Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

24 036

Marktwerking, deregulering en
wetgevingskwaliteit

Nr. 417

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 maart 2017
Met veel belangstelling heeft het kabinet kennis genomen van de
voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State (de
Afdeling) over de doorberekening van toezichts- en handhavingskosten
aan het bedrijfsleven.1 Zoals aangekondigd in de brieven van de Minister
van Economische Zaken van 13 oktober 20162 en de Staatssecretaris van
Economische Zaken van 18 november 20163 heeft het kabinet naar
aanleiding van de voorlichting het huidige kabinetsbeleid over doorberekening van de kosten van toezicht en handhaving tegen het licht
gehouden. Het kabinet is van oordeel dat de voorlichting geen aanleiding
geeft tot aanpassing van dit beleid. In deze brief geef ik uw Kamer een
toelichting daarop.
In mei 2014 is het kabinetsbeleid ten aanzien van het doorberekenen van
toezichts- en handhavingskosten vastgesteld en neergelegd in het rapport
Maat Houden 2014.4 Algemeen uitgangspunt van dit beleid is dat
handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de algemene
middelen moet worden gefinancierd, omdat deze activiteiten in de regel
plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang. Hier kunnen echter
uitzonderingen op worden gemaakt. In het rapport is een rijksbreed kader
opgenomen voor het beantwoorden van de vragen of en zo ja, onder
welke voorwaarden doorberekening van toezichts- en handhavingskosten
is toegestaan.
Bij het opstellen van het huidige kabinetsbeleid in Maat Houden 2014
hebben verscheidene overwegingen een belangrijke rol gespeeld die ook
in de voorlichting van de Afdeling terugkeren. Het kabinet en de Afdeling
zitten daarbij dus op één lijn. Zo moet bijvoorbeeld de doorberekening
1

Kamerstuk 33 835, nr. 46.
Kamerstuk 34 550 XIII, nr. 10.
Kamerstuk 33 835, nr. 48.
4
Kamerstuk 24 036, nr. 407.
2
3

kst-24036-417
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 036, nr. 417

1

corresponderen met de werkelijk gemaakte kosten en moet de overheid
zich houden aan de gemaakte keuze (consistentie). Welk deel van de
kosten wel en welk deel niet wordt doorberekend en welke kosten dit
betreft, is uiteindelijk een politieke beslissing. Daarbij vindt een uitdrukkelijke belangenafweging plaats aan de hand van het kader uit Maat Houden
2014. Relevante punten die daarbij een rol kunnen spelen, zijn onder meer
de doelgroep, de specifieke kenmerken van een bepaald domein en de
toezichtvisie.
Het aspect van de doelgroep komt ook aan bod bij de beoordeling of
doorberekening op basis van het profijtbeginsel of het beginsel «de
veroorzaker betaalt» aan de orde kan zijn. Volgens het kabinet blijkt in de
praktijk dat deze uitzonderingsgronden op de hoofdregel dat toezicht uit
de algemene middelen wordt betaald goed werken. In de afgelopen jaren
is in de (democratische) besluitvormingsprocedures van wet- en regelgeving waarin toezichts- en handhavingskosten al dan niet volledig
worden doorberekend, uitgebreid aandacht besteed aan het kader van
Maat Houden 2014 en de daarin opgenomen afwegingscriteria. Daarbij
spelen ook de zogenoemde randvoorwaarden voor doorberekening een
belangrijke rol, zoals verhouding baten/lasten, omvang groep en
concurrentiepositie. Deze criteria zijn mede bepalend voor de belangenafweging of doorberekening uiteindelijk opportuun is. Anders dan de
Afdeling lijkt aan te nemen hanteert het kabinet deze criteria niet als
pragmatische redenen om doorberekening achterwege te laten.
Het kabinet kan de Afdeling niet volgen in haar opvatting dat het
profijtbeginsel en het beginsel «de veroorzaker betaalt» een onvoldoende
normerend karakter hebben. De Afdeling reikt in haar voorlichting
afwegingscriteria aan, die ook krachtens Maat Houden 2014 intrinsiek
onderdeel vormen van de afweging omtrent kostendoorberekening, maar
stelt geen andere term voor waarvan wel een voldoende normerende
werking uit zou gaan.
Het profijtbeginsel als norm voor de uitzondering op de hoofdregel dat
het toezicht uit de algemene middelen wordt betaald, brengt volgens het
kabinet niet met zich dat de mate van profijt altijd maatgevend is voor de
hoogte van de door te berekenen kosten. Zoals ook uit Maat Houden 2014
blijkt zijn die immers gemaximeerd op de daadwerkelijke kosten. Zo kan
het belang bij of profijt van een vergunning vele malen groter zijn dan de
kosten van de vergunningverlening en daarmee dan de kosten die in
rekening kunnen worden gebracht.
Het kabinet meent daarom dat Maat Houden 2014 voldoende aanknopingspunten biedt om in concrete beleidsdossiers te besluiten over
doorberekening van kosten.
In het merendeel van de gevallen zal bij een beslissing op basis van de in
Maat Houden 2014 neergelegde uitgangspunten, in ieder geval een deel
van de kosten van toezicht op de naleving worden betaald uit de
algemene middelen. Toch kan op een bepaald terrein, in een concreet
geval, volledige doorberekening van toezichts- en handhavingskosten in
de rede liggen. Voorbeelden daarvan zijn opgenomen in de Wet bekostiging financieel toezicht (Kamerstuk 33 057) en de Wet doorberekening
kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen (Kamerstuk 34 145).
Sinds 1 januari 2015 worden op grond van de eerstgenoemde wet de
kosten van toezicht op de financiële sector door De Nederlandsche Bank
en de Autoriteit Financiële Markten volledig doorberekend aan de sector,
onder consistente toepassing van een van de uitzonderingen op het
uitgangspunt dat de kosten van het toezicht uit de algemene middelen
moeten worden betaald: het groeps- of systeemprofijt. Zowel in de
memories van toelichting als tijdens de plenaire behandelingen van deze
wetten is uitgebreid aandacht besteed aan het kader van Maat Houden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 036, nr. 417

