Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 311

Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 43

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 februari 2010
Inleiding
Op 9 februari 2010 heeft de Nationale ombudsman het rapport «ZZP’ers
met een valse start. Een onderzoek naar handhaving door UWV in het
project Samenloop zelfstandigenaftrek en WWuitkering» aangeboden aan
de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en
aan ondergetekende. Het betreft een onderzoek uit eigen beweging naar
de wijze waarop het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) de toepasselijke regels uitvoerde indien men vanuit een werkloosheidssituatie een eigen onderneming startte.
Het rapport betreft een problematiek waarvoor de FNV eerder mijn
aandacht heeft gevraagd. Op 11 juni 2009 heb ik ook met de vaste
commissie voor SZW daarover gesproken. Naar aanleiding van dat
overleg heeft de vaste commissie de ombudsman verzocht te overwegen
deze situatie te onderzoeken. Op 9 februari 2010 heeft de ombudsman zijn
rapport uitgebracht en in de vaste commissie toegelicht. Daarop heeft
deze commissie mij gevraagd om een reactie op het rapport (brief van
9 februari 2010, kenmerk 2010Z02579/2010D07182). Voorts verzoekt zij mij
om een oplossing aan te dragen voor die zelfstandigen, die volgens de
ombudsman wegens onbehoorlijk handelen van het UWV met terugvorderingen en sancties zijn geconfronteerd. In deze brief voldoe ik aan het
verzoek van de vaste commissie.
Het rapport van de Nationale ombudsman
De ombudsman spitst zijn bevindingen toe op de informatievoorziening
en voorlichting die startende zelfstandigen hebben ontvangen. Hij is daar
kritisch over. Op basis van een analyse van het voorlichtingsmateriaal van
UWV en de antwoorden van werkcoaches van het UWV, die in de onderzochte periode startende zelfstandigen adviseerden, komt de ombudsman
tot de conclusie dat de informatie tekort schoot.

KST141115
0910tkkst31311-43
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

1

De ombudsman stelt: «dat de gekozen UWV aanpak van startende zelfstandigen in de jaren voor 2006 niet haalbaar was. De informatieverstrekking schoot in te veel gevallen tekort waardoor bij de starters een vals
vertrouwen gewekt is dat zij met behoud van een gedeeltelijke uitkering
konden starten. Zij hebben hierdoor geen weloverwogen keuze voor een
start als zelfstandige kunnen maken. De gevolgen waarmee de starters
vervolgens zijn geconfronteerd zijn niet proportioneel. Aan samenwerking
heeft het binnen UWV ontbroken. Als vanaf 2005 het moment dat bekend
was dat er waarschijnlijk sprake was van een hoog fraude percentage de
aanpak van de werkcoaches, de beoordelaars van de werkbriefjes en de
inspecteurs beter op elkaar afgestemd was geweest, dan was niet dit
extreem hoge fraudepercentage opgetreden.»
Op basis daarvan oordeelt de ombudsman om «de tegen de 3000 dossiers
van «frauderende» starters met meer nuance te laten beoordelen. Deze
nuance kan gevonden worden door niet eenzijdig de nadruk te leggen op
het wettelijk kader, maar ook de behoorlijkheid in de overwegingen te
betrekken. Het is niet behoorlijk om op basis van een wettelijk regime dat
voor de helft van de startende zelfstandigen inmiddels niet houdbaar is
gebleken, onvoldoende of onjuist geïnformeerde starters op disproportionele wijze te treffen en hen in procedures voor de rechter te confronteren
met een bewijslast die niet reëel is. [...] Daarom moet het uitgangspunt
zijn dat het, tenzij aan de hand van heldere criteria in concrete gevallen
bewezen wordt dat er sprake is van fraude, onterecht is dat deze bijna
3000 startende zelfstandigen geconfronteerd zijn met terugvordering en
sancties.»
Beeldvorming
Indien en voor zover startende ondernemers door het UWV verkeerd zijn
voorgelicht over de urenberekening of «op het verkeerde been zijn gezet»
valt dit zeer te betreuren. Het UWV heeft dit tegenover de ombudsman
ook al uitgesproken en is eerder vanuit dat inzicht bereid geweest om
dossiers waarin dit naar het oordeel van de FNV kennelijk het geval was,
opnieuw te onderzoeken en, waar bij nader onderzoek bleek dat de voorlichting niet juist is geweest, zijn oordeel te herzien. Niet minder valt te
betreuren dat mede als gevolg van een persbericht van UWV en Belastingdienst van 9 april 2008 daarover het beeld is ontstaan dat overtreding
van de inlichtingenplicht door onjuiste opgave van gewerkte uren, ook
waar die onbewust en zonder kwade opzet plaatsvond, gelijk stond aan
fraude.
Het is daarom goed vast te stellen dat de rechter in zijn beoordeling van
de aan hem voorgelegde zaken ook de informatievoorziening door het
UWV een belangrijke betekenis geeft bij het onderscheid tussen een
veroordeling tot terugbetaling van wat onverschuldigd is uitgekeerd, het
opleggen van een bestuurlijke boete en een strafrechtelijke veroordeling
wegens fraude. Ook heeft het UWV, mede tegen de achtergrond van de
gerichte klachten van de FNV, verschillende zaken nader onderzocht op
het mogelijk verstrekken van onvoldoende informatie van de zijde van
werkcoaches.
Handhaving
Het rapport van de ombudsman heeft betrekking op de handhaving door
het UWV van de WW-wetgeving ten aanzien van mensen die in de periode
2004–2006 met behoud van de WW-uitkering zijn gestart als zelfstandige.
Starten met een bedrijf met behoud van WW-uitkering is mogelijk sinds
de invoering van de nieuwe Werkloosheidswet in 1987. De starter moet
opgeven hoeveel uur hij werkzaam is als zelfstandige, waarna de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

