Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550

Nr. 1

kst-34550-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

NOTA OVER DE TOESTAND VAN ’S RIJKS FINANCIËN
20 september 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

1

Overzicht kerncijfers
Inkomsten centrale overheid
Indirecte belastingen (subtotaal)
Invoerrechten
Omzetbelasting
Belastingen op personenauto’s en motorrijwielen
Accijnzen
Overdrachts- en assurantiebelasting
Motorrijtuigenbelasting
Belastingen op een milieugrondslag
Verhuurdersheffing
Bankbelasting
Overig
Directe belastingen (subtotaal)
Loon- en inkomensbelasting
Vennootschapsbelasting
Dividendbelasting
Schenk- en erfbelasting
Overig
Premies volksverzekeringen
Premies werknemersverzekeringen
Gasbaten*

2017
80,7
3,2
47,8
1,6
11,6
5,1
4,0
4,9
1,7
0,5
0,4
80,2
56,1
18,5
3,2
1,8
0,7
41,0
58,7
2,6

Totaal

263,1

(in miljarden euro)

* De gasbaten zijn aan de inkomstenkant meegenomen. In de rest van deze Miljoenennota zijn de gasbaten aan de uitgavenkant opgenomen (als niet-belastingontvangst). Zodoende komen daarmee de inkomsten centrale overheid uit op 260,5 miljard euro (263,1 miljard euro minus 2,6 miljard euro) en de uitgaven centrale
overheid uit op 261,9 miljard euro (264,4 miljard euro minus 2,6 miljard euro).

Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2016
261,9

260,5

EMU-saldo en EMU-schuld eurogebied

−3,3

180

−1,3
(−0,5 procent bbp)

Uitgaven
Rijk

Inkomsten
Rijk

EMU-saldo
Rijk

EMU-saldo
decentrale
overheden

EMU-schuld (in procenten bbp)

−1,9

Griekenland

150
Italië
Portugal

120
Spanje

90

EMU-schuld (in procenten bbp)

Eurozone
Slovenië
Finland

60

Ierland

Oostenrijk
Malta

Nederland

Duitsland

Slowakije
Litouwen

Letland

30

Luxemburg
Estland

0
−4

Feitelijk
EMU-saldo

Cyprus

België

Frankrijk

−3

−2
−1
EMU-saldo (in procenten bbp)

0

1

EMU-saldo (in procenten bbp)
80

3

62,1
60
0
−0,5
40
−3
20

0
2008

09

10

11

12

13

14

15

16

17

−6
2008

09

10

11

12

13

14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

15

16

17

2

Uitgaven centrale overheid
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
Zorg
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Gemeente- en Provinciefonds en BTW-compensatiefonds
Veiligheid en Justitie
Buitenlandse Zaken / Internationale Samenwerking
Infrastructuur en Milieu
Rentelasten
Defensie
Economische Zaken
Wonen en Rijksdienst
Financiën
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Overig

2017
78,5
75,4
33,8
23,4
10,5
10,8
8,0
6,4
7,9
4,4
3,7
1,3
0,8
−0,5

Totaal

264,4

Waarde bbp (in miljarden euro)

(in miljarden euro)

Volumegroei bbp (in procenten)
800

4

709
1,7

600

400

0

200

−2

0
2008

09

10

11

12

13

14

15

16

2

17

−4
2008

Inflatie (consumentenprijsindex, in procenten)

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Werkloosheid (internationale definitie, niveau in procenten)
3

8
6,2
6

2
4
1
0,6

2

0
2008

09

10

11

12

13

14

15

16

17

0
2008

09

10

11

12

13

14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

15

16

17

3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

4

Inhoudsopgave

blz.
Voorwoord

7

Samenvatting

9

1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Nederland staat er beter voor
Inleiding
Economische ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
Hoofdpunten van beleid 2017
Structurele hervormingen kabinet

11
11
13
20
21
26

2

2.7

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor
de toekomst
Inleiding
De Europese economie vindt de weg omhoog
Voortgang richting een solide en goed functionerende
financiële sector in Europa
Haperende groei van de wereldhandel: conjunctureel of
structureel?
Bestrijden van ongewenste belastingpraktijken
Komst van asielzoekers vraagt inzet van overheid,
samenleving en asielzoekers zelf
Naar een CO2-armere economie

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Het budgettair beleid
Inleiding
Belangrijkste budgettaire ontwikkelingen 2017
Overheidsfinanciën in 2017
Eisen Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
Ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven
Kadertoetsen

63
63
64
66
72
76
91

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Risicoanalyse en -beleid
Inleiding
Financieringsbeleid staatschuld
Financiële sector
Ontwikkeling van risicoregelingen
Verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden
Europa

101
101
102
103
107
110
111

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

41
41
42
47
50
55
56
59

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

115

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

122

Trefwoordenregister

125

Bijlagen bij de Miljoenennota
De internetbijlagen worden gepubliceerd op overheid.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

6

Voorwoord

Voorwoord
Voor u ligt de vierde Miljoenennota van het kabinet Rutte-Asscher. Toen
dit kabinet eind 2012 begon, waren de gevolgen van de economische
crisis alom zichtbaar. Het kabinet heeft de afgelopen jaren richting
gegeven aan het herstel van de economie met beleid dat op drie pijlers
rust: de overheidsfinanciën op orde, eerlijk delen en hervormen om de
economie weer te laten groeien.
De overheidsfinanciën zijn inmiddels beter in balans. Niet alleen neemt
het overheidstekort af, maar ook de overheidsschuld is vorig jaar voor het
eerst gedaald. Om te zorgen dat iedereen er ook volgend jaar op vooruit
gaat hebben we extra geld uitgetrokken voor koopkracht voor minima en
ouderen. Daarnaast heeft het kabinet veel gedaan om de kansen voor
mensen op de arbeidsmarkt te vergroten en via die weg inkomens te
herstellen.
Al met al is Nederland sterk uit de crisis gekomen. De economie zit in de
lift. Er komen veel banen bij en de consumptie is toegenomen. Mensen
hebben weer meer vertrouwen in de toekomst. Terecht, want het
groeivermogen van de Nederlandse economie is toegenomen dankzij de
structurele hervormingen van dit kabinet. Zo zijn bijvoorbeeld de schulden
en risico’s voor huizenbezitters verkleind, loopt de groei van de
zorgkosten weer in de pas met onze welvaartsontwikkeling en kunnen de
banken weer extra krediet verstrekken. Maar de veranderingen waren niet
pijnloos en de gevolgen van de crisis zijn nog niet weggewerkt.
Eind 2012 moest het kabinet keuzes maken en daarna breed steun
verwerven. Dat is gebeurd, maar toch past hier bescheidenheid. Het zijn
tenslotte alle Nederlanders samen die de economie dragen. Mensen die
hun baan waren kwijtgeraakt zochten nieuw werk. Veel Nederlanders
werken langer door. Ondernemers gingen door en vinden nieuwe
mogelijkheden. Huizenbezitters losten af op hun hypotheek.
En dankzij al deze inzet staan we er nu veel beter voor, maar het werk is
nog niet gedaan. Daarom werkt het kabinet volgend jaar gewoon verder
aan duurzame economische groei die rust op een sterke en sociale basis.
De wereld wacht niet op verkiezingen.
Minister van Financiën,

Jeroen Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

8

Samenvatting

Nederland heeft zich na een lastige periode weer opgericht. Het
kabinet heeft daartoe steeds gewerkt aan drie pijlers: overheidsfinanciën op orde, eerlijk delen en werken aan duurzame economische groei. Nederland is sterk uit de crisis gekomen, maar de
schade van de crisis is voor veel mensen nog niet weggewerkt en
dus is het kabinet nog niet klaar. Komend jaar trekt het 1,5
miljard euro uit om de economie krachtiger te maken, te investeren in defensie en veiligheid en kansen voor kinderen. Ook
maakt het kabinet geld vrij voor reparatie van koopkracht zodat
we de crisis steeds verder achter ons kunnen laten.
Het herstel van de economie zet door met een groei van 1,7 procent dit en
volgend jaar. Daarbij is rekening gehouden met 0,4 procentpunt minder
groei door de onzekerheid na het Brexitreferendum. Het CPB gaat voor de
periode tussen 2018 tot 2021 uit van een gemiddelde groei van 1,7
procent.
De consumptie van huishoudens heeft daarin een steeds groter aandeel.
Volgend jaar neemt de consumptie toe met 1,8 procent. Dat is goed voor
de economie en het zegt ook iets over vertrouwen.
Er worden weer meer huizen verkocht. Het aantal «onderwaterhypotheken» neemt af, al is ook dat probleem nog niet weg. Er is voor meer
mensen werk, maar de werkloosheid (6,2 procent dit jaar) daalt langzaam
omdat ook weer meer mensen zich op de arbeidsmarkt begeven.
De overheidsfinanciën zijn weer meer in balans. Het overheidstekort dat
tijdens de crisis was opgelopen tot boven de 5 procent, is sterk verbeterd
van 3,9 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2012 tot 1,1
procent dit jaar. Naar verwachting komt het volgend jaar uit op 0,5
procent. Waarin inbegrepen de 7,5 miljard euro lagere gasbaten. Ook de
overheidsschuld daalt ten opzichte van het bbp. De overheidsfinanciën
zijn houdbaar op de lange termijn. Dat betekent dat ook toekomstige
generaties kunnen rekenen op een goede verzorgingsstaat. Met andere
woorden: we hebben voor onze kinderen en kleinkinderen belangrijke
zaken als sociale zekerheid, zorg en onderwijs veilig gesteld.
Het kabinet heeft vorig jaar en dit jaar extra gelet op herstel van de
koopkracht. Volgend jaar trekt het kabinet 1,1 miljard uit om met name de
koopkracht van ouderen en minima te herstellen. De lastenverlichting was
vorig jaar vooral op de lage en middeninkomens op de arbeidsmarkt
gericht. Dit jaar zetten we daar verdere stappen in met het lage inkomensvoordeel en de verhoging van het minimum jeugdloon.
Het kabinet heeft met structurele hervormingen het groeivermogen van
de Nederlandse economie verbeterd. De woningmarkt staat er gunstiger
voor, de kostenstijging in de zorg loopt weer in de pas met de economische groei en de betaalbaarheid van het pensioenstelsel is verbeterd.
Het ontslagrecht is hervormd, dankzij het studievoorschot gaat er de
komende jaren extra geld naar de kwaliteit van het hoger onderwijs en de
Nederlandse banken staan steviger in hun schoenen dankzij ingrepen in
de financiële sector. Hogere investeringen kunnen de kracht van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

9

Samenvatting

Nederlandse economie versterken. Het kabinet ziet op dit vlak met name
een rol voor zichzelf weggelegd bij innovatie, klimaat en ondernemerschap en komt met een voorstel voor een nieuwe Nederlandse financieringsinstelling.
Met zijn open economie heeft Nederland veel te winnen bij een stabiel
groeiende wereldeconomie. De vooruitzichten voor de mondiale
economie zijn over het algemeen goed, maar de toenemende instabiliteit
in bepaalde regio’s brengt risico’s met zich mee, ook voor ons. Het kabinet
heeft dus een goede reden om te ijveren voor internationale samenwerking. Dat is belangrijk voor de aanpak van zaken als migratie,
klimaatverandering en de bestrijding van belastingontduiking.
We zijn er nog lang niet. Net zoals ieder huishouden vooruit moet kijken
en probeert een spaarpotje aan te leggen, moet het kabinet altijd oog
houden voor de risico’s voor de schatkist. Tijdens de crisis is gebleken dat
de omstandigheden vrij plotseling kunnen verslechteren. Er moeten dan
buffers zijn die bescherming bieden. Het kabinet heeft de overheidsfinanciën beter in balans gebracht. Dat is een eerste voorwaarde om
schokken te kunnen opvangen en de rekening en het risico niet voor
volgende generaties te laten liggen.
De ingrepen bij banken en verzekeraars om verdere economische schade
tijdens de crisis te voorkomen, hadden grote budgettaire impact.
De beursgang van ABN AMRO en ASR en de verkoop van Vivat en de
voorgenomen verkoop van Propertize waren eerste stappen om de
rekening aan de belastingbetaler af te lossen. De komende jaren zullen op
een verantwoorde manier verdere stappen worden gezet.
De economie groeit weer gestaag, de overheidsfinanciën zijn stabieler en
mensen hebben weer meer vertrouwen in de toekomst. Maar we kunnen
onze ogen niet sluiten voor oude rekeningen van de crisis en nieuwe
onzekerheden in de wereld om ons heen. De toegenomen migratiestroom,
terreuraanslagen in onze buurlanden, de Brexit, spanningen in Turkije
maar ook schokken in de energieprijzen zouden de komende tijd hun
weerslag kunnen hebben op de ontwikkeling van de Nederlandse
economie en dus op de overheidsfinanciën. Het kabinet gaat daarom
komend jaar door met de versterking van de economie en blijft streven
naar internationale samenwerking om economische en maatschappelijke
vraagstukken het hoofd te kunnen bieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

10

1

Nederland staat er beter voor

1.1 Inleiding
Na economisch zware jaren, met ingrijpende maatschappelijke
gevolgen, staat de Nederlandse economie er weer duidelijk beter
voor. Door de financiële crisis en de schuldencrisis heeft de Nederlandse
economie een forse klap gekregen, waarbij de schokbestendigheid van
huishoudens, de overheid en bedrijven sterk op de proef is gesteld. Na
een periode van langdurige laagconjunctuur, heeft de Nederlandse
economie zich vanaf 2014 hersteld. De economische groei zet volgens de
laatste ramingen ook in 2016 en 2017 door. De werkgelegenheid neemt
toe en dit heeft – ondersteund door de lastenverlichting van 5 miljard euro
– een positief effect op de binnenlandse consumptie. De consumptie
wordt daardoor steeds meer een drijvende kracht van de economische
groei. Dit onderstreept dat het vertrouwen van burgers in de economie
geleidelijk is hersteld. De werkloosheid daalt in 2016 en stabiliseert in
2017. Het herstel van de woningmarkt zet door en de bedrijfsinvesteringen
groeien in 2017 voor het vierde jaar op rij harder dan het bbp.
Het economisch herstel moet ook duurzaam zijn. Daarom is het
groeivermogen van Nederland structureel versterkt met forse hervormingen op tal van terreinen. De woningmarkt is uit een diep dal gekomen
en er zijn diverse stappen gezet om de risico’s en schulden van eigenwoningbezitters te verkleinen. De kosten van de zorg lopen nu in de pas met
de ontwikkeling van onze welvaart. Verschillende maatregelen hebben de
schokbestendigheid en betaalbaarheid van het pensioenstelsel al
verbeterd. Het ontslagrecht is hervormd en de kwetsbaarste mensen op
de arbeidsmarkt krijgen een betere bescherming. In de financiële sector is
stevig ingegrepen om zeker te stellen dat deze weer positief bijdraagt aan
onze economische groei. Ondanks de noodzaak voor sobere overheidsfinanciën heeft het kabinet de afgelopen jaren de uitgaven voor onderwijs
steeds op peil gehouden. Dankzij het studievoorschot kan er de komende
jaren meer geld worden geïnvesteerd in de kwaliteit van het hoger
onderwijs. Voor al deze hervormingen heeft het kabinet draagvlak kunnen
vinden in de Kamers. De zorgvuldige uitvoering ervan vergt nog steeds
veel aandacht. Om het economisch herstel duurzaam te laten zijn, zijn
voldoende investeringen nodig – dus van het kleinbedrijf tot grootschalige
infrastructurele investeringen. Daar waar het marktaanbod tekortschiet
stimuleert en ondersteunt het kabinet financiering en investeringen,
bijvoorbeeld in energietransitie, verduurzaming, bereikbaarheid,
onderwijs en ondernemerschap. Het kabinet zal nog deze kabinetsperiode
een voorstel uitwerken voor een Nationale financieringsinstelling.
Hervormingen en bezuinigingen bieden perspectief voor de
toekomst, maar waren ingrijpend voor burgers en bedrijven. Veel
burgers en bedrijven zijn door de economische crisis en de hervormingen
zelf of in hun directe omgeving geconfronteerd met baanverlies, waardedaling van bezit, hogere lasten en onzekerheid. Om dergelijke gevolgen
op de korte termijn te verzachten, heeft het kabinet in overleg met
maatschappelijke partners gekozen voor een geleidelijke invoering van
hervormingen, zoals bij de decentralisatie van de Wet maatschappelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

11

Nederland staat er beter voor

ondersteuning. Het kabinet volgt de effecten van de verschillende
hervormingen nauwgezet. Bij onbedoelde en ongewenste gevolgen voor
burgers en bedrijven, is wetgeving aangepast. Zo heeft het kabinet de
bezuinigingen in de langdurige zorg verzacht en is de Wet werk en
zekerheid aangepast toen bleek dat er knelpunten waren voor seizoensarbeid. Ook heeft het kabinet zich er steeds voor ingezet dat lusten en
lasten eerlijk worden gedeeld. Ter ondersteuning van deze pijler van het
Regeerakkoord heeft het kabinet veel aandacht gehad voor de koopkracht
van niet-werkenden, waaronder gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden. Ook zij profiteren inmiddels mee van het economisch herstel.
De overheidsfinanciën zijn mede door de hervormingen beter in
balans en voor het eerst sinds jaren houdbaar op de lange
termijn. De overheidsfinanciën hebben het zwaar te verduren gehad als
gevolg van de crisis. Door het gematigd economisch herstel in combinatie
met bezuinigingen en hervormingen van het kabinet daalt sinds 2013 het
overheidstekort en is ook de overheidsschuld in 2015 voor het eerst weer
gedaald. Dankzij de aantrekkende economie en de stijgende werkgelegenheid nemen de belastingontvangsten toe en dalen de uitkeringslasten.
Daarnaast heeft ook de aanhoudend lage rente een positief effect op de
overheidsfinanciën. Hier staat een negatief budgettair effect tegenover,
dat vooral wordt veroorzaakt door de lagere gasbaten en in mindere mate
door hogere uitgaven als gevolg van de instroom van asielzoekers. Op de
lange termijn ontwikkelen de overheidsfinanciën zich gunstiger dan bij de
start van het kabinet werd verwacht. Vooral door de verhoging van de
AOW-leeftijd en de beperking van de kostenstijgingen in de zorg zijn de
Nederlandse overheidsfinanciën voor het eerst sinds jaren weer houdbaar
op de lange termijn. Hiermee is zekergesteld dat de zorg, sociale zekerheid
en onderwijs ook voor toekomstige generaties beschikbaar blijven, zonder
dat daarvoor de belastingen verhoogd hoeven te worden.
(Internationale) onzekerheden vragen de komende jaren om
behoedzaamheid. Nederland is als open economie gevoelig voor
internationale ontwikkelingen. Onverwachte stijgingen van de olie- en
grondstoffenprijzen of de rente kunnen de groei remmen. Ook de
uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, de
spanningen in Turkije en de terreuraanslagen in onze buurlanden brengen
onzekerheden met zich mee. Deze onzekerheid kan leiden tot vertraging in
de wereldhandel, een verdere afkoeling van de groei van opkomende
economieën en een toenemende roep om handelsbarrières. Een rem op
de vrije handel binnen de EU zou grote negatieve gevolgen hebben voor
de Europese economie en de Nederlandse economie in het bijzonder.
Huishoudens, bedrijven en de overheid kampen nog steeds met aanzienlijke schulden, ondanks dat zij de eerste vruchten plukken van de
herstellende economie. Al met al vragen deze onzekerheden om behoedzaamheid en blijft de schokbestendigheid van de economie van belang.
In dit hoofdstuk gaat paragraaf 1.2 in op de economische ontwikkeling. In
paragraaf 1.3 staan de overheidsfinanciën centraal. Paragraaf 1.4 richt zich
op de hoofdpunten van het beleid voor 2017. Ten slotte worden in
paragraaf 1.5 de structurele hervormingen besproken, die het kabinet
heeft doorgevoerd op de verschillende beleidsterreinen.
Box 1.1 Belangrijkste budgettaire punten begroting 2017
•

Het kabinet trekt 1,1 miljard euro uit voor een evenwichtig en
positief koopkrachtbeeld. De algemene heffingskorting, de
zorgtoeslag, de huurtoeslag, de ouderenkorting en het kindgebonden budget worden verhoogd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

12

Nederland staat er beter voor

•

•

•
•

De veranderende veiligheidssituatie vraagt meer van de
Nederlandse strijdkrachten. Het kabinet verhoogt de uitgaven aan
defensie daarom structureel met 300 miljoen euro.
Het kabinet maakt structureel 450 miljoen euro vrij voor een veilig
Nederland, waarvan 200 miljoen euro voor de Nationale politie.
Hiermee wordt onder andere de wijkagent ontlast, zodat deze zich
meer kan wijden aan zijn taken op straat.
Het kabinet trekt 100 miljoen euro uit ter bestrijding van armoede
onder kinderen.
Er wordt geïnvesteerd in kansengelijkheid in het onderwijs en de
geplande bezuinigingen in 2017 op de langdurige zorg worden
geschrapt.

1.2 Economische ontwikkelingen
De Nederlandse economie herstelt gestaag van de grote recessie
en de schuldencrisis. Het kabinet trad aan in een periode van
langdurige laagconjunctuur. Door de crisis kreeg de economie een forse
klap te verduren. Om de schokbestendigheid van banken, huishoudens en
overheden te verbeteren was balansherstel noodzakelijk. Voor de crisis
werd veel krediet verstrekt, werden hoge schulden opgebouwd en werden
investeringen vooral met vreemd vermogen gefinancierd. Dat was een
ongezonde en onhoudbare situatie. Het proces van balansherstel nam
veel tijd in beslag en was voor veel betrokkenen pijnlijk. Mede hierdoor
kwam het herstel vanaf 2014 relatief langzaam op gang. Dit herstel zet nu
door, met een groei van 1,7 procent in 2016 en 2017. Ook op de middellange termijn raamt het CPB een economische groei van 1,7 procent per
jaar1. In 2017 is de groei vooral door de onzekerheid na het Brexitreferendum ten opzichte van eerdere ramingen met 0,4 procentpunt naar
beneden bijgesteld. De gevolgen van een Brexit op de langere termijn zijn
onzeker en onder meer afhankelijk van de vraag of handelsbarrières na
een uittreding zullen toenemen.
Box 1.2 Economische gevolgen van Brexit
Op 23 juni heeft een meerderheid van de Britse stemmers ervoor
gekozen om de EU te verlaten. In het referendum over het Britse
lidmaatschap van de EU stemde 51,9 procent voor leave. De Britse
regering heeft aangegeven uittredingsonderhandelingen met de EU
te zullen starten.
De reactie van de financiële markten direct na de uitslag was sterk
negatief. Alle belangrijke beursindexen in de wereld leverden
kortstondig flink in, waarbij bankenaandelen en aandelen van
kleinere Britse bedrijven relatief het hardst werden geraakt. Het
Britse pond daalde ten opzichte van de dollar tot het laagste niveau
in 31 jaar en ongeveer 10 procent ten opzichte van de euro. Op de
uitslag van het referendum volgde in het Verenigd Koninkrijk een
periode van grote politieke onzekerheid. Het is aan de op 13 juli
benoemde premier May om artikel 50, dat de procedure voor
uittreding regelt, te activeren. Hierna kunnen de onderhandelingen
over een terugtrekkingsakkoord beginnen. Daarnaast is het wenselijk
en aannemelijk dat er nieuwe afspraken voor de periode na de Brexit
worden gemaakt tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk.

1

CPB (2016). «Middellangetermijnverkenning 2018–2021».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

13

Nederland staat er beter voor

De Brexit heeft op korte termijn negatieve effecten op de Nederlandse consumptie, de investeringen en de voor Nederland relevante
wereldhandel. De omvang van het effect op de economische groei is
door het CPB geschat op – 0,4 procentpunt in 2017. Nederland wordt
daarbij relatief hard geraakt doordat onze economie open is en
Nederland intensieve handelsrelaties onderhoudt met het Verenigd
Koninkrijk. De gevolgen op de langere termijn zijn afhankelijk van de
vraag of handelsbarrières na een uittreding zullen toenemen. Die
effecten zullen structureler van aard zijn2. Of handelsbarrières
toenemen, is afhankelijk van de (handels)overeenkomst die tussen
het Verenigd Koninkrijk en de EU tot stand zal komen. Langdurige
onzekerheid over de toekomstige situatie is economisch schadelijk,
omdat het bedrijven terughoudender maakt om te investeren.
Het herstel op de woningmarkt, dat in 2014 is ingezet, duurt
voort. Het aantal transacties nam in 2015 verder toe en benadert het
niveau van voor de crisis. De woningprijzen stijgen weer en daardoor
neemt de onderwaterproblematiek – de situatie waarbij de waarde van de
woning lager is dan de hypotheekschuld – af. Het aandeel onderwaterhypotheken is tussen begin 2013 en begin 2016 gedaald van 36 procent naar
22,5 procent3. Dit is niet alleen te danken aan de aantrekkende economie.
Ook als we de effecten van de conjunctuur buiten beschouwing laten, zien
we dat huishoudens beter bestand zijn tegen prijsschommelingen op de
woningmarkt (zie ook paragraaf 1.5.3). Toch blijft het van belang om in
regio’s met hoge prijsstijgingen alert te zijn op de opbouw van nieuwe
risico’s.
De stijgende consumptie van huishoudens draagt steeds steviger
bij aan de economische groei. Vanaf 2014 is er sprake van economisch
herstel. In 2015 zette dit herstel door, vooral dankzij het positieve effect
van binnenlandse factoren. Het consumentenvertrouwen herstelde onder
invloed van de dalende werkloosheid, stijgende koopkracht en een
aantrekkende woningmarkt. Dit vertaalde zich in 2015 in een toename van
de consumptie van huishoudens en meer investeringen in woningen. Ook
in 2016 en in 2017 groeit de consumptie van huishoudens, met 1,3 procent
en 1,8 procent. Die draagt daarmee belangrijk bij aan de groei van de
economie (zie figuur 1.2.1). Vanaf 2016 dragen ook de overheidsbestedingen weer bij aan de groei. De bedrijfsinvesteringen – die tijdens de
crisis onder druk stonden – groeien in 2017 onder invloed van de
toegenomen bestedingen en de lage rente voor het vierde jaar op rij
harder dan het bbp. Ondanks de afname van de gasproductie en de
onzekerheid als gevolg van de Brexit blijft de uitvoer – in lijn met de groei
van de wereldhandel – in 2016 en 2017 sterker groeien dan het bbp. Ook
op de middellange termijn dragen alle bestedingscategorieën bij aan de
groei, waarbij de uitvoer – die toeneemt in lijn met de relevante wereldhandel – de grootste bijdrage levert.

2

CPB-persbericht. «Brexit remt groei Nederlandse economie» en «Vragen en antwoorden bij de
cMEV 2017-raming», 9 augustus 2016.
3
Deze cijfers zijn berekend door de Divisie Financiële Stabiliteit van DNB, op basis van loan level
data.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

14

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.2.1 De bijdrage van de verschillende bestedingscategorieën aan de
jaarlijkse groei
3

2

1

0

−1

−2
2013

2014

2015

2016

consumptie huishoudens

uitvoer

bedrijfsinvesteringen

investeringen in woningen

2017

2018−2021

overheidsbestedingen
totale bbp−groei

Bron: CPB (2016). <<Macro Economische Verkenning 2017>>.

De wereldeconomie en relevante wereldhandel herstellen zich,
maar de groei blijft in historisch perspectief matig. Ondanks de
recente groeivertraging in met name opkomende economieën zet het
gematigde economische herstel mondiaal naar verwachting door met een
groei van 3,1 procent in 2016 en 3,5 procent in 2017. Onder invloed van de
Brexit daalt in 2016 en 2017 de groei van de voor Nederland relevante
wereldhandel naar 3,4 en 3,2 procent. De groei van de wereldeconomie
keert op de middellange termijn naar verwachting terug naar het
langjarige gemiddelde van 4 procent per jaar. De voor Nederland
relevante wereldhandel groeit op de middellange termijn met 4,3 procent
per jaar. De laatste jaren oefende de daling van de olieprijs een
neerwaartse druk uit op de inflatie, die in 2016 op 0 procent wordt
geraamd. Voor 2017 wordt onder invloed van stijgende olieprijzen een iets
hogere inflatie verwacht van 0,5 procent. Op de middellange termijn
neemt de inflatie weer toe tot gemiddeld 1,2 procent, wat nog steeds lager
is dan het langjarig gemiddelde van 2 procent4.
Box 1.3 De rente daalt al ruim 20 jaar
Ook in 2016 bereikte de rente in Nederland, evenals in andere landen
in de wereld, nieuwe laagterecords. Dit jaar handelden Nederlandse
10-jaarsobligaties voor het eerst tegen een negatieve rente. De
neerwaartse trend is, anders dan soms wordt verondersteld, geen
recent fenomeen. Dit is duidelijk te zien in figuur 1.2.2.

4

CPB (2016). «Middellangetermijnverkenning 2018–2021».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

15

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.2.2 De rente op Nederlandse 10-jaarsstaatsobligaties en bedrijfsobligaties met een minimale looptijd van 18 maanden sinds 1990
10

8

Nederlandse staatsobligaties

Bedrijfsobligaties

6

4

2

0
1990

1994

1998

2002

2006

2010

2014

Bron: Ministerie van financiën en The Bank of America / Merrill Lynch.

Er zijn diverse verklaringen voor de aanhoudende daling van de
rentes5. Zo zijn de mondiale besparingen toegenomen, met name
door toegenomen pensioenbesparingen als gevolg van een hoger
aandeel van oudere werknemers en een hogere levensverwachting.
Daarnaast spelen ook de gestegen besparingen in opkomende
economieën een rol. De mate waarin bedrijven willen investeren
blijft achter bij dit aanbod van spaargeld. Dit houdt onder meer
verband met de verschuiving in de economische structuur van een
kapitaalintensieve maakindustrie naar een diensteneconomie.
Vergrijzing en een lagere groei van de beroepsbevolking zorgen
ervoor dat investeringen minder hard hoeven te groeien om de
hoeveelheid kapitaal per werknemer constant te houden. Een andere
oorzaak voor de aanhoudende daling van de rentes is de afnemende
(verwachte) inflatie en potentiële groei.
Vanwege de lage inflatievooruitzichten en het trage herstel van de
economie voert de Europese Centrale Bank (ECB) de afgelopen jaren
een zeer ruim monetair beleid, net als de centrale banken van onder
andere de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. De beleidsrentes liggen al lange tijd op historisch lage niveaus, waarbij de
depositorente (de rente die banken ontvangen om geld bij de ECB
aan te houden) sinds 2014 negatief is. Overigens voert niet alleen de
ECB dergelijk beleid. Ook in bijvoorbeeld Denemarken, Zwitserland
en Japan is de centrale bank overgegaan naar negatieve beleidsrentes. De ECB heeft ook minder conventionele instrumenten
ingezet. Hij koopt bijvoorbeeld overheids- en bedrijfsobligaties op in
het kader van «kwantitatieve verruiming» (QE). Het langdurig ruime
monetair beleid is, via het kanaal van een stijgende vraag naar
staatsobligaties en private waardepapieren, gericht op het behalen
van de inflatiedoelstelling op of rond de 2 procent. Dit kan de
voorwaarden verbeteren waartegen bedrijven en huishoudens
financiering kunnen krijgen. Het ruime monetaire beleid verlaagt ook
de koers van de euro, wat een stimulans geeft aan de export en
invoer duurder maakt. Via deze kanalen kan er een opwaartse
werking zijn op de inflatie.

5

Ciocyte, Muns en Lever (2016). «Determinants of long-term interest rates».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

16

Nederland staat er beter voor

De lage langetermijnrente heeft per saldo een negatief effect op de
vermogenspositie van Nederlandse pensioenfondsen en verzekeraars. Doordat de toekomstige verplichtingen van deze financiële
instellingen veelal een lange looptijd kennen, stijgt bij een daling van
de rente – en daarmee de discontovoet waarmee de verplichtingen
worden verdisconteerd – de waarde van de verplichtingen snel. De
aangehouden beleggingen die hiertegenover staan, stijgen ook in
waarde, maar door de veelal kortere looptijd stijgen deze relatief
minder in waarde dan de verplichtingen. De financiële positie van
pensioenfondsen komt hierdoor onder druk te staan, wat tot gevolg
kan hebben dat premies stijgen en/of dat pensioenaanspraken van
deelnemers gekort moeten worden.
Het aantal banen stijgt snel. Als gevolg van de aantrekkende
economie en de toegenomen productie blijft de werkgelegenheid in met
name de marktsector ook in 2016 en 2017 stijgen. Op de middellange
termijn zal ook de werkgelegenheid in de zorg weer toenemen, maar de
werkgelegenheid bij de overheid blijft dalen. Ook het arbeidsaanbod blijft
toenemen. Naast de trendmatige groei door de toenemende participatie
van vijftigplussers en vrouwen, heeft ook de lastenverlichting in het
5-miljardpakket een positief effect, zeker waar deze middelen zijn gericht
op de onderkant van de arbeidsmarkt (zie ook paragraaf 1.5.1). Werkzoekenden die zich tijdens de crisis hebben teruggetrokken, vinden onder
invloed van de herstellende economie hun weg terug naar de arbeidsmarkt. De verhoogde instroom van asielzoekers heeft met vertraging
effect op het arbeidsaanbod, omdat asielzoekers pas betaald werk mogen
doen als zij een verblijfstatus hebben.
Figuur 1.2.3 Ontwikkeling van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en
werkloosheid van 2013 tot en met 2017 (in duizenden personen)
100
toename
−
werkgelegenheid

toename
arbeidsaanbod...

50

0

−50
verandering arbeidsaanbod (* 1.000)
verandering werkgelegenheid (* 1.000)
−100

8,0%
... = − Afname werkloosheid
7,0%
werkloosheid (%)
6,0%

5,0%
2013

2014

2015

2016

2017

Bron: CPB (2016). <<Macro Economische Verkenning 2017>>.

De werkloosheid daalt vooralsnog langzaam. Als gevolg van de
grote recessie nam de werkloosheid aan het begin van de kabinetsperiode
snel toe. Baanverlies is zeer ingrijpend voor mensen die het treft en voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

17

Nederland staat er beter voor

hun directe omgeving. In het eerste kwartaal van 2014 waren er bijna
zevenhonderdduizend werklozen. De werkgelegenheid nam snel af, terwijl
tegelijkertijd het arbeidsaanbod bleef stijgen. Dit komt doordat vijftigplussers steeds vaker en langer actief blijven op de arbeidsmarkt (zie ook
paragraaf 1.5.1) en ook de arbeidsparticipatie van vrouwen nog toeneemt.
Vanaf 2014 daalt de werkloosheid door het economisch herstel. De
afname gaat relatief langzaam, omdat er niet alleen maar banen maar ook
werkzoekenden bijkomen. Ook moet de groei van de werkgelegenheid
vrijwel helemaal van de marktsector komen. De werkgelegenheid bij de
overheid en in de zorg neemt op dit moment immers niet of nauwelijks
toe. Doordat de overheidsuitgaven zijn beperkt, is het aantal banen in de
zorgsector de laatste jaren afgenomen. Bovendien past de langzame
daling van de werkloosheid bij het huidige economische beeld, waarbij
het herstel relatief bescheiden is in vergelijking met eerdere herstelperiodes. De werkloosheid daalt volgens de meest recente raming van het
CPB naar 6,2 procent in 2016 en stabiliseert in 2017. Vanaf 2016 neemt de
langdurige werkloosheid af. Vooral onder 25- tot 45-jarigen loopt het
aantal mensen dat meer dan een jaar op zoek is naar werk terug6.
De koopkracht van alle huishoudens verbetert verder in 2017.
Door de crisis nam de koopkracht tussen 2010 en 2013 af. In 2013 was de
negatieve koopkrachtontwikkeling daarnaast het gevolg van het Lenteakkoord. Vanaf 2014 kregen mensen er weer wat bij. Vooral werkenden
gingen erop vooruit door stijgende lonen, lagere pensioenpremies en de
verlaging van lasten op arbeid met structureel 5 miljard euro vanaf 2016.
In het voorjaar werd nog verwacht dat niet-werkenden er in 2017
overwegend in koopkracht op achteruit zouden gaan. De koopkracht van
niet-werkenden, onder wie gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden,
heeft steeds aandacht en inzet gevraagd van het kabinet. Daarmee heeft
het kabinet gewerkt aan de tweede pijler van het Regeerakkoord: eerlijk
delen. Voor 2017 heeft het inkomensbeleid van het kabinet ervoor gezorgd
dat – in tegenstelling tot de in eerste instantie voorspelde negatieve
koopkrachtontwikkeling – ook uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden
meeprofiteren van de verbeterde economische situatie. Mensen die
tijdens de economische crisis hun baan verloren, leden het grootste
koopkrachtverlies. Zij die nu weer werk vinden, gaan er juist het meest in
koopkracht op vooruit. Dit blijft buiten beeld in de koopkrachtplaatjes. Het
kabinet heeft divers beleid ingezet (zie ook paragraaf 1.5.1) om werklozen
snel weer aan het werk te helpen, werken aantrekkelijker te maken of de
kans op werk te vergroten. Ook in 2017 wordt de armoedeval weer kleiner,
doordat werkenden met lage lonen er het meeste op vooruitgaan.

6

CBS Persbericht (2016). «Minder langdurig werklozen», 12 mei 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

18

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.2.4 Ontwikkeling mediane koopkracht 2013–2017
4%

3%

2%

1%

0%

−1%
Werkenden

Uitkeringsontvangers

2014

2015

Gepensioneerden

−2%

−3%
2013

2016

2017

Bron: CPB, bewerkingen door Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Nederlandse huishoudens hebben gemiddeld een goede netto
vermogenspositie7. Het pensioen- en woningvermogen van
huishoudens is in de loop der jaren flink toegenomen. Hier staat
tegenover dat huishoudens ook meer (hypotheek)schulden hebben
gemaakt. Dit zijn de zogenoemde «lange balansen» van Nederlandse
huishoudens. Na aftrek van hun schulden hebben Nederlandse
huishoudens samen een nettovermogen van bijna 400 procent van het
bbp. Achter deze gemiddelde cijfers gaan grote verschillen schuil. Veel
jonge huishoudens met een koophuis hebben bijvoorbeeld een fors
negatief vermogen, omdat zij nog weinig eigen vermogen hebben
opgebouwd, maar wel een hypotheekschuld hebben.
Figuur 1.2.5 Vermogenspositie huishoudens in Nederland (in % bbp)

Bron: DNB.

7

«Rapport werkgroep Huishoudenbalans (2016)», ten behoeve van de Studiegroep Duurzame
Groei.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

19

Nederland staat er beter voor

De lange balansen maken huishoudens en de Nederlandse
economie kwetsbaar. De relatief grote pensioenvermogens en grote
hypotheekschulden maken huishoudens en onze economie gevoelig voor
schokken op de huizenmarkt en financiële markten. Aanzienlijke groepen
huishoudens kregen tijdens de crisis en de jaren daarna te maken met een
negatief vermogen in de eigen woning, toen de woningmarkt stagneerde.
Pensioenuitkeringen staan nu onder druk als gevolg van de lage rente.
Vooral jonge huishoudens hebben relatief weinig financiële ruimte om zelf
schokken op te vangen. Het kabinet heeft diverse maatregelen getroffen
om de financiële schokbestendigheid van huishoudens te verbeteren.
Vooral op de woningmarkt zijn stappen gezet om de opbouw van
hypotheekschulden te verminderen. Daarnaast is de bestedingsruimte
toegenomen, doordat mensen – na de inperking van het Witteveenkader –
minder verplicht pensioen opbouwen. Deze maatregelen worden
besproken in de paragrafen 1.5.2 en 1.5.3.
1.3 Overheidsfinanciën
Door het aanhoudende economische herstel in Nederland daalt
het overheidstekort. Onder invloed van de crisis was het overheidstekort bij de start van het kabinet te groot. In recente jaren is het
overheidstekort sterk verbeterd, van 3,9 procent procent van het bbp in
2012 naar 1,1 procent van het bbp in 2016. Het aanhoudend gematigde
herstel van de economie en de daling van de werkloosheid hebben
gezorgd voor hogere belastingontvangsten en lagere werkloosheidsuitkeringen. Lagere gasbaten, door zowel een lagere productie als door een
lagere prijs, dempen dit positieve effect deels (zie ook box 3.2). Het
overheidstekort daalt in 2017 naar verwachting verder naar 0,5 procent
van het bbp. In 2021 wordt een begrotingsoverschot verwacht van 0,8
procent van het bbp. Door de uitgebreide hervormingsagenda van het
kabinet (zie paragraaf 1.5) en het economisch herstel is de verbetering van
het overheidstekort groter dan werd verwacht in het Regeerakkoord (zie
figuur 1.3.1).
Figuur 1.3.1 Nederlands overheidstekort: realisaties, ramingen en tijdpad
Regeerakkoord (in % bbp)
1

0

−1

−2

−3

−4

−5

−6
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

EMU-saldo Nederland
EMU-saldo Nederland (pad Regeerakkoord)

Bron: CPB (2016). «Macro Economische Verkenning 2017».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

20

Nederland staat er beter voor

Nederland heeft met extra inspanningen voldaan aan de Europese
begrotingsregels. Bij de start van de huidige kabinetsperiode stond
Nederland onder verscherpt toezicht van de Europese Commissie (EC),
omdat de overheidsfinanciën niet voldeden aan de Europese normen uit
het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) (zie paragraaf 3.4). Door een uitgebreid
pakket aan structurele hervormingen en besparingen is Nederland in 2014
ontslagen uit deze «correctieve arm». Sindsdien valt Nederland onder de
preventieve arm van het SGP. Het structureel saldo van Nederland moet
jaarlijks verbeteren richting de middellangetermijndoelstelling en moet
ook voldoen aan de uitgavenregel. De vereiste inspanning voor het
structureel saldo in 2017 is een verbetering van 0,4 procent van het bbp.
De gecorrigeerde uitgaven moeten in 2017 met 0,2 procent afnemen.
De Nederlandse overheidsfinanciën begeven zich voor het eerst
sinds jaren weer op een houdbaar pad. De schatkist is weer op orde
en daarmee is ook deze pijler van het Regeerakkoord gerealiseerd. Het
houdbaarheidssaldo geeft aan in hoeverre toekomstige generaties kunnen
profiteren van hetzelfde collectieve voorzieningenniveau als de huidige
generatie. In de jaren voor de crisis was dit saldo negatief, en onder
invloed van de crisis verslechterde het houdbaarheidssaldo verder. Om
toekomstige generaties ook van bestaande voorzieningen te laten
profiteren, zijn maatregelen genomen om de overheidsfinanciën op een
houdbaar pad te brengen. De twee voornaamste zijn: de verhoging van de
AOW-leeftijd en de koppeling ervan aan de levensverwachting, en de
beperking van de kostenstijgingen in de zorg. Burgers leveren een
belangrijke bijdrage, bijvoorbeeld doordat zij langer doorwerken. Het
resultaat is dat het houdbaarheidstekort is omgebogen tot een overschot
van 0,4 procent van het bbp8. Dit betekent dat onze zorg, sociale zekerheid
en onderwijs ook voor toekomstige generaties beschikbaar blijven, zonder
dat we daarvoor de belastingen hoeven te verhogen. Daarnaast is van
belang dat de verwachte overheidsschuld van 62,1 procent bbp in 2017
ook in de toekomst verder wordt afgebouwd. Bij ongewijzigd beleid
neemt de overheidsschuld naar verwachting af tot 53,3 procent van het
bbp in 2021. De Studiegroep Begrotingsruimte9 beschrijft nader wat de
financiële uitgangspositie is van de overheid voor de komende jaren.
1.4 Hoofdpunten van beleid 2017
Het kabinet trekt extra geld uit voor maatschappelijke prioriteiten en een evenwichtig koopkrachtbeeld. Het kabinet geeft
structureel 1,5 miljard euro extra uit. De uitgaven aan het defensieapparaat en de Nationale Politie worden verhoogd, vanwege de toegenomen onrust in de wereld en de dreiging van terrorisme. Het kabinet
investeert in kansengelijkheid in het onderwijs, trekt geld uit om armoede
onder kinderen te bestrijden en schrapt de geplande bezuinigingen op de
langdurige zorg. Om een evenwichtig en positief koopkrachtbeeld voor
2017 te krijgen, waarbij zo veel mogelijk mensen meeprofiteren van de
betere economische situatie, verlicht het kabinet de lasten voor burgers
structureel met 1,1 miljard euro. Zowel werkenden, uitkeringsontvangers
als gepensioneerden gaan er in doorsnee op vooruit.

