Nalevingsmeting 2010
Rapportage

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Barneveld, 14 februari 2012
Referentie: Referentie
Versie: 1.3
Auteur(s): Steven van Dieten, Marco van der Grift, Rob Stinenbosch, Koen Idzenga

Inhoudsopgave
Voorwoord

7

Leeswijzer

8

Deel A – onderzoeksaanpak, conclusies en aanbevelingen
1.

Inleiding

10

1.1

Doelstelling: inzicht verkrijgen in de mate en redenen van naleving 10

1.2

Definitie ‘naleving’: nalevingspercentage geeft een vereenvoudigd
beeld van naleving

1.3

Onderzoeksaanpak: verbanden leggen tussen de mate van naleving
en de redenen van (niet) naleving

2.

Kwantitatief onderzoek levert inzicht in de mate van naleving

13

1.3.2

Kwalitatief onderzoek geeft inzicht in de redenen van (niet) naleving

18

22

Conclusie 2: Het aantal Europese aanbestedingen en de aandacht
ervoor binnen aanbestedende diensten is toegenomen

2.3

20

Conclusie 1: Grote verschillen tussen onderzochte sectoren in de
mate van naleving

2.2

12

1.3.1

Conclusies en aanbevelingen
2.1

11

22

Conclusie 3: verschillen tussen gemeten naleving in het onderzoek
en de verwachte naleving door inkopers bij geïnterviewde
organisaties

2.4

23

Conclusie 4: Grote verschillen tussen sectoren ten aanzien van
perceptie bij en invulling van mogelijke oorzaken van (niet) naleving23

2.5

Conclusie 5: Statistisch model toont verband aan tussen
structuurkenmerken, cultuur voor Europees aanbesteden en de mate
van naleving.

2.6

Conclusie 6: Stimulans van buitenaf is veelal een effectieve impuls
gebleken voor rechtmatigheid

2.7

25

Aanbeveling 2: Vergroot de ervaren meerwaarde van Europees
aanbesteden door successen zichtbaarder te maken

2.9

24

Aanbeveling 1: Zorg voor duidelijke definitie van
‘aanbestedingsplicht’

2.8

24

27

Aanbeveling 3: Verbeter de cultuur voor Europees aanbesteden
binnen een organisatie door voorbeeldgedrag en aandacht van
management en bestuur

2.10

Aanbeveling 4: Differentieer flankerende maatregelen naar de
maturiteit van een aanbestedende dienst.

2.11

29

Aanbeveling 5: Beperk capaciteitsbelemmeringen van kleine
aanbestedende diensten door ‘ontzorging’

Inhoudsopgave

28

30

Pagina

2 van 119

Deel B – Resultaten kwantitatief onderzoek
3.

De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

33

3.1

Leeswijzer deel B

33

3.2

De nalevingspercentages van kerndepartementen, grote gemeenten
en provincies zijn het hoogst

3.3

34

Het aantal Europese aanbestedingen is sterk toegenomen in 2010 36
3.3.1

Berekening totale aantal Europese aanbestedingen

36

3.4

Verdeling aantal aanbestedingen werken, diensten en leveringen

37

3.5

Aanbestedende diensten met een groter inkoopvolume hebben een
hoger nalevingspercentage dan diensten met een kleiner
inkoopvolume

3.6

38

Gemeenten met een hoger inwoneraantal hebben een hoger
nalevingspercentage dan gemeenten met een lager inwoneraantaal39

4.

Kerndepartementen: hoge naleving ten opzichte van de andere sectoren 40
4.1

Frequentieverdeling: beperkte spreiding op basis van inkoopvolume40

4.2

Aantal aanbestedingen: daling gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst in 2010

5.

Kleine gemeenten: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere
sectoren

Frequentieverdeling: beperkte spreiding in de nalevingspercentages42

5.2

Aantal aanbestedingen: sterke toename aantal aanbestedingen in

Frequentieverdeling: sterke spreiding in de nalevingspercentages 44

6.2

Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal

7.1
7.2

Provincies: hoog nalevingspercentage op diensten en werken

47
48

Frequentieverdeling: spreiding nalevingspercentages op basis van
inkoopvolume is beperkt

8.2

46

Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal
aanbestedingen per aanbestedende dienst

8.1

46

Frequentieverdeling: sterke spreiding in de nalevingspercentages op
basis van inkoopvolume

48

Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal
aanbestedingen diensten in 2010

49

Waterschappen: naleving op diensten en leveringen blijft achter op naleving
van werken

50

9.1

Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages

50

9.2

Aantal aanbestedingen: jaarlijkse stijging van het gemiddelde aantal
aanbestedingen per aanbestedende dienst

Inhoudsopgave

45

Grote gemeenten: Hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van
leveringen en diensten

9.

44

6.1

aanbestedingen per aanbestedende dienst in 2010

8.

43

Middelgrote gemeenten: hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte
van leveringen en diensten

7.

42

5.1

2010 voor kleine gemeenten
6.

41

51

Pagina

3 van 119

10.

Politieregio’s: relatief hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte
van leveringen en diensten

52

10.1

Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages

52

10.2

Aantal aanbestedingen: gemiddelde aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst daalt in 2010

11.

12.

Hoger onderwijs: naleving op diensten blijft achter ten opzichte van
leveringen en werken

54

11.1

Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages

54

11.2

Aantal aanbestedingen: sterke stijging in het jaar 2010

55

ROC’s: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere sectoren

56

12.1

Frequentieverdeling: grote spreiding van de nalevingspercentages 56

12.2

Aantal aanbestedingen: lichte stijging gemiddeld aantal
aanbestedingen over vier jaar

13.

13.1

58

Aantal aanbestedingen: sterke stijging gemiddeld aantal

aanbestedingen in 2010

59

Voortgezet onderwijs: toename van het aantal Europese aanbestedingen in
2010 ten opzichte van 2008 en 2009
14.1

60

Aantal aanbestedingen: stijging aantal aanbestedingen zet zich voort
in 2010

15.

57

Academische ziekenhuizen: grote spreiding in aantal uitgevoerde Europese
aanbestedingen per ziekenhuis

14.

53

60

Agentschappen en ZBO’s

62

15.1

Naleving agentschappen en ZBO’s

62

15.2

Ontwikkeling aantal Europese aanbestedingen

62

Deel C – Resultaten kwalitatief onderzoek
16.

De opbouw van het kwalitatief onderzoek

65

17.

Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

67

17.1

Kwalitatief kader opgesteld met behulp van Group Model Building 68

17.2

Kwaliteit, besparingen, eerlijkheid en transparantie genoemd als
meerwaarde

69

17.3

Experts noemen acht belemmeringen

69

17.4

Inkoopprofessionaliteit vertaald in zeven structuurkenmerken

70

17.5

Sancties, toezicht, verplichting en verantwoording genoemd als
‘stok achter de deur’

17.6
17.7
18.