2

WW-uitkering navenant wordt verminderd. De zelfstandige komt daarnaast in aanmerking voor de zelfstandigenaftrek van de Belastingdienst
als hij meer dan 1225 uur per jaar (meer dan 23.5 uur per week op jaarbasis uitgaande van 52 werkweken) werkzaam is als zelfstandige.
Deze regeling werd op de gebruikelijke wijze gehandhaafd. Eén van de
manieren om dit te doen was om dossiers van startende zelfstandigen
door het UWV en haar rechtsvoorgangers in individuele gevallen te vergelijken met geclaimde zelfstandigenaftrek bij de Belastingdienst. In gevallen
van onverschuldigde betaling en fraude die op die basis aan het licht
kwamen, werd tot terugvorderingen en sancties overgegaan.
Eind 2004 maakte de Belastingdienst een inschatting van de mogelijke
omvang van regelovertreding in een situatie van geclaimde zelfstandigenaftrek en gelijktijdig genoten WW-uitkering. Uit diverse onderzoeken van
de Belastingdienst kwam naar voren dat er in een situatie van geclaimde
zelfstandigenaftrek en gelijktijdig genoten WW-uitkering sprake kon zijn
van regelovertreding. UWV en Belastingdienst hebben daarop in 2005
besloten via een vooronderzoek hun bestanden met elkaar te vergelijken.
Met deze bestandsvergelijking werd het mogelijk het eerder in het
verleden handmatig uitgevoerde onderzoek uit te breiden. De resultaten
van het vooronderzoek in 2005 (in de helft van de onderzochte 145
gevallen werd regelovertreding geconstateerd) gaven voldoende aanleiding de bestandskoppeling te continueren. In 2007 starten beide diensten
daarom met verdere bestandskoppeling over de jaren 2004 en 2005.
Uit de koppeling bleek dat er in 2004 en 2005 in totaal 26 237 personen
waren die naast hun WW-uitkering zelfstandigenaftrek bij de Belastingdienst aanvroegen. UWV en Belastingdienst hebben vervolgens de groep
eruit gelicht die minimaal zeven maanden een WW-uitkering had. Uit
vooronderzoek was gebleken dat zelfstandigen met een relatief korte
periode WW-uitkering doorgaans de uren van de zelfstandigenaftrek voor
het grootste deel buiten het WW-tijdvak maakten. Daardoor was er veelal
slechts beperkt of geen samenloop tijdens de periode dat een WW-uitkering werd ontvangen. In de aldus geselecteerde groep van 7435 zaken
over 2004 en 2005 werd in 26% van de gevallen onregelmatigheden
jegens UWV geconstateerd, 3% jegens UWV en Belastingdienst samen en
10% jegens de Belastingdienst.
Het UWV is vervolgens overgegaan tot het terugvorderen van de onverschuldigd betaalde WW-uitkering. In circa driekwart (2004 68%, 2005 82%)
van de gevallen heeft het UWV naast deze terugvordering een boete
opgelegd wegens overtreding van de zogenaamde inlichtingenplicht. Er is
sprake van een boetewaardige overtreding van de inlichtingenplicht als de
uitkeringsgerechtigde niet onverwijld en correct alle gewerkte uren
opgeeft, waarbij de uitkeringsgerechtigde een verwijt kan worden
gemaakt. Tot slot zijn er 262 zaken overgedragen aan het Openbaar Ministerie. Dit betreft zaken met een zogenaamd benadelingsbedrag groter dan
€ 6 000.
Beschouwing
Handhaving is geen vrije beleidskeuze voor het UWV. UWV is wettelijk
gehouden de wet- en regelgeving die zij uitvoert ook te handhaven. Dat is
ook essentieel. De normen en regels in de sociale zekerheid worden
gesteld om wezenlijke belangen te beschermen op het gebied van werkgelegenheid en bestaanszekerheid van burgers. Blijvende bescherming
daarvan vergt dat burgers de wet naleven en de overheid de regels handhaaft. Bij gebrek daaraan zouden de regels eroderen en de kosten exploderen waardoor het stelsel onhoudbaar wordt, hetgeen de wezenlijke
belangen van burgers die daarop zijn aangewezen schaadt. In gevallen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