8

9

Zie actualisatie Middellangetermijnverkenning 2018–2021 in hoofdstuk 4 van CPB (2016).
«Macro-economische verkenning 2017».
Vijftiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR, 2016). «Van saldosturing naar
stabiliteit». De SBR is een ambtelijke adviescommissie die voorafgaand aan de verkiezingen en
formatie advies uitbrengt over het toekomstige begrotingsbeleid en de begrotingsdoelstelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

21

Nederland staat er beter voor

Daarbij houdt het kabinet houdbare overheidsfinanciën in het
oog. De overheidsfinanciën ontwikkelen zich gunstiger dan bij de start
van het kabinet werd verwacht. Het overheidstekort daalt in 2017 naar
verwachting verder naar 0,5 procent van het bbp. De overheidsschuld
daalt ook volgend jaar weer fors, en is hard op weg richting de grens van
60 procent van het bbp. Ook na de intensiveringen en lastenverlichting
voor volgend jaar bevindt het structureel saldo zich binnen de marges van
het SGP.
De veranderende veiligheidssituatie vraagt meer van de Nederlandse strijdkrachten. Zij leveren dagelijks een essentiële bijdrage aan
een veilige samenleving in buiten- en binnenland. Om dit ook in de
toekomst te kunnen verzekeren, verhoogt het kabinet de uitgaven aan
defensie structureel met 300 miljoen euro. Hiermee wordt geïnvesteerd in
het op orde brengen van de basisgereedheid van de krijgsmacht en het
versterken van de inzetbaarheid. Dat betekent dat er ruimte komt voor
meer training, opleiding en inzet. Verder zal de onderhoudsketen worden
versterkt en wordt de beschikbaarheid van reserveonderdelen vergroot,
zodat het materieel sneller kan worden gerepareerd. Door de strijdkrachten te versterken, levert Nederland zijn bijdrage aan de internationale stabiliteit. Dit kabinet heeft vanaf 2014 gefaseerd budget toegevoegd aan de defensiebegroting, oplopend tot structureel 870 miljoen
euro in 2020.
Het kabinet blijft zich sterk maken voor een veilig Nederland. De
veranderende veiligheidssituatie heeft meer druk gezet op de inzet van de
Nationale Politie. Met extra middelen wordt de wijkagent ontlast, zodat
deze zich meer kan wijden aan zijn taken op straat en wordt geïnvesteerd
in de toerusting van politiemensen. Verbeteringen in het financieel beheer
van de Nationale Politie worden met kracht voortgezet. Er worden extra
middelen vrijgemaakt voor cybersecurity, de aanpak van ondermijnende
criminaliteit en de bestrijding van terrorisme.
Het kabinet bestrijdt armoede onder kinderen. Alle kinderen
verdienen een gelijke kans. Dat geldt dus ook voor kinderen die opgroeien
in een gezin met een kleine portemonnee. In 2014 leefden 421 duizend
kinderen in een huishouden met een laag inkomen, waarvan 131 duizend
al vier jaar of langer. Om deze kinderen te ondersteunen, stelt het kabinet
extra geld beschikbaar voor benodigdheden die ervoor zorgen dat zij
kunnen meedoen. Het gaat bijvoorbeeld om schoolbenodigdheden,
sportattributen, zwemles of een schoolreis. Om er zeker van te zijn dat de
middelen direct bij de kinderen terechtkomen, vindt ondersteuning plaats
in natura. Hierbij worden erkende partners zoals het Jeugdsportfonds, het
Jeugdcultuurfonds en de Stichting Leergeld betrokken.
Het kabinet maakt geld vrij voor kansengelijkheid in het
onderwijs. Nederland kent kwalitatief goed onderwijs, dat bovendien
breed toegankelijk is voor kinderen met verschillende sociaaleconomische
achtergronden. Tegelijkertijd constateerde de onderwijsinspectie dit jaar
dat de kansenongelijkheid in het onderwijs toeneemt. Kinderen van
laagopgeleide ouders volgen niet altijd onderwijs op het niveau dat ze aan
zouden kunnen en daardoor blijft talent onbenut10. Het kabinet is van
mening dat elk kind het beste uit zichzelf moet kunnen halen, en wil
daarom zorgen voor gelijke onderwijskansen voor ieder kind. Daarom
trekt het kabinet hier extra middelen voor uit. Hiermee wordt ook invulling

10

Onderwijsinspectie (2016). «De staat van het onderwijs. Hoofdlijnen onderwijsverslag
2014/2015».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

22

Nederland staat er beter voor

gegeven aan de motie-Nijboer-Harbers11. Verder verbetert het kabinet de
doorstroom tussen onderwijsniveaus, waarmee het gemakkelijker wordt
gemaakt om diploma’s te stapelen. Ook is besloten om een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) «Onderwijsachterstandenbeleid» in te
stellen. Er wordt ook geld beschikbaar gesteld voor het verlagen van
schoolkosten voor de minder draagkrachtige minderjarige mbo’ers en
voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Daarnaast wordt er geld
vrijgemaakt voor onderwijs voor asielzoekerskinderen, het onderwijstoezicht en cultuur.
Het kabinet schrapt de geplande bezuinigingen op verpleeghuizen. De toename van de zorgvraag, de grotere behoefte van ouderen
aan maatwerk en de ontwikkeling van de medische technologie, vragen
veel van professionals in de verpleeghuiszorg. Het kabinet is van mening
dat de woonplaats van ouderen een plek moet zijn waar zij waardig
kunnen leven, waar familie en andere verwanten zich welkom voelen en
waar kwalitatief goede en veilige zorg wordt geleverd. Om zorgaanbieders
ruimte te bieden om de kwaliteit van de ouderenzorg te verbeteren, heeft
het kabinet de voorgenomen bezuiniging op verpleeghuizen teruggedraaid.
Het kabinet vangt asielzoekers sober op en zet in op de snelle
integratie van de mensen die mogen blijven. De toestroom van
asielzoekers is in de eerste helft van 2016 substantieel gedaald ten
opzichte van de laatste maanden van 2015. Het kabinet gaat daarom voor
2017 uit van een lagere instroom dan voor 2016, namelijk van 42 duizend
asielzoekers. Dit is in lijn met de MEV-raming van het CPB. Voor mensen
die in Nederland asiel aanvragen, wordt sobere opvang geregeld. Het
kabinet wil mensen zo snel mogelijk zekerheid geven over hun verblijfsstatus. Voor hen die mogen blijven, is een snelle integratie in Nederland
essentieel, met name op de arbeidsmarkt. Hiervoor is een grote inzet
nodig van de vergunninghouder, die zich door het ondertekenen van een
participatieverklaring bereid toont bij te dragen aan de Nederlandse
samenleving. Vanuit de overheid wordt de integratie bevorderd, bijvoorbeeld door integratietrajecten om de Nederlandse taal en waarden en
normen te leren. Het Rijk en gemeenten gaan deze opgaven gezamenlijk
aan.
Naast werkenden profiteren ook ouderen en uitkeringsgerechtigden van het economisch herstel door diverse koopkrachtmaatregelen van het kabinet. De verbeterde koopkracht in 2017 ten opzichte
van het beeld dat in het voorjaar nog voor 2017 werd verwacht is
enerzijds te danken aan een lagere geraamde inflatie en hypotheekrente,
waardoor de reële loonontwikkeling hoger uitvalt en huishoudens minder
kwijt zijn aan vaste lasten. Anderzijds is het verbeterde koopkrachtbeeld
een direct gevolg van koopkrachtmaatregelen van dit kabinet. Zo komt het
kabinet huishoudens met lage inkomens tegemoet door de algemene
heffingskorting, zorgtoeslag en huurtoeslag te verhogen. Ook wordt het
kindgebonden budget verhoogd om de koopkracht van gezinnen met
kinderen aan de onderkant van de inkomensverdeling te verbeteren. Om
ouderen financieel tegemoet te komen wordt daarnaast de ouderenkorting met meer dan 200 euro verhoogd. Dit alles resulteert in een
evenwichtig koopkrachtbeeld voor 2017, waarbij de mediane inkomensontwikkeling van alle groepen (alle inkomensniveaus, met en zonder
kinderen, eenverdieners, tweeverdieners, alleenstaanden) positief is.
Ongeveer 90 procent van alle huishoudens gaat er in 2017 op vooruit.

11

Tweede Kamer, 2015/2016, 21 501-07, nr. 1356.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

23

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.4.1 Ontwikkeling mediane koopkracht 2017 voor en na koopkrachtpakket
1,5%

1,0%

0,5%

0,0%

−0,5%

−1,0%
Voor koopkrachtpakket
−1,5%

Werkenden

Na koopkrachtpakket

Uitkeringsontvangers

Gepensioneerden

Bron: CPB, bewerkingen door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Na jaren van herstel van de economie moet de aandacht nu
verschuiven naar investeringen in nieuwe kansen. Aan de ene kant
vragen maatschappelijke uitdagingen een grote investeringsopgave, zoals
de energietransitie, verduurzaming, bereikbaarheid en onderwijs. Aan de
andere kant zijn er rond het bedrijfsleven knelpunten in de financiering
van nieuwe investeringen, vooral bij de doorgroei van kansrijke, nieuwe
bedrijven. Bij beide vindt financiering steeds vaker plaats op een snijvlak
van publiek en privaat, om investeringen op grotere schaal van de grond
te krijgen. Het vergt een goede organisatie om markt en overheid op
elkaar aan te sluiten en nieuwe investeringskansen vorm te geven. Op
beide terreinen is de overheid al met veel instrumenten en instellingen
actief om financiering mogelijk te maken. Dat gebeurt met leningen,
risicokapitaal, borgstellingen, garanties en verzekeringen. Hierbij is de
afgelopen jaren ook sprake van verschuiving van subsidies naar ondersteuning van financiering. Een verschuiving die met het Junckerplan nu
ook zichtbaar is op Europees niveau. In de meeste Europese landen wordt
hierop ingespeeld met een national promotional bank die instrumenten
bundelt en zo snel en adequaat kan inspelen op nieuwe financieringsbehoeften.
Het kabinet wil nog deze kabinetsperiode besluiten nemen om de
export uit en de investeringen in Nederland verder te stimuleren.
Dit doet het kabinet door de capaciteit en middelen op het snijvlak van
publiek en privaat beter te organiseren. Daarbij richt het zich enerzijds op
de faciliteiten voor het bedrijfsleven en anderzijds op de grote maatschappelijke opgaven. Meer bundeling van kennis en middelen rond deze twee
thema’s ligt voor de hand. Het kabinet zal de voorstellen van Jeroen
Kremers12 en het VNO-NCW hierbij betrekken.
Het kabinet werkt verder aan een arbeidsmarkt die iedereen
kansen op goed werk biedt. Er wordt vanaf 2017 toegewerkt naar een
volwaardig minimumloon vanaf 21 jaar en een hoger minimumjeugdloon
voor 18-, 19- en 20-jarigen. Daarnaast wordt wettelijk geregeld dat wie
meer dan 40 uur per week werkt («meerwerk»), ook recht krijgt op

12

Kremers, Wyman en De Brauw Blackstone (2016). «Rapport Nederlandse Financieringsinstelling voor Economische Ontwikkeling».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

24

Nederland staat er beter voor

evenredig meer dan het wettelijke minimumloon en dat werknemers die
stukloon ontvangen, ook ten minste het wettelijk minimumloon
verdienen. Om de arbeidsmarktkansen voor mensen met een laag
inkomen te vergroten, is er vanaf 2017 het lage-inkomensvoordeel (LIV):
een financieel voordeel voor werkgevers die een werknemer in dienst
nemen – of houden – die het wettelijk minimumloon verdient of net iets
meer. De Belastingdienst betaalt het lage-inkomensvoordeel automatisch
uit. In 2018 worden ook de premiekortingen die werkgevers krijgen voor
het in dienst nemen van ouderen en mensen met een arbeidsbeperking
omgezet in eenvoudigere loonkostenvoordelen, die onafhankelijk van de
afgedragen premies worden uitbetaald. Ook kleine werkgevers krijgen dan
altijd de volledige tegemoetkoming in de loonkosten voor deze
doelgroepen.
Het kabinet zet ondersteuning voor werkzoekenden door. Met
ingang van 2017 wordt het budget voor de WW-dienstverlening van het
UWV verhoogd tot 160 miljoen euro. Hiermee zal het UWV een persoonlijkere dienstverlening gaan leveren aan werkzoekenden met een
WW-uitkering. Dat vergroot de kans op snelle werkhervatting. Daarnaast
zijn er ook in 2017 scholingsvouchers beschikbaar, waarmee mensen zich
kunnen omscholen naar een beroep met een beter perspectief op werk.
Verder ondersteunt het kabinet in 2017 en 2018 projecten die zijn gericht
op dienstverlening aan werkzoekenden en op nauwere samenwerking in
de regio. De langdurige werkloosheid onder vijftigplussers pakt het
kabinet samen met de sociale partners aan met het actieplan Perspectief
voor Vijftigplussers, dat in 2017 van start gaat. Ook biedt het kabinet
werkgevers en werknemers meer mogelijkheden om in cao’s afspraken te
maken over transitievoorzieningen, omscholing en van-werk-naarwerkbegeleiding van werknemers, in geval van ontslag om bedrijfseconomische redenen.
Het kabinet zorgt voor een gelijkere verdeling van verantwoordelijkheden tussen werkgevers en werknemers bij ziekte van een
werknemer. Tegelijkertijd behouden zieke werknemers de maximale kans
op terugkeer naar werk. Bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid kunnen werkgevers compensatie krijgen voor de wettelijke
transitievergoeding. Het kabinet gaat ook de beoordeling van
re-integratietrajecten door het UWV, in het bijzonder de re-integratie bij
een nieuwe werkgever (het «tweede spoor»), begrijpelijker en voorspelbaarder maken. Daarnaast moeten zowel werknemers als werkgevers
straks het initiatief kunnen nemen voor een vervroegde WIA-aanvraag, als
een zieke werknemer geen perspectief meer heeft op terugkeer op de
arbeidsmarkt.
Met ingang van 2017 wordt de eerste stap gezet naar een
vermogensrendementsheffing in box 3 die beter aansluit op
werkelijk behaalde rendementen. Daarnaast is verkend of, onder
welke voorwaarden en wanneer het mogelijk is een systeem te introduceren waarbij geheven wordt over een werkelijk rendement op vermogen.
Per vermogensbestanddeel is gekeken wat de beste manier is om dit te
belasten. Daarbij zijn zowel de voor- als de nadelen geschetst. Op basis
van deze uitkomsten zijn drie varianten opgesteld waarvan het kabinet
invoering in Nederland in beginsel denkbaar acht.
Het kabinet maakt in lijn met de doelen van het Energieakkoord
werk van het verminderen van de C02-uitstoot. Om energiebesparing in de energie-intensieve industrie extra te stimuleren, maakt het
kabinet geld vrij om de Energie-investeringsaftrek (EIA) te verruimen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

25

Nederland staat er beter voor

Het kabinet zet in op het verder versterken van het innovatieve
bedrijfsleven. Zo maakt het kabinet het voor innovatieve start-ups
gemakkelijker om te investeren in het eigen bedrijf door de gebruikelijkloonregeling te versoepelen. Daarnaast komt extra budget beschikbaar
voor de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO), zodat
bedrijven meer zekerheid hebben als zij investeren in onderzoek en
ontwikkeling. Ten slotte verbetert het kabinet – vanuit de opbrengst van de
aanpak van belastingontwijking (BEPS) – het fiscale klimaat voor het mkb
door vanaf 2018 de eerste schijf van de vennootschapsbelasting stapsgewijs te verlengen tot 350 duizend euro. Vanwege de bijzondere waarde
van Brainport Eindhoven voor het verdienvermogen van Nederland stelt
het kabinet geld beschikbaar ter versterking van het regionale voorzieningenniveau. Het kabinet gaat er vanuit dat de provincie deze impuls
matcht.
De pensioenklem waarmee directeuren-grootaandeelhouders
(DGA’s) te maken hebben wordt opgelost. Veel DGA’s die pensioen
opbouwen via het Pensioen in Eigen Beheer (PEB) hebben hierdoor geld
vastzitten in het eigen bedrijf: het zogenoemde «beklemd vermogen».
DGA’s kunnen nu gebruikmaken van een regeling met een belastingkorting, om deze pensioenregeling af te kopen. Zo worden zij extra
geprikkeld om te stoppen met PEB en op die manier beklemd eigen
vermogen vrij te spelen. Door het PEB af te schaffen, worden bv’s meer
solvabel, waardoor er meer ruimte voor dividenduitkeringen en investeringen ontstaat. Voor DGA’s die de pensioenregeling niet afkopen, wordt
een spaarvariant geïntroduceerd. Het afschaffen van PEB gaat gepaard
met een aanzienlijke verlaging van de administratieve lasten voor DGA’s.
Ook levert het een belangrijke vereenvoudiging voor de Belastingdienst
op, waar op dit moment ongeveer 75 personen fulltime bezig zijn met het
PEB.
1.5 Structurele hervormingen kabinet
Het kabinet heeft met structurele hervormingen een impuls
gegeven aan het groeivermogen van de Nederlandse economie.
Hervormen om de economie te laten groeien was een van de drie pijlers
van het Regeerakkoord. Met een omvangrijk pakket aan hervormingen
heeft het kabinet gewerkt aan een toekomstbestendige groei voor de
Nederlandse economie. Deze hervormingen zijn uitgewerkt in afspraken
met fracties in de Eerste en Tweede Kamer en diverse maatschappelijke
organisaties, zodat zij kunnen rekenen op breed maatschappelijk
draagvlak. De hervormingen stimuleren ook de welvaart in de brede zin13.
Mensen hechten aan goed onderwijs, toegankelijke gezondheidszorg, een
fijne leefomgeving en sociale contacten. Ook vinden ze het belangrijk dat
welvaart vandaag in Nederland niet ten koste gaat van welvaart in de
toekomst of elders in de wereld. Om deze reden wordt bijvoorbeeld met
het Energieakkoord een duurzame ontwikkeling gestimuleerd, zodat er
minder druk ontstaat op natuurlijke hulpbronnen en het klimaat. Toekomstige generaties in Nederland en in de rest van de wereld profiteren
hiervan. Hervormingen als de verhoging van de AOW-leeftijd zorgen
ervoor dat onze sociale zekerheid, ons goede onderwijsstelsel en onze
toegankelijke gezondheidszorg ook voor toekomstige generaties
beschikbaar blijven.

13

Zie hierover ook het rapport van de Tijdelijke Commissie Breed Welvaartsbegrip, Tweede
Kamer, Vergaderjaar 2015–2016, 34 298, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

26

Nederland staat er beter voor

Aandacht voor een goede en zorgvuldige uitvoering blijft
essentieel. Hervormingen bieden perspectief voor de toekomst, maar
hebben op korte termijn ingrijpende effecten voor burgers en bedrijven.
Om die reden heeft het kabinet gekozen voor een geleidelijke invoering
van enkele grote hervormingen en is flankerend beleid ingezet om
negatieve gevolgen op korte termijn zo veel mogelijk te verzachten. Het
kabinet houdt de vinger aan de pols en bekijkt of de beoogde doelen
worden bereikt. Waar dit niet het geval is, zijn plannen aangepast. Zo
heeft het kabinet in april 2016 werkgevers en werknemers de mogelijkheid
gegeven voor seizoensarbeid bij cao af te wijken van de Wet werk en
zekerheid en worden werkgevers gecompenseerd voor de verschuldigde
transitievergoeding bij ontslag na langdurige ziekte. Ook heeft het kabinet
de bezuinigingen in de langdurige zorg verzacht, en is extra geïnvesteerd
in de kwaliteit van zorg, om daarmee de medewerkers in verpleeghuizen
te steunen die zich inspannen om ook in tijden van grote verandering
goede zorg te leveren. Daarnaast vergt een aantal hervormingen – zoals
de decentralisaties in het sociale domein – een cultuuromslag. Dit vraagt
om een lange adem en vertrouwen.
Nieuwe ontwikkelingen zullen ook de komende jaren om
bijsturing vragen. Goed beleid sluit aan op de wensen van burgers en
bedrijven. Deze wensen veranderen steeds, bijvoorbeeld onder invloed
van trends zoals internationalisering en individualisering van de arbeidsmarkt. Maar ook de flexibilisering van de arbeidsmarkt is van invloed.
Daarom moeten we na blijven denken over hoe onze toekomst het beste
vormgegeven kan worden en hoe beleid dit kan ondersteunen. Het
kabinet heeft de aanpak van een drietal complexe vraagstukken al in de
steigers gezet en voor een deel uitgewerkt in opties. In de eerste plaats
gaat het om de positie van zelfstandigen. Een interdepartementaal
beleidsonderzoeksrapport zet de problematiek en de opties voor deze
groep uiteen. In de tweede plaats betreft het de toekomst van het
pensioenstelsel. Het kabinet heeft stapsgewijs, en na consultatie van de
Sociaal-Economische Raad (SER), al een aantal belangrijke keuzes
voorbereid, zoals afschaffing van de doorsneesystematiek14. Het kabinet
wil op belangrijke punten collectieve risicodeling behouden. Tot slot
betreft het een verdere verlaging van de belastingdruk op arbeid, in
vervolg op de lastenverlichting van 5 miljard, door een verschuiving naar
het lokale belastinggebied. Hiervoor heeft het kabinet recent een
mogelijke uitwerking aan de Kamer gestuurd. Daarnaast heeft de
Studiegroep Duurzame Groei opdracht gekregen om op diverse deelterreinen nieuwe beleidsopties te verkennen.
1.5.1 Arbeidsmarkt en sociale zekerheid
De sociale zekerheid en arbeidsmarktinstituties zijn gemoderniseerd en eerlijker gemaakt. Een goed werkende arbeidsmarkt met faire
regels is van groot belang voor een evenwichtige economische ontwikkeling. Het kabinet heeft daarom in april 2013 met de sociale partners het
Sociaal Akkoord gesloten. Daarin is het ontslagrecht aangepast en zijn er
wijzigingen in het arbeidsrecht doorgevoerd om de positie van
flexwerkers te versterken en schijnconstructies tegen te gaan. De
ingekorte maximale WW-duur en de van-werk-naar-werkbegeleiding

14

Onder de doorsneesystematiek corresponderen de voor een deelnemer ingelegde pensioenpremies niet met de door hem opgebouwde pensioenaanspraken. Deelnemers bouwen
allemaal, ongeacht hun leeftijd, jaarlijks evenveel pensioen op en betalen daarvoor evenveel
premie (in percentage van het pensioengevend loon). Dit is in actuariële termen niet-neutraal.
Pensioenpremies die iemand aan het begin van zijn loopbaan inlegt, leveren door de langere
beleggingshorizon, immers meer pensioen op dan de premies die de deelnemer vlak voor de
pensioendatum inlegt. De doorsneesystematiek leidt zo tot herverdeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

27

Nederland staat er beter voor

stimuleren werklozen om zo snel mogelijk weer aan de slag te gaan. Door
het minimumjeugdloon voor jongeren van 18 jaar en ouder te verhogen,
en door het loon voor 21- en 22-jarigen tot op het niveau van het
algemene minimumloon te brengen, wordt beter aangesloten bij de
maatschappelijke opvattingen over een eerlijke arbeidsmarkt- en
inkomenspositie van jongeren. Werkgevers krijgen deels compensatie
voor de loonkostenstijgingen die hieruit volgen.
De arbeidsdeelname van ouderen en mensen met een kwetsbare
positie stijgt. Door de vergrijzing is het belangrijk dat ook ouderen actief
blijven op de arbeidsmarkt. Om het financiële draagvlak van het Nederlandse sociale stelsel te behouden, heeft het kabinet de AOW-leeftijd
versneld verhoogd naar 66 jaar in 2018 en 67 jaar in 2021, en deze daarna
gekoppeld aan de levensverwachting. De gemiddelde uittreedleeftijd van
werknemers is inmiddels 64,4 jaar (zie figuur 1.5.1a) en zal in de toekomst
verder toenemen. Ondanks de crisis is het aantal mensen in de leeftijdsgroep van 55 tot 65 jaar met een baan gestegen van 57,6 procent in 2012
tot 61,7 procent in 2015 (zie figuur 1.5.1b). Ook deelname aan scholing is
toegenomen in deze leeftijdscategorie. De invoering van de Participatiewet in combinatie met de banenafspraak over 125 duizend extra banen
(in 2025) stimuleert daarnaast actieve deelname op de arbeidsmarkt van
mensen met een arbeidsbeperking of kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Eind 2015 waren er ruim 21 duizend extra banen bijgekomen bij
reguliere werkgevers, wat ruim meer is dan was afgesproken (9 duizend).
Figuur 1.5.1a en 1.5.1b Gemiddelde uittreedleeftijd van werknemers (links) en aandeel 55- tot 65- jarigen met een baan
(rechts)
65,0

64%

62%
64,5

60%
64,0
58%

63,5
56%

63,0
2012

2013

2014

2015

54%
2012

2013

2014

2015

Bron: CBS.

Met een lastenverlichting op arbeid is de werkgelegenheid
gestimuleerd en werken lonender gemaakt. Lasten op arbeid – die
bestaan uit belasting en werkgevers- en werknemerspremies – zijn
verstorend, omdat deze mensen prikkelen om minder te werken15. Door
deze zogenoemde wig (zie figuur 1.5.2) te verkleinen, is het voor
werkgevers aantrekkelijker om mensen aan te nemen, en wordt werken
lonender voor zowel inactieven als werkenden. De lastenverlichting is
gericht op de groepen die het gevoeligst zijn voor belastingprikkels,
omdat dit de meeste banen oplevert. Het kabinet introduceert per 2017 het
zogenoemde lage-inkomensvoordeel (LIV) om de loonkosten aan de

15

OECD (2010). «Tax Policy Reform and Economic Growth», OECD Tax Policy Studies No. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

28

Nederland staat er beter voor

onderkant van de arbeidsmarkt te verlagen. Hierdoor neemt voor hen de
kans op werk toe, zonder dat hun inkomenspositie wordt aangetast. Met
de hogere arbeidskorting maakt het kabinet werken lonender voor
mensen met een laag inkomen of een middeninkomen. Door de
herziening van de kindregelingen, de verhoging van de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) en de kinderopvangtoeslag wordt de
arbeidsparticipatie van ouders met jonge kinderen bevorderd. De
werkgelegenheid zou in de toekomst verder bevorderd kunnen worden
door een verschuiving van rijksbelastingen naar gemeentebelastingen (zie
box 1.4).
Figuur 1.5.2 De gemiddelde wig daalt met bijna 2 procentpunten
43%

42%

41%

40%

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Bron: CPB.

Box 1.4 Hervorming van de gemeentebelastingen
Een verschuiving van rijksbelastingen naar gemeentebelastingen kan
meer banen opleveren16. Dit komt doordat lokale belastingen als de
ingezetenenheffing en de zogenoemde «OZB-gebruikers woningen»
relatief minder economische verstoringen veroorzaken. Uit berekeningen van het CPB blijkt dat meer ruimte geven aan gemeenten om
eigen belastingen te heffen, waardoor de uitkering uit het Gemeentefonds omlaag kan ter financiering van lagere lasten op arbeid, extra
banen kan opleveren. Ook ontstaan er meer mogelijkheden om het
lokale voorzieningen- en lastenniveau af te stemmen op lokale
voorkeuren. Dit kan de lokale democratie versterken. Door een aantal
stabiele gemeentelijke belastinggrondslagen te introduceren en
gelijktijdig een aantal kleinere lokale belastingen en heffingen af te
schaffen, wordt het stelsel van lokale belastingheffing bovendien
transparanter en eenvoudiger. Het ligt voor de hand om een majeure
operatie als deze te laten samenvallen met een zekere nettolastenverlichting, zodat eventuele negatieve inkomenseffecten kunnen
worden gedempt. Deze keuzes moet een volgend kabinet
logischerwijs maken.

16

Kamerstukken II, 32 140 nr. 28.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

29

Nederland staat er beter voor

Trends vragen om een breder maatschappelijk debat over de
spelregels op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het aantal zelfstandigen
zonder personeel (zzp) en het aantal mensen met een flexibel arbeidscontract is het afgelopen decennium sterk toegenomen, zowel in historisch
als in internationaal perspectief. Deze ontwikkeling kan niet los worden
gezien van het grote verschil in institutionele behandeling – fiscaal en qua
bescherming tegen inkomensrisico’s zoals pensioen en arbeidsongeschiktheid – tussen zzp’ers, flexibele werknemers en werknemers met een
vast dienstverband. Het kabinet heeft laten onderzoeken hoe deze
verschillen verkleind kunnen worden17. Volgens het kabinet is een breder
maatschappelijk debat noodzakelijk, voordat uiteindelijk instituties worden
aangepast. Technologische ontwikkelingen hebben in het verleden
bijgedragen aan een hoge welvaart, bijvoorbeeld door een verlichting van
de taken van mensen. Ook van robotisering kunnen positieve effecten
worden verwacht. Tegelijkertijd zien we dat bepaalde banen onder druk
kunnen komen te staan. Daarom is het van belang dat mensen zijn
toegerust met de benodigde vaardigheden en actief bezig zijn met hun
eigen inzetbaarheid, zodat iedereen kan profiteren van technologische
ontwikkeling. Private en publieke investeringen in onderwijs, wetenschap
en innovatie zijn daarbij van groot belang. Ook kampt Nederland met
langdurige werkloosheid, waarvan vooral oudere werkzoekenden last
hebben. Het kabinet heeft in samenwerking met de sociale partners het
actieplan Perspectief voor Vijftigplussers opgesteld om dit knelpunt te
verlichten. Maar ook hier geldt dat een duurzame oplossing mede afhangt
van een kritische blik op de spelregels op de arbeidsmarkt van zowel
overheid als sociale partners.
1.5.2 Pensioenstelsel
Het pensioenstelsel heeft een onderhoudsbeurt gehad. Door de
vermogensschokken op de financiële markten, de lage rente en de
gestegen levensverwachting staat de financiële positie van de Nederlandse pensioenfondsen onder druk. De versnelde verhoging van de
AOW-leeftijd en de aanpassing van het fiscale kader voor de aanvullende
pensioenopbouw hebben de financiële houdbaarheid van het pensioenstelsel verbeterd. Door modernisering van het Financieel Toetsingskader
(FTK) voor pensioenfondsen worden de gevolgen van financiële schokken
bovendien beter gespreid en eerlijker verdeeld tussen generaties.
Een toekomstbestendig pensioenstelsel vraagt om meer verandering. In de afgelopen decennia is het pensioenvermogen van Nederlandse huishoudens fors toegenomen (zie figuur 1.2.5). De meeste
huishoudens hebben een goed pensioen, waarbij de vrije bestedingsruimte, rekening houdend met lagere woonlasten als gevolg van een
(deels) afgeloste hypotheek, na pensionering vaak groter is dan voor
pensionering (zie ook box 1.5). Tegelijkertijd zijn de grote pensioenvermogens kwetsbaar voor vermogens- en renteschokken. Deze schokken
resulteren in extra premiebetalingen en/of lagere pensioenuitkeringen.
Door de lage rente, de stijgende levensverwachting en de effecten van de
krediet- en schuldencrisis staat de financiële positie van pensioenfondsen
onder druk. Hierdoor is er onzekerheid over de waarde van de pensioenrechten die zijn opgebouwd. Er is behoefte aan een transparanter
pensioenstelsel, waarin duidelijk is voor mensen wat de waarde is van
hun pensioen, wat de risico’s zijn, en hoe ze die risico’s delen met andere
deelnemers.

17

Ministerie van Financiën (2015). «Interdepartementaal Beleidsonderzoek Zelfstandigen zonder
personeel».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

30

Nederland staat er beter voor

Het kabinet heeft daarom hoofdlijnen voor een toekomstbestendiger pensioenstelsel gepresenteerd. Daarbij zijn de bevindingen van
de Nationale Pensioendialoog en het SER-advies18 over de toekomst van
het pensioenstelsel belangrijke inspiratiebronnen geweest. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot een grote variatie in
pensioenopbouw, waarbij sommige groepen niet onder een pensioenregeling vallen. Het kabinet wil dat alle werkenden een toereikend pensioen
kunnen opbouwen, dat past bij hun situatie op de arbeidsmarkt. Ook wil
het kabinet een einde maken aan de oneerlijke herverdeling in het
pensioenstelsel. De ambitie is om de zogenoemde doorsneesystematiek
af te schaffen en te vervangen door een actuarieel fairdere systematiek19
van pensioenopbouw. De nieuwe pensioenovereenkomst moet de sterke
elementen van bestaande overeenkomsten behouden. Denk aan de
mogelijkheid om collectief, solidair en tegen relatief lage kosten pensioen
op te bouwen. Tegelijkertijd moet er meer ruimte zijn voor maatwerk,
keuzemogelijkheden en transparantie.
Box 1.5 De interactie tussen pensioen- en woningmarktbeleid
In veel huishoudens is de vrije bestedingsruimte na pensionering
hoger dan tijdens de werkende fase. Veel huishoudens sparen via
huis en pensioen voor hun oude dag. Ongeveer 60 procent van de
Nederlandse huishoudens is eigenwoningbezitter20. Voor een
meerderheid van de Nederlandse huishoudens leidt dit sparen via
huis en pensioen ertoe dat zij na pensionering een grotere vrije
bestedingsruimte hebben dan tijdens de werkende fase: deze
zogenoemde verwachte nettovervangingsratio is voor deze
huishoudens meer dan 100 procent21. Alleen huishoudens die in de
hoogste 20 procent van de inkomensverdeling vallen (het vijfde
kwintiel), hebben gemiddeld genomen een nettovervangingsratio die
significant lager is dan 100 procent. Het vervangingsratio neemt af
naarmate het inkomen stijgt, mede doordat voor lagere inkomens de
bijdrage van de AOW aanzienlijk groter is. Om deze gemiddeld hoge
vervangingsratio te realiseren, wordt het besteedbaar inkomen en de
consumptie van huishoudens eerder in de levensloop gedrukt.
Vooral in vroegere levensfasen kan een hoger besteedbaar inkomen
wenselijk zijn, omdat het huishoudinkomen dan vaak nog relatief
laag is en de (kindgerelateerde) uitgaven dan vaak hoog zijn22. Niet
alle huishoudens hebben na pensionering meer te besteden dan
tijdens de werkende fase. Vooral onder huishoudens met zelfstandigen en huishoudens met een huurwoning zijn huishoudens die
relatief weinig sparen voor hun oude dag.

18

SER (2015). «Toekomst pensioenstelsel». SER (2016). «Verkenning persoonlijk pensioenvermogen met collectieve risicodeling».
In een actuarieel fair systeem correspondeert de inleg met de verkregen pensioenaanspraak.
20
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2016). «Wonen in beweging. De
resultaten van het WoonOnderzoek Nederland 2015».
21
Voor de werkende fase wordt gekeken naar het netto arbeidsinkomen in 2012. Voor de fase na
pensionering houden de berekeningen, naast het pensioeninkomen (eerste en tweede pijler
pensioen), rekening met de baten van het opgebouwde vermogen. De private vrijwillige
besparingen worden verdeeld over de resterende verwachte levensjaren. Daarnaast wordt
rekening gehouden met lagere woonlasten voortkomend uit het feit dat veelal (een deel van)
de hypotheek van de eigenwoning is afgelost. Er wordt niet vanuit gegaan dat huishoudens de
eigenwoning «opeten». Zie voor de andere veronderstellingen die zijn gedaan bij de
berekening van de netto vervangingsratio’s: Knoef, Been, Caminada, Goudswaard en Rhuggenaath (2016). «Toereikendheid van pensioenopbouw na de crisis en pensioenhervormingen».
Leiden University. Te verschijnen als Netspar industry paper.
22
IBO 65+ en CPB (2016). «Centraal-Economisch Plan 2016».
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

31

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.5.3 Verwachte netto mediane vervangingsratio (in %) voor
diverse huishoudtypes naar inkomensklassen

Bron: Knoef, Been, Caminada, Goudswaard en Rhuggenaath (2016). <<Toereikendheid van
pensioenopbouw na de crisis en pensioenhervormingen>>. Leiden University. Te
verschijnen als Netspar industry paper.

Het is belangrijk toekomstig beleid over de pensioenen en de
woningmarkt in samenhang te bezien. Aan groepen die nu een
verwachte nettovervangingsratio hebben van meer dan 100 procent
kan mogelijk meer ruimte geboden worden om consumptie op een
andere wijze over de levensloop te spreiden. Omgekeerd kan er voor
sommige groepen met een relatief lage nettovervangingsratio
aanleiding zijn om deze te stimuleren om meer te sparen. Ongeacht
de maatregelen die genomen worden, is het belangrijk om rekening
te houden met de interactie tussen bijvoorbeeld pensioen- en
woningmarktbeleid en de effecten daarvan op verschillende typen
huishoudens23.
1.5.3 Woningmarkt
De woningmarkt werkt beter. Het kabinet heeft op de woningmarkt
een omvangrijk pakket van maatregelen genomen. Het kabinet heeft
woningcorporaties gevraagd om zich eenduidig te richten op sociale
huisvesting. De toewijzing van sociale huurwoningen aan de doelgroep is
verbeterd en de maximale huurprijs wordt meer gekoppeld aan de
marktwaarde van woningen. Om de doorstroming op de sociale
huurmarkt te bevorderen, kunnen huishoudens met een hoger inkomen
geconfronteerd worden met een extra huurverhoging. Ook kunnen
nieuwe vormen van tijdelijke huur van woonruimte worden toegestaan, in
de vorm van huurovereenkomsten voor bepaalde tijd en uitbreiding van
de mogelijkheden voor doelgroepcontracten voor jongeren, promovendi
en grote gezinnen. Om de mobiliteit op de koopwoningmarkt te verhogen,
is de overdrachtsbelasting structureel verlaagd van 6 naar 2 procent.
De risico’s voor huiseigenaren zijn afgenomen. Sinds 2013 zijn er
aflossingsvoorwaarden verbonden aan het recht op hypotheekrenteaftrek.
Huiseigenaren moeten om te beginnen hun hypotheek (ten minste)
annuïtair binnen 30 jaar volledig aflossen. Verder gaat het maximale tarief

23

Bart, Boon, Bovenberg, Van Ewijk, Kortleve, Rebers en Visser (2016). «De routekaart naar een
meer integrale benadering van wonen, zorg en pensioen», Netspar Industry Series 01/2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

32

Nederland staat er beter voor

waartegen de hypotheekrente mag worden afgetrokken, stapsgewijs
omlaag tot 38 procent in 2041. Dit vermindert het verstorende effect van
hypotheekrenteaftrek op de woningmarkt en de fiscale stimulans om
schulden aan te gaan. De maximale lening als percentage van de waarde
van het huis – de loan-to-value-ratio (LTV) – daalt met 1 procentpunt per
jaar tot 100 procent in 2018. Mede hierdoor is onder starters de gemiddelde LTV bij het aangaan van een hypotheek afgenomen (zie figuur
1.5.4). De kans dat huishoudens worden geconfronteerd met een negatief
vermogen in de eigen woning bij een eventuele prijsschok neemt door
deze maatregelen af. Daarnaast is de maximering van de eigenwoningschuld ten opzichte van het inkomen (loan-to-income; LTI) sinds 2012
wettelijk verankerd.
Figuur 1.5.4 De initiële LTV (gemiddelde LTV, recente hypothekens) en de
maximale LTV1
110%

105%

100%

95%

Maximale LTV
90%
Gemiddelde LTV voor nieuwe hypotheken
aan jongeren (onder de 35)
Trend gemiddelde LTV
85%
2012

2013

2014

2015

Bron: DNB.
1
Omdat er niet geregistreerd wordt welke hypotheken er naar starters gaan, kijken we hier naar
nieuwe hypotheken aan personen onder de 35 jaar. Hierdoor zitten er ook oversluiters en
verhuizers in de dataset. Het gevolg hiervan is dat de gemiddelde LTV boven de limiet kan
uitkomen. Verder hebben de nieuwe hypotheekregels die vanaf 1 januari 2013 gelden, invloed
gehad op het afsluiten van hypotheken in Q4 2012 en Q1 2013.

Een vitale vrije huursector blijft een belangrijke uitdaging. De
samenstelling van de woningvoorraad verandert maar langzaam. De vrije
huursector is met een aandeel van 6 procent in de totale woningvoorraad
nog altijd klein, al is het aandeel tussen 2012 en 2015 wel met 40 procent
gegroeid. Het kabinet stimuleert de ontwikkeling van de vrije huursector
onder andere door van corporaties te vragen zich primair te richten op
sociale huisvesting en de liberalisatiegrens te bevriezen. Versnelling van
de ontwikkeling van het vrije huursegment vraagt om samenwerking
tussen gemeenten, corporaties en marktpartijen en concrete afspraken
met deze partijen. Het kabinet gaat deze versnelling ondersteunen. Gezien
de bevoordeling van de gereguleerde huursector en koopmarkt24 is het
immers de verwachting dat de ontwikkeling van de vrije huursector
langzaam zal gaan en bijzondere aandacht zal vragen.

