VERDIEPEND ONDERZOEK
GGZ-DOELGROEP
EINDRAPPORTAGE

KLANT
KENMERK

Ministerie van VWS
MvdH/sb/003111

DATUM
VERSIE

17 oktober 2022
Definitief

Inhoudsopgave
1

2

3

4

5

6

Leeswijzer en samenvatting

3

1.1

Leeswijzer

3

1.2

Samenvatting van de bevindingen

3

Vraagstelling en aanpak

5

2.1

Achtergrond en aanleiding

5

2.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

5

2.3

Aanpak en verantwoording

6

Verschillen Wmo- en Wlz-cliënten

9

3.1

Wat is het verschil tussen Wlz- en Wmo-cliënten?

10

3.2

Wat is het verschil in zorggebruik tussen Wlz- en Wmo-cliënten?

16

3.3

Korte beschouwing op de verschillen tussen Wmo- en Wlz-cliënten

21

Toekomstige ontwikkelingen

23

4.1

Wie is de (toekomstige) cliënt en zijn omgeving?: zorgpaden van vier cliënten

24

4.2

Welke karakteristieken moeten betrokken worden bij toekomstig beleid?

31

4.3

Wat zijn scenario’s voor (te verwachten) ontwikkelingen in cliëntaantallen?

35

Gevolgen voor de Wmo

40

5.1

Benodigde cijfers en schattingen

41

5.2

Schatting van de totale kosten

45

Conclusies

48

6.1

Wat zijn de verschillen tussen Wlz- en Wmo-cliënten in kenmerken en zorggebruik?

48

6.2

Wat zijn de gevolgen voor de Wmo vanwege de doorstroom van de Wmo naar de Wlz?

49

6.3

Wat zijn de te verwachten ontwikkelingen in de toekomst om rekening mee te houden in beleid?

49

Bijlage A

51

2

1 Leeswijzer en samenvatting
1.1

Leeswijzer

We hebben onderzocht wie de cliënt is die in de Wmo is gebleven en wie de cliënt is die naar de Wlz is gegaan, wat het
verschil in zorggebruik is tussen deze groepen en wat te verwachten toekomstige ontwikkelingen zijn in de Wmo en de
Wlz voor de ggz-doelgroep. Dit hebben we gedaan middels kwalitatief onderzoek. We hebben zorgaanbieders,
zorgkantoren, gemeenten, CIZ en enkele cliënten gesproken. Sommige kwalitatieve bevindingen zijn een verdieping op
beschikbare kwantitatieve gegevens, soms konden we de bevindingen plaatsen in een bredere context van beleid en
ontwikkelingen in de ggz maar dat geldt niet voor alle bevindingen. Deels zijn het meningen en ervaringen van onze
gesprekspartners. Sommige bevindingen zijn breed gedeeld andere zijn door een enkele gesprekspartner genoemd. Als
dat het geval is hebben we dat in de tekst aangegeven. De bevindingen over wie de cliënt is staan in hoofdstuk 3 van dit
rapport. De bevindingen over de toekomstige ontwikkelingen staan in hoofdstuk 4.

Middels kwantitatief onderzoek op basis van beschikbare data hebben we een inschatting gemaakt van de financiële
gevolgen voor de Wmo van de uitstroom van een deel van de ggz-doelgroep vanuit de Wmo naar de Wlz. De
bevindingen hiervan staan in hoofdstuk 5. Het gebruik maken van beschikbare data zonder aanvullend onderzoek
bracht beperkingen met zich mee. We hebben aannames en schatting moeten doen om tot een inschatting met
bandbreedtes te komen. De resultaten in hoofdstuk 5 dienen dan ook met de nodige voorzichtigheid beschouwd te
worden. Bij het berekenen van aantallen en kosten in dit onderdeel van het onderzoek hebben we te maken met een
aantal
Hoofdstuk 2 beschrijft de onderzoeksvragen en de aanpak en we sluiten het rapport af met conclusies en een
beschouwing op de resultaten.

1.2

Samenvatting van de bevindingen

Het meest in het oog springende verschil tussen ggz-cliënten in de Wmo en in de Wlz is het perspectief op
zelfstandigheid. Bij cliënten in de Wmo is dit perspectief veelal aanwezig en bij cliënten in de Wlz is dit er niet. Dit sluit
aan bij het Wlz-criterium van blijvende zorgbehoefte. Een ander aspect is de context. De mate waarin een client
afhankelijk is van professionele zorg wordt door meer bepaald dan alleen de zorgbehoefte. Het sociale netwerk, de
woonomgeving en financiële situatie spelen hierbij een rol. Problemen op al deze domeinen maken veelal dat een client
afhankelijk is van 24-uurs zorg in de nabijheid. Een (sociaal) netwerk dat de cliënt ondersteunt, kan binnen de Wmo tot
voldoende ondersteuning en perspectief op zelfstandigheid leiden.

Het verschil in perspectief op zelfstandigheid verklaart een belangrijk verschil in de inhoud van de zorg en
ondersteuning tussen de Wmo en de Wlz. De Wmo is gericht op ontwikkeling richting zelfstandigheid. Hierdoor is de
ondersteuning niet stabiel maar beweegt deze mee met de ontwikkeling van de client. De ondersteuning begint vaak
intensief en naarmate een client meer vaardigheden aanleert, wordt deze afgeschaald. De Wlz is, door de blijvendheid
van de zorgbehoefte, gericht op stabiliteit, veiligheid en continuïteit. Dat komt onder andere tot uiting in de 24-uurs zorg
en de inrichting van locaties was een permanente woonplek (thuis). Dat wil niet zeggen dat de Wlz niet gericht is op
ontwikkeling maar de potentiële ontwikkelruimte is beperkt of ligt niet op het vlak van zelfstandigheid.

Het verschil tussen Wmo- en Wlz-cliënten niet zwart-wit. Dat maakt dat in het onderzoek vaak is genoemd dat het van
belang is om op casusniveau in overleg te zoeken naar wat de best passend zorg en ondersteuning is en welk stelsel
daarbij hoort. Op dit moment zijn er prikkels in het systeem die maken dat dit niet onvoldoende gebeurt. Uit dit
onderzoek kwamen de verschillen in tarieven tussen de Wmo en de Wlz en het feit dat gemeenten sommige cliënten

3

sturen richting Wlz naar voren als prikkels om een Wlz-indicatie aan te vragen zonder dat altijd gekeken is of dat voor
een cliënt de beste oplossing is.

De meeste gesprekspartners uit het onderzoek verwachten dat de ggz-doelgroep die gebruik maakt van Wmo
beschermd wonen en Wlz de komende jaren zal toenemen. Als belangrijke redenen daarvoor komen naar voren: het
stelsel (met name wachtlijsten in de generalistische en specialistische ggz op basis van Zvw), de vergrijzing (meer
ouderen ggz-cliënten met bijkomende ouderdomsproblematiek) en maatschappelijke ontwikkelingen (onder andere
toenemende complexiteit, beperkte beschikbaarheid van passende zelfstandige woonruimte). In de Wlz verwacht een
deel van onze gesprekspartners nog een grote instroom vanuit Wmo-extramuraal (dit is nu ook al zichtbaar).

Uit het onderzoek kwamen ook mogelijkheden naar vormen om de instroom in te perken. Onder andere de inzet van op
preventief en herstelgerichte voorzieningen door gemeenten in combinatie met de beweging die gemeenten maken om
de behoefte aan beschermd wonen meer en meer in de thuissituatie (of in een geclusterde woonvorm) te bieden, kan
ervoor zorgen dat de doorstroom naar de Wlz beperkt blijft. Binnen de Wlz zien onze gesprekspartners mogelijkheden
om een deel van de zorg van intramuraal naar extramuraal te verplaatsen (met VPT en MPT). Zo kan de druk op de
intramurale capaciteit verminderd worden onder voorwaarde van beschikbaarheid van voldoende passende
woonruimte.

Met de benodigde aannames en schattingen hebben we een raming gemaakt van de financiële gevolgen voor de Wmo
van de overheveling van een deel van de ggz-doelgroep vanuit de Wmo naar de Wlz. We hebben daarvoor een
schatting gemaakt van de aantallen Wmo-cliënten en de tarieven voor de Wmo-producten. Voor deze schattingen
hebben we 2022 gebruikt als basisjaar. De schattingen hebben geleid tot een bovengrens, een ondergrens en een
meest aannemelijk aantal cliënten en totale kosten voor Wmo intramuraal, extramuraal, hybride (beschut en geclusterd
wonen) en extramuraal (intensieve begeleiding). Hieruit hebben we afgeleid wat het meeste aannemelijke scenario is
voor de opgave van gemeenten in 2022 voor de gehele doelgroep. Dit scenario laat zien welke beweging in het Wmodomein op landelijk niveau heeft plaatsgevonden door de overheveling van een deel van de ggz-doelgroep naar de Wlz.

4

2 Vraagstelling en aanpak
In dit hoofdstuk beschrijven we in het kort de achtergrond en aanleiding van het onderzoek, de vraagstelling en hoe we
het onderzoek hebben aangepakt. Dit dient als inleiding op de resultaten die we beschrijven in de hoofdstukken
3(onderdeel A), 4 (onderdeel C) en 5 (onderdeel B). We sluiten de rapportage af met een beschouwing op de
bevindingen in hoofdstuk 6.

2.1

Achtergrond en aanleiding

Omdat er meer mensen met een psychische stoornis zijn overgegaan naar de Wlz dan verwacht, zijn er vragen
opgekomen hoe de betreffende groep eruitziet, welke verschillen er zijn met mensen in de Wmo en wat er op basis
hiervan te verwachten is voor de toekomst. Dit onderzoek is erop gericht om een beter beeld te krijgen bij de mensen in
de ggz-doelgroep die naar de Wlz zijn overgegaan en wat de verschillen zijn met de mensen die in de Wmo zijn
gebleven. Uiteindelijk leiden de verschillende onderdelen van dit onderzoek gezamenlijk tot een beeld van mensen met
een psychische stoornis en hun context in de Wmo en de Wlz, de financiële gevolgen van de doorstroom van Wmo
naar de Wlz en te verwachten toekomstige ontwikkelingen voor de Wlz en de Wmo.

2.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

De doelstelling van dit onderzoek is het komen tot een gezamenlijk beeld van mensen met een psychische stoornis en
hun context in de Wmo en de Wlz, de financiële gevolgen van de doorstroom van Wmo naar de Wlz en te verwachten
toekomstige ontwikkelingen voor de Wlz en Wmo. Dit onderzoek is hoofdzakelijk kwalitatief van aard. Het gaat hierbij
om een inhoudelijke, kwalitatieve verdieping op bestaande kwantitatieve gegevens, waarbij we de bevindingen zo
feitelijk mogelijk weergeven. Voor onderdeel A zijn de onderzoeksvragen weergegeven in het analysekader in figuur 1.

Om welke cliënten gaat het en wat is de zorg- en ondersteuningsbehoefte van deze cliënten?
Wat is het verschil tussen Wlz- en Wmo-cliënten?
Wie is de cliënt die naar de
Wlz is overgegaan?
•
•
•
•
•

•
•

•
•
•
•

Wat zijn cliëntkenmerken?
Wat zijn de verschillen tussen
de Wlz-zorgprofielen?
Wat onderscheidt Wlzcliënten van Wmo-cliënten?
Waar komen de cliënten
vandaan?
Wat is het onderscheid naar
instroom vanuit de
verschillende domeinen?
Wat was de reden voor het
aanvragen van een Wlzindicatie?
Wie heeft daarvoor het
initiatief genomen?
Wat heeft de overgang naar
de Wlz voor cliënten
opgeleverd?
Zijn er nadelige gevolgen voor
de cliënt door de overgang
naar de Wlz?
Hoe zag het zorgpad eruit
voor de instroom in de Wlz?
Wat zijn kenmerken van de
context van de cliënt?

•
•
•
•

Wat is het verschil in zorggebruik tussen Wlz- en Wmocliënten?

Wie is de cliënt die in de
Wmo is gebleven?

Wat is het zorggebruik van
de cliënt die naar de Wlz is
overgegaan?

Wat is het zorggebruik van
de cliënt die in de Wmo is
gebleven?

Wat zijn cliëntkenmerken?
Wat onderscheidt Wmocliënten van Wlz-cliënten?
Hoe zag het zorgpad er tot nu
toe uit?
Wat zijn kenmerken van de
context van de cliënt?

•

•

•
•

•

•
•

•
•

•

Wat is het zorg- en
ondersteuningsgebruik?
(inhoud en leveringsvorm)
Wat zijn verschillen tussen de
Wlz-zorgprofielen?
Welke zorgaanbieders
leveren deze zorg? (aantal en
type)
Wat onderscheidt het
zorggebruik van Wlz-cliënten
van Wmo-cliënten? (bijv. wat
betreft toezicht)
Hoe is de kwaliteit van zorg?
Wat is er veranderd in het
zorgaanbod met de overgang
naar de Wlz?
Welke zorgaanbieders en
zorgprofessionals leveren de
Wlz-zorg?
Ontvangen cliënten ook nog
zorg vanuit andere domeinen
en/of zorgaanbieders?
Hoe krijgt in dat geval de
coördinatie en samenwerking
vorm?

•
•

•
•

•
•

Wat is het zorg- en
ondersteuningsgebruik?
(inhoud en leveringsvorm)
Welke zorgaanbieders
leveren deze zorg? (aantal en
type)
Hoe is de kwaliteit van de
zorg en ondersteuning?
Wat onderscheidt het
zorggebruik van Wmocliënten van Wlz-cliënten?
Welke zorgaanbieders en
zorgprofessionals leveren de
Wmo-zorg en ondersteuning?
Ontvangen cliënten ook nog
zorg vanuit andere domeinen
en/of zorgaanbieders?
Hoe krijgt in dat geval de
coördinatie en samenwerking
vorm?

Figuur 1. Analysekader onderdeel A

5

Voor onderdeel B zoeken we naar antwoorden op de volgende onderzoeksvragen:
A. Hoe verhoudt de gemeentelijke opgave voor de resterende cliënten (in de Wmo) die behoefte hebben aan
beschermd wonen of (intensieve) ambulante begeleiding (‘beschermd thuis’) zich momenteel tot de beschikbare
middelen voor deze doelgroep(en)?
B. Zijn er kosten die samenhangen met de zorgvraag van de resterende groep beschermd wonen-/beschermd thuiscliënten (in de Wmo) die niet zijn overgeheveld naar de Wlz?
C. Welke zorg krijgt de groep die nog gebruikmaakt van beschermd wonen en/of overige Wmo-ondersteuning met ggzproblematiek? Tegen welke prijs?
D. Welke ontwikkelingen (bijvoorbeeld beleidsmatig-, demografische en financiële ontwikkelingen) zijn in de toekomst
te verwachten die mogelijk zullen leiden tot verandering van het volume (aantal cliënten) en/of
zorgvraag/ondersteuningsbehoefte op basis van huidige inzichten?

De onderzoeksvragen voor onderdeel C zijn weergegeven in het analysekader in figuur 2.

Hoe ziet de cliënt en de sociale context eruit en wat zijn toekomstige ontwikkelingen waar in beleid rekening mee
moet worden gehouden?
Wie is de (toekomstige) cliënt en zijn
omgeving?
•

•
•
•

Welke contextuele factoren spelen een rol
bij het gebruik van zorg en ondersteuning
in de Wmo?
Welke contextuele factoren spelen een rol
bij het gebruik van zorg en ondersteuning
in de Wlz?
Welk zorgpad heeft de cliënt afgelegd tot
aan de toegang van de Wlz?
Welk zorgpad heeft de cliënt afgelegd tot
aan beschermd wonen in de Wmo?

Wat zijn scenario’s voor (te
verwachten) ontwikkelingen in
cliëntaantallen?

Welke karakteristieken moeten
betrokken worden bij toekomstig
beleid?
•

•
•

•

Welke zorg- en ondersteuningsbehoefte
moet betrokken worden in toekomstig Wlzbeleid?
En welke sociale problematiek?
Welke zorg- en ondersteuningsbehoefte
moet betrokken worden in toekomstig
Wmo-beleid?
En welke sociale problematiek?

•

•
•

Wat is de te verwachte toekomstige
instroom in de Wlz vanuit Wmo-BW en
Wmo-ambulant?
Wat is het te verwachten aantal cliënten
Wmo-BW? En wat is hun toekomstige
ondersteuningsbehoefte?
Wat zou gezien deze ontwikkelingen het
benodigde budget BW zijn in de toekomst?

Figuur 2. Analysekader onderdeel C

2.3

2.3.1

Aanpak en verantwoording

Aanpak onderdeel A
Allereerst hebben we documenten en bronnen met kwantitatieve gegevens bestudeerd1 om vervolgens het
analysekader voor onderdeel A aan te vullen, topiclijsten voor de interviews op te stellen en een selectie van
(centrum)gemeenten voor te bereiden. Vervolgens hebben we op basis van de beschikbare informatie eerste
antwoorden op de onderzoeksvragen geformuleerd.

1

-

De kwantitatieve analyses in onderdeel zijn gebaseerd op maatwerk tabellen van het CBS:
Zorggebruikers met een Wlz-indicatie met grondslag 'psychische stoornis' vanaf januari 2021, op peildatum 31
december 2021 | Maatwerk publicatie | Monitor Langdurige Zorg

-

Zorggebruik en persoonskenmerken van personen met een Wlz-indicatie met grondslag 'psychische stoornis'
vanaf januari 2021 en zorggebruik van Wmo-cliënten | Maatwerk publicatie | Monitor Langdurige Zorg

6

We hebben vervolgens een selectie van negen centrumgemeenten gemaakt op basis van beschikbare kenmerken van
centrumgemeenten ten aanzien van doorstroom van mensen naar de Wlz en spreiding over het land. We hebben
binnen deze selectie vier centrumgemeenten gekozen met de hoogste instroomaantallen (top-10) in de Wlz:
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Groningen. Deze hebben we aangevuld met centrumgemeenten met een relatief
hoge instroom in de Wlz (Tilburg); een relatief lage instroom (Leiden); een relatief hoge instroom vanuit extramurale
setting (Helmond); een groot adherentiegebied (Leeuwarden) en specifiek beleid (Apeldoorn). Met deze selectie van
gemeenten beslaat het onderzoek 23% van het totale aantal GGZ-W-cliënten in Nederland. De aantallen Wlz-cliënten in
deze negen geselecteerde gemeenten zijn weergegeven in tabel 6 in de bijlage. We hebben per centrumgemeente
minimaal één zorgaanbieder benaderd en een groepsinterview gehouden. Door te spreken met medewerkers met
verschillende functies (onder andere begeleiders, (team)managers, business controllers en bestuurders) hebben we
een zo compleet mogelijk beeld verkregen van hun cliënten en hun zorgbehoefte. In totaal hebben we negen
zorgaanbieders gesproken. Dit waren verschillende typen zorgaanbieders van groot en landelijk werkend tot kleiner en
lokaal werkend; gespecialiseerde zorgaanbieders en zorgaanbieders met een breed aanbod. We hebben aan de
zorgaanbieders gevraagd om cliënten en/of naasten aan te dragen. Daarnaast heeft cliëntenorganisatie MIND een
oproep gedaan onder haar achterban. Dit heeft geleid tot interviews met één cliënt en met één naaste.

De bevindingen uit (groeps)interviews hebben we in twee groepsbijeenkomsten voorgelegd aan CIZ en een aantal
zorgkantoren (groepsbijeenkomst 1) en aan vertegenwoordigers van betrokken gemeenten (groepsbijeenkomst 2).

2.3.2

Aanpak onderdeel B

In onderdeel B hebben we op basis van beschikbare gegevens en diverse bronnen de deelvragen (zie paragraaf 1.2) zo
goed mogelijk proberen te beantwoorden. We hebben hiervoor gegevens gebruikt over de beschikbare middelen in de
Wmo en de Wlz. Daarnaast hebben we een inschatting gemaakt van de daadwerkelijke uitgaven aan de betreffende
doelgroepen in de Wlz en de Wmo, mede op basis van diverse zorgvormen (en begeleidingsintensiteiten) en
beschikbare gegevens over gehanteerde tarieven. Vervolgens hebben we gekeken welke zorg de doelgroep in de Wmo
nodig heeft (kwalitatief). Ten slotte hebben we geïnventariseerd welke relevante ontwikkelingen er zijn om de financiële
gevolgen voor de Wmo in te schatten.

Het bleek nodig om de aanpak telkens bij te stellen en te zoeken naar mogelijkheden om te komen tot zo goed
mogelijke schattingen ten behoeve van de beantwoording van de onderzoeksvragen. We hebben hierbij ook
gebruikgemaakt van de inzichten uit de interviews in onderdeel A. Voor de uiteindelijk gehanteerde aanpak verwijzen
we naar het begin van hoofdstuk 5, zodat de bevindingen in dat hoofdstuk in het juiste licht worden geïnterpreteerd.

2.3.3

Aanpak onderdeel C

In onderdeel C staat de vraag centraal: Hoe ziet de cliënt en de sociale context eruit en wat zijn toekomstige
ontwikkelingen waar in beleid rekening mee moet worden gehouden? Deze vraag hebben we beantwoord aan de hand
van drie subvragen (zie figuur 2).

De eerste subvraag konden we deels beantwoorden op basis van de resultaten uit onderdeel A. We hebben daarop
verdieping aangebracht door van een aantal cliënten het zorgpad te reconstrueren:
A. Een jongere Wlz-cliënt (27-36 jaar) zonder perspectief op zelfstandigheid;
B. Een cliënt die vanuit ambulante Wmo-zorg is ingestroomd in de Wlz;
C. Een cliënt met zorgprofiel 3 (in de Wlz) die bij een Beschermd Wonen-aanbieder verblijft;
D. Een cliënt met intensieve zorg en begeleiding op basis van Wmo met perspectief op zelfstandigheid.

Voor cliënten die naast de Wmo vanuit andere domeinen behandeling, zorg en ondersteuning ontvangen en cliënten bij
wie het sociale netwerk een belangrijke rol heeft in de zorg en ondersteuning, is het niet gelukt om tot een reconstructie

7

van een zorgpad te komen doordat zorgaanbieders binnen de looptijd van het onderzoek geen tijd konden vrijmaken bij
zorgprofessionals om met ons deze reconstructie te maken.

De tweede subvraag konden we eveneens deels beantwoorden op basis van de resultaten uit de onderdelen A en B.
We hebben de in de onderdelen A en B geïdentificeerde karakteristieken via een digitale vragenlijst voorgelegd aan de
gesprekspartners uit onderdeel A (een vertegenwoordiging van gemeenten, zorgaanbieders, zorgkantoren en CIZ). In
de vragenlijst hebben we hen gevraagd de karakteristieken aan te vullen en per karakteristiek aan te geven op welke
wijze en in welke mate de karakteristiek invloed zou moeten hebben op het toekomstige beleid. De resultaten uit de
digitale vragenlijst hebben we in een werksessie verdiept. In een tweede werksessie met dezelfde groep zijn we
ingegaan op de te verwachten ontwikkelingen in cliëntenaantallen (subvraag 3).

In hoofdstuk 3 geven we de bevindingen en uitkomsten weer van onderdeel A. In hoofdstuk 4 doen we dat voor
onderdeel C. Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen voor onderdeel B. We sluiten de hoofdstukken af met onze conclusies
voor het betreffende onderdeel. In hoofdstuk 6 geven we de conclusies (antwoorden op de onderzoeksvragen) weer en
geven we een beschouwing op de resultaten van dit verdiepende onderzoek.

8

3 Verschillen Wmo- en Wlz-cliënten
In dit hoofdstuk geven we antwoord op de vraag om welke mensen met psychische problematiek het gaat in de Wmo en
de Wlz en wat hun zorg- en ondersteuningsbehoefte is. We doen dit aan de hand van de in het analysekader gestelde
onderzoeksvragen (zie figuur 1 in hoofdstuk 2). Op deze vragen gaan we dieper in vanuit individuele zorgpaden van
een aantal cliënten in hoofdstuk 4.

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen hebben we de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd en
bronnen gebruikt:
A. Analyse van beschikbare literatuur en data (voor een specificatie van gebruikte bronnen zie paragraaf 1.3).
B. Interviews met zorgaanbieders in de voor het onderzoek geselecteerde gemeenten.
C. Een gesprek met één cliënt en één naaste2.
D. Een groepsgesprek met een vertegenwoordiging van zorgkantoren en CIZ.
E. Een groepsgesprek met een vertegenwoordiging van gemeenten.