3

zoals hier aan de orde, komt daar de bescherming van de belangen van
concurrenten bij. Wanneer iemand die als zelfstandige functioneert,
onverschuldigd een uitkering krijgt, heeft hij een navenant, onbedoeld
concurrentievoordeel ten opzichte van zelfstandigen die niet vanuit een
uitkeringssituatie zijn gestart.
Tegen die achtergrond moet een onderscheid worden gemaakt tussen
terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkering en misbruik of
fraude. Als bij controle blijkt dat er teveel WW-uitkering is genoten, dan
wordt dit teveel betaalde bedrag teruggevorderd. Wanneer daarentegen
blijkt dat er sprake is van verwijtbaar handelen, wordt niet alleen de ten
onrechte genoten uitkering teruggevorderd, maar wordt tevens een
sanctie opgelegd. Bij overtreding van de inlichtingenplicht in combinatie
met een teveel ontvangen bedrag van meer dan € 6 000 (vanaf 1 januari
2009 € 35 000), moet het UWV proces verbaal opmaken en de zaak doorgeleiden naar het Openbaar Ministerie. Waar het Openbaar Ministerie
daartoe aanleiding ziet, gaat het over tot vervolging.
Uit zijn conclusie, zoals boven geciteerd, spreekt dat de ombudsman
meent dat het UWV niet had mogen handhaven gegeven het hoge aantal
overtredingen dat bij bestandsvergelijking bleek. Hij spreekt in dat
verband van een niet houdbaar wettelijk regime. Het hoge aantal overtredingen moet evenwel in de eerste plaats gerelativeerd worden, gegeven
dat het een percentage betreft van een geselecteerd bestand; over het
totaal van het aantal gevallen van samenloop ging het om 11%. In de
tweede plaats was het vermoeden – op basis van een eerste pilot – dat er
mogelijk een groot aantal overtredingen plaatsvond, juist aanleiding om
bestandvergelijking als methode van controle te hanteren. Maar wat er
ook zij van het aantal overtredingen, daaruit kan niet worden afgeleid dat
het wettelijk regime niet houdbaar was of dat handhaving onbehoorlijk
was. Het regime bestond in deze vorm sinds 1987 en werd met diverse
methoden gehandhaafd. Ook na 2006 wordt urenverrekening in plaats van
inkomensverrekening nog steeds door ongeveer de helft van de startende
zelfstandigen gebruikt.
Het komt helaas in de praktijk vaker voor dat bij het in gebruik nemen van
een nieuwe controlemethode in een eerste periode een hoger aantal overtredingen blijkt. Dat is meestal juist de reden om de nieuwe methode te
introduceren. Maar daarom kan het feit dat er een hoog aantal overtredingen is, op zichzelf geen reden zijn om vervolgens de wet niet te handhaven.
In de conclusie van de ombudsman is tenslotte mijns inziens mogelijk
sprake van een misverstand. Hij meent dat alle 3000 dossiers zouden
moeten worden nagelopen op de vraag of er sprake is van fraude. Slechts
daar waar dit door het UWV kan worden aangetoond zou teruggevorderd
mogen worden. Uit voorgaande moge evenwel duidelijk zijn dat van de
zijde van het UWV niet in alle gevallen fraude gesteld is. Maar ook als er
geen fraude is of verwijtbaar handelen, dan nog moet hetgeen onverschuldigd is betaald worden teruggevorderd vanwege de concurrentievervalsing jegens anderen die zonder uitkering hun bedrijf uitoefenen. Dit
uiteraard onverminderd de mogelijkheid om wie door bestuurlijk
handelen op het verkeerde been is gezet, in zijn gerechtvaardigde
verwachting te beschermen.
Rechtsbescherming
Een groot aantal cliënten van het UWV (stand van zaken januari 2010)
heeft gebruik gemaakt van de bezwaarmogelijkheid (995). UWV heeft in
de bezwaarprocedures over de jaren 2004 en 2005 22% van de zaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