24

CPB (2016). «Kansrijk woonbeleid en hoofdstuk 2 van de Miljoenennota 2016».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

33

Nederland staat er beter voor

1.5.4 De zorg
De betaalbaarheid van het Nederlandse zorgstelsel is verbeterd.
De Nederlandse gezondheidszorg scoort op veel punten sterk. Onze zorg
is in vergelijking met andere landen erg toegankelijk en de kwaliteit is
hoog. De Nederlandse zorguitgaven stijgen echter jaar op jaar. In de
periode tussen 2002 en 2012 namen de reële zorguitgaven met gemiddeld
3,3 procent per jaar toe, terwijl de economie met gemiddeld 1,2 procent
per jaar groeide. Het kabinet zag het daarom als een belangrijke opdracht
om de zorguitgaven te beheersen, door gepast gebruik van zorg te
stimuleren en zorg dichter bij de mensen te organiseren. Om dit te
bereiken, heeft het kabinet akkoorden gesloten met zorgaanbieders in de
curatieve zorg en zorgverzekeraars. In de akkoorden zijn maximale
jaarlijkse groeipercentages voor de zorgkosten opgenomen. Begin 2015
heeft het kabinet deze akkoorden extra ondersteund door aanvullende
afspraken in het plan Kwaliteit loont. Daarnaast zet het kabinet in op
preventie en innovatie, bijvoorbeeld door meer gebruik te maken van
digitale mogelijkheden.
Mensen ontvangen langdurige zorg zo veel mogelijk in hun eigen
omgeving. Daarmee wordt het mogelijk langer thuis te blijven wonen en
behouden mensen meer controle over hun eigen leven. Er wordt meer
maatwerk geboden en het sociale netwerk rond de zorgbehoevende krijgt
een belangrijkere rol. Om dit mogelijk te maken, zijn delen van de
extramurale zorg ondergebracht bij gemeenten, in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze transitie verliep niet altijd vlekkeloos. Zo
waren er in het begin problemen bij de uitbetaling van het persoonsgebonden budget, wat tot onrust leidde onder getroffen budgethouders.
Deze problemen zijn inmiddels opgelost. De langdurige zorg wordt weer
meer gericht op mensen met een zware zorgbehoefte, zoals ook ooit de
bedoeling was. Door deze maatregelen is de stijging van de zorguitgaven
afgeremd, en zet de trend dat ouderen langer thuis blijven wonen naar
verwachting versneld door (zie figuur 1.5.5a). Ook heeft het kabinet extra
middelen beschikbaar gesteld om de kwaliteit van de zorg in verpleeghuizen te vergroten en zijn de geplande bezuinigingen geschrapt.
De beheersing van de zorgkosten verdient blijvend aandacht.
Vanaf 2018 wordt weer een snellere stijging van de zorguitgaven verwacht
(zie figuur 1.5.5b). Dit wordt deels verklaard doordat de akkoorden uit de
periode 2011–2017 aflopen. Ook speelt de verwachte hogere economische
groei hierbij een rol. Zonder nieuwe maatregelen of nieuwe akkoorden
wordt verwacht dat de reële zorguitgaven op de middellangetermijn
opnieuw stijgen met 3,4 procent per jaar25. Ook voor de komende jaren is
de stijging van de zorguitgaven dus een punt van aandacht. Om een
volgend kabinet hiervoor handreikingen te bieden, heeft het kabinet de
Technische werkgroep beheersinstrumentarium zorguitgaven ingesteld.
Die presenteert in het voorjaar van 2017 haar resultaten26.

25
26

CPB (2016). «Middellangetermijnverkenning 2018–2021».
Kamerstukken II, 32 620, nr. 177.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

34

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.5.5a en 1.5.5b Het aandeel personen vanaf 65 jaar dat langdurig in een zorginstelling verblijft (links) en de groei
van de netto BKZ-uitgaven (%) ten opzichte van het bbp (rechts)
8%

6%

6%

4%

4%

2%

2%

0%

0%

−2%
2004

2006

2008

2010

2012

2014

2010

2011

2012

2013

2014

Reële groei netto BKZ-uitgaven

2015

2016

2017

Groei bbp

Bron: CBS en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

1.5.5 Onderwijs
De investeringen in onderwijs zijn ondanks de budgettaire krapte
op peil gebleven. Goed onderwijs is een belangrijke investering in
menselijk kapitaal, is een drijvende kracht achter persoonlijke ontwikkeling en is belangrijk voor het groeivermogen van de economie. Daarom
zijn investeringen in onderwijs ook in tijden van budgettaire krapte
belangrijk. Ondanks dat het kabinet in uitgaven heeft moeten snijden, is
dit gelukt. De uitgaven aan onderwijs per deelnemer zijn gedurende de
kabinetsperiode voor alle onderwijssoorten zelfs toegenomen (zie figuur
1.5.6). Dit draagt ertoe bij dat Nederland in vergelijking met andere landen
goed presteert. Uit de onlangs gepubliceerde OESO- stelselreview27 blijkt
dat een relatief hoog percentage van de Nederlandse jongeren deelneemt
aan onderwijs, en dat Nederlandse leerlingen hoog scoren op wiskundeen taalvaardigheden. De OESO heeft daarbij ook gewezen op een aantal
belangrijke uitdagingen, onder andere op het terrein van voor- en
vroegschoolse educatie, vroege selectie, de motivatie van leerlingen en de
kwaliteit van verantwoording. Om de kwaliteit van het hoger onderwijs
verder te verbeteren, heeft het kabinet de basisbeurs vervangen door een
uitbreiding van de mogelijkheden om te lenen. Daarbij zijn de leenvoorwaarden versoepeld: het studievoorschot. Het kabinet investeert het
bedrag dat met deze besparing vrijkomt in de kwaliteit van het hoger
onderwijs: er wordt geïnvesteerd in extra docenten, talentprogramma’s,
onderwijsgerelateerd onderzoek, onderwijsinnovatie en docentprofessionalisering. Om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te
waarborgen, is de aanvullende beurs verhoogd voor studenten van wie de
ouders minder dan modaal verdienen. Om mbo-opleidingen intensiever,
uitdagender en aantrekkelijker te maken voor studenten die willen
doorstromen naar het hbo, zijn mbo-opleidingen – op enkele uitzonderingen na – verkort tot drie jaar.

27

OECD (2016). «Netherlands 2016: Foundations for the Future, Reviews of National Policies for
Education». OECD Publishing, Paris.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

35

Nederland staat er beter voor

Om te kunnen inspelen op nieuwe omstandigheden, moet
Nederland blijven vernieuwen en innoveren28. Daarvoor zijn private
en publieke investeringen in onderwijs, wetenschap en innovatie van
groot belang. De (internationaal) achterblijvende private investeringen in
research & development (R&D) blijven hierbij een aandachtspunt voor de
toekomst van Nederland.
Figuur 1.5.6 OCW-uitgaven voor onderwijs per deelnemer (per onderwijssoort in
prijzen 2015)
8.500

8.000

7.500

7.000

6.500

6.000

5.500
2012

2013

primair onderwijs

2014

2015

voortgezet onderwijs

2016
mbo

2017
hbo

wo

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1.5.6 Energie en klimaat
In het Energieakkoord zijn afspraken gemaakt over energiebesparing en de overgang naar een duurzame energievoorziening.
Samen met burgers, bedrijven, overheidsorganisaties en maatschappelijke organisaties zijn inmiddels stappen gezet, bijvoorbeeld om energiebesparing in de gebouwde omgeving te bevorderen en verschillende
soorten hernieuwbare energie op te wekken via de SDE+-regeling. Tegelijk
realiseert het kabinet tijdens deze kabinetsperiode via aanbestedingen
versneld windenergie op zee. De eerste aanbesteding voor het bouwen
van een windpark op zee was een succes. Met de afspraken die in april dit
jaar zijn gemaakt tussen alle Energieakkoordpartijen over aanvullende
inspanningen zijn de doelen van 14 procent hernieuwbare energie in
202029 en 100 petajoule (PJ) energiebesparing binnen bereik. Ook liggen
de partijen gezamenlijk op koers om het doel van 16 procent
hernieuwbare energie in 2023 te halen. De energieconsumptie neemt
inmiddels af, en de productie van duurzame energie neemt toe. In 2015
gebruikten burgers, bedrijven en overheid gezamenlijk 6,2 procent minder
energie en werd er 15,0 procentpunt meer gebruikgemaakt van duurzame
energie dan in 2012, toen het kabinet aantrad (zie figuren 1.5.7a en 1.5.7b).
CO2-reductie krijgt als doel een belangrijke plek in het beleid. De
komende periode zullen de zogenoemde Energiedialoog en de evaluatie
van het Energieakkoord samen met de Energieagenda zorgen voor de
voortzetting van een daadkrachtig klimaat- en energiebeleid. De bevindingen van het Energierapport, het interdepartementaal beleidsonderzoek

28
29

WRR (2013). «Naar een lerende economie».
Ten opzichte van de referentieraming voor 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

36

Nederland staat er beter voor

CO2 en het rapport van de Studiegroep Duurzame Groei vormen daarvoor
een stevig fundament. Daarbij is het belangrijk om te onderstrepen dat
energie- en klimaatvraagstukken – zoals CO2-reductie – om een internationale aanpak vragen (zie paragraaf 2.7). Het Klimaatakkoord dat eind
2015 in Parijs werd gesloten, biedt daarvoor een goede basis. Daarnaast
wordt ruimtelijke adaptatie een belangrijker thema. Nederland wordt door
klimaatverandering vaker geconfronteerd met extreem weer, zoals hevige
regenval. Om ervoor te zorgen dat Nederland in 2050 klimaatbestendig is
ingericht voor watervraagstukken, wordt in 2017 een zogenoemd
Deltaplan ruimtelijke adaptatie vastgesteld.
Figuur 1.5.7a en 1.5.7b Energieverbruik (PJ; links) en hernieuwbare energie (PJ; rechts)1
2.300

120

2.200

115

+ 15,0%

− 6,2%
2.100

110

2.000

105

1.900

100

1.800

2012

2013

2014

2015

95
2012

2013

2014

2015

Bron: CBS
1
CBS-definities van bruto-eindverbruik van energie en hernieuwbare energie die overeenkomen met de definities zoals gehanteerd in de Nationale
Energieverkenning (NEV). Het energieverbruik wordt per jaar ook in hoge mate bepaald door factoren als het weer en de conjunctuur.

1.5.7 De financiële sector
Mede onder druk van effectief toezicht is de Nederlandse
bankensector meer solide. Sinds de financiële crisis in 2008 uitbrak,
zijn veel stappen gezet en maatregelen genomen om financiële instellingen sterker te maken. Voor banken zijn de minimale risicogewogen
kapitaaleisen nu drie tot vijf keer hoger dan voor de crisis. Daarnaast
moeten de vier systeemrelevante banken30 uiterlijk in 2018 voldoen aan
een kapitaaleis van minimaal 4 procent van de totale balansomvang
(leverage ratio). Hierdoor moeten zij zich meer met eigen vermogen
financieren. De leverage ratio van de totale Nederlandse bankensector is
gestegen van 3,4 procent in 2014 naar 4 procent in 2016 (zie figuur 1.5.8).
Wanneer banken ondanks de hogere kapitaaleisen in geval van een zware
schok onverhoopt toch in de problemen komen, zijn in de EU afspraken
gemaakt die ervoor zorgen dat aandeelhouders en andere crediteuren in
dat geval de verliezen dragen (bail-in). Nederland heeft bij de totstandkoming hiervan een voortrekkersrol vervuld. De strengere kapitaaleisen
beperken zich niet tot de banken. Voor verzekeraars gelden de nieuwe
Europese solvabiliteitseisen van Solvency-II. Om het toezicht effectiever te
maken, banken meer solide te maken en een gelijk speelveld te bevorderen, is in november 2014 de bankenunie van start gegaan.

30

De vier Nederlandse systeemrelevante banken zijn ING, Rabobank, ABN AMRO en SNS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

37

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.5.8 Ontwikkeling leverage ratio (in %) van de Nederlandse bankensector1
5%

4%

3%

2%
2014

2015

2016

Bron: DNB
1
Berekend op basis van de einddefinitie van de leverage ratio uit Bazel III.

Het kabinet streeft naar een open en integere bankensector, die
de klant centraal stelt31. Om ervoor te zorgen dat financiële instellingen zorgvuldiger en dienstbaarder omgaan met hun klanten is het
provisieverbod uitgebreid en verbreed naar beleggingsdiensten. Daardoor
zijn verkeerde prikkels – bijvoorbeeld bij advies aan klanten – teruggedrongen. Ook zijn er strenge regels gekomen voor bonussen in de
financiële sector. Daardoor zullen bestuurders en medewerkers minder
snel in de verleiding komen om excessieve risico’s te nemen. De
maximale variabele beloning – als percentage van het vaste salaris – van
bestuurders en het hogere management van banken en verzekeraars is
sterk afgenomen (zie figuur 1.5.9). De financiële sector moet echter meer
doen om het vertrouwen van klanten terug te winnen. Transparantie en
eenvoud – bijvoorbeeld van financiële producten – moeten daarbij
centraal staan. Het kabinet heeft meer ruimte gemaakt voor alternatieve
kredietaanbieders (kredietinstellingen, crowdfunding) en er zijn stappen
gezet om toetreding tot de bancaire markt te vergemakkelijken. Consumenten hebben hier baat bij en het kan ook een positief effect hebben op
de financiële stabiliteit.

31

Kamerstukken II. 32 013 nr. 132.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

38

Nederland staat er beter voor

Figuur 1.5.9 Maximale variabele beloning grote banken en verzekeraars
(ongewogen gemiddelde)
0,6

0,4

0,2

0

2013

2014
Bestuur

2014

Senior Management

Bron: eigen berekeningen op basis van informatie Nederlandse Vereniging van Banken en
Verbond van Verzekeraars.

Het kabinet heeft zijn belang in een aantal financiële instellingen
afgebouwd. Omwille van het behoud van de financiële stabiliteit heeft de
Nederlandse overheid tussen 2008 en 2013 verschillende financiële
instellingen gesteund. Zo is een garantie afgegeven aan ING, is ABN
AMRO in zijn geheel overgenomen en is in 2013 SNS genationaliseerd (zie
paragraaf 4.3). De afgelopen jaren is eraan gewerkt de genationaliseerde
instellingen te reorganiseren en klaar te maken voor een terugkeer naar
de markt. ABN AMRO en ASR gingen naar de beurs en de verkoop van
Propertize wordt naar verwachting in 2016 afgerond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

40

2

De Nederlandse economie in de wereld:
uitdagingen voor de toekomst

2.1 Inleiding
Ontwikkelingen buiten de eigen landsgrenzen raken direct onze
welvaart en ons welzijn. De economische vooruitzichten voor
Nederland zijn sterk afhankelijk van ontwikkelingen in de rest van de
wereld. Zoals van oudsher het geval is, levert de uitvoer ook de komende
jaren de grootste bijdrage aan onze economische groei. Nederland
profiteert van het aantrekken van de economische groei in het
eurogebied, de rest van de Europese Unie (EU), en daarbuiten. Door hun
sterke integratie in internationale handelsstromen kunnen Nederlandse
bedrijven leren en profiteren van innovaties en technologische
vooruitgang elders in de wereld. Dit ondersteunt de productiviteitsgroei
van de Nederlandse economie en Nederlandse werknemers. Volgens het
CBS zorgt de export inmiddels voor meer dan 2 miljoen voltijdbanen32.
Nederland heeft veel te winnen bij een positieve en stabiele
ontwikkeling van de wereldeconomie. Dat geldt voor bedrijven die
hun producten en diensten in het buitenland afzetten, en voor
huishoudens die via hun pensioenbesparingen blootstaan aan de
ontwikkeling van internationale activaprijzen. De keerzijde hiervan is dat
Nederland ook relatief hard geraakt wordt wanneer mondiale ontwikkelingen minder positief zijn. Volgens de meest recente groeiraming van het
Internationaal Monetair Fonds (IMF) zal de mondiale groei in 2017 licht
aantrekken ten opzichte van 2015 en 2016. Niettemin is er een aantal
risico’s voor de groei, zoals de onzekerheid rond de implicaties van de
Britse uittreding uit de EU, hernieuwde zorgen over de gezondheid van
bepaalde Europese banken, en een verdere groeivertraging in China of
andere opkomende economieën. Ook is er sprake van toenemende
instabiliteit in delen van de wereld, waaronder aan de zuid- en oostflank
van Europa. Door de verwevenheid tussen veiligheid binnen en buiten de
landsgrenzen kan deze instabiliteit Nederland zowel direct als indirect
raken. Mede daarom blijft Nederland zich actief inzetten voor de bevordering van internationale veiligheid en stabiliteit, en een adequate
verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied.
Nederland doet er goed aan zich stevig in te zetten voor internationale samenwerking, om problemen met grensoverschrijdende
effecten op te lossen. Daarom ijvert Nederland in Europees verband
bijvoorbeeld voor transparante, uitlegbare en voorspelbare begrotingsregels, voor het verder reduceren van risico’s in de financiële sector, en
voor het op een verantwoorde manier verlagen van handelsbarrières.
Maar ook op andere terreinen is internationale samenwerking essentieel.
Denk aan beleid om internationale belastingontwijking en -ontduiking
tegen te gaan, het probleem van mondiale klimaatverandering te
beperken, en vluchtelingenstromen tussen landen beter beheersbaar te
maken. Pogingen om dergelijke problemen aan te pakken in één land

32

CBS (2015), Internationaliseringsmonitor 2015, eerste kwartaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

41

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

leiden niet tot een effectieve oplossing, maar tot verplaatsing van het
probleem naar een ander land, terwijl de grensoverschrijdende effecten
blijven bestaan. Deze vraagstukken vragen daarom om een internationaal
gecoördineerde aanpak. Nederland werkt op een proactieve manier mee
aan oplossingen. Een actieve bijdrage in internationale fora stelt
Nederland tevens in staat om in internationale discussies specifieke
Nederlandse belangen te borgen.
Het belangrijkste forum voor internationale samenwerking is
voor Nederland de Europese Unie (EU). Binnen de EU heeft
Nederland op uiteenlopende terreinen, van internationale handel tot
veiligheid, resultaten geboekt die het alleen niet had kunnen behalen. Het
kabinet is er dan ook van overtuigd dat Europese samenwerking van
strategisch belang is voor Nederland. De laatste jaren is de discussie over
de voor- en nadelen van de EU veelvuldig gevoerd, in Nederland en in
veel andere EU-lidstaten. Tegenover de voordelen van een Europese
aanpak bij grensoverschrijdende vraagstukken staat de afnemende
zeggenschap op nationaal niveau over belangrijke zaken waarover in
EU-verband wordt gesproken. In reactie hierop zet het kabinet in op een
EU die focust op hoofdzaken en daarop resultaten boekt. Een EU die
banen helpt creëren, en die meerwaarde biedt bij de gezamenlijke aanpak
van gedeelde uitdagingen, zoals rond veiligheid, migratie, klimaat en
energie. Kortom, een EU die werkt aan een goede toekomst voor burgers
en bedrijven in alle lidstaten en een bijdrage levert aan stabiliteit in de
wereld.
2.2 De Europese economie vindt de weg omhoog
Nederland heeft baat bij een welvarend en stabiel Europa waarin
landen goed met elkaar samenwerken. De groei van de Nederlandse
economie hangt zeer sterk samen met de ontwikkeling van de economie
van de EU als geheel. Gaat het goed met Europa, dan profiteert Nederland
daar sterk van. Wanneer het daarentegen niet goed gaat met de Europese
economie, verkeert ook de economie van Nederland al snel in zwaar weer.
Nederland zet zich daarom onophoudelijk in voor een EU die zich richt op
structurele groei, banen en financiële stabiliteit. Daarom is het belangrijk
dat EU-lidstaten structurele hervormingen doorvoeren om de economische groei en schokbestendigheid te verbeteren, en hun overheidsfinanciën structureel op orde brengen. De stappen die hiervoor gezet
moeten worden, zijn voor een groot deel de verantwoordelijkheid van
lidstaten zelf, binnen de kaders en regels die daarvoor in EU-verband zijn
overeengekomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

42

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Figuur 2.2.1 Economische groei EU en Nederland 2004–2015, in % bbp
5
4
3
2
1
0
−1
−2
−3
−4
−5

2004

2005

2006

2007

Eurogebied

2008

2009

2010

2011

2012

Nederland

2013

2014

2015

Verenigde Staten

Bron: Eurostat

De economie in het eurogebied heeft de weg omhoog gevonden.
De figuren 2.2.2a en 2.2.2b laten zien dat het eurogebied sinds medio 2013
gestage groei doormaakt en dat de werkloosheid daalt. De sporen van de
financiële en economische crisis zijn niettemin nog duidelijk zichtbaar. In
vrijwel alle eurolanden, waaronder Nederland, ligt de werkloosheid nog
hoger dan in de jaren voor de crisis, en in een aantal landen was het reëel
inkomen per hoofd van de bevolking eind 2015 nog altijd lager dan het
niveau aan het begin van de crisis, in 2008.
Figuur 2.2.2a reëel inkomen per hoofd (euro)

Figuur 2.2.2b werkloosheid, in % van de beroepsbevolking

40.000

14

12

10

35.000

8

6

30.000

4

25.000
2005

2007
Eurogebied

2009

2011

2013
Nederland

2015

2
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Eurogebied

Nederland

Bron: Eurostat

Het geleidelijke herstel zet naar verwachting de komende jaren
door. Hierbij spelen exogene factoren een rol, zoals de lage grondstoffenprijzen en de relatief goedkope euro. Maar ook de belangrijke structurele
hervormingen die in nagenoeg alle eurolanden zijn doorgevoerd, dragen
bij aan de positieve economische vooruitzichten. Volgens recent
onderzoek van de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO) is de impact van hervormingen op productiviteit en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

43

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

werkgelegenheid significant33. Volgens de Europese Centrale Bank (ECB)
hebben de lidstaten die de afgelopen jaren de meeste hervormingen
hebben doorgevoerd, hun export navenant zien toenemen34. Figuur 2.2.3
laat zien dat er een positieve relatie is tussen de mate waarin landen
arbeids- en productmarkthervormingen hebben doorgevoerd (x-as) en de
mate waarin hun werkloosheid in de daaropvolgende jaren is afgenomen
(y-as).
Figuur 2.2.3 Correlatie tussen index voor structurele hervormingen op arbeidsen productmarkten (x-as) en daling van de werkloosheid (y-as)

Bron: OESO en eigen bewerkingen

De potentiële groei blijft achter in vergelijking met de periode
voor de crisis. Dit is deels het gevolg van een vergrijzende beroepsbevolking in de geavanceerde economieën. Daarnaast is de productiviteitsgroei lager dan voorheen. Het IMF benadrukt dat verdere hervormingen in
de geavanceerde economieën noodzakelijk zijn om de potentiële groei te
verbeteren. In een situatie van gematigd economisch herstel kunnen
structurele hervormingen lastig zijn, omdat doorgaans wordt verondersteld dat de baten op lange termijn pas gerealiseerd worden, terwijl de
economie zich op de korte termijn in een aanpassingsfase bevindt waarin
zich kosten – voor bepaalde groepen of voor de economie als geheel –
kunnen voordoen. Het IMF wijst er niettemin op dat verschillende
hervormingen, zoals verlaging van toetredingsdrempels voor bedrijven in
bepaalde productmarkten, ook op de korte termijn een positief economisch effect kunnen hebben omdat ze een impuls geven aan investeringen en de werkgelegenheid35. Bovendien kan een juiste volgorde en
samenstelling van hervormingspakketten negatieve kortetermijneffecten

33

OESO, Better policies series. Hervormingen die sinds 2010 in Portugal zijn geïmplementeerd
leiden volgens de OESO tot een stijging van het bbp met 3 procent in 2020. Hervormingen in
Italië hebben over vijf jaar een positief bbp-effect van 3,5 procent; over een periode van tien
jaar neemt het effect toe naar 6,3 procent.
34
ECB (2015). «Progress with structural reforms across the euro area and their possible
impacts».
35
IMF (2016). «World Economic Outlook April 2016. Hoofdstuk 3».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

44

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

beperken. Verbetering van het ondernemingsklimaat vergemakkelijkt de
verplaatsing van werkgelegenheid en economische activiteit van laagnaar hoogproductieve sectoren. Binnen landen en sectoren in het
eurogebied is er sprake van grote verschillen in productiviteitsniveaus. In
de context van een monetaire unie zijn structurele hervormingen die de
verplaatsing van investeringen en werkgelegenheid van laag- naar
hoogproductieve sectoren bevorderen van bijzonder belang. Dit verkleint
deze productiviteitsverschillen, en bevordert reële economische convergentie tussen landen.
Een essentiële voorwaarde voor een stabiele muntunie is dat alle
eurolanden hun overheidsfinanciën op orde brengen. In de jaren
sinds de crisis is hierin belangrijke vooruitgang geboekt. Het EMU-saldo
van de eurolanden is sinds 2009 met gemiddeld 4,2 procentpunt
verbeterd, van – 6,3 procent van het bruto binnenlands product (bbp) naar
– 2,1 procent36. Figuur 2.2.4 toont de saldoverbetering van afzonderlijke
lidstaten in deze periode. Volgens de Europese begrotingsafspraken, die
in de afgelopen jaren zijn aangescherpt, moeten de eurolanden op de
middellange termijn een structureel EMU-saldo realiseren van minimaal
– 0,5 procent bbp37. Dit draagt bij aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en geeft de ruimte om, in geval van conjuncturele neergang, de
automatische begrotingsstabilisatoren te laten werken. De Europese
begrotingsregels zijn de afgelopen jaren aangescherpt, maar zij zijn ook
complexer geworden. Voor de geloofwaardigheid en de uitlegbaarheid
van de afspraken is het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) gebaat bij minder
complexiteit, meer transparantie en een grotere voorspelbaarheid. Nadat
Nederland dit tijdens het voorzitterschap van de Raad van de EU op de
agenda heeft gezet, is besloten dat hier de komende maanden verder over
gesproken wordt. Daarnaast is het zaak dat de Europese Commissie de
regels consistent toepast en als objectieve scheidsrechter opereert.
Wanneer de beoordeling van naleving van de afspraken door de
Commissie van geval tot geval een politieke afweging wordt, kan dit de
geloofwaardigheid van het SGP ondermijnen. Een dergelijke politieke
wijze van besluitvorming zou een sterk democratisch mandaat vergen, dat
de Europese Commissie ontbeert.

36
37

Deze cijfers betreffen het gewogen gemiddelde van de eurolanden.
Het structurele saldo is het EMU-saldo geschoond voor de invloed van de economische
conjunctuur. De minimale streefwaarde van – 0,5% geldt voor landen met een EMU-schuld van
meer dan 60 procent bbp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

45

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Figuur 2.2.4 Cumulatieve verbetering van het EMU-saldo van eurolanden,
2009–2015 (in % bbp)
Ierland
Griekenland
Spanje
Portugal
Oostenrijk
Duitsland
Frankrijk
Nederland
Belgie
Italie
Finland
−2

0

2

4

6

8

10

12

Bron: Ameco database

Het is ook belangrijk om te kijken naar de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën van de eurolanden op de langere termijn.
Hierbij moeten landen vooral rekening houden met zaken als de omvang
van de staatsschuld en toekomstige kosten van de vergrijzing. Iedere drie
jaar geeft de Europese Commissie in het Fiscal Sustainability Report een
overzicht van de ontwikkeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van alle EU-lidstaten op de middellange en lange termijn. Bij de
berekening van de houdbaarheid op lange termijn bepaalt de Commissie,
net zoals het CPB dat ook doet, welke saldoverbetering nodig is om de
huidige overheidsvoorzieningen te bekostigen en tegelijkertijd de
staatsschuld te stabiliseren. Sinds 2009 is het houdbaarheidstekort in het
eurogebied significant afgenomen, van 6 procent bbp naar 1 procent bbp.
Hieraan hebben niet alleen de positievere groeivooruitzichten, maar ook
structurele hervormingen, met name op het terrein van pensioenen, een
belangrijke bijdrage geleverd. In nagenoeg alle lidstaten zijn de ramingen
voor overheidsuitgaven gerelateerd aan de vergrijzing in 2060 sinds 2012
naar beneden bijgesteld. Dit is een belangrijke prestatie. Niettemin
betekent het feit dat er nog een houdbaarheidstekort van 1 procent bbp
resteert, dat er gemiddeld genomen in het eurogebied nog een structurele
inspanning nodig is om de overheidsfinanciën voor de lange termijn
houdbaar te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

46

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Figuur 2.2.5 Houdbaarheidstekort in het eurogebied 2009–2015

Bron: Europese Commissie (2015), Fiscal sustainability report 2015

Voor het draagvlak van de EU is niet alleen economische groei
van belang, maar ook de sociale consequenties van de veranderingen in de Europese economie. Rond het Nederlandse voorzitterschap heeft het kabinet ingezet op het bestrijden van de schaduwzijden
van de interne markt, zoals ontduiking van sociale premies en belastingen. Deze zaken spelen vooral in relatie tot gedetacheerde en mobiele
werknemers. Het ontduiken van de regels leidt tot verdringing van
personeel en een verslechtering van de concurrentiepositie van bonafide
bedrijven. Mede op aandringen van Nederland heeft de Commissie in
maart 2016 een voorstel gepubliceerd om de Detacheringsrichtlijn, die de
grensoverschrijdende arbeid binnen de EU reguleert, te herzien. Doel van
het voorstel is om onduidelijkheden over de toepasselijke arbeidsvoorwaarden weg te nemen en een gelijk speelveld op het gebied van
arbeidsvoorwaarden te creëren volgens het principe «gelijk loon voor
gelijk werk op dezelfde plaats». Het kabinet ziet deze inzet van de
Commissie als een noodzakelijke component van het op groei gerichte
financieel-economische beleid.
2.3 Voortgang richting een solide en goed functionerende
financiële sector in Europa
Een goed functionerende financiële sector is een voorwaarde
voor duurzame groei van de reële economie. Solide banken zijn
nodig om de economie van krediet te voorzien, en leveren diensten die
alle huishoudens en bedrijven nodig hebben. Een zwakke financiële sector
werkt juist als een rem op de reële economie, en wanneer risico’s in de
financiële sector niet goed worden beheerst, kan dit verstrekkende
negatieve maatschappelijke gevolgen hebben. Tijdens de financiële crisis
is bovendien duidelijk geworden dat de sterke internationale verwevenheid van de financiële sector kan leiden tot snelle besmetting van
banken en overheden onderling en over grenzen heen. De internationale
verwevenheid van de financiële sector heeft positieve effecten: ze draagt
eraan bij dat kapitaal vloeit naar projecten met de hoogste toegevoegde
waarde en is gunstig voor de concurrentie en diversiteit van het
(nationale) bankenlandschap, zeker in landen met een relatief geconcentreerde bancaire sector zoals Nederland. De financiële crisis laat echter
ook zien dat in Europees en internationaal verband ongewenste prikkels in
het financiële systeem als geheel aangepakt moeten worden, om te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

47

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

voorkomen dat risico’s zich opbouwen. Als er onverhoopt toch problemen
ontstaan, moeten regels ervoor zorgen dat deze opgelost kunnen worden
met zo beperkt mogelijke gevolgen voor de belastingbetaler.
Om de bankensector in Europa te versterken, moet de Europese
bankenunie worden voltooid. Op dit terrein zijn belangrijke stappen
gezet met de introductie van Europees toezicht door de ECB, geharmoniseerde stresstests voor individuele instellingen en invoering van strengere
kapitaaleisen voor de grootste Europese banken. Een aantal Europese
banken kampt nog met forse risico’s uit het verleden die op de balansen
drukken. Deze moeten nu versneld worden aangepakt. Ook zijn regels
overeengekomen waarmee de rekening van het onverhoopte falen van
een bank zo veel mogelijk wordt neergelegd bij de aandeelhouders en
andere kapitaalverschaffers van banken (onder andere via de zogenoemde
bail-in). Maar hiermee is de bankenunie nog niet af. Onder het Nederlands
EU-voorzitterschap hebben de Europese ministers van Financiën in juni
2016 afgesproken hoe zij de komende jaren de bankenunie willen
vervolmaken. Daarbij is een balans gevonden tussen het verder verminderen van risico’s in de bankensector aan de ene kant, en het delen van
risico’s binnen de bankenunie aan de andere kant.
Verdere verlaging van de risico’s is de eerste stap; pas daarna
kunnen risico’s worden gedeeld, waardoor de stabiliteit van de
Europese bankensector verder zou worden versterkt. Hiertoe wordt
een aantal maatregelen uitgewerkt, waaronder beperking van de
mogelijkheden die nationale toezichthouders en lidstaten nu nog hebben
om de Europese spelregels naar eigen inzicht vorm te geven. Ook wordt
in Europa een extra kapitaaleis voor banken ingevoerd, de zogeheten
leverage ratio. Deze eis beperkt de mate van schuldfinanciering door
banken, en is niet afhankelijk van risico-inschattingen die banken zelf
maken. Nederland zet in op een leverage ratio van minimaal 4 procent
voor ten minste alle systeemrelevante Europese banken. Dat is hoger dan
de voorlopige internationale norm van 3 procent. Daarnaast worden
aanvullende eisen voor het vermogen dat banken moeten aanhouden om
bij eventuele afwikkeling verliezen op te vangen verder uitgewerkt. Dit is
nodig om een effectieve afwikkeling van een bank mogelijk te maken als
dat nodig is, ook in grensoverschrijdende gevallen, zonder dat belastingbetalers daaraan moeten bijdragen. Een adequate behandeling van de
risico’s van staatsobligaties op bankbalansen is eveneens een onderdeel
van risicoreductie. Volgens de huidige kapitaalregels worden deze als
risicoloos gezien, en zijn er geen beperkingen aan hoeveel staatsobligaties
banken om hun balans mogen aanhouden. Nederland is van mening dat
kapitaalvereisten moeten passen bij het onderliggende risico van een
activasoort. Er bestaan echter verschillen van inzicht tussen lidstaten over
de wenselijke behandeling van staatsobligaties. Voordat op dit gebied
stappen in overweging worden genomen, zullen de uitkomsten van het
Bazelse Comité worden afgewacht. Nadat de risico’s voldoende zijn
verminderd, is het mogelijk om meer risico’s te delen tussen Europese
banken, bijvoorbeeld door de introductie van een Europees depositoverzekeringsstelsel. Door het pakket van maatregelen zal de stabiliteit van de
Europese bankensector verder worden versterkt.
Behalve de voltooiing van de bankenunie is een prioriteit ook om
een Europese kapitaalmarktunie tot stand te brengen. Hiermee zijn
verschillende doelen gediend. Ten eerste moet de kapitaalmarktunie de
afhankelijkheid van bedrijven van bankfinanciering verminderen.
Momenteel zijn bedrijven in de meeste Europese landen nog relatief sterk
afhankelijk van bancaire financiering. Zij financieren zich in veel mindere
mate dan Amerikaanse bedrijven via de kapitaalmarkt (figuur 2.3.1). Die
afhankelijkheid van bancaire financiering maakt bedrijven kwetsbaar voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

48

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

schokken in het financiële stelsel. Ten tweede kan de kapitaalmarktunie
leiden tot een betere integratie van kapitaalmarkten in de EU. Dit zou
bevorderen dat kapitaal terechtkomt bij bedrijven en projecten met een
hoge toegevoegde waarde, zodat kapitaal op een efficiëntere manier
wordt ingezet. Ten derde kan de kapitaalmarktunie bijdragen aan een
betere risicospreiding door investeerders. Aandelenmarkten worden
momenteel nog gekenmerkt door een significante home bias. Dat
betekent dat beursaandelen vooral in handen zijn van binnenlandse
aandeelhouders. Bij een echt geïntegreerde markt zouden investeerders
hun risico’s beter spreiden, waardoor zij minder gevoelig zouden zijn voor
landenspecifieke schokken. Binnen een muntunie is dit een belangrijke
manier om de economische stabiliteit te verbeteren.
Figuur 2.3.1 Marktkapitalisatie in de Verenigde Staten en in verschillende
EU-landen, in % bbp
140

120

100

80

60

40

20

lië

O

os

te

ts
ui
D

Ita

la

nr

ijk

nd

ië
lg
Be

je
an

kr
an
Fr

Sp

ijk

d
an
nl

la
er
ed
N

Fi

nd

en
ed
Zw

ni
re
Ve

Ve

re

ni

gd

gd

e

Ko

ni

St

nk

at

rij

en

k

0

Bron: Europese Commissie (2015), Building a Capital Markets Union

In het kader van de kapitaalmarktunie wordt gekeken naar
maatregelen om de financieringsmogelijkheden voor bedrijven te
vergroten. Een onderdeel hiervan is de herziening van de prospectusrichtlijn. Die moet ervoor zorgen dat ondernemingen eenvoudiger geld
kunnen ophalen op de kapitaalmarkt. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap heeft de Raad een akkoord bereikt over de herziening van het
Europese prospectusregime. Om het aanbod van kapitaal van institutionele beleggers en retailbeleggers (niet-professionele beleggers) te
vergroten, wordt gekeken naar vermindering van obstakels voor het
aanbieden van beleggingsfondsen. Ook heeft de Europese Commissie
(EC) een groenboek gepubliceerd over financiële diensten aan de
consument. Bancaire leningen blijven een belangrijke financieringsbron
voor bedrijven. Om banken meer ruimte te geven om nieuwe kredieten te
verstrekken heeft de Commissie een voorstel gedaan om de markt voor
simpele, transparante en gestandaardiseerde securitisaties (gebundelde
leningen) te bevorderen. Bij minder complexe securitisaties zijn de risico’s
voor investeerders beter inzichtelijk en is het voor banken makkelijker om
leningen te bundelen en door te verkopen. Dit neemt niet weg dat prudent
risicomanagement voor deze activasoort van belang blijft. Om barrières
voor grensoverschrijdende investeringen te verlagen, en risicospreiding
voor investeerders te bevorderen, ontwikkelt de EC een wetgevend
voorstel over insolventieprocedures. Nederland is daarvan een duidelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

49

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

voorstander. Verschillen tussen nationale insolventieprocedures leiden tot
hogere kosten en onzekerheid. Door deze verschillen te verkleinen, kan de
bereidheid tot (grensoverschrijdende) kapitaal- en kredietverstrekking in
Europa toenemen. Het actieplan van de EC kondigt ook aan dat wordt
gekeken naar een gedragscode voor bronbelasting. Momenteel is het vaak
lastig en tijdrovend om ingehouden dividendbelasting terug te vragen,
vooral doordat de procedures in de verschillende EU-lidstaten sterk
uiteenlopen. Door dit proces te vereenvoudigen en te standaardiseren,
kan grensoverschrijdend de investeringsbereidheid toenemen.
2.4 Haperende groei van de wereldhandel: conjunctureel of
structureel?
Er lijkt sinds de crisis een trendbreuk te hebben plaatsgevonden
in de groei van de wereldhandel. Niet alleen neemt sinds 2007 de
groei van de handel af, ook de handelselasticiteit – dat wil zeggen: de
toename van de handel gedeeld door de groei van het mondiale bbp –
daalt. Waar de wereldhandel de afgelopen 30 jaar minstens 50 procent
sneller groeide dan het bbp, blijft de groei van de handel sinds 2010 juist
achter bij de mondiale groei. En hoewel de wereldhandel in 2010 sterk
opveerde na de scherpe neergang in 2008–2009, is de groei sindsdien
achtergebleven bij de groei in voorgaande decennia.
Figuur 2.4.1 Ontwikkeling van wereldhandelsvolume 1970–2015. 2005 = 100
160

125

140

115
105

120

95
100
85
80
75
60
65
40

55

20
0
1970

45

1974

1978

1982

1986

wereldhandelsvolume

1990

1994

1998

2002

2006

2010

2014

35

t.o.v. het nominale bbp (r-as)

Bron: CPB

Over de oorzaken van deze ontwikkeling zijn economen het niet
eens. De centrale vraag is of de lagere handelsgroei een nasleep is van
de diepe economische en financiële crisis en dus van tijdelijke aard zal
zijn, of dat er onderliggende, structurele verklaringen spelen die impliceren dat de lagere groei ook in de toekomst zal voortduren. Voorstanders
van de conjuncturele verklaring benadrukken dat ook na eerdere crises de
wereldhandel relatief langzaam groeide. Daarnaast werden handelsintensieve economische activiteiten, zoals investeringen, relatief hard geraakt
in de crisis, en zijn deze nog niet terug op het oude peil. Ook de impuls die
vanuit de snelle, schuldgedreven economische expansie in onder andere
de Verenigde Staten en de perifere landen in het eurogebied uitging naar
de wereldhandel is met de crisis vervallen. Deze onhoudbare groei zal in
de toekomst waarschijnlijk niet terugkeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

50

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Naarmate het verwachte herstel van de wereldhandel uitblijft,
wordt steeds meer gekeken naar structurele verklaringen. Vaak
wordt gewezen op de rol van China. China was lange tijd de spil in de
trend van outsourcing, waarbij productieprocessen in internationale
waardeketens werden opgesplitst. Nu de Chinese groei is afgenomen en
China bovendien zelf meer intermediaire goederen (halffabricaten) is gaan
produceren, importeert het land minder halffabricaten. Handel in
halffabricaten binnen China vervangt gedeeltelijk de internationale
handel. Daarnaast is het mogelijk dat de outsourcingtrend in algemene zin
tegen zijn grenzen aanloopt, als het kostenvoordeel dat wordt behaald
door productieprocessen steeds verder op te knippen, niet langer
opweegt tegen de coördinatie-, transport- en inventariskosten daarvan.
Een verandering van de mondiale economische structuur kan ook een
verklaring bieden: relatief handelsintensieve investeringen nemen af, en
consumentenbestedingen in midden- en hoge-inkomenslanden
verschuiven van verhandelbare goederen naar minder verhandelbare
diensten. Ten slotte zijn er aanwijzingen dat landen recentelijk meer
protectionistische, handelsverstorende maatregelen hebben genomen38.
De lagere groei van de wereldhandel verhult belangrijke
verschillen tussen regio’s en productsoorten. De eerste jaren na de
crisis droegen met name ontwikkelde landen – mede door de groeivertraging in de eurozone – bij aan de terugval in de wereldhandel. Sinds
2014 is – onder andere als gevolg van de meer gematigde groei van de
Chinese economie – de handel in de opkomende landen harder teruggevallen (zie figuur 2.4.2). Nederland handelt overwegend met andere
ontwikkelde landen, vooral in de EU. Hierdoor is de voor Nederland
relevante wereldhandel, waarin landen gewogen worden op basis van
hun aandeel in de Nederlandse export, recentelijk minder gedaald dan de
totale wereldhandel. Daarnaast is de handel in halffabricaten, de drijvende
kracht achter de zeer snelle groei van de wereldhandel in het eerste
decennium van deze eeuw, de afgelopen jaren scherper gedaald dan van
kapitaalgoederen of van producten die rechtstreeks naar de consument
gaan. Figuur 2.4.3 toont dat de daling van de handel in halffabricaten een
belangrijke verklaring is voor de afnemende handelsgroei. Dit kan
overeenkomen met theorieën over een meer structurele tempering van de
groei van de wereldhandel. De lagere groei van handel in kapitaalgoederen heeft waarschijnlijk een belangrijke conjuncturele component.