Uit de gesprekken die we hebben gevoerd, aangevuld met data-analyse en documentstudie, is onze inschatting dat de
resultaten in dit hoofdstuk een breed toepasbaar antwoord geven op de onderzoeksvragen. We hebben een variatie van
zorgaanbieders uit verschillende gemeenten gesproken en de resultaten uit de gesprekken met zorgaanbieders
voorgelegd aan zorgkantoren, CIZ en gemeenten. Op veel onderzoeksvragen kwam uit alle gesprekken een
vergelijkbaar beeld. Daar waar de beelden van elkaar verschilden hebben we dit in de tekst aangegeven. Op het gebied
van de Wmo zijn er door de beleidsvrijheid van gemeenten veel verschillen tussen gemeenten. Hierdoor zijn de
bevindingen uit de kwalitatieve onderzoek niet representatief voor alle gemeenten. Ze geven wel een beeld van de in de
praktijk voorkomende variatie. Het perspectief van cliënten en naasten geeft inkleuring aan de bevindingen maar kan
door het beperkte aantal niet als representatief beschouwd worden.

In figuur 3 geven we een samenvatting van de antwoorden die we gevonden hebben bij de onderzoeksvragen. In het
vervolg van dit hoofdstuk lichten we deze antwoorden toe.

2

Het selecteren van (naasten van) cliënten via gemeenten en zorgaanbieders verliep moeizaam. Dit heeft te maken

met aarzeling om deze kwetsbare doelgroep onnodig te belasten en met privacy-technische overwegingen. Een oproep
via belangenvereniging MIND heeft een extra gesprek opgeleverd met een naaste van een cliënt.

9

Om welke cliënten gaat het en wat is de zorg- en ondersteuningsbehoefte van deze cliënten?
Wat is het verschil tussen Wlz- en Wmo-cliënten?
Het type ggz-problematiek verschilt nauwelijks, wel het perspectief op
zelfstandigheid. Daarnaast waren er financiële overwegingen: druk van
gemeenten op uitstroom uit de Wmo
Wie is de cliënt die naar de Wlz is
overgegaan?

• Mensen met een lange (intramurale)
zorghistorie
• Mensen waarvoor op aangeven van
de gemeente een Wlz-indicatie is
aangevraagd
• Mensen met een zeer beperkt
netwerk
• Mensen die de zekerheid van zorg
nodig hebben als vangnet
• Mensen met een dubbeldiagnose
en/of multiproblematiek
• Mensen zonder woonvaardigheden
• De meeste mensen komen vanuit
beschermd wonen op basis van
Wmo naar de Wlz
• Meer mannen dan vrouwen

Wat is het verschil in zorggebruik tussen Wlz- en Wmo-cliënten?

Wlz is gericht op nabijheid, veiligheid en continuïteit. De Wmo op vergroten van
de zelfredzaamheid met afschaling en uitstroom als gevolg. In de Wlz kan door
hogere tarieven benodigde kwaliteit van zorg geleverd worden. In de Wmo niet
altijd

Wie is de cliënt die in de Wmo is
gebleven?

Wat is het zorggebruik van de cliënt die
naar de Wlz is overgegaan?

Wat is het zorggebruik van de cliënt die
in de Wmo is gebleven?

• Mensen met perspectief op
zelfstandigheid en behalen van
behandeldoelen
• Mensen die niet voldoen aan de
Wlz-criteria
• Mensen die zorg mijden

• Veel mensen zijn op dezelfde plek
gebleven, dat is vaak intramuraal
• De zorg is gericht op stabilisatie of
ontwikkeling
• Zorggebruik wisselt in intensiteit, op
geleide van wisselende
zorgbehoefte
• De zorgaanbieder vervult een
regiefunctie
• Integrale zorg
• Meer samenwerking in de keten
• Betere kwaliteit van zorg
• Meer somatische zorg
• Meer individuele zorg

• De zorg en ondersteuning is gericht
op meedoen in de maatschappij en
uitstroom
• De zorg en ondersteuning moet
vaker inspelen op crisissituaties
• Dagbesteding is vaak extern
• Groepsbegeleiding is een belangrijk
onderdeel
• De afgesproken tarieven zijn vaak te
krap om passende zorg en
ondersteuning te leveren
• De zorg en ondersteuning is vaker
outreachend

Figuur 3. Samenvatting van de antwoorden op de in onderdeel A gestelde onderzoeksvragen

3.1

3.1.1

Wat is het verschil tussen Wlz- en Wmo-cliënten?

Waar komen de cliënten vandaan vóór instroom in de Wlz?

We beantwoorden de volgende deelvragen:
A. Waar komen de cliënten vandaan?
B. Wat is het onderscheid naar instroom vanuit de verschillende domeinen?

Uit de interviews kwam naar voren dat het grootste deel van de mensen dat in de Wlz is ingestroomd, al in beschermd
wonen zat op basis van de Wmo. Een kleinere groep is ingestroomd vanuit begeleid wonen of vanuit ambulante
(ondersteuning en) zorg3. Daarnaast is er een beperkte instroom vanuit de forensische zorg. Bij een deel van de
mensen die al Wlz-zorg ontving op basis van een andere grondslag, is de grondslag gewijzigd in ‘psychische stoornis’.
Respondenten geven aan dat het bij een wijziging van de grondslag vooral gaat om mensen met een verstandelijke
beperking en in mindere mate om mensen met een somatische aandoening (verpleging en verzorging).

De beschikbare data bevestigen dit beeld. Figuur 4 toont het domein van herkomst van GGZ-W-cliënten per Wlzzorgprofiel. Voor elk zorgprofiel bestaat de grootste groep cliënten uit mensen die in 2020 uit meerdere domeinen zorg
hebben ontvangen. Waarschijnlijk bevat deze categorie ook cliënten die gedurende 2020 zijn gewisseld van zorgdomein
(bijvoorbeeld vanuit een ander domein naar de Wlz). Het aandeel cliënten dat in 2020 uitsluitend beschermd wonen
ontving, varieert tussen de zorgprofielen (12% tot 33%). Deze percentages geven niet het totale aandeel beschermd
wonen-cliënten weer (hierna: BW-cliënten) dat is doorgestroomd naar de Wlz. In totaal heeft 65% van de naar de Wlz
doorgestroomde cliënten beschermd wonen ontvangen in 2020. Echter, veel van deze cliënten hebben ook
ondersteuning uit een ander domein gehad en vallen daarom in de categorie ‘Combinatie van meerdere domeinen’.4 In
de meeste gevallen gaat het daarbij om een combinatie van beschermd wonen en Wmo-overig. Verder neemt het
aandeel cliënten dat in 2020 uitsluitend zorg ontving uit de Wlz toe naarmate de zwaarte van het zorgprofiel toeneemt.

3

Overal waar we in deze rapportage spreken van zorg bedoelen we het geheel van ondersteuning en zorg zoals vanuit

de Wmo en de Wlz geboden wordt.
4

De groep ‘Combinatie van meerder domeinen’ is verder uitgesplitst in tabel 7 in de bijlage.

10

Dit zijn cliënten die vanuit een ander Wlz-zorgprofiel (bijvoorbeeld V&V, VG of GGZ-B) geherindiceerd zijn naar een
GGZ-W-profiel.

Figuur 4: Domein van herkomst van GGZ-W-cliënten naar Wlz-zorgprofiel. Het domein van herkomst is gebaseerd op
het zorggebruik in 20205

Figuur 5 toont het domein van herkomst van ggz-cliënten uitgesplitst naar het jaar van aanvraag van de Wlz-indicatie.
Hieruit blijkt dat voor de voormalige BW-cliënten voornamelijk in 2020 een aanvraag is gedaan. Voor de voormalige
‘Wmo overig’-cliënten werd vaker (zowel in absolute als relatieve zin) een aanvraag gedaan in 2021.

Figuur 5: Domein van herkomst van GGZ-W-cliënten naar jaar van aanvraag. Het domein van herkomst is gebaseerd
op het zorggebruik in 20205

In de toekomst verwachten de geïnterviewden nog instroom vanuit de Wmo van mensen die begeleide daghulp met 24uurs zorg nabij of op afroep ontvangen. De verwachting is dat voor een deel van deze groep Wlz-zorg op basis van een
volledig pakket thuis (vpt) passender is. Daarnaast verwacht men nog instroom vanuit de specialistische en langdurige
ggz (van GGZ-B naar GGZ-W) en vanuit het justitiële domein (forensische zorg). Voor beide domeinen geldt dat het
gaat om een groep cliënten waarbij het perspectief verandert. Bij cliënten die vanuit de specialistische ggz instromen,
geldt dat medisch herstel niet meer voorop staat en de behoefte aan sociaal en maatschappelijk herstel op de
voorgrond komt. Bij cliënten die met een forensische achtergrond instromen geldt dat de strafrechtelijke titel afloopt
waarna de behoefte aan sociaal en maatschappelijk herstel op de voorgrond komt.

5

Peildatum 31 december 2021. In de categorie ‘Combinatie van meerdere domeinen’ zitten mogelijkerwijs ook cliënten

die alleen zorg ontvingen uit ofwel de Jeugdwet ofwel de l-ggz. Deze cliënten zijn niet nader te onderscheiden.

11

3.1.2

Wie is de cliënt die naar de Wlz is overgegaan en wie is de cliënt die in de Wmo is gebleven?

1.

Verschil in perspectief op zelfstandigheid en verschil in leeftijd

Uit de gevoerde gesprekken kwam als belangrijkste verschil tussen de mensen in de Wmo en de Wlz het perspectief op
zelfstandigheid naar voren. Dit sluit aan bij de kern van beide wetten: de Wlz is bedoeld voor mensen die levenslang en
levensbreed zorg nodig hebben en de Wmo is gericht op (uiteindelijk) zelfstandig wonen en kunnen meedoen in de
maatschappij.

Respondenten schatten het perspectief op zelfstandigheid, participatie in de maatschappij en het behalen van
(behandel)doelen die hierop gericht zijn positiever in bij mensen die in de Wmo zijn gebleven of geven aan dat hier nog
zodanige twijfel over bestaat dat de Wlz niet passend is. Dat wil niet zeggen dat zorgaanbieders geen mogelijkheden
voor ontwikkeling of verbetering meer zien voor mensen die Wlz-zorg ontvangen, maar de potentiële ontwikkelruimte is
beperkt of ligt niet op het vlak van zelfstandigheid.

Een logisch gevolg hiervan is dat relatief wat jongere mensen vaker in de Wmo zijn gebleven, omdat bij deze mensen
vaker twijfel bestaat of alle mogelijkheden wat betreft behandeling en ondersteuning al geprobeerd zijn. In de BWdoelgroep van de Wmo is 57% 36 jaar of jonger tegenover 11% in de Wlz. Uit één van de gesprekken kwam naar voren
dat binnen de Wmo een zorgaanbieder probeert jongeren zo veel mogelijk buiten een BW-locatie ondersteuning te
bieden. Dat kan volgens hen op termijn de instroom in de Wlz verminderen.

Soms speelden bij jongeren ook principiële redenen een rol bij de afweging om geen Wlz-indicatie aan te vragen.
Sommige zorgaanbieders hebben onterecht het gevoel dat de mogelijkheden voor ontwikkeling in de Wlz beperkt zijn of
geven aan dat de Wlz stigmatiserend kan werken. Ze hebben het gevoel de cliënt met de doorstroom naar de Wlz hoop
te ontnemen (de Wlz als ‘eindstation’). Gemeenten voegen hieraan toe dat de overgang naar de Wlz mogelijk een risico
op hospitalisering met zich meebrengt omdat de indicatie levenslang is. Soms spreken cliënten zelf hun voorkeur uit
voor ondersteuning vanuit de Wmo.

Als voorbeelden van mensen met een perspectief op zelfstandigheid noemden onze gesprekspartners naast jongeren
ook mensen met actieve verslavingsproblematiek die niet uitbehandeld zijn (bijvoorbeeld omdat ze nog niet in een
afkickkliniek zijn opgenomen) en mensen die vanuit de maatschappelijke opvang zijn ingestroomd in de Wmo.

Mensen die zijn ingestroomd vanuit de Wlz zijn vaak mensen met een lange (intramurale) zorghistorie. Ze ontvingen
behandeling of begeleiding van meerdere zorginstellingen. Zorgaanbieders hebben het gevoel dat alle mogelijkheden
die er zijn op zorg- en ondersteuningsgebied zijn uitgeprobeerd zonder (blijvend) effect. Hierdoor is duidelijk dat
zelfstandigheid en terugkeer in de maatschappij geen reëel perspectief (meer) is.

Uit de gevoerde gesprekken kwam vaak naar voren dat de groep mensen die is ingestroomd in de Wlz niet per definitie
een zwaardere zorgbehoefte heeft. Er is ook een groep cliënten die redelijk zelfstandig functioneert en eenvoudige
taken zoals koken zelfstandig kan uitvoeren. Op onderdelen kunnen deze cliënten echter nooit volledig zelfstandig
functioneren. Om welke onderdelen dit gaat verschilt per cliënt, sommige cliënten kunnen hun zelfzorg onvoldoende
volhouden, andere cliënten zijn te goed van vertrouwen, waardoor er makkelijk misbruik van ze gemaakt kan worden en
weer andere cliënten moeten op alle levensgebieden continu geactiveerd en gestimuleerd worden. Deels heeft dit ook
te maken met contextvariabelen (zie hieronder) waardoor deze cliënten blijvend de zekerheid van zorg als vangnet
nodig hebben. Zorgaanbieders zagen deze cliënten niet altijd als potentiële Wlz-doelgroep. Op aangeven van
gemeenten is voor deze cliënten in een aantal gevallen in een later stadium een Wlz-indicatie aangevraagd. Deze
aanvragen zijn volgens de geïnterviewde zorgaanbieders grotendeels gehonoreerd door CIZ.

2.

Verschil in context

Mensen met beperkte woonvaardigheden, waaronder dak- en thuisloze mensen, van wie de verwachting is dat zij deze
niet in die mate ontwikkelen die nodig is om zelfstandig(er) te wonen stroomden vaker door naar de Wlz, blijkt uit de

12

gesprekken met zorgaanbieders. Een enkele zorgaanbieder geeft aan dat het hierbij ook kan gaan om een groep
mensen die relatief vaak overlast veroorzaakt, waardoor het draagvlak om deze mensen te laten terugkeren naar
woonvormen of zelfstandige woningen in de wijk laag is. Daarnaast hebben mensen die in de Wlz zijn ingestroomd
vaker een zeer beperkt sociaal netwerk of zij hebben een betrokken sociaal netwerk waarop beperkt een beroep kan
worden gedaan. Dit lijkt samen te hangen met de lange zorghistorie. Naasten hebben vaak meerdere (soms vele) cycli
van verergerende psychiatrische problematiek, opname, (gedeeltelijk) herstel, uitstroom en terugval meegemaakt en
zijn minder of niet meer bereid om te fungeren als vangnet of mantelzorger. Daarnaast zijn door de relatief hoge leeftijd
van de Wlz-doelgroep hun ouders vaak zelf te oud om voor hen te zorgen. 6 Dit beperkte netwerk maakt dat een
kernaspect van de Wmo, het benutten van de kracht van een sociaal netwerk, bij deze doelgroep niet ingezet kan
worden en doorstroom naar lichtere vormen van zorg niet mogelijk is. Of mensen intramuraal verblijven of extramuraal
zorg ontvangen lijkt in mindere mate samen te hangen met het al dan niet aanwezig zijn van een belastbaar netwerk.

3.

De behoefte aan zekerheid en veiligheid speelt een rol bij het aanvragen van een Wlz-indicatie

De mensen die zijn ingestroomd in de Wlz hebben in principe de rest van hun leven zorg nodig. Deze zorg is deels nietplanbaar waardoor 24 uur per dag nabijheid van zorg belangrijk is. Zorgaanbieders geven aan dat de problematiek
zodanig is dat volledig ‘loslaten’ niet mogelijk is. Mensen hebben vaak een beperkt ziekte-inzicht en kunnen niet
inschatten wanneer zij hulp moeten inschakelen, waardoor er op hen gelet moet worden.

Daarbij hebben ze de zekerheid nodig dat de zorg en ondersteuning gecontinueerd wordt, zonder tussentijdse
spanningen rondom herindicaties. Dat geeft hen de benodigde veiligheid en rust om te werken aan de gestelde doelen.
Onder andere bij mensen met problematiek op het autistisch spectrum kan dit het geval zijn.

Omdat er bij de Wlz-doelgroep, met vaak complexe problematiek, altijd een risico bestaat op decompenseren is het snel
kunnen op- en afschalen van zorg belangrijk. Dat kan in de Wlz soepeler geregeld worden dan in de Wmo. In de Wlz
kan dit binnen eenzelfde indicatie, vaak door dezelfde zorgaanbieder, en zonder wachtlijst. In de Wmo is hiervoor
volgens een aantal gesprekspartners vaak een extra indicatie nodig en zijn er wachtlijsten, waardoor het risico bestaat
dat de zorg te laat komt. Zorgaanbieders benoemen dat cliënten dit zelf ook zien als tekortkoming van de Wmo. Ook de
cliënt die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken, geeft aan dat minder intensieve ondersteuning en
begeleiding (op termijn) wellicht mogelijk is, maar dat het risico op escalatie bij een terugval afschrikt, omdat er dan niet
snel genoeg intensievere hulp beschikbaar is.

4.

Mensen met een dubbele diagnose en/of multiproblematiek zijn vaker in de Wlz ingestroomd

Bij mensen die naar de Wlz zijn overgegaan, is volgens de geïnterviewden vaker sprake van een dubbele diagnose of
multiproblematiek dan bij cliënten die in de Wmo zijn gebleven. Door deze combinatie van problematieken en diagnoses
ontvingen ze voor de Wlz vaak ondersteuning en zorg vanuit meerdere financieringsdomeinen (zie ook figuur 4). Deze
dubbele diagnosen of multiproblematiek leiden niet per se tot een zwaardere zorgbehoefte maar het maakt wel dat het
zelfstandig functioneren vaker geen realistisch perspectief is.

Bij een dubbele diagnose gaat het om mensen die naast een psychische stoornis ook een verstandelijke beperking
hebben of somatische of psychogeriatrische problemen ervaren als gevolg van ouderdom. Een deel van deze mensen
voldeed voor de wetswijziging al aan de Wlz-criteria maar kreeg hiertoe geen toegang omdat de psychische stoornis
voorliggend was. Onder deze groep vallen ook mensen bij wie er sprake is van een verstandelijke beperking die na het
18e levensjaar is ontstaan of bij wie niet duidelijk is of de beperking voor het 18e levensjaar is ontstaan, of omdat niet te
achterhalen was welke grondslag voorliggend was. Een ander deel van de mensen met een dubbele diagnose had voor
de wetswijziging al een Wlz-indicatie maar is van grondslag veranderd na de wetswijziging (van somatische en/of
psychogeriatrische aandoening en/of een verstandelijke, lichamelijke of zintuigelijke handicap naar psychische stoornis,

6

De leeftijdsverdeling van GGZ-W-cliënten is weergegeven in tabel 8 in de bijlage.

13

zie paragraaf 2.1.1). Uit onderzoek van HHM7 blijkt dat bij 60% van de mensen die nieuw ingestroomd zijn in de Wlz er
naast een psychische stoornis ook sprake is van andere grondslag. Er zijn echter ook andere cijfers bekend, zo blijkt uit
onderzoek van CIZ dat er een groep van 60% is met enkel psychiatrische problematiek, over het algemeen wel met
meerdere diagnoses binnen dit domein (binnen de ggz en/of daarbuiten). Als we deze cijfers combineren, dan is er bij
40 tot 60% van de mensen die instromen in de Wlz sprake van een dubbele grondslag en zeker 60% met dubbele
diagnoses (binnen de ggz en/of daarbuiten).

Met multiproblematiek bedoelen de geïnterviewden verschillende diagnoses in het psychiatrische domein naast elkaar.
Veel geïnterviewden noemen schizofrenie als relatief veel voorkomende diagnose (aandoening) bij de doelgroep en in
mindere mate bipolaire stoornissen, autisme en ernstige, chronische depressies in combinatie met andere
kwetsbaarheden. Dat vertaalt zich met enige regelmaat in gedrag als agressie en zelfmutilatie. Schizofrenie is bij
mensen binnen de groep met ernstige psychiatrische aandoeningen (EPA) de meest voorkomende diagnose. Ook de
andere diagnosen die de geïnterviewden hebben genoemd komen veel voor binnen de EPA-groep.3

Zoals we eerder in deze paragraaf ook hebben geconstateerd, is de Wlz-doelgroep gemiddeld ouder dan de groep die
in de Wmo is gebleven. In de Wlz is 43% van de ggz-doelgroep 57 jaar of ouder8, tegenover 16% van de BW-doelgroep
in de Wmo. De hogere en steeds hoger wordende leeftijd (door een hogere leeftijdsverwachting) zijn deels een
verklaring voor het samengaan van psychische en somatische problematiek bij de mensen in de Wlz. Daarnaast treden
ouderdomsklachten bij mensen met psychische problematiek eerder op dan bij mensen zonder psychische
problematiek, bijvoorbeeld door het gebruik van bepaalde soorten medicatie.

5.

Zorgmijders blijven in de Wmo

Er is een groep mensen die niet openstaat voor een gesprek over de Wlz of wantrouwend is en geen handtekening wil
zetten onder de Wlz-aanvraag. Voor deze mensen kon om die reden geen Wlz-indicatie aangevraagd worden. Onder
deze groep vallen ook de mensen die zorg in zijn algemeenheid mijden. Voor deze mensen is de Wmo vaak passender
omdat zij met een outreachende werkwijze soms nog wel bereikt kunnen worden. Zorgkantoren geven aan dat de
mogelijkheden hiertoe binnen de Wlz beperkt zijn.

6.

De Wlz-zorgprofielen zijn herkenbaar voor zorgaanbieders

Het door CIZ geïndiceerde zorgprofiel is in de meeste gevallen herkenbaar voor zorgaanbieders. De omschrijvingen bij
de zorgprofielen en de door CIZ ontwikkelde persona’s geven zorgaanbieders voldoende houvast om in te schatten
welk profiel het beste past bij een cliënt en op basis hiervan invulling te geven aan de zorg. De respondenten geven dan
ook aan dat de profielen die zij hebben aangevraagd over het algemeen ook zijn toegekend. De zorgaanbieders die we
in het kader van dit onderzoek hebben gesproken verlenen niet of nauwelijks zorg aan mensen met zorgprofiel 5
(5 GGZ-W), omdat ze niet aan de eisen voldoen die daarvoor gelden. Omdat de zorg bij deze aanbieders aanvankelijk
niet gericht was op beveiligd wonen, vraagt het veel van hen qua organisatie om cliënten met 5 GGZ-W op te nemen. De
zorgaanbieders die betrokken zijn bij dit onderzoek en dat wel doen, hebben maar enkele plekken beschikbaar. Zij
verwachten dat deze groep in de toekomst gaat groeien door uitstroom vanuit het justitieel domein. Enkele
gesprekspartners noemen zorgprofiel 3 een verzamelprofiel met een grote variatie in de zorgbehoefte van cliënten. Dit
lijkt niet te liggen aan onduidelijkheid in de criteria voor zorgprofiel 3, maar eerder aan een profiel dat door de
component ‘gedragsregulering’ meer omvattend is dan bijvoorbeeld 1 GGZ-W en 2 GGZ-W.

7

Onderzoek omvang doelgroep ggz-WLZ (HHM, 2017.pdf)

8

Bij mensen met psychische stoornissen treden ouderdomsklachten eerder op dan bij andere mensen, daarom

vergelijken we de groep vanaf 57 jaar.

14

3.1.3

Wat was aanleiding voor het aanvragen van een Wlz-indicatie en wat heeft het opgeleverd?

1.

Het ontbreken van perspectief op zelfstandigheid was vaak de aanleiding

Alle zorgaanbieders die we gesproken hebben, hebben vanuit de zorg- en ondersteuningsbehoefte van cliënten
bekeken welk financieringsdomein (Wmo of Wlz) het best passend is. Een lange zorghistorie, als indicatie voor het
ontbreken van een perspectief op zelfstandigheid, was voor veel respondenten de reden voor het aanvragen van een
Wlz-indicatie. Onder deze groep vallen de mensen die voor de invoering van de Wlz onder de Awbz ggz-zorg ontvingen
(GGZ-C) en met de invoering van de Wlz zijn overgegaan naar de Wmo. Respondenten geven aan dat het bij de
introductie van de openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische grondslag gelijk duidelijk was dat deze
zogenaamde GGZ-C-doelgroep grotendeels voldeed aan de Wlz-criteria en (min of meer) integraal overgeheveld zou
worden. Daarnaast valt een groot deel van de mensen met ernstige psychiatrische aandoeningen (EPA) onder deze
groep. Van mensen met een ernstige psychiatrische aandoening valt 43% 6 jaar of langer in de EPA-groep.9

2.