4

gegrond verklaard en herzien (221 gevallen). Dertien bezwaarzaken lopen
nog. Het percentage van gegrond verklaarde bezwaarzaken is vergelijkbaar met het gemiddelde percentage gegrondverklaringen bij UWV over
alle wetgeving heen die UWV uitvoert (gemiddeld 25%).
Tot en met januari 2010 is in 294 zaken beroep aangetekend bij de Rechtbank tegen de beslissing op bezwaar van UWV. In 33 zaken is het beroep
gegrond verklaard; in 101 zaken is het ongegrond verklaard; 10 beroepen
zijn ingetrokken na een nieuwe beslissing; 19 beroepen zijn spontaan
ingetrokken en 13 beroepen zijn niet ontvankelijk verklaard. Er lopen nog
118 beroepsprocedures over 2004 en 2005. Hoger beroep bij de Centrale
Raad van Beroep is tot en met januari 2010 aangetekend in 61 gevallen.
Hiervan lopen nog 51 zaken, 3 zaken zijn gegrond verklaard, 4 zaken ongegrond, 2 niet ontvankelijk, 1 zaak is spontaan ingetrokken.
Tot en met januari 2010 zijn circa 70 mensen door de strafrechter veroordeeld, circa 6 mensen zijn vrijgesproken, circa 60 zaken zijn geseponeerd.
Beschouwing
In zijn oordeel stelt de ombudsman dat de aangesproken cliënten voor de
rechter worden geconfronteerd met een bewijslast die niet reëel is.
Degenen die aangesproken worden hebben evenwel geen bewijslast voor
de rechter. Het UWV zal moeten stellen en bewijzen dat er te veel uren zijn
geclaimd onderscheidenlijk dat dit gepaard is gegaan met verwijtbaar
gedrag. In de zaken die voor de strafrechter komen zal het OM moeten
stellen en bewijzen dat er sprake is van fraude.
Uit de uitspraken van de rechter in beroep of hoger beroep blijkt dat deze
een genuanceerde aanpak heeft. In het merendeel van de zaken oordeelt
de rechter dat onverschuldigde betaling moet worden terugbetaald als de
belanghebbende redelijkerwijs geobjectiveerd duidelijk had moeten zijn
welke uren relevant waren om op te geven bij UWV voor het recht op
uitkering. Van de belanghebbenden wordt door de rechter hierbij een
actieve houding verwacht. Als belanghebbende bijvoorbeeld twijfelde
over welke uren hij had moeten opgeven, dan had belanghebbende zelf
daarover zekerheid moeten verkrijgen bij UWV. De relatie met de door
UWV gegeven voorlichting en begeleiding krijgt betekenis wanneer
belanghebbende heeft gehandeld op basis van afspraken met de werkcoaches. In een dergelijke situatie zal de rechter op grond van gewekt
vertrouwen het terugvorderingsbesluit nietig verklaren (CRvB, 7 januari
2010, LJN:BK9627).
De rechterlijke toets in beroep en hoger beroep met betrekking tot
bestuurlijke boetes verschilt van die van de onverschuldigd ten onrechte
genoten uitkering. Alleen als belanghebbenden subjectief een verwijt valt
te maken van het niet nakomen van de inlichtingenplicht, bijvoorbeeld als
belanghebbende tegen beter weten in alleen directe uren heeft opgegeven, oordeelt de rechter dat ook de boete betaald moet worden. De
rechter hanteert daarbij de volgende criteria:
– Belanghebbende heeft voldoende duidelijke informatie van UWV
gehad;
– Belanghebbende kan niet uitleggen waarom aan Belastingdienst wel
indirecte uren zijn opgegeven en bij UWV niet;
– Belanghebbende heeft nagelaten duidelijkheid te verkrijgen bij UWV
als zij er blijk van hebben gegeven wel te twijfelen over het opgeven
van indirecte uren.
In uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (LJN:BK0080 en BK0177),
waarin de rechter het aangevochten boetebesluit vernietigt, komt het
genoemde verschil in toetsing ten opzichte van de terugvordering duide-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