38

Global Trade Alert (2015). «Global Trade Plateaus».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

51

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Figuur 2.4.2 Groei van handelsvolume ontwikkelde en opkomende economieën
(in % per jaar)
25

20

15

10

5

0

−5

2010

2011
Wereld

2012

2013

2014

Ontwikkelde economieën

2015

2016

Opkomende economieën

Figuur 2.4.3 Groei van de wereldhandel, uitgesplitst naar producttype (in %)
25
20
15
10
5
0
−5
−10
−15
−20
−25

2000

2002

Halffabricaten

2004

2006

Kapitaalgoederen

2008

2010

Huishoudconsumptie

2012
Overig

De vooruitzichten voor de toekomstige ontwikkeling van de
wereldhandel zijn onzeker. De afgelopen tijd hebben onder andere het
IMF en de OESO hun ramingen voor de wereldhandel verschillende keren
moeten bijstellen, omdat het verwachte herstel uitbleef. De OESO gaat nu
uit van een groei van de wereldhandel van 2,1 procent in 2016 en 3,2
procent in 2017. Het CPB raamt voor de middellange termijn een
langzaam herstel van de voor Nederland relevante wereldhandel, waarin
de ontwikkelde landen relatief zwaarder wegen, naar 4,3 procent in de
periode 2018–2021. Het bereiken van overeenstemming over handelsakkoorden waarover momenteel onderhandeld wordt, waaronder het
Trans-Atlantische Handels- en Investeringspartnerschap (TTIP), kan een
impuls geven aan de groei van de wereldhandel. Strengere grenscontroles in de EU zouden daarentegen juist een negatief effect hebben op de
handel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

52

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

De groei van het Nederlandse bbp hangt sterk samen met de
groei van de wereldhandel. Op de korte termijn zorgt een toename van
de handel voor meer vraag naar Nederlandse producten, en leidt een
toename van de export tot een hogere economische groei. Tot nu toe
heeft Nederland bijzonder geprofiteerd van het internationaal opknippen
van productieprocessen, omdat het via de haven van Rotterdam een spil
was in dit proces. Hierdoor kan Nederland kleine marges realiseren op
grote volumes doorvoer en wederuitvoer. Er zitten echter aanzienlijk
grotere marges op de productie van in Nederland geproduceerde
halffabricaten. Volgens het CPB leidt 1 procent lagere groei van de voor
Nederland relevante wereldhandel tot een daling van de groei van het
Nederlandse bbp met 0,3 procent na twee jaar. Op de lange termijn is
internationale handel via verschillende kanalen een belangrijke bron voor
productiviteitsgroei. Handel bevordert concurrentie en specialisatie
volgens comparatieve voordelen39 en leidt zo tot een efficiëntere inzet van
productiefactoren en tot schaalvoordelen. Ook draagt internationale
handel bij aan verspreiding van technologische kennis en innovatie.
Box 2.1 Het Nederlandse overschot op de lopende rekening
Nederland heeft sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw continu een
overschot op de lopende rekening. Dat komt voornamelijk doordat
Nederland structureel meer goederen en diensten exporteert dan
importeert. Het handelsoverschot gaat samen met een positief
spaarsaldo (spaaroverschot). Dat betekent dat de totale besparingen
door huishoudens, (niet-financiële) bedrijven en de overheid groter
zijn dan de binnenlandse investeringen. Bij dit spaaroverschot
spelen de relatief hoge (veelal verplichte) Nederlandse pensioenbesparingen een rol. Een belangrijke factor is ook dat in Nederland
gevestigde bedrijven sinds ongeveer 2000 relatief veel zijn gaan
sparen40. Dat zijn voor een deel multinationals, die hun besparingen
(ingehouden winst) onder andere aanwenden om buitenlandse
investeringen te financieren. Deze internationaal georiënteerde
bedrijven hebben vaak veel buitenlandse aandeelhouders. Een deel
van hun besparingen komt dus aan het buitenland toe. Aan de
andere kant hebben Nederlanders via hun pensioenbesparingen ook
een claim op ingehouden winst van buitenlandse bedrijven. In
recente jaren waren deze tegengestelde effecten van een vergelijkbare orde van grootte41. Terwijl het lopende rekeningoverschot in
de periode na de crisis flink opliep, is het de verwachting dat het
overschot op de lopende rekening in de komende jaren wat daalt,
omdat de binnenlandse bestedingen aantrekken en de aardgasbaten
teruglopen. Ook het geleidelijk interen op pensioenbesparingen
naarmate de vergrijzing doorzet, zal op termijn een dempend effect
hebben op het Nederlandse overschot.
Als netto sparende economie is Nederland een netto-investeerder in
het buitenland. Dit kan een voordeel zijn, bijvoorbeeld wanneer er in
het buitenland beter renderende investeringsmogelijkheden zijn dan
in Nederland, of als er gespaard moet worden voor een vergrijzende
samenleving. Tegelijkertijd zien sommigen het spaaroverschot als
een indicatie dat de investeringen in Nederland lager zijn dan
wenselijk is. Het is echter niet duidelijk dat er marktverstoringen zijn
waardoor te weinig in Nederland wordt geïnvesteerd. De investe-

39

Dat wil zeggen dat landen zich specialiseren in de productie van die goederen en diensten
waar zij, vergeleken met andere landen, relatief het grootste kostenvoordeel hebben.
40
CPB (2014). «Spaaroverschot niet-financiële bedrijven: ontwikkeling, oorzaken en gevolgen».
41
DNB (2014). «Sparend Nederland».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

53

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

ringsquote stijgt dit jaar naar verwachting tot boven het langjarig
(1995–2017) gemiddelde. Gegeven het feit dat Nederland uit een
periode van laagconjunctuur komt, is dit een wenselijke
ontwikkeling.
Figuur 2.4.4 Investeringsquote (in % bbp)
25

20

15

10

5

0

1995

1998

2001

Investeringsquote

2004

2007

2010

2013

2016

Gemiddelde (1995−2017)

Internationale afspraken over handel en investeringen kunnen
een impuls geven aan de groei van de wereldhandel. Handel in
goederen, diensten en investeringen is veel sterker verbonden geraakt in
mondiale waardeketens. Bijna geen product wordt nog in één land
gemaakt, en naast goederen gaan er steeds meer diensten, kennis, data
en investeringen de grens over. Over deze handelsvormen zijn in
multilateraal verband nog onvoldoende afspraken gemaakt. Nederland zet
daarom in op evenwichtige handelsakkoorden om ook deze onderwerpen
te adresseren. Daarbij wordt ervoor gezorgd dat standaarden voor onder
andere milieubescherming, voedselveiligheid en dierenwelzijn behouden
blijven, en worden afspraken opgenomen over duurzaamheid en,
afhankelijk van het partnerland, over ontwikkeling. Waar het nog niet lukt
om in multilateraal verband afspraken te maken, probeert Nederland op
een informele manier deze nieuwe onderwerpen te bespreken via
internationale organisaties zoals de OESO, de Wereldbank, de United
Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) en het World
Economic Forum. Hoewel internationale handel de totale economische
koek vergroot, kunnen bepaalde partjes daarin kleiner worden door de
toenemende internationale concurrentie. Zeker op de korte termijn kent
globalisering (en elk handelsakkoord) ook verliezers. Met name wanneer
de handel tussen ontwikkelde en minder ontwikkelde landen sterk
toeneemt, kan een significante herallocatie van verschillende productiefactoren optreden. De inzet van arbeid of kapitaal neemt dan in één sector
af, terwijl het in een andere sector toeneemt. Dit kan leiden tot ontwrichtingen op de arbeidsmarkt. De SER wijst er in een recent advies op dat
deze effecten rond het handelsverdrag waarover de EU momenteel met
de VS onderhandelt, TTIP, naar verwachting relatief beperkt zijn, omdat
het een handelsverdrag betreft tussen landen met een vergelijkbaar
ontwikkelingsniveau. De SER merkt op dat de verwachte verschuivingen
die met TTIP gepaard gaan, zich onder invloed van technologische
vooruitgang en globalisering sowieso zouden voordoen. Niettemin vraagt
het verlies van werkgelegenheid in bepaalde economische sectoren – op
EU-niveau zouden de metaalproducten- en elektrotechnische industrie
volgens de ramingen negatief geraakt worden – om beleid om de
arbeidsmarktpositie van personen die in deze sectoren werkzaam zijn te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

54

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

verbeteren en hen te ondersteunen bij het vinden van een nieuwe baan.
Ook moet er voldoende inkomensbescherming zijn voor diegenen die
daar niet meteen in slagen. Hierbij verdienen laaggeschoolde, oudere
werknemers bijzondere aandacht.
2.5 Bestrijden van ongewenste belastingpraktijken
Verschillen tussen belastingstelsels in afzonderlijke landen
kunnen personen en bedrijven ruimte bieden voor belastingontwijking en -ontduiking. Dat is ongewenst. Belastingontwijking en
-ontduiking ondergraven namelijk het draagvlak bij de rest van de
maatschappij om eerlijk belasting te betalen. Tevens leiden ze, bij een
gelijkblijvend voorzieningenniveau, tot een hogere belastingdruk op
andere grondslagen, zoals arbeid, milieu, auto’s of vermogen. Overheden
moeten voorkomen dat internationaal opererende bedrijven weinig
belasting afdragen, doordat zij hun winsten kunnen verschuiven of de
belastinggrondslag uithollen, of dat individuen hun vermogens aan het
zicht van de fiscus onttrekken. Landen beconcurreren elkaar om internationale bedrijven aan te trekken. Daar is niets op tegen, tenzij internationale bedrijven als gevolg daarvan geen of te weinig belasting betalen.
De effectiefste manier om belastingontduiking en deze ongewenste
uitholling van belastingstelsels tegen te gaan, is het ontwikkelen van
internationale standaarden.
Er is sprake van belastingontduiking of -fraude wanneer personen
of bedrijven inkomens en/of vermogens verzwijgen, zodat zij
hierover geen belasting betalen. In de afgelopen jaren hebben
verschillende onthullingen, waarvan de Panama Papers een recent
voorbeeld zijn, licht geworpen op de constructies die worden gebruikt om
via belastingparadijzen tegoeden te verbergen voor de fiscus. Bij
belastingontwijking door internationaal opererende bedrijven is geen
sprake van het verbergen van informatie voor de fiscus, maar stellen
hiaten en/of discrepanties in de nationale regelgeving hen in staat hun
belastingafdrachten fors te beperken. Waar fiscale stelsels van verschillende landen niet op elkaar aansluiten, is het soms mogelijk om niet de
letter, maar wel de intentie van fiscale wetgeving te schenden. Het
verschuiven van winsten en het uithollen van belastinggrondslagen
verstoort bovendien de eerlijke concurrentie met bedrijven die niet
internationaal opereren en zich «gewoon» aan de nationale fiscale regels
houden.
Belastingontduiking is illegaal en overheden moeten hier stevig
tegen optreden. De aanpak van belastingontduiking richt zich op
verbetering van informatie-uitwisseling en meer transparantie over de
belastingafdrachten tussen landen. De OESO heeft een Common
Reporting Standard opgesteld die vereist dat financiële instellingen hun
klanten identificeren en verifiëren waar zij belastingplichtig zijn. De
standaard is in 2016 in Nederland in werking getreden. Vanaf 2017 zullen
Europese belastingdiensten financiële gegevens gaan uitwisselen, zodat
zij een volledig overzicht krijgen van de gegevens van hun ingezeten
belastingplichtigen. Verder is het doel dat deze informatie-uitwisseling
ook met zo veel mogelijk niet-EU-landen zal gaan plaatsvinden. Recent
zijn hierover afspraken met Zwitserland, Liechtenstein, San Marino en
Andorra gemaakt. Hierdoor wordt het moeilijker voor Europese burgers
om inkomsten of vermogens voor de fiscus te verbergen.
Nederland heeft tijdens zijn EU-voorzitterschap een speerpunt
gemaakt van de implementatie van de strijd tegen belastingontduiking en -ontwijking. Hiertoe moeten de zogenoemde base erosion
and profit shifting-afspraken (BEPS-afspraken) binnen de EU worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

55

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

geïmplementeerd. Bestrijding van belastingontwijking staat al een aantal
jaren hoog op de nationale en internationale agenda. In 2013 kwam de
G20 een actieplan overeen om agressieve belastingplanning door
internationaal opererende bedrijven tegen te gaan. De OESO heeft dit
verder uitgewerkt in het BEPS-project. Op 5 oktober 2015 zijn de definitieve actierapporten van het project gepubliceerd. De concrete actiepunten zijn gestoeld op drie overkoepelende beginselen: coherentie van
regelgeving, meer aandacht voor reële economische verhoudingen
(substance) en meer transparantie tussen belastingdiensten onderling en
tussen grote bedrijven en belastingdiensten. Een belangrijk succes was
het akkoord dat de EU-lidstaten bereikten over de Richtlijn
anti-belastingontwijking (ATAD), waardoor een aantal conclusies uit het
BEPS-project in alle EU-lidstaten gelijktijdig en op dezelfde wijze in hard
law moeten worden omgezet. Deze richtlijn bevat een pakket maatregelen
om internationale belastingontwijking door grote bedrijven te bestrijden.
Nederland ziet het als een prestatie dat de EU in korte tijd tot dit omvangrijke akkoord is gekomen, waardoor de EU vooroploopt in de strijd tegen
belastingontwijking door grote bedrijven. De EU-lidstaten hebben ook een
richtlijn aangenomen over zogenoemde country-by-country reporting
tussen belastingdiensten, waarbij grote multinationals verplicht zijn om
een landenrapportage op te stellen over de belasting die zij in diverse
landen betalen. Belastingdiensten kunnen hierdoor beter inschatten of er
een risico is dat een bedrijf kunstmatig winsten verschuift, zodat zij hun
schaarse capaciteit efficiënter kunnen inzetten. Nederland heeft deze
conclusie uit het BEPS-project al in 2015 in wetgeving omgezet. Ook zijn in
EU-verband belangrijke stappen gezet bij de bestrijding van btw-fraude.
Het kabinet zet tegelijkertijd in op behoud van een goed vestigingsklimaat. Het kabinet kiest daarbij voor en-en: én doorzetten van de
offensieve inzet tegen belastingontwijking, én behoud van een goed en
concurrerend fiscaal vestigingsklimaat. Het blijft belangrijk het internationale vestigingsklimaat in Nederland te bewaken. Daarvan is, naast
factoren als de kwaliteit van het onderwijs en de infrastructuur, en een
toegankelijke en onafhankelijke rechtspraak, het fiscale vestigingsklimaat
een onderdeel. Naarmate de mogelijkheden tot belastingontwijking in
internationaal verband worden beperkt, zal er meer aandacht uitgaan naar
het verschil in het statutaire vennootschapsbelastingtarief tussen landen.
2.6 Komst van asielzoekers vraagt inzet van overheid, samenleving en asielzoekers zelf
Aan de grote aantallen asielzoekers die in het afgelopen jaar naar
ons land zijn gekomen biedt Nederland een rechtvaardige
asielprocedure en een sobere opvang. Het kabinetsbeleid is verder
gericht op opvang in de regio en het leveren van een bijdrage aan de
landen daar, ook eventueel met hervestiging. In maart 2016 kwam de EU
tot een akkoord met Turkije over een aanpak van de Europese migratieproblematiek. Het EU-beleid is mede gericht op een betere opvang van
vluchtelingen in de regio, een meer solidaire verdeling van asielzoekers
tussen de Europese lidstaten en het tegengaan van mensensmokkel. Dit
moet ertoe leiden dat de ongecontroleerde migratiestromen naar Europa
verminderen en beter beheersbaar worden. Door deze gezamenlijke
aanpak komt bovendien het Schengenverdrag minder onder druk te staan.
Onder andere de EU en de internationale financiële instellingen stellen
financiële middelen beschikbaar om de opvang in de regio te verbeteren.
Figuur 2.6.1 toont dat het aantal asielaanvragen in Nederland sinds eind
2015 is gedaald. De daling in de wintermaanden kan enerzijds aan het
winterseizoen worden toegeschreven, en anderzijds aan maatregelen die
landen aan de Balkanroute troffen (met name bij de grens tussen
Griekenland en Macedonië), die het voor migranten moeilijker maken om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

56

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

binnen de EU door te reizen. Het EU-Turkije-akkoord van maart 2016 heeft
ervoor gezorgd dat het aantal illegale grensoverschrijdingen tussen
Turkije en Griekenland substantieel is gedaald. Door deze beide ontwikkelingen is het aantal eerste asielaanvragen in Nederland, ondanks het
zomerseizoen, in de zomer van 2016 redelijk stabiel gebleven. De
asielinstroom blijft echter een grillig fenomeen en de situatie in conflictgebieden brengt veel onzekerheden met zich mee. Dit heeft consequenties
voor de opvang, die voldoende toegerust moet zijn om deze fluctuaties te
kunnen verwerken.
Figuur 2.6.1 Aantal eerste asielaanvragen in Nederland per maand 2015–2016
12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0
jan-15

mrt-15

mei-15

jul-15

sep-15

nov-15

jan-16

mrt-16

mei-16

jul-16

Bron: Immigratie- en naturalisatiedienst (IND)

Een verhoogde instroom van asielzoekers heeft economische
gevolgen voor de landen waar zij worden opgevangen. Deze
hangen sterk af van de specifieke eigenschappen van de groep migranten.
Er zijn overeenkomsten, maar ook belangrijke verschillen tussen de
huidige asielzoekers en migranten uit het verleden, wat betreft de landen
van herkomst, de reden voor migratie, en de vaardigheden die zij
meebrengen. Daarom geven bevindingen uit het verleden slechts een
indicatie van hoe de huidige groep asielzoekers, in het bijzonder zij die
een verblijfsvergunning krijgen, de Nederlandse economie zal
beïnvloeden. Volgens het IMF (2016) neemt over het algemeen de groei
van het bbp op de korte termijn beperkt toe als gevolg van hogere
overheidsuitgaven aan bijvoorbeeld de opvang van asielzoekers. Dit
betekent overigens niet dat het inkomen per hoofd van de bevolking stijgt.
Op de middellange en lange termijn hangen de economische gevolgen
sterk af van de mate waarin de betreffende groep integreert op de
arbeidsmarkt. Afhankelijk van de banen waarin asielzoekers die mogen
blijven terechtkomen, kunnen er negatieve effecten zijn, zoals verdringing
of neerwaartse loondruk voor mensen die nu in die sectoren werkzaam
zijn.
Het is zaak om asielzoekers die in Nederland mogen blijven
meteen te ondersteunen bij de integratie, zodat zij zo goed
mogelijk kunnen meedoen in de maatschappij. Het is hierbij
belangrijk om lessen te trekken uit het verleden. Studies naar de arbeidsmarktintegratie van eerdere asielmigranten wijzen uit dat hun arbeidsparticipatie en inkomen lager zijn dan de arbeidsparticipatie en het inkomen
van autochtonen met een vergelijkbaar opleidings- en leeftijdsprofiel.
Hoewel er sprake is van enige convergentie naarmate migranten langer in
het land van aankomst zijn, neemt het tempo daarvan over de tijd af, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

57

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

blijft de kloof met autochtonen substantieel42. Deze uitkomsten waren
deels het gevolg van kenmerken van de groep asielmigranten, zoals hun
opleidingsniveau, maar ook van beleid dat onvoldoende gericht was op
de uitdagende integratieproblematiek. Voor betere integratie is een
grotere inspanning nodig, zowel van de asielzoeker zelf als van de
overheid. Het huidige kabinetsbeleid is erop gericht om mensen die asiel
aanvragen snel uitsluitsel te geven. Voor mensen die niet mogen blijven is
het van belang dit snel te weten. Aanvragen die evident kansloos zijn,
bijvoorbeeld uit veilige landen, worden daarom met voorrang
afgehandeld. Het proces is gericht op een snelle terugkeer, zodat mensen
hun leven in hun thuisland weer kunnen oppakken. Asielzoekers van wie
de asielaanvraag wordt ingewilligd krijgen een tijdelijke verblijfsvergunning. Zij zijn vanaf dat moment vergunninghouder. Na vijf jaar in
Nederland te zijn geweest, kunnen zij een permanente verblijfsstatus
aanvragen als er nog steeds een reden voor asiel is, bijvoorbeeld als het
onveilig blijft in het land van herkomst. Het overheidsbeleid is erop
gericht deze mensen zo snel mogelijk zelfstandig te maken en te laten
integreren in de samenleving en op de arbeidsmarkt. Dat voorkomt dat
een groot deel van hen langdurig afhankelijk wordt van de bijstand.
Meedoen op de arbeidsmarkt is essentieel voor de (sociale) integratie, en
onnodige uitkeringsafhankelijkheid leidt tot verkwisting van menselijk
kapitaal en onnodige belasting van de sociale zekerheid.
De positie van vergunninghouders op de arbeidsmarkt kan met
gericht beleid worden verbeterd. Uit onderzoek blijkt dat het
belangrijk is om tijdig uitsluitsel te bieden over de verblijfsstatus. Dat
stimuleert mensen om te investeren in menselijk en sociaal kapitaal,
bijvoorbeeld door het leren van de taal van het land van aankomst. Ook
voorkomt het kennisverlies en motiveert het mensen om deel te nemen
aan het arbeidsproces. Vaak hebben migranten een zwakke arbeidsmarktpositie, door gebrekkige taalbeheersing, een slecht aansluitende of
niet-erkende opleiding en gebrek aan een netwerk. Om te voorkomen dat
de afstand tot de arbeidsmarkt verder toeneemt, is het volgens het IMF
allereerst belangrijk om arbeidsmarktrestricties die voor asielzoekers
bestaan zo snel en zo veel mogelijk te beperken. De ervaring leert dat
arbeidsmarktkansen afnemen naarmate iemand langer niet werkt: mensen
verliezen hun vaardigheden en werkgevers beschouwen langdurige
werkloosheid vaak als een signaal voor een lage productiviteit43.
Vervolgens kunnen op de migranten gerichte maatregelen de arbeidsmarktintegratie verder ondersteunen, aldus het IMF. Mogelijkheden om
met flexibele contractvormen te werken, zoals die in Nederland al volop
bestaan, kunnen werkgevers stimuleren om toch migranten in dienst te
nemen, van wie zij de productiviteit moeilijk kunnen inschatten vanwege
onzekerheid over hun vaardigheden en opleiding. Ook kan erkenning van
buitenlandse diploma’s de arbeidsmarktpositie van migranten verbeteren.
Verder kunnen minder toetredingsdrempels voor startende bedrijven de
ondernemingszin bij statushouders ondersteunen.
Het is van belang om vanaf het eerste moment van vergunningverlening te investeren in integratie. Er moet rekening mee gehouden
worden dat een (groot) aantal van de asielzoekers na de periode van vijf
jaar in Nederland zal blijven. Maximale inspanning voor een snelle
integratie, met name op de arbeidsmarkt, bevordert dat vergunninghouders die (tijdelijk dan wel permanent) mogen blijven, actief bijdragen
aan de maatschappij. Daarom is het beleid erop gericht dat mensen direct
na vergunningverlening de Nederlandse taal gaan leren, via integratietra-

42
43

WRR (2015). Policy Brief, «Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten».
CPB (2015). Policy Brief, «Langdurige werkloosheid. Afwachten én hervormen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

58

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

jecten de Nederlandse waarden en normen meekrijgen, vrijwilligerswerk
doen en worden begeleid naar onderwijs en betaald werk. De participatieverklaring wordt een verplicht onderdeel van de inburgering. Deze
verklaring wijst nieuwkomers op hun rechten en plichten, en op de
fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving. Door ondertekening van deze verklaring toont een vergunninghouder betrokkenheid bij
de Nederlandse samenleving en de bereidheid om daar actief aan bij te
dragen. Na vergunningverlening worden direct het arbeidsverleden en de
kwalificaties van de migrant in kaart gebracht. Daardoor is een kansrijke
koppeling aan een gemeente mogelijk, waarbij rekening gehouden wordt
met de regionale arbeidsmarkt. Wanneer zo snel mogelijk na toekenning
van een vergunning deze stappen worden gezet, neemt de kans dat
mensen zelfstandig kunnen meedraaien in de maatschappij toe. Het
bevorderen van een snelle integratie laat onverlet dat een deel van de
asielzoekers niet permanent in Nederland zal mogen blijven. Als het
eerder veilig wordt in het herkomstland en terugkeer van sommige
mensen aan de orde is, zullen zij gemakkelijker kunnen terugkeren naar
hun land en kunnen helpen bij de wederopbouw, als ze in de tussentijd in
Nederland zijn gestimuleerd om actief bezig te zijn met hun toekomst.
2.7 Naar een CO2-armere economie
Menselijk handelen, met name de uitstoot van broeikasgassen,
beïnvloedt het klimaat. Er zijn sterke wetenschappelijke aanwijzingen
dat als de huidige ontwikkelingen doorzetten, de gevolgen voor de
biodiversiteit, de landbouwproductiviteit, de verspreidingspatronen van
ziektedragers en voor de leefbaarheid in delen van de wereld groot zijn. In
Nederland kan een toename van de zeespiegelstijging en van extreme
neerslagpieken leiden tot overstromingsgevaar. Zonder aanvullende
acties leiden de huidige trends in de mondiale welvaartstoename en
bevolkingsgroei tot een sterke stijging van de uitstoot van broeikasgassen. De uitdaging is dus groot. Negatieve effecten van broeikasgasuitstoot op het klimaat worden door de markt niet vanzelf meegenomen in
de heersende marktprijzen. Hiermee is sprake van een klassiek «marktfalen». Het beter laten functioneren van markten kan in zo’n situatie de
maatschappelijke welvaart verhogen.
Wereldwijd spelen overheden een belangrijke rol bij het
tegengaan van klimaatverandering door dit marktfalen tegen te
gaan. Hierbij staat de overheid voor een aantal uitdagingen. Ten eerste is
er bij klimaatbeleid sprake van intergenerationele verdelingseffecten.
Huidige generaties moeten extra kosten maken om de gevolgen van
klimaatverandering voor volgende generaties te beperken. Er moet een
goede verdeling van de kosten over de generaties gevonden worden.
Daarnaast geldt dat alleen reductie van totale mondiale emissies effectief
is om klimaatverandering te beperken. Er zijn dus internationale afspraken
nodig om «free-ridergedrag» te voorkomen. Een internationale aanpak
leidt bovendien tot de efficiëntste aanpak van het probleem. Dan kan
reductie van CO2-uitstoot44 daar plaatsvinden waar deze de laagste kosten
en het minste welvaartsverlies met zich meebrengt. De kosten zouden
vervolgens wereldwijd eerlijk verdeeld kunnen worden.
Het klimaatakkoord dat in december 2015 in Parijs werd gesloten
is een hoopgevende stap. Het akkoord legt internationaal de ambities
vast en biedt een kader voor de komende jaren. De afspraken zijn gericht
op beperking van de mondiale temperatuurstijging tot ruim onder 2

44

Met CO2-uitstoot wordt CO2 en equivalenten bedoeld (broeikasgassen zoals methaan, HCFK’s
en lachgas).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

59

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

graden Celsius, waarbij wordt gestreefd naar een maximale stijging van
1,5 graden Celsius. Bovendien is afgesproken dat in de tweede helft van
deze eeuw een balans wordt bereikt tussen de emissie en de opname van
CO2. Nagenoeg alle landen in de wereld hebben toezeggingen gedaan ten
aanzien van de reductie van nationale emissies. De EU heeft zich in het
klimaatakkoord gecommitteerd aan een reductie van de CO2-uitstoot met
ten minste 40 procent in 2030, ten opzichte van 1990. De Nederlandse
inspanningen zullen de komende jaren in het teken van dit doel staan. De
EC zal analyseren wat de afspraken van Parijs betekenen voor de ambitie
van de EU. In het akkoord wordt bevestigd dat onder leiding van
ontwikkelde landen financiering beschikbaar komt voor klimaatgerelateerde mitigatie- en adaptatieprojecten in ontwikkelingslanden. Inzet en
(co-)financiering vanuit de private sector is cruciaal om de afgesproken
doelstellingen te halen. Ook in het kader van de zogenoemde Global
Goals van de Verenigde Naties, waarin doelen voor duurzame ontwikkeling zijn geformuleerd, is het beheersen van de mondiale klimaatproblematiek een belangrijk thema.
Een langetermijnstrategie om klimaatverandering tegen te gaan
is in de kern gericht op de reductie van CO2-uitstoot.45 CO2-uitstoot
is immers de grootste directe veroorzaker van klimaatverandering. Een
focus op andere doelen, zoals een aandeel hernieuwbare energie of een
percentage energiebesparing kan ertoe leiden dat niet de meest kostenefficiënte maatregelen worden getroffen. Het is dus het beste om maatregelen gericht op hernieuwbare energie of energiebesparing in te zetten in
dienst van het CO2-doel, voor zover deze kostenefficiënt zijn.
CO2-reductie in Nederland vindt plaats binnen de context van het
Europese klimaat- en energiebeleid, met tot 2023 het Energieakkoord als voornaamste (aanvullende) raamwerk. Voor reductie van
CO2 in de industrie en de energiesector is er het EU-Emissiehandelssysteem (ETS). Dit systeem stelt een maximum aan de CO2-uitstoot in
deze sectoren en maakt het recht om CO2uit te stoten verhandelbaar.
Hierdoor krijgt CO2-uitstoot een prijs. Dit leidt in principe tot een zo
kostenefficiënt mogelijke transitie richting het Europese CO2-reductiedoel.
Omdat de CO2-prijs, onder andere vanwege de economische crisis en
subsidiëring van duurzame energie, lager blijft dan verwacht, is de
financiële prikkel die het ETS afgeeft echter beperkt. Op dit moment is het
ETS niet de drijvende kracht achter innovatie en investeringen in
CO2-arme technologie in ETS-sectoren. Als blijkt dat het ETS ook op lange
termijn onvoldoende prikkels geeft, moeten de mogelijkheden om hier
verbetering in aan te brengen op Europees niveau worden onderzocht.
Eventueel kan ook nationaal worden bijgestuurd. Buiten het ETS – in de
gebouwde omgeving, landbouw- en transportsectoren – is Nederland zelf
verantwoordelijk voor CO2-reductie. Voor deze sectoren kan het op korte
termijn al een strategie ontwikkelen voor de periode na het Energieakkoord.

45

In het afgelopen jaar zijn er verschillende onderzoeken gepubliceerd met aanbevelingen voor
het Nederlandse langetermijnklimaatbeleid, onder andere het Energierapport van het Ministerie van Economische Zaken, het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Kostenefficiëntie
CO2-Reductiemaatregelen (IBO CO2) en de DNB-studie «Tijd voor transitie».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

60

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Figuur 2.7.1 Uitstoot van broeikasgassen (CO2 en equivalenten), Nederland en
EU (1990=100%)
120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%
1990

1995

EU-doelen

2000

2005

2010
EU

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

NL

Wereldwijd moeten overheden op basis van een langetermijnvisie
geloofwaardig beleid ontwikkelen om de transitie naar een
CO2-armere economie te maken. Heldere communicatie hierover is
essentieel. Een duidelijke koers biedt investeringszekerheid aan de markt
en beperkt de risico’s rond een mogelijke «koolstofzeepbel». Een
koolstofzeepbel kan ontstaan als de verwachtingen van de markt rondom
toekomstig klimaatbeleid niet overeenstemmen met de daadwerkelijk
genomen beleidsmaatregelen. Wanneer marktpartijen niet weten waar ze
aan toe zijn, of wanneer ze verrast worden door plotse beleidswijzigingen,
kan dit leiden tot abrupte correcties in de waardering van
CO2-gerelateerde activa. Dat kan repercussies hebben voor de balansen
van financiële instellingen en uiteindelijk voor de economie. In het najaar
van 2016 presenteert het kabinet in een Energieagenda stappen om de
energietransitie op de middellange en lange termijn verder vorm te
geven.
Onderzoek en innovatie zijn van groot belang voor een betaalbare
energietransitie. Wie mogelijkheden voor CO2-reductie zoekt, doet er
goed aan om zowel aandacht te hebben voor het bestaande, generieke
onderzoeks- en innovatiebeleid, als voor specifiek, voor Nederland
relevante onderzoek en voor specifieke innovaties, bijvoorbeeld op het
gebied van wind op zee. Ook is het belangrijk om bij de aanleg van
infrastructuur rekening te houden met de uitrol van CO2-arme technieken,
en te vermijden dat technieken met een hoge CO2-uitstoot langer rendabel
blijven dan noodzakelijk (lock-in). Bij zowel het innovatie- als het infrastructuurbeleid is het nuttig in te zetten op een afgebakende, maar brede
portefeuille CO2-reductietechnieken, die periodiek wordt geëvalueerd en
zo nodig wordt herzien. Op deze manier wordt een optie genomen op zo
veel mogelijk veelbelovende technieken. Tegelijk kan er meer aandacht
uitgaan naar een techniek wanneer die zich onverwacht sneller ontwikkelt
(zoals de afgelopen 10 jaar het geval was bij fotovoltaïsche zonnepanelen), of juist minder aandacht, als de beloften niet worden waargemaakt. Hiermee worden de kosten van de transitie op lange termijn zo
laag mogelijk gehouden. In de Energieagenda zal een beeld worden
gegeven van waar de focus voor energie-innovatie op zou kunnen liggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

61

De Nederlandse economie in de wereld: uitdagingen voor de toekomst

Ook zal per functionaliteit gekeken worden naar de innovatiebehoefte en
de mogelijkheden voor versnelling46.
Met een consistent, transparant langetermijnbeleid is een
transitie naar een CO2-arme Nederlandse economie binnen
ongeveer 35 jaar haalbaar. Dit vergt dan wel een significante
aanpassing van de Nederlandse energiemix. Op dit moment is nog een
zeer groot deel van de energiemix gebaseerd op fossiele energiedragers.
Er zullen gevolgen zijn voor de economie, in termen van veranderende
activiteiten en veranderende aard van de werkgelegenheid. Hoe meer
Nederland vooroploopt in de transitie, hoe groter de kans dat er bijvoorbeeld werkgelegenheid, innovatie of export ontstaat in groene sectoren.
Het is echter zeker niet zo dat overheidsbeleid om voorop te lopen altijd
optimaal is. Het is zeer waarschijnlijk dat Nederland als klein land kan
profiteren van technologische vooruitgang ten aanzien van verschillende
CO2-reductietechnieken in het buitenland. Beleid dat gericht is op
vooroplopen met deze technologieën kan dan vanuit het oogpunt van de
samenleving een dure investering zijn, los van de vraag of het doel
überhaupt bereikt zou worden. Hierbij is de uitdaging om energie- en
klimaatbeleid zo vorm te geven dat het klimaatverandering op een
effectieve manier tegengaat, en dat het tegelijkertijd het verdienvermogen
van de Nederlandse economie versterkt.

46

De vier functionaliteiten zijn: i) lage temperatuurwarmte in gebouwen voor verwarming en
warm water; ii) hoge temperatuurwarmte voor industriële productie; iii) transport en
mobiliteit; iv) de werking van verlichting en elektrische apparaten. Zie verder: Raad voor de
Leefomgeving en Infrastructuur (2015). «Rijk zonder CO2».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

62

3

Het budgettair beleid

3.1 Inleiding
De aantrekkende economie geeft de overheidsfinanciën de wind in de
zeilen. Dat is met name te merken aan de stijgende inkomsten van het
Rijk, die in 2017 naar verwachting uitkomen op 260,5 miljard euro (zie
tabel 3.1.1). In totaal geeft het Rijk volgend jaar naar verwachting 261,9
miljard euro uit, zodat een tekort van 1,3 miljard euro resteert. Samen met
het tekort van decentrale overheden, dat geraamd wordt op 1,9 miljard
euro, zorgt dat voor een begroot EMU-saldo van – 3,3 miljard euro in
2017, oftewel – 0,5 procent van het bruto binnenlands product (bbp) – de
omvang van de economie.
In vergelijking met 2016 liggen in 2017 de inkomsten van het Rijk 9,2
miljard euro hoger, tegen 4,1 miljard euro hogere uitgaven. Het tekort van
decentrale overheden is volgend jaar naar verwachting lager dan het
tekort in 2016, dat geraamd wordt op 2,1 miljard euro.
De schuld van de overheid daalt van 63,4 procent van het bbp in 2016 tot
62,1 procent van het bbp in 2017. Deze daling ontstaat met name doordat
de omvang van de economie sneller groeit, van 692 miljard euro tot 709
miljard euro, dan de schuld, die stijgt van 439 miljard euro tot 440 miljard
euro. De begroting valt naar de verwachting van het kabinet binnen de
toegestane marges van de preventieve arm van het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP).
Tabel 3.1.1 Budgettaire kerngegevens (in miljard euro, tenzij anders aangegeven)
2016

2017

Inkomsten (belastingen en sociale premies)

251,3

260,5

Netto-uitgaven onder het uitgavenkader
Rijksbegroting in enge zin
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
Budgettair Kader Zorg
Overige netto-uitgaven
Gasbaten
Rentelasten
Zorgtoeslag
Overig
Totale netto-uitgaven

251,6
107,7
76,7
67,1
5,1
– 2,3
7,1
4,2
– 3,9
256,7

255,7
109,2
77,9
68,5
6,2
– 2,6
6,4
4,4
– 2,1
261,9

EMU-saldo centrale overheid

– 5,4

– 1,3

EMU-saldo decentrale overheden

– 2,1

– 1,9

Feitelijk EMU-saldo
Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp)

– 7,5
– 1,1%

– 3,3
– 0,5%

EMU-schuld
EMU-schuld (in procenten bbp)

439
63,4%

440
62,1%

Bruto binnenlands product (bbp)

692

709

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

63

Het budgettair beleid

De overheidsfinanciën zijn in grote mate afhankelijk van macroeconomische ontwikkelingen. Zo leidt een contractloonstijging tot meer
uitgaven van departementen, maar via bijvoorbeeld de loonheffing ook
tot meer inkomsten voor de overheid. De cijfers in deze Miljoenennota zijn
gebaseerd op de macro-economische ramingen van het CPB. Tabel 3.1.2
geeft een overzicht van de belangrijkste cijfers uit de meest recente
raming van het CPB (Macro Economische Verkenning (MEV) 2017).
Tabel 3.1.2 Macro-economische veronderstellingen

Bruto binnenlands product (in miljarden euro)
Economische groei (volumegroei; in procenten bbp)
Inflatie (consumentenprijsindex; mutatie per jaar in
procenten)
Contractloon marktsector (mutatie per jaar in procenten)
Werkloze beroepsbevolking (in duizenden personen,
internationale definitie)
Lange rente (niveau in procenten)
Eurokoers (dollar per euro)
Olieprijs (dollar per vat)

2016

2017

692
1,7

709
1,7

0,6
1,5

0,6
1,6

555
0,2
1,11
44

555
0,1
1,11
51

Dit hoofdstuk bevat het budgettair beleid van de overheid en de stand van
de overheidsfinanciën. De belangrijkste budgettaire ontwikkelingen
worden beschreven in paragraaf 3.2. Paragraaf 3.3 gaat over de vooruitzichten voor de overheidsfinanciën in 2017 en de belangrijkste budgettaire
keuzes. Vervolgens bevat paragraaf 3.4 een beschouwing van de
begroting in het perspectief van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Paragraaf 3.5 belicht de ontwikkeling van de inkomsten en de uitgaven.
Ten slotte komen kadertoetsen aan de orde in paragraaf 3.6.
3.2 Belangrijkste budgettaire ontwikkelingen 2017
Het Regeerakkoord van het kabinet kent drie pijlers, waaronder de
overheidsfinanciën op orde brengen. De overheidsfinanciën ontwikkelen
zich gunstiger dan bij de start van het kabinet werd verwacht. De
overheidsschuld daalt ook volgend jaar en is hard op weg richting de
Europese begrotingsgrens van 60 procent van het bbp. In recente jaren is
het overheidstekort sterk verbeterd, van 3,9 procent van het bbp in 2012
tot naar verwachting 0,5 procent van het bbp in 2017. De Europese regels,
die net als de Nederlandse begrotingsregels zijn gericht op houdbare
overheidsfinanciën op lange termijn, bieden het kabinet voor 2017 ruimte
voor uitgaven aan maatschappelijke prioriteiten en een evenwichtig
koopkrachtbeeld.
Structureel heeft het kabinet 1,55 miljard euro vrijgemaakt voor veiligheid,
defensie, zorg, onderwijs en armoedebestrijding, en 1,1 miljard euro voor
een evenwichtig koopkrachtbeeld. Ook met dit pakket bevindt het
structureel saldo zich binnen de marges van het Stabiliteits- en Groeipact.
Het bedrag van 2,7 miljard euro betreft een intensivering bovenop het
uitgaven- en inkomstenkader. Dat betekent dat de overheidsuitgaven in
reële termen toenemen. Met deze intensivering worden in sommige
gevallen eerder voorgenomen bezuinigingen teruggedraaid of budgettaire
problematiek zoals de ruilvoet opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

64

Het budgettair beleid

Tabel 3.2.1 Pakket 2017
In miljarden euro’s, + is saldobelastend

Lasten

Uitgaven

Maatschappelijke prioriteiten 1,55 mld euro
VenJ
VWS
Defensie
OCW
Plan armoede kinderen
Overig (WIV, bevorderen export en reservering)

0,05

1,5
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0

Koopkracht 1,1 mld euro
Algemene heffingskorting
Ouderenkorting
Zorgtoeslag
Inkomstenbelasting
Arbeidskorting
Compensatie zorgpremies
Huurtoeslag
Kindgebonden budget

0,4
0,5
0,4
0,4
– 0,1
– 0,5
– 0,2

Totaal pakket: 2,7 mld euro

0,5

0,05

0,7

0,6
0,1
2,2

Maatschappelijke prioriteiten
Het kabinet reserveert 450 miljoen euro voor de begroting van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dat geld gaat onder andere naar de
politie, vanaf volgend jaar ruim 200 miljoen euro, voor opsporing en
wijkagenten. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten kunnen structureel ruim
35 miljoen euro tegemoet zien voor contraterrorisme en cybersecurity.
Ongeveer 50 miljoen euro is bestemd voor het Openbaar Ministerie en de
rechtspraak. Ten slotte sluit het kabinet geen gevangenissen en investeert
het kabinet in vakmanschap bij medewerkers van de Dienst Justitiële
Inrichtingen.
Om zorgaanbieders ruimte te bieden om de kwaliteit van de ouderenzorg
te verbeteren, wordt de voorgenomen bezuiniging op de verpleeghuiszorg
van 500 miljoen euro geschrapt. Het terugdraaien wordt voor 400 miljoen
euro gedekt vanuit het pakket en voor 100 miljoen euro door ruimte
binnen de langdurige zorg.
De intensiveringen bij defensie zijn de reactie van het kabinet op de
(internationale) veiligheidsituatie en dragen op lange termijn bij aan
stabiliteit in Nederland en daarbuiten. Er is 300 miljoen euro beschikbaar
voor defensie, waarvan 200 miljoen euro voor de materiële en personele
basisgereedheid en de geoefendheid van de krijgsmacht. Met deze extra
middelen heeft het kabinet vanaf 2014 al ruim 870 miljoen euro structureel
toegevoegd aan de begroting van het Ministerie van Defensie. 100 miljoen
euro wordt ingezet om defensie te ontzien bij het dekken van de ruilvoettegenvaller.
Er wordt jaarlijks 200 miljoen euro vrijgemaakt om bijvoorbeeld de
kansengelijkheid in het onderwijs te bevorderen, voor verlaging van de
schoolkosten voor mbo-leerlingen uit gezinnen met lage inkomens,
aanvullende bekostiging voor asielzoekerskinderen in hun tweede jaar in
het primair onderwijs, cultuur en verzachten van de korting op de lump
sum.
En er komt volgend jaar 100 miljoen euro extra beschikbaar voor kinderen
die in armoede opgroeien. Daarmee kunnen kinderen mee op schoolreisje, zich aanmelden bij zwemles of sportattributen aanschaffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