Het initiatief voor het aanvragen van een indicatie lag meestal bij zorgaanbieders

Meestal hebben zorgaanbieders het initiatief genomen om een indicatie aan te vragen. Begeleiders hebben vaak per
cliënt bekeken of de Wlz (‘in de kern’) passend is en of de cliënt in aanmerking komt voor de Wlz aan de hand van de
criteria van CIZ. In dit proces hebben de zorgaanbieders waar nodig afgestemd met CIZ en/of met zorgkantoren. De
meeste zorgaanbieders die we spraken zijn begonnen met hun BW-cliënten en/of cliënten bij wie het duidelijk was dat
ze voor de Wlz in aanmerking kwamen.

3.

Gemeenten hadden vaak ook een rol bij het aanvragen van Wlz-indicaties

De meeste geïnterviewden noemen de rol van de gemeenten bij het bepalen voor welke mensen een Wlz-indicatie is
aangevraagd. Gemeenten hebben soms van zorgaanbieders gevraagd voor alle mensen die lang (bijvoorbeeld vanaf
twee jaar) in een BW-locatie verbleven, een Wlz-indicatie aan te vragen. Diverse gemeenten hanteren volgens de
geïnterviewde zorgaanbieders ook nu het beleid dat het verblijf in beschermd wonen (in het kader van de Wmo)
maximaal twee jaar kan duren.

In de gesprekken hebben we vaak gehoord dat gemeenten daarvoor in meerdere gevallen het argument gebruikten dat
de Wlz voorliggend is aan de Wmo10. Hierdoor is bij sommigen het gevoel ontstaan dat mensen soms onterecht in de
Wlz terecht zijn gekomen. Aan de andere kant zou je uit het feit dat volgens de geïnterviewde zorgaanbieders CIZ
weinig Wlz-aanvragen van zorgaanbieders heeft afgewezen, kunnen afleiden dat deze mensen aan de Wlz-criteria
voldoen. Uit het gesprek met gemeenten kwam de toevoeging dat één van de gemeenten de indicaties van CIZ niet
altijd als consequent heeft ervaren. Bij sommige cliënten hield CIZ volgens hen strak vast aan het criterium dat er
sprake moet zijn van een blijvende zorgbehoefte met 24-uurs toezicht of nabijheid van zorg. Bij andere cliënten hebben
ze dit criterium in de beleving van de betreffende gemeente minder strak gehanteerd. Dit maakte het voor de
betreffende gemeente lastig om een eenduidige toets te doen, waardoor ze er soms voor gekozen hebben cliënten aan
CIZ voor te leggen ook als zij niet zeker waren of deze voor de Wlz in aanmerking zouden komen.
Uit de in juni verschenen Monitor Zorggebruik ggz-wonen11 komt naar voren dat met name in zorgprofiel ggz-wonen 3 er
een grote spreiding is in zorgkosten bij zorg die via een modulair pakket thuis (mpt) bekostigd wordt (van gemiddeld €
14,26 per dag voor de laagste 10% tot € 174,77 per dag voor de hoogste 10%. Daarnaast ziet de Nza cliënten die zorg
middels een mpt geleverd krijgen en alleen huishoudelijke hulp krijgen, terwijl de ggz-wonen-profielen indicaties voor
een intensieve zorgvraag zijn. Hoewel de oorzaak hiervan nog onbekend is, kan de afwezigheid van

9

Factsheet ernstige psychiatrische aandoeningen, Vektis, 9-2-2022.

10

Dat de Wlz voorliggend is, betekent dat wanneer iemand een Wlz-indicatie heeft de zorg die onder de Wlz-aanspraak

valt vanuit de Wlz gefinancierd dient te worden. Het betekent niet dat iemand eerst een Wlz-indicatie moet aanvragen
voordat een beroep op de Wmo gedaan kan worden.
11

Monitor Zorggebruik GGZ-Wonen cliënten in de Wlz - Nederlandse Zorgautoriteit (overheid.nl), Nza, 21-6-2022.

15

kostenhomogeniteit, door de daarmee samenhangende verschillen in zorgzwaarte, het gevoel voeden dat CIZ niet
consequent is geweest bij het stellen van indicaties.

4.

Rust en zekerheid zijn belangrijke voordelen van de Wlz

Als belangrijkste voordelen voor de cliënten van de overgang naar de Wlz komen vooral de rust en zekerheid over
toekomstige zorg en begeleiding (geen herindicaties) en de mogelijkheid van op- en afschalen van zorg naar voren. Een
ander genoemd voordeel van de Wlz is dat mensen makkelijker naar een andere gemeente kunnen verhuizen voor zorg
als daar zorgaanbod beschikbaar is dat beter past bij hun zorgbehoefte. Daarnaast noemen zorgaanbieders dat ze door
de hogere tarieven in de Wlz beter in staat zijn de zorg te leveren die mensen nodig hebben. Zoals ook blijkt uit
onderdeel B van ons onderzoek liggen de tarieven in de Wlz veelal een stuk hoger dan in de Wmo. Daarbij geven
meerdere zorgaanbieders aan dat de afgesproken tarieven in de Wmo het niet altijd goed mogelijk maken de zorg te
leveren die nodig is. Gemeenten herkennen dit niet. Een enkele gemeente heeft de Wmo-tarieven recent verhoogd,
maar daar waren andere redenen voor die losstaan van dit signaal.
Ook de cliënt die we voor dit onderzoek gesproken hebben, geeft aan dat er in de Wlz meer ruimte voor specifieke
ondersteuning is, niet alleen gericht op zorg, maar in dit geval ook op welzijn. Deze ondersteuning was eerder ook al
nodig, maar kon toen niet binnen de afgegeven indicatie geleverd worden.

5.

Een enkele gesprekspartner ziet ook nadelen van de Wlz

Een enkele gesprekspartner noemde als nadeel dat de Wlz haaks staat op de visie van herstelgerichte zorg. Aan de
andere kant noemen respondenten ook dat de Wlz gericht is op herstel met daarmee samenhangende afschaling van
zorg (waar mogelijk). Dit herstel is weliswaar niet gericht op volledige zelfstandigheid maar wel op meer zelfstandigheid
binnen de Wlz (bijvoorbeeld naar een lager zorgprofiel of zelfstandig(er) wonen met een vpt). Dit verschil van
interpretatie van het gedachtegoed van de Wlz is bekend bij zorgkantoren. Zij geven aan in te zetten op de bekendheid
van de mogelijkheden (en wenselijkheid) om in te zetten op herstel en ontwikkeling passend bij de mogelijkheden en het
tempo van de cliënt.

Gemeenten ervaren nog een ander nadeel van de Wlz: zij geven aan weinig zicht te hebben op kwaliteit van zorg en
weinig sturingsmogelijkheden als de kwaliteit onder de maat blijkt. Voor gemeenten is dit een andere positie, die met
name ‘scheef’ voelt omdat het vaak om cliënten gaat die bij dezelfde zorgaanbieder zorg ontvangen als eerder onder de
Wmo, waarbij de gemeente nog wel toezicht kon houden.

3.2

Wat is het verschil in zorggebruik tussen Wlz- en Wmo-cliënten?

Uit de gesprekken kwam naar voren dat zorgaanbieders altijd per cliënt bekijken wat de best passende zorg is,
ongeacht het financieringsdomein. Ondanks het feit dat de meeste mensen met een Wlz-indicatie op dezelfde plek zijn
blijven wonen, komen er toch verschillen naar voren tussen het zorggebruik in de Wlz en het zorggebruik in de Wmo.
De Wlz is gericht op nabijheid, veiligheid en continuïteit en de Wmo meer op het vergroten van de zelfredzaamheid met
(uiteindelijk) afschaling van zorg en uitstroom als gevolg. Dit heeft invloed op de invulling van de dagelijkse
zorgverlening. In de Wlz is volgens zorgaanbieders door de hogere tarieven meer ruimte om de gewenste kwaliteit van
zorg te leveren, terwijl dit in de Wmo niet altijd het geval is. In deze paragraaf gaan we in op de verschillen die uit de
gesprekken naar voren zijn gekomen.

1.

De meeste mensen met een Wlz-indicatie ontvangen hun zorg nog op dezelfde plek

Mensen die zijn overgegaan naar de Wlz ontvangen in de meeste gevallen nog op dezelfde plek zorg als voordat ze
een Wlz-indicatie kregen. Over het algemeen is dat in een intramurale BW-voorziening. Voor deze cliënten was de
overgang naar de Wlz min of meer een administratieve omzetting. Sommige mensen zijn doorgestroomd naar een beter
passende plek waarvoor een Wlz-indicatie een vereiste was (bijvoorbeeld een zorgboerderij gespecialiseerd in autisme)
of zelfstandiger gaan wonen met zorg op basis van vpt of mpt.

16

De bevindingen uit de gesprekken met aanbieders worden ondersteund door de kwantitatieve analyses. Bijna twee
derde (65%) van de naar de Wlz doorgestroomde cliënten woonde in (een deel van) 2020 in een BW-voorziening. Voor
76% van de cliënten was deze zorg intramuraal georganiseerd en voor 11% verliep dit via een persoonsgebonden
budget. Voor de overige 13% van de cliënten is de leveringsvorm (van het beschermd wonen) onbekend. In figuur 6 zijn
deze percentages verder uitgesplitst per Wlz-zorgprofiel. Daarnaast geeft figuur 7 de verdeling van Wlz-cliënten over de
leveringsvormen weer, uitgesplitst naar domein van herkomst.

Figuur 6: Leveringsvorm van beschermd wonen in 2020 voor cliënten die zijn overgegaan van beschermd wonen naar
Wlz. Het figuur is uitgesplitst naar Wlz-zorgprofiel

Figuur 7: Wlz-leveringsvorm uitgesplitst naar domein van herkomst van de cliënt

2.

Gerichtheid op meedoen in de maatschappij en uitstroom versus stabilisatie en ontwikkeling

In de Wmo is de zorg gericht op meedoen in de maatschappij en uitstroom. Ondersteuning vanuit de Wmo is door het
toewerken naar zelfstandigheid vaak intensiever dan zorg vanuit de Wlz, met name bij de start van de zorg wanneer het
stabiliseren van mensen veel tijd vraagt. Een onderdeel van de Wmo-ondersteuning is het begeleiden van cliënten bij
de beweging naar buiten. Bijvoorbeeld door samen te fietsen of een busreis te maken en cliënten begeleiden naar een
zinvolle daginvulling waaronder werk.

17

Het toewerken naar zelfstandigheid gaat soms gepaard met crisissituaties waarvoor de in de Wmo afgesproken tarieven
volgens enkele geïnterviewde zorgaanbieders niet passend zijn12. Gemeenten voegen hieraan toe dat het niet zo is dat
alle mensen die veel zorg ontvangen, zijn overgegaan naar de Wlz. Net als veel zorgaanbieders geven zij aan dat
cliënten over de hele linie van intensieve ambulante ondersteuning tot intramurale BW zijn overgegaan naar de Wlz.

Mensen met zorg vanuit de Wmo ontvangen hiernaast vaak ook nog behandeling (vanuit de Zvw) waarin zij naar
verbetering toewerken. In de loop van de tijd neemt het zorggebruik meestal af en wordt het meer planbaar. Uitstroom
richting meer ambulante vormen van ondersteuning is een belangrijk perspectief voor de Wmo-doelgroep. Dit is soms
niet mogelijk vanwege woningnood. Daarnaast geven zorgaanbieders aan dat de benodigde zorg met name ambulant
lastig te organiseren is binnen de afgesproken Wmo-tarieven.

De Wlz-zorg is niet gericht op volledige zelfstandigheid maar op stabilisatie en ontwikkeling binnen de Wlz. Om dit te
bereiken is voor de Wlz-doelgroep veiligheid en nabijheid van zorg belangrijk. De begeleiding voor mensen die Wlz-zorg
ontvangen is 24 uur per dag bereikbaar, ook bij begeleiding thuis. Gemeenten voegen hieraan toe dat een tijdelijke
behoefte aan 24-uurs toezicht vanuit de Wmo gerealiseerd kan worden waarbij iemand op afroep aanwezig kan zijn.
Voor veel gemeenten is dit dus niet direct een onderscheidend criterium. In de Wlz hebben aanbieders de 24-uurs zorg
veelal dichterbij de cliënt georganiseerd. De blijvend benodigde 24-uurs zorg in de nabijheid, heeft ertoe geleid dat veel
zorgaanbieders (extra) nachtdiensten zijn gaan inzetten voor de Wlz-doelgroep.

Een belangrijk onderdeel van het bieden van een gevoel van veiligheid is dat mensen met een Wlz-indicatie niet tijdelijk
door de zorgaanbieder weggestuurd kunnen worden. Een Wlz-aanbieder heeft immers zorgplicht. In de Wmo gebeurt
dit soms wel als een cliënt zich niet aan afspraken houdt en de situatie onhoudbaar is. Sommige gemeenten spreken
vanuit de Wmo ook een zorgplicht af met zorgaanbieders. Een zorgaanbieder geeft aan dat ze ervaren dat aanbieders
door de zorgplicht in de Wlz terughoudend zijn om een complexe cliënt van andere aanbieder over te nemen, ook als
die plek beter past bij de problematiek van de cliënt.

Wlz-zorg is levensloopbestendig en er kan binnen eenzelfde indicatie op- en afgeschaald worden als de zorgbehoefte
daar om vraagt. Dat vraagt om flexibiliteit in het aanbod van zorgaanbieders. Sommige zorgaanbieders geven dit vorm
in samenwerking met andere aanbieders.

Met vpt en mpt zijn er mogelijkheden tot meer zelfstandig wonen binnen de Wlz (van beschermd wonen naar beschut
en zelfstandig wonen met zorg in de nabijheid). Voor een deel van de Wlz-doelgroep is dit een passend perspectief. Dit
geldt niet alleen voor mensen die op onderdelen zelfstandig (kunnen leren) functioneren al dan niet met hulp van hun
sociale netwerk, maar ook voor mensen die ‘groepsongeschikt’ zijn. Voor een ander deel van de Wlz-doelgroep is
stabilisatie het hoogst haalbare doel. De rust van een Wlz-indicatie waarmee passende zorg op een passende plek altijd
beschikbaar is, draagt daaraan bij.

Tot slot geven veel zorgaanbieders aan dat in de Wlz meer ruimte is voor maatwerk, waarbij de zorg vaak meer
individueel gericht is. In de Wmo speelt groepsbegeleiding relatief een grotere rol.

3.

De coördinatiefunctie ligt in de Wlz bij de zorgaanbieder en in de Wmo ligt dit meer bij de cliënt

Gesprekspartners gaven aan dat door de doelstellingen van de Wmo vanaf de start van de zorgverlening de coördinatie
waar mogelijk bij de cliënt zelf ligt. Waar een cliënt hiertoe niet in staat is kan een zorgaanbieder dit tijdelijk overnemen.
Ook wanneer er meerdere zorgverleners betrokken zijn, vervult de zorgaanbieder niet vanzelfsprekend een
coördinerende functie. In de Wlz ligt de coördinatiefunctie daarentegen bij de zorgaanbieder. De mensen met Wlz-zorg

12

Het voorzien in ondersteuning bij crisissituaties ligt op het grensvlak met de Zvw. Afhankelijk van de aard van de

crisis en wat nodig is valt de zorg, ondersteuning en behandeling onder de Wmo of de Zvw. De opmerkingen in deze
rapportage over crisis gaan over de ondersteuning vanuit de Wmo in crisissituaties.

18

kunnen zelf de coördinatiefunctie niet in voldoende mate vervullen en hebben de inzet van de zorgaanbieder dan ook
nodig. Dat was voor een deel van deze cliënten eerder waarschijnlijk ook al het geval, waardoor de coördinerende rol
niet of onvoldoende werd ingevuld. Sommige zorgaanbieders ervaren het dan ook als een voordeel dat zij expliciet de
verantwoordelijkheid van coördinator krijgen toebedeeld voor hun Wlz-cliënten. Het pakken van de coördinerende rol is
nieuw voor de ggz-aanbieders die voor de openstelling van de Wlz voor cliënten met langdurige psychische
problematiek geen Wlz-zorg verleenden. Bij sommige zorgaanbieders moet dit nog invulling krijgen.

4.

In de Wlz is één zorgaanbieder verantwoordelijk voor de integrale zorg

Cliënten met een Wlz-indicatie hebben met deze indicatie recht op een integraal pakket13. De zorgaanbieder die het
grootste deel van de Wlz-zorg levert, dient ervoor te zorgen dat de cliënt integrale zorg ontvangt. Vanuit die
verantwoordelijkheid is er in de Wlz onder andere meer aandacht voor zingeving en geestelijk welzijn vanuit de
zorgaanbieder. Met name bij de doelgroep met dubbelproblematiek is dagbesteding een belangrijk deel van de Wlzzorg. In de Wlz wordt dagbesteding meestal door de Wlz-aanbieder zelf ingevuld.

Als een Wlz-cliënt op verschillende gebieden problemen heeft (bijvoorbeeld psychisch in combinatie met ouderdom of
een licht verstandelijke beperking) is er in de praktijk soms veel discussie over bij wie de cliënt het beste past en welke
zorgaanbieder verantwoordelijk is voor het vormgeven van de integrale zorg. Naast zorginhoudelijke overwegingen
spelen randvoorwaardelijke zaken, zoals wachtlijsten en een tekort aan personeel, ook een rol in het al dan niet in zorg
nemen van een nieuwe cliënt.

Ook de Wmo heeft als doelstelling het leveren van levensbrede zorg en ondersteuning. Het verschil met de Wlz is dat
daar in de Wmo meestal meerdere indicaties voor nodig zijn en dat er meerdere aanbieders van zorg en ondersteuning
betrokken zijn. Als voordeel hiervan noemen enkele zorgaanbieders dat in de Wmo externe dagbesteding makkelijker te
realiseren is dan voor cliënten die Wlz-zorg ontvangen.

5.

Wlz-aanbieders zijn meer gaan samenwerken in de keten

Zorgaanbieders zijn voor hun Wlz-doelgroep meer gaan samenwerken in de keten, waaronder met ggzbehandelklinieken, huisartsen en thuiszorg. Dat komt voort uit hun coördinatiefunctie in combinatie met de integrale
zorg die onder de Wlz valt en de financiële ruimte die er in de Wlz is om de benodigde zorg te organiseren. De
zorgkantoren hebben in hun inkoopbeleid opgenomen dat ook als een Wlz-aanbieder zelf geen behandeling levert aan
de Wlz-doelgroep, ze wel verantwoordelijk zijn voor de coördinatie.14 Het garanderen van de mogelijkheid om snel te
kunnen op- en afschalen is een andere reden voor de uitbereiding van de ketensamenwerking. Daarnaast hebben
zorgaanbieders soms afspraken gemaakt met onderaannemers om voor een cliënt integraal de best passende zorg te
realiseren. Dit geldt in belangrijke mate voor mensen die hun Wlz-zorg invullen met een mpt. Een enkele zorgaanbieder
geeft aan het contracteren van veel onderaannemers lastig te vinden. Deze administratieve bijkomstigheid van meer
samenwerking is voor sommige aanbieders nieuw.

Doordat bij sommige zorgaanbieders een groot deel van het cliëntenbestand is overgegaan naar de Wlz is het mogelijk
dat hun positie ten opzichte van andere aanbieders verandert. Een zorgaanbieder die in de Wmo een kleine speler was
is soms in de Wlz (over gemeenten heen) een grotere speler geworden. Dit geeft een impuls aan de rol die zij in de
keten kunnen vervullen.

6.

Wlz-aanbieders hebben geïnvesteerd in de kwaliteit

Zorgaanbieders hebben de hogere tarieven in de Wlz naar eigen zeggen gebruikt om te investeren in de kwaliteit van
hun dienstverlening, locatie, uitbreiding van personeel (in aantallen en kwaliteit) en het opzetten of intensiveren van

13

Hieronder vallen verblijf, begeleiding, verpleging, verzorging, specifieke (para)medische zorg, hulpmiddelen,

dagbesteding, huishoudelijke hulp en vervoer.
14

Aanvulling voor 2023 op het Inkoopkader Wet langdurige zorg 2021-2023, Zorgverzekeraars Nederland, 30 juni 2022.

19

nachtzorg. Ze hebben de zorg onder andere passend gemaakt voor mensen met dubbelproblematiek, waarbij
zorgkantoren meedenken over innovatie. Door de lichamelijke zorg die de ggz-doelgroep in de Wlz vaak nodig heeft,
hebben zorgaanbieders medewerkers aangenomen met somatische expertise (verpleging en verzorging). Ook al
werken ze samen met andere zorgprofessionals, dan nog is er expertise op de locaties nodig om proactief te kunnen
signaleren of er lichamelijke problematiek speelt waarvoor aanvullende zorg is.

Daarnaast zijn ze op locaties waarop veel Wlz-cliënten verblijven gestart met het verbeteren van de huisvesting. De
aanpassingen zitten in het geschikt maken voor permanent verblijf waar cliënten zich thuis kunnen voelen en voor het
verlenen van de benodigde lichamelijke zorg (bijvoorbeeld rolstoeltoegankelijkheid).

Veel zorgaanbieders geven aan dat de afgesproken tarieven in de Wmo niet altijd voldoende zijn om passende zorg van
goede kwaliteit te bieden. Dit geldt niet in zijn algemeenheid, maar voor specifieke cliënten met complexere
problematiek. Met name wanneer een crisis ontstaat, is het gat tussen de vergoeding en wat nodig is vanuit de Wmo
volgens hen groot. Daarnaast vraagt het aantal verplaatsingen dat gepaard gaat met veranderingen in zorgbehoefte
(bijvoorbeeld van en naar een crisisafdeling of locatie met meer intensieve begeleiding) om extra inzet waarvoor de
Wmo-tarieven niet altijd toereikend zijn.

De Wmo-cliënten die zorg ontvangen van een zorgaanbieder die ook Wlz-zorg biedt, hebben nu voordeel van de Wlz.
Bijvoorbeeld het plaatsen van een lift uit Wlz-budget, de samenwerking met ggz-behandelaren en meer
zorgprofessionals op een locatie komen ook ten goede aan Wmo-cliënten. Zorgkantoren geven aan deze ontwikkeling
de komende jaren te monitoren en indien nodig in gesprek te gaan met zorgaanbieders.

Zorgkantoren signaleren dat niet alle zorgaanbieders alle extra gelden uit de hogere Wlz-tarieven daadwerkelijk
geïnvesteerd hebben in het verhogen van de kwaliteit. Zij zien dat bij sommige zorgaanbieders de financiële resultaten
zijn verbeterd. Een mogelijke reden hiervoor is het personeelstekort waardoor meer of ander personeel aantrekken
simpelweg niet haalbaar is.

7.

In de Wlz is somatische zorg een groter onderdeel van het zorggebruik

De Wlz-doelgroep heeft vaker dan de Wmo-doelgroep ook somatische zorg nodig. Dit komt door het grote aantal
mensen waarbij naast psychiatrische problematiek ook de gevolgen van ouderdom een rol spelen. Door de verbetering
van psychofarmaca worden mensen met psychiatrische problematiek ouder. Bij oudere mensen raakt de psychiatrie
vaak meer op de achtergrond en komt de ouderdomsproblematiek meer op de voorgrond te staan. Binnen de Wmo was
dit een reden voor overplaatsing naar een verpleeghuis of een hospice. Omdat de Wlz gericht is op levenslange en
levensbrede zorg plaatsen zorgaanbieders deze mensen minder snel over en geven ze zelf invulling aan de somatische
zorg. Daarbij plaatsen zorgaanbieders en zorgkantoren de kanttekening dat de huidige zorgaanbieders van ggz-wonen
niet altijd de specifieke deskundigheid en bouwkundige faciliteiten in huis hebben om op een kwalitatief verantwoorde
wijze de somatische zorg (verpleging) te realiseren. Doorstroom naar een verpleeghuis is vaak lastig. Zorgaanbieders
geven aan dat verpleeghuizen mensen met een psychische grondslag vaak snel afwijzen. Zij hebben het gevoel dat dit
niet altijd na inhoudelijke toetsing gebeurt, maar wellicht vanuit vooroordelen of ideeën over cliënten met psychische
problematiek (bijvoorbeeld zorgen over het veroorzaken van onrust voor andere cliënten). Zorgaanbieders geven aan
dat zij steeds meer mensen met een combinatie van psychische en somatische problematiek verwachten en dat dit
nieuwe uitdagingen met zich meebrengt met betrekking tot de benodigde expertise van het personeel en de organisatie
van de zorg.