Mate waarin Europees aanbesteden leeft in organisatie genoemd als
culturele oorzaken

71

Samenhang kwalitatief kader

71

Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

73

18.1

Oorzaken uit kwalitatief kader getoetst

73

18.2

Ruim de helft van de ondervraagden heeft gerespondeerd

73

18.3

Europees aanbesteden wordt serieus genomen, maar is nog wel
‘moeten’

Inhoudsopgave

70

74

Pagina

4 van 119

18.4

Kleine organisaties ervaren belemmeringen, grotere organisaties

verwachten baat te hebben bij meer toezicht

75

18.4.1 Weinig meerwaarde en veel belemmeringen, weinig middelen en
beperkte aanbestedingscultuur bij kleine gemeenten (<20.000 inwoners)75
18.4.2 Middelgrote gemeenten (20.000 -100.000 inwoners) hebben behoefte aan
meer capaciteit

76

18.4.3 Grote gemeenten (> 100.000 inwoners) krijgen niet altijd wat zij willen
hebben via een Europees aanbesteding, maar de helft ziet wel
mogelijkheden tot besparing.

76

18.4.4 Doorlooptijd van een Europese aanbesteding en de benodigde capaciteit
vormen een belemmering bij het hoger onderwijs

77

18.4.5 ROC’s krijgen niet altijd wat zij willen hebben via een Europees
aanbesteding en ervaren beschikbare capaciteit als een beperking

77

18.4.6 Weinig meerwaarde en veel belemmeringen, weinig middelen en
beperkte aanbestedingscultuur in het Voortgezet Onderwijs

77

18.4.7 Kerndepartementen verwachten verantwoording af te moeten leggen aan
de rekenkamer, maar denken dat onrechtmatigheid niet ontdekt zal
worden

78

18.4.8 Politieregio’s ervaren weinig belemmeringen en beperkte controle

78

18.4.9 Bij provincies worden geen redenen gezien om niet aan te besteden

78

18.4.10 Waterschappen krijgen niet altijd wat ze willen en ervaren meer controle
dan andere sectoren

79

18.4.11 Academische ziekenhuizen zien doorlooptijd als belemmering en zien
mogelijkheden in controle

18.5
19.

Inkopers zien meerwaarde, niet-inkopers zien belemmeringen

79

Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

81

19.1

Beschrijvende statistiek laat verschil in cultuur, verantwoording en
structuur zien

19.2

Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen
20.1

81

Statistisch model toont verband tussen cultuur, structuur en
naleving aan

20.

79

82
86

Organisaties met dezelfde mate van inkoopprofessionaliteit delen
dezelfde mening

86

20.1.1 Kleine beperkt professionele organisaties

86

20.1.2 Grote volledig publieke organisaties

87

20.1.3 Grote bedrijfsmatige georiënteerde organisaties

87

20.2

Stimulans van buitenaf is een effectieve impuls voor rechtmatigheid88

20.3

Precieze inhoud en betekenis van termen als ‘rechtmatigheid’ en
‘naleving’ worden verschillend geïnterpreteerd 89
20.3.1 Normbesef is groot genoeg, regels zijn onduidelijk

20.4
20.5
A.

Inhoudsopgave

89

‘ Verkoop’ de strategische meerwaarde van inkoop met behulp van
succesvolle voorbeelden

89

Focus beleidsmaatregelen op cultuurverandering

90

Methodologische verantwoording

91

Pagina

5 van 119

Hoe wordt het begrip naleving in dit onderzoek gedefinieerd?

91

Gehanteerde operationalisering van het begrip naleving

92

Omvang van de steekproef

93

Bepalen van de betrouwbaarheid van het nalevingspercentage per sector

95

In vier stappen naar resultaten van het kwantitatieve onderzoek
A.1

96

Iteratieve gegevensverzameling om betrouwbaarheid te garanderen
96

A.2

A.3

A.4

B.

Inhoudsopgave

Bepalen aanbestedingsplicht

96

A.2.1

Vaststellen inkooppakketten

97

A.2.2

Vaststellen contractduur

97

A.2.3

Vaststellen inkoopvolume per inkooppakket

98

Bepalen van het aantal aanbestedingen

98

A.3.1

Het verzamelen van publicaties uit de TED-database

98

A.3.2

Het toewijzen van publicaties aan aanbestedende diensten

99

A.3.3

Koppelen van aanbestedingen aan inkooppakketten

100

Naleving = uitgevoerde aanbestedingen/aanbestedingsplichtig
inkoopvolume

102

Controle op de uitgevoerde stappen

102

Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande onderzoeken niet
mogelijk

103

C.

Kwalitatieve kader

107

D.

Antwoorden survey

109

Pagina

6 van 119

Voorwoord
01

Voor u ligt het rapport van de Nalevingsmeting 2010: het onderzoek naar de naleving van de

Europese aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten in 2010. Significant heeft dit onderzoek
uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Deze
Nalevingsmeting is een vervolg op de metingen die in 2002, 2004, 2006 en 2008 hebben
plaatsgevonden en is nadrukkelijk geen herhaling. Met dit onderzoek over 2010 zijn er door het
ministerie namelijk twee wezenlijke wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van de eerdere vier
nalevingsmetingen.

02

Allereerst is er door het ministerie voor gekozen om de eis van vergelijkbaarheid van de

onderzoeksmethode met eerdere jaren los te laten. Een tweede, wat ons betreft interessantere,
wijziging is de uitbreiding van het onderzoek naar de redenen van (niet) naleving van de Europese
aanbestedingsregels door aanbestedende diensten. Met deze uitbreiding is het mogelijk geworden
om naast de ‘foto’ van de stand van zaken van naleving, ook aanbevelingen te formuleren die bij
kunnen dragen aan het verbeteren van de naleving binnen de verschillende sectoren die worden
onderzocht in de Nalevingsmeting (deel A van dit rapport).

03

Hoe het gesteld is met de naleving in kwantitatieve zin is in onderdeel B beschreven, waarin de

naleving per sector wordt gepresenteerd. Bij het interpreteren van dit onderzoek is het voor de lezer
van belang om zich te realiseren dat de gepresenteerde nalevingspercentages:
1.

Door wijzingen in de onderzoeksmethodiek, niet te vergelijken zijn met percentages uit eerdere
onderzoeken;

2.

Een modelmatige benadering van het begrip naleving vormen, waarmee ze een vereenvoudigd
beeld geven op macroniveau van de mate waarin overheidsorganisaties de
aanbestedingsplichtige inkopen, ook daadwerkelijk Europees hebben aanbesteed.

04

Om tot de resultaten van het onderzoek te komen, heeft het onderzoeksteam een beroep

kunnen doen op diverse organisaties en hun medewerkers in de maanden september 2011 tot en
met februari 2012. Organisaties zijn gevraagd om hun inkoopvolumes aan te leveren en maar liefst
198 ambtenaren hebben de survey voor het kwalitatieve onderzoek ingevuld. Ook zijn er diepteinterviews geweest met bij inkoop betrokken ambtenaren. Graag willen wij iedereen die op welke
manier dan ook een bijdrage heeft geleverd aan het onderzoek, hartelijk danken.