2

2014 en de daarin opgenomen uitzonderingsgronden van het «profijtbeginsel» en het beginsel van «de veroorzaker betaalt».
Het kabinet is van oordeel dat doorberekening, gedeeltelijk of volledig,
mogelijk moet zijn, mits hieraan een uitdrukkelijke belangenafweging ten
grondslag ligt. Deze voorwaarde wordt genoemd in de voorlichting en is
reeds onderdeel van Maat Houden 2014. Het is, zoals de Afdeling ook
aangeeft in de voorlichting, uiteindelijk een politieke keuze.5 Het in een
concreet geval hanteren van een uitzonderingsgrond is alleen in lijn met
het kabinetsbeleid als dat op een voldoende zorgvuldige onderbouwing
berust, waarbij duidelijk wordt beargumenteerd waarom aan de
voorwaarden voor doorberekening is voldaan. Daarbij zal rekening
gehouden moeten worden met de toelichting die het kader van Maat
Houden 2014 geeft. Daarnaast is voor het doorberekenen van toezichts- en
handhavingskosten altijd een wettelijke grondslag vereist, waarbij de
hiervoor beschreven onderbouwing voor doorberekening getoetst zal
worden in de (democratische) besluitvormingsprocedures van de
voorliggende regelgeving waarin de doorberekening wordt geregeld.
Het voorgaande betekent ook dat het kabinet niet de kritiek van de
Afdeling deelt dat de doorberekening van de kosten van toezicht bij de
ACM en de NVWA en de daarbij gehanteerde uitgangspunten afwijken
van Maat houden 2014. Op de concrete toets aan Maat Houden 2014 met
betrekking tot de NVWA is de Staatssecretaris van Economische Zaken al
ingegaan in bovengenoemde brief van 18 november 2016.
Tenslotte wil het kabinet – in reactie op de motie van het lid De Graaf6 en
als vervolg op brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 december 20167 – opmerken dat voor het doorberekenen van kosten voor handelingen en diensten van de overheid, waar
mogelijk, Maat Houden 2014 wordt toegepast. De in dat kader neergelegde uitgangspunten zijn daarvoor immers goed bruikbaar.8
Alles overwegende behoeft het huidige kader voor het doorberekenen van
toezichts- en handhavingskosten volgens het kabinet geen aanpassing,
ook niet in het licht van de voorlichting van de Afdeling. De uitgangspunten, grondslagen en beperkingen voor de doorberekening van
toezichts- en handhavingskosten binnen de rijksoverheid van Maat
Houden 2014 vormen een bestendig kader om in concrete gevallen te
komen tot een uitdrukkelijke belangenafweging over doorberekening van
toezichts- en handhavingskosten aan het bedrijfsleven.

5

Kamerstuk 33 835, nr. 46, blz. 2.
Kamerstuk 33 673, D.
7
Kamerstuk 33 673, H.
8
Maat houden 2014 ziet op alle activiteiten van de overheid die zijn te scharen onder het begrip
«handhaving». Dit begrip is ruim en omvat kosten van toelating, toezicht op de naleving en
repressieve handhaving. In het kader wordt onder «toelating» verstaan het op enigerlei wijze
toetsen of een bepaalde activiteit mag worden verricht, bijvoorbeeld via vergunningverlening,
keuring, erkenning of certificering. Het verlenen van een verklaring van geen bezwaar naar
aanleiding van een veiligheidsonderzoek, welke verklaring op grond van de Wet veiligheidsonderzoek vereist is om een vertrouwensfunctie te kunnen vervullen, kan als een vorm van
toelating worden beschouwd in de zin van Maat Houden 2014.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 036, nr. 417

3

Deze brief stuur ik in afschrift aan zowel de Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal als de vice-president van de Raad van State.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
Mede namens de Ministers van Economische Zaken en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Economische
Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 036, nr. 417

4