5

lijk tot uiting. In deze uitspraken concludeert de rechter dat er weliswaar
sprake is van een overtreding van de inlichtingenplicht, maar dat er geen
sprake is van subjectieve verwijtbaarheid omdat UWV belanghebbende
onvoldoende duidelijk had voorgelicht.
De voorlichting
De ombudsman spitst zijn bevindingen toe op de informatievoorziening
en voorlichting die startende zelfstandigen hebben ontvangen. Hij meent
dat veel startende zelfstandigen die in de periode 2004 tot medio 2006 met
behoud van een WW-uitkering zijn gestart, niet goed zijn voorgelicht.
De ombudsman concludeert dit op basis van een analyse van het voorlichtingsmateriaal van UWV en van uitspraken van UWV-medewerkers op
een vragenlijst. In de periode 2004 en 2005 waren er 250 medewerkers
van UWV werkzaam in de functie van werkcoach. Aan 145 daarvan – van
wie het adres bekend was – is de vragenlijst toegestuurd en daarvan
hebben er 94 de vragenlijst ingevuld. 27 daarvan (28%) reageren bevestigend op de stelling: «Een casemanager begeleidt mensen naar werk. Voor
het laten slagen van iemand als zelfstandige was het in de periode 2002
tot en met 2005 soms nodig pragmatisch met de urenaftrek om te gaan».
Een gelijk aantal is het eens met de stelling: «Het kwam regelmatig voor
dat casemanagers aan hun klanten voorstelden dat zij het aantal gewerkte
uren moesten opsplitsen over meerdere weken, zodat de klant meer
ruimte had om zijn of haar werk te starten».
Uit de vragenlijst blijkt dat vrijwel alle ondervraagden (99%) aangeven de
urenaftrek in face-to-face gesprekken te hebben besproken en dat een
meerderheid van de ondervraagde werkcoaches het eens is met de stelling dat de voorlichting adequaat was. Ik weet niet of de bevestiging van
de stelling dat «soms nodig [was om] pragmatisch met de urenaftrek om
te gaan» dit ontkracht. Dat een aantal werkcoaches mogelijk hun klanten
heeft voorgesteld om het aantal gewerkte uren op te splitsen over meerdere weken kan in ieder geval niet gezien worden als het aanzetten tot
handelen dat vervolgens bij de bestandvergelijking als een verkeerde
urenopgave werd gezien. Het opsplitsen van het aantal gewerkte uren
over meerdere weken leidt namelijk niet tot het opgeven van een verschillend aantal uren bij UWV en Belastingdienst en levert bij bestandvergelijking dan ook geen signaal op van een mogelijke overtreding. De claim
voor zelfstandigenaftrek bij de Belastingdienst betreft immers een jaaropgave (en niet een wekelijkse opgave van aantal gewerkte uren). Als 20
uren worden opgegeven in een week of worden uitgesmeerd over 5
weken van elk 4 uur, maakt dat voor de totale jaaropgave niet uit.
Aanbevelingen ombudsman
De ombudsman komt in zijn rapport tot twee aanbevelingen:
1. In de eerste plaats zou UWV met inachtneming van de behoorlijkheid
alsnog moeten beoordelen of voor UWV aantoonbaar is dat in al deze
gevallen de betrokken zzp-er bewust onjuiste informatie verstrekt heeft
en om die reden terugvordering en een sanctie verdient. Dit vraagt om
een maatwerkbehandeling van alle dossiers.
2. In de tweede plaats zou UWV – als deze maatwerkbehandeling niet
mogelijk is – de terugvordering en de opgelegde sancties voor deze
groep zoveel als mogelijk moeten terugdraaien. Het is niet verantwoord dat binnen deze groep «de goeden moet lijden onder de
kwaden». In de gevallen waarin UWV kan aantonen dat er bewust
onjuiste opgaven zijn gedaan, mag het handhavend optreden in stand
blijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