05

Speciale dank gaat uit naar de leden van de begeleidingscommissie, de expertgroep en onze

opdrachtgever bij het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Mede door hun
opbouwend kritische houding is de Nalevingsmeting Europees aanbesteden 2010 een feit,
waarmee we, naar onze overtuiging, het Europees aanbesteden in Nederland een stap verder
hebben geholpen.
Koen Idzenga, projectleider Nalevingsmeting 2010

Voorwoord

Pagina

7 van 119

Leeswijzer
06

De Nalevingsmeting Europees aanbesteden 2010 is een omvangrijk onderzoek geweest. Ten

opzichte van Nalevingsmetingen in eerdere jaren is deze Nalevingsmeting, naast het kwantitatieve
onderzoek naar de mate van naleving, namelijk uitgebreid met een kwalitatief onderzoek met als
doel inzicht te verkrijgen in de redenen van (niet) naleving. Om de veelheid aan resultaten van het
onderzoek overzichtelijk te kunnen presenteren en met name ook de samenhang tussen de
kwantitatieve en kwalitatieve resultaten te kunnen presenteren, is voor onderstaande indeling van
de rapportage gekozen.

07

Deel A van deze rapportage bevat de hoofdconclusies en aanbevelingen van het onderzoek,

waarin de conclusies van het kwantitatieve onderzoek naar de mate van naleving en de conclusies
van het kwalitatieve onderzoek naar de redenen van (niet) naleving samenkomen (hoofdstuk 2).
Tevens wordt in hoofdstuk 1 van deel A een inleiding op het onderzoek gegeven en wordt de
aanpak van zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve onderzoek op hoofdlijnen beschreven.

08

Deel B van de rapportage geeft inzicht in de resultaten van het kwantitatieve deel van het

onderzoek naar de mate van naleving. In deel B wordt per sector weergegeven wat het
nalevingspercentage is op basis van inkoopvolume en op basis van het aantal aanbestedingen,
verdeeld over werken, leveringen en diensten. Ook is per sector weergegeven hoe de spreiding in
naleving is binnen die sector. Ten slotte is per sector weergegeven wat het gemiddeld aantal
aanbestedingen per dienst is over de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010.

09

Deel C van de rapportage geeft inzicht in de resultaten van het kwalitatieve deel van het

onderzoek naar de redenen van (niet) naleving. In deel C wordt het verklarend kader voor naleving
gepresenteerd, gevolgd door de resultaten van de survey en de interviews.

Leeswijzer

Pagina

8 van 119

Deel A – onderzoeksaanpak, conclusies en
aanbevelingen

Leeswijzer

Pagina

9 van 119

1. Inleiding
10

De laatste jaren is er voortdurend aandacht geweest voor overheidsinkoop in het algemeen en

inkoop met behulp van Europees aanbesteden in het bijzonder. De Europese
aanbestedingsrichtlijnen zijn een middel met als doel bij te dragen aan de vorming van een
Europese markt door het stimuleren van vrije mededinging en grensoverschrijdende bedrijvigheid
(cross border trade) binnen de Europese Unie. Hieraan ten grondslag liggen beginselen op het
gebied van transparantie, non-discriminatie en objectiviteit. In Nederland moeten overheden bij hun
aanschaffingen het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) toepassen. Het
Bao is de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in de Nederlandse wet.

11

Ook de mate van naleving van die Europese aanbestedingsrichtlijnen is al jaren een onderwerp

waarover het ministerie van EL&I rapporteert aan de Tweede Kamer. Het ministerie heeft in 2002,
2004, 2006 en 2008 onderzoek uit laten voeren naar de mate waarin overheden voldeden aan de
wettelijke verplichting tot Europees aanbesteden. Deze onderzoeken gaven een kwantitatief beeld
over de mate van naleving over verschillende overheidssectoren.

12

Tijdens het onderzoek over 2008, kwam naast de vraag over de mate van naleving, vooral ook

de vraag naar voren wat verklaringen waren voor het wel of niet naleven van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen. Mede daarom heeft het ministerie van EL&I besloten om het onderzoek
over de mate van naleving in 2010 uit te breiden met de vraag waarom organisaties de Europese
aanbestedingsrichtlijnen wel of niet naleven, en welke factoren hierbij een rol spelen. Hierop ligt
dan ook de nadruk in dit onderzoek.

13

Om de grootte van het totale onderzoek te beperken heeft het ministerie van EL&I er daarbij

voor gekozen om voor het kwantitatieve onderzoek naar de mate van naleving de eis van
vergelijkbaarheid van de nalevingspercentages met eerdere onderzoeken los te laten. Door
aanpassingen in de onderzoeksmethodiek op bepaalde onderdelen, zijn de nalevingspercentages
uit de Nalevingsmeting 2010 dan ook niet vergelijkbaar met de percentages uit eerdere
nalevingsonderzoeken.

14

In dit hoofdstuk komt in paragraaf 1.1 allereerst de onderzoeksvraag aan de orde. Daarna

wordt in paragraaf 1.2 de definitie van het begrip naleving nader toegelicht. In paragraaf 1.3 wordt
de onderzoeksaanpak op hoofdlijnen beschreven. Deze beschrijving heeft tot doel de resultaten,
die worden gepresenteerd in de hierna volgende hoofdstukken, te kunnen plaatsen binnen de juiste
onderzoeksmethodologische context.

1.1 Doelstelling: inzicht verkrijgen in de mate en redenen van naleving
15

De doelstelling van het ministerie van EL&I met het uitvoeren van de Nalevingsmeting

Europees aanbesteden 2010 is tweeledig:
1.

Kwantitatief onderzoek: het verkrijgen van zowel een algemeen beeld, als een beeld per
overheidssector van de naleving van de aanbestedingsregels in Nederland ten behoeve van

1. Inleiding

Pagina

10 van 119

rapportage aan de Tweede Kamer. Hierin wordt een driedeling gemaakt in de sectoren ten
aanzien van de resultaten (zie Tabel 1):
a.

Een nalevingspercentage met zeggingskracht: de resultaten hebben zeggingskracht voor
alle aanbestedende diensten binnen die sector;

b.

Een indicatief nalevingspercentage: de steekproef moet een indicatie geven voor de
aanbestedende diensten in die sector;

c.

Omwille van beperkte beschikbaarheid van data over bepaalde sectoren is hier gedurende
het onderzoek een derde categorie aan toegevoegd, namelijk het verkrijgen van alleen
inzicht in het aantal uitgevoerde aanbestedingen.

a. Zeggingskracht

b. Indicatief

c. Aantal aanbestedingen

Kerndepartementen

Grote gemeenten > 100.000

Voortgezet onderwijs

inwoners
Kleine gemeenten < 20.000

Provincies

Academische ziekenhuizen

inwoners
Middelgrote gemeenten

Waterschappen

20.000 – 100.000 inwoners
Publiek gefinancierde

Politieregio’s (inclusief KLPD)

universiteiten en hogescholen
Regionale opleidingscentra

Agentschappen en ZBO’s

(ROC’s, inclusief AOC’s)
Tabel 1: Mate van zeggingskracht voor de verschillende sectoren
2.