8.

Outreachende zorg is vanuit de Wmo beter te organiseren

Zorgaanbieders noemen mensen die zorg mijden als een specifieke groep voor wie de Wlz minder geschikt is. Voor
deze mensen werkt de werkwijze van outreachende zorg waarbij de hulpverlener de cliënt proactief opzoekt beter, ook
als de cliënt daar zelf niet om vraagt. Deze werkwijze past bij het gedachtegoed van de Wmo waarin gemeenten een
taak hebben in preventie (van escalatie). Een belangrijk aspect van outreachend werken is dat hulpverleners aansluiten
bij de context van de cliënt. Deze context verschilt per gemeente: in een gemeente waarin iedereen elkaar kent vraagt

20

outreachend werken een andere aanpak dan in grotere gemeenten. Ook dit past goed bij de Wmo.15 In de Wlz is
outreachende zorg gericht op zorgmijders (nog) geen gemeengoed. De werkwijze in de Wlz, de procedures van
indicatiestelling tot zorgtoewijzing en het beleid, zijn hier op dit moment niet op ingesteld.

9.

De toegang van de Wlz voor mensen met een psychische stoornis brengt risico’s met zich mee voor de
toegankelijkheid van de Wmo

De volgende risico’s zijn naar voren gekomen ten aanzien van de toegankelijkheid en continuïteit van de Wmo:
A. Door de grotere uitname uit de Wmo dan verwacht, lijkt in sommige gemeenten de continuïteit van beschermd
wonen binnen de Wmo onder druk te staan. Sommige zorgaanbieders hebben er na de overgang van een groot
deel van hun cliënten naar de Wlz voor gekozen geen zorg in het kader van de Wmo meer te leveren en zich
volledig op Wlz-zorg te richten. Hierdoor hebben gemeenten mogelijk onvoldoende Wmo-plekken beschikbaar. Een
enkele gemeente geeft daarbij aan dat het aantal aanmeldingen voor beschermd wonen binnen de Wmo
(langzaam) daalt. Aan de andere kant kwam uit het gesprek met gemeenten naar voren dat ggz-behandelklinieken
signaleren dat er te weinig uitstroommogelijkheden zijn vanuit de kliniek naar beschermd wonen. Daardoor stokt de
doorstroom van cliënten ook op die plek (naast door wachtlijsten aan de voorkant en door een tekort aan geschikte
woonplekken bij uitstroom).
B. Mensen die een Wlz-indicatie niet verzilveren of voor wie geen plek gevonden wordt bij een Wlz-aanbieder kunnen
niet in elke gemeente nog van Wmo-voorzieningen gebruikmaken (omdat de Wlz voorliggend is) en komen op
straat te staan. Het gaat volgens de zorgaanbieders en een cliëntondersteuner om een kleine groep. Formeel
hebben zorgkantoren zorgplicht voor mensen met een Wlz-indicatie en zouden deze cliënten een beroep op het
zorgkantoor kunnen doen voor passende zorg. In de praktijk gebeurt dit kennelijk niet altijd.

3.3

Korte beschouwing op de verschillen tussen Wmo- en Wlz-cliënten

We sluiten dit hoofdstuk af met een aantal beschouwende opmerkingen op basis van een aantal rode draden in de
bevindingen.

In dit onderdeel (A) zijn we op zoek gegaan naar verschillen in kenmerken en zorggebruik van mensen in de Wlz ten
opzichte van de mensen in de Wmo. We komen tot de constatering dat er wel degelijk verschillen zijn, zoals blijkt uit
voorgaande bevindingen, maar dat deze niet altijd eenduidig uit registraties zijn af te leiden. Er zijn verschillen in
(gemiddelde) leeftijd, de aanwezigheid van meerdere diagnoses, grondslagen en multiproblematiek in de Wlz en de
daaraan voorafgaande zorghistorie. De verschillen betreffen vaak ‘andere factoren’ die niet altijd eenduidig te
interpreteren zijn, zoals het ontbreken van een netwerk en of er nog sprake is van perspectief op zelfstandigheid; de
aanwezigheid van deze factoren is min of meer noodzakelijk om de zorg vanuit de Wmo te (blijven) leveren. Of als er
bijvoorbeeld sprake is van zorgmijding, waar binnen de Wmo met een outreachende aanpak mogelijk juist beter op
ingespeeld kan worden.

We stellen vast dat de belangrijkste verschillen te maken hebben met factoren die een link hebben met hét criterium dat
wordt gehanteerd voor toegang tot de Wlz, en zoals ook blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de wetgeving: “Het gaat
bij de indicatiestelling niet om de aandoening zelf, maar om de vraag of de daaruit voorkomende stoornissen en
beperkingen, het ontbreken van regie op nagenoeg alle levensdomeinen en het missen van het vermogen om op
relevante momenten hulp in te roepen, leiden tot een blijvende behoefte aan permanent toezicht of 24 uur per dag zorg
in de nabijheid”.16 De ‘andere factoren’ zoals we hiervoor noemen, maken duidelijk dat de keuze om Wlz-indicatie aan te
vragen en/of af te geven geen zwart-wit karakter heeft.

15

Wat werkt bij Outreachend werken, Movisie, maart 2017.

16

Memorie_van_toelichting+ggz+in+de+wlz+20-2.

21

We hebben van veel respondenten gehoord dat het geen grote verrassing is dat een groot deel van de cliënten die met
(alsnog) de introductie van de psychische stoornis als grondslag voor de Wlz per 1 januari 2021 zijn ingestroomd, in de
jaren vóór 1 januari 2015 zorg ontvingen in het kader van de AWBZ (de zogenaamde ggz-c doelgroep). Volgens
meerdere aanbieders maakte het ontbreken van de grondslag ‘psychische stoornis’ dat deze mensen niet in
aanmerking kwamen voor de Wlz, terwijl ze ook op dat moment al aan het nu geldende criterium voldeden. Bij sommige
cliënten is de situatie de afgelopen jaren verslechterd. Dit is volgens enkele zorgaanbieders toe te schrijven aan het
ontvangen van te weinig of niet passende ondersteuning vanuit de Wmo. We horen terug dat de zorg die na doorstroom
vanuit de Wmo naar de Wlz voor deze mensen meer geleverd wordt niet 'zomaar een leuk extraatje' is, maar eigenlijk
ook eerder al nodig was. Eerder kreeg een deel van de cliënten die in de Wlz is ingestroomd te weinig zorg en/of
begeleiding en dat is met de openstelling van de Wlz weer goedgemaakt.

22

4 Toekomstige ontwikkelingen
In onderdeel C van dit onderzoek gaan we dieper in op de vraag hoe de cliënt en de sociale context eruitzien en wat
toekomstige ontwikkelingen zijn waar in beleid rekening mee moet worden gehouden. Voor het beantwoorden van de
onderzoeksvragen hebben we de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd:
A.

Van vier cliënten hebben we het zorgpad gereconstrueerd (een Wmo- en een Wlz-cliënt).

B.

We hebben een digitale vragenlijst uitgezet onder CIZ, gemeenten, zorgaanbieders, zorgkantoren (de
gesprekspartners uit de onderdelen A en B).

C.

We hebben twee werksessies gehouden: de eerste met respondenten van de digitale vragenlijst over de bij
toekomstig beleid te betrekken karakteristieken en een tweede werksessie waarin we met CIZ, gemeenten,
zorgaanbieders en zorgkantoren in gesprek gingen over scenario’s voor ontwikkelingen in toekomstige
cliëntenaantallen.

In Figuur 8 geven we een samenvatting van de antwoorden die we gevonden hebben bij de onderzoeksvragen. In het
vervolg van dit hoofdstuk lichten we deze antwoorden toe.

Hoe ziet de cliënt en de sociale context eruit en wat zijn toekomstige ontwikkelingen waar in beleid rekening mee
moet worden gehouden?
Wie is de (toekomstige) cliënt en zijn
omgeving?

Welke karakteristieken moeten
betrokken worden bij toekomstig
beleid?

Wat zijn scenario’s voor (te
verwachten) ontwikkelingen in
cliëntaantallen?

• Cliënten in de Wmo hebben vaker
sociaal contacten die ze met
ondersteuning kunnen onderhouden
• Cliënten in de Wmo kunnen
woonvaardigheden aanleren waardoor
stapjes richting zelfstandig wonen
mogelijk zijn
• Cliënten in de Wlz hebben door hun
ggz-problematiek en soms ook door
hun leeftijd een zeer beperkt sociaal
netwerk en zijn ook niet goed in staat
sociale contacten te onderhouden en
zijn makkelijk te bedriegen
• Cliënten in de Wlz hebben meestal
weinig woonvaardigheden
• In zorgpad zijn er niet zoveel
verschillen zowel cliënten in de Wmo
hebben vaak een lange zorghistorie
met problemen op school, ggzbehandeling, ondersteuning bij de
invulling van de dag en beschermd
wonen

• Voor de Wlz is met name de zorg- en
ondersteuningsbehoefte als gevolg
van ouderdom relevant voor
toekomstig beleid en wisselingen in
zorgbehoefte
• Voor de Wmo is aandacht voor
zorgmijders van belang
• Daarnaast zijn er veel elementen in in
het regionale zorglandschap en de
woningmarkt die van invloed zijn op de
Wmo en de Wlz

• De verwachting is dat de instroom in
de Wlz vanuit de Wmo BW en BT is
gestabiliseerd maar dat er vanuit Wmo
extramuraal nog cliënten gaan
instromen
• De verwachting is dat het aantal
cliënten in Wmo-BW gaat toenemen.
Een deel van deze groep zou
extramuraal zorg kunnen ontvangen
met voldoende woningaanbod,
aandacht voor preventie en
zorgvernieuwing.
• In welke mate is onzeker waardoor het
benodigde budget moeilijk in te
schatten is.

Figuur 8. Samenvatting van de antwoorden op de in onderdeel C gestelde onderzoeksvragen

23

4.1

Wie is de (toekomstige) cliënt en zijn omgeving?: zorgpaden van vier cliënten

Bij vier cliënten kregen we een kijkje in hun leven en de daarbij horende zorg en ondersteuning. Stuk voor stuk
waardevolle, bijzondere en ontroerende verhalen die precies dat doen waar ze voor bedoeld zijn: de cijfers en de
overkoepelende bevindingen een gezicht geven. Want hoewel er zeker rode draden en conclusies te trekken zijn uit de
onderzoeksactiviteiten op basis waarvan beleid kan worden aangescherpt, zijn mensen niet in hokjes te vangen en zijn
de levensverhalen, zeker in deze doelgroep, uniek. Voor meer inzicht in kenmerken van cliënten met een psychische
stoornis in de Zvw, Wmo en Wlz verwijzen we naar de cliëntschetsen van CIZ.17

In deze paragraaf geven we het zorgpad weer van vier cliënten:
A.

Een jongere Wlz-cliënt (27-36 jaar) zonder perspectief op zelfstandigheid (persona 1).

B.

Een cliënt die vanuit ambulante Wmo-zorg is ingestroomd in de Wlz (persona 2).

C.

Een cliënt met zorgprofiel 3 (in de Wlz) die bij een Beschermd Wonen-aanbieder verblijft (persona 3).

D.

Een cliënt met intensieve zorg en ondersteuning op basis van Wmo met perspectief op zelfstandigheid (persona
4).

We beschrijven de zorgpaden in zoveel mogelijk detail. Het was echter niet altijd mogelijk te achterhalen welke
diagnose(s) een cliënt had, hoe lang bepaalde periodes (bijvoorbeeld een opname) hebben geduurd, of hoe het leven
van de cliënt er precies uitzag voor hij of zij bij de huidige aanbieder in zorg kwam. Deels heeft dit te maken met
privacyoverwegingen bij de overdracht van informatie tussen zorgaanbieders, deels met de overgang van een papieren
naar een digitale administratie bij oudere cliënten en deels met het feit dat sommige cliënten tijdelijk uit beeld zijn
geweest van zorg en ondersteuning.

17

https://www.ciz.nl/images/pdf/folders/Clientschetsen_toegankelijk.pdf.

24

Persona 1: Een jongere Wlz-cliënt (27-36 jaar) zonder
perspectief op zelfstandigheid
Dit is Aldo. Hij is 32 jaar en woont in een beschermd wonenvoorziening waar hij heel intensieve ondersteuning krijgt. Aldo
heeft verschillende diagnoses, waaronder schizofrenie, een
ongespecificeerde persoonlijkheidsstoornis en diabetes. Ook is
hij verslaafd aan alcohol, cannabis en cocaïne. In het algemeen
is Aldo vriendelijk en kan hij heel helder overkomen. Dat slaat
om als hij onder invloed is. Dan heeft hij waanideeën, wordt hij
euforisch en verbaal agressief en kan hij veel overlast veroorzaken. Hij ontmoet zijn
vrienden op een ontmoetingsplek buiten, waar ze samen middelen gebruiken. Dit brengt
Aldo in een neerwaartse spiraal. Verder heeft hij weinig contacten. Sinds enige tijd neemt
Aldo deel aan ‘vegen en prikken’, een activiteit waarmee bewoners de omgeving
schoonhouden. Hier krijgt hij veel waardering voor van medebewoners en leert hij
verantwoordelijkheden na te komen. Doordat Aldo vaak terugvalt in zijn gebruik en
psychische problemen is stabiliteit op het niveau waar hij nu is het hoogst haalbare.
Doorstromen naar een meer zelfstandige plek is niet mogelijk, omdat hij de continue
motivatie en interventies van de begeleiders nodig heeft voor zowel zijn psychische
problemen als om zijn diabetes te reguleren.

Persona 2: Een cliënt die vanuit ambulante Wmo-zorg is
ingestroomd in de Wlz
Dit is Ymke. Ze is 44 jaar en woont al jaren in haar eigen
huurwoning. Soms alleen, soms heeft ze een partner die bij haar
verblijft. Ook haar inmiddels volwassen kinderen komen af en toe
bij haar op bezoek. Toen Ymke 15 was kreeg ze een
hersentumor. Aan de operatie om de tumor te verwijderen heeft
ze hersenschade overgehouden en daaruit voortvloeiende
gedragsproblematiek. Het is haar begeleiders nooit helemaal duidelijk geworden of (een deel
van deze problematiek) ook in Ymke’s jeugd al aanwezig was. Ymke is erg impulsief, kan haar
impulsen niet onderdrukken en ziet ook de gevolgen van haar acties niet in. Op die manier kan
een relatief klein voorval snel escaleren. Daardoor is Ymke ook vaak erg moe. Ook is haar
leefgeld vaak snel op. Als ze dan haar bewindvoerder niet meteen kan bereiken
om extra geld te vragen, kan het maar zo zijn dat Ymke wordt opgepakt voor winkeldiefstal.
De verhalen die Ymke vertelt moeten de begeleiders ook wel met een korreltje zout nemen.
Het is niet altijd duidelijk of Ymke het verhaal heeft verzonnen, of dat het (in haar
belevingswereld) echt zo is gegaan. Ymke is een kleurrijke en humoristische vrouw en iedereen
uit de buurt kent haar. De buurt waar ze woont heeft niet altijd de beste invloed op Ymke, maar
misschien is ook mede daardoor de tolerantie voor Ymke’s gedrag hoog. Hoewel er geen kans
is op verbetering is Ymke echt een vrouw die je meer gunt dan hoe het leven nu voor haar is.

25

Persona 3: Een cliënt met zorgprofiel 3 (in de Wlz) die
bij een Beschermd Wonen-aanbieder verblijft
Dit is Sander. Hij is 53 jaar en woont in een beschermd
wonen-voorziening waar alle medebewoners elkaar goed
kennen. Tijdens zijn studententijd begonnen de problemen:
Sander begon stemmen te horen. Die stemmen hoort hij
nog steeds en ze beïnvloeden zijn dagelijks leven in hoge
mate. Op sommige dagen zijn de stemmen zo dringend en streng, dat ook de begeleiding
Sander onvoldoende kan helpen om tegen de stemmen in te gaan. De stemmen weerhouden hem
ervan om de dingen te doen die hij leuk vindt, maar ze weerhouden hem er ook van voor zichzelf
te zorgen. Op zulke dagen blijft Sander op zijn kamer, morgen is er weer een nieuwe dag. Naast
schizofrenie heeft Sander ook last van PTSS. Dit is waarschijnlijk terug te voeren op de scheiding
van zijn ouders, toen zijn er dingen misgegaan waar ook zijn zus nu nog problemen door
ondervindt. Hij heeft nog contact met beide ouders, zijn moeder heeft veel geregeld toen Sander
ziek werd. Als psycholoog had zij een goed netwerk om de juiste hulp voor Sander te vinden.
Sander heeft baat bij rust en regelmaat, ‘orde en tucht’ zoals hij dat zelf omschrijft. Het vaste ritme
Op de groep, tv kijken in de avond en ’s avonds brood smeren voor de volgende dag helpen hem
enorm. Ook in het weekend heeft hij een vast patroon. Sander is tevreden met zijn huidige leven.
Hij voelt zich thuis op de plek waar hij woont, praat meer en blijft zich steeds verder ontwikkelen.
Helaas heeft de medicatie die hij gebruikt zijn cognitieve vermogens aangetast waardoor dat
langzamer gaat dan je zou verwachten op basis van zijn opleidingsniveau.

Persona 4: Wmo-cliënt met intensieve zorg en perspectief op zelfstandigheid
Dit is Elvin. Hij is begin 40 en woont op een
woonschool. Hier leert hij vaardigheden om op
termijn zelfstandig te gaan wonen. Elvin heeft al
sinds zijn jeugd last van paniekaanvallen als hij in
nieuwe situaties komt. Het was daarom moeilijk voor
hem om een opleiding af te ronden of duurzame
vriendschappen te sluiten. Zeker toen hij jonger was
verwachtten vrienden te veel van hem. Hij heeft wel
goed contact met zijn ouders, broer en zus. Het gaat
nu steeds beter met Elvin. Dat komt doordat hij in een vertrouwde omgeving
steeds een stapje vooruit komt. Zo werkt hij met veel plezier in de keuken om voor
mede-cliënten te koken. Dat geeft hem niet alleen voldoening, maar daar leert hij
ook koken zodat hij dat in zijn eigen woning later ook kan doen. Ook gaat Elvin
graag wandelen in de wandelgroep die door de zorgaanbieder georganiseerd
wordt, daar heeft hij contact met andere cliënten.

26

In 1989 wordt Aldo
geboren. Het is niet bekend
of hij broers of zussen
heeft.

Aldo wordt geboren

Vanuit een jeugdinstelling
verhuist Aldo naar een
zelfstandigere woning. Hij
ontvangt een Wajonguitkering, maar drinkt veel
en gebruikt diverse
middelen. Ook bouwt hij
veel schulden op.

Even zelfstandig

Roerige jeugd

Over Aldo’s vroege jeugd is
weinig bekend. Hij heeft
geen (behoefte aan)
contact met zijn familie, dus
ook bij hen kan geen
informatie worden
ingewonnen. Wel is bekend
dat Aldo al jong in een
instelling woonde.

De hulpverlening laat Aldo
niet los en hij krijgt diverse
kansen in beschermd
wonen voorzieningen. Hij
wordt hier ook altijd weer
uitgezet vanwege overlast,
hoewel men steeds met
man en macht probeert
hem binnen te houden om
hem niet uit het oog te
verliezen. Als Aldo niet
beschermd woont gaat hij
vaak naar de nachtopvang.

In en uit beschermd
wonen

In 2020 wordt met een
Wmo overbruggingsarrangement een ultieme
poging gedaan om Aldo in
een intramurale
voorziening te laten wonen.
Hier krijgt hij veel
ondersteuning en moet
continu worden geactiveerd
op alle levensgebieden.
Aldo blijft erg wantrouwend
en onvoorspelbaar. Op
momenten van hoop en
ontwikkeling volgen altijd
(zware) terugvallen en
afkicken lukt niet.

Ultieme poging

Voor Aldo is de relatief
stabiele situatie, met
uitschieters naar beneden,
het hoogst haalbare.
Zelfstandiger wonen is niet
meer aan de orde. Toch
blijven zijn begeleiders
kijken naar stapjes die
binnen zijn mogelijkheden
liggen, zodat er ook voor
Aldo perspectief is.

Een ander
perspectief?

Leven op straat

Vertrouwen winnen

De juiste plek

Vanaf 2009 pikken we
Aldo’s spoor weer op. Hij
wordt zijn woning uitgezet
vanwege oplopende
schulden. Hulpverleners
kunnen letterlijk en figuurlijk
moeilijk bij hem in de buurt
komen. Onder andere
bemoeizorg en de
straatdokter hebben
contact met Aldo gehad,
bijvoorbeeld om zijn
diabetes stabiel te houden.

De sociaal psychiatrisch
verpleegkundige gaat vanaf
2017 regelmatig langs bij
de nachtopvang waar Aldo
heengaat om te kijken of ze
een gesprek met hem kan
aanknopen. Langzaam
werd zijn vertrouwen
gewonnen en ging Aldo
naar dagbesteding. Toen
dit toch mis dreigde te
lopen werd een RM
aangevraagd en
afgewezen.

Aldo maakt onderdeel uit
van het ‘vegen en prikken’
team van de voorziening
waar hij woont. Andere
dagbesteding is vanwege
zijn actieve verslaving en
daaruit voortvloeiende
gevolgen niet haalbaar. Er
blijven zich incidenten
voordoen, maar voor zijn
doen valt het erg mee. Hij
zit eindelijk op de voor hem
goede plek.

27

In 1978 wordt Ymke
geboren in een heel
gemiddeld gezin. Ze heeft
een oudere broer.

Ymkes ouders hebben
moeite om haar te
accepteren zoals ze nu is,
daardoor voelt Ymke zich
erg alleen. Ze gaat rond
haar 18e het huis uit en
gaat direct samenwonen
met haar vriend, met wie ze
een zoon en een dochter
krijgt.

Ymke wordt geboren

Eigen gezinsleven

Als Ymkes vriend uit beeld
raakt lukt het Ymke niet
meer om met
gespecialiseerde
gezinshulp en hulp van
haar ouders voor haar
kinderen te zorgen.
Jeugdzorg komt
nadrukkelijker in beeld en
de kinderen worden uit huis
geplaatst. Zij gaan bij opa
en oma wonen. De band
tussen Ymke en haar
ouders blijft moeizaam en
daar is zij erg verdrietig
over. De uithuisplaatsing
van de kinderen lijkt het
laatste restje structuur uit
Ymkes leven te halen.

Vanaf 2005 staat Ymke af
en aan onder begeleiding
van de zorgaanbieder waar
zij nu nog door begeleid
wordt. Waar het in het
begin veelal een spel van
aantrekken en afstoten is,
lijken ze vanaf 2012 de
goede modus gevonden te
hebben. Ymke is haar
begeleiders erg dankbaar.
Ze belt en mailt veel als ze
ergens tegenaan loopt, ook
’s nachts. Als daar niet
direct op gereageerd kan
worden kunnen situaties
escaleren.

Zoals Ymke nu leeft is het
de verwachting dat ze
vroeg te maken krijgt met
somatische problemen.
Ook nu al zou je haar
ouder schatten dan ze is,
het leven heeft Ymke
getekend. Een passende
plek, waar Ymke geholpen
kan worden bij fysieke
beperkingen én waar haar
psychische problematiek
geaccepteerd wordt is er
echter niet. Dat baart haar
begeleiders zorgen.

Kinderen worden uit
huis geplaatst

Goede modus
gevonden

Zorgen om de
toekomst

Ernstig ziek

Steeds meer hulp

Als Ymke 15 is wordt er bij
haar een hersentumor
geconstateerd. Aan de
behandeling houdt ze
blijvende hersenschade
(NAH) over. Dit heeft grote
gevolgen voor de rest van
haar leven, zo blijkt later.
Door haar ziekte en de
gevolgen heeft Ymke geen
opleiding afgemaakt.

De zorg voor en opvoeding
van de kinderen gaat Ymke
en haar vriend niet
makkelijk af. Er zijn dan
ook al snel diverse
hulpverlenende instanties
bij het gezin betrokken.
Ook Ymkes ouders komen
meer in beeld, zij
ontfermen zich geregeld
over hun kleinkinderen.