6

De ombudsman bepleit een maatwerkbenadering die er op neer komt dat
slechts in gevallen waarin er aantoonbaar bewust onjuiste informatie is
verstrekt er terugvordering en sancties worden opgelegd. Indien een
maatwerkbenadering niet mogelijk is zou de terugvordering en opgelegde
boete zoveel mogelijk moeten worden teruggedraaid tenzij er aantoonbaar bewust onjuiste informatie is verstrekt.
Het hanteren van een criterium dat alleen wordt teruggevorderd indien er
bewust onjuiste informatie is verstrekt, komt er op neer dat met betrekking tot de jaren 2004 tot en met 2006 een geheel ander handhavingsbeleid zou worden gevoerd dan in de jaren voordien en nadien. Het zou
veronderstellen dat de wet slechts in geval van kennelijke fraude gehandhaafd mag worden. Het is een uitgangspunt dat impliceert dat we er niet
langer vanuit gaan dat de burger wordt geacht de wet te kennen. Een
dergelijke aanpak zou dan ook verstrekkende gevolgen hebben ook voor
andere terreinen van overheidsbeleid.
In het voorgaande is er reeds op gewezen dat het handhavingsbeleid van
het UWV wettelijk is geregeld en dat het geen discretionaire bevoegdheid
is. Evenzo zijn de bevoegdheden van de minister om in te grijpen in de
feitelijke besluitvorming en het handelen van het UWV wettelijk geregeld
en beperkt. Een heropening en maatwerkaanpak van alle zaken op basis
van een criterium dat duidelijk afwijkt van het wettelijk criterium is dan
ook niet mogelijk zonder voorafgaande wetswijziging.
Eerder in deze brief is ingegaan op de lijn die de rechter in de jurisprudentie heeft gekozen. Ik lees in die lijn dat de rechter zelf al tot de door de
ombudsman gevraagde maatwerk benadering is gekomen, waarbij de
kwaliteit van de informatie van het UWV bepalend is voor de vraag of een
boete gerechtvaardigd is of niet. Het lijkt mij dan ook niet terecht om de
zaken die in bezwaar en beroep zijn behandeld te heropenen en terug te
komen op een beslissing die in veel gevallen reeds door de rechter is
bevestigd. Hetzelfde geldt voor de zaken die aan het Openbaar Ministerie
zijn voorgelegd en waarvan het Openbaar Ministerie heeft geoordeeld dat
een strafvervolging aangewezen was. In die zaken heeft feitelijk en juridisch een maatwerkbehandeling zoals de ombudsman voorstelt al plaatsgevonden.
Heropening van zaken die door de rechter zijn beslist zou bovendien op
weer andere wijze vergaande consequenties hebben voor het functioneren van het rechtssysteem. Daar waar het rechtsgeding is geëindigd
met een uitspraak waar geen rechtsmiddel meer tegen openstaat of de
belanghebbende de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt heeft gelaten,
geldt in de Nederlandse rechtsorde het beginsel van formele rechtskracht.
Dat betekent dat een besluit onherroepelijk wordt. Aan dit beginsel van
formele rechtskracht zou afbreuk worden gedaan als wordt teruggekomen
op besluiten waar geen rechtsmiddel meer tegen openstaat. Het is niet
aan de regering om te oordelen over de beslissingen van de rechter,
hetgeen het geval zou zijn indien zaken die beslist zijn weer worden
heropend. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor zowel de belanghebbende als het betrokken bestuursorgaan moet een rechtsgeding op
enig moment eindigen.
Het voorgaande impliceert dat het tweede alternatief van de ombudsman
moet worden onderzocht. Uiteraard geldt met betrekking tot het daarin
gesuggereerde criterium voor het terugdraaien van de terugvordering en
boete hetzelfde als wat hierboven gezegd werd. Los van het hanteren van