Kwalitatief onderzoek: het verkrijgen van inzicht in de redenen van wel- of niet-naleving, en
de factoren die hierbij een rol spelen, met als doel het leveren van input aan beleid om naleving
verder te doen toenemen.

16

De nadruk van het onderzoek ligt op het kwalitatieve onderzoek. De speciale sectorbedrijven,

die onder de Bass richtlijn 2004/17 vallen, vallen niet onder de scope van het onderzoek.

1.2 Definitie ‘naleving’: nalevingspercentage geeft een vereenvoudigd beeld van
naleving
17

Net als voorgaande onderzoeken is het resultaat van het kwantitatief onderzoek een

nalevingspercentage per sector. De duiding van dit percentage is van belang. Het
nalevingspercentage geeft een beeld van de naleving in een sector en geeft niet de feitelijke
naleving weer, omdat naleving een begrip is dat niet eenduidig in wet- en regelgeving is
gedefinieerd en daardoor per organisatie op onderdelen verschillend kan worden ingevuld. Anders
gezegd: op basis van cijfermatig onderzoek kan de naleving nooit exact gemeten worden.

18

Omdat dit een onderzoek op macroniveau betreft en de looptijd en het budget van het

onderzoek het niet toelaten om al deze verschillende invullingen van individuele organisaties te
onderzoeken, moeten bepaalde aannames worden gedaan, die in paragraaf 1.3 nader worden
toegelicht. Detailonderzoek per organisatie valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek.

1. Inleiding

Pagina

11 van 119

19

Het nalevingspercentage geeft als modelmatige benadering van het begrip naleving dus een

beeld van de mate waarin overheidsorganisaties de Europees aanbestedingsplichtige inkopen, ook
daadwerkelijk Europees hebben aanbesteed. Op basis van het nalevingspercentage kunnen
vergelijkingen worden gemaakt tussen verschillende sectoren ten aanzien van de mate van
naleving. Ook kan op basis van dit onderzoek worden vastgesteld wat de spreiding is in het
nalevingspercentage binnen een sector.

20

Daarnaast is het nalevingspercentage ook als een soort ‘transparantie indicator’ te kenmerken:

op basis van openbare informatie uit de TED database over aangekondigde aanbestedingen, wordt
vastgesteld of een aanbestedende dienst bepaalde inkopen binnen een inkooppakket via een
Europese aanbesteding heeft verkregen of niet. Afhankelijk van hoe duidelijk de informatie in de
aankondiging is, kan deze worden toegekend aan een aanbestedende dienst en een inkooppakket.

Voorbeelden
Een inkoopsamenwerkingsverband voert een aanbesteding uit mede voor een waterschap,
waarbij in de aankondiging niet is benoemd dat dit waterschap onderdeel uitmaakt van het
samenwerkingsverband. In dit geval zal de aanbesteding niet worden toegekend aan het
betreffende waterschap.
Uit een aanbesteding voor de realisatie van een ICT-applicatie, blijkt uit de naam van de
aanbesteding, de omschrijving van de inhoud (zijnde: ‘zie selectieleidraad’) en de vermelde
CPV codes niet dat het om een ICT-applicatie gaat. In dat geval zal de aanbesteding niet
worden toegekend aan inkooppakket ‘302 aanschaf, installatie, beheer en onderhoud
software’.

21

In het onderzoek is niet onderzocht of de uitgevoerde aanbestedingen ook daadwerkelijk

conform de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn uitgevoerd.

1.3 Onderzoeksaanpak: verbanden leggen tussen de mate van naleving en de
redenen van (niet) naleving
22

In deze paragraaf wordt de onderzoeksaanpak op hoofdlijnen beschreven, waarin onderscheid

wordt gemaakt tussen het onderzoek naar de mate van naleving (kwantitatief onderzoek) en het
onderzoek naar reden van (niet) naleving (kwalitatief onderzoek). Tevens wordt beschreven hoe
beide onderzoeken aan elkaar gekoppeld worden, zodat er ook verbanden gelegd kunnen worden
tussen kwalitatieve aspecten en naleving.

23

Figuur 1 geeft een totaaloverzicht van het onderzoek. De onderzoeksaanpak is in detail

beschreven in bijlage A van dit rapport.

1. Inleiding

Pagina

12 van 119

Figuur 1: Aanpak Nalevingsmeting 2010

24

Op twee momenten in het onderzoek is gebruik gemaakt van de kennis en expertise van een

expertgroep. Deze expertgroep bestond uit een brede vertegenwoordiging van experts uit de
aanbestedingspraktijk van de verschillende sectoren.
1.3.1

25

Kwantitatief onderzoek levert inzicht in de mate van naleving

De mate van naleving per sector op basis van het inkoopvolume wordt in dit onderzoek

bepaald door de verhouding (deling), uitgedrukt in percentages, tussen het geschatte Europees
aanbestede inkoopvolume ten opzichte van het geschatte inkoopvolume dat Europees aanbesteed
had moeten worden. Het inkoopvolume dat niet aanbestedingsplichtig is, blijft buiten beschouwing.

26

De mate van naleving per sector wordt daarnaast ook uitgedrukt in percentages op basis van

het aantal inkooppakketten, bepaald door de verhouding tussen het geschatte aantal Europees
aanbestede inkooppakketten ten opzichte van het geschatte aantal inkooppakketten dat Europees
aanbesteed had moeten worden. De inkooppakketten die niet aanbestedingsplichtig zijn, blijven
buiten beschouwing.

27

Het niet aanbesteden (bewust of onbewust) leidt tot een lager nalevingspercentage. Essentieel

voor deze operationalisering is de manier waarop de teller en de noemer van de deling tot stand
komen.
Teller: het daadwerkelijk Europees aanbestede inkoopvolume

28

1. Inleiding

Er is sprake van Europees aanbesteed inkoopvolume van een aanbestedende dienst, indien:

Pagina

13 van 119

1.

Minimaal één aan- of afkondiging van een opdracht op de Tenders Electronic Daily (TED)
database (http://ted.europa.eu) is geplaatst in de periode 2007 tot en met 2010; én

2.

Deze aankondiging op basis van CPV-code en/of beschrijving van de aanbesteding is toe te
kennen aan een inkooppakket met aanbestedingsplichtig inkoopvolume; én

3.

Deze aankondiging toe te kennen is aan de betreffende aanbestedende dienst.

29

Omdat uit de TED-database slechts op beperkte schaal inkoopvolumes kunnen worden

gehaald, is de aanname gehanteerd dat één aanbesteding voor een bepaald inkooppakket, het
totale inkoopvolume van het betreffende inkooppakket afdekt. Daarom is er sprake van een
schatting van het inkoopvolume dat Europees aanbesteed is.
Noemer: het geschatte inkoopvolume dat Europees aanbesteed had moeten worden

30

De inkopen die een organisatie Europees moet aanbesteden, zijn afhankelijk van de

inkoopstrategie die een organisatie hanteert ten aanzien van de indeling in inkooppakketten en ten
aanzien van de looptijd van het contract. Organisaties hebben de vrijheid om hier een eigen
invulling aan te geven. Omwille van het onderzoek zijn twee aannames gedaan om het geschatte
inkoopvolume dat Europees aanbesteed had moeten worden, vast te stellen, namelijk:
1.