Diverse
behandelingen

In de loop van de tijd is
Ymke onder behandeling
geweest van zowel ggzinstellingen als een
behandelcentrum voor
NAH. De diverse
therapieën hebben geen
blijvend effect en de
behandelaren komen tot de
conclusie dat Ymke niet
leerbaar is. Ze adviseren
op zoek te gaan naar een
manier van leven die voor
haar passend is.

Wlz-aanvraag

Door de intensieve en
onvoorspelbare hulpvraag
van Ymke (>20 uur per
week) is Wlz-zorg passend.
Nu kan er op elk moment
tegemoet gekomen worden
aan haar hulpvraag, zodat
de psychische en fysieke
gevolgen binnen de perken
blijven. Ook moet Ymke op
alle levensgebieden
aangestuurd worden,
anders zorgt ze slecht voor
zichzelf en vervuilt haar
huis. Hoewel Ymkes
zorgvraag passend is bij
een interne plek is dat geen
optie. Ze heeft erg veel
behoefte aan haar eigen
huis.

28

In 1968 wordt Sander
geboren in Ecuador. Zijn
vader is daar voor werk.
Het gezin vertrekt naar
Nederland als Sander 11
maanden is. In Nederland
krijgt Sander een zusje.

Sander wordt
geboren

Sander is erg slim en gaat
met een universitaire studie
beginnen. Dit loopt spaak
omdat Sander steeds meer
last krijgt van dwingende,
negatieve stemmen. Deze
zorgen er in toenemende
mate voor dat Sander zich
terugtrekt uit het normale
leven.

Last van stemmen

Een beetje anders

Sander voelt zich anders
dan andere kinderen. Zijn
moeder komt niet uit
Nederland en zijn ouders
zijn toen Sander en zijn
zusje nog jong waren op
een vervelende manier uit
elkaar gegaan. Zo voelt hij
zich op de middelbare
school het ‘stakkertje van
de klas’.

Zowel professionals als
Sanders omgeving hebben
niet de indruk dat de
opnames hem goed doen,
misschien is het tegendeel
zelfs wel waar. Daarom
gaat Sander na zijn laatste
opname in 1999
beschermd wonen, eerst
op een woning voor
jongeren (’00-’08), vanaf
2008 op zijn huidige plek.

Opnames leiden niet
tot gewenste
resultaat

Hoewel het op zijn huidige
plek goed gaat met Sander
en hij samen met de
begeleiding een goed ritme
heeft gevonden, lukt het
niet altijd om de stemmen
te negeren. Die geven
Sander bijvoorbeeld
opdracht om zich niet te
scheren, terwijl hij erg
hecht aan zelfzorg. Of
erger: hij kan opeens het
gas aanzetten of een auto
van de handrem halen.
Dan wordt er contact
gezocht met de psychiater
of SPV’er.

Controleverlies

Hoewel Sander samen met
de begeleiding blijft werken
aan doelen is zelfstandiger
wonen niet één van die
doelen. Sander is erg goed
van vertrouwen en er kan
makkelijk misbruik van hem
gemaakt worden. Hij zou
ook niet zelf om hulp
kunnen vragen als het
nodig is en, misschien wel
het belangrijkste, hij voelt
zich veilig waar hij nu
woont.

Veiligheid en
vertrouwen

Moeder spreekt haar
netwerk aan

Gevolgen van
medicatie

Ontwikkeling door
rust

Sanders moeder is
psycholoog en weet
daardoor goed de weg in
de wereld van
hulpverlening en
behandelingen. Zij zoekt
actief naar de beste
behandeling voor het horen
van stemmen. Sander
probeert diverse therapieën
en is verschillende keren
opgenomen (’92-’93, ’99),
maar de stemmen blijven.
Tussen de opnames in
woont hij bij zijn moeder.

Sander is erg intelligent. Hij
is niet voor niets ooit
gestart met een
universitaire studie. Helaas
hebben de medicijnen die
hij nodig heeft ook invloed
op zijn cognitieve
vermogens. Nieuwe dingen
leren gaat daardoor erg
langzaam. Daarnaast zorgt
de medicatie voor meer
hongergevoel. De
begeleiding let goed op dat
Sander niet te veel eet.

Sander heeft grote stappen
gezet sinds hij op zijn
huidige plek woont. Zo
kookt hij één keer per
week, doet hij
boodschappen, tuiniert hij
op maandag en vrijdag en
gaat hij dinsdag zwemmen.
Op donderdagmiddag gaat
Sander naar dagbesteding.
De kaders van dit schema
geven Sander de rust die
nodig is om aan doelen te
werken én die te bereiken.

29

In 1982 wordt Elvin
geboren als tweede zoon.
Later krijgt het gezin nog
een dochter.

Elvin wordt geboren

Naarmate de tijd vordert,
wordt het verschil tussen
Elvin en ander kinderen
steeds zichtbaarder. De
eerste paniekaanvallen zijn
een feit en het leren op
school verloopt steeds
moeizamer. Er volgen
gesprekken met
verschillende (onbekende)
professionals.

Zorgen worden
groter

Eerste signalen van
problematiek

Vanaf het moment dat Elvin
naar school gaat valt op dat
hij alles heel spannend
vindt en zich liever
afzondert van de andere
kinderen. School besluit het
in samenspraak met de
ouders nog even aan te
kijken.

Vanaf 2007 gaat Elvin naar
dagbesteding. Hij werkt
drie dagen per week in de
keuken tussen 8 uur ’s
ochtends en 15 uur ’s
middags, waarbij hij hulp
krijgt van
activiteitenbegeleiders.
Langzaam krijgt hij plezier
in het koken.

In 2019 begint Elvin bij een
‘woonschool’. Een vorm
van intramuraal beschermd
wonen gericht op
zelfredzaamheid en (meer)
mee kunnen doen in de
samenleving. Hij gaat ook
nog steeds naar
dagbesteding.

Start dagbesteding

Start woonschool

Stoppen met school

De angst van Elvin staat
steeds meer in de weg en
de overgang naar de
middelbare school is te
groot. Het lukt niet meer
om naar school te gaan.
Zijn ouders nemen veel van
hem over om hem op alle
levensgebieden te ontzien.
De ontwikkeling van Elvin
stagneert daardoor.

Elvin reageert met hulp van
zijn persoonlijk begeleider
op passende woningen.
Door het woningtekort gaat
dit moeizaam en is het
lastig te voorspellen
wanneer hij de volgende
stap kan zetten. Naar
verwachting zal Elvin naar
de dagbesteding blijven
gaan en enige vorm van
begeleiding blijven krijgen.
Gelukkig kan zijn huidige
persoonlijk begeleider dat
doen. Zijn broer neemt
administratieve taken over.

Een woning?

Netwerk kan minder
aan

Verdere
ontwikkeling

De ouders van Elvin, met
name zijn moeder, hebben
altijd veel voor hem
gedaan. Omdat zij ouder
worden lukt dat steeds
minder. Ze gaan op zoek
naar meer professionele
ondersteuning zodat hij
zelfstandig leert wonen.

Met behulp van zijn
persoonlijk begeleider (1.5
uur per week) en
woonbegeleider (dagelijks
1 uur) leert Elvin steeds
meer woonvaardigheden.
Hij komt daarnaast
regelmatig naar
inloopmomenten en heeft
daar ad hoc contact met
woonbegeleiders en
andere cliënten. Ook neemt
Elvin deel aan een
wandelgroep met andere
(ambulante) cliënten en
ervaringsdeskundigen.

30

4.2

Welke karakteristieken moeten betrokken worden bij toekomstig beleid?

Via een digitale vragenlijst hebben we vertegenwoordigers van CIZ, gemeenten, zorgaanbieders en zorgkantoren
gevraagd naar de impact van karakteristieken die uit de onderdelen A en B naar voren kwamen op ontwikkelingen in
cliëntenaantallen en toekomstig beleid in de Wmo en de Wlz. Vervolgens zijn we in een werksessie in gesprek gegaan
over de in toekomstig beleid te betrekken karakteristieken om zo verdieping aan te brengen op de antwoorden uit de
digitale vragenlijst.

In deze paragraaf gaan we eerst in op de resultaten uit de digitale vragenlijst en geven we vervolgens een verslag van
de werksessie.

4.2.1

Een inventarisatie van relevante karakteristieken via een digitale vragenlijst

De vragenlijst is door 22 respondenten ingevuld. De meeste respondenten werken bij een gemeente of een
zorgaanbieder (zie Figuur 9). Respondenten konden, afhankelijk van hun kennis en ervaring kiezen voor het
beantwoorden van vragen over de Wlz, de Wmo of over beide domeinen. Er waren iets minder respondenten met
kennis over de Wlz dan respondenten met kennis over de Wmo.

Figuur 9. Verdeling van de respondenten over de domeinen en soorten organisaties
Voor de Wlz komen de gevolgen van ouderdom van cliënten naar voren als belangrijkste zorg- en
ondersteuningsbehoefte die betrokken moet worden bij toekomstig beleid. De respondenten verwachten zowel op de
ontwikkelingen in cliëntenaantallen als op de inhoud van de zorgverlening een grote impact. De inhoud van de
zorgverlening verandert doordat de lichamelijke zorgbehoefte toeneemt naar mate mensen ouder worden. Uit
verschillende gesprekken kwam naar voren dat er op dit moment al onvoldoende plekken beschikbaar zijn voor mensen
met ggz-problematiek en behoefte aan lichamelijke ondersteuning. Een reguliere locatie voor verpleging en verzorging
is voor deze doelgroep vaak niet geschikt. Voorbeelden daarvan zijn de persona’s 1 en 2 in de vorige paragraaf. Hun
onvoorspelbaar of agressief gedrag heeft een ontregelend effect. Op de zorginhoud verwachten de meeste
respondenten daarnaast een grote impact door wisselingen in de zorgbehoefte, vernieuwing in de wijze van
zorgverlening en uitstroom vanuit forensische zorg (zie Tabel 1).

31

Door een meerderheid genoemde
karakteristieken die invloed hebben op
ontwikkelingen in cliëntenaantallen in de Wlz
Grote toename
a.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van ouderdom.
Kleine toename
a.
Uitstroom vanuit forensische zorg.
b.
Uitstroom vanuit Wmo.
c.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van
kwetsbare jongeren.
d.
Behoefte aan een permanente veilige,
prettige woonomgeving.
e.
Behoefte aan permanente ondersteuning bij
meedoen in de maatschappij.
f.
Zorg en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van lichamelijke problematiek.

Door een meerderheid genoemde karakteristieken
die invloed hebben de zorginhoud in de Wlz
Grote impact:
a.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van ouderdom.
b.
Vernieuwing in de wijze van zorgverlening.
c.
Wisselingen in zorgbehoefte die vragen om
flexibiliteit in op- en afschaling van de zorg.
d.
Uitstroom vanuit forensische zorg.
Kleine impact:
a.
Behoefte aan permanente ondersteuning bij
meedoen in de maatschappij.
b.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van
kwetsbare jongeren.
c.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van mensen
met beperkte woonvaardigheden.
d.
Behoefte aan integratie van zorg,
ondersteuning en behandeling.

Tabel 1. Overzicht van karakteristieken die volgens meer dan 50% van de respondenten invloed hebben op de Wlz18
In aanvulling op een lijst van karakteristieken samengesteld op basis van de bevindingen uit de onderdelen A en B
hebben we gevraagd naar relevante regionale kenmerken. Hier noemden respondenten voor de Wlz:
A.

Het regionale zorglandschap: aanwezigheid van een ggz-behandelkliniek, aanbod van vpt en beveiligde zorg,
wachtlijsten in de ggz, wijze van samenwerking, aanwezigheid van woonconcepten;

B.

Kenmerken van inwoners: migratieachtergrond, sociaal economische status;

C.

Stad versus platteland: jongeren die naar de stad trekken en een specifieke zorgvraag hebben, verdwijnen van
voorzieningen op het platteland, te weinig woningaanbod in steden;

D.

Beschikbaarheid van personeel;

E.

Beschikbaarheid van huisvesting;

F.

Beleid van gemeenten: de houding van de gemeente ten aanzien van de Wlz;

G.

Omgevingsfactoren: gaswinning in Groningen; Tata Steel in IJmuiden.

Voor de Wmo komt de behoefte aan ggz-behandeling naar voren als belangrijkste zorg- en ondersteuningsbehoefte die
betrokken moet worden bij toekomstig beleid. De respondenten verwachten zowel op de ontwikkelingen in
cliëntenaantallen als op de inhoud van de zorgverlening een grote impact. Op de zorginhoud verwachten de meeste
respondenten daarnaast een grote impact door zorgmijders met een latente zorg- of ondersteuningsbehoefte (zie Tabel
7). Naast de zorg- en ondersteuningsbehoefte van cliënten verwachten respondenten dat kenmerken van het
zorglandschap impact hebben op cliëntenaantallen en zorginhoud. Ze noemen de wachtlijsten voor de generieke en
specialistische ggz, de beschikbaarheid van passende (zelfstandige) woonruimte en het aantal plekken voor beschermd
wonen.

18

In de bijlage in Figuur 13 en Figuur 14 staan alle antwoorden weergegeven.

32

Door een meerderheid genoemde
karakteristieken die invloed hebben op
ontwikkelingen in cliëntenaantallen in de Wmo
Grote toename
a.
Behoefte aan ggz-behandeling
b.
Wachtlijsten voor de generieke en
specialistische ggz
c.
Beschikbaarheid van passende (zelfstandige)
woonruimte
Kleine toename
a.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van
mensen met beperkte woonvaardigheden
b.
Ondersteuningsbehoefte in crisissituaties
c.
Uitstroom uit de jeugdwet
d.
Ondersteuningsbehoefte van kwetsbare
jongeren

Door een meerderheid genoemde karakteristieken
die invloed hebben de zorginhoud in de Wmo
Grote impact:
a.
Wachtlijsten voor de generieke en
specialistische ggz
b.
Beschikbaar aantal plekken voor beschermd
wonen
c.
Beschikbaarheid van passende (zelfstandige)
woonruimte
d.
Behoefte aan ggz-behandeling
e.
Zorgmijders met een latente zorg- of
ondersteuningsbehoefte
Kleine impact:
a.
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van mensen
met beperkte woonvaardigheden
b.
Behoefte aan ondersteuning bij het
onderhouden van het sociale netwerk

Tabel 2. Overzicht van karakteristieken die volgens meer dan 50% van de respondenten invloed hebben op de Wmo19
De regionale kenmerken die respondenten noemden voor de Wmo zijn vergelijkbaar met die voor de Wlz:
A.

Het regionale zorglandschap: wachtlijsten in de ggz (behandeling), beschikbare zorgaanbieders, transformatie
van intra- naar extramurale zorg, mate van samenwerking, mogelijkheden voor opschaling.

B.

Kenmerken van inwoners: vergrijzing, veel autisme, veel dementie, migratieachtergrond, ongedocumenteerden,
sociaal economische status.

C.

Stad versus platteland: grootstedelijke problematiek, onzichtbaarheid van mensen met ggz-problemen is groter
in steden.

D.

Beschikbaarheid van personeel.

E.

Beschikbaarheid van huisvesting.

F.

Beleid van gemeenten: de houding van de gemeente ten aan zien van de Wlz, beschikbare gemeentelijk
budgetten (tekorten), decentralisatie beschermd wonen, aandacht voor preventie, wijze van zorginkoop;

G.

4.2.2

omgevingsfactoren: gaswinning in Groningen, Tata Steel in IJmuiden.

Verdieping op de karakteristieken
In een werksessie gingen we met acht vertegenwoordigers van zorgaanbieders, vijf van gemeenten en negen van
zorgkantoren en CIZ in gesprek over de karakteristieken die relevant zijn voor toekomstig beleid. De antwoorden op de
digitale vragenlijst gebruikten we als kapstok voor het gesprek. In een subgroep per domein (Wmo en Wlz) zoomden we
in op de meest in het oog springende karakteristieken en gingen we in op de wijze waarop de karakteristieken invloed
zouden moeten hebben op het toekomstig beleid. In deze paragraaf geven we een verslag van deze werksessie.

Zowel voor de Wmo als voor de Wlz noemen de deelnemers mensen met ernstige psychiatrische aandoeningen
(epa) als belangrijke doelgroep. Deze doelgroep blijft over de jaren heen ongeveer even groot maar de mate waarin
mensen met epa een beroep doen op de Wmo en de Wlz verandert. Dit hangt samen met wachtlijsten in de generieke
en specialistische ggz. Doordat deze mensen niet tijdig de juiste behandeling krijgen ontstaan er nieuwe problemen en
verergert de problematiek. In de Wmo geldt eenzelfde beweging voor mensen met verslavingsproblematiek. Ook zij
kunnen niet altijd terecht in de generieke en specialistische ggz waardoor de problematiek verergert en de druk op de
Wmo groter wordt.

Uit beide subgroepen komt naar voren dat voor de juiste zorg en ondersteuning voor mensen met ggz-problematiek
meer samenwerking over domeinen en sectoren heen nodig is. Alle deelnemers aan de sessie spreken de behoefte
uit elkaar als gemeente, zorgkantoor en zorgaanbieder makkelijker te kunnen vinden. De verschillende domeinen, met
name Zvw, Wmo en Wlz, zijn communicerende vaten. Samenwerking is nodig om de juiste expertise op de juiste plek te

19

In de bijlage in Figuur 15 en Figuur 16 staan alle antwoorden weergegeven.

33

kunnen inzetten en ervoor te zorgen dat mensen op het juiste moment kunnen doorstromen naar de best passende
plek.

Doordat mensen langer moeten wachten op ggz-behandeling op basis van de Zvw doen deze mensen vaker een
beroep op de Wmo. Vanuit de Wmo is er niet altijd de benodigde ggz-expertise aanwezig om mensen de juiste
ondersteuning te bieden. Deelnemers geven aan dat de middelen om deze expertise in te zetten ontbreken. Dat geldt
voor maatwerkvoorzieningen en ook voor de voorliggende algemene voorzieningen. Door de benodigde ggz-expertise
tijdig in te zetten is de verwachting dat de behoefte aan zwaardere zorg en ondersteuning afneemt. Wachtlijsten in de
ggz zorgen ervoor dat mensen niet altijd de ggz-behandeling krijgen die nodig is. Dat zorgt voor een vergrote druk op
beschermd wonen op basis van de Wmo en ook voor een vergrote druk op de Wlz-zorg. Aan de andere kant bestaat de
indruk dat mensen die eenmaal in een ggz-behandelkliniek verblijven daar soms langer blijven dan nodig is. Een deel
van hen zou kunnen uitstromen naar een BW-plek op basis van Wlz of Wmo. Om deze doelgroep goed te kunnen
helpen in de Wmo of in de Wlz is (extra) ggz-expertise nodig. Door krapte op de arbeidsmarkt is deze expertise
momenteel moeilijk te vinden. Deelnemers aan de werksessie geven aan dat het beter is het knelpunt meer bij de bron
aan te pakken, dus meer in te zetten op het wegwerken van de wachtlijsten in de ggz.

Zowel in de Wmo als in de Wlz hebben cliënten veelal ondersteuning nodig op meerdere levensdomeinen. Veel cliënten
ontvangen in de loop van hun leven zorg en ondersteuning van verschillende instanties en vanuit verschillende
domeinen. Cliënten doorlopen meerdere cycli van verergerende problematiek, behandelingen, opnames, weer
opkrabbelen en soms ook weer zelfstandig wonen. De huidige wet- en regelgeving is onvoldoende ingericht op de
benodigde flexibiliteit. Meerdere professionals hebben in dit onderzoek aangegeven dat het ontbreken van
randvoorwaarden die zorgen voor continuïteit, zoals het behoud van een uitkering of huis bij een opname, ervoor
kunnen zorgen dat de problematiek van iemand met een redelijk perspectief op herstel en zelfstandigheid toch
escaleert. Het kwijtraken van een woning kan de motivatie om mee te werken aan een behandeling verlagen of er
kunnen schulden ontstaan waardoor andere problemen (bijvoorbeeld verslaving) verergeren. Als persona 3 uit de vorige
paragaaf niet tussen opnames en behandelingen in bij zijn moeder had kunnen wonen, was dit voor hem ook een
realistisch scenario geweest.

In de Wlz noemen deelnemers aan de werksessie dat cliënten vaak problemen hebben die breder gaan dan het Wlzdomein die van invloed zijn op de Wlz-zorg. Als voorbeeld noemen ze schulden en huisvestingsproblematiek. Het beleid
van gemeenten op deze terreinen heeft impact op de zorgverlening in de Wlz, terwijl zorgaanbieders er geen grip op
hebben. In de Wlz geldt ook dat mensen soms meerdere grondslagen hebben. Ze hebben bijvoorbeeld zorg nodig
vanwege ggz-problematiek, maar ook vanwege een verstandelijke beperking en/of ouderdom. Sinds de directe toegang
van mensen met een psychische stoornis tot de Wlz vindt er een verschuiving tussen deze sectoren plaats. Dat vraagt
niet alleen om samenwerking over domeinen maar ook over sectoren heen om te voorkomen dat een cliënt van het
kastje naar de muur wordt gestuurd. Daarnaast verwachten deelnemers in de Wlz instroom vanuit jeugdzorg en
forensische zorg. Doordat mensen uitstromen vanuit forensische zorg neemt de behoefte aan beveiligde zorg toe.
Hiervoor zijn naar verwachting onvoldoende plekken beschikbaar. Voor de instroom vanuit jeugdzorg geldt net als bij
volwassenen dat mensen van 18 jaar en ouder die ggz-behandeling nodig hebben niet altijd meteen de juiste
behandeling ontvangen door de wachtlijsten in de ggz. Dat verergert de problematiek en vergroot de druk op de Wmo
en de Wlz.

Veel zorgaanbieders hebben locaties waarop zowel mensen met een Wlz- als met een Wmo-indicatie verblijven.
Dat maakt het volgens hen lastig om het ondersteuningsaanbod en de bejegening aan te passen aan het perspectief
van de doelgroep. Hierdoor bestaat de indruk dat het verbeterperspectief van de Wmo-doelgroep onvoldoende benut
wordt. Sommige zorgaanbieders werken toe naar een scheiding van Wmo en Wlz, maar dat is niet eenvoudig te
realiseren. Naast de indicatie en het verbeterperspectief spelen ook de beschikbaarheid van een plek, het al dan niet
passen in een groep en de behoefte aan structuur mee bij de keuze voor een locatie. Deelnemers benadrukken dat
toekomstig beleid niet alleen gericht zou moeten zijn op mensen die nieuw instromen in de Wmo en de Wlz maar met
name in de Wlz ook op het nog beter vorm geven van de zorg voor de doelgroep die recent is ingestroomd.

34

Zowel in de Wmo als in de Wlz zien de deelnemers aan de werksessie vernieuwing in de wijze van bieden van
ondersteuning en zorg als een ontwikkeling om rekening met te houden in toekomstig beleid. In de Wmo noemen de
deelnemers e-health als manier om de zelfredzaamheid te bevorderen. Daarnaast denken ze dat nieuwe vormen van
ondersteuning (tussenvormen tussen beschermd wonen en thuis) kunnen leiden tot minder druk op intramurale zorg.
Deze ontwikkeling zien deelnemers ook in de Wlz. Daar zitten volgens hen mogelijkheden in het ontwikkelen van meer
aanbod in vpt en mpt en intramurale zorg minder als vanzelfsprekende vorm zien.
Het ontwikkelpotentieel van verschillende vormen van extramurale zorg verschilt sterk per regio. Sommige regio’s zijn
hier al lang mee bezig en bij andere staat het nog maar in de kinderschoenen. Belangrijk knelpunt bij deze ontwikkeling
is de beschikbaarheid van passende, betaalbare huisvesting. Een voorbeeld daarvan is persona 4 uit de vorige
paragraaf. Bij deze persoon is er perspectief op herstel en deze wordt ondersteund bij het onderhouden van sociale
contacten en het aanleren van vaardigheden om zelfstandig te kunnen wonen. Het moeilijk kunnen vinden van een
passende woning brengt onzekerheid met zich mee.

Als laatste punt in de werksessie doen deelnemers de oproep om het toekomstige beleid vorm te geven vanuit een
visie. In die visie zou gewoon leven en meedoen in de maatschappij voorop moeten staan met de daarbij passende
aandacht voor (secundaire) preventie. Dit sluit aan bij de generieke module ernstig psychiatrische aandoeningen.20 In
de praktijk wordt er al vaak zo gewerkt. Zo ontwikkelen ook de persona’s 1 en 3 uit de vorige paragraaf zich binnen hun
mogelijkheden.