dit criterium is de essentie van de aanbeveling van de ombudsman dat
bezien moet worden in hoeverre alsnog recht gedaan kan worden aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

7

zelfstandigen die mogelijk slachtoffer zijn van gebreken in de voorlichting
over de urenverrekening in de WW.
Acties
Ik zal het UWV verzoeken om zijn standpunt in alle in bezwaar en beroep
nog lopende zaken over de jaren 2004 en 2005 nog eens te herbezien in
het licht van de recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep. Die
geven voor de boeteoplegging nadere invulling aan de bewijslast voor de
gegeven voorlichting. Op die wijze kan voorkomen worden dat zaken
nodeloos door moeten lopen.
Ik ben mij er uiteraard van bewust dat er een groep belanghebbenden is
die indertijd geen aanleiding heeft gezien om bezwaar aan te tekenen
tegen de terugvordering en eventuele boete. Om voor deze groep nu
zonder meer te besluiten tot heropening van de dossiers en om eventueel
terug te komen op de terugvordering of de boete, zou leiden tot een
onevenredige rechtsongelijkheid met de groep die wel de gang naar de
rechter heeft gemaakt en daar (voor een belangrijk deel) in het ongelijk is
gesteld. Het zou ook niet minder op gespannen voet staan met het eerder
genoemde beginsel van formele rechtskracht en rechtszekerheid.
Het is evenwel mogelijk dat belanghebbenden naar aanleiding van het
rapport van de ombudsman zich bewust worden van feiten en omstandigheden die ten tijde van het nemen van het terugvorderings- en boetebesluit niet bekend waren. Ik zal het UWV daarom verzoeken om de hier
bedoelde betrokkenen actief te informeren over de mogelijkheid om op
verzoek van een belanghebbende die nieuwe feiten of veranderde
omstandigheden aanvoert die tot een ander besluit zouden kunnen leiden,
tot herziening van een eerdere beslissing te komen. Dit zou zonodig per
individuele brief kunnen. Het UWV zal eventuele herzieningsverzoeken in
behandeling nemen en onderzoeken of de aangevoerde nieuwe feiten of
omstandigheden tot een andere uitkomst kunnen leiden. Mocht een
belanghebbende, mede in het licht van het rapport van de ombudsman,
feiten en omstandigheden aanvoeren die bij UWV niet bekend waren, en
dus niet mee gewogen zijn bij de besluitvorming, dan kan het UWV tot
herziening beslissen. Daar waar een belanghebbende reeds een rechtsgang heeft doorlopen mag verwacht worden dat alle mogelijke denkbare
feiten en omstandigheden aan de orde zijn geweest en zijn gewogen door
de rechter. Mocht een belanghebbende desalniettemin nieuwe feiten en
omstandigheden kunnen aanvoeren, die bij UWV en de rechter niet
bekend waren, en die dus niet zijn meegewogen in de besluitvorming, dan
zou ook deze belanghebbende UWV nog om herziening kunnen vragen. Ik
zal met UWV in overleg treden over de uitvoering hiervan.
Waar personen in financiële moeilijkheden zijn gekomen door deze handhavingsactie, zal ik, tegen de achtergrond van de huidige economische
crisis en de implicaties die dit met zich meebrengt voor zelfstandigen, met
UWV in overleg treden om de bestaande betalingsregelingen voor de
terugbetaling van de onverschuldigd ontvangen uitkering en de boetes zo
nodig te verlengen.
Hoe verder
De ombudsman concludeert in zijn rapport dat de aansluiting tussen de
handhaving en preventie binnen UWV beter zou kunnen. Al eerder en met
het oog daarop heeft het UWV inmiddels maatregelen genomen teneinde
enerzijds de uitvoerings- en handhavingspraktijk en anderzijds de samenwerking daartussen, te verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