De indeling in inkooppakketten;

2.

De looptijd van de contracten per inkooppakket.

31

Door deze twee aannames is er sprake van een schatting van het inkoopvolume dat Europees

aanbesteed had moeten worden.

32

Per aanbestedende dienst wordt per inkooppakket het inkoopvolume vastgesteld gedurende de

looptijd van het contract. Dit gebeurt op basis van de door de betreffende aanbestedende dienst
aangeleverde inkoopvolumes per inkooppakket per jaar en de gemiddelde in de TED-database
vermelde contractduur voor het betreffende inkooppakket. Voor de herijking van de
inkooppakketindeling is gebruik gemaakt van de expertise van de expertgroep.

33

Uit efficiencyoverwegingen zijn de inkoopuitgaven uit één jaar gebruikt en zijn deze per

inkooppakket vermenigvuldigd met de contractduur om het volume van een inkooppakket te
schatten en vast te stellen of dit Europees aanbesteed had moeten worden.

34

Hieronder is een rekenvoorbeeld opgenomen voor de wijze waarop het nalevingspercentage

tot stand komt.

1. Inleiding

Pagina

14 van 119

Voorbeeld
Inkoopvolume

Aantal
inkooppakketten

Aanbestedingplichtig (noemer)

€ 800.000

100

Niet aanbestedingsplichtig

€ 200.000

20

Totale inkoopvolume

€ 1.000.000

120

Aanbesteed (teller)

€ 600.000

60

Niet aanbesteed

€ 200.000

40

75%

60%

Nalevingspercentage

Onderscheid in resultaten met zeggingskracht, indicatieve naleving en rapportage op het
aantal aanbestedingen

35

Het ministerie van EL&I heeft de aanbestedende diensten in eerste instantie opgesplitst in twee

groepen (a en b) uit doelmatigheidsoverwegingen. De groep met het indicatief onderzoek (b) zou
‘lichter’ onderzocht kunnen worden omdat deze nalevingscategorieen in het onderzoek over 2008
een redelijke mate van naleving lieten zien (meer dan 60% op basis van het inkoopvolume).

36

Zoals beschreven in paragraaf 1.1, is in het onderzoek uiteindelijk een verdeling gemaakt van

de sectoren in drie groepen ten aanzien van de zeggingskracht van de resultaten, namelijk een
nalevingspercentage met zeggingskracht (groep a), een indicatief nalevingspercentage (groep b)
en als derde enkel het inzicht in het aantal uitgevoerde aanbestedingen (groep c). In Tabel 2 is
weergegeven welke sectoren in welke groep zijn ingedeeld en hoe de resultaten voor de
betreffende groep tot stand zijn gekomen.

1. Inleiding

Pagina

15 van 119

Groep a: Zeggingskracht

Groep b: Indicatief

Groep c: Aantal aanbestedingen

Verdeling van sectoren over de drie groepen
1

Kerndepartementen

Grote gemeenten > 100.000

Voortgezet onderwijs2

inwoners
Kleine gemeenten < 20.000

Provincies

Academische ziekenhuizen3

inwoners
Middelgrote gemeenten 20.000 –

Waterschappen

100.000 inwoners
Publiek gefinancierde

Politieregio’s (inclusief KLPD)

universiteiten en hogescholen
Regionale opleidingscentra

Agentschappen en ZBO’s

(ROC’s, inclusief AOC’s)

Teller: het daadwerkelijk Europees aanbestede inkoopvolume
Minimaal één aan- of afkondiging van een opdracht is op de Tenders

Het aantal gevonden Europese

Electronic Daily (TED)-database (http://ted.europa.eu) geplaatst in de

aanbestedingen voor de betreffende

periode 2007 tot en met 2010.

sectoren.

De aankondiging is op basis van CPV-code en/of beschrijving van de
aanbesteding toe te kennen aan een inkooppakket met
aanbestedingsplichtig inkoopvolume
De aankondiging is toe te kennen aan de betreffende aanbestedende
dienst.

Noemer: het geschatte inkoopvolume dat Europees aanbesteed had moeten worden
Uitgangspunt:

Uitgangspunt:

inkoopvolume 2010

inkoopvolume 2010

Indien niet beschikbaar:

Indien niet beschikbaar:

inkoopvolume 2008

inkoopvolume 2008

95% betrouwbaarheidsinterval:

95% betrouwbaarheidsinterval:

maximaal 10 procentpunt

maximaal 20 procentpunt

Niet beschikbaar

Tabel 2: Verdeling van sectoren in groepen

1

Doordat alle kerndepartementen de eigen inkoopvolumes over 2010 beschikbaar hebben gesteld, konden zij

worden meegenomen in de groep met zeggingskracht, terwijl een indicatieve meting voor deze sector was
gevraagd door EL&I.

2

Voor het Voortgezet Onderwijs waren onvoldoende inkoopvolumes beschikbaar, waardoor een meting met

zeggingskracht en een indicatieve meting niet mogelijk was.

3

De academische ziekenhuizen waren op en enkele organisatie na niet bereid hun inkoopvolumes op te

leveren. Daarom is gekozen voor rapportage op het aantal aanbestedingen.

1. Inleiding

Pagina

16 van 119

Resultaten van de Nalevingsmeting 2010 zijn niet vergelijkbaar met de resultaten van de
Nalevingsmeting 2008 door wijzigingen in de onderzoeksmethodiek

37

De onderzoeksmethodiek van de Nalevingsmeting 2010 is op hoofdlijnen vergelijkbaar met de

onderzoeksmethodiek van 2008 en eerdere metingen. Er zijn echter wijzigingen doorgevoerd in de
manier van uitvoering van het onderzoek, waardoor de nalevingspercentages van de
Nalevingsmeting 2010 niet vergelijkbaar zijn met de percentages uit de Nalevingsmeting 2008 en
eerdere onderzoeken.

38

De belangrijkste reden voor het doorvoeren van de wijzigingen in de onderzoeksmethodiek is

het voorkomen van discussies op arbitraire keuzes zoals mate van heterogeniteit, contractduur et
cetera. Door heldere en strak omlijnde definities te hanteren, is er weinig ruimte voor
‘onderhandeling’. Hiermee is de complexiteit van de Europese aanbestedingsregelgeving enigszins
versimpeld, maar dit weegt in onze ogen op tegen het voordeel dat ermee bereikt wordt; namelijk
begrijpelijkheid, reproduceerbaarheid en transparantie.

39

De exacte mate waarin nalevingspercentages verschillen door de aanpassingen in de

onderzoeksmethodiek is niet te bepalen. Wel kan worden verwacht en kwalitatief onderbouwd dat
de gehanteerde methodiek voor de Nalevingsmeting 2010 leidt tot lagere nalevingspercentages in
vergelijking met de methodiek van 2008, zonder dat dit betekent dat de daadwerkelijke naleving is
verslechterd.