4.3

4.3.1

Wat zijn scenario’s voor (te verwachten) ontwikkelingen in cliëntaantallen?
We hebben scenario’s uitgewerkt in de context van het zorglandschap
Veel gehoord in dit onderzoek is dat de Wmo en de Wlz communicerende vaten zijn. Er is een ggz-doelgroep die
behoefte heeft aan 24-uurs zorg en ondersteuning met verblijf, op basis van Wmo of op basis van Wlz. Minder cliënten
in de Wmo betekent meer cliënten in de Wlz en andersom. Daarbij staan de ontwikkelingen in cliëntenaantallen voor de
ggz-doelgroep in de Wlz en Wmo beschermd wonen (BW) en beschermd thuis (BT) niet op zichzelf. De ggz-doelgroep
beweegt zich door een zorglandschap waarin ze gedurende verschillende perioden in hun leven vaak zorg ontvangen
vanuit verschillende domeinen. Er zijn cliënten die vanuit Wmo-extramuraal doorstromen naar Wmo BT of BW of naar
de Wlz en er is instroom vanuit de jeugdzorg, forensische zorg en vanuit klinische ggz-behandeling op basis van Zvw.
Aan de andere kant stromen mensen soms vanuit Wmo BT of BW uit naar Wmo extramuraal. Binnen de Wlz is er
doorstroom vanuit zorg met verblijf (zzp) naar zorg zonder verblijf (vpt en mpt) en tussen sectoren (bijvoorbeeld van
verblijf in een ggz-behandelkliniek op basis van een ggz-B indicatie naar een beschermd wonen locatie op basis van
ggz-W indicatie). En los van de plek waarop mensen hun zorg en ondersteuning ontvangen is er meestal ook in
mindere of meerdere mate behoefte aan ambulante ggz-behandeling. We hebben dit zorglandschap in Figuur 10
schematisch weergegeven.

20

2. Samenvatting - Ernstige Psychische Aandoeningen | GGZ Standaarden

35

Figuur 10. Overzicht van het zorglandschap waarbinnen de ggz-doelgroep in de Wmo en de Wlz zich bevindt

Deze bewegingen door het zorglandschap maken dat ontwikkelingen in cliëntenaantallen in de Wmo (BT en BW) en de
Wlz moeilijk te voorspellen zijn. De ontwikkelingen worden beïnvloed door vele factoren. Zo kunnen wachtlijsten voor
ambulante of klinische ggz (Zvw) zorgen voor meer druk op de Wmo en de Wlz, net als een toename van de uitstroom
vanuit de jeugdzorg en forensische zorg. Beleid van gemeenten op het gebied van Wmo extramuraal, in combinatie met
de woningmarkt beïnvloeden eveneens de instroom en de uitstroommogelijkheden.
De scenario’s die we in kaart hebben gebracht voor de ontwikkelingen in cliëntenaantallen in de Wmo (BW en BT) en
de Wlz houden rekening met de context van het zorglandschap en de afhankelijkheid tussen de Wmo en de Wlz. We
hebben aan experts in een werksessie vier scenario’s voorgelegd:
A.

Het totale aantal cliënten neemt af: de totale ggz-doelgroep die behoefte heeft aan 24-uurs zorg en ondersteuning met
verblijf, op basis van Wmo of op basis Wlz neemt af; de instroom in beide domeinen is kleiner dan de uitstroom. In dit
scenario ontvangen meer mensen uit de ggz-doelgroep ondersteuning op hun eigen zelfstandige woonplek.

B.

Het totale aantal cliënten neemt toe: de totale ggz-doelgroep die behoefte heeft aan 24-uurs zorg en ondersteuning met
verblijf, op basis van Wmo of op basis Wlz neemt toe; de instroom in beide domeinen is groter dan de uitstroom.

C.

Het totale aantal cliënten blijft gelijk; het aantal cliënten in de Wlz neemt toe: de totale ggz-doelgroep die behoefte heeft
aan 24-uurs zorg en ondersteuning met verblijf blijft gelijk21 maar er stromen meer mensen door vanuit de Wmo naar de
Wlz. Hierdoor neemt het aantal cliënten in de Wmo af (de uitstroom is groter dan de instroom) en de Wlz toe (de
instroom is groter dan de uitstroom).

D.

Het totale aantal cliënten blijft gelijk; het aantal cliënten in de Wlz neemt af: de totale ggz-doelgroep die behoefte heeft
aan 24-uurs zorg en ondersteuning met verblijf blijft gelijk25 maar er stromen minder mensen door vanuit de Wmo naar
de Wlz. Hierdoor neemt het aantal cliënten in de Wlz af (de instroom is kleiner dan de uitstroom) en de Wlz toe (de
instroom is groter dan de uitstroom).

In het vervolg gaan we in op het meest waarschijnlijke scenario en factoren die van invloed zijn op dit scenario. De
bevindingen zijn grotendeels gebaseerd op de werksessie over de scenario’s. Op onderdelen hebben we aanvullingen
gedaan vanuit eerdere gesprekken en werksessies.

21

Met gelijk blijven bedoelen we, gelijk als percentage van de bevolking. Hierbij moet rekening gehouden worden met

demografische ontwikkelingen.

36

4.3.2

Het scenario waarin de totale ggz-doelgroep in de Wmo en de Wlz toeneemt lijkt het meest waarschijnlijk
Er zijn verschillende factoren die het scenario waarin de totale ggz-doelgroep toeneemt uit het onderzoek tot het meest
waarschijnlijke scenario maken. In deze paragraaf gaan we in op deze factoren en geven we in kwalitatieve zin aan hoe
deze factoren invloed hebben.

1.

Eenmalige instroom vanuit Wmo BW leidt niet vanzelfsprekend tot een blijvend grotere instroom

De openstelling van de Wlz voor mensen met langdurige psychische problematiek heeft in 2021 geleid tot een sterkere
toename van het aantal Wlz-cliënten dan verwacht. In dit onderzoek en in andere onderzoeken zijn daar verschillende
mogelijke verklaringen voor gevonden. Een belangrijke verklaring hiervoor is de overheveling van voormalig AWBZcliënten met een ggz-c indicatie. Dit heeft gezorgd voor een ‘eenmalige’ hogere instroom. Voor andere verklaringen is
het lastiger om te voorspellen in welke mate dit tot instroom leidt (bijvoorbeeld cliënten bij wie het perspectief op
zelfstandigheid verdwijnt of de ondersteuning van het sociale netwerk).

2.

De verwachte instroom vanuit andere zorgvormen leidt tot meer cliënten in de Wmo BW en BT en de Wlz

De deelnemers aan de werksessie over de scenario’s verwachten allemaal dat de ggz-doelgroep die tijdelijk of blijvend
behoefte heeft aan 24-uurs zorg en ondersteuning op basis van de Wmo BW en BT en de Wlz toeneemt. Ze
verwachten dat een groter deel van de mensen met psychische stoornissen behoefte heeft aan deze zorg doordat de
complexiteit van de maatschappij toeneemt en de ggz-doelgroep ouder wordt en daarmee samenhangende
ouderdomsklachten ontwikkelt. Ook de aanpak van dak- en thuisloosheid van gemeenten heeft effect op de instroom
van kwetsbare mensen in BW. De recente verminderde bestaanszekerheid leidt volgens sommigen mogelijk ook tot
eerdere instroom in de Wmo BW en verminderde uitstroom. Zelfstandig wonen gaat door deze verminderde
bestaanszekerheid met toenemende (financiële) onzekerheden gepaard die van invloed zijn de kwetsbare ggzdoelgroep.

Daarnaast verwachten ze meer doorstroom vanuit met name de klinische ggz-behandeling en in mindere mate vanuit
forensisch zorg en jeugdzorg. Zorgkantoren (en ook zorgverzekeraars) zeggen te sturen op doorstroom vanuit
behandelklinieken naar beschermd wonen, omdat dit volgens hen voor veel cliënten beter passende zorg is (meer
gericht op maatschappelijk en sociaal herstel in plaats van op medisch herstel).

Specifiek voor de Wmo verwachten deelnemers aan het onderzoek een toename van het aantal cliënten, vooral doordat
ze door wachtlijsten in de ambulante ggz mensen niet op tijd de juiste behandeling krijgen. Hierdoor verergert hun
problematiek en lukt het zelfstandig wonen niet meer. Deze groep komt in toenemende mate terecht in de Wmo BW en
BT volgens een deel van de deelnemers aan de werksessies. Daarnaast ontstaan er meer crisissituaties door het
uitblijven van de juiste ggz-behandeling. Aan de andere kant verwachten de meeste zorgaanbieders ook een
verschuiving vanuit Wmo BW naar extramurale vormen van Wmo. Dit is een beweging die al plaatsvindt. De snelheid
waarmee dit effect heeft is afhankelijk van onder andere de beschikbaarheid van passende woonruimte.

Specifiek voor de Wlz verwacht een deel van de deelnemers aan de werksessie het komende jaar veel instroom vanuit
Wmo extramuraal. Ze noemen daarvoor als reden dat ze pas op een later moment doorkregen dat deze groep ook voor
de Wlz in aanmerking kan komen. In eerste instantie hebben veel zorgaanbieders alleen voor de Wmo BW doelgroep
bekeken of zij aan de Wlz-criteria voldoen. Mensen die vanuit extramurale Wmo instromen in de Wlz ontvangen op dit
moment geen 24-uurs zorg en ondersteuning vanuit de Wmo, onder andere door ondersteuning vanuit hun sociale
netwerk. Volgens deelnemers aan de werksessie voldoet deze groep vaak wel aan de Wlz-criteria, omdat daar gekeken
wordt naar de blijvende zorg- en ondersteuningsbehoefte los van het sociale netwerk. Vaak is in het onderzoek
aangegeven dat de volledige ggz-c doelgroep uit de AWBZ in de Wlz instroomt. Dat klopt niet met de feitelijke aantallen
ggz-c cliënten in de AWBZ: in 2015 waren er 37.950 mensen met een ggz-c indicatie in de AWBZ22. Een enkele
respondent gaf als verklaring voor het verschil dat degenen die niet zijn ingestroomd in de Wlz extramurale zorg

22

Kengetallen ggz-c in de AWBZ, marktscan ggz 2015, monitor langdurige zorg.

37

ontvangen binnen de Wmo. Als dat klopt en zorgaanbieders gaan voor deze groep alsnog een Wlz-indicatie aanvragen,
dan zou dat kunnen betekenen dat er mogelijk nog een deel van deze resterende groep gaat doorstromen vanuit de
Wmo naar de Wlz.

3.

Succesvolle extramuralisering kan voor afname van cliëntaantallen in Wmo BW en BT en de Wlz zorgen

Vanuit de reeds ingezette extramuralisering waar in sterke mate op wordt gestuurd, is het aannemelijk dat een steeds
groter deel van zowel de Wmo- als de Wlz-cliënten extramurale zorg ontvangt. Dit is een ontwikkeling die we in het
onderzoek terughoren, maar aanbieders ervaren deze beweging om verschillende redenen als stroef. Onzekerheid
rondom de doordecentralisatie is hier een reden voor, maar ook krapte op zowel de arbeidsmarkt als de woningmarkt
speelt een rol. Ook geven zij aan dat er een substantiële groep cliënten is voor wie deze mate van zelfstandigheid
simpelweg niet haalbaar is. Ondanks belemmerende factoren (die ook per regio zullen verschillen) verwachten
respondenten verdere extramuralisering. Dat betekent dat er meer mensen uit de doelgroep (semi)zelfstandig zullen
wonen met een vorm van extramurale ondersteuning met soms tijdelijke opschaling naar beschermd wonen om even uit
de situatie te komen. Zorgaanbieders investeren in het leveren van de ondersteuning op de plek waar de cliënt woont.
Ze werken daarin samen met andere zorgprofessionals en het netwerk rondom een cliënt. Als deze ontwikkelingen zich
blijven voortzetten, zullen de kosten voor deze doelgroep binnen de Wmo en de Wlz op termijn afnemen. In sommige
regio’s is de extramuralisering volgens zorgaanbieders al verder doorgevoerd en daarmee de potentie meer benut. In
deze regio’s zijn er volgens deze zorgaanbieders minder ontwikkelingen te verwachten.

Ook de zogenoemde hybride variant, waarbij de cliënt zorg ontvangt vanuit de Wmo maar zijn eigen huur betaalt (in
veel gemeenten beschermd thuis genoemd), neemt naar verwachting van zorgaanbieders toe. Ook voor deze vorm
geldt dat de mate waarin dit toeneemt, afhangt van ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en op de woningmarkt.

4.

Er zijn prikkels richting Wlz waar het verschil tussen Wmo en Wlz niet zwart-wit is

Er zijn volgens de deelnemers aan de werksessie mensen die formeel aan de Wlz-criteria voldoen maar beter geholpen
zijn met zorg en ondersteuning op basis van de Wmo. Dat heeft te maken met de context van de cliënt (het sociale
netwerk), woonvaardigheden, herstelmogelijkheden en behoefte aan rust en continuïteit. Er zijn nu prikkels die gericht
zijn op doorstroom vanuit de Wmo naar de Wlz. Zo zijn in de Wlz de tarieven beter en zijn er gemeenten die pas een
Wmo-indicatie toekennen als uitgesloten is dat een cliënt aan de Wlz-criteria voldoet.

Aan de tarievenkant vindt, ondanks de verschillende wettelijke afbakeningen (Wlz en Wmo), een vorm van concurrentie
plaats. De tarieven in de Wlz liggen in 2022 ruim 20% hoger (zie paragraaf 5.1.3), waardoor het leveren van beschermd
wonen binnen de Wlz een stuk aantrekkelijk is voor aanbieders dan beschermd wonen binnen de Wmo. Uit de
gesprekken die we gevoerd hebben, zien we dat dit verschil in tarieven een ‘pull factor’ vormt vanuit de Wlz, ondanks
het verschil in wettelijke kaders en toegangscriteria. Daarmee bedoelen we dat in theorie beide doelgroepen (Wmo en
Wlz) zijn afgebakend, maar dat in de praktijk sprake is van een kwetsbare groep die voor beide wettelijke kaders in
aanmerking kan komen, getuige ook het lage aantal afwijzingen door CIZ23. Het gevolg hiervan kan zijn dat
zorgaanbieders zich, zoals reeds benoemd, meer en meer op de Wlz-zorg zullen gaan richten en de intramurale Wmogroep zal uitdunnen. Tegelijkertijd zien we dat er zorginhoudelijk vraag blijft naar een (tijdelijke) intramurale beschermd
wonen setting binnen de Wmo. We hebben daarnaast uit de gesprekken opgemaakt dat er gemeenten zijn die een
correctie hebben toegepast op de gehanteerde Wmo-tarieven. Het is dan ook niet goed in te schatten welk effect het
verschil in tarieven in de toekomst zal hebben. In een Wmo-domein waarin tarieven onder druk staan, er gestuurd wordt
op extramuralisering (tegen lagere tarieven) en er concurrentie is vanuit de Wlz, verwachten we in ieder geval dat de
tarieven een belangrijk aandachtspunt zullen blijven voor gemeenten en aanbieders.

23

Uit gesprekken is ook gebleken dat het afwijzingspercentage voor Wlz-indicaties bij CIZ inmiddels (2e helft 2022)

hoger is ten opzichte van 2021.

38

4.3.3

Van toename van de ggz-doelgroep in de Wmo en Wlz naar juiste zorg en ondersteuning vanuit het juiste stelsel
Uit de werksessie over de scenario’s kwam naar voren dat de toenemende instroom in de Wmo BW en BT en de Wlz
niet voor alle cliënten het beste scenario is. Voor een deel van de cliënten is instroom in de Wlz de beste vorm van zorg.
Zij hebben blijvend behoefte aan een vaste woonplek met 24-uurs zorg en ondersteuning. Dit brengt hen continuïteit en
rust. Bij deze cliënten is er geen perspectief op zelfstandigheid hoewel ze soms wel met een vpt of mpt zelfstandig
kunnen wonen. Persona 3 uit paragraaf 0 is hiervan een voorbeeld. Er zijn ook cliënten die door systeemprikkels
(tarieven, druk van gemeenten) in de Wlz terecht zijn gekomen. Voor hen betekent de Wlz mogelijk niet de juiste zorg
en ondersteuning vanuit het juiste stelsel. De cliënten passen beter in de Wmo omdat daar meer aandacht is voor het
betrekken van het sociale netwerk en toewerken naar zoveel mogelijk zelfstandigheid.

Hoe kan voorkomen worden dat mensen in de Wlz instromen terwijl de Wmo beter past? Het zorgstelsel zou meer
gericht moeten zijn op integraliteit en samenwerking over domeinen heen, in de regio en ook op beleidsniveau, zodat
alle betrokken partijen zich gezamenlijk (kunnen) inzetten om het herstelperspectief van cliënten optimaal te benutten.
Dat vraagt om een brede samenwerking tussen zorgaanbieders, financiers (gemeenten, zorgkantoor en
zorgverzekeraar en woningcorporaties. Daarnaast zien zorgaanbieders mogelijkheden in zorgvernieuwing en preventie
om meer extramurale zorg voor de ggz-doelgroep mogelijk te maken. Er zijn regio’s waar deze samenwerking in
combinatie met zorgvernieuwing al geleid heeft tot meer zelfstandig wonende mensen met ggz-problematiek.

4.3.4

Wat zou gezien de verwachte ontwikkelingen het benodigde budget BW zijn in de toekomst?
Verschillende ontwikkelingen zijn van invloed op de cijfermatige ontwikkeling van de ggz-doelgroep in de Wmo en de
Wlz in zijn totaliteit en de verdeling van cliënten over intramurale en extramurale varianten. Het was niet het doel van dit
onderzoek en het is niet mogelijk om een kwantitatieve prognose te geven van de ontwikkeling van beide groepen.
Enerzijds ligt dat aan onvolledigheid van beschikbare data en omdat gemeenten verschillende afbakeningen gebruiken
van hun BW-voorzieningen en anderzijds ligt het aan onzekerheid rondom het beleid. Dit maakt het niet mogelijk om
een voorspelling te doen over het benodigde BW budget binnen de Wmo in de toekomst. De raming voor 2022 zoals
opgenomen paragraaf 5.2 kan als vertrekpunt gelden voor toekomstige scenario’s.

Wat we gezien het meest aannemelijke scenario wel verwachten is dat het nodig blijft om te investeren in de Wmo (BW
en BT). Daarmee kan worden voorkomen dat er weer meer druk komt op doorstroming van cliënten van de Wmo naar
de Wlz die niet vanzelfsprekend voortvloeit uit de zorgbehoefte van cliënten. Bovendien kan de beweging van BW
intramuraal naar meer zorg en ondersteuning thuis (beschermd thuis of ambulante zorg) verder worden versterkt.

39

5 Gevolgen voor de Wmo
De hoofdvraag in onderdeel B luidt: Wat zijn de financiële gevolgen van de Wlz-ggz voor de Wmo? Daarbij gaan we in
op de volgende aspecten:
A. Aantallen Wmo-cliënten in de Wmo (intramuraal en extramuraal);
B. Tarieven voor Wmo-BW-producten en
C. Op basis van bovenstaande: geschatte kosten voor de beschermd wonen doelgroep binnen de Wmo.

Bij het berekenen van aantallen en kosten in dit onderdeel van het onderzoek hebben we te maken met een aantal
beperkingen. Deze beperkingen zorgen ervoor dat er vaak sprake is van aannames en schattingen (inclusief een
bandbreedte). Deze beperkingen dienen te worden meegenomen bij de interpretatie van de analyses die we in deze
rapportage weergeven. Het gaat om de volgende beperkingen:
−

Gemeenten hebben verschillende productafbakeningen van beschermd wonen en manier van administreren;

−

Dit onderzoek vindt plaats ten tijde van een grote transitie in het domein (overgang Wmo - Wlz), waardoor cijfers niet
actueel zijn of snel aan verandering onderhevig;

−

De uitgaven voor deze doelgroep beperken zich niet tot de uitgave aan beschermd wonen conform de wettelijke
definitie, maar reiken verder binnen en buiten de Wmo. Denk aan kosten gemaakt voor preventie, kosten verbonden
aan infrastructuur of de transitie naar beschermd thuis of (buiten de Wmo) aan uitkeringen.

−

De uitgaven per cliënt zijn niet gelijk aan het aantal cliënten per jaar vermenigvuldigd met het tarief. Dat heeft onder andere
te maken met de behandelduur, leegstand en uitnutting van indicaties. In de analyses beschrijven we hoe we met deze
beperkingen omgaan.

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen maken wij een schatting voor 2022 als basisjaar. 2021 stond vooral
in het teken van de grote operatie waarmee cliënten vanuit (onder andere) de Wmo naar de Wlz zijn overgegaan. Over
2022 zijn echter nog geen cijfers over gebruik van de Wmo beschikbaar. We beantwoorden deze vraag en deelvragen
daarom door gebruik te maken van gegevens in de jaren tot en met 2021 en vooral door in te in te zoomen op de groep
mensen die 2021 gebruikmaakte van een BW-voorziening.

Omdat de beschikbare data niet volledig zijn en omdat gemeenten andere afbakeningen gebruiken van hun BWvoorzieningen, zijn keuzes en aannames gemaakt om tot een zo goed mogelijke schatting te komen. Dat we werken
met aannames moet meegenomen worden in de interpretatie van de cijfers in dit hoofdstuk. Het gaat hier om
schattingen en ramingen en het betreft geen exacte analyse. Voor het maken van schattingen en ramingen is
gebruikgemaakt van de volgende bronnen en onderzoeksmethoden:
−

Data uit de gemeentelijke monitor sociaal domein (GMSD);

−

Data uit de pilot monitoring indicatoren beschermd wonen en maatschappelijke opvang;

−

Data van enkele centrumgemeenten over gebruik van en uitgaven aan Wmo-voorzieningen en cliëntaantallen;

−

CBS-data uit diverse maatwerktabellen over de verdeling tussen subgroepen beschermd wonen binnen de Wlz;

−

Kwantitatieve gegevens die we onder aanbieders hebben opgehaald in interviews; en

−

Gegevens over door gemeenten gehanteerde tarieven voor de verschillende BW-producten.

Aangevuld met de inzichten uit onderdeel A levert dit informatie op over de opgave waar gemeenten voor staan ten
aanzien van de overgebleven doelgroep in de Wmo en de kosten die hiervoor gemaakt worden.

Tot slot merken we op dat het domein beschermd wonen in transitie is en dat aantallen dynamisch zijn. Wat betreft het
prijsniveau is het aannemelijk dat tarieven de komende jaren zullen stijgen. Voor deze analyse zijn we uitgegaan van
het tarievenniveau in 2022.

40

5.1

Benodigde cijfers en schattingen

In deze paragraaf beschrijven we de benodigde cijfers voor de berekening van de totale kosten van de groep mensen
die in de Wmo ondersteuning ontvangen. Dit betreft de aantallen mensen binnen de doelgroep, de verdeling over de
verschillende vormen (intramuraal, extramuraal en hybride) en de tarieven. Een deel van de cijfers betrekken we uit de
eerder genoemde beschikbare bronnen; voor ontbrekende cijfers maken we een inschatting op basis van expertmatige
aannames.

5.1.1

Aantallen intramuraal

We schatten als eerste het aantal unieke intramurale cliënten in 2022. Over 2022 zijn echter nog geen cijfers over het
aantal cliënten beschikbaar. Als startpunt voor de schatting voor 2022 kijken we daarom eerst naar de groep mensen
die in 2021 intramuraal in de Wmo verbleven. In de jaar- en eerste halfjaarcijfers van 2021 worden bij het aantal unieke
cliënten BW nog relatief veel cliënten meegeteld die in de loop van 2021 zijn overgegaan naar de Wlz. Het CBS heeft
ook cijfers over de tweede helft van 2021, maar helaas geen landelijke cijfers. Van de 43 centrumgemeenten hebben
namelijk vier gemeenten geen aantallen BW-cliënten aangeleverd. Het totaal aantal unieke BW-cliënten in de tweede
helft van 2021 voor de gemeenten die wel data hebben aangeleverd is 20.750.
De vier gemeenten die geen aantallen BW-cliënten hebben aangeleverd voor 2021 zijn:
−

Amsterdam (wel aantallen 2020; geen aantallen 2021);

−

Deventer (wel aantallen 2020; geen aantallen 2021);

−

Emmen (wel aantallen 2019; geen aantallen 2021);

−

Hilversum ((wel aantallen 2019; geen aantallen 2020).