65

Het budgettair beleid

Evenwichtig koopkrachtbeeld
Voor de derde pijler van het kabinet – eerlijk delen – is structureel 1,1
miljard euro beschikbaar om de koopkracht van burgers te vergroten.
Hiervan gaat structureel circa 570 miljoen euro naar de huurtoeslag.
Daarnaast wordt het kindgebonden budget voor circa 130 miljoen euro
verhoogd, de algemene heffingskorting voor circa 460 miljoen euro en de
ouderenkorting voor circa 360 miljoen euro. Als dekking voor het pakket
wordt de verhoging van het eindpunt van de derde belastingschijf beperkt
voor circa 70 miljoen euro en worden de afbouwgrens en maximale
arbeidskorting voor circa 460 miljoen euro verlaagd. Daarnaast wordt de
compensatie van hogere zorgpremies vanuit het inkomstenkader voor
circa 210 miljoen euro als dekking van het pakket ingezet. Het pakket zorgt
ervoor dat de koopkracht van werkenden, uitkeringsgerechtigden en
gepensioneerden door de bank genomen volgend jaar stijgt.
3.3 Overheidsfinanciën in 2017
Een van de drie pijlers van het Regeerakkoord van dit kabinet uit 2012 was
het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Bij de start van de
kabinetsperiode waren de gevolgen van de crises van de jaren daarvoor
nog goed zichtbaar. De overheidsschuld was in vijf jaar tijd gestegen van
42,7 procent van het bbp tot 66,4 procent. En tegelijkertijd noteerde de
overheid in 2012 een tekort van 3,9 procent van het bbp.
Tekort flink lager dan in 2012
De situatie is inmiddels heel anders. Tijdens de huidige kabinetsperiode is
Nederland ontslagen uit de correctieve arm van het SGP (zie ook
paragraaf 3.4), omdat het tekort en de schuld sterk waren afgenomen.
Sindsdien daalden het tekort en de schuld nog verder. Een nieuw kabinet
kan beginnen in een jaar met naar verwachting een schuld van 62,1
procent van het bbp en een tekort van slechts 0,5 procent van het bbp.
Figuur 3.3.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2017 (in miljarden euro)
–1,9

–3,3

–1,3
261,9
260,5
(−0,5 procent bbp)

Uitgaven
Rijk

Inkomsten
Rijk

Tekort centrale
overheid

Tekort decentrale
overheden

Feitelijk
EMU-saldo

Bron: Ministerie van Financiën

Het tekort van 0,5 procent van het bbp staat gelijk aan een tekort van de
gehele overheid à 3,3 miljard euro, zoals figuur 3.3.1 laat zien. De
decentrale overheden hebben het grootste aandeel in dit tekort.
Daaronder vallen onder andere gemeenten, provincies, waterschappen en
samenwerkingsverbanden. Zij zijn naar verwachting goed voor een tekort
van 1,9 miljard euro. Daarbovenop komt dan het tekort van de centrale
overheid van 1,3 miljard euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

66

Het budgettair beleid

Een tekort van 0,5 procent van het bbp is het kleinste tekort sinds het
begin van de financiële crisis in 2009 en ook in historisch perspectief laag,
zoals figuur 3.3.2 laat zien. Het kabinet streeft naar begrotingsevenwicht
op middellange termijn, zoals ook is verwoord in het Regeerakkoord.
Figuur 3.3.2 Ontwikkeling EMU-saldo (in procenten bbp)
3

–0,5

0

−3
Europese
grenswaarde
uit SGP
−6

−9
1970

75

80

85

90

95

00

05

10

15

Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën

Het verwachte tekort voor volgend jaar van 0,5 procent van het bbp
betekent een verbetering van het EMU-saldo van 0,6 procent van het bbp
ten opzichte van 2016. In tabel 3.3.1 is de horizontale toelichting
opgenomen van dit verschil. Het tekort daalt vooral doordat de overheid
in 2017 9,2 miljard euro meer aan belastingen en premies binnenkrijgt dan
in 2016.
Tabel 3.3.1 Horizontale toelichting EMU-saldo (- is een verslechtering)

EMU-saldo 2016
Noemereffect
Belasting- en premie-inkomsten
Zorguitgaven
Uitgaven aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid
Lonen en prijzen
EU-afdrachten
HGIS
GF/PF/BCF
KTV’s
Aardgasbaten
Rente staatsschuld
Overig
EMU-saldo 2017

Miljarden
euro

Procenten
bbp

– 7,5

– 1,1%
0,0%
1,3%
– 0,2%
– 0,2%
– 0,1%
– 0,2%
0,1%
0,1%
– 0,3%
0,0%
0,1%
0,1%
– 0,5%

9,2
– 1,3
– 1,2
– 1,1
– 1,6
1,0
0,5
– 2,3
– 0,1
0,7
0,4
– 3,3

De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid vallen
respectievelijk 1,3 miljard euro en 1,2 miljard euro hoger uit. Beide
categorieën verslechteren het EMU-saldo in 2017 met 0,2 procent van het
bbp ten opzichte van 2016. Hetzelfde geldt voor de indexatie van de
overheidsuitgaven met loon- en prijsbijstelling van 1,1 miljard euro, een
verslechtering van 0,1 procent van het bbp. Nederland draagt in 2017 naar
verwachting 1,6 miljard euro meer af aan de Europese Unie dan dit jaar,
waardoor het tekort stijgt met 0,2 procent van het bbp. Die stijging wordt
voornamelijk veroorzaakt door de vertraagde ratificatie van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

67

Het budgettair beleid

zogenoemde Eigenmiddelenbesluit. De afdracht valt daardoor lager uit in
2016, omdat Nederland dit jaar eenmalig driemaal de jaarlijkse korting op
de afdrachten ontvangt.
Het saldo verbetert tussen 2016 en 2017 ook door lagere uitgaven aan de
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS, 1,0 miljard euro)
en het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds
(0,5 miljard euro). De rentekosten over de staatsschuld vallen in 2017 naar
verwachting ook gunstiger uit voor de schatkist dan in 2016.
Ten slotte verslechteren zogenoemde kastransactiecorrecties (ktv’s) het
saldo met 2,3 miljard euro oftewel 0,3 procent van het bbp. Een groot deel
van dit saldo komt voort uit de uitgaven van de overheid aan de
OV-jaarkaart voor studenten. De rijksoverheid voert een boekhouding op
kasbasis, maar moet aan de Europese Unie rapporteren alsof de
boekhouding op transactiebasis wordt geadministreerd. De ktv’s
corrigeren het EMU-saldo voor verschillen tussen het kas- en transactiemoment van uitgaven en inkomsten.
Als de verandering in het tekort niet horizontaal, dus van jaar op jaar,
maar verticaal wordt weergegeven, dus sinds de vorige Miljoenennota,
blijkt de verbetering van het saldo voor 2017 groter dan voor 2016. Tabel
3.3.2 specificeert deze verbeteringen van respectievelijk 0,8 en 0,4 procent
van het bbp. Nagenoeg over de gehele linie toont de tabel meevallers. De
hogere belasting- en premie-inkomsten verbeteren het saldo voor zowel
2016 (+0,5 procent van het bbp) als 2017 (+0,6 procent van het bbp) fors.
Tabel 3.3.2 Verticale toelichting EMU-saldo in procenten (- is een verslechtering)

EMU-saldo Miljoenennota 2016
Belasting- en premie-inkomsten
GF/PF/BCF
HGIS
Aardgasbaten
Rentelasten
Nominale ontwikeling
Uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen
Zorguitgaven
Overig
EMU-saldo Miljoenennota 2017

2016

2017

– 1,5%
0,5%
– 0,1%
0,0%
– 0,4%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
– 1,1%

– 1,3%
0,6%
– 0,1%
0,1%
– 0,4%
0,4%
0,0%
0,1%
0,4%
– 0,3%
– 0,5%

Ook de aardgasbaten vallen op. Ten opzichte van de raming uit de
Miljoenennota 2016 dalen de aardgasbaten voor de overheid in 2016 en in
2017 met 0,4 procent van het bbp. Dat verslechtert het EMU-saldo. Dat
komt bovenop de eerdere daling van de gasbaten van de afgelopen jaren.
De schatkist ontvangt daardoor in 2017 7,5 miljard euro minder gasbaten
dan bij de start van de kabinetsperiode de verwachting was (zie ook box
3.2). De rentekosten over de staatsschuld bewegen de andere kant op. De
lage rente zorgt voor een meevaller van 0,1 en 0,4 procent van het bbp in
2016 respectievelijk 2017. De zorguitgaven in 2017 dalen ten opzichte van
de vorige Miljoenennota met 0,4 procent van het bbp. De andere mutaties
ten opzichte van de vorige raming zijn bescheiden, tot maximaal 0,1
procent van het bbp.
Dalende EMU-schuld
De EMU-schuld – de brutoschuld van de hele collectieve sector aan
partijen buiten de sector – heeft in 2014 zijn piek beleefd na de crises van
de afgelopen jaren. De schuld bedroeg twee jaar geleden 67,9 procent van
het bbp oftewel ruim 450 miljard euro. Inmiddels vertoont de EMU-schuld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

68

Het budgettair beleid

als percentage van het bbp een dalende lijn richting de grenswaarde van
het SGP van 60 procent van het bbp, zoals figuur 3.3.3 weergeeft. In 2017
bedraagt de EMU-schuld naar verwachting 62,1 procent van het bbp of, in
absolute bedragen, 440 miljard euro.
Figuur 3.3.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in procenten bbp en miljarden euro)
90

EMU-schuld
(procent bbp)

Europese grenswaarde
uit SGP

60

400
300
30
200

EMU-schuld
(miljarden euro)

100
0
1970

75

80

85

90

95

00

05

10

15

0

Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën

De EMU-schuld stijgt in 2017 naar verwachting met 1,7 miljard euro en
daalt met 1,3 procent van het bbp ten opzichte van 2016 tot 62,1 procent
van het bbp. Deze tegengestelde beweging is helemaal te verklaren door
het zogenoemde noemereffect. Het bbp groeit sneller dan de schuld,
waardoor deze als percentage van het bbp zakt. Dit effect bedraagt tussen
2016 en 2017 1,6 procent van het bbp, zoals ook tabel 3.3.3 laat zien.
Tabel 3.3.3 Horizontale toelichting EMU-schuld (+ is toename schuld)

EMU-schuld ultimo 2016
Noemereffect
EMU-tekort 2017
Rente-ontvangsten derivaten
Schatkistbankieren
Aan- en verkoop staatsdeelnemingen
Studieleningen
Correctie op mutatie in ktv’s
Overige financiële transacties
EMU-schuld ultimo 2017

Miljarden
euro

Procenten
bbp

438,7

63,4%
– 1,6%
0,5%
-0,2%
-0,3%
0,0%
0,3%
0,0%
0,0%
62,1%

3,3
-1,5
-2,1
0,2
2,0
– 0,4
0,3
440,5

Het EMU-tekort zorgt voor een hogere schuld, in 2017 goed voor 3,3
miljard euro ofwel 0,5 procent van het bbp. Uit rentederivaten ontvangt de
overheid naar verwachting 1,5 miljard euro aan rente. De raming van de
schuld voor volgend jaar gaat ook uit van een bedrag van 2,1 miljard euro
waarvoor de overheid niet hoeft te lenen, omdat de deelnemers van
schatkistbankieren dit bedrag in de schatkist stallen. Een geplande
kapitaalinjectie in 2017 in Tennet verhoogt de overheidsschuld met 0,2
miljard euro. Vanuit het studievoorschot verstrekt de overheid in 2017
naar verwachting 2,0 miljard euro aan studieleningen, waardoor de schuld
stijgt met 0,3 procent van het bbp. Het EMU-saldo wordt gecorrigeerd
voor ktv’s à 0,4 miljard euro. Het EMU-saldo is een maatstaf op transactiebasis, maar daarin zitten posten die geen daadwerkelijk kaseffect hebben
en daarmee de schuld niet beïnvloeden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

69

Het budgettair beleid

De schuld kan net als het saldo vergeleken worden met de stand uit de
vorige raming. De verticale ontwikkeling in de schuld laat voor zowel 2016
als voor 2017 een aanzienlijke verlaging van de schuld zien, van 2,8
procent van het bbp respectievelijk 3,3 procent van het bbp. De economische groei valt in 2016 en 2017 lager uit dan in de Miljoenennota 2016
werd verwacht, waardoor het noemereffect de schuld opdrijft ten opzichte
van de raming vorig jaar (+1,2 procent van het bbp). Het overheidstekort
valt daarentegen gunstiger uit, met 0,4 procent van het bbp in 2016 en 0,8
procent van het bbp in 2017.
De EMU-schuld is afhankelijk van de ontwikkeling van de schuld in
voorgaande jaren. De verandering in 2015 beïnvloedt de beginstand van
de schuld in 2016 en daarmee ook de hoogte in latere jaren. Dat effect
dempt de schuld in 2016 met 2,5 procent van het bbp. Op dezelfde manier
werkt de geraamde verbetering van de schuld 2016 door in de geraamde
schuld voor 2017, die daardoor 3,9 procent van het bbp daalt ten opzichte
van de raming uit de Miljoenennota 2016.
Tabel 3.3.4 Verticale toelichting EMU-schuld (in procenten bbp)

EMU-schuld Miljoenennota 2016
Noemereffect
Doorwerking lagere schuld t-1
EMU-tekort
Rente-ontvangsten derivaten
Voortijdige beëindiging derivaten
Aan- en verkoop staatsdeelnemingen
Overname schulden Propertize
Diverse leningen
Correctie op mutatie in ktv’s
Overige financiële transacties
EMU-schuld Miljoenennota 2017

2016

2017

66,2%
1,2%
– 2,5%
– 0,4%
0,1%
– 0,6%
– 0,3%
– 0,3%
0,1%
0,1%
– 0,1%
63,4%

65,4%
1,2%
– 3,9%
– 0,8%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
62,1%

Lagere renteontvangsten uit de rentederivaten van de overheid verhogen
de schuld in beide jaren met 0,1 procent van het bbp ten opzichte van de
vorige raming. Deze lagere renteontvangsten hangen samen met
voortijdige beëindigingen van derivaten. Die beëindigingen tegen de
huidige marktwaarde heeft in het lopende jaar een schuldverlagend effect
van 0,6 procent van het bbp. Ook de verkoop van de eerste tranche van
verzekeraar ASR, en de voorgenomen verkoop van Propertize, samen 0,3
procent van het bbp, was niet voorzien in de raming van vorig jaar. Deze
verkopen verlagen de EMU-schuld. Bij de voorgenomen verkoop van
Propertize ontvangt het Rijk ook een vergoeding voor het overnemen van
schulden van Propertize, waardoor de EMU-schuld nog eens met 0,3
procent bbp daalt.
Mede dankzij de inspanningen van het kabinet is ook de overheidsschuld
als percentage van het bbp lager dan aan het begin van deze kabinetsperiode. Maar de schuld is nog steeds een flink stuk hoger dan voor de
crisis. Een jaar voor de recessie bedroeg de schuld nog 42,7 procent van
het bbp. In de Miljoenennota 2009 stond de verwachting dat de
EMU-schuldquote zou dalen tot het laagste niveau sinds 1814.47 Acht jaar
later gaat deze Miljoenennota ervan uit dat de schuld volgend jaar op 62,1
procent van het bbp uitkomt. De «Schokproef Overheidsfinanciën» uit de

47

Kamerstukken II, 2008–2009, 31 700, nr. 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

70

Het budgettair beleid

Miljoenennota 2015 toonde aan dat bij een nieuwe grote macroeconomische schok de overheidsschuld48 opnieuw snel kan oplopen.49
Het is dus belangrijk om te blijven werken aan structureel gezonde
overheidsfinanciën. Niet alleen door het begrotingstekort te beperken,
maar ook door risico’s te reduceren en te beheersen. Hoofdstuk 4 van
deze Miljoenennota gaat dieper in op de risico’s voor de overheidsfinanciën en het risicobeleid van het kabinet, bijvoorbeeld de nieuwe
manier waarop het kabinet de staatsschuld financiert.
Overheidsbalans
In aanvulling op de EMU-schuld bevat bijlage 5 de overheidsbalans. Deze
overheidsbalans geeft de vermogenspositie van de hele overheid weer.
Eerder kwam deze overheidsbalans terug in het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (FJR); het jaarverslag over vorig jaar vermeldde de overheidsbalans 2014. Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft onlangs, en
eerder dan in vorige jaren, een actualisatie van de overheidsbalans
gepubliceerd, waardoor deze Miljoenennota verrijkt is met deze informatie
over 2015.
De overheidsbalans geeft een vollediger beeld van de financiële positie
van de overheid dan de staatsbalans, die tot en met het Financieel
Jaarverslag van het Rijk 2012 opgenomen werd. De staatsbalans beperkt
zich tot het Rijk en de overheidsbalans omvat alle overheidslagen. Het Rijk
gaat namelijk vaak schulden aan voor bezittingen die grotendeels op een
andere plek in de collectieve sector landen. Denk bijvoorbeeld aan wegen
of gebouwen die gemeenten en provincies financieren vanuit het
Gemeentefonds en het Provinciefonds. Het Rijk verstrekt het geld voor
deze fondsen en gaat daarvoor schuld aan, maar de uiteindelijke waarde
van de wegen en gebouwen landt op de balans van de decentrale
overheid.
Box 3.1 Reactie op door de Algemene Rekenkamer geconstateerde ernstige onvolkomenheden
De Algemene Rekenkamer constateerde in haar verantwoordingsonderzoek dit voorjaar drie ernstige onvolkomenheden over 2015 bij
het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ), de Belastingdienst en
het Ministerie van Defensie. Daarbij tekende de Algemene Rekenkamer aan dat deze problemen niet met geld zijn op te lossen.
Ministerie van Veiligheid en Justitie
De Algemene Rekenkamer deed de aanbeveling de controlfunctie
binnen het ministerie van VenJ te verbeteren, zodat de bedrijfsvoering op orde komt, informatie tijdig op de juiste plek belandt, de
informatie betrouwbaar en volledig is en er sturing kan plaatsvinden.
Binnen VenJ verdwijnt de zogenoemde DG-controllaag en ontstaat
zo per 1 januari 2017 een controlmodel met twee in plaats van drie
lagen. Dat verkleint de afstand tussen concerncontrollers en
taakorganisaties. In aanvulling hierop zijn afspraken gemaakt over
een forse verbetering in het financieel beheer bij de nationale politie.

48
49

Kamerstukken II, 2014–2015, 34 000, nr. 1.
Kamerstukken II, 2014–2015, 34 000, nr. 1, pagina 123.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

71

Het budgettair beleid

Belastingdienst
De Belastingdienst heeft op allerlei samenhangende terreinen een
wezenlijke slag te maken, stelde de Minister van Financiën in reactie
op het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.
Met de modernisering van het ict-landschap zal ook de oude en
complexe ict worden opgeschoond.
Inmiddels is de Belastingdienst vergevorderd met inzicht krijgen in
de samenhang tussen bedrijfsprocessen, applicaties en onderliggende ict-infrastructuur. In het derde kwartaal van 2016 zal de eerste
versie van een meerjarige, integrale ict-planning gereed zijn. Deze
planning moet leiden tot een grote schoonmaakoperatie, waardoor
de systemen van de Belastingdienst weer in kunnen spelen op
veranderingen in de samenleving. Daarbij is er een nauwe relatie
met de Investeringsagenda van de Belastingdienst aangezien
wendbare automatiseringssystemen ook bijdragen aan het realiseren van moderne interactie en informatiegestuurd toezicht.
Ministerie van Defensie
Te veel Defensie-materieel stond vorig jaar stil. Vooral reserveonderdelen zijn vaak niet op tijd aanwezig. Verbeteringen in deze logistieke
keten gaan te traag, hebben te weinig prioriteit en missen coördinatie, zo schreef de Algemene Rekenkamer.
Defensie werkt aan het oplossen van de ernstige onvolkomenheid in
de logistieke keten. Om de materiële gereedheid te verbeteren,
onderzoekt Defensie het onderhoud van wapensystemen. Best
practices die naar voren kwamen uit pilots bij het onderhoud van
pantserhouwitsers, fregatten en Apache-helikopters gebruikt het
Ministerie van Defensie inmiddels voor alle overige wapensystemen.
Ook worden de onderhoudsketens binnen alle defensieonderdelen
en alle wapensystemen doorgelicht. De Auditdienst Rijk (ADR)
onderzoekt hoe het militaire apparaat omgaat met reserveonderdelen. De uitkomsten van dat onderzoek verschijnen nog dit jaar. Ten
slotte werkt Defensie aan een methode om meer inzicht te creëren in
de exploitatie-uitgaven per wapensysteem en de relatie tussen
kosten en uitgaven.
3.4 Eisen Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
Lidstaten van de Europese Unie hebben in het SGP afspraken gemaakt
waaraan nationale begrotingen moeten voldoen. Deze afspraken moeten
zorgen voor gezonde overheidsfinanciën, op zowel korte als lange termijn.
De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en een preventieve
arm. Sinds het ontslag uit de buitensporigtekortprocedure in 2014 zit
Nederland in de preventieve arm.
Preventieve arm
In de preventieve arm gelden de middellangetermijndoelstelling (Medium
Term Objective, MTO) en de uitgavenregel als begrotingsregels. De
doelstellingen uit de preventieve arm zijn gericht op houdbare overheidsfinanciën, bevatten een veiligheidsmarge ten opzichte van het maximaal
toegestane tekort van 3 procent van het bbp en geven ruimte aan
anticyclisch begrotingsbeleid.
De Europese Commissie stelt de MTO iedere drie jaar vast in de vorm van
een minimaal structureel saldo waaraan lidstaten moeten voldoen. Voor
Nederland geldt een minimaal structureel saldo van -0,5 procent van het
bbp. Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort, geschoond voor
invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

72

Het budgettair beleid

baten en kosten, de zogenoemde one-offs. Als de MTO nog niet is bereikt,
moeten lidstaten laten zien dat hun structureel saldo voldoende verbetert
in de richting van de MTO.
Het structureel saldo is op ieder moment in tijd afhankelijk van de
onderliggende zogenoemde output gap. De output gap is het verschil
tussen de feitelijke productie en de potentiële productie in een land en
dient als maatstaf voor de stand van de conjunctuur. Deze maatstaf is
doorgaans volatiel, omdat de output gap een niet waarneembare
variabele is. Hierdoor kan de vereiste ontwikkeling van het structureel
saldo sterk verschillen tussen opeenvolgende ramingen.
Om lidstaten meer zekerheid te geven in de begrotingsvoorbereiding over
de economische en budgettaire ramingen, waarop zij in de Europese
begrotingsregels worden afgerekend, bevriest de Commissie de begrotingsopdracht voor een bepaald jaar op basis van de lenteraming. De
Commissie heeft in de landenspecifieke aanbeveling uit mei dit jaar de
begrotingsopdracht voor 2017 bevroren op een verbetering van het
structureel EMU-saldo van 0,6 procent van het bbp.50 Indien uit recentere
informatie blijkt dat het uitvoeren van de begrotingsopdracht niet langer
nodig is om de MTO te bereiken zal de Commissie de opdracht naar
beneden bijstellen.51 Dat is in deze Miljoenennota voor Nederland het
geval. In 2016 bedraagt het structureel EMU-saldo naar verwachting – 0,9
procent van het bbp. Om in 2017 de MTO van – 0,5 procent van het bbp te
bereiken, is dan een inspanning van 0,4 procent van het bbp vereist. Deze
inspanning is kleiner dan de begrotingsopdracht uit de landenspecifieke
aanbeveling. Het kabinet gebruikt de inspanning van 0,4 procent van het
bbp om te berekenen of Nederland voldoet aan de Europese begrotingsregels in 2017. Uiteindelijk moet een raming van de Commissie de
vereiste inspanning bevestigen.
Tabel 3.3.1 laat zien dat Nederland in 2017 een structureel overheidstekort
kent van naar verwachting 0,6 procent van het bbp. Het feitelijke tekort
van 0,5 procent van het bbp wordt allereerst verlaagd met 0,2 procent van
het bbp, omdat de Nederlandse economie op basis van de output gap nog
altijd minder presteert dan potentieel kan. De one-offs leiden per saldo tot
een verslechtering van het structureel saldo van 0,3 procent van het bbp.
In 2017 gaat het om de opbrengst van de maatregel om het pensioen in
eigen beheer fiscaal aantrekkelijk vrij te laten vallen. Ten opzichte van
2016 verbetert het structureel EMU-saldo met 0,3 procent van het bbp in
2017. Dit is een afwijking van 0,1 procent van het bbp van de vereiste
inspanning van 0,4 procent van het bbp. Een afwijking van maximaal 0,5
procent van het bbp is toegestaan. De ontwikkeling van het structureel
EMU-saldo valt daarmee binnen de toegestane marge die binnen de
preventieve arm wordt toegepast. Verder kijkt de Commissie ook naar de
cumulatieve ontwikkeling van het structureel EMU-saldo. In 2016 voldoet
Nederland aan de vereisten met een onderschrijding van 0,3 procent van
het bbp. Cumulatief over 2016 en 2017 is daarmee sprake van een
onderschrijding van 0,2 procent van het bbp (0,3 procentpunt in 2016 en
– 0,1 procentpunt in 2017).

50

Raad van de Europese Unie (2016). «Aanbeveling van de Raad» in publicatieblad van de
Europese Unie.
51
Zie Europese Commissie (2016). Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, p. 38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

73

Het budgettair beleid

Tabel 3.4.1. Structureel EMU-saldo (in procenten bbp)

Feitelijk EMU-saldo
Conjuncturele component
Incidentele correcties (one-offs)
Structureel EMU-saldo

2015

2016

2017

– 1,9%
0,8%
0,0%
– 1,1%

– 1,1%
0,4%
– 0,3%
– 0,9%

– 0,5%
0,2%
– 0,3%
– 0,6%

Naast het structureel saldo vormt de uitgavenregel het andere belangrijke
criterium in de preventieve arm. De uitgavenregel schrijft voor dat de
overheidsuitgaven niet harder mogen stijgen dan de potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de
MTO.52 Conjuncturele inkomstenmeevallers mogen niet worden ingezet
voor extra meerjarige uitgaven. Overigens tellen niet alle overheidsuitgaven mee voor de uitgavenregel. Zo worden bijvoorbeeld rente-uitgaven
en conjunctuurgerelateerde werkloosheidsuitgaven niet meegeteld.
Zodoende laat de uitgavenregel ruimte voor automatische stabilisatie, net
als het Nederlandse begrotingsbeleid. In economisch zware tijden hoeft
de overheid volgens de uitgavenregel dan niet te bezuinigen op bijvoorbeeld extra werkloosheidsuitgaven. Dat voorkomt extra economische
terugval. Ook lagere gasbaten als gevolg van een lagere marktprijs
hebben geen effect op de uitgavenregel. Beleidsmatige beslissingen om
het gasproductieplafond te verlagen tellen wel mee voor de uitgavenregel.
Uit de uitgavenregel volgt dat de uitgaven van de Nederlandse overheid
in 2017 moeten dalen met 0,2 procent ten opzichte van 2016. De
overheidsuitgaven stijgen in 2017 naar schatting met 0,2 procent ten
opzichte van het jaar ervoor. Een verschil van afgerond 0,3 procentpunt.
Vertaald in procenten van het bbp groeien de uitgaven 0,1 procentpunt
harder dan de regel voorschrijft. Dit valt binnen de geldende marge van
0,5 procent van het bbp. In 2016 voldoet Nederland aan de norm met een
onderschrijding van 0,3 procent van het bbp. Dit betekent een cumulatieve
onderschrijding van 0,2 procent van het bbp over 2016 en 2017.
Nederland kent met een verwachte schuld van 62,1 procent van het bbp in
2017 een relatief lage overheidsschuld in vergelijking met veel andere
eurolidstaten. Weliswaar zit de EMU-schuld nog nipt boven de grenswaarde van 60 procent van het bbp, maar Nederland nadert het kwadrant
in figuur 3.4.1 waarin zowel het feitelijk EMU-saldo als de EMU-schuld zich
onder de grenswaarden die zijn vastgelegd in het Stabiliteits- en
Groeipact bevinden. Slechts een beperkte groep landen kent een beter
EMU-saldo dan Nederland. Datzelfde geldt voor de EMU-schuld.

52

Zie Europese Commissie (2016). Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, p. 48.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

74

Het budgettair beleid

Figuur 3.4.1 EMU-saldo en EMU-schuld in de eurozone in 2017 (in procenten
bbp)
180

Griekenland

EMU-schuld (in procenten bbp)

150
Italië
Portugal

120

België

Spanje
90

Frankrijk
Slovenië

Cyprus
Eurozone
Oostenrijk

Ierland
Nederland

Finland
60

Duitsland

Malta

Slowakije

Litouwen
Letland

30

Luxemburg
Estland

0
−4

−3

−2

0

−1

1

EMU-saldo (in procenten bbp)

Bron: Europese Commissie, Ministerie van Financiën

Box 3.2 Teruglopende gasinkomsten
De inkomsten die de overheid ontving uit de gaswinning waren
jarenlang een belangrijke factor in de rijksbegroting. Het kabinet ging
er bij zijn start in 2012 weliswaar van uit dat de gasbaten terug
zouden lopen, maar dat de gasbaten in 2017 toch altijd nog goed
zouden zijn voor 10,0 miljard euro53, zoals figuur 3.4.2 laat zien.
Figuur 3.4.2 Gasprijs en -productie (links, index 2012=100) en gasbaten (in
miljarden euro) t.o.v. verwachtingen 2012
120

100

Productie (Index, 2012 = 100)

Prijs (Index, 2012 = 100)

80

60
Raming
gasbaten
start kabinet
(€ mld.)

10

5

2,6
0

2012

2013

2014

2015

2016

Actuele
gasbaten
(€ mld.)

2017

Volgens de huidige ramingen bedragen de inkomsten uit de
gaswinning in 2017 2,6 miljard euro. De schatkist loopt dus een
bedrag van 7,5 miljard euro mis ten opzichte van de verwachting in
de Startnota van eind 2012. Achteraf bezien lagen de gasinkomsten

53

Op kasbasis, exclusief inkomsten uit vennootschapsbelasting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

75

Het budgettair beleid

in 2013 op het hoogste niveau in deze kabinetsperiode. Ze
bedroegen toen in totaal 13,3 miljard euro, door zowel een hogere
productie als een hogere prijs dan werd voorzien.
Het kabinet heeft de afgelopen jaren in verband met de aardbevingen in Groningen bewust gekozen voor een lagere gasproductie.
Om de veiligheid van Groningers te waarborgen en verdere schade
aan huizen te voorkomen, heeft het kabinet de afgelopen jaren de
winning drastisch verlaagd. De productie in Groningen daalt daarom
volgend jaar naar 24 miljard m3. Mede daardoor daalt de verwachte
totale gasproductie volgend jaar tot 44 miljard m3, terwijl in 2012
nog 74 miljard m3 en in 2013 80 miljard m3 gas gewonnen werd. Ten
opzichte van 2012 ligt de productie volgend jaar ruim 40 procent
lager.
De gedaalde productie is slechts een deel van het verhaal. Tijdens de
kabinetsperiode daalde de gasprijs op de beurs54 met ruim 30
procent van gemiddeld 24 eurocent per m3 gas in 2012 tot naar
verwachting bijna 17 eurocent per m3 in 2017.
De scherpe daling van de gasbaten tussen 2014 en 2016 heeft ook te
maken met de vaste kosten van de gaswinning. De vaste kosten
nemen niet evenredig af met de productie en dat drukt de opbrengst
voor de overheid.
3.5 Ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven
Het kabinet heeft sinds zijn aantreden in 2012 omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd om in lijn met het Regeerakkoord de overheidsfinanciën op orde te krijgen. Deze maatregelen hebben geleid tot een
verwachte verbetering van het overheidstekort van 22 miljard euro in
2017.55

54

55

De gasprijs op de zogenoemde Title Transfer Facility (TTF), de virtuele beurs waarop gas
verhandeld wordt.
Sinds het aantreden van kabinet-Rutte-Verhagen zijn beleidspakketten doorgevoerd voor in
totaal 51 miljard euro in 2017: het Regeerakkoord Rutte-Verhagen bevatte maatregelen voor in
totaal 19 miljard euro, het Begrotingsakkoord 2013 voor 10 miljard euro, het Regeerakkoord
Rutte-Asscher voor 16 miljard euro en het aanvullend pakket inclusief de begrotingsafspraken
uit 2014 voor 6 miljard euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

76

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.1 Effect kabinetsbeleid op uitgavenontwikkeling (index, 2006=100)
130
125,0

125
Uitgaven zonder
kabinetsbeleid
120

115

Uitgaven na
kabinetsbeleid

112,2

110
110,4
105
bbp (volume)
100

95

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

In de periode voor de crisis stegen de overheidsuitgaven mee met het
bbp. De uitgaven van de overheid groeiden vanaf 2008 veel sneller dan de
economie. Direct na het begin van de crisis besloot het toenmalige
kabinet tot extra uitgaven om de economie te stimuleren, als onderdeel
van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële
crisis. In Nederland kwamen bijvoorbeeld de oplopende uitgaven aan
werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders te staan.
De economische crisis ijlde lang na in de overheidsuitgaven. De noodzaak
voor de opeenvolgende kabinetten om in te grijpen in de ontwikkeling van
de overheidsuitgaven blijkt uit figuur 3.5.1. Het bleek lastig om de
uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het
bbp. Zonder kabinetsbeleid zouden de overheidsuitgaven structureel uit
de pas zijn gaan lopen ten opzichte van de economie. Ombuiging van de
overheidsuitgaven is niet pijnloos. Ze vergt offers van specifieke groepen
burgers die de maatregelen voelen in de vorm van minder ruime
voorzieningen of direct in hun portemonnee. Dankzij de ingrepen
ontwikkelen de overheidsuitgaven zich vanaf 2016 weer in lijn met de
economie, zoals ook grofweg het geval was voor 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

77

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.2 Ontwikkeling netto-uitgavenquote en lastenquote (in procenten
bbp)
42

Uitgavenquote

40

39,3

38,7

38
Lastenquote
36

34

32

2006

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB

De uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote) stegen na
2008 met bijna 4,5 procentpunt, terwijl de inkomsten van de overheid als
percentage van het bbp (de lastenquote) met ruim 1 procentpunt daalden.
Het gevolg was een overheidstekort van 5,4 procent van het bbp in 2009.
De daling van de overheidsuitgaven vanaf 2010 is in figuur 3.5.2 zichtbaar
in de daling van de uitgavenquote. De uitgavenquote daalt in 2017 verder
tot naar verwachting 39,3 procent van het bbp. De lastenquote bedraagt in
de raming voor 2017 38,7 procent van het bbp.
Box 3.3 Lessen uit het begrotingsbeleid
Het rapport van de 15e Studiegroep Begrotingsruimte verscheen in
juli 2016. Het werk van de Studiegroep is een basis voor de
verkiezingsprogramma’s van de verschillende politieke partijen en
voor het beleid van het volgende kabinet.
Als bijlage bij het rapport is een beleidsdoorlichting verschenen die
het begrotingsbeleid vanaf 2010 analyseert. De conclusie van deze
doorlichting is dat het trendmatige karakter van het Nederlandse
begrotingsbeleid, dat automatische stabilisatie mogelijk maakt,
breed gewaardeerd wordt, zowel nationaal als internationaal. Het
uitgavenkader helpt om tijdens de kabinetsperiode de uitgaven in de
hand te houden. Ook kent Nederland sterke instituties die de
begrotingssystematiek ondersteunen, zoals het Centraal Planbureau,
het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Raad van State en de
Algemene Rekenkamer.
Uiteraard zijn er ook aandachtspunten in het begrotingsbeleid. De
set begrotingsregels wordt als complex en te omvangrijk ervaren en
Europese begrotingsregels zijn in praktijk te onvoorspelbaar. Ook
sluit het nationale begrotingsproces niet goed aan bij de jaarlijkse
Europese begrotingscyclus, het zogenoemde Europees semester.
De ruilvoet beoogt gedurende een kabinetsperiode de omvang van
de overheid ten opzichte van de markt constant te houden, maar
deze kan volatiel zijn. De scheiding tussen inkomsten en uitgaven
zorgt nu en dan voor suboptimale uitkomsten; soms dwingt het de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

78

Het budgettair beleid

politiek tot een maatregel aan de inkomstenkant van de begroting,
terwijl een uitgavenmaatregel logischer zou zijn, of vice versa.
Het gevoerde begrotingsbeleid van de afgelopen jaren, zo luidt de
conclusie van de doorlichting, heeft de nadruk gelegd op gezonde
overheidsfinanciën. Die focus heeft er mede voor gezorgd dat
Nederland niet meer op het strafbankje van het Stabiliteits- en
Groeipact zit vanwege het hoge tekort, en dat de overheidsschuld
inmiddels weer daalt.
Door deze focus hebben de andere twee hoofddoelstellingen van het
begrotingsbeleid – efficiënte verdeling van de financiële middelen en
stabiele economische groei – minder aandacht gekregen. Het
begrotingsbeleid zoals gevoerd, werd ingegeven door de crisis,
strenge Europese begrotingsafspraken en versplintering in de
nationale politieke arena. Dit beleid heeft vaak procyclisch uitgepakt,
terwijl anticyclisch beleid het doel is, aldus de studiegroep.56
Overheidsfinanciën op lange termijn
Het CPB heeft ter voorbereiding op de komende verkiezingen voor de
Tweede Kamer een raming gepubliceerd die vooruitkijkt tot en met 2021,
de zogenoemde middellangetermijnverkenning (MLT).57 Het economisch
beeld uit de MLT is technisch verwerkt in de begrotingen. Het budgettaire
beeld dat hieruit volgt wordt in deze paragraaf toegelicht.
Uitgaande van een gemiddelde economische groei van 1,7 procent per
jaar en de veronderstelling dat het huidige beleid ongewijzigd blijft,
verbetert het overheidssaldo naar verwachting tot een overschot van 0,8
procent van het bbp in 2021. Ter vergelijking: in 2017 is naar verwachting
nog sprake van een tekort op de overheidsbegroting van 0,5 procent van
het bbp.
Figuur 3.5.3 Ontwikkeling EMU-saldo 2008–2021 (in procenten bbp)
3

0

−3

Europese grenswaarde uit SGP

−6
2008

09

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

56

Met procyclisch beleid wordt bedoeld dat de overheid relatief meer uitgeeft in economisch
gunstige periodes. Anticyclisch beleid is het tegenovergestelde: de overheid geeft relatief
minder uit in economisch minder gunstige periodes.
57
Zie Macro Economische Verkenning (MEV) 2017, Centraal Planbureau (2016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

79

Het budgettair beleid

Bij ongewijzigd beleid verbetert het overheidssaldo elk jaar, voornamelijk
door de stijging van de belasting- en premie-inkomsten. Een overschot op
de begroting ontstaat naar verwachting in 2019, ondanks een stijging van
de zorguitgaven. De uitgaven die in de huidige kabinetsperiode onder het
Budgettair Kader Zorg vallen stijgen, bij ongewijzigd beleid, van 68,5
miljard in 2017 tot 81,1 miljard euro58 in 2021. Dat komt neer op een
gemiddelde jaarlijkse groei van 4,3 procent. Volgens het CPB groeien de
zorguitgaven tussen 2011 en 2017 met gemiddeld 1,7 procent per jaar, als
gevolg van onder andere de zorgakkoorden die het kabinet met de sector
afsloot. Het CPB gaat ervan uit dat de zorgkosten per persoon tot en met
2021 harder gaan groeien dan de afgelopen jaren, als gevolg van nieuwe
behandelmethoden en een stijging van het individuele zorggebruik. Als
het komende kabinet de zorgkosten wil verlagen, zijn nieuwe akkoorden
nodig of andere maatregelen die de groei van de zorgkosten inperken.
De uitgaven die in de huidige kabinetsperiode onder het uitgavenkader
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid vallen dalen naar verwachting
als percentage van het bbp, doordat de uitgaven aan de AOW minder
hard stijgen nu de AOW-leeftijd omhooggaat. En de dalende werkloosheid
leidt tot minder lagere werkloosheidsuitkeringen.
De rentelasten dalen naar verwachting tot 5,1 miljard euro in 2021. In 2013
bedroeg dit nog 8,7 miljard euro. De daling wordt veroorzaakt door een
combinatie van de langdurig lage rentevoeten die het CPB raamt en de
overschotten op de begroting waardoor de overheid minder hoeft te
lenen.
Het structurele overheidssaldo – relevant voor de eisen uit het SGP (zie
paragraaf 3.3) – is in 2021 licht positief. Vanaf 2018 bevindt het structureel
saldo zich boven de minimumgrens van -0,5 procent van het bbp, die het
SGP voorschrijft. Een jaar later daalt de overheidsschuld tot onder de
grens van 60 procent van het bbp, zoals figuur 3.5.4 weerspiegelt. Aan het
einde van de komende kabinetsperiode komt de schuld dan naar
verwachting uit op ongeveer 53 procent van het bbp.
Figuur 3.5.4 Ontwikkeling EMU-schuld 2008–2021 (in procenten bbp)
70

60
Europese grenswaarde uit SGP

50

40

30
2008

09

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

58

In lopende prijzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

80

Het budgettair beleid

Als de blik wordt verlegd naar de nog verdere toekomst is een houdbaarheidsstudie nodig om uitspraken te kunnen doen over de staat van de
overheidsfinanciën. Een dergelijke doorkijk is ook opgenomen in de
middellangetermijnraming. Met een positief saldo van 0,4 procent van het
bbp is de begroting van de Nederlandse overheid houdbaar op lange
termijn. Dat betekent dat het huidige niveau van de overheidsvoorzieningen betaalbaar blijft, zonder verdere aanpassingen aan de collectieve
inkomsten en uitgaven, terwijl de schuldquote niet oploopt.
Bovendien heeft de overheid dan nog ruimte om onvoorziene uitgaven of
tegenvallers aan de inkomstenkant op te vangen. Die ruimte in de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën is welkom, want als de levensverwachting met twee jaar extra stijgt, daalt de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën met 0,3 procent van het bbp. En als de uitgaven aan
collectieve zorg tot 2060 jaarlijks 1 procent hoger liggen dan waar
rekening mee is gehouden, dan valt de houdbaarheid zelfs 5,6 procent
lager uit. Daar staat tegenover dat een hogere arbeidsparticipatie de
houdbaarheid kan verbeteren.
Box 3.4 Actueel meerjarig begrotingsbeeld
De macro-economische en budgettaire gegevens in deze Miljoenennota zijn zoals altijd gebaseerd op de Macro Economische
Verkenning (MEV) van het CPB. Normaal gesproken bevat een
MEV-raming alleen cijfers voor het lopende jaar en het komende jaar,
in dit geval dus voor 2016 en 2017. In 2016 publiceert het CPB ook
een raming voor de middellange termijn (MLT) bij de MEV voor de
periode 2018 – 2021. Die raming is technisch verwerkt in deze
Miljoenennota.
Dat levert een Miljoenennota op die verder vooruitkijkt dan in
eerdere jaren het geval was. Die aanpak sluit naadloos aan op het
advies van de Studiegroep Begrotingsruimte die voorstelt jaarlijks
een meerjarenraming uit te voeren. De aanpak biedt meerdere
voordelen.
Tot nu toe beschikte het kabinet alleen voor het lopende en het
komende jaar over actuele cijfers. Voor latere jaren was het
meerjarige pad van het begin van de kabinetsperiode beschikbaar.
Naarmate de MLT-raming ouder was, werd de trendbreuk tussen de
cijfers groter. Door de huidige actualisatie verbetert de interne
consistentie van de begrotingscijfers en de kwaliteit van de
budgettaire ramingen en daarmee ook van de budgettaire nota’s.
Zo kan het kabinet een meerjarig beeld presenteren in de ontwerpbegroting59 die aan de Europese Commissie moet worden overlegd. De
Europese begrotingsregels vestigen ook de aandacht op de situatie
na het begrotingsjaar. Zo focust bijvoorbeeld de schuldregel zich
meerjarig op de ontwikkeling van de overheidsschuld richting de 60
procent van het bbp. Bij gebrek aan actuele meerjarige cijfers is het
voor de Europese Commissie lastig om te toetsen of Nederland zich
aan de regels houdt. Op deze anomalie wees ook de Raad van State
vorig jaar in zijn advies bij de begroting.