40

In Tabel 3 wordt een samenvatting gegeven van de wijzigingen in het onderzoek en de

verwachte effecten van die wijzigingen. In bijlage B wordt dit in meer detail toegelicht.

Verschil van 2010 ten opzichte van 2008

Effect van het verschil in 2010 ten
opzichte van 2008

A

Een toename van het aantal inkooppakketten: De lijst

Meer inkooppakketten die in

met inkooppakketten is herijkt en aangevuld met nieuwe

potentie aanbestedingsplichtig zijn.

(sectorspecifieke) inkooppakketten. Hierdoor is het
aantal inkooppakketten toegenomen van 113 in 2008
naar 138 in 2010.

B

Geen correcties voor heterogeniteit per

Een hoger aanbestedingsplichtig

inkooppakket: in 2008 werd voor heterogene

inkoopvolume per inkooppakket en

inkooppakketten per inkooppakket een

een toename van het aantal

correctiepercentage opgenomen, waardoor het

aanbestedingsplichtige

inkoopvolume op basis waarvan de aanbestedingsplicht

inkooppakketten.

werd bepaald, werd verlaagd. In 2010 is er voor
gekozen om heterogene inkooppakketten waar mogelijk
op te splitsen in verschillende homogene
inkooppakketten (zie ook A).
Conclusie A en B: Zowel door de toename van het aantal inkooppakketten als het niet meer
toepassen van de correctie voor heterogene inkooppakketten zijn er meer inkooppakketten die

1. Inleiding

Pagina

17 van 119

Verschil van 2010 ten opzichte van 2008

Effect van het verschil in 2010 ten
opzichte van 2008

aanbestedingsplichtig zijn in de meting van 2010 ten opzichte van de meting van 2008.

C

De contractduur per inkooppakket gebaseerd op de

Door de contractduur te baseren

TED-database: in 2008 werd de contractduur per

op de TED-database is de

inkooppakket gebaseerd op de praktijkervaring van de

gemiddelde contractduur

klankbordgroep. In 2010 is er voor gekozen om de

toegenomen, waardoor ook het

contractduur per inkooppakket te baseren op de

aantal aanbestedingsplichtige

gemiddelde in de TED-database vermelde contractduur.

inkooppakketten is toegenomen

Indien er voor inkooppakketten geen contractduur in de

(inkoopvolume van 1 jaar

TED-database is aangetroffen, is uitgegaan van een

vermenigvuldigd met de

4

D

contractduur van 48 maanden .

gemiddelde contractduur)

Lagere drempelbedragen per 1 januari 2010: per 1

Door de lagere drempelbedragen is

januari 2010 zijn nieuwe, lagere drempelbedragen voor

het aantal aanbestedingsplichtige

Europees aanbesteden vastgesteld, ten opzichte van de

inkooppakketten toegenomen.

eerder geldende drempelbedragen. Deze nieuwe
drempelbedragen zijn gehanteerd om de
aanbestedingsplicht vast te stellen.
Tabel 3: Overzicht verschillen in de onderzoeksstappen 2010 versus 2008

41

De genoemde wijzigingen in de methodiek hebben allemaal het effect dat het geschatte

inkoopvolume dat Europees aanbesteed had moeten worden (de noemer van de deling) is
toegenomen. Daar tegenover staat een feitelijk aantal aanbestedingen (de teller) dat door de
nieuwe methodiek niet is gewijzigd. Doordat de noemer toeneemt en de teller gelijk blijft, resulteert
dit in de Nalevingsmeting 2010 tot lagere nalevingspercentages dan in de Nalevingsmeting 2008.
1.3.2

42

Kwalitatief onderzoek geeft inzicht in de redenen van (niet) naleving

Het doel van het kwalitatieve onderzoek is om verklarende factoren voor naleving vast te

kunnen stellen en te kunnen verklaren waarom die samenhang tussen bepaalde verklarende
factoren en naleving er is. Dit inzicht is onmisbaar voor het begrijpen van gedrag en het mogelijk
definiëren van nadere effectieve flankerende beleidsmaatregelen om naleving verder te doen
toenemen.
Het kwalitatief onderzoek bestaat uit vier onderdelen:
1.

Het opstellen van een verklarend kader voor de naleving;

2.

Toetsend onderzoek middels een survey;

3.

Regressieanalyse relatie naleving en uitkomsten survey;

4.

Verdiepend onderzoek middels casestudies.

4

Effectief betekent dit dat de contractduur van de aanbestedingsplichtige inkooppakketten tussen de 36 en 52

maanden ligt.

1. Inleiding

Pagina

18 van 119

Verklarend kader opgesteld met behulp van Group Model Building (GMB)

43

Twee GMB-sessies met inkoopexperts uit de verschillende sectoren hebben een kwalitatief

kader opgeleverd waarin vijf hoofdgroepen van oorzaken voor wel of niet naleven van Europese
aanbestedingsrichtlijnen zijn benoemd. GMB wordt regelmatig ingezet in combinatie met Systeem
Dynamica om een systeemdynamisch (reken)model te bouwen. De eerste stap bij het bouwen van
een systeemdynamisch (reken)model is het opstellen van een causaal diagram. Het causale
diagram schetst alle factoren die invloed hebben op het hoofdonderwerp van het model en tevens
de onderlinge afhankelijkheden van deze factoren. Het verklarend kader voor het
nalevingsonderzoek komt overeen met een dergelijk causaal diagram.
Door middel van een survey is getoetst wat de verklarende factoren voor naleving zijn

44

Met behulp van het verklarend kader is een set van 27 verklarende factoren vastgesteld. Met

behulp van een digitale vragenlijst (survey) onder alle aanbestedende diensten uit het kwantitatieve
deel van het onderzoek, is vervolgens gemeten welke van de verklarende factoren aanwezig zijn bij
de aanbestedende diensten.
Regressieanalyse toont relatie tussen naleving en uitkomsten survey

45

Het derde deel van het kwalitatieve onderzoek betreft het uitvoeren van een regressieanalyse

op de uitkomsten van de survey en de mate van naleving uit het kwantitatieve onderzoek. Met de
regressieanalyse wordt vastgesteld welke hoofdgroep van de genoemde oorzaken uit de survey
een statistisch aantoonbare relatie kennen met de mate van naleving. De uitkomst hiervan vormt
belangrijke input voor het te ontwikkelen flankerend beleid.
Casusgerichte interviews geven nadere verklaring voor verschillen in naleving

46

In de casusgerichte interviews is voortgebouwd op wat in de survey is aangetroffen. In de

survey is aangetoond dat er een verband bestaat tussen bepaalde factoren en de naleving, tijdens
interviews wordt het verband nader getoetst en zijn potentiële beleidsmaatregelen besproken.
Tijdens de interviews staan ook de ‘zachtere’ factoren centraal die invloed hebben op de naleving,
zoals individueel gedrag of de organisatiecultuur.