Om een schatting te maken van de aantallen BW-cliënten voor deze gemeenten in de tweede helft van 2021 hanteren
we de volgende aannames:
−

De procentuele afname in het aantal BW-cliënten tussen de tweede helft van 2020 en de tweede helft van 2021
voor Amsterdam, Deventer en Emmen is gelijk aan het landelijk gemiddelde (op basis van alle andere
gemeenten berekend). Landelijk gezien is de afname van het aantal BW-cliënten tussen 2020 en 2021 36%;

−

Het aantal BW-cliënten in Emmen in 2020 is gelijk aan het aantal BW-cliënten in 2019.

Op basis van de bovenstaande aannames zijn we gekomen tot een landelijke schatting (inclusief de vier gemeenten die
geen aantallen BW-cliënten hebben aangeleverd voor 2021) van 23.337 unieke intramurale cliënten in beschermd
wonen (in de Wmo) in de tweede helft van 2021.

Een volgende stap is dat we een vertaling willen maken van de cijfers over de tweede helft van 2021 naar een schatting
van het aantal unieke cliënten in 2022. Verdere aannames bij deze schatting zijn de volgende:
−

Halfjaarcijfers zijn altijd lager dan cijfers over een heel jaar. Om van de halfjaarcijfers (tweede helft 2021) naar
jaarcijfers te komen (heel 2021), moet er nog een correctie worden toegepast. We berekenen hiervoor een
correctiefactor op basis van aantallen in 2019 en 2020 en komen dan op een correctiefactor van 1,096. Dit
betekent dat gemiddeld genomen op jaarbasis 9,6% meer unieke cliënten in beschermd wonen zitten dan het
aantal unieke cliënten in de tweede helft van een jaar.

41

−

We gaan er in deze berekening echter ook vanuit dat er in 2021 nog steeds cliënten zijn overgegaan van de
Wmo naar Wlz24. Uit de CBS maatwerktabellen blijkt dat er in 2021 nog 2.465 cliënten vanuit BW-Wmo een Wlzindicatie hebben gekregen. Deze cliënten tellen wel mee bij het aantal unieke cliënten in de Wmo in 2021, omdat
ze op enig moment in 2021 nog wel zorg vanuit de Wmo hebben ontvangen. Deze tellen in 2022 niet meer mee
bij de Wmo. Zonder openstelling van de Wlz voor deze doelgroep, zou deze groep anders intramuraal binnen de
Wmo zijn gebleven. We hebben het aantal cliënten in 2021 afgeleid van het aantal cliënten in de tweede helft
van 2021. Daarom tellen we niet alle cliënten die in 2021 overgaan zijn mee, maar de helft daarvan (1.233).

Op basis van bovenstaande aannames en correctiefactor komen we op 25.580 unieke BW-cliënten in 2021, waarvan
(25.580 minus 1.233) 24.348 cliënten die niet in 2021 zijn uitgestroomd naar de Wlz. We beschouwen dit aantal unieke
cliënten als uitgangspunt voor het aantal cliënten BW-Wmo in 2022. Er is echter ook in 2022 nog sprake van
doorstroom vanuit BW-Wmo naar de Wlz (en daarnaast reguliere in- en uitstroom). Een deel van het aantal unieke
cliënten BW-Wmo die wij voor 2022 hebben geschat, zit dus niet het gehele jaar bij BW-Wmo. Hier komen wij later nog
op terug. In 2020 schatten we op het totale aantal unieke cliënten Wmo-BW intramuraal op ongeveer 40 duizend25. Na
de overheveling van cliënten in 2021 ligt dit aantal op afgerond 24,5 duizend, dat is ongeveer 60% van het
aantal unieke cliënten in 2020.

5.1.2

Aantallen extramuraal en hybride

Voor het schatten van de omvang van het extramurale deel van de Wmo-groep hanteren we een nadere categorisering.
We maken hierbij onderscheid tussen de ‘hybride doelgroep’ en de ‘extramurale groep met intensieve ambulante
begeleiding’. Voor beide doelgroepen geldt dat de cliënt zelf (en dus niet de aanbieder) verantwoordelijkheid draagt
voor de wooncomponent. Voor de hybride groep geldt dat zij vaak geclusterd wonen of begeleiding op afroep of in de
nabijheid (beschermd thuis, beschut of begeleid wonen) hebben. De extramurale groep met intensieve ambulante
begeleiding woont zelfstandig en krijgt meestal een paar uur intensieve begeleiding per week. Voor de analyse zijn we
voor de categorie ‘extramurale groep met intensieve ambulante begeleiding’ uitgegaan van 2,5 uur begeleiding per
week, met een correctie van 10% (gegeven verzuim, vakantie, no show, et cetera). De groep die intensieve ambulante
begeleiding ontvangt, is een grotere groep dan alleen de BW-doelgroep. Daarom hebben we dit afgebakend door deze
groep te definiëren als de groep die zonder deze vorm van begeleiding terug moet vallen op intramurale ondersteuning.
Deze scheiding is niet scherp af te bakenen, omdat dit niet op deze manier wordt geregistreerd. De afbakening hebben
we bijvoorbeeld gebruikt om in interviews met aanbieders een beeld te krijgen van de omvang van deze groep. We
nemen deze groep mee in onze berekening om recht te doen aan de praktijk van gemeenten waarbinnen zij uitgaven
hebben die BW-gerelateerd zijn (ter preventie van een intramurale setting). Voor de hybride vorm geldt dat dit de
doelgroep is die zelf verantwoordelijk is voor de wooncomponent (zelf huur betaalt).

Om een inschatting te maken van hoe de extramurale groepen zich verhouden tot de groep beschermd wonen
intramuraal, is gekeken naar verschillende andere bronnen: (1) de verhoudingen uit ander onderzoek (Pilot monitoring
beschermd wonen, fase 3, 2021); (2) de verhouding die binnen de Wlz van toepassing is op intramuraal versus
extramuraal; (3) de gegevens van een vijftal gemeenten dat in de GMSD heeft aangegeven wat de verhoudingen zijn
tussen de intra- en extramurale BW-groep; en (4) naar de verhoudingen die aanbieders in interviews hebben
aangegeven. Tot slot hebben we ook cijfers van één casestudy gemeente meegenomen.

24

Vanuit de gesprekken weten we dat er ook in de tweede helft van 2021 nog uitstroom naar de Wlz plaatsvond. Echter

blijkt uit monitorcijfers van CIZ dat ook in 2022 nog sprake is van een aanzienlijke instroom naar de Wlz, hoewel niet
volledig afkomstig uit een intramurale Wmo-setting.
25

We schatten dit aantal op ongeveer 40.000 op basis van de aantallen per gemeente die zijn opgenomen in de

tabellen van het CBS. Enkele gemeenten ontbreken in deze tabellen. Wij hebben de aantallen voor deze gemeenten
geschat (op basis van aantallen uit eerdere jaren) om tot een totaal aantal unieke BW-cliënten in 2020 te komen, We
komen dan op ongeveer 40.000 unieke cliënten.

42

Deze analyse geeft ons bandbreedtes met een onder- en bovengrens van aantallen per categorie, waarmee we
benadrukken dat het om een schatting met de nodige onzekerheid gaat. Met deze bandbreedtes hebben we rekening
gehouden met enkele uitschieters, bijvoorbeeld bij enkele aanbieders. Vervolgens is op basis van informatie uit
interviews en de verhouding intramuraal en extramuraal in de Wlz (waar wel gegevens over zijn) het zwaartepunt,
oftewel het meest aannemelijke uitgangspunt per categorie gekozen. Het meest aannemelijke uitgangspunt is dus niet
het gemiddelde maar gebaseerd op inschattingen van verschillende bronnen inclusief respondenten die we gevraagd
hebben hoe verschillende groepen zich in de praktijk tot elkaar verhouden.

Bron

Peiljaar

Interviews met aanbieders (2022)

5 gemeenten in GMSD

2021

Casestudiegemeente

2021

Pilot monitor BW - 3
gemeenten

2020

Wlz

2021

Uitgangspunt schatting

Intramuraal

Extramuraal

Hybride
(incl.
geclusterd)

Ondergrens

7%

9%

0%

9%

Bovengrens

91%

93%

35%

58%

Zwaartepunt

60%

40%

n.t.b.

n.t.b.

Ondergrens

54%

7%

n.v.t.

n.v.t.

Bovengrens

93%

46%

n.v.t.

n.v.t.

Gewogen gemiddelde

77%

23%

n.v.t.

n.v.t.

Exact cijfer

63%

37%

23%

n.v.t.

Gemiddelde

75%

25%

25%

n.t.b.

Totaal

67%

33%

6%

27%

Ondergrens

60%

40%

6%

10%

Bovengrens

77%

23%

30%

34%

Zwaartepunt

65%

35%

10%

25%

Bandbreedte

Intensief
extramuraal

Tabel 3. Verhouding extramurale en intramurale cliënten beschermd wonen Wmo, op basis van meerdere bronnen

Voor tabel 1 geldt dat de ondergrenzen van hybride en intensief extramuraal niet tegelijkertijd aan de orde kunnen zijn,
omdat de ondergrens voor ‘extramuraal’ 23% is. Hetzelfde geldt voor de bovengrenzen. Er is dus sprake van een
afhankelijkheid tussen de verschillende bandbreedtes. De totale aantallen voor de extramurale groep zijn weergegeven
in tabel 2 in paragraaf 3.2.

5.1.3

Tarieven

Wat betreft tarieven is een analyse gemaakt op basis van openbare data van gemeenten, bijvoorbeeld via Tenderned,
en productbeschrijvingen op gemeentewebsites. In totaal is van acht (centrum)gemeenten het tarief voor beschermd
wonen inzichtelijk gemaakt. Daarbij is gekeken naar een basistarief en een intensief tarief. Het basistarief is het
‘reguliere’ tarief voor beschermd wonen en het intensieve tarief wordt vaak ingezet bij crisissituaties of wanneer er om
een andere reden verhoogde inzet van ondersteuning nodig is. We zijn daarbij uitgegaan van een mix van 95% regulier
en 5% intensief.26 De variatie in afgesproken tarieven voor beschermd wonen staat weergegeven in figuur 8.

26

We weten uit de interviews dat het intensieve product niet vaak wordt geïndiceerd omdat er in crisissituaties snel

gehandeld moet worden en het verkrijgen van een indicatie vaak meer tijd kost dan er beschikbaar is.

43

Figuur 11:

Spreiding etmaaltarieven beschermd wonen (‘basis’, ‘intensief’ en ‘NZa’/Wlz). De donkerblauwe stip

(€ 184) toont het gewogen gemiddelde Wlz-tarief, zoals is toegelicht op de volgende pagina.
Voor het basistarief beschermd wonen variëren de gevonden tarieven per etmaal tussen € 132,26 (laagste tarief) en
€ 170,12 (hoogste tarief). Het gemiddelde van de gehanteerde (basis)tarieven is € 152,49 per etmaal. De resultaten uit
de casestudy onder twee regio’s laat zien dat hun gewogen gemiddelde tarief voor de intramurale producten € 151 per
etmaal bedraagt. Dat komt dus redelijk goed overeen met het gemiddelde van de gehanteerde (basis)tarieven.27

Een belangrijke kanttekening bij de interpretatie van deze tarieven is dat tarieven per regio op verschillende wijzen zijn
onderbouwd, waarbij rekening is gehouden met de regionale situatie en de specifieke productomschrijving (inclusief
kwaliteitseisen). Het betreft hier zogenaamde ‘all-in’ tarieven. Voor de intensieve tarieven zien we een spreiding tussen
€ 171,18 en € 225,54 per etmaal, met een gemiddelde van € 198,04.
Naast de tarieven ‘basis’ en ‘intensief’, is ook gekeken naar de Wlz-tarieven. We hebben voor de berekening van een
gemiddeld Wlz-tarief de volgende keuzes gemaakt:
−

Als uitgangspunt hebben we naar de ggz-wonen-zorgprofielen 1 tot en met 5 gekeken, omdat deze qua
intensiteit het beste vergelijkbaar zijn met de Wmo-producten;

−

We hebben een gemiddeld Wlz-tarief berekend door de voor 2022 geldende Wlz-tarieven voor de
zorgzwaartepakketten ggz-wonen exclusief dagbesteding en exclusief behandeling (ggz-wonen modulair) te
wegen naar het aantal cliënten met een Wmo-herkomst;

−

We zijn voor de weging naar het aantal cliënten uitgegaan van de verdeling van de indicaties over de ggzwonen-profielen uit de Nza-monitor van maart 2022;8

−

We hebben gerekend met 95,8% van het maximum Nza-tarief per zorgprofiel28 omdat dit het landelijk
richttariefpercentage is dat zorgkantoren hanteren (zie landelijk inkoopbeleid Wlz10).

27

In de berekening van het gemiddeld gehanteerde basistarief en het gewogen gemiddelde van de twee casestudy-

regio’s zit een dubbeltelling (één regio komt dus in beide berekeningen voor).
28

https://puc.overheid.nl/nza/doc/PUC_658250_22/1/.

44

Het op deze manier berekende gewogen gemiddelde Wlz-tarief bedraagt € 187,05 per etmaal. Afgezet tegen het
gewogen gemiddelde Wmo-tarief (95% basis en 5 intensief; € 154,77) zien we een verschil van 20,8%. Dit percentage
is lager dan het verschil van 25% dat door zorgaanbieders een aantal keer is genoemd in dit onderzoek.

Voor het extramurale deel van ondersteuning is allereerst gekeken naar de hybride categorie. De tarieven die
gemeenten hanteren voor beschermd thuis (basis: vier gemeenten en intensief: zeven gemeenten) zijn hier als
uitgangspunt genomen. In de praktijk is een grote variatie van productafbakening (en productnamen) te zien. Om
tarieven goed te kunnen vergelijken, hebben we ervoor gekozen om de tarieven voor beschermd thuis uit te lichten. Dit
product voldoet qua productafbakening het beste aan de hybride variant. Ook voor de beschermd thuis tarieven is een
basis en een intensief tarief geanalyseerd. In figuur 9 is de spreiding van deze tarieven weergegeven.

Figuur 12.

Spreiding etmaaltarieven beschermd thuis (‘basis’ en ‘intensief’)

Voor beschermd thuis is een bandbreedte zichtbaar van € 47,77 per etmaal (laagste tarief) tot en met € 59,86 per
etmaal (hoogste tarief) met een gemiddelde van € 54,08 per etmaal. De bandbreedte voor de intensieve vormen van
beschermd thuis ligt tussen de € 66 en de € 116 per etmaal. Bij de regio’s uit de casestudy is een gewogen gemiddeld
tarief voor beschermd thuis (ThuisPlus of ondersteund wonen) te zien van € 89,89 per etmaal voor de ene regio en voor
de andere regio € 105,64 per etmaal.
Om de totale kosten voor de hybride doelgroep te berekenen, is een mix toegepast van 75% regulier en 25% intensief.
Tot slot hebben we bij een vijftal gemeenten gekeken naar de gehanteerde tarieven voor intensieve ambulante
begeleiding (extramurale groep met intensieve ambulante begeleiding). Voor tarieven uit 2021 of eerder hebben we met
algemene indexatiecijfers (CBS-index) een vertaling gemaakt naar het prijspeil voor 2022. Voor dit product is een
spreiding zichtbaar tussen € 60,60 en € 70,80, met een gemiddelde van € 66,82.
5.2

Schatting van de totale kosten
Voor de berekening van de totale kosten van de ggz-doelgroep die in de Wmo is gebleven, gebruiken we de (geschatte)
aantallen uit paragraaf 3.1, vermenigvuldigd met een gewogen gemiddeld tarief. Voor beschermd wonen intramuraal
geldt daarbij een verhouding van 95% basis en 5% intensief29 en voor beschermd wonen extramuraal een verhouding
van 75% basis en 25% intensief. Daarmee zijn de gewogen etmaaltarieven € 154,77 voor beschermd wonen
intramuraal, € 63,48 voor de hybride (beschermd thuis) variant en € 23,86 voor individuele begeleiding.

29

Deze verhouding is gebaseerd op de gesprekken die tijdens dit onderzoek gevoerd zijn en getoetst aan de

verhouding in zorgprofielen in de Wlz (5% van de cliënten heeft zorgprofiel 4 of 5).

45

Voor de intramurale groep BW in de Wmo maken wij een schatting van ongeveer 24.500 cliënten (zie ook paragraaf
3.1). Aangezien dit aantal met de nodige onzekerheid omgeven is, gaan we uit van een beperkte bandbreedte bij deze
schatting met 22.500 als onderkant en 26.500 als bovenkant. Vervolgens zijn deze aantallen vermenigvuldigd met de
gemiddelde tarieven uit paragraaf 3.1. We corrigeren hierbij voor in- en uitstroom in het jaar, want we kunnen er niet
vanuit gaan dat alle unieke cliënten in een jaar, 365 dagen zorg hebben gehad. Daarbij moeten we er voor 2022 vanuit
gaan dat er ook in dat jaar een groep cliënten BW-Wmo over zal gaan naar de Wlz. De instroom naar de Wlz bedroeg
tot en met augustus 2022 5.569 cliënten (Bron: CIZ Factsheet augustus 2022), waarbij sprake is van een maandelijks
dalende trend. Wanneer we deze aantallen en trend extrapoleren naar heel 2022 kunnen we uitgaan van ongeveer
7.500 nieuwe cliënten met een GGZ-kenmerk in de Wlz.
In 2021 had 36% van de mensen die instroomden in de Wlz in 2020 een BW-Wmo-indicatie, zo blijkt uit de
maatwerktabellen van het CBS. Deze groep die vanuit BW-Wmo doorstroomt naar de Wlz wordt steeds kleiner, terwijl
van de groep die in 2022 nog is overgegaan naar de Wlz een steeds groter aandeel tot de (voorheen) extramurale
groep behoorde. We kunnen daarom de aanname doen dat het percentage cliënten dat is ingestroomd in de Wlz vanuit
BW-Wmo intramuraal in 2022 nog kleiner is geworden. Wanneer we voor dit percentage uitgaan van 25%, betekent dit
dat in 2022 nog zo’n 1.900 cliënten (25% van de 7.500 cliënten die in totaal in 2022 instromen naar de Wlz) vanuit BWWmo overgaan naar de Wlz. Gemiddeld genomen moeten we deze groep slechts voor de helft van de tijd (zes
maanden) meetellen in de berekening, omdat ze gemiddeld genomen voor de andere helft van de tijd geen zorg meer
vanuit de Wmo ontvangen. Voor het corrigeren voor de reguliere in- en uitstroom in de Wmo is uitgegaan van het
niveau van 2020. Voor het corrigeren voor reguliere in- en uitstroom en doorstroom naar de Wlz in 2022 gezamenlijk
gaan we uit van een correctiefactor van 18,7%30. Dat betekent dat we voor het geschatte aantal unieke cliënten in 2022
uitgaan van gemiddeld 81,3% van de 365 dagen waarvoor BW is ingezet.
De onzekerheid qua aantallen zit met name in de groep die extramuraal (thuis of in een hybride woonvorm)
ondersteuning op basis van Wmo ontvangt. Daarvoor hanteren we een bandbreedte met een grotere spreiding aan de
onderkant dan aan de bovenkant. In tabel 2 vatten we de aantallen samen. Voor de intramurale groep is de schatting
exacter, omdat de aantallen gebaseerd zijn op CBS-data en de productafbakening met bijpassende tarieven relatief
zuiver is. We leiden de aantallen en bandbreedtes voor de extramurale groep af van de schatting van het aantal cliënten
BW intramuraal en op basis van de verhoudingen uit tabel 1. Ook hier gaan we uit van dat deze groep unieke cliënten
niet alle 365 dagen van het jaar zorg ontvangen vanwege in- en uitstroom en doorstroom naar de Wlz. We hanteren
hiervoor dezelfde correctiefactor van gemiddeld 80%.

Bij het berekenen van de kosten gaat het om de kosten voor beschermd wonen (intramuraal) of beschermd thuis (hybride
of extramurale vorm), zonder dagbesteding of andere aanverwante producten. De woon- en trajectbegeleiding is wel in
deze prijs meegenomen. In veel gevallen maken cliënten ook gebruik van dagbesteding of andere aanvullende
arrangementen. Het kan dan ook gaan om gemeentelijke ondersteuning vanuit andere wettelijke domeinen, zoals
uitkeringen. Dit is per regio verschillend georganiseerd. Deze kosten zijn dus niet meegenomen in onderstaand overzicht.
Dat betekent dat gemeenten in de praktijk meer kosten hebben per cliënt dan hieronder is weergegeven.

30

In 2020 waren er zo’n 38 duizend cliënten BW bij 44 centrumgemeenten (Bron: CBS). Bij deze centrumgemeenten

bedroeg de instroom dat jaar 6.905 en de uitstroom 4.320. Cliënten die in- of uitstromen hebben gemiddeld genomen de
helft van het jaar in zorg gezeten. De cliënten die niet zijn in- of uitgestroomd hebben wel 365 dagen zorg gehad. De
(afgerond) 11 duizend cliënten die zijn in- of uitgestroomd zouden we dan voor de helft (5.600) mee kunnen tellen. Ten
opzichte van de 38 duizend unieke cliënten in 2022 bij deze centrumgemeenten gaat het om een percentage van 14,8%
waarvoor gecorrigeerd moet worden. De correctiefactor voor de doorstroom naar de Wlz (de helft van 1.900 cliënten
(950) op 24.500 cliënten is 3,9%. Daarmee komen we op een gecombineerde correctiefactor van 18,7% (14,8% +
3,9%).

46

Meest aannemelijk

Onderkant BB

Bovenkant BB

BW intramuraal

24.500

22.500

26.500

Wmo extramuraal (totaal)

13.000

7.500

16.000

BW hybride (beschut, geclusterd wonen)

3.500

1.500

10.500

Extramuraal (intensieve begeleiding)

9.500

2.500

12.500

Meest aannemelijk

Onderkant BB

Bovenkant BB

Tabel 4. Aantallen 2022 (afgerond op 500-tallen)

€ 1.125.000.000

€ 1.010.000.000

€ 1.194.000.000

Kosten extramuraal, hybride

€ 66.000.000

€ 28.000.000

€ 198.000.000

Kosten extramuraal, intensieve begeleiding

€ 67.000.000

€ 18.000.000

€ 89.000.000

Kosten BW intramuraal

Tabel 5. Geschatte jaarlijkse kosten (afgerond op miljoenen)
We zien dat de geschatte totale kosten voor 2022 voor de gehele doelgroep (Wmo) tussen de 1,1 miljard en de 1,4
miljard liggen. Voor beschermd wonen intramuraal gaat het om ongeveer € 1,1 miljard (bandbreedte tussen de € 1
miljard en de € 1,2 miljard). Voor de extramurale groep (hybride) is de schatting van de totale kosten van € 66 miljoen,
met een bandbreedte tussen € 28 miljoen en € 198 miljoen. De onzekerheid en daarmee bandbreedte voor wat betreft
de omvang van deze groep is vrij groot (zie ook tabel 1). Voor de extramurale groep met intensieve ambulante
begeleiding zijn de geschatte totale kosten € 67 miljoen met een bandbreedte die ligt tussen de € 18 miljoen en € 89
miljoen. Ook hier maken we de opmerking dat in deze schatting het niet mogelijk is dat voor zowel de hybride als de
intensieve begeleidingsvariant de bandbreedtes niet beide aan de onder- of beide aan de bovenkant kunnen liggen,
vanwege de onderlinge afhankelijkheid in de schatting.

Uitgaande van het meest aannemelijke scenario komt de opgave van gemeenten voor 2022 voor de gehele doelgroep
op € 1,25 miljard, met een bandbreedte tussen de € 1,15 miljard en de € 1,4 miljard. Het gaat hier om directe BWzorgkosten. In deze kosten zijn niet de gemeentelijke kosten voor toegang en backoffice opgenomen en eventuele
andere uitgaven aan (voorzieningen voor) de betreffende doelgroep. Met deze relatief grote bandbreedte benadrukken
we de onzekerheid in de schattingen.