8

Voorafgaand aan thematisch onderzoek – dat plaatsvindt naar aanleiding
van een gesignaleerd risico – wordt sinds begin 2009 altijd een
UWV-brede impactanalyse gemaakt. De uitkomsten hiervan zijn mede
bepalend voor de in te zetten controlemiddelen. Andere betrokken
UWV-bedrijfsonderdelen worden voorts door de Directie Handhaving
geïnformeerd over geplande controles. Hen wordt gevraagd of er sprake
is van specifieke aandachtspunten. Daarnaast wordt de Landelijke Cliëntenraad geïnformeerd en wordt de controle vooraf aangekondigd op de
website van UWV.
In het kader van zijn preventieve taken zoekt de Directie Handhaving actief
met andere UWV-bedrijfsonderdelen naar onderwerpen voor de door
SZW geïnitieerde campagne «Voorkom problemen: weet hoe ’t zit». Deze
campagne is gericht op uitkeringsgerechtigden en wijst hen op de noodzaak zich goed te (laten) informeren over op hun situatie van toepassing
zijnde wet- en regelgeving. Bovendien heeft de Directie Handhaving het
afgelopen jaar de informatie over de verschillende soorten controles op
de website sterk uitgebreid en is geregeld dat de Directie Handhaving
altijd wordt betrokken wanneer andere UWV-bedrijfsonderdelen nieuwe
brochures uitbrengen en foldermateriaal aanpassen. In de voorlichting
heeft het preventieve handhavingsaspect, het voorkomen van onregelmatigheden, een prominente plaats gekregen.
Vanaf oktober 2009 heeft UWV het beleid ten aanzien van boeteoplegging
aangescherpt conform de specifieke criteria van de Centrale Raad van
Beroep. Dit leidt ertoe dat in nieuwe gevallen niet zal worden overgegaan
tot boeteoplegging als niet voldaan is aan deze specifiekere voorlichtingscriteria.
Tot slot heeft UWV de voorlichting aan de startende zelfstandige vervolmaakt en er voor gezorgd dat de startende zelfstandigen nog vaker dan
voordien een vaste contactpersoon heeft.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 311, nr. 43

9