1. Inleiding

Pagina

19 van 119

2. Conclusies en aanbevelingen
47

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies van het onderzoek weergegeven en wordt

nadere duiding geven aan de resultaten van het onderzoek. Daarna worden op basis van deze
conclusies aanbevelingen geformuleerd voor het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie ten behoeve van het ontwikkelen van flankerend beleid rond de Aanbestedingwet. Hierin
zijn naast de nalevingspercentages, de uitkomsten uit de survey en de regressieanalyse ook de
resultaten uit de interviews betrokken. Wie deze aanbevelingen precies zou moeten oppakken en
op welke manier, dient nader bepaald te worden.

48

Tabel 4 toont de uitkomsten van zowel het kwalitatieve als het kwantitatieve onderzoek. Deze

uitkomsten worden in de delen B (kwantitatief) en C (kwalitatief) van dit rapport in meer detail
beschreven.

Provincies
Kerndepartementen
Grote
gemeenten
Waterschappen
Hoger
onderwijs
Politiekorpsen
Middelgrote
gemeenten
ROC’s
Kleine
Gemeenten
VOscholen
Ziekenhuizen

A
Ervaren
meerwaarde

B
Aantal
belemmeringen

C
Aantal
structuurkenmerken

D
Controle en
sancties

E
Aanwezigheid EA
Cultuur

veel

zeer weinig

6

weinig

sterk

87% / 54%

gedeeltelijk

zeer weinig

6

zeer weinig

zeer sterk

84% / 66%

veel

weinig

6

weinig

gemiddeld

81% / 60%

zeer
weinig

zeer weinig

6

voldoende

sterk

66% / 37%

veel

veel

5

zeer weinig

beperkt

56% / 38%

gedeeltelijk

een aantal

6

voldoende

gemiddeld

53% / 31%

weinig

veel

4

weinig

beperkt

47% / 28%

veel

een aantal

4

zeer weinig

beperkt

28% / 19%

zeer
weinig

zeer veel

3

voldoende

zeer
beperkt

17% / 14%

gedeeltelijk

weinig

3

voldoende

beperkt

NB

weinig

veel

6

weinig

zeer sterk

NB

F
Naleving
(volume/pakketten)

Tabel 4: Overzicht uitkomsten kwantitatief en kwalitatief onderzoek per sector

49

Tabel 4 toont in de kolommen A tot en met E per sector van aanbestedende diensten wat de

gemiddelde attitude van de sector is ten opzichte van de vijf hoofdgroepen van oorzaken voor wel
of niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen die door de experts in het verklarend
kader zijn genoemd:

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

20 van 119

a.

Ervaren meerwaarde: Gepercipieerde meerwaarde van Europees aanbesteden, zoals de
kwaliteit van het ingekochte product, besparingsmogelijkheden, een eerlijke manier van
inkopen, verantwoording over uitgaven;

b.

Aantal belemmeringen: Belemmeringen om een Europese aanbesteding uit te voeren,
zoals de doorlooptijd, kosten, eventuele juridische consequenties, complexiteit van het
aanbestedingsproces et cetera;

c.

Aantal structuurkenmerken: Structuurkenmerken van de afdeling inkoop, zoals het zicht
hebben op (toekomstige) inkoopuitgaven, personele capaciteit, hulpmiddelen zoals
templates en procedures, bijhouden van jurisprudentie et cetera;

d.

Controle en sancties: Het verplichtende karakter van Europese regelgeving, inclusief het
toezicht op -en de verantwoording over - het aanbestedingsproces dat moet worden
afgelegd en de kans op ontdekking bij niet naleving;

e.

Aanwezigheid EA cultuur: De heersende cultuur in de organisatie ten aanzien van
Europese aanbestedingsrichtlijnen, waaronder de mate waarin Europees aanbesteden een
normale gang van zaken is, de richtlijnen serieus worden genomen et cetera.

50

De resultaten in de kolommen A tot en met E zijn relatief weergegeven, dit wil zeggen: ‘ten

opzichte van de resultaten van de andere sectoren op de betreffende hoofdgroep van oorzaken’.
De relatieve weergave van de resultaten brengt het risico met zich mee dat kleine absolute
verschillen worden uitvergroot. Voor goede interpretatie van de resultaten wordt dan ook
aangeraden om kennis te nemen van de absolute uitkomsten in de overige delen en in de bijlagen
van dit rapport. Om de leesbaarheid van de tabel te vergroten is hieronder een uitgeschreven uitleg
opgenomen over de wijze waarop de tabel gelezen dient te worden:

De kleine gemeenten ervaren ten opzichte van de overige sectoren zeer weinig meerwaarde
in Europees aanbesteden. Zij ervaren relatief zeer veel belemmeringen en beschikken over
drie structuurkenmerken om Europees te kunnen aanbesteden. De kleine gemeenten vinden
dat er voldoende controle op het uitvoeren van een Europese aanbesteding wordt
uitgeoefend en/of voldoende sancties worden opgelegd bij onrechtmatigheid. Een ‘pro
Europees aanbesteden’ cultuur (aanwezigheid van kennis, het serieus nemen van Europees
aanbesteden en de mate waarin Europees aanbesteden een normale gang van zaken is) is
bij kleine gemeenten (ten opzichte van de overige sectoren) zeer beperkt aanwezig. Het
nalevingspercentage van de kleine gemeenten behoort tot de laagste van alle sectoren.

51

In de rechterkolom (kolom F) van Tabel 4 wordt de mate van naleving op basis van het

inkoopvolume (linker percentage) en op basis van het aantal inkooppakketten (rechter percentage)
weergegeven. Deze nalevingspercentages zijn, in tegenstelling tot de kolommen A tot en met E,
absoluut.

52

De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn:

1.

Er zijn grote verschillen tussen de onderzochte sectoren in de mate van naleving;

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

21 van 119

2.

Het aantal Europese aanbestedingen en de aandacht ervoor binnen aanbestedende diensten
is toegenomen;

3.

Er zit een verschil tussen de gemeten naleving in het onderzoek en de verwachte naleving
door inkopers bij geïnterviewde organisaties;

4.

Er bestaan grote verschillen tussen sectoren ten aanzien van de perceptie bij en invulling van
mogelijke oorzaken van (niet) naleving;

5.

Een statistisch model toont een verband aan tussen structuurkenmerken, de cultuur voor
Europees aanbesteden en de mate van naleving;

6.

Een stimulans van buitenaf is veelal een effectieve impuls gebleken voor de verbetering van
rechtmatigheid.

2.1 Conclusie 1: Grote verschillen tussen onderzochte sectoren in de mate van
naleving
53

Er zijn grote verschillen waarneembaar in de mate van naleving. Dit was ook het geval bij

eerdere nalevingsmetingen. De naleving van provincies, kerndepartementen en grote gemeenten is
het hoogst. Kleine gemeenten en ROC’s hebben de laagste naleving.

54

Voor de scholen in het voortgezet onderwijs (VO-scholen) en de academische ziekenhuizen

konden geen nalevingspercentages worden bepaald, omdat er onvoldoende gegevens beschikbaar
waren ten aanzien van de inkoopvolumes. Bij de VO-scholen waren slechts drie
onderwijsinstellingen in staat om hun inkoopvolumes aan te leveren. Slechts één academisch
ziekenhuis heeft haar inkoopvolumes ter beschikking gesteld ten behoeve van het onderzoek.