59

De ontwerpbegroting staat in Europa bekend als het Draft Budgetary Plan (DBP).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

81

Het budgettair beleid

Deze opzet zorgt er ook voor dat er in de komende kabinetsformatie
een duidelijk basispad is voor het berekenen van de effecten van
nieuw beleid. Ook komen de effecten van het gevoerde kabinetsbeleid op het overheidstekort en de overheidsschuld nu meerjarig in
beeld.
Meerjarige inkomstenontwikkeling
Van 2008 tot en met 2012 bleef de ontwikkeling van de totale belasting- en
premieontvangsten achter bij de ontwikkeling van de waarde van het bbp,
maar vanaf 2013 is deze ontwikkeling omgedraaid.60 In 2012 is de
collectieve lastendruk beduidend lager dan in 2008 (zie figuur 3.5.5). In
2013 en 2014 groeiden de totale ontvangsten beduidend harder dan het
bbp en nam de collectieve lastendruk toe. Dit was het gevolg van met
name beleidsmaatregelen die nodig waren om de overheidsfinanciën
weer op orde te brengen. Ook in 2015 nam de collectieve lastendruk iets
verder toe, ondanks dat in dat jaar sprake was van lagere ontvangsten als
gevolg van beleidsmaatregelen. De endogene belastingontvangsten
groeiden in 2015 echter flink harder dan het bbp. In 2016 en 2017 neemt
de collectieve lastendruk naar verwachting verder toe. In 2016 gebeurt dat
ondanks het pakket aan lastenverlichtende maatregelen.
Endogene ontwikkeling
Sinds 2007 bleef de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten, op 2010 na, steevast achter bij de economische groei. In
2015 groeiden de ontvangsten voor het eerst sinds jaren weer harder dan
het bbp. Ook voor 2016 is de verwachting dat de belastingontvangsten
fors harder groeien dan het bbp. De endogene ontwikkeling van belastingontvangsten is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het (directe)
effect van beleidsmaatregelen. In figuur 3.5.5 zijn de totale en de
endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten weergegeven.
Figuur 3.5.5 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten en bbp (index
2006=100)
140

130
Totale belastingen
en premies
120
Bbp (waardeontwikkeling)
110
Totale belastingen
en premies
(endogeen)
100

90

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

60

Om te analyseren hoe de belasting- en premieontvangsten zich ontwikkelen is de waardeontwikkeling van het bbp relevant. Daarbij gaat het om zowel prijs als volume, dus niet alleen om
de volumeontwikkeling. Een voorbeeld: btw-ontvangsten zijn afhankelijk van zowel het aantal
verkochte goederen en diensten als van de prijs daarvan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

82

Het budgettair beleid

Relatie belastingontvangsten en economische groei
Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is vooral
van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke belastingsoort kent immers een eigen grondslag.
De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant – de
resultante van de groei van respectievelijk consumptieve bestedingen van
huishoudens en overheid, investeringen en het saldo van uitvoer minus
invoer. Als de economische groei vooral is gebaseerd op de groei van de
uitvoer terwijl de consumptieve bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt
het bbp dus harder dan de consumptieve bestedingen. In dat geval blijft
de ontwikkeling van de btw-opbrengsten achter bij die van het bbp.
Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de resultante van
de beloning van arbeid en kapitaal (inclusief afschrijvingen). Als de
economische groei gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan
van kapitaal, nemen de opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het
bbp en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting minder hard. De
verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet een-op-een en op
dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale bbp; per
jaar kan de relatie tussen de ontwikkeling van het bbp en die van de
belastingontvangsten verschillend uitpakken.
De ontwikkeling van de ontvangsten verschilt per belastingsoort. Daarom
volgt hierna een toelichting op de ontwikkeling van de drie grootste
belastingsoorten: de omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.
Ontwikkeling btw-ontvangsten
De endogene btw-ontvangsten groeien in 2016 en 2017 harder dan het
bbp. Sinds 2007 bleef de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten
juist achter bij het bbp, met uitzondering van 2010. Vooral de negatieve
ontwikkeling van investeringen in woningen heeft een forse impact gehad
op deze endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten. Daarnaast bleef
de ontwikkeling van de particuliere consumptie sinds 2007 steeds iets
achter bij die van het bbp. De totale btw-ontvangsten – inclusief het effect
van beleidsmaatregelen – nemen in 2013 harder toe dan de waarde van
het bbp door de beleidsmatige verhoging van het algemene btw-tarief van
19 naar 21 procent. In 2016 en 2017 zorgt een sterke groei van de
investeringen in woningen – net als in 2015 – ervoor dat de totale
btw-ontvangsten harder groeien dan het bbp. Daarnaast is de waardeontwikkeling van de particuliere consumptie in 2017 – na jarenlang achterblijven – weer nagenoeg gelijk aan de ontwikkeling van de totale
economische groei.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

83

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.6 Ontwikkeling btw-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
130

120

Bbp (waardeontwikkeling)
110

Btw-ontvangsten
(totaal)

100

Btw-ontvangsten
(endogeen)

90

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

Ontwikkeling ontvangsten loonheffing
De ontvangsten uit de loonheffing nemen in 2016 in absolute zin af dankzij
beleidsmaatregelen en in 2017 weer toe dankzij beleidsmaatregelen. De
endogene ontvangsten uit de loonheffing groeien in 2016 harder dan het
bbp. Lastenverlichtende maatregelen die in 2016 zijn doorgevoerd (het
zogenoemde 5 miljard pakket) zorgen ervoor dat de ontvangsten uit de
loonheffing in 2016 per saldo lager uitkomen dan in 2015. In 2017 zorgen
beleidsmaatregelen er voor dat de ontvangsten uit de loonheffing zowel
absoluut als relatief (als aandeel van het bbp) toenemen. Figuur 3.5.7 laat
dit zien.
De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing zijn
gerelateerd aan de ontwikkeling van het arbeidsvolume en de lonen. In
2009 nam de werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid
nog op peil bij een dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele
lonen in 2009. Dit leverde per saldo een groei op van de ontvangsten uit
de loonheffing bij een negatieve bbp-groei. Door de lagere productie
sinds de crisis hebben bedrijven uiteindelijk wel moeten bezuinigen op
personeel. De werkloosheid nam sinds halverwege 2011 flink toe. Vanaf
2012 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de
loonheffing dan ook achter bij die van het bbp. Beleidsmaatregelen
zorgden er in 2013 en 2014 voor dat de totale ontvangsten uit de
loonheffing toch harder stegen dan het bbp. In 2015 liep de endogene
ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing gelijk op met het bbp
en in 2016 zullen de ontvangsten uit de loonheffing naar verwachting
harder groeien dan het bbp, dankzij de aantrekkende werkgelegenheid en
stijgende reële lonen. Door de lastenverlichtende maatregelen die in 2016
zijn doorgevoerd, nemen de totale ontvangsten uit de loonheffing in
absolute zin per saldo af. Het aandeel van de totale ontvangsten uit de
loonheffing in het bbp is in 2016 dan ook lager dan in de jaren ervoor. In
2017 neemt het aandeel in het bbp weer toe dankzij beleidsmaatregelen.
Met name het afschaffen en de afkoop van het pensioen in eigen beheer
(PEB) voor directeuren-grootaandeelhouders (DGA’s) in 2017 zijn hier de
oorzaak van. De endogene groei van de ontvangsten uit de loonheffing is
in 2017 nagenoeg gelijk aan die van het bbp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

84

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.7 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing en bbp (index 2006=100)
140

130
Loonheffing (totaal)

120

Loonheffing (endogeen)

110
Bbp (waardeontwikkeling)
100

90

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

Ontwikkeling ontvangsten vennootschapsbelasting
De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting (vpb) zijn na de crisis fors
teruggelopen. Dit na een periode waarbij de ontwikkeling fors achterbleef
bij die van het bbp. De economische crisis heeft direct in 2009 een fors
effect op de winsten van bedrijven gehad en daarmee op de ontvangsten
uit de vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote nam in 2009 af
met meer dan 10 procent. In 2010 en 2011 kenden de winsten op
macroniveau een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote
weer terug en kwam hij in 2013 zelfs onder het lage niveau van 2009 uit.
De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit had verschillende
oorzaken.
Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect van fors neerwaarts
bijgestelde winstverwachtingen over de jaren voor 2009 een grote rol.
Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere jaren
al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven
geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de betreffende
aanslagen zijn opgelegd.
Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat verliezen
kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back)
of met toekomstige winsten in de negen jaren daarna (carry forward). De
verliesverrekening heeft sinds 2009 een extra dempend effect op de
vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat de vpb-ontvangsten sinds de forse
daling in 2009 nog nauwelijks zijn toegenomen in de periode daarna tot
aan 2013.
Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009, 2010 en 2011
ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn
uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen gingen allereerst om een
verruiming van de voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk
was om verliezen te verrekenen met de winsten van de drie jaren
daarvoor, in plaats van slechts met de winst in het jaar daarvoor.
Daarnaast maakten de opeenvolgende maatregelen tot willekeurige
afschrijving het mogelijk afschrijving van kapitaalgoederen op een
zelfgekozen moment te boeken, waardoor de verschuldigde belasting in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

85

Het budgettair beleid

de tijd kon worden verplaatst. Dit verschafte bedrijven liquiditeit en
rentewinst.
Vanaf 2014 is het effect zichtbaar van het aflopen van de tijdelijke
stimuleringsmaatregelen. Vanaf 2014 is weer een positieve endogene
ontwikkeling te zien bij de vpb-ontvangsten. In 2014 en 2015 groeiden de
vpb-ontvangsten daarbij fors harder dan het bbp dankzij hogere kasontvangsten over voorgaande jaren als gevolg van positief bijgestelde
voorlopige aanslagen voor die jaren. Ook in 2016 nemen de
vpb-ontvangsten naar verwachting veel sterker toe dan het bbp. Daarbij
speelt het aflopen van compensabele verliezen ook een belangrijke rol.
Zoals de verliesverrekening na 2009 voor een dempend effect op de
vpb-ontvangsten zorgde, zo zorgt het aflopen van deze voorraad juist
weer voor een flinke toename van de ontvangsten. Vanaf 2015 wordt dit
effect zichtbaar. Uiteraard zorgen ook toenemende winsten vanaf 2014
ervoor dat de vpb-ontvangsten weer flink toenemen. Het aandeel van de
totale vpb-ontvangsten in het bbp neemt dus in de periode 2014–2016
weer toe. In 2017 stabiliseert dit aandeel zich op het niveau van 2016.
Figuur 3.5.8 Ontwikkeling vpb-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
130

120
Bbp (waardeontwikkeling)

110

100

90

Vpb (endogeen)

80
Vpb (totaal)

70

60

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

Inkomsten in 2016 en 2017
In de vorige paragraaf is meer in het algemeen de relatie tussen de
ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten en de economie
beschreven en welke macro-economische indicatoren ervoor zorgen dat
de ontwikkeling per belastingsoort kan verschillen. Deze paragraaf gaat
gedetailleerder in op de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2016 en 2017. Tabel 3.5.1 toont de gerealiseerde belasting- en
premieontvangsten in 2015 en de verwachte ontwikkeling van de
ontvangsten in 2016 en 2017.
Inkomsten 2016
In 2016 nemen de belasting- en premieontvangsten met 9,0 miljard euro
toe. Dit is een saldo van beleidsmaatregelen die zorgen voor lagere
ontvangsten en de positieve endogene ontwikkeling van de belasting- en
premieontvangsten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

86

Het budgettair beleid

Beleidsmaatregelen zorgen voor 0,7 miljard euro lagere ontvangsten in
2016. Dit betreft voor – 0,5 miljard euro het saldo van veel maatregelen
die eerder in de wetgeving zijn doorgevoerd, zoals in de Miljoenennota
2016 gepresenteerd. De lastenverlichtende maatregelen op arbeid
waartoe het kabinet vorig jaar heeft besloten (het zogenoemde 5-miljardpakket) zorgen voor fors lagere ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing. Daar staan hogere ontvangsten tegenover, onder meer als gevolg
van hogere zorgpremies en premies werknemersverzekeringen. Daarnaast
zorgen onder meer het afschaffen van de ouderentoeslag in box 3 per
2016, het aflopen van het tijdelijke verlaagde btw-tarief op onderhoud aan
woningen halverwege 2015 en een hoger tarief van de verhuurderheffing
in 2016 voor hogere ontvangsten in 2016 ten opzichte van het jaar
daarvoor.
Beleidswijzigingen die na de Miljoenennota 2016 tot stand zijn gekomen
zorgen voor per saldo 0,2 miljard euro lagere ontvangsten in 2016 op
EMU-basis. Allereerst komt de gemiddelde nominale zorgpremie in 2016
lager uit dan bij Miljoenennota 2016 werd verwacht. Dit zorgt voor lagere
ontvangsten uit de zorgpremies. Daarnaast leiden aanpassingen van het
oorspronkelijke Belastingplan 2016 (opeenvolgende nota’s van wijzigingen en een novelle) tot een per saldo opwaartse bijstelling van de
belastingontvangsten. Het gaat daarbij onder andere om maatregelen in
de energiebelasting, de verbruiksbelasting, de accijns op rooktabak en
verschillende schuiven binnen de loon- en inkomensheffing.
In 2016 komt de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten uit op 4,0 procent. De inkomsten groeien in 2016 daarmee
harder dan de waardeontwikkeling van het bbp (2,2 procent). De
ontvangsten uit de drie grote belastingsoorten groeien allemaal harder
dan het bbp, waarbij de vpb-ontvangsten er uit springen met een groei
van 14,9 procent. In 2016 is bij de vpb-ontvangsten sprake van een
samenloop van verschillende effecten. Het aanslagniveau over het
winstjaar 2016 ligt flink hoger dan vorig jaar over het winstjaar 2015 mede
als gevolg van hogere verwachte winsten over 2016 dan over 2015. Het
aflopen van compensabele verliezen uit het verleden is hierop ook van
invloed. Daarnaast komen in 2016 de kasontvangsten over het winstjaar
2015 hoger uit dan eerder verwacht omdat de aangiften over 2015 fors
hoger uitkomen dan de voorlopige aanslagen die vorig jaar zijn opgelegd.
Ondernemingen vragen vaker dan vorig jaar om een (aangepaste)
voorlopige aanslag over t-1 om op een later moment geen belastingrente
te hoeven betalen. Ook zorgt het actiever opleggen van voorlopige
aanslagen over 2016 door de Belastingdienst voor hogere kastontvangsten. Een deel van de meevaller over 2016 zal daardoor incidenteel
zijn omdat een actueler aanslagniveau in jaar t belastingontvangsten die
anders in latere jaren zouden worden ontvangen naar voren haalt. Ook de
ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing groeien met 3,9 procent
harder dan het bbp dankzij de positieve reële ontwikkeling van de lonen
en de gunstige groei van de werkgelegenheid in 2016. De endogene
ontwikkeling van de btw ligt met 2,8 procent ook boven de ontwikkeling
van het bbp, dankzij met name de sterke groei van de investering in
woningen. Ten slotte zorgen een sterke stijging van het aantal verkochte
bestaande woningen en stijgende verkoopprijzen in 2016 voor een relatief
sterke stijging van de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting met 27,9
procent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

87

Het budgettair beleid

Tabel 3.5.1 Ontwikkeling inkomsten in 2015–2017
2015

2016

2017

188,7
147,9

194,2
152,1

201,9
160,9

40,8
53,6

42,1
57,1

41,0
58,7

242,3

251,3

260,5

Jaar-op-jaar mutatie
waarvan endogene groei
waarvan beleidsmaatregelen

9,0
9,6
– 0,7

9,2
5,8
3,4

Endogene mutatie (in %)
Nominale groei BBP (in %)

4,0%
2,2%

2,3%
2,5%

Belastingen en premies volksverzekeringen
op EMU-basis
waarvan belastingen op EMU-basis
waarvan premies volksverzekeringen
op EMU-basis
Premies werknemersverzekeringen
Totaal

Inkomsten 2017
In 2017 nemen de totale belasting- en premieontvangsten met 9,2 miljard
euro toe. Dit betreft het saldo van een toename in de inkomsten met 3,4
miljard euro als gevolg van beleidsmaatregelen en een endogene
toename van de inkomsten met 5,8 miljard euro.
Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis met 3,4 miljard euro toe. Deze mutatie wordt voor
een groot deel bepaald door het afschaffen en de mogelijkheid tot afkoop
van het pensioen eigen beheer (PEB) voor DGA’s. Dit leidt in 2016 tot 2,1
miljard euro hogere ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing. Hogere
premies werknemersverzekeringen en hogere zorgpremies zorgen voor
respectievelijk 0,8 miljard euro 0,2 miljard euro hogere ontvangsten. Een
hoger tarief van de verhuurderheffing van 0,491 procent in 2016 naar
0,543 procent zorgt in 2017 voor 0,2 miljard euro hogere ontvangsten. Ten
slotte leiden veel andere maatregelen per saldo tot 0,1 miljard euro
hogere ontvangsten.
De endogene groei van de belasting- en premieontvangsten bedraagt 5,8
miljard (2,3 procent) in 2017. Daarmee groeien de belasting- en premieontvangsten vrijwel even hard als het bbp dat met 2,5 procent groeit in
2017.
Ondanks een positieve winstontwikkeling in 2017 komen de
vpb-ontvangsten volgend jaar – 0,5 procent lager uit dan in 2016. De
vpb-ontvangsten in een bepaald jaar betreffen kasontvangsten van zowel
het lopende transactiejaar als voorgaande transactiejaren. De hiervoor
besproken forse ontwikkeling van de vpb-ontvangsten in 2016 is voor een
deel incidenteel. Vanwege de positieve winstontwikkeling in 2017 zullen
de kasontvangsten in 2017 met betrekking tot het transactiejaar 2017
toenemen, maar de kasontvangsten met betrekking tot de transactiejaren
t-1 en t-2 afnemen.
De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing groeien met 3,1 procent
wel harder dan het bbp als gevolg van een positieve ontwikkeling van de
werkgelegenheid en een positieve reële loonstijging. In vergelijking met
2016 (3,9 procent) is de ontwikkeling van deze ontvangsten in 2017 iets
minder sterk, omdat de werkgelegenheid in 2017 zich minder sterk
ontwikkelt dan in 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

88

Het budgettair beleid

Ook de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten is met 3,4 procent
hoger dan de ontwikkeling van het bbp. De groei van de btw-ontvangsten
in 2017 is daarbij hoger dan in 2016. Dit komt door een sterkere groei van
de particuliere consumptie in 2017, waarbij de consumptie belast met het
hoge btw-tarief harder groeit dan het deel dat is belast met het lage tarief.
Ten slotte groeien de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting in 2017 met
13,5 procent fors harder dan het bbp als gevolg van een verdere toename
van het aantal woningverkopen en verder stijgende verkoopprijzen.
Box 3.5 Belastinguitgaven, inkomstenbeperkende en overige
fiscale regelingen
Bijlage 5 van de Miljoenennota is vernieuwd. De informatie over
inkomstenbeperkende regelingen, bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek, en belastinguitgaven, zoals de zelfstandigenaftrek, kent een
nieuwe presentatie die de bruikbaarheid vergroot.
De bijlage in nieuwe vorm bevat ook ruim twintig regelingen meer
dan vorig jaar. De bijlage geeft nu bijvoorbeeld ook inzicht in hoeveel
de salderingsregeling de overheid kost, die het voor particulieren
aantrekkelijk maakt zelf energie op te wekken. Ook kan de lezer nu uit
de bijlage opmaken hoeveel euro de heffingskortingen in de loon- en
inkomstenbelasting de schatkist kosten. Deze uitbreiding komt
tegemoet aan de groeiende informatiebehoefte en vraag naar
transparantie in het parlement en bij beleidsmakers.
Daarnaast besteedt bijlage 5 meer aandacht aan recente ontwikkelingen binnen de regelingen. Onverwachte ontwikkelingen komen
beter tot uiting door de raming uit de vorige Miljoenennota te
actualiseren en die twee uitkomsten met elkaar te vergelijken. De
oorzaken van het verschil – gevolg van overheidsbeleid of van
economische omstandigheden – komen ook terug in de tabellen.
Om de tabellen overzichtelijk te houden geldt het begrotingsjaar als
laatste jaar, terwijl eerder vooruitgekeken werd tot en met vier jaar
na het jaar waarop de Miljoenennota betrekking heeft.
Uitgavenontwikkeling
De grootste uitgavenposten61 van de rijksbegroting zijn in 2017 de sociale
zekerheid en de zorg, waaraan het kabinet opgeteld bijna 60 procent van
de uitgaven spendeert, zoals weergegeven in figuur 3.5.9. Uit deze som
geld worden uitgaven aan ziekenhuizen, langdurige zorg, WW-uitkeringen
en de AOW gefinancierd. De onderwijsuitgaven zijn met 34 miljard euro
een goede derde. Gemeenten en provincies ontvangen van het kabinet via
het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds 23
miljard euro om hun taken uit te voeren.

61

De categorie «Overig» bestaat uit de begrotingen van Defensie, Economische Zaken, Wonen
en Rijksdienst, Financiën, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Algemene Zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

89

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.9 Uitgaven centrale overheid in 2017 naar categorie
(in miljarden euro)
Sociale zekerheid

78

Zorg

75

Onderwijs

34

Gemeente- en Provinciefonds en BTW-compensatiefonds

23

Veiligheid en Justitie

10

Buitenlandse Zaken / Internationale Samenwerking

11

Infrastructuur en Milieu

8

Rentelasten

6

Overig

18

Bron: Ministerie van Financiën

Voor de economische crisis groeiden de reële collectieve uitgaven mee
met het bbp, zoals ook figuur 3.5.1 al liet zien.62 Daarna stegen de
overheidsuitgaven harder dan de economie groeide. Figuur 3.5.10 splitst
de groei van de overheidsuitgaven uit naar de verschillende uitgavencategorieën. De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid kenden in alle
crisisjaren een groei. De zorguitgaven groeiden sinds 2006 met ruim 27
procent in reële termen. Ook de uitgaven aan sociale zekerheid liggen met
ruim 23 procent behoorlijk hoger dan in 2006. Onderwijsuitgaven zijn –
ook na correctie voor prijsstijgingen – vanaf 2006 harder gestegen dan de
groei van de economie. Het kabinet heeft vanaf de start van de financiële
crisis in 2009 sterk gesneden in het openbaar bestuur, zodat de reële
uitgaven aan het openbaar bestuur op hetzelfde niveau liggen als in 2006.
Ten opzichte van de ontwikkeling van het bbp zijn de uitgaven aan
openbaar bestuur ongeveer 10 procent lager.

62

Reële uitgaven wil zeggen dat de uitgaven zijn gecorrigeerd voor inflatie. In figuur 3.5.10 zijn
de reële uitgaven berekend door de nominale uitgaven te defleren met de «prijs bruto binnenlands product» (pbbp). Voor pbbp is gekozen omdat de ontwikkeling van de uitgaven wordt
afgezet tegen de ontwikkeling van de economie, dus tegen de reële ontwikkeling van het bbp.
Ook het bbp is gedefleerd met het pbbp. Het gevolg van de gehanteerde deflator is dat
bijvoorbeeld de prijsstijgingen in de zorg die de pbbp overstijgen nu tot uiting komen in een
reële ontwikkeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

90

Het budgettair beleid

Figuur 3.5.10 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven (index, 2006=100)
135
Zorg

130
125

Sociale zekerheid
120
Onderwijs

115
110
105
bbp (volume)

Openbaar bestuur

100
95

2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Bron: CPB, Ministerie van Financiën

Box 3.6 Apparaatsuitgaven en -kosten
De meerjarige ontwikkeling van de apparaatsuitgaven en -kosten
voor kerndepartementen en agentschappen (waaronder shared
services organisaties, SSO’s) op basis van de ontwerpbegrotingen
staat in tabel 3.4.2. De taakstelling rijksdienst is budgettair verwerkt
in de departementale begrotingen. Een overzicht per departement
staat in een tabel in het centrale apparaatsartikel van het betreffende
departement.
Tabel 3.5.2 Ontwikkeling apparaatsuitgaven en -kosten (in miljarden euro)

Kerndepartementen
Agentschappen1
waarvan
SSO’s

2016

2017

2018

2019

2020

2021

13,6
6,9

12,7
6,9

12,3
6,6

12,2
6,6

12,1
6,6

12,1
6,6

1,4

1,5

1,4

1,4

1,4

1,4

1

In deze cijfers is ook de Raad van de Rechtspraak opgenomen. Deze organisatie is geen
agentschap op basis van de Regeling agentschappen (2013) maar wordt wel overeenkomstig bekostigd.

3.6 Kadertoetsen
Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op reële uitgavenkaders die
voor de hele kabinetsperiode worden vastgesteld. Voor het overgrote deel
van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenkader
valt uiteen in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin
(RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en
het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Het kabinet toetst het verwachte
uitgavenniveau aan het uitgavenkader dat het kabinet vooraf heeft
afgesproken. Dat is de zogenoemde kadertoets. Als het uitgavenniveau
hoger ligt dan het uitgavenkader, wordt het kader overschreden. Ligt het
uitgavenniveau lager dan het uitgavenplafond, dan is sprake van een
zogenoemde onderschrijding. Het uitgavenkader geeft de maximale
ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft dus niet
maximaal benut te worden. Tabel 3.6.1 geeft voor het totaalkader en de
verschillende deelkaders de overschrijdingen en onderschrijdingen ten
opzichte van de Miljoenennota 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

91

Het budgettair beleid

Tabel 3.6.1 Kadertoets
(in miljarden euro, – is onderschrijding)

2015

2016

2017

Rijksbegroting in enge zin
Uitgavenkader (in lopende prijzen)
Uitgavenniveau
Over-/onderschrijding

105,9
107,0
1,0

106,3
107,7
1,5

108,1
109,2
1,1

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
Uitgavenkader (in lopende prijzen)
Uitgavenniveau
Over-/onderschrijding

76,3
75,4
– 0,9

77,4
76,7
– 0,7

77,6
77,9
0,3

Budgettair Kader Zorg
Uitgavenkader (in lopende prijzen)
Uitgavenniveau
Over-/onderschrijding

65,7
65,1
– 0,6

67,9
67,1
– 0,8

70,0
68,5
– 1,4

Totaal uitgavenkader
Uitgavenkader (in lopende prijzen)
Uitgavenniveau
Over-/onderschrijding

248,0
247,5
– 0,5

251,6
251,6
0,0

255,6
255,7
0,0

Zowel in 2016 als in 2017 sluit het uitgavenkader, na aanpassing voor het
pakket voor 2017. Over 2015 is sprake van een onderschrijding van het
uitgavenkader van 0,5 miljard euro. Onderliggend noteert het deelkader
Rijksbegroting in enge zin een overschrijding van 1,5 miljard euro in 2016
en 1,1 miljard euro in 2017. De overschrijding in 2016 op de Rijksbegroting
in enge zin wordt gecompenseerd door een onderschrijding op het
deelkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid van 0,7 miljard euro
en op het deelkader Budgettair Kader Zorg van 0,8 miljard euro. Voor 2017
laat het deelkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid een
overschrijding zien van 0,3 miljard euro. Met de onderschrijding op het
Budgettair Kader Zorg van 1,4 miljard euro in 2017 sluit het totale
uitgavenkader.
Tabel 3.6.2 Kadertoets Rijksbegroting in enge zin
(in miljarden euro, – is onderschrijding)
Kadertoets Miljoenennota 2016
Macro economische mutaties
Ruilvoetontwikkeling
HGIS
Winstafdracht DNB
Dividend staatsdeelnemingen
GF/PF/BCF
Grote schikkingen
Beleidsmatige mutaties
EU-afdrachten
HGIS
Migratie
Inzet asielreserve
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Huurtoeslag
Veiligheid en Justitie
Defensie
Wisselkoersproblematiek BZK en Defensie
Kasschuiven
In=uit taakstelling
Overig
Technische mutaties
Kaderaanpassing pakket (inclusief macro-economische
doorwerking)
Kadertoets Miljoenennota 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

2016

2017

1,3

1,6

0,5
– 0,2
0,2
– 0,3
0,1
– 0,3

1,0
– 0,2
0,2
– 0,1
0,3
0,0

– 0,7
0,1
1,0
– 0,3
0,1
0,2
0,2
0,0
0,1
0,4
– 0,8
– 0,2

– 0,2
– 0,2
0,8
– 0,3
0,0
0,6
0,5
0,2
0,0
– 1,2
0,0
– 0,2

1,5

– 1,6
1,1

92

Het budgettair beleid

Macro-economische mutaties
De uitgavenkaders zijn een plafond voor het niveau van de overheidsuitgaven in reële termen. Door reële uitgavenkaders te hanteren, kan de
loon- en prijsontwikkeling van de collectieve sector er niet toe leiden dat
de collectieve sector in reële termen onbeheerst uitdijt of ongewenst
krimpt. De uitgavenkaders worden geïndexeerd met de zogenoemde prijs
nationale bestedingen. Als de lonen en prijzen in de collectieve sector
harder stijgen dan in de markt, zal dat moeten worden gecompenseerd
met een lagere volumeontwikkeling, om de uitgaven toch binnen het
uitgavenkader te houden. Een ander woord voor de relatieve prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven ten opzichte van de markt is «ruilvoet».
Sinds de Miljoenennota 2016 zijn de lonen en prijzen van de collectieve
sector meer gestegen dan de prijs nationale bestedingen.
Het budget voor ontwikkelingssamenwerking (ODA) in de homogene
groep internationale samenwerking (HGIS) wordt conform de systematiek
bijgesteld op basis van de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen
(bni). In de recentste ramingen van het CPB is het bni voor 2016 en 2017
neerwaarts bijgesteld in vergelijking met de raming van vorig jaar.
Hierdoor wordt ook het ODA-budget voor HGIS naar beneden aangepast.
Het non-ODA budget van de HGIS is aangepast op basis van de ontwikkeling van de prijs bruto binnenlands product (pbbp).
Verder treft de Nederlandsche Bank (DNB) een voorziening van jaarlijks
0,5 miljard euro voor de risico’s van kwantitatieve verruiming. Hiervan is
0,2 miljard euro relevant voor het uitgavenkader (alleen de reguliere winst
is relevant voor het uitgavenkader, crisisgerelateerde ontvangsten zijn niet
relevant voor het kader). Deze voorziening gaat ten koste van de winst van
DNB en komt daarmee ten laste van de winstafdracht aan de Staat. Deze
voorziening wordt verder toegelicht in de kamerbrief Voorziening DNB.63
Verder waren de dividenden van staatsbedrijven in 2016 hoger dan
verwacht, en is de raming voor 2017 ook licht naar boven bijgesteld.
De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek ook door in het Gemeente- en Provinciefonds en het
BTW-compensatiefonds (via het zogeheten accres). In 2016 en 2017 is er
bij het Rijk sprake van een lagere loon- en prijsbijstelling, meevallers bij
de dividenden van staatsdeelnemingen en verschillende kasschuiven.
Daartegenover staan onder andere hogere uitgaven aan migratie,
huurtoeslag en veiligheid. Per saldo wordt het accres in 2016 naar boven
bijgesteld. In 2017 geeft het rijk ook meer geld uit, bijvoorbeeld aan
Defensie, Veiligheid en Justitie en huurtoeslag. Mede hierdoor stijgt het
accres in 2017 verder.
In de zaak met het telecombedrijf Vimpelcom is er in 2016 een schikking
getroffen van 358 miljoen euro. Mede hierdoor heeft de overheid 258
miljoen euro meer ontvangen dan werd geraamd.
Beleidsmatige mutaties
Bij de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie doet zich een aantal
mutaties voor. Vanwege de vertraagde aanname van de achtste aanvullende begroting in 2015, zijn de restituties verbonden aan deze aanvullende begroting verwerkt in de raming van de Nederlandse afdrachten
aan de Europese Unie in het jaar 2016. Het betreft de tweede terugbetaling van de nacalculatie uit 2014, de restitutie van de nacalculatie van de
BTW- en BNI-grondslagen in 2015, de restitutie op de invoerrechten en de

63

Kamerstukken II, 2015–2016, 32 013 nr. 124

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

93

Het budgettair beleid

terugbetaling van de hogere overige inkomsten. Ook is er sprake van een
meevaller als gevolg van het surplus over de EU-begroting 2015. Verder is
de Spring Forecast 2016 van de Europese Commissie verwerkt in de
Nederlandse afdrachten. Uit die voorjaarsraming volgt een opwaartse
bijstelling van de Nederlandse afdracht voor 2016 en verder. Omdat de
ratificatie van het Eigen Middelenbesluit waarschijnlijk pas in het najaar
van 2016 in alle lidstaten wordt afgerond, kan de korting over de
Nederlandse afdrachten over 2016 niet meer geboekt worden als
vermindering van de maandelijkse afdrachten (minder uitgaven), maar
moet deze als niet-belastingontvangst (meer ontvangsten) geboekt
worden; deze omboeking heeft per saldo geen effect op de kadertoetsing.
Als laatste is de raming van de Nederlandse afdrachten in 2017 verlaagd
met ongeveer 0,3 miljard euro vanwege de vertragingen die zich
voordoen bij de uitvoering van de Structuur- en Cohesiefondsen. De
omvang van de vertraging en de verwachting hierover geven aanleiding
om af te wijken van het betalingenplafond als uitgangspunt voor de
raming van de Nederlandse afdrachten in 2017. Er wordt verwacht dat de
vertraging bij de Structuur- en Cohesiefondsen in 2018 zal worden
ingelopen, waardoor de betalingen voor 2017 doorschuiven naar 2018. Dit
is nader toegelicht in de Kamerbrief van 6 juli over het raadsakkoord over
de EU-begroting.64
Daarnaast vallen twee reserveringen vrij. Het betreft allereerst de
reservering voor de jaarlijkse nacalculatie. Hiervoor was een reservering
van 105 miljoen euro opgenomen voor de vorig jaar verwerkte bijstelling
van het Nederlandse bni. De effecten voor de jaren 2016 en verder zijn
verwerkt in de raming bij Spring Forecast van de Europese Commissie –
zie vorige alinea. Tegelijk met de verwerking van de voorjaarsraming is
voor dezelfde jaren de reservering vrijgevallen. De effecten van de
bijstelling voor het jaar 2015 (die bij de eerstvolgende nacalculatie worden
verwerkt) treden waarschijnlijk niet op; dit blijkt uit de meest recente
cijfers over het Nederlandse bni over 2015 van het CBS. Daarnaast is een
reservering gemaakt van 150 miljoen euro in 2016 voor de invoering van
ESA2010. Deze reservering valt vrij, omdat er geen budgettaire effecten
worden verwacht. Er resteren geen reserveringen meer op de Aanvullende Post voor de EU-afdrachten.
In de Najaarsnota 2015 is de asielraming voor 2016 aangepast naar
58.000. Tegelijkertijd is er een bestuursakkoord afgesloten met medeoverheden over de opvang van asielzoekers. Daarnaast zijn er extra middelen
vrijgemaakt voor kosten die samenhangen met de verhoogde asielinstroom, zoals voor COA, IND, Nidos. Voor de dekking van (een deel van)
de kosten van de hogere asielinstroom worden de beschikbare middelen
in de asielreserve ingezet. De instroom van het aantal asielzoekers voor
2017 wordt bijgesteld naar 42.000. Dit leidt tot meerkosten voor eerstejaarsopvang van asielzoekers die conform de OESO DAC-systematiek aan
ODA worden toegerekend. Deze HGIS middelen zijn voor 2017 overgeheveld naar de begroting van Veiligheid en Justitie.
Naast het overhevelen van middelen voor de eerstejaarsopvang van
asielzoekers bestaan de beleidsmatige mutaties op het HGIS-budget
onder andere uit intensiveringen in 2016 in opvang in de regio. Deze
intensiveringen omvatten de uitvoering van het Turkey Refugee Fund
(TRF1) en opvang in de regio Syrië.