Om de opgave van gemeenten enigszins in perspectief te plaatsen, zetten we de aantallen en de kosten af tegen de
totale opgave in de Wmo en in beschermd wonen specifiek in het laatste jaar voor de openstelling van de Wlz voor de
ggz-doelgroep. Volgens de meest recente cijfers van het CBS (2020) waren de totale Wmo-uitgaven in 2020 (het jaar
voor de openstelling van de Wlz voor de ggz-doelgroep): € 5.575.754.000. In datzelfde jaar bedroeg de integratie
uitkering beschermd wonen € 1.938.300.000 bescherm31.
De integratie uitkering beschermd wonen ligt in 2021 op € 1.489 miljoen en in 2022 op € 1.495 miljoen32 (bron:
uitwerking overgangsregeling integratie-uitkering Beschermd wonen, VNG). Deze uitkering ligt boven de bandbreedte
die uit de analyse uit dit hoofdstuk volgt. We merken daarbij nogmaals op dat in de schatting van de kosten in dit
hoofdstuk geen rekening is gehouden met kosten voor de gemeentelijke toegang, back office, kosten voor preventie,
aanverwante arrangementen en overige kosten zoals infrastructuur. Bovenstaande schattingen geven dus geen exact
en compleet beeld van de gemaakte kosten, maar geven weer welke beweging in het Wmo-domein heeft
plaatsgevonden wat betreft beschermd wonen op landelijk niveau. Per regio kan de situatie verschillen, door een hoger
of lager prijsniveau of een hogere of lagere Wlz-uitstroom.

31

https://www.rijksfinancien.nl/jaarverslag/2020/XVI/onderdeel/866082.

32

Ontwerpbegroting 2023 Ministerie van VWS

47

6 Conclusies
In dit hoofdstuk beschrijven we de conclusies van het onderzoek op hoofdlijnen op basis van de bevindingen en
(tussentijdse) conclusies in voorgaande hoofdstukken. Ten slotte geven we ook een korte beschouwing op de
verdieping als geheel en de richting waarin de uitkomsten van dit onderzoek wijzen.

6.1

Wat zijn de verschillen tussen Wlz- en Wmo-cliënten in kenmerken en zorggebruik?

De eerste vraag in het onderzoek was om de verschillen tussen cliënten met psychiatrische problematiek in de Wlz en
in de Wmo nader te onderzoeken. Dit heeft de volgende kwalitatieve verdieping opgeleverd bij de kwantitatieve
gegevens die er waren. De belangrijkste verschillen in kenmerken van cliënten zijn als volgt:
1.

Het cruciale verschil is het verschil in perspectief op zelfstandigheid. Dit raakt aan het kernverschil tussen de
Wmo en de Wlz. De Wmo gaat uit van ondersteuning gericht op herstel en het perspectief gericht op
zelfstandigheid. De criteria voor toelating tot de Wlz geven weer dat het perspectief op zelfstandigheid er niet meer
is. De conclusie dat er geen perspectief meer is op zelfstandigheid wordt niet zomaar getrokken. Dit gebeurt
eerder bij wat oudere cliënten en na langer afhankelijk te zijn geweest van ondersteuning en zorg. De cliënten in
de Wlz en de Wmo verschillen dan ook in gemiddelde leeftijd; in de Wlz zijn de cliënten (over het algemeen) ouder.

2.

Of het bieden van ondersteuning binnen de context van Wmo nog (goed) kan is ook vooral afhankelijk van de
aanwezigheid, dan wel het ontbreken van een (sociaal) netwerk rondom de cliënt. Hierin zijn duidelijke
verschillen waar te nemen tussen cliënten in de Wmo en in de Wlz. Het ontbreken van een netwerk dat informeel
aanvullende ondersteuning kan bieden aan de cliënt, is vaak (in combinatie met het ontbreken van het perspectief
op zelfstandigheid) reden om een Wlz-aanvraag te overwegen. Het ontbreken van een netwerk lijkt vaak samen te
hangen met de lange zorghistorie die cliënten hebben en de leeftijd van cliënten.

3.

Een belangrijk verschil ligt in de behoefte aan zekerheid en veiligheid gezien de aard van de zorgbehoefte van
de cliënt. Zodra deze langdurig (de rest van het leven) nodig is, een niet-planbaar karakter heeft en er een
noodzaak is om regelmatig op te schalen en weer af te kunnen schalen met de zekerheid van continuïteit van zorg,
past deze beter in de Wlz. Zowel qua systeem (zoals indicatiestelling) als qua mogelijkheden om de zorg te
organiseren past de Wlz beter bij de zorgbehoefte zoals beschreven. De zorgprofielen zoals gehanteerd in de Wlz
worden dan ook goed herkend door zorgaanbieders.

4.

Bij de cliënten die zijn overgegaan naar de Wlz is vaker sprake van een dubbele diagnose en/of
multiproblematiek dan bij cliënten die in de Wmo zijn gebleven. Dit gaat om meerdere problemen binnen de
psychiatrie (zoals in de EPA-doelgroep), maar ook om verslaving, verstandelijke of lichamelijke beperkingen,
geriatrische problematiek en soms somatische problematiek.

5.

Zorgmijders vinden we vaker terug in de Wmo als deze met een outreachende aanpak bereikt kunnen worden.
Deze mensen stemmen veelal niet in met een Wlz-aanvraag.

Een laatste belangrijke bevinding is dat een groot deel van de cliënten die met (alsnog) de introductie van de
psychische stoornis als grondslag voor de Wlz per 1 januari 2021 zijn ingestroomd, in de jaren vóór 1 januari 2015 zorg
in het kader van de Awbz ontvingen (de zogenaamde GGZ-C doelgroep). Volgens meerdere aanbieders maakte het
ontbreken van de grondslag ‘psychische stoornis’ dat deze mensen niet in aanmerking kwamen voor de Wlz, terwijl ze
ook op dat moment al aan het nu geldende criterium voldeden.

Aanleiding voor de Wlz-aanvragen zat vaak in bovenstaande (inhoudelijke) verschillen: geen perspectief meer op
zelfstandigheid, het ontbreken van een netwerk en de behoefte aan rust, zekerheid en veiligheid. Tegelijkertijd zijn
gemeenten ook actief in gesprek gegaan met zorgaanbieders om na te gaan welke cliënten beter in de Wlz dan in de
Wmo zouden passen. Bij cliënten die langere tijd in BW verbleven was deze vraag nog nadrukkelijker aan de orde.

48

De verschillen in cliëntkenmerken of -profielen zijn niet zo eenvoudig vast te stellen op basis van geregistreerde data.
Dit geldt ook voor de verschillen in de zorg die de cliënten in de Wmo en in de Wlz ontvangen. In veel gevallen zijn de
cliënten op dezelfde plek, bij dezelfde zorgaanbieder gebleven. De volgende verschillen zijn er wel. De Wlz is gericht op
nabijheid, veiligheid en continuïteit en de Wmo meer op het vergroten van de zelfredzaamheid met afschaling van zorg
en uitstroom als gevolg. Dit heeft invloed op de invulling van de dagelijkse zorgverlening. De Wmo is gericht op
meedoen in de maatschappij en de Wlz op stabilisatie en ontwikkeling. De coördinatie (ook wel de regie) ligt in de Wmo
bij de cliënt en in de Wlz bij de zorgaanbieder. In de Wlz is volgens zorgaanbieders door de hogere tarieven meer
ruimte om de gewenste kwaliteit van zorg te leveren, terwijl dit in de Wmo niet altijd het geval is. Zorgaanbieders (in de
Wlz) zijn meer gaan samenwerken en hebben ook geïnvesteerd in huisvesting, nachtzorg, aanvullende deskundigheid
die kan worden ingeschakeld, et cetera. In de Wlz is integrale zorg beter mogelijk en is de somatische zorg een groter
onderdeel van het zorggebruik.

6.2

Wat zijn de gevolgen voor de Wmo vanwege de doorstroom van de Wmo naar de Wlz?

Op basis van beschikbare kwantitatieve gegevens, hebben we een inschatting gemaakt van de (financiële) gevolgen
voor de Wmo. Voor deze analyses hebben we een aantal aannames moeten doen (zie ook de verantwoording aan het
begin van hoofdstuk 5). Ook geldt dat voorzieningen gericht op preventie in de Wmo ten behoeve van het voorkomen
van beschermd wonen niet zijn meegenomen.

De belangrijkste inzichten vanuit dit onderdeel van het onderzoek zijn als volgt:
1.

Het aantal cliënten intramuraal BW dat na 2021 is achtergebleven in de Wmo wordt geschat op ongeveer 24.500.

2.

De verhouding tussen het aantal cliënten BW intramuraal en extramuraal is moeilijk in te schatten, mede vanwege
relatief grote verschillen tussen gemeenten. De verhouding wordt geschat op 65% intramuraal en 35% extramuraal
(waarvan wordt geschat dat 10% ondersteuning ontvangt in een hybride vorm en 25% ambulante begeleiding).

3.

Het verschil in tarieven tussen de Wmo en Wlz is relatief groot. De tarieven in de Wlz liggen 20,4% hoger dan in de
Wmo (voor BW intramuraal).

4.

Op basis van de berekening in hoofdstuk 5, inclusief de verschillende aannames, ligt de opgave van gemeenten
voor 2022 voor de ggz-doelgroep binnen de Wmo tussen de € 1,15 miljard en de € 1,4 miljard. Het gaat hier om
directe BW-zorgkosten en dat betekent dat dit niet alle kosten zijn voor de opgave die gemeenten hebben ten
aanzien van BW. In deze kosten zijn niet de gemeentelijke kosten voor toegang en backoffice opgenomen en
eventuele andere uitgaven aan (voorzieningen voor) de betreffende doelgroep. Met deze relatief grote
bandbreedte benadrukken we de onzekerheid in de schattingen.

6.3

Wat zijn de te verwachten ontwikkelingen in de toekomst om rekening mee te houden in beleid?

Om de te verwachten ontwikkelingen in kaart te brengen, hebben we onder andere voor vier cliënten het zorgpad in
kaart gebracht. Deze zorgpaden geven inzicht in de historie van zorg en ondersteuning en ook in de afwegingen en
omstandigheden die aan de orde zijn geweest. Ook uit deze zorgpaden bleek dat zowel bij cliënten in de Wmo als de
Wlz zorgpaden op veel onderdelen vergelijkbaar zijn. Het gaat om cliënten met een vaak lange zorghistorie, problemen
op school, perioden van intensieve ggz-behandeling en ondersteuning bij het invullen van de dag en het wonen en
perioden met meer zelfstandigheid. Het aanwezig zijn van perspectief op zelfstandigheid en van een netwerk dat mede
ondersteuning kan bieden in combinatie met de mogelijkheid om woonvaardigheden aan te leren, maakt dat een cliënt
die qua kenmerken (mogelijk) lijkt op een Wlz-cliënt, toch in de Wmo kan blijven. Bij cliënten in de Wlz is de impact van
psychische problemen (en de medicatie die daarmee samenhangt) vaak zo groot dat ze continue begeleiding nodig
hebben bij het dagelijkse leven om te voorkomen dat problemen escaleren.

Cliënten in de Wlz hebben niet per definitie intensievere zorg nodig dan cliënten in de Wmo. Uit één van de zorgpaden
leren we dat cliënten met een relatief lange zorghistorie goed kunnen passen in de Wlz ook als is de zorg en
ondersteuning die ze ontvangen niet intensief is. Dat ze met minder intensieve zorg en ondersteuning toekunnen, komt
door de vaardigheden die ze in de loop van de tijd (vóór en in de Wlz) hebben aangeleerd. Hoewel voor Wlz-cliënten

49

het perspectief op zelfstandigheid ontbreekt is er bij een deel van de doelgroep wel perspectief op meer zelfstandigheid
in de vorm van zelfstandig wonen met vpt of mpt. Voor een deel van de mensen die vanuit Wmo en de Wlz beschermd
wonen kunnen toewerken naar zelfstandig wonen zou het zorgpad anders kunnen verlopen als er een passende
woonruimte beschikbaar was. Het ontbreken van passende woonruimte en net niet voldoende perspectief op
zelfstandigheid vormde bij één cliënt waarvan we het zorgpad gereconstrueerd hebben toch een aanleiding om door te
stromen naar de Wlz. Deze zorgpaden geven aan dat er een gesprek en samenwerking nodig is over waar een cliënt
het beste op zijn plek is en hoe ontwikkelmogelijkheden het beste benut kunnen worden. Dat is bij het voldoen aan de
criteria van de Wlz, niet altijd vanzelfsprekend de Wlz.

Naast de reconstructie van zorgpaden onderzochten we in onderdeel C welke factoren volgens betrokkenen van invloed
zijn op de ontwikkelingen in de cliëntaantallen en zorginhoud in de Wlz en in de Wmo en wat het meest waarschijnlijke
scenario is voor toekomstige ontwikkelingen. Alle ontwikkelingen afwegend komt het scenario waarin de totale ggzdoelgroep in de Wmo en de Wlz toeneemt naar voren als het meest waarschijnlijke scenario. De recente verminderde
bestaanszekerheid versterkt de aannemelijkheid van dit scenario.

De volgende ontwikkelingen spelen een rol:
-

Eenmalige instroom vanuit Wmo BW leidt niet tot blijvend grotere instroom: deze eenmalige hogere instroom
dan verwacht leidt niet blijvend tot een grotere instroom.

-

Het deel van de EPA-doelgroep dat zorg nodig zal hebben neemt naar verwachting toe: dit komt door
toenemende complexiteit van de maatschappij en doordat de ggz-doelgroep ouder wordt en daarmee bijkomende
ouderdomsproblematiek ontwikkelt.

-

De verwachte instroom vanuit andere zorgvormen leidt tot meer cliënten in de Wmo BW en BT en de Wlz:
de samenhang met behandeling in de specialistische ggz is nadrukkelijk aanwezig. Wachtlijsten in de ggz kunnen
ertoe leiden dat de problematiek verergert en mensen daardoor eerder een beroep doen op de Wmo. De
samenwerking met ggz-aanbieders is daarom nodig. Dit geldt ook voor de Wlz. Ook de aanpak van dak- en
thuisloosheid van gemeenten heeft effect op de instroom van kwetsbare mensen in BW en is er instroom te
verwachten vanuit de klinische ggz en in mindere mate vanuit de jeugdzorg en forensische zorg. Specifiek voor de
Wlz wordt een toenemende instroom verwacht vanuit Wmo extramuraal.

-

Extramuralisering in Wmo BW en BT en de Wlz kan de druk op de intramurale capaciteit verminderen:
vanuit de reeds ingezette extramuralisering waar in sterke mate op wordt gestuurd, is het aannemelijk dat een
steeds groter deel van zowel de Wmo- als de Wlz-cliënten extramurale zorg ontvangt. E-health en tussenvormen
tussen intramuraal en zelfstandig wonen kunnen de druk op de intramurale zorg vanuit de Wmo en de Wlz
verminderen. Voorwaarde hiervoor is de aanwezigheid van voldoende passende huisvesting.

-

Prikkels voor het al dan niet aanvragen van een Wlz-indicatie zijn van invloed op aantallen cliënten in de
Wmo en de Wlz: het verschil tussen Wmo en Wlz is niet zwart-wit. Vaak gehoord in het onderzoek is dat de Wmo
en Wlz communicerende vaten zijn en dat mensen die aan de Wlz-criteria voldoen niet vanzelfsprekend het beste
op hun plek zijn in de Wlz. Dat heeft te maken met de context van de cliënt (het sociale netwerk),
woonvaardigheden, herstelmogelijkheden en behoefte aan rust en continuïteit. Er zijn nu prikkels die gericht zijn op
doorstroom vanuit de Wmo naar de Wlz. Zo zijn in de Wlz de tarieven beter en zijn er gemeenten die pas een
Wmo-indicatie toekennen als uitgesloten is dat een cliënt aan de Wlz-criteria voldoet.

Hoe kunnen toekomstige ontwikkelingen beïnvloed worden richting juiste zorg en ondersteuning vanuit het juiste
stelsel? Alleen in samenwerking over domeinen en sectoren heen tussen zorgaanbieders, financiers (gemeenten,
zorgkantoor en zorgverzekeraar en woningcorporaties), gefaciliteerd door integraliteit in beleid kan de juist zorg en
ondersteuning vanuit het juiste stelsel georganiseerd worden. Hierbij zou gewoon leven en meedoen in de maatschappij
voorop moeten staan zodat alle betrokken partijen zich gezamenlijk (kunnen) inzetten om het herstelperspectief van
cliënten optimaal te benutten. Daarnaast zien zorgaanbieders mogelijkheden in zorgvernieuwing en preventie om meer
extramurale zorg voor de ggz-doelgroep mogelijk te maken.

50

Bijlage A
Stad
Amsterdam
Rotterdam
Den Haag
Groningen
Tilburg
Leiden
Helmond
Leeuw arden
Apeldoorn

Aantal cliënten
Percentage van landelijk
GGZ-W
aantal GGZ-W cliënten
1.345
6,0%
1.065
4,8%
985
4,4%
325
1,5%
280
1,3%
135
0,6%
195
0,9%
300
1,3%
385
1,7%

Som van 9 geselcteerde
gemeenten

5.015

23%

Tabel 6: Aantal GGZ-W cliënten in geselecteerde gemeenten voor dit onderzoek.

1GGZ W
Wlz en BW
Wlz en Wmo overig
Wlz en l-ggz of JW
BW en Wmo overig
BW en l-ggz of JW
Wmo overig en l-ggz of JW
Som bovenstaande kolommen

2%
2%
0,3%
34%
1%
1%
40%

2GGZ W
2%
2%
0,1%
37%
1%
1%
44%

3GGZ W

4GGZ W

3%
4%
1%
34%
2%
2%
45%

3%
9%
1%
36%
1%
3%
52%

5GGZ W
3%
11%
4%
13%
5%
3%
39%

Totaal
2%
3%
1%
34%
1%
2%
44%

Tabel 7: Zorggebruik in meerdere domeinen in 2020 van cliënten die de GGZ-W zijn ingestroomd, weergegeven als
percentage van de gehele groep die de GGZ-W is ingestroomd.
Dit is een uitsplitsing van de groep ‘Combinatie van meerdere domeinen’ in figuur 4. In de brondata kunnen wij cliënten
die uit meer dan twee domeinen zorg hebben ontvangen niet onderscheiden. Een persoon die in 2020 bijvoorbeeld zorg
heeft ontvangen uit BW, Wmo overig en l-ggz wordt daardoor dubbel geteld. Hierdoor tellen de totalen in de onderste rij
niet op tot de totalen van ‘Combinatie van meerdere domeinen’ in figuur 4.

51

Kenmerk

Categorie

Leeftijd

18-26 jaar
27-36 jaar
37-46 jaar
47-56 jaar
57-66 jaar
67 jaar en ouder
onbekend
man
vrouw
eenpersoons-huishouden
eenouder-huishouden
overig meerpersoons-huishouden
institutioneel
lager dan € 20 000
€ 20 000 tot € 40 000
€ 40 000 of hoger
onbekend
uitkering
w .o. Bijstand
w .o. AO
w .o. Wajong
w .o. overige uitkering
geen uitkering

Geslacht
Type huishouden

Inkom en

Uitkering

Percentage
1%
10%
13%
16%
22%
21%
17%
65%
35%
63%
3%
13%
21%
69%
18%
12%
1%
94%
23%
54%
32%
22%
6%

Tabel 8. Persoonskenmerken van de populatie GGZ-W cliënten

52

Welke impact van deze karakteristiek verwacht u op cliëntaantallen in de Wlz?
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van ouderdom
Behoefte aan permanente ondersteuning bij het
meedoen in de maatschappij
Uitstroom vanuit de Wmo
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van
kwetsbare jongeren
Behoefte aan een permanente veilige, prettige
woonomgeving
Behoefte aan (andere vormen van)
dagbesteding
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van een ernstige psychiatrische aandoening
Behoefte aan integratie van zorg, ondersteuning
en behandeling
Verdwijnen van perspectief op zelfstandigheid
Uitstroom vanuit forensisch
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van lichamelijke problematiek
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van een verstandelijke beperking
Regionale kenmerken
Wisselingen in zorgbehoefte die vragen om
flexibiliteit in op- en afschaling van de zorg
Behoefte aan ondersteuning bij of overname
van regie
Behoefte aan ggz-behandeling
Ontwikkelingen in pgb
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van het ontbreken van een sociaal netwerk
Vernieuwing in wijze van zorgverlening

Zorg- en ondersteuningsbehoefte van mensen
met beperkte woonvaardigheden
Uitstroom vanuit langdurige ggz in de Zvw
Uitstroom vanuit de Wlz
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%
Grote afname

Kleine afname

Geen impact

Kleine toename

Grote toename

Figuur 13. De verwachte impact van karakteristieken op cliëntentaantallen in de Wlz

53

Welke impact van deze karakteristiek verwacht u op de inhoud van de zorg in
de Wlz?
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van ouderdom
Vernieuwing in wijze van zorgverlening
Behoefte aan een permanente veilige, prettige
woonomgeving
Uitstroom vanuit forensisch
Wisselingen in zorgbehoefte die vragen om
flexibiliteit in op- en afschaling van de zorg
Regionale kenmerken
Behoefte aan permanente ondersteuning bij het
meedoen in de maatschappij
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van een ernstige psychiatrische aandoening
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van het ontbreken van een sociaal netwerk
Behoefte aan (andere vormen van)
dagbesteding
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van
kwetsbare jongeren
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van lichamelijke problematiek
Zorg- en ondersteuningsbehoefte als gevolg
van een verstandelijke beperking
Behoefte aan integratie van zorg, ondersteuning
en behandeling
Behoefte aan ggz-behandeling
Ontwikkelingen in pgb
Verdwijnen van perspectief op zelfstandigheid
Uitstroom vanuit de Wmo

Behoefte aan ondersteuning bij of overname
van regie
Zorg- en ondersteuningsbehoefte van mensen
met beperkte woonvaardigheden
Uitstroom vanuit langdurige ggz in de Zvw
Uitstroom vanuit de Wlz
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%
Geen impact

Kleine impact

Grote impact

Figuur 14. De verwachte impact van karakteristieken op de inhoud van de Wlz-zorg

54

Welke impact van deze karakteristiek verwacht u op cliëntaantallen in de
Wmo?
Behoefte aan ggz-behandeling
Wachtlijsten voor de generieke en specialistische
ggz
Beschikbaarheid van passende (zelfstandige)
woonruimte

Ondersteuningsbehoefte van kwetsbare jongeren
Ondersteuningsbehoefte in crisissituaties
Zorgmijders met een latente zorg- of
ondersteuningsbehoefte
Uitstroom vanuit forensisch
Behoefte aan ondersteuning bij het onderhouden
en aanspreken van het sociale netwerk
Behoefte aan ondersteuning bij het aanleren van
woonvaardigheden
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van een
actieve verslaving
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van een
ernstige psychiatrische aandoening
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van
ouderdom
Uitstroom vanuit de Jeugdwet
Ondersteuningsbehoefte bij het toewerken naar
zelfstandigheid
Beschikbaar aantal plekken voor beschermd
wonen
Uitstroom vanuit de Wlz
Uitstroom vanuit langdurige ggz in de Zvw
Ontwikkelingen in pgb
Gemeentelijk beleid gericht op ambulantisering
en beweging naar beschermd thuis
Vernieuwing in wijze van ondersteuning
0%
Grote afname

Kleine afname

20%

Geen impact

40%

60%

Kleine toename

80%

100%

Grote toename

Figuur 15. De gemiddelde verwachte impact van karakteristieken op cliëntentaantallen in de Wmo

55

Welke impact van deze karakteristiek verwacht u op de inhoud van de zorg in
de Wmo?

Wachtlijsten voor de generieke en specialistische
ggz
Beschikbaarheid van passende (zelfstandige)
woonruimte
Beschikbaar aantal plekken voor beschermd
wonen
Zorgmijders met een latente zorg- of
ondersteuningsbehoefte
Gemeentelijk beleid gericht op ambulantisering
en beweging naar beschermd thuis
Behoefte aan ggz-behandeling
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van
ouderdom
Ondersteuningsbehoefte van kwetsbare jongeren
Ondersteuningsbehoefte in crisissituaties
Behoefte aan ondersteuning bij het onderhouden
en aanspreken van het sociale netwerk
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van een
ernstige psychiatrische aandoening
Ondersteuningsbehoefte als gevolg van een
actieve verslaving
Uitstroom vanuit forensisch
Behoefte aan ondersteuning bij het aanleren van
woonvaardigheden
Vernieuwing in wijze van ondersteuning

Ondersteuningsbehoefte bij het toewerken naar
zelfstandigheid
Uitstroom vanuit de Jeugdwet
Uitstroom vanuit langdurige ggz in de Zvw

Uitstroom vanuit de Wlz
Ontwikkelingen in pgb
0%
Geen impact

20%

Kleine impact

40%

60%

80%

100%

Grote impact

Figuur 16. De verwachte impact van karakteristieken op de inhoud van de Wmo-ondersteuning

56