64

Kamerstukken II, 2015–2016, 21 501-03 nr. 97

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

94

Het budgettair beleid

Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap blijkt uit de
jaarlijkse actualisatie van de referentieraming leerlingen- en studentenaantallen dat het aantal leerlingen en studenten hoger is dan bij Miljoenennota 2016 was geraamd. Dit zorgt voor hogere uitgaven vanaf 2016 en
wordt veroorzaakt door demografische ontwikkelingen (zoals de instroom
van asielzoekers in het primair en voortgezet onderwijs) en nieuwe tel- en
stroomgegevens. Ook zorgt het lagere rentetarief voor lagere renteontvangsten op studieleningen. Om het aandeel van OCW in de ruilvoetproblematiek te dekken en om de begroting van OCW sluitend te maken is
onder meer een taakstelling op de lumpsum en subsidies en een
ramingsbijstelling doorgevoerd. Vanaf 2017 is er 200 miljoen euro
beschikbaar voor de OCW begroting uit het budget voor maatschappelijke
prioriteiten. Dit budget wordt deels gebruikt om de taakstelling vanaf dat
jaar te verzachten. Het restant wordt besteed aan aanvullende bekostiging
voor asielzoekerskinderen in hun tweede jaar in het primair onderwijs, het
gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, compensatie van schoolkosten van minderjarige mbo’ers uit gezinnen met lage inkomens, het
bevorderen van kansengelijkheid in het onderwijs, het toezicht door de
Inspectie van het Onderwijs en aan cultuur.
Bij de huurtoeslag is er sprake van tegenvallers, onder meer door de
instroom van vergunninghouders, een lager niet-gebruik en een
aanpassing van het heffingsvrije vermogen. Daarnaast resteert vanaf 2017
een nog niet gedekt tekort vanuit de begroting van eerdere jaren. Voor
deze meerjarige tekorten is door het kabinet dekking buiten de
huurtoeslag gevonden. De uitgaven voor de huurtoeslag worden vanaf
2017 tevens structureel met 150 miljoen euro verhoogd als onderdeel van
het koopkrachtpakket, gericht op een evenwichtig koopkrachtbeeld.
Bij deze Miljoenennota heeft het kabinet 450 miljoen euro vrijgemaakt
voor maatschappelijke prioriteiten op de begroting van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie. VenJ zet de extra middelen in om Nederland veiliger
te maken, onder andere door een investering in de prestaties van de
Nationale Politie te doen. Ook is er extra geld voor de bestendiging en
versterking van de rechtstaat en het oplossen van knelpunten op de
VenJ-begroting. Een deel van de intensiveringsmiddelen staat vooralsnog
op de Aanvullende Post. Daarnaast is in de brief over de ontwerpbegroting 2016 van Veiligheid en Justitie van 20 november 2015 58 miljoen
euro aan intensiveringsmiddelen voor de Nationale Politie beschikbaar
gesteld.
De intensiveringen op Defensie zijn de reactie van het kabinet op de
(internationale) veiligheidsituatie en dragen op lange termijn bij aan
stabiliteit in Nederland en daarbuiten. Er is 300 miljoen euro extra
beschikbaar voor defensie, waarvan circa 200 miljoen euro voor de
materiële en personele basisgereedheid en de geoefendheid van de
krijgsmacht; 103 miljoen euro wordt ingezet om defensie te ontzien bij het
dekken van de ruilvoettegenvaller.
Voor Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties komt
incidenteel voor 2016 52 miljoen euro beschikbaar voor een reservering
op hun begrotingen die bedoeld is om de gevolgen van valutaschommelingen op te vangen.
Diverse kasschuiven op verschillende begrotingen zorgen samen voor
hogere uitgaven in 2016 maar voor lagere uitgaven in 2017. De grootste
kasschuiven betreffen de vooruitbetaling van (een deel van) de verplichtingen aan vervoersbedrijven (OCW), eerdere betaling van de Nederlandse bijdrage aan de Wereldbank (HGIS) en de herijking van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

95

Het budgettair beleid

investeringsplannen (en het bijbehorende kasritme) bij Defensie. Ook op
andere begrotingen vinden (kleinere) kasschuiven plaats.
De post overig bevat een aantal kleinere generale mutaties, waaronder de
door het kabinet op de Aanvullende Post beschikbaar gestelde middelen
voor de WIV en bevorderen van de export.
Het kader Rijksbegroting in enge zin is aangepast voor de intensiveringen
uit het pakket. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.2.
Tabel 3.6.3 Kadertoets Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
(in miljarden euro, – is onderschrijding)

2016

2017

Kadertoets Miljoenennota 2016
Macro-economische mutaties
Werkloosheidsuitgaven
Ruilvoet
Uitvoeringsmutaties
AOW
Arbeidsongeschiktheid
Leningen inburgering
Overig
Beleidsmatige mutaties
Kaseffect WW
Participatiebudget
Maatschappelijke begeleiding
Intensivering WKB
Kansrijk opgroeien
Overig
Technische mutaties
Kaderaanpassing pakket (inclusief macro-economische
doorwerking)
Kadertoets Miljoenennota 2017

– 0,6

– 0,3

– 0,9
0,6

– 0,9
1,4

0,2
0,0
0,0
– 0,1

0,3
0,0
0,1
– 0,1

– 0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0

– 0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
– 0,2

– 0,7

– 0,2
0,3

De verbeterde economische omstandigheden ten opzichte van de
Miljoenennota 2016 zorgen voor lagere werkloosheidsuitgaven. Hiertegenover staat een ruilvoettegenvaller: de prijs nationale bestedingen is
neerwaarts bijgesteld, terwijl de indexatie van de uitgaven onder het
SZA-kader juist omhoog is bijgesteld, onder andere door een hogere
contractloonstijging dan verwacht.
De verwachte uitgaven aan de AOW zijn omhoog bijgesteld. Dit is deels
het gevolg van de gestegen levensverwachting. Daarnaast heeft de
ramingbijstelling te maken met hogere uitgaven aan de partnertoeslag in
de AOW in verband met het effect van de verhoging van de AOW-leeftijd
op deze partnertoeslag. De ramingen van de arbeidsongeschiktheidsuitgaven laten slechts een kleine bijstelling zien. Enerzijds hebben er minder
mensen dan verwacht recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering,
maar tegelijkertijd is de gemiddelde jaaruitkering hoger dan verwacht. De
raming voor de leningen voor inburgering wordt naar boven bijgesteld als
gevolg van de hogere asielinstroom en een hoger gemiddeld leenbedrag.
De post overige bevat verschillende bijstellingen over de overige
regelingen. Hier wordt uitvoeringsinformatie van onder andere het UWV
en de SVB meegenomen. De grootste hier binnen is de WAZO, waarvan
de raming naar beneden is bijgesteld, omdat het aantal geboortes lager
ligt dan eerder geraamd.
Als gevolg van de inkomstenverrekening krijgen WW-gerechtigden pas na
afloop van de maand hun WW-uitkering uitbetaald. Door de verschuiving
van lasten naar latere jaren treden er incidentele besparingen op. Een deel
van deze besparing is eerder over meerdere jaren plat geslagen. In het
uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom van dit voorjaar is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

96

Het budgettair beleid

afgesproken dat het Rijk voor het participatiebudget voor gemeenten in
totaal 144 miljoen euro additioneel beschikbaar stelt in 2016. Gemeenten
kunnen met deze middelen vergunninghouders helpen bij het vinden van
werk. Daarnaast is in het bestuursakkoord met gemeenten van afgelopen
najaar onder andere een verhoging van het budget voor maatschappelijke
begeleiding afgesproken. Het kabinet verhoogt het kindgebonden budget
voor het 1e en 2e kind met 100 euro vanaf 2017. Daarnaast zorgt het
kabinet ervoor dat ook kinderen uit een gezin met een laag inkomen
kansrijk kunnen opgroeien. Hiervoor stelt het Rijk voor kinderen (0 tot 18
jaar) structureel 100 miljoen euro beschikbaar in natura voor benodigdheden die ze nu missen door armoede. Hierdoor kunnen deze kinderen
meedoen.
Het SZA-kader is aangepast voor de intensiveringen uit het pakket. Zie ook
de toelichting in paragraaf 3.2.
Tabel 3.6.4 Kadertoets Budgettair Kader Zorg
(in miljarden euro, – is onderschrijding)

2016

2017

Kadertoets Miljoenennota 2016
Macro-economische mutaties
Ruilvoet
Cure
Nominaal en onverdeeld Zvw
Eigen risico
Besluitvorming overschrijdingen MSZ 2012 en 2013
Kasschuif Erasmus MC
Kasschuif MSZ
Migratie
Overig cure
Care
Terugdraaien Wlz-taakstelling
Nominaal en onverdeeld Wlz
PGB
Substitutie ZiN
Overig care
Technische mutaties
Kaderaanpassing pakket (inclusief macro-economische
doorwerking)
Kadertoets Miljoenennota 2017

– 0,7

– 1,3

0,3

0,6

– 0,5
0,0
– 0,1
0,1
– 0,1
0,0
0,1

– 0,7
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2

0,0
0,0
0,0
0,0
0,1

0,4
– 0,4
0,1
– 0,1
0,1

– 0,8

– 0,5
– 1,4

Ten opzichte van de Miljoenennota 2016 kent het BKZ een additionele
onderschrijding van 0,1 miljard euro. Deze onderschrijding is het saldo
van een ruilvoettegenvaller en diverse ramingsbijstellingen en mee- en
tegenvallers.
Curatieve zorg
Als gevolg van het verschil tussen de oorspronkelijk beschikbaar gestelde
middelen voor de curatieve zorg (groeiruimte) en de in de verschillende
zorgakkoorden gemaakte afspraken over de toegestane groei in die
sectoren, wordt de raming bijgesteld bij de uitgaven voor de curatieve
zorg. Deze neerwaarste bijstelling leidt tot een lagere opbrengst van het
eigen risico.
Naar aanleiding van bestuurlijk overleg met partijen van het bestuurlijk
Hoofdlijnenakkoord Medisch Specialistische Zorg (MSZ) is, in verband
met de geconstateerde overschrijdingen in 2012 en 2013, 70 miljoen euro
in mindering gebracht op het beschikbare macrokader MSZ 2016 en 29
miljoen in 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

97

Het budgettair beleid

In een bindend advies is de schadevergoeding die VWS aan Erasmus MC
moet betalen vanwege twee niet nagekomen toezeggingen uit 2009
vastgesteld op 235,9 miljoen euro (stand ultimo 2014, exclusief rente).
VWS betaalt het Erasmus MC in 2015 en 2016 een bedrag van 85 miljoen
euro en het restant in 2017. Voor de betaling in 2016 is via een kasschuif
81 miljoen euro toegevoegd aan de 4 miljoen euro die voor 2016 was
gereserveerd.
Ook heeft er een kasschuif plaatsgevonden om in 2016 niet benodigde
middelen voor de overgang naar integrale tarieven toe te voegen aan het
MSZ-kader in latere jaren.
De verhoogde instroom van asielzoekers leidt tot hogere zorguitgaven op
het BKZ. Op korte termijn wordt een extra beslag op de curatieve zorg
verwacht (onder andere huisartsenzorg, geestelijke gezondheidszorg en
medisch-specialistische zorg). Ook op het terrein van preventie en de
jeugd(gezondheids)zorg worden additionele uitgaven verwacht.
Daarnaast waren er diverse mee- en tegenvallers als gevolg van de
actualisatie op basis van de voorlopige realisatiecijfers van het Zorginstituut Nederland (ZiNl). Ook is het loon-prijsmodel geactualiseerd en is
besloten tot meer geld voor onder andere de aanpak van verwarde
personen en om een level playing field te creëren voor UMC’s door
middel van een sectorale pensioenregeling voor UMC’s binnen het ABP.
Langdurige zorg
Het kabinet heeft extra middelen vrijgemaakt voor de langdurige zorg
vanaf 2017. Hierdoor is het mogelijk om de taakstelling op de Wet
langdurige zorg (Wlz) van 500 miljoen vanaf 2017 structureel terug te
draaien. Dat betekent dat er in 2017 (en latere jaren) meer ruimte is voor
zorgaanbieders om kwalitatief goede zorg te leveren. Het terugdraaien
wordt voor 400 miljoen euro gedekt vanuit de middelen uit het pakket
voor maatschappelijke prioriteiten, en voor 100 miljoen euro door ruimte
binnen de Wlz.
Een deel van de gereserveerde groeiruimte op nominaal en onvoorzien en
een incidentele ramingsbijstelling van het Wlz-kader 2017 zijn ingezet ter
dekking van problematiek binnen de Wlz en de ruilvoetproblematiek
binnen het BKZ.
Daarnaast was het aantal cliënten met een voorkeur voor een pgb hoger
dan oorspronkelijk geraamd. Dit leidt tot hogere pgb-uitgaven. Daar staat
tegenover dat het gebruik van zorg in natura minder snel groeit dan
oorspronkelijk geraamd. De hogere toestroom pgb kan hierdoor gedeeltelijk worden gedekt door middelen over te hevelen vanuit zorg in natura
naar het pgb-kader.
Er zijn diverse mee- en tegenvallers binnen de care, onder andere als
gevolg van de actualisatie op basis van de voorlopige realisatiecijfers van
het Zorginstituut Nederland en een lagere opbrengst aan eigen bijdrage
Wlz door een lager aantal cliënten in de intramurale ouderenzorg.
Het Budgettair Kader Zorg is aangepast voor de intensiveringen uit het
pakket. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.2.
Inkomstenkader
In 2017 stijgen de collectieve lasten ten opzichte van 2016 met 0,4 miljard
euro. Afgelopen jaar werd nog uitgegaan van een lastenverzwaring in
2017 van 2,3 miljard euro. Het verschil is vooral het gevolg van lagere
zorgpremies en de lastenmaatregelen in het koopkrachtpakket.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

98

Het budgettair beleid

Voor alle reguliere belasting- en premiemaatregelen wordt het inkomstenkader cumulatief over de gehele kabinetsperiode gesloten. In de regel
«kadertoets» in tabel 3.6.5 is zichtbaar dat de kaderrelevante cumulatieve
lastenontwikkeling over de kabinetsperiode gelijk blijft (namelijk 13,5
miljard euro). Het kader wordt aangepast voor de lastenmaatregelen in
het koopkrachtpakket en de lastenmutaties als gevolg van de maatregelen
in de vierde nota van wijziging en de Novelle bij het Belastingplan 2016 en
de voorjaarsbesluitvorming 2016 (afschaffen monumentenaftrek en
nieuwe start-up regeling op de EZ-begroting). Ook is er een reservering
voor specifieke lastenverlichting bij burgers in deze regel opgenomen. De
cumulatieve lastenontwikkeling over de gehele kabinetsperiode daalt
daardoor van 13,5 miljard euro naar 11,5 miljard euro.
Tabel 3.6.5 Inkomstenkader (in miljarden euro’s, –/– is lastenverlichting, jaar-op-jaar mutaties)
2013

2014

2015

2016

2017

cum

Kaderstand Miljoenennota 2016
Zorgpremies
Correctie incidentele zorgpremies
Compensatie zorgpremies
Belastingplan inclusief PEB, WBSO, EIA, etc.
Kadertoets

6,6
0,0

4,4
0,0

1,5
0,1

– 1,4
– 0,5

0,0
0,0
6,6

0,0
0,1
4,5

0,0
– 0,1
1,6

0,0
0,0
– 1,9

2,3
– 1,9
1,9
0,3
0,0
2,6

13,5
– 2,2
1,9
0,2
0,0
13,5

Koopkrachtpakket
Vierde NvW/Novelle, reservering, etc
Incidentele zorgpremies
Stand Miljoenennota 2017

0,0
0,0

0,0
0,0

0,0
0,0

0,0
0,2

6,6

4,5

1,6

– 1,6

– 0,4
0,2
– 1,9
0,4

– 0,4
0,4
– 1,9
11,5

Zorgpremies, incidentele mutatie en compensatie
De zorgpremies komen lager uit dan bij Miljoenennota 2016 nog werd
verwacht. Dit zorgt voor een lastenverlichting bij bedrijven. Conform de
systematiek van het inkomstenkader wordt het structurele deel van deze
lastenverlichting (die samenhangt met lagere zorguitgaven) gecompenseerd met een lastenverzwaring in de vorm van een hogere Aof-premie.
Bij burgers is door mutaties in de zorgpremies sprake van een lastenverzwaring. De compenserende lastenverlichting voor burgers om het kader
te sluiten is onderdeel van de dekking van het koopkrachtpakket. In 2017 is
de daling van de zorgpremies voor een groot deel incidenteel omdat
zorgverzekeraars naar verwachting de premie verlagen door de inzet van
reserves. Dit incidentele effect wordt conform de begrotingsregels niet
gecompenseerd en telt daarom niet mee voor de kadertoets. Het betreft
wel een reële lastenverlichting voor burgers en bedrijven.
Belastingplan inclusief PEB, WBSO, EIA, etc.
Het pakket Belastingplan bestaat uit zes wetsvoorstellen met maatregelen
met budgettaire effecten, zoals maatregelen om de taakstelling voor de
derving als gevolg van de Wet aanpassing fiscale eenheid te dekken en
het aanpassen van de gebruikelijk loonregeling ter stimulering van
innovatieve start-ups. Ook diverse beleidsbesluiten in de btw en het één
jaar uitstellen van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand leiden tot een
derving in Belastingplan. Het uitfaseren van het zogenoemde pensioen in
eigen beheer voor de directeur-grootaandeelhouder levert structureel een
opbrengst van 62 miljoen euro op. Bij maatregelen waar de omkeerregel
van toepassing is wordt in het inkomstenkader de contante waarde van de
kasreeks geboekt. Dit bedrag wordt ingezet als dekking in het Belastingplan. Daarnaast is er binnen het inkomstenkader ruimte om te
intensiveren in de WBSO en de energie-investeringsaftrek (EIA). De
parameters van de WBSO kunnen hierdoor in 2017 constant blijven. De
EIA wordt aantrekkelijker voor energie-intensieve bedrijven waardoor
energiebesparing in deze sector meer wordt gestimuleerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

99

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

100

4

Risicoanalyse en -beleid

4.1 Inleiding
Een beschrijving van de overheidsfinanciën is niet volledig zonder
inzicht in de risico’s voor de overheidsbegroting. Want naast het
begrotingsaldo en de schuld bepalen ook expliciete en impliciete risico’s
de staat van de overheidsfinanciën.65 Traditiegetrouw beschrijft dit
hoofdstuk risico’s die raken aan de staat van de overheidsfinanciën zonder
uitputtend te willen en kunnen zijn.66
Risico’s voor de overheid zijn er in allerlei soorten en maten. Vaak
wordt dan gedacht aan onverwachte gebeurtenissen die tot grote schade
en hoge kosten kunnen leiden, zoals een overstroming, een epidemie of
een financiële crisis. Maar de overheidsfinanciën moeten ook het hoofd
kunnen bieden aan conjuncturele schokken en trendmatige ontwikkelingen zoals vergrijzing en klimaatverandering. Ramingen zijn echter per
definitie onzeker. Dit geldt uiteraard voor ontwikkelingen op de lange
termijn, maar ook voor ramingen op de kortere termijn zoals de uitgaven
en inkomsten in het lopende jaar. Fluctuaties in bijvoorbeeld de
werkloosheid hebben effect op de WW-uitgaven, maar ook op de
loonbelasting die de overheid int. Uiteraard probeert het kabinet zo goed
mogelijk rekening te houden met deze effecten.
Van geheel andere aard zijn de risico’s die de overheid loopt bij
staatsdeelnemingen. Bedrijven zoals ABN AMRO, Gasunie of de NS zijn
(deels) in overheidshanden om publieke belangen te behartigen. Deze
bedrijven acteren in een private markt met alle ondernemersrisico’s die
daarbij horen, waaraan de overheid zich via het aandeelhouderschap ook
blootstelt. Rendementen en dividendstromen uit deze bedrijven zijn
immers afhankelijk van de resultaten die zij boeken.
Gezonde overheidsfinanciën zijn een voorwaarde om onverwachte schokken te kunnen opvangen. Nederland had aan het begin
van de financiële crisis, acht jaar geleden, een sterke uitgangspositie. Er
was een klein begrotingsoverschot en een relatief lage overheidsschuld.
Zodoende kon de overheid de schok toen goed opvangen. De crisis had
niettemin een grote impact op het huishoudboekje van de overheid.
Sindsdien is het kabinetsbeleid erop gericht om de overheidsfinanciën op
orde te brengen en de schokbestendigheid te herstellen.67

65

Dit hoofdstuk komt tegemoet aan de wens van het parlement, mede op advies van de
Algemene Rekenkamer. Zie Kamerstukken I. 2012–2013, 33 400, nr. F.
66
Voor een opsomming van alle mogelijke categorieën risico’s voor de overheidsfinanciën wordt
verwezen naar de Miljoenennota 2014 (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 750, nr. 1, pag. 115). Bij
deze integrale opsomming past de kanttekening, zoals het Financieel Jaarverslag van het Rijk
2012 het verwoordde, dat «het per definitie niet mogelijk [is] om alle impliciete risico’s te
beschrijven en kwantificeren, omdat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen
mogelijk zijn die kunnen leiden tot schades voor de overheidsfinanciën».
67
Zie onder andere het Regeerakkoord van kabinet-Rutte-Asscher, «Bruggen slaan» (oktober
2012), pag. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

101

Risicoanalyse en -beleid

Paragraaf 4.2 beschrijft het financieringsbeleid rond de staatsschuld. De
financiële sector komt over het voetlicht in paragraaf 4.3. Vervolgens
draait het in paragraaf 4.4 om de ontwikkelingen rond risicoregelingen.
Paragraaf 4.5 zoomt in op het verplicht schatkistbankieren voor decentrale
overheden. In paragraaf 4.6 ten slotte ligt de focus op de ontwikkelingen
in Europa.
4.2 Financieringsbeleid staatschuld
Gezonde overheidsfinanciën dragen bij aan de kredietwaardigheid van de overheid. Dit vertaalt zich in voldoende belangstelling
voor Nederlandse staatsobligaties, Dutch State Loans. Dat zorgt weer voor
lage rentepercentages. De Nederlandse overheid had in 2008 aan het
begin van de crisis een staatsschuld van 212 miljard euro. Dit bedrag liep
tijdens de crisis op naar 379 miljard euro in 2014. Ondanks de sterke
stijging van de schuld daalden de kosten over die schuld door de sterk
gedaalde rente op Nederlandse staatsobligaties. Dit is een internationaal
fenomeen, maar de Nederlandse rente daalde relatief sneller dan de rente
voor veel andere landen.
De financiële wereld ziet Nederland bij uitstek als een financieel
betrouwbaar land. Tegelijkertijd toont de vergelijking met 2007 het
risico voor de overheidsfinanciën. Zoals de rente sindsdien sterk is
gedaald, kan de rente op een gegeven moment ook weer stijgen. Een
sterk oplopende rente kan de financieringskosten van de overheid fors
opstuwen. Hoe hoger de staatsschuld, hoe groter het potentiële risico
voor de rijksbegroting.
Het kabinet streeft naar zo laag mogelijke rentekosten tegen een
acceptabel risico voor de begroting. In de praktijk betekent dit dat het
kabinet een balans zoekt tussen kosten en risico’s. Onder normale
omstandigheden betaalt de overheid een hogere rente over een langlopende lening dan over een kortlopende lening. Tegenover deze hogere
kosten staat wel meer zekerheid over de te betalen rente gedurende een
langere looptijd. Een langlopende lening creëert daarmee stabiliteit voor
de rijksbegroting.
Het kabinet verlengt de looptijd van de schuldportefeuille en
vermindert de afhankelijkheid van renteswaps.68 Dat is in lijn met
ontwikkelingen in andere landen. Elke vier jaar evalueert het kabinet de
manier waarop het de staatsschuld financiert en hoe het de risico’s
beheerst. De afgelopen jaren heeft het kabinet voldaan aan de doelstelling
om de staatsschuld te financieren tegen zo laag mogelijke rentekosten
onder acceptabel risico voor de rijksbegroting.69
Door de langere looptijd kan de relatief lage rente voor langere
tijd worden vastgelegd. Dit verkleint het renterisico voor de overheidsfinanciën en dat zorgt voor begrotingsrust. De gemiddelde looptijd is al
gestegen van ongeveer 3,5 jaar in 2012 tot ongeveer 5 jaar eind 2015. In
het nieuwe beleidskader staat dat het kabinet in 2019 een gemiddelde
resterende looptijd van de schuldportefeuille (inclusief swaps) van 6,4 jaar
nastreeft. Uit de analyse van kosten en risico’s blijkt dat deze looptijd
optimaal is. In de praktijk lukt het niet altijd exact deze looptijd te bereiken.
Daarom is er zowel naar boven als naar beneden een onzekerheidsmarge
van 0,25 jaar.

68

Een renteswap is een ruiltransactie op een financiële markt. Partijen ruilen daarbij met elkaar
rentebetalingen gedurende een vooraf afgesproken periode.
69
Kamerstukken II, 2014–2015, 31 935, nr. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

102

Risicoanalyse en -beleid

Voorheen gebruikte het kabinet swaps om de gemiddelde looptijd
op 3,5 jaar te krijgen.70 Die swaps zorgden ervoor dat de keuze voor de
looptijden waarin schuld wordt uitgegeven en het renterisicobeleid
gescheiden bleven. Het kabinet heeft die scheiding nu losgelaten door te
kiezen voor een langere gemiddelde looptijd van de portefeuille met
minder afhankelijkheid van renteswaps. Financieringskeuzes bepalen dan
in sterke mate het renterisico. Overigens blijven swaps wel een
instrument om renterisico’s bij te sturen.
Het financieringsbeleid bijsturen is altijd mogelijk als de markten
veranderen. Vooral een rentestijging kan voor het kabinet een aanleiding
zijn om het huidige beleid aan te passen. Het Agentschap van de Generale
Thesaurie, dat namens de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor
de financiering van de staatsschuld, volgt de renteontwikkeling op de
voet. Belangrijke indicatoren zijn het niveau van de lange rente en de
steilheid van de rentecurve.
4.3 Financiële sector
De overheid is geen belegger en wil dat ook niet zijn. Daarom was
bij het overheidsingrijpen tijdens de crisis al duidelijk dat financiële
instellingen vroeg of laat weer naar de markt gebracht zouden worden. De
ingrepen – nationalisaties, garantieregelingen of specifieke financiële
steun – vonden louter plaats om de stabiliteit van de financiële sector in
Nederland te waarborgen. Als het publieke belang niet meer in het geding
is, wil de overheid geen ondernemersrisico meer lopen via deze bedrijven,
en kunnen de financiële instellingen dus terug naar de markt.
SNS Bank71 is de enige financiële instelling die nog volledig
overheidsbezit is.72 De verzekeringstak van SNS REAAL, Vivat, werd
vorig jaar verkocht aan het Chinese Anbang. Ook bracht het kabinet in
2015 een eerste deel van ABN AMRO na zeven jaar terug naar de markt,
via een beursgang. Het boek «Icesave» is vorig jaar afgesloten. Recent is
Propertize, de voormalige vastgoedtak van het in 2013 genationaliseerde
SNS REAAL, verkocht en is een eerste gedeelte van verzekeraar ASR –
afkomstig uit het voormalige consortium van Fortis/ABN AMRO – naar de
beurs gebracht.

70

Deze gemiddelde looptijd vloeide destijds voort uit de zevenjaarsbenchmark, die gold voor de
financiering van de staatsschuld.
71
NL Financial Investments (NLFI) is van oordeel dat SNS Bank meer tijd nodig heeft om een
sterke positie binnen het Nederlandse bankenlandschap te verwerven. NLFI denkt dat SNS
Bank twee tot drie jaar nodig heeft om tot een optimale langetermijnwaardecreatie te komen.
Zie Kamerstukken II, 2015–2016, 33 532, nr. 61.
72
De overheid heeft ook alle aandelen van SNS Reaal Holding nog in bezit. SNS Reaal Holding
voert geen operationele activiteiten meer uit, heeft geen bankvergunning en is als zodanig
geen financiële instelling. Van RFS heeft de overheid nog 1,25 procent van de aandelen in
bezit. RFS is het vehikel waarin de bezittingen van de voormalige ABN Amro Groep zijn ondergebracht die na de overname niet verdeeld zijn tussen Royal Bank of Scotland, Fortis en Banco
Santander. Een van die onverdeelde bezittingen is bijvoorbeeld de Saudi Hollandi Bank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

103

Risicoanalyse en -beleid

Figuur 4.3.1 Overheidsaandeel in financiële instellingen

SNS Bank

100%

ABN Amro

77%

ASR

1%

RFS

64%

Bron: Ministerie van Financiën

4.3.1 Propertize
SNS REAAL kwam vooral in problemen door de vastgoedtak van
SNS Bank. Na de redding van het concern door de overheid is de
vastgoedportefeuille apart geplaatst en verdergaan onder de naam
Property Finance. Het aanvankelijke doel was om Property Finance –
tegenwoordig: Propertize – onder de vleugels van de overheid zo
kostenefficiënt en rendabel mogelijk af te bouwen. Nu de rente laag is, is
de vraag naar vastgoedbeleggingen echter weer aangetrokken, net als de
belangstelling om de vastgoedsector te financieren. Met die aantrekkende
vraag werd ook Propertize steeds aantrekkelijker voor beleggers. Vanaf
eind 2015 meldden zich maar liefst 84 partijen met interesse voor
Propertize.
Lone Star Funds en JP Morgan nemen Propertize over voor bijna
900 miljoen euro. Dat werd eind juni 2016 bekend. Het versnelde
afscheid levert het Rijk ongeveer 350 miljoen euro op. Een overname biedt
werknemers van Propertize tegelijkertijd meer toekomstperspectief dan
het afbouwscenario in overheidshanden.
4.3.2 ASR
Na acht jaar werd verzekeraar ASR in 2016 weer deels een
private onderneming. ASR kwam in 2008 in overheidshanden door de
aankoop van Fortis/ABN AMRO. ASR heette toen nog Fortis Verzekeringen
Nederland. In juni 2016 droeg de overheid via een beursgang een eerste
tranche van de aandelen in ASR – de vierde verzekeraar van Nederland –
over aan beleggers. Een aandeel kostte 19,50 euro. Inclusief verkopen na
de eerste beursnotering73 heeft de overheid daarmee voor 1,1 miljard
euro ruim 36 procent van de verzekeraar naar de beurs gebracht.
Met de beursgang van ASR is gewacht totdat de financiële
markten weer stabiel waren. Bovendien moest ASR zelf klaar zijn voor
een verkooptraject, en moest de markt voldoende interesse in de
verzekeraar hebben. Die interesse was er, want beleggers hadden eerder
al belangstelling voor achtergesteld schuldpapier van het bedrijf. ASR
heeft een reeks goede financiële resultaten laten zien en heeft bewezen
ook onder de strengere Europese regels (Solvency II) over voldoende
kapitaal te beschikken.

73

De basisomvang van de aanbieding van ASR bestond uit 52,2 miljoen aandelen en een
overtoewijzingsoptie van 7,8 miljoen aandelen. Uiteindelijk zijn 2,2 miljoen aandelen via deze
optie uitgegeven na de beursgang. Met de overtoewijzingsoptie is de koers van het aandeel
gestabiliseerd door de stabilisatieagent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

104

Risicoanalyse en -beleid

Ook na de gedeeltelijke beursgang blijft ASR beschermd. Zolang
een derde van het bedrijf in overheidshanden is, behoudt NLFI74 namens
de overheid zeggenschap over besluiten die de identiteit en het karakter
van de onderneming kunnen veranderen. Zodra de overheid minder dan
een derde van de aandelen bezit, beschermt een opgerichte stichting
continuïteit ASR tegen een onwenselijke overname of onwenselijk
aandeelhoudersactivisme.
4.3.3 Gevolgen interventies in de financiële sector voor de
schatkist
Na acht jaar overheidsinterventies kan de voorlopige balans
opgemaakt worden. Immers, de meeste belangen van de overheid in
financiële ondernemingen zijn of worden afgebouwd. De kosten en
opbrengsten kunnen tegen elkaar worden afgezet. De overheid heeft
overigens nooit als doel gehad winst te maken met de interventies in de
financiële sector. De interventies waren noodzakelijk om de financiële
stabiliteit van het land te waarborgen. Zonder die interventies waren de
mogelijke gevolgen niet te overzien geweest. De overheid financiert de
schuld van het Rijk als geheel en geen afzonderlijke uitgaven. Daardoor is
het onmogelijk de feitelijke rentekosten van een specifieke interventie
inzichtelijk te maken. Om de kosten en opbrengsten van de interventies in
beeld te kunnen brengen, zijn er aannames gedaan over de rentekosten
van de interventies in de financiële sector.75
Vooralsnog kost de nationalisatie van ABN AMRO de schatkist
geld. In 2015 heeft het kabinet het eerste deel van ABN AMRO naar de
beurs gebracht. In de periode tussen de nationalisatie in 2008 en de
beursgang van de eerste aandelen ABN AMRO vorig jaar heeft de bank
een gedaantewisseling ondergaan. De integratie met de voormalige Fortis
Bank Nederland is afgerond, het aantal zakenbankactiviteiten is
afgebouwd en de bank richt zich weer voornamelijk op de Nederlandse
markt. Het was een bewuste keuze van het kabinet om de bank niet in een
keer terug te geleiden naar de markt. Een te groot aanbod van aandelen
ABN AMRO op de markt zou de verkoopprijs van de bank hebben kunnen
drukken. Uiteindelijk bracht de eerste 23 procent van de bank 3,8 miljard
euro op. Eén aandeelcertificaat kostte 17,75 euro. Onlangs heeft het
kabinet ook de eerste 36 procent van ASR naar de beurs gebracht. Het aan
ABN AMRO, RFS en ASR toe te rekenen negatieve resultaat is voorlopig
4,4 miljard euro.
Het voorlopige resultaat van de nationalisatie van SNS REAAL
komt uit op ongeveer 325 miljoen euro negatief. Dat is inclusief de
resolutieheffing die de overheid banken opgelegde om de sector mee te
laten betalen aan de redding van SNS REAAL. Ook de recente verkoopovereenkomst van Propertize met Lone Star Funds en JP Morgan is in dit
negatieve resultaat verwerkt. Deze som houdt nog geen rekening met een
verkoop van SNS Bank die nu nog in overheidshanden is. Bovendien
moet het kabinet SNS Reaal Holding nog afwikkelen.

74

NL Financial investments (NLFI) is aandeelhouder in ABN Amro, ASR, SNS Holding, Propertize
en SRH. De aandelen in deze vennootschappen heeft de Nederlandse overheid overgedragen
aan NLFI. NLFI is opgericht met het oog op transparante belangenscheiding, een geloofwaardige exitstrategie en een zakelijk, niet-politiek beheer van de deelnemingen.
75
Met de Algemene Rekenkamer is overeenstemming over de manier waarop de rente toegerekend moet worden aan specifieke interventies in de financiële sector (zie Kamerstukken II,
2015–2016, 31 941, nr. 12). In deze paragraaf worden de kosten en baten uitgedrukt volgens
een batenlastensystematiek. Dit wijkt af van de transactiebasis die ten grondslag ligt aan de
overige getallen in de Miljoenennota.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

105

Risicoanalyse en -beleid

Op de leningen aan Aegon en ING heeft de overheid een positief
resultaat behaald. De leningen zijn tot op de laatste euro terugbetaald
en bovendien betaalden de financiële instellingen rente en premie over
deze leningen. Per saldo boekte de overheid op deze leningen een positief
resultaat van 4,0 miljard euro. De overheid heeft de Amerikaanse
hypotheekportefeuille van ING overgenomen. Daarop kon de schatkist een
positief resultaat bijschrijven van 1,5 miljard euro.
De garantiefaciliteit interbancaire leningen leverde ongeveer 1,5
miljard euro op. De overheid stond via deze regeling garant voor
leningen tussen banken en voorkwam liquiditeitsproblemen bij financiële
instellingen. Daardoor bleven de financiële markten functioneren en
bleven banken krediet verstrekken aan bedrijven en gezinnen. Voor deze
garantie moesten banken wel een vergoeding betalen. Die heeft gunstig
uitgepakt, omdat banken al hun onderlinge leningen aflosten. Zodoende
hoefde de overheid geen schade te vergoeden.
Het faillissement van Icesave heeft de schatkist uiteindelijk 144
miljoen euro gekost. Na het bankroet van de IJslandse bank heeft de
overheid in eerste instantie alle spaarders gecompenseerd tot een bedrag
van honderdduizend euro. Dat bedrag heeft de overheid volledig
teruggekregen, via ontvangsten uit de boedel van het moederbedrijf
Landsbanki en de verkoop van de vordering op Landsbanki in 2014.
Daarnaast heeft de overheid in 2015 een schikking getroffen met het
IJslandse depositogarantiefonds. Uit de ontvangsten kon de overheid ook
de proces- en uitvoeringskosten dekken. Met deze schikking is het
dossier-Icesave afgesloten, maar de overheid heeft wel geld moeten lenen
om de spaarders te compenseren. Die rentekosten zijn niet gedekt met de
ontvangsten uit IJsland.
Het voorlopige positieve resultaat van alle interventies is 2,0
miljard euro. Dit bedrag is een tussenstand. Het uiteindelijke resultaat
hangt af van de verkoopopbrengst van SNS Bank, en RFS, de opbrengst
van alle resterende aandelen in ABN AMRO en ASR, alle kosten die nog
gemaakt moeten worden en niet in de laatste plaats de nog te ontvangen
dividenden.
Figuur 4.3.2 Voorlopig resultaat interventies 2008–2017 (in miljarden euro)
ABN Amro

−3,8

ASR

−0,6

IJsland

−0,1

SNS Reaal

−0,3

ING hypotheek

1,5

Gar. interb. Leningen

1,5

Aegon en ING

4,0

Totaal

2,0
−5

−4

−3

−2

−1

0

1

2

3

4

5

Bron: Ministerie van Financiën

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

106

Risicoanalyse en -beleid

Deze rekensom is geen totaaloverzicht van de kosten en baten
van de crisis. Voor alle kosten en baten voor de overheid van de
veranderingen en ingrepen op de financiële markten sinds 200876 moet
breder gekeken worden. Het positieve resultaat hiervoor houdt bijvoorbeeld geen rekening met de financiële steun aan Europese landen, hetzij
rechtstreekse steun zoals aan Griekenland of steun via een van de
Europese steunfondsen EFSF, EFSM of ESM. Ook de voordelen van de
inmiddels gestarte bankenunie zijn niet meegewogen. Verder ontbreken
de kosten van de lagere economische groei, zoals gemiste belastingopbrengsten en hogere werkloosheidsuitgaven. Uiteindelijk leidt een crisis
altijd tot maatschappelijk verlies.
De Nederlandsche Bank (DNB) loopt risico’s via de Europese
Centrale Bank (ECB). De opkoopprogramma’s van allerlei schuldpapier,
die tot monetaire verruiming moeten leiden, zorgen voor financiële
risico’s op de balans van het stelsel van centrale banken in Europa. DNB
bouwt voor deze risico’s een voorziening op. Het kabinet heeft het
parlement dit voorjaar laten weten dat deze voorziening 3,8 miljard euro
zou moeten bedragen om eventuele schades te dekken die volgen uit het
opkoopprogramma van de ECB.77 Inmiddels heeft DNB het kabinet
geïnformeerd dat na herziening van het gros van de risicomodellen een
buffer van 2,7 miljard euro voldoende zal zijn. In het najaar 2016 rondt de
DNB de evaluatie van alle risicomodellen af en zal de Minister van
Financiën de Kamer informeren over het buffertekort.
4.4 Ontwikkeling van risicoregelingen
Garanties
Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een
derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico
werkelijkheid wordt. Een garantie kan op het eerste gezicht een
effectief instrument zijn; ze kost de schatkist geen geld in tegenstelling tot
een subsidie. Maar de overheid zegt met zo’n garantie wel toe kosten te
dragen in bepaalde situaties waarop zij zelf geen invloed heeft. Daarmee
vormen garanties en de schades die daar uit kunnen volgen een risico
voor de overheidsfinanciën.
Het kabinet heeft eind 2013 het garantiebeleid aangescherpt.78
Door de introductie van het garantiekader werden de aanbevelingen van
de Commissie Risicoregelingen (CRR) omgezet in kabinetsbeleid. In het
garantiekader is het uitgangspunt «nee, tenzij» voor garanties uitgewerkt.
Dat principe ligt ook vast in de begrotingsregels. Alle nieuwe garanties of
aanpassingen aan bestaande garanties staan sinds dat moment onder
voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën. Besluitvorming over
risicoregelingen is een integraal onderdeel van het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. Zo worden binnen het kabinet risico’s die
voorwaardelijke verplichtingen zoals garanties, leningen en achterborg-

76

Een gedetailleerder overzicht van alle uitgaven en opbrengsten die bij de financiële interventies horen, staat in internetbijlage 14, Overzicht interventies financiële sector.
Kamerstukken II, 2015–2016, 32 013, nr. 124
78
De introductie van het garantiekader in 2013 betekende dat het kabinet de aanbevelingen van
de Commissie Risicoregelingen (CRR) omzette in kabinetsbeleid. Het garantiekader bevat
verder de bepalingen dat bij nieuwe regelingen of aanpassingen aan bestaande regelingen het
parlement altijd een toetsingskader ontvangt, dat voor grote en complexe risico’s een second
opinion bij een gespecialiseerde partij gevraagd zal worden over de manier van risicobeheersing en over de premiestelling en dat het kabinet de transparantie rond risicoregelingen
zal vergroten. In Europees verband zal het kabinet aandringen op vergelijkbare rapportageverplichtingen. Er moet bij het toetsen van regelingen rekening worden gehouden met het feit dat
een deel van de risicoregelingen niet alleen door Nederland worden bepaald, zoals bij
garanties aan internationale instellingen.
77

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

107

Risicoanalyse en -beleid

stellingen met zich meebrengen integraal en beter gewogen. Het
parlement ontvangt via de ingevulde toetsingskaders alle informatie over
nieuwe of aangepaste garantieregelingen.
Het garantiekader stelt ook eisen aan de vormgeving van
risicoregelingen. Belangrijk is de kostendekkende premie die het Rijk
vraagt, net zoals er tegenover een verzekering in de markt ook een
vergoeding staat voor de partij die risico’s afdekt. Het storten van de
premies in een risicovoorziening maakt het mogelijk toekomstige schades
te dekken. Na vijf jaar moet een risicoregeling geëvalueerd worden. Het
kabinet besluit op basis daarvan of het de risicoregeling voortzet. Nieuwe
regelingen en aanpassingen van bestaande regelingen zijn alleen
toegestaan als andere risicoregelingen versoberd worden. Afwijken van
de bepalingen uit het garantiekader kan alleen met een gemotiveerd
ministerraadbesluit.
Het garantiekader heeft een preventieve en signalerende werking.
De afgelopen jaren zijn de plafonds van risicoregelingen verlaagd en
vullen de risicovoorzieningen zich. Maar ook minder in het oog springende aspecten hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde
transparantie rondom de besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen dwingen het kabinet tot een scherper oordeel over nut en noodzaak
van regelingen. Maatregelen die de risico’s beperken en vaste evaluatiemomenten zorgen voor blijvende aandacht voor risicoregelingen. Die
vaste momenten van introspectie houden de risico’s beheersbaar van
ogenschijnlijk gratis beleid dat de overheidsfinanciën in potentie echter
danig uit het lood kan slaan.
Box 4.1 Risicovoorziening bijzondere begrotingsreserve
Bij verstandig risicobeleid horen risicovoorzieningen. Voor alle
regelingen die onder het garantiekader vallen, moet daarom een
risicovoorziening worden opgebouwd. In zo’n voorziening spaart het
kabinet premies die partijen betalen omdat de overheid risico’s van
hen overneemt. De risicovoorziening dekt vervolgens eventuele
schades. Die premieopbrengst kan dus niet ad hoc ingezet worden
voor – op zichzelf legitieme – andere doelen; een dergelijke aanpak
zou risico’s veronachtzamen.
Aparte potjes met publiek geld buiten de begroting doen afbreuk aan
de integrale budgettaire besluitvorming. Daarom geldt «nee, tenzij»
ook voor de vorming van reserves. Bij zo’n begrotingsreserve zet de
overheid geld apart voor specifieke onzekerheden in het uitgavenpatroon. Het kabinet kiest daar alleen voor als andere mogelijkheden
om onzekerheden binnen de begroting te accommoderen onvoldoende blijken te zijn. Een voorbeeld is de begrotingsreserve
duurzame energie.
De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 nuttige aanbevelingen
gedaan voor het beleid rond begrotingsreserves.79 Het kabinet heeft
die aanbevelingen omarmd. Het parlement en de burger krijgen
bijvoorbeeld betere informatie over begrotingsreserves en risicovoorzieningen, doordat de voorschriften voor de ontwerpbegroting
2018 zijn aangescherpt. Waar mogelijk bevatten de departementale
begrotingen voor 2017 al zoveel mogelijk aanvullende informatie

79

«Begrotingsreserves. Het opzij zetten van geld als begrotingsinstrument», Algemene Rekenkamer (maart 2016). Zie Kamerstukken II, 2015–2016, 31 865, nr. 78. De Algemene Rekenkamer
schenkt in het rapport ook aandacht aan risicovoorzieningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

108

Risicoanalyse en -beleid

over de reserves, zoals de beginstand, stortingen, onttrekkingen en
het niveau van juridische verplichtingen.80
Figuur 4.4.1 Totaalstand garanties, achterborgstellingen en leningen per jaar (in
miljarden euro)
Garanties

300

Achterborgstellingen

350

250

40

250

200
150
100

200

30

150

20

100

50

50

0

0

09

11

13

15

17

Leningen

50

300

10
09

11

13

15

17

0

09

11

13

15

17

In 2017 verstrekt het Rijk voor ruim 198 miljard euro aan
garanties. Dat is iets hoger dan in 2016. Een belangrijke mutatie ten
opzichte van het overzicht uit de Miljoenennota 2016 is de verstrekte
garantie in het kader van het Single Resolution Fund (SRF).81 Dit is een
tijdelijke garantie die loopt tot 2023. Het SRF is een instrument in het
kader van de Europese bankenunie en kan worden ingeroepen als een
bank in problemen wordt afgewikkeld. Een andere mutatie is het vervallen
van de garantie voor Propertize, hierdoor daalt het uitstaande risico met
ruim 2,3 miljard euro. Een overzicht van alle uitstaande garantieregelingen en de ontwikkeling daarin staat in bijlage 8.
Achterborgstellingen
Voorwaardelijke verplichtingen zijn een indirect risico, zoals
achterborgstellingen bij waarborgfondsen. Deze fondsen verzekeren
kredietverstrekkers tegen wanbetaling. Te grote risico’s in de markt
kunnen kredietverlening beperken of zelfs in de weg staan. Waarborgfondsen verlagen de risico’s voor kredietverstrekkers en vergroten zo de
bereidwilligheid om vermogen te verschaffen. Dat zorgt bovendien voor
lagere financieringskosten.
Een waarborgfonds kent verschillende zekerheidslagen. Die
opbouw brengt een ander risico met zich mee voor de overheid dan een
directe garantie. De eerste laag is het eigen vermogen van het waarborgfonds zelf. In het geval van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw
(WSW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ) is de tweede laag
de verplichting van deelnemers om elkaar bij te staan als het fondsvermogen daalt tot onder een vastgesteld niveau.82 Deze verplichting heet
het obligo. Het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) kent dit obligo
niet. Als laatste zekerheidslaag komt bij alle waarborgfondsen de overheid
in beeld. Die laatste laag is de zogenoemde achterborgstelling door de
overheid.83

80

Voor risicovoorzieningen geldt dat deze volledig verplicht zijn omdat de gespaarde premie
nooit hoger is dan het uitstaande risico dat is opgenomen in de garantieverplichting.
Meer informatie over deze garantie staat in de ontwerpbegroting Financien IXB. Het parlement
heeft eerder ingestemd met een incidentele suppletoire begroting, zie Kamerstukken
2015–2016, 34 422 nr. 1 Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën
(IXB) voor het jaar 2016 (Incidentele suppletoire begroting garantie ten behoeve van brugfinanciering aan de Single Resolution Board)
82
Het WSW kent nog een extra zekerheidslaag als een woningcorporatie niet meer kredietwaardig is. Nog voordat het fondsvermogen en het obligo in beeld komen kan saneringssteun
worden verstrekt. Alle corporaties betalen samen de kosten voor sanering via een saneringsheffing.
83
Bij het WEW wordt de achterborgstelling tot 2011 gelijk gedeeld tussen het Rijk en gemeenten.
Dit gebeurt nog steeds bij het WSW.
81

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

109

Risicoanalyse en -beleid

Het totaalniveau aan achterborgstelling loopt gestaag op tot
bijna 292 miljard in 2017. Dit is het resultaat van de optelsom van het
uitstaande risico van de drie waarborgfondsen het WSW, het WEW en het
WFZ. Het WSW blijft stabiel en het WFZ vertoont een beperkte daling in
2017. De stijging van het totaal wordt veroorzaakt door een groei van het
WEW. Die groei komt door een groter marktaandeel van de Nationale
Hypotheek Garantie (NHG). Daarbij is in de crisis de NHG tijdelijk
verruimd. Dat zorgt in combinatie met het herstel van de huizenmarkt
voor een grotere achterborgstelling.
Leningen
De overheid heeft tijdens de financiële crisis ook leningen
verstrekt. Tabel 4.4.1 toont het totaal van de leningen die nog niet zijn
afgelost en samenhangen met de financiële crisis. Het niveau is in 2017
naar verwachting ongeveer gelijk aan dat van 2016: rond de 5 miljard
euro. Er staan nog twee leningen open: aan ABN AMRO (het voormalige
overbruggingskrediet aan Fortis) en een bilaterale lening aan Griekenland.
Er bestaat altijd een kans dat een partij een lening niet terugbetaalt. Dit kredietrisico moet worden meegeteld in de rentevoorwaarden.
Met andere woorden: hoe groter het risico op wanbetaling, hoe hoger de
te betalen rente op de lening. Ook leningen vormen daarmee een
risicoregeling voor de rijksbegroting. Voor (nieuwe) leningen geldt
daarom ook het principe van «nee, tenzij».
In uitzonderlijke gevallen is een lening juist expliciet beleid,
bijvoorbeeld bij het studievoorschot. In dat geval heeft het kabinet
expliciet gekozen voor het verstrekken van een studielening in plaats van
een generieke basisbeurs. Bij de vormgeving en budgettaire verwerking
van het studievoorschotpakket is er rekening mee gehouden dat een deel
van de verstrekte leningen niet terugbetaald wordt, als studenten na hun
studie onvoldoende inkomen hebben.84 Meer informatie staat in de
begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW).
4.5 Verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden
Decentrale overheden houden sinds eind 2013 hun geld aan in de
schatkist. Dit zogenoemde verplicht schatkistbankieren geldt voor al het
geld dat decentrale overheden niet onmiddellijk nodig hebben voor
publieke taken. Daarmee wordt de EMU-schuld verlaagd en worden de
kredietrisico’s voor decentrale overheden beheerst. Het verplicht
schatkistbankieren voorkomt dat decentrale overheden hun geld stallen
bij partijen die weliswaar hogere rendementen bieden maar, zoals
doorgaans op financiële markten, ook een groter risico op wanbetaling of
faillissement kennen.

84

Dit geldt ook voor schatkistbankieren door onderwijsinstellingen. Daarover verschijnt dit
najaar een IBO-rapport met een kabinetsreactie. Leningen uit hoofde van schatkistbankieren
vallen niet onder het garantiekader. Het garantiekader heeft alleen betrekking op risicoregelingen aan partijen buiten de collectieve sector; onderwijsinstellingen behoren wel tot de
collectieve sector.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

110

Risicoanalyse en -beleid

Figuur 4.5.1 Middelen decentrale overheden in de schatkist (in miljarden euro)
12

10

Invoering verplicht
schatkistbankieren

8

6

4

2

0
2013

2014

2015

2016

Bron: Mministerie van Financiën

Decentrale overheden houden steeds meer geld in de schatkist
aan. Vermoedelijk is de belangrijkste verklaring voor deze stijging (zie
figuur 4.5.1) dat vermogen dat eerder elders vastlag is vrijgekomen, zoals
deposito’s met een vaste looptijd. Eind 2013 maakten decentrale
overheden 5,5 miljard euro over aan de schatkist. Dit kwam bovenop de
1,1 miljard euro die zij al vrijwillig aanhielden in de schatkist. Eind 2014
bevatte de schatkist 6,9 miljard euro van decentrale overheden en dat
bedrag groeide gedurende 2015 door tot 8,2 miljard euro. De meting van
juni 2016 laat zien dat er voor 10,3 miljard aan vermogen is aangehouden
in de schatkist. Dat is het hoogste bedrag sinds de invoering van verplicht
schatkistbankieren. De afgelopen twee jaar zakte het saldo van decentrale
overheden bij de schatkist in de laatste maand van het jaar wel altijd met
ruim 1 miljard euro.
4.6 Europa
Eurolanden zijn financieel en economisch sterk met elkaar
verbonden. Bijvoorbeeld via de gezamenlijke munt, onderlinge handel
en internationaal geldverkeer. Problemen houden niet op bij de landsgrenzen, maar kunnen overwaaien van het ene naar het andere land.
Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import vindt
plaats binnen de Europese Unie. Nederland is dan ook gebaat bij een
sterke en stabiele Europese economie, en ondervindt veel hinder van
financiële instabiliteit in de eurozone, zoals de afgelopen crisis heeft
getoond. Financiële stabiliteit in de eurozone is dus voor alle deelnemers
van groot belang.
Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), het permanente
noodfonds, kan financiële steun verstrekken aan landen in de
eurozone die in moeilijkheden raken. Daar waar mogelijk wordt deze
steun in samenwerking met het Internationaal Monetair Fonds (IMF)
gegeven. De steun wordt onder strikte voorwaarden verstrekt. Voorlopers
van het ESM zijn het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM)
en de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF). Die fondsen
verstrekken sinds halverwege 2013 geen nieuwe leningenprogramma’s
meer. Het laatste EFSF-leningenprogramma – van Griekenland – liep eind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

111

Risicoanalyse en -beleid

juni 2015 af. Het EFSF en EFSM blijven bestaan totdat de laatste leningen
zijn afgelost.85
Figuur 4.6.1 Uitstaande leningen Europese steunfondsen (in miljarden euro)
Griekenland
130,9 (NL: 13,3)

EFSF
52,9 (NL 3,2)

Bilaterale leningen
21,4

ESM

16,1

IMF
Ierland

17,7 (NL:1,8)

EFSF

24,3 (NL: 1,2)

EFSM
IMF

4,8

Bilaterale leningen

4,8

Portugal
EFSF

26 (NL 2,6)

EFSM

24,3 (NL: 1,2)
20,8

IMF
Spanje
ESM

35,7

Cyprus
ESM
IMF

6,3
0,9
Waarvan Nederlands aandeel

Bron: Europese Commisie, Europese Financiele Stabiliteitsfaciliteit en Internationaal Monetair
Fonds.

Griekenland kreeg in augustus 2015 een derde leningenprogramma van het ESM. Dit programma duurt drie jaar en bedraagt
maximaal 86 miljard euro. Van dit bedrag heeft het ESM in 2015 21,4
miljard euro uitgekeerd, waarvan 5,4 miljard euro gebruikt is om de
Griekse bankensector van voldoende kapitaal te voorzien. Dit was
aanzienlijk minder dan de verwachte 10 tot 25 miljard euro voor herkapitalisatie van Griekse banken. Mede dankzij de toepassing van bail in86 bleef
de rekening voor het ESM-programma voor de Griekse banken beperkt.
Griekenland heeft voldaan aan de vereiste hervormingen. Die
behelsden onder andere een belastinghervorming, pensioenhervorming
en de oprichting van een privatiseringsfonds. Die maatregelen zorgen er
mede voor dat Griekenland in 2018 de afgesproken doelstelling voor het
primair saldo van 3,5 procent87 haalt. Deze hervormingen waren
onderdeel van de eerste voortgangsmissie van het derde leningenprogramma (zie ook box 4.2). Het ESM heeft recent een tranche van 7,5

85

Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) haalt voor zijn uitkeringen geld op de kapitaalmarkt op. Dat is mogelijk omdat ESM-lidstaten kapitaal hebben gestort in het ESM en
garanties hebben afgegeven aan het ESM. Uitkeringen uit het ESM veranderen het ingelegde
kapitaal of de garanties niet. Het ESM-programma leidt dus niet tot uitgaven van Nederland.
Aan leningen van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) draagt Nederland ook niet rechtstreeks bij. Als lid heeft Nederland wel geld ter beschikking gesteld aan het IMF, waarop het
IMF een beroep kan doen. De steun die IMF uitkeert komt daarom niet ten laste van de
lidstaten. Leningen worden door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) uitgegeven in SDR’s.
Door fluctuaties in de SDR-EUR-wisselkoers kunnen er verschillen zijn in de cijfers van de
IMF-leningen. In deze tabel is bij gerekend met de wisselkoers van 15 juli 2016.
86
«Bail in» is de Engelse term voor het proces dat aandeelhouders en schuldeisers mee betalen
aan de herkapitalisatie van een bank.
87
Dit is het feitelijk saldo gecorrigeerd voor rentebetalingen, waarbij voor het programma ook
wordt gecorrigeerd voor eenmalige kosten en meevallers, zoals steun aan de financiële sector.
In 2015 heeft Griekenland een primair overschot gerealiseerd van 0,7 procent, boven de
doelstelling van – 0,25 procent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

112

Risicoanalyse en -beleid

miljard euro aan Griekenland uitgekeerd. In totaal heeft het ESM tot op
heden dus 28,9 miljard euro uitgekeerd onder het derde leningenprogramma. Het IMF neemt formeel nog niet deel aan het leningenprogramma, maar is wel betrokken bij alle onderhandelingen en de voortgangsmissies. Voor het einde van 2016 neemt het IMF naar verwachting
een beslissing over steun voor Griekenland, op basis van een schuldhoudbaarheidsanalyse.
Box 4.2 Discussie over Griekse schuld
Nu Griekenland de gevraagde hervormingen heeft doorgevoerd, is
de weg geëffend voor een discussie over de Griekse schuld.88 De
lidstaten van de eurozone hebben bepaald dat deze schuldmaatregelen niet mogen leiden tot een nominale afschrijving van de
hoofdsom of een substantiële aanpassing van het huidige
programma. Bovendien moeten de afspraken binnen bestaande
EU-wetgeving passen. Binnen deze kaders zijn criteria vastgesteld
om te beoordelen of de jaarlijkse financieringsbehoefte van
Griekenland op een houdbaar pad blijft. In het basisscenario moet de
financieringsbehoefte op de middellange termijn onder de 15
procent van het bruto binnenlands product (bbp) blijven, en op
langere termijn onder de 20 procent van het bbp.
De Eurogroep heeft op basis van deze principes eind mei besloten
tot een voorlopig pakket met schuldmaatregelen. Deze maatregelen
zullen in verschillende fases worden geïmplementeerd, als dat nodig
is om de overeengekomen benchmark te behalen. Griekenland moet
hoe dan ook blijven voldoen aan de afspraken in het
ESM-programma.
De eerste schuldmaatregelen worden voorbereid. Dat zijn bijvoorbeeld het afvlakken van pieken in de schuldaflossingen en het
verminderen van het renterisico voor Griekenland. Het ESM kan
namelijk gebruikmaken van de huidige lage rentestanden om zich
tegen langere looptijden te financieren.
Als aan het einde van het ESM-programma – halverwege 2018 –
blijkt dat Griekenland de afspraken uit dit – programma goed heeft
geïmplementeerd maar er toch aanvullende actie nodig is om de
Griekse schuldhoudbaarheid te verbeteren, kunnen maatregelen
volgen. Een mogelijke maatregel is dat Griekenland de nog
beschikbare SMP-winsten89 ontvangt. Ook kan het niet-gebruikte
deel van het ESM-programma – ongeveer 20 miljard euro bestemd
voor de bankenherkapitalisatie – (voor een deel) ingezet worden om
bestaande officiële leningen vervroegd af te lossen.
Als Griekenland voldoet aan de vereisten van het Stabiliteits- en
Groeipact, maar tegenvallende economische groei de schuldhoudbaarheid bedreigt, zou de Eurogroep op lange termijn kunnen
besluiten dat Griekenland rentebetalingen of aflossing van
EFSF-schulden verder mag uitstellen.

88
89

Zie Kamerstukken II, 2015–2016, 21 501-07, nr. 1370.
SMP-winsten zijn de winsten die centrale banken maken op Griekse staatsobligaties die zijn
gekocht in het kader van het Securities Markets Programme, dat inmiddels is beëindigd. Deze
interventie was erop gericht de omvang en liquiditeit van slecht functionerende markten te
ondersteunen, zodat de Europese centrale banken effectief monetair beleid konden blijven
voeren om prijsstabiliteit op middellange termijn te garanderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

113

Risicoanalyse en -beleid

Spanje, Ierland en Portugal hebben een deel van hun leningen
vervroegd afgelost. Voor Spanje gaat het om de leningen vanuit het
ESM en voor Ierland en Portugal om leningen van het IMF. Spanje en
Ierland hebben de leningenprogramma’s in 2013 afgerond en Portugal in
2014. Cyprus heeft in maart 2016 het leningenprogramma van het ESM
verlaten. Dankzij de toegepaste bail in was de financiële reddingsoperatie
beperkt. Het leningenprogramma van Cyprus bedroeg maximaal 10
miljard euro (inclusief de IMF-lening), waarvan uiteindelijk 70 procent is
uitgekeerd. De resterende 30 procent was niet nodig, mede doordat de
Cypriotische economie zich sneller herstelde dan verwacht.
Het Verenigd Koninkrijk heeft gekozen voor vertrek uit de
Europese Unie. Het is waarschijnlijk dat de Brexit directe gevolgen zal
hebben voor Nederland al is de omvang nog verre van duidelijk. Een
vertrek van de Britten uit de Europese Unie schaadt in potentie de handel
binnen Europa en drukt daarmee de economische groei. Via lagere
belastinginkomsten raakt de Brexit daarmee de overheidsfinanciën. Als
het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie verlaat, heeft dat ook gevolgen
voor de EU-afdrachten van Nederland. Het is vooralsnog wachten op het
moment dat de Britten de procedure starten die een vertrek uit de
Europese Unie regelt (zie ook box 1.2). Tot na die tijd blijven de financiële
gevolgen van de Brexit nog onzeker, zowel in Nederland, als in de
Europese Unie en ook aan de andere kant van het Kanaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

114

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Achterborgstellingen
Een garantieverplichting die niet is afgegeven door de overheid, maar
door een daarvoor aangewezen tussenpersoon, bijvoorbeeld een
stichting, waarvoor de overheid indirect garant staat. Deze indirecte
garantie wordt pas aangesproken wanneer de tussenpersoon niet aan
haar verplichtingen kan voldoen.
Apparaatsuitgaven
Uitgaven voor personeel en materieel die nodig zijn om de organisatie te
doen functioneren.
Automatische stabilisatie
Conjuncturele schommelingen in de collectieve inkomsten (en uitgaven)
resulteren niet in een beleidsreactie, maar lopen in het begrotingssaldo.
Bij versnelling van de conjunctuur nemen de belasting- en premieinkomsten toe en de uitgaven voor werkloosheid af. Hierdoor verbetert
het begrotingssaldo. Bij vertraging van de conjunctuur treedt het
omgekeerde op. Zo stabiliseert de overheidsbegroting automatisch de
conjuncturele schommelingen in de economie.
Belastinguitgaven
Overheidsuitgaven in de vorm van derving of uitstel van belastingontvangsten, voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die
voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur
van de wet.
Beleidsintensiveringen
Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een
beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot
beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging
van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term
lastenverlichting.
Beleidsrente
De rente die door de ECB wordt vaststelt op korte-termijnleningen aan
banken. Deze rente is het belangrijkste instrument van het monetair
beleid, dat als doel heeft het bevorderen van prijsstabiliteit. De beleidsrente vertaalt zich door naar andere rentes in de economie en heeft zo
invloed op onder meer de spaar- en investeringsbeslissingen van
huishoudens en bedrijven.
Bruto binnenlands product (bbp)
De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse
productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

115

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Bruto nationaal product (bnp)
Het bnp is de som van alle bruto toegevoegde waarde voortgebracht door
alle sectoren in een land in een jaar tijd. Ook is rekening gehouden met
het saldo van de primaire inkomens ontvangen en betaald aan het
buitenland.
Budgetdisciplinesector
Cluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op identieke
wijze worden behandeld. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
(SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ).
Buitensporigtekortprocedure
Lidstaten van de Europese Unie (EU) dienen op grond van het EU-Verdrag
buitensporige overheidstekorten te vermijden. Als een begrotingstekort of
overheidsschuld als «buitensporig» wordt aangemerkt, komt de betreffende lidstaat terecht in de buitensporigtekortprocedure. De relevante
waarden hierbij zijn 3 procent bbp voor het overheidstekort en 60 procent
bbp voor de overheidsschuld. In de procedure krijgt een lidstaat een
bepaalde termijn waarbinnen een eind moet worden gemaakt aan het
buitensporige tekort. In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zijn de
verschillende stappen van de procedure nader uitgewerkt.
Collectieve uitgaven
Het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk (inclusief debudgetteringen en de uitgaven van de agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Onderlinge betalingen worden
geconsolideerd.
Contractloon
Het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten
collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van
arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.
Economische en Monetaire Unie (EMU)
De economische en monetaire unie wordt gevormd door de lidstaten van
de Europese Unie (EU) die voldoen aan de voorwaarden voor de
invoering van de euro. In de EMU is de Europese Centrale Bank (ECB)
verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid met als
hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit.
Eindejaarsmarge
Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan om binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal aan gelden tussen opeenvolgende jaren te
schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.
EMU-saldo
Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector
Overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het
saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer.
Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector, is
niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de
vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

116

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

EMU-schuld(-quote)
Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve
sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het
Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge
schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een
bruto-schuldbegrip.
Bij bepaling van de EMU-schuldquote wordt de EMU-schuld uitgedrukt in
procenten van het bruto binnenlands product (bbp).
Endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten
De beleidsarme ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten ten
opzichte van het voorgaande jaar. Dit is het effect van de economische
groei op de ontvangsten.
Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF)
Het EFSF is een tijdelijk noodfonds voor lidstaten van de eurozone. De
lidstaten van de eurozone geven garanties af aan het EFSF, waarmee het
EFSF geld kan aantrekken op de financiële markt om dit vervolgens uit te
lenen aan lidstaten die om financiële steun hebben gevraagd. Het EFSF is
de voorganger van het ESM en heeft leningen verstrekt aan Ierland,
Portugal en Griekenland. Het EFSF kan vanaf juli 2013 in principe geen
nieuwe leningenprogramma’s meer aangaan, omdat het ESM het
voornaamste noodfonds is.
Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM)
Het EFSM is een noodfonds voor alle landen in de Europese Unie (EU),
waarvoor alle lidstaten via hun aandeel in de Europese begroting garant
staan. Onder het EFSM mag de Europese Commissie namens de
Europese Unie maximaal 60 miljard euro op de financiële markt
aantrekken op grond van een impliciete garantie van de EU-begroting.
Vervolgens leent de Europese Commissie uit aan lidstaten die financiële
steun hebben gevraagd. Het EFSM kan vanaf juli 2013 geen nieuwe
leningenprogramma’s meer aangegaan, omdat het ESM het voornaamste
noodfonds is.
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)
Het ESM is het permanente noodfonds van de eurozone. Het ESM kan,
onder strikte beleidscondities, leningen verstrekken aan lidstaten van de
eurozone in financiële nood. Het kapitaal van het ESM bestaat uit een deel
gestort en een deel oproepbaar kapitaal van de lidstaten van de eurozone.
Het ESM is vanaf oktober 2012 het voornaamste noodfonds.
Expliciete risico’s
Risico’s waarvan de overheid aan de hand van risicoregelingen (bijvoorbeeld garanties) heeft aangegeven de kosten te zullen dragen als deze
risico’s zich voordoen.
Financiële interventies
Een verzamelterm voor de verschillende vormen van steun die de
overheid heeft verleend de Nederlandse financiële sector als gevolg van
de economische crisis sinds 2008.
Gemeentefonds
Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de
gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei
van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde
rijksuitgaven, word het accres genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

117

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)
De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op
verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse
beleid te versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder
de HGIS. Op deze manier wordt de omvang van de beschikbare middelen
duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de
inzet van deze middelen.
Impliciete risico’s
Risico’s waarvan de overheid niet (expliciet) heeft aangegeven deze te
gaan bekostigen. Echter, mochten bepaalde risico’s zich materialiseren,
dan kan het toch gebeuren dat de overheid uiteindelijk wel aan de lat staat
voor de kosten die daaruit vooruitvloeien.
Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)
Onderzoek op een substantieel beleidsterrein gericht op opties voor
grotere doelmatigheid en/of besparingen. Een IBO wordt uitgevoerd door
een interdepartementale werkgroep in opdracht van het kabinet. Een
afgerond IBO wordt samen met de kabinetsreactie aan de Tweede Kamer
gestuurd.
Kas- transverschillen
De verschillen die ontstaan door toepassing van zowel het kas- als het
transactiebegrip.
Lastenverlichting (en -verzwaring)
Een verlaging (verhoging) van belasting- of premietarieven, verruiming
(beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of afschaffing (introductie)
van belastingsoorten.
Loonbijstelling
Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van
loonstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende
post Arbeidsvoorwaarden.
Macro-economische onevenwichtighedenprocedure (MEOP)
Met de MEOP wil de Europese Unie (EU) voorkomen dat in een lidstaat
economische problemen ontstaan die een negatief effect hebben op
andere lidstaten. De Europese Commissie verzamelt gegevens over de
economische ontwikkeling van alle lidstaten en onderzoekt op basis
daarvan waar eventueel macro-economische onevenwichtigheden kunnen
ontstaan. Wanneer onevenwichtigheden worden gevonden, wordt de
betreffende lidstaat in de buitensporige onevenwichtighedenprocedure
geplaatst en moet het de onderliggende problemen aanpakken.
Najaarsnota
Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het
lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.
Nationale Rekeningen
De Nationale Rekeningen is het statistische systeem waarmee de
Nederlandse economie in kaart wordt gebracht.
Netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin
Relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de Rijksbegroting
exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de Rijksbegroting
die tot de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid dan wel tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

118

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

sector Zorg worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven
gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.
Netto-uitgaven Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
De budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
omvat de sociale zekerheid op de Rijksbegroting, alsmede de uitgaven
van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van
uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijke gedeelte
blijft buiten beschouwing.
Netto-uitgaven Zorgsector
De uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het
BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover
betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in
het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven.
Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de
particuliere verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met
uitzondering van de via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.
Niet-belastingontvangsten
Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen
worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij
vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als
collectieve lasten worden aangemerkt, de gasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.
Overheidsgaranties
Een voorwaardelijke financiële verplichting van de overheid aan een
derde buiten de overheid, die tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico) voordoet.
Prijsbijstelling
Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van
prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende
post Prijsbijstelling.
Prijs Nationale Bestedingen (pNB)
De Nationale Bestedingen bestaan uit particuliere consumptie, de
overheidsconsumptie, de bedrijfsinvesteringen en de overheidsinvesteringen. De prijs van deze bestedingen is het gemiddelde prijspeil
van deze afzetcategorieën. De reële uitgavenkaders worden op basis van
de pNB omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde uitgaven aan
deze kaders kunnen worden getoetst. De Nationale Bestedingen-deflator
(NB-deflator) geeft de ontwikkeling van de pNB weer.
Provinciefonds
Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de
provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei
van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto- gecorrigeerde
rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.
Recessie
Een economie verkeert in een recessie als de groei (langdurig) onder de
potentiële groei ligt. Het Centraal Planbureau hanteert de definitie dat
Nederland zich in een recessie bevindt als er twee of meer opeenvolgende
kwartalen economische krimp is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

119

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)
Rechtspersonen met een Wettelijke Taak worden geheel of gedeeltelijk
met publiek geld bekostigd en oefenen een wettelijke taak uit. RWT’s
kunnen tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn, maar er bestaan ook
RWT’s die geen ZBO zijn en ZBO’s die geen RWT zijn.
Risicoregelingen
een verzamelterm voor instrumenten met een bepaald risico. Voorbeelden
zijn garanties, leningen en achterborgstellingen.
Ruilvoetontwikkeling
De ruilvoet is de verhouding tussen de nominale ontwikkeling van de
uitgaven onder het kader en de bijstelling van de hoogte van het
uitgavenkader aan de hand van de prijs nationale bestedingen (pNB).
Ruilvoetwinst (of -verlies) ontstaat wanneer de bijstelling van het
uitgavenkader groter (of kleiner) is dan de nominale ontwikkeling van de
uitgaven.
Schokproef
Een analyse van de ontwikkeling van het begrotingsaldo en de overheidsschuld in extreme economische omstandigheden.
Sociale fondsen
Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens
socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het overgrote deel
plaats via sociale premies en rijksbijdragen.
Staatsdeelnemingen
Bedrijven waarvan de Staat aandelen bezit.
Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
Het SGP bestaat uit twee delen: het ene deel heeft betrekking op de
vormgeving van begrotingsbeleid in de lidstaten zodat lidstaten uit de
buurt blijven van een buitensporig tekortsituatie (zogenoemde preventieve arm). Het andere deel heeft betrekking op de stappen en procedures
voor het geval lidstaten belanden in een buitensporig tekortsituatie
(zogenoemde correctieve arm). In het kader van het SGP stellen de
lidstaten elk jaar een stabiliteitsprogramma op: dit is een rapportage over
de stand van zaken en verwachtingen voor de economie en de overheidsfinanciën en het voorgenomen begrotingsbeleid.
Structureel saldo
Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort, geschoond voor
invloeden van de economische conjunctuur en eenmalige budgettaire
baten en kosten, de zogenoemde one-offs. In de preventieve arm moet het
structureel saldo voldoen aan de middellangetermijndoelstelling.
Onafhankelijk begrotingstoezicht (OBt)
De wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet Hof) schrijft sinds eind 2013
voor dat de afdeling Advisering van de Raad van State als het Onafhankelijke Begrotingstoezicht (OBt) beoordeelt of de rijksbegroting voldoet aan
de begrotingsafspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Uitgavenkader
Een jaarlijks uitgavenplafond, waarin de netto-uitgaven (uitgaven minus
de niet-belastingontvangsten) voor de gehele kabinetsperiode zijn
vastgelegd. Het totaalkader is onderverdeeld in drie deelkaders: Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en het Budgettair
Kader Zorg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

120

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Uitgavenregel
De uitgavenregel bepaalt dat de overheidsuitgaven niet harder mogen
stijgen dan een meerjarig gemiddelde van de potentiële economische
groei. Niet alle overheidsuitgaven tellen mee voor de uitgavenregel.Bijvoorbeeld rente- en conjunctuurgerelateerde werkloosheidsuitgaven.
Wanneer lidstaten afwijken van de MTO, dan worden de uitgavenregel
aanscherpt en gericht op het behalen van de MTO. Wanneer de uitgaven
toch harder stijgen dan is toegestaan, dan kan dit gecompenseerd worden
door inkomstenverhogende maatregelen.
Vermoedelijke uitkomsten
Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.
Verticale Toelichting
Een verticale toelichting bevat een cijfermatig overzicht van alle veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de vorige begroting.
Voorjaarsnota
Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Ontwerpbegroting. De Voorjaarsnota moet uiterlijk op 1 juni van het lopende
begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.
Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)
Publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een (ZBO)
publiekrechtelijke taak wordt opgedragen, zonder dat sprake is van
(volledige) ondergeschiktheid aan de Minister, alsmede privaatrechtelijk
vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

121

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

AIIB
AIVD
AOW
AP
AWBZ
AZ
bbp
BCF
BDU
BEPS
BES
BKZ
bni
bnp
bpm
btw
BuZa
BZK
CAO
CBS
CDM
CEP
CPB
CRR
DAC
DEF
DNB
DRIVE
EBRD
EC
ECB
EFSF
EFSM
EIA
EKV
EMU
EIB
ESA
ESM
ETS
EU
EZ
Fed
FES
FIN
FTK
GF
GGZ
GO
HGIS
HLZ
Hof
IACK

Asian Infrastructureal Investment Bank
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Algemene Ouderdomswet
Aanvullende posten
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
Algemene Zaken
bruto binnenlands product
btw-compensatiefonds
Brede Doeluitkering Vervoer
Base Erosion and Profit Shifting
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Budgettair Kader Zorg
bruto nationaal inkomen
bruto nationaal product
belasting van personenauto’s en motorrijwielen
belasting toegevoegde waarde
Buitenlandse Zaken
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Collectieve Arbeidsovereenkomst
Centraal Bureau voor de Statistiek
Clean Development Mechanism
Centraal Economische Plan
Centraal Planbureau
Commissie Risicoregelingen
Development Assistance Committee
Defensie
De Nederlandsche Bank
Development Related Infrastructure Investment Vehicle
European Bank for Reconstruction and Development
Europese Commissie
Europese Centrale Bank
Europese financiële stabiliteitsfaciliteit
Europees financieel stabilisatiemechanisme
Energie-investeringsaftrek
Exportkredietverzekering
Economische en Monetaire Unie
European Investment Bank
European System of Accounts
Europees stabiliteitsmechanisme
Emissions Trading System
Europese Unie
Economische Zaken
Federal Reserve
Fonds voor Economische structuurversterking
Financiën
Financieel Toetsingskader
Gemeentefonds
Geestelijke Gezondheids- en verslavingszorg
Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering
Homogene Groep Internationale Samenwerking
Hervorming Langdurige Zorg
Houdbare overheidsfinanciën
Inkomensafhankelijke combinatiekorting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

122

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

IB
IBO
IenM
IFC
IMF
KLPD
ktv
LIV
LTV
Mbo
MEV
MEOP
MIA
MIGA
mkb
MLT
MN
MR
MRB
MTO
NB
NHG
NHT
NII
NOA
NRF
OCW
ODA
OESO
OM
OS
OV
OZB
pBBP
PBL
PBO’s
po
pNB
PF
QE
RBG-eng
R&D
RDA
RWT
S&O
SCP
SDE
SER
SGP
SMP
SZA
SZW
TTF-gas
UNCTAD
UWV
VAMIL
VenJ
VK
VNG
vo
vpb

inkomstenbelasting
Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Infrastructuur & Milieu
International Finance Corporation
Internationaal Monetair Fonds
Korps Landelijke Politiediensten
kas-transverschil
Lage Inkomens Voordeel
loan-to-value
Middelbaar beroepsonderwijs
Macro Economische Verkenning
Macro-economische onevenwichtigheidsprocedure
Milieu-investeringsaftrek
Multilateral Investment Guarantee Agency
midden- en kleinbedrijf
Middellangetermijnverkenning
Miljoenennota
Ministerraad
Motorrijtuigenbelasting
Medium Term Objective
Nationale Bestedingen
Nationale Hypotheekgarantie
Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden
Nederlandse Investeringsinstelling
Nationaal Onderwijsakkoord
Nationaal Restauratiefonds
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Official Development Assistance
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Openbaar Ministerie
Ontwikkelingssamenwerking
Openbaar Vervoer
Onroerendezaakbelasting
prijs bruto binnenlands product
Planbureau voor de Leefomgeving
publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties
primair onderwijs
prijscomponent van de Nationale Bestedingen
Provinciefonds
Quantitative Easing
Rijksbegroting in enge zin
Research & development
Research & Development Aftrek
Rechtspersoon met een Wettelijke Taak
Speur- en Ontwikkelingswerk
Sociaal en Cultureel Planbureau
Stimulering Duurzame Energieproductie
Sociaal-Economische Raad
Stabiliteits- en Groeipact
Securities Market Programme
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Title Transfer Facility
United Nations Conference on Trade and Development
Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen
Vervroegde afschrijving milieu-investeringen
Veiligheid & Justitie
Verenigd Koninkrijk
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
voortgezet onderwijs
vennootschapsbelasting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

123

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

VS
VUT
VWS
Wajong
WAKO
WAO
WAZO
WBSO
WenR
WEW
Wfz
WGA
WIA
Wlz
Wmo
WRR
WSW
WTCG
WW
Wwz
ZBO
ZVW
ZW
zzp

Verenigde Staten
Vervroegde uittreding
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
Waarborginstelling Kernongevallen
Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wet Arbeid en Zorg
Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk
Wonen en Rijksdienst
Waarborgfonds Eigen Woningen
Waarborgfonds voor de Zorgsector
Werkhervatting Gedeelte Arbeidsgeschikten
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Wet langdurige zorg
Wet maatschappelijke ondersteuning
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Waarborgfonds Sociale Woningbouw
Wet Tegemoetkoming Chronisch zieken en Gehandicapten
Werkloosheidswet
Wet Werk en Zekerheid
Zelfstandig Bestuursorgaan
Zorgverzekeringswet
Ziektewet
zelfstandige zonder personeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

124

Trefwoordenlijst

ABN AMRO 10, 37, 39, 101, 103, 104, 105, 106, 110
Accres 93, 117, 119
Achterborgstellingen 107
Achterborgstellingen 109, 115, 120
AOW 12, 21, 26, 28, 30, 31, 80, 89, 96, 122
Apparaatsuitgaven 91, 115
Arbeidsmarkt 7, 9, 11, 17, 18, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 54, 57, 58, 59,
63, 67, 80, 91, 92, 96, 116, 118, 119, 120, 123
Arbeidsparticipatie 18, 29, 57, 81
AWBZ 119, 122
Balansherstel 13
Bankenunie 37, 48, 107, 109
Bedrijfsinvesteringen 11, 14, 119
Begrotingsregels 21, 41, 45, 64, 72, 73, 78, 81, 99, 107
Begrotingssaldo 115
Begrotingstekort 71, 116
Belastingen 12, 21, 29, 47, 63, 67, 88, 115, 119
Belastingontvangsten 12, 20, 82, 83, 87, 115, 118, 119, 120
Belastingontwijking 26, 41, 55, 56
Belastinguitgaven 89, 115
Beleidsrente 16, 115
Besparingen 16, 21, 31, 41, 53, 96, 118
Bezuinigingen 11, 12, 13, 21, 23, 27, 34, 64
Btw 56, 82, 83, 84, 87, 89, 99, 122
Budgettair Kader Zorg 63, 80, 91, 92, 97, 98, 116, 119, 120, 122
Buitensporigtekortprocedure 72, 116
China 41, 51
Collectieve sector 68, 71, 93, 110, 116, 117
Collectieve voorzieningen 21
Conjunctuur 11, 13, 14, 37, 45, 54, 72, 73, 74, 115, 120, 121
Consumentenbestedingen 51
Consumentenvertrouwen 14
Consumptie 7, 9, 11, 14, 31, 32, 36, 83, 89, 119
Decentrale overheden 5, 63, 66, 102, 110, 111
Decentralisatie 11, 27
Defensie 9, 13, 21, 22, 64, 65, 71, 72, 89, 92, 93, 95, 96, 122
Doorsneesystematiek 27, 31
Economische groei 7, 9, 11, 13, 14, 34, 41, 42, 43, 47, 53, 64, 70, 74, 79, 82,
83, 107, 113, 114, 117, 121
EFSF 107, 111, 112, 113, 117, 122
EFSM 107, 111, 112, 117, 122
EMU-saldo 45, 46, 63, 67, 68, 69, 73, 74, 75, 79, 116
EMU-schuld 45, 63, 68, 69, 70, 71, 74, 75, 80, 110, 117
Energieakkoord 25, 26, 36, 60
Esm 47
ESM 107, 111, 112, 113, 114, 117, 122
EU-afdrachten 67, 92, 94, 114
EU-begroting 94, 117
Europa 5, 41, 42, 47, 48, 50, 56, 81, 102, 107, 111, 114
Europese Commissie 21, 45, 46, 47, 49, 72, 73, 74, 75, 81, 94, 117, 118, 122

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

125

Trefwoordenlijst

Eurozone 51, 75, 111, 113, 117
EU-voorzitterschap 48, 55
Export 122
Financiële interventies 107, 117
Financiële markten 13, 20, 30, 104, 106, 107, 110
Financiële sector 5, 9, 11, 37, 38, 41, 47, 102, 103, 105, 107, 112, 117
Financiële stabiliteit 38, 39, 42, 105, 111, 122
FTK 30, 122
Garantiekader 107, 108, 110
Garanties 107
Gasbaten 9, 12, 20, 53, 63, 67, 68, 74, 75, 76, 119
Gemeentefonds 29, 68, 71, 89, 117, 122
Gemeenten 23, 29, 33, 34, 66, 71, 89, 97, 109, 117, 123
Gezondheidszorg 26, 34, 98
Globalisering 54
Griekenland 56, 57, 107, 110, 111, 112, 113, 117
Hervormingen 5, 7, 9, 11, 12, 21, 26, 27, 31, 32, 42, 43, 44, 45, 46, 112, 113
Houdbaarheid 21, 30, 45, 46, 47, 81, 113
Houdbaarheidssaldo 21
Houdbare overheidsfinanciën 22, 64, 72, 122
Huishoudens 9, 11, 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 23, 30, 31, 32, 33, 41, 47, 53,
83, 115
Huizenmarkt 20, 110
Hypotheekrenteaftrek 32, 33, 89
Hypotheekschuld 14, 19, 20
IMF 41, 44, 52, 57, 58, 111, 112, 113, 114, 123
Import 51, 53, 111
Inflatie 15, 16, 23, 64, 90
Infrastructuur 56, 61, 62, 72, 123
Inkomensverdeling 23, 31
Inkomstenkader 64, 66, 98, 99
Inkomstenontwikkeling 82
Innovatie 10, 26, 30, 34, 35, 36, 41, 53, 60, 61, 62, 99
Intensiveringen 22, 65, 94, 95, 96, 97, 98, 115
Interventies 105, 106, 107
Investeringen 9, 11, 13, 14, 16, 24, 26, 30, 35, 36, 44, 45, 49, 50, 51, 53, 54,
60, 83, 119, 123
Kapitaalmarkt 48, 49, 112
Kinderopvang 29
Klimaat 10, 26, 36, 37, 41, 42, 45, 59, 60, 61, 62, 101
Koopkracht 7, 9, 12, 14, 18, 19, 21, 23, 24, 64, 65, 66, 95, 98, 99
Lasten 11, 12, 18, 21, 23, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 65, 78, 82, 84, 87, 96, 98, 99,
105, 119
Lastenverlichting 9, 11, 17, 22, 27, 28, 29, 99, 115, 118
Lastenverzwaring 98, 99
Lenteakkoord 18
LIV 25, 28, 123
Monetair beleid 16, 113, 115
NHG 110, 123
Normeringssystematiek 93
OBt 120
Olieprijs 15, 64
Omt 9, 10, 17, 18, 22, 23, 26, 29, 35, 49, 53, 54, 56, 58, 60, 65, 66, 68, 70, 71,
74, 80, 87, 89, 93, 95, 101, 102, 105, 109, 110, 112, 116, 118, 119
Ondernemerschap 10, 11
Onderwijs 9, 11, 12, 13, 21, 22, 23, 24, 26, 30, 35, 36, 56, 59, 64, 65, 89, 90,
92, 95, 110, 123
Overheidsschuld 7, 9, 12, 21, 22, 64, 66, 69, 70, 71, 74, 79, 80, 81, 82, 101,
116, 120
Pensioenen 32, 46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

126

Trefwoordenlijst

Pensioenfondsen 17, 30
Pensioenpremies 18, 27
Pensioenstelsel 9, 11, 27, 30, 31
Preventieve arm 21, 63, 72, 73, 74, 120
Productiviteit 41, 43, 44, 45, 53, 58, 59
Provinciefonds 68, 71, 89, 93, 119, 123
Ramingen 11, 13, 20, 46, 52, 54, 64, 73, 75, 81, 93, 96, 101
Rda 14, 17, 18, 20, 21, 29, 30, 31, 34, 48, 50, 53, 55, 63, 67, 80, 108, 109, 114
RDA 123
Regeerakkoord 12, 18, 20, 21, 26, 64, 66, 67, 76, 101
Regels budgetdiscipline 116
Rente 12, 14, 15, 16, 17, 20, 23, 30, 33, 42, 52, 64, 67, 68, 69, 70, 80, 86, 87,
95, 98, 102, 103, 104, 105, 106, 110, 112, 113, 115, 121
Rentelasten 63, 68, 80
Rente-uitgaven 74
Rijksbegroting in enge zin 63, 91, 92, 96, 116, 118, 120, 123
Schokproef 70, 120
Schuldencrisis 11, 13, 30
SGP 5, 21, 22, 45, 63, 64, 66, 69, 72, 80, 116, 120, 123
SNS Bank 103, 104, 105, 106
Sociaal Akkoord 27
Sociale zekerheid 9, 12, 21, 26, 27, 58, 67, 89, 90, 119
Staatsdeelnemingen 69, 70, 92, 93, 101, 119, 120
Startnota 75
Stimuleringsmaatregelen 85, 86
Structureel saldo 21, 22, 64, 72, 73, 74, 80, 120
Studievoorschot 9, 11, 35, 69, 110
Uitgavenkader 63, 77, 78, 80, 91, 92, 93, 119, 120
Uitgavenontwikkeling 77, 89
Uitgavenregel 21, 72, 74, 121
Uitvoering 11, 27, 94, 96, 106, 118, 121, 123
Veiligheid 9, 13, 22, 41, 42, 54, 64, 65, 71, 72, 76, 92, 93, 94, 95, 122, 123
Vergrijzing 28, 46, 53, 101
Vermogensrendementsheffing 25
Vestigingsklimaat 56
Vpb 85, 86, 87, 88, 123
Wajong 124
WAO 124
WAZ 96, 124
WBSO 26, 99, 124
Wereldhandel 5, 12, 14, 15, 50, 51, 52, 53, 54
Werkgelegenheid 11, 12, 17, 18, 19, 24, 28, 29, 44, 45, 54, 62, 84, 87, 88, 123
Werkloosheid 9, 11, 14, 17, 18, 20, 25, 30, 43, 44, 58, 68, 74, 77, 80, 84, 96,
101, 107, 115, 121, 124
WEW 109, 110, 124
Wig 28, 29
Witteveenkader 20
Wlz 97, 98, 124
Wmo 34, 124
Woningmarkt 9, 11, 14, 20, 31, 32, 33
WSW 109, 110, 124
Wwz 124
ZBO 120, 121, 124
Zelfstandigenaftrek 89
Zorg 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 32, 34, 35, 36, 37,
38, 41, 48, 49, 53, 54, 57, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 72, 78, 79, 80, 81, 82, 83,
84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 95, 96, 97, 98, 99, 102, 103, 107, 108, 109, 110,
112, 119, 122, 124

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

127

Trefwoordenlijst

Zorgkosten 7, 34, 80
Zorgpremies 65, 66, 87, 88, 98, 99
Zorgsector 109, 119, 124

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550, nr. 1

128