55

Uit kolom F blijkt ook dat de naleving op basis van het inkoopvolume bij alle sectoren hoger is

dan de naleving op basis van het aantal inkooppakketten. Dit wordt veroorzaakt doordat men in de
praktijk voor de inkooppakketten met grotere inkoopvolumes eerder tot aanbesteding overgaat dan
voor inkooppakketten met een kleiner inkoopvolume. Het regressieonderzoek onderschrijft dit.
Hieruit blijkt namelijk dat er een zeer sterk en significant verband bestaat tussen het volume van
een inkooppakket en de kans dat dit pakket ook volgens Europese aanbestedingsrichtlijnen is
aanbesteed.

2.2 Conclusie 2: Het aantal Europese aanbestedingen en de aandacht ervoor
binnen aanbestedende diensten is toegenomen
56

Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt dat het absolute aantal Europese aanbestedingen in

Nederland in 2010 opgeteld over alle sectoren sterk is toegenomen ten opzichte van eerdere jaren
(zie Tabel 7). De stijging in het aantal Europese aanbestedingen in 2010 ten opzichte van 2009
bedroeg ruim 30%. Deze ontwikkeling is ook terug te zien in het aantal aanbestedingen binnen de
onderzoekspopulatie zoals blijkt uit Figuur 4.

57

Tijdens de voorbereidingen van het onderzoek is gebleken dat het aantal uitgevoerde

aanbestedingen geen zuivere schatter is voor de hoogte van de naleving. Daarom kan niet worden
geconcludeerd dat met de toename van het aantal aanbestedingen, ook de naleving van de

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

22 van 119

Europese aanbestedingsrichtlijnen is verbeterd. Wel lijkt het waarschijnlijk dat er een verbetering is
opgetreden, omdat wij geen aanwijzingen zien dat het voor dit onderzoek relevante
aanbestedingsplichtige inkoopvolume, de “noemer”, is toegenomen. Dit is echter overigens niet
specifiek onderzocht in dit onderzoek.

58

Naast de toename van het aantal aanbestedingen blijkt met name uit de interviews in het

kwalitatieve onderzoek dat er binnen veel aanbestedende diensten de laatste jaren in toenemende
mate aandacht voor Europees aanbesteden is gekomen, vooral in het kader van rechtmatigheid.
Binnen veel aanbestedende diensten zijn in dit kader maatregelen getroffen gericht op betere
naleving. Ook deze observatie ondersteunt het beeld dat een verbetering in de naleving
waarschijnlijk lijkt.

2.3 Conclusie 3: verschillen tussen gemeten naleving in het onderzoek en de
verwachte naleving door inkopers bij geïnterviewde organisaties
59

Tijdens de interviews bleek dat er regelmatig een aanzienlijk verschil was tussen de in het

kwantitatieve onderzoek gemeten naleving en de door de geïnterviewden verwachte naleving
(veelal inkopers). Veelal was dit verschil verklaarbaar door een andere interpretatie van het
complexe begrip ‘rechtmatigheid’. Deze verschillen werden bijvoorbeeld veroorzaakt door een
andere interpretatie van welke inkopen wel en welke niet bij elkaar dienen te worden opgeteld om
de aanbestedingsplicht te bepalen, hoe omgegaan dient te worden met opdrachtverlenging en hoe
formele beslissingen om af te wijken van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in dit kader moeten
worden gezien.

2.4 Conclusie 4: Grote verschillen tussen sectoren ten aanzien van perceptie bij en
invulling van mogelijke oorzaken van (niet) naleving
60

Door een groep inkoopexperts vanuit de verschillende sectoren zijn tijdens twee expertsessies

27 oorzaken voor het wel of niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen benoemd,
verdeeld over vijf hoofdgroepen. Deze oorzaken zijn middels een survey voorgelegd aan een
grotere groep inkopers uit alle sectoren. Hieruit blijkt dat er tussen de sectoren sterke verschillen
zijn ten aanzien van de perceptie over deze mogelijke oorzaken en de wijze waarop hieraan
invulling wordt gegeven binnen een sector.

61

Zo valt bijvoorbeeld op dat bij de sectoren met de hogere nalevingspercentages weinig

belemmeringen (kolom B) worden ervaren om Europees aan te besteden, terwijl dit bij andere
sectoren wel het geval is. Ook bij de aanwezigheid van structuurkenmerken (kolom C) en de
aanwezigheid van een cultuur voor Europees aanbesteden (kolom E) is een vergelijkbaar beeld
waarneembaar. Verder valt op dat de ervaren meerwaarde van Europees aanbesteden in beperkte
mate wordt gezien door de verschillende sectoren.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

23 van 119

2.5 Conclusie 5: Statistisch model toont verband aan tussen structuurkenmerken,
cultuur voor Europees aanbesteden en de mate van naleving.
62

Voor de vijf groepen van hoofdoorzaken uit de kolommen A tot en met E is een

regressieonderzoek uitgevoerd om vast te stellen of deze significant samenhangen met de hoogte
van het nalevingspercentage. Uit het regressieonderzoek blijkt dat er een statistisch verband
bestaat tussen de heersende cultuur in de organisatie ten aanzien van Europees aanbesteden, het
aantal aanwezige structuurkenmerken en het nalevingspercentage. Dit betekent dat hoe meer
structuurkenmerken aanwezig zijn, hoe hoger de naleving is. Ook geldt hoe positiever de cultuur
ten aanzien van Europees aanbesteden is, des te hoger de naleving is.

2.6 Conclusie 6: Stimulans van buitenaf is veelal een effectieve impuls gebleken
voor rechtmatigheid
63

Zowel in de survey als tijdens de interviews wordt door een aantal organisaties aangegeven

dat in sommige gevallen een externe stimulans zeer krachtig is geweest om de rechtmatigheid te
vergroten. Alle organisaties waar, volgens eigen zeggen, de inkoopuitgaven onder controle zijn,
men over voldoende personele capaciteit beschikt en Europees aanbesteden als uitgangspunt
wordt gehanteerd, hebben een moment gekend waarop door het management is besloten om de
ontwikkelingen rond inkoop te stimuleren om de rechtmatigheid te verbeteren.

64

Deze beslissing kwam in een groot deel van de gevallen voort uit een stimulans van buitenaf,

zoals een afkeurende accountantsverklaring. De gevolgen van een afkeurende verklaring kunnen
groot zijn. Met name gezichtsverlies wordt genoemd, maar ook politieke onwenselijkheid.
Gemeenten kunnen zelfs onder curatele gesteld worden door de provincie. Een afkeurende
verklaring betekent altijd ‘buikpijn’ voor het hoger management en is daarmee een sterke prikkel
voor rechtmatig inkopen.

65

Hieronder worden vijf aanbevelingen uitgewerkt voor het ministerie van Economische Zaken,

Landbouw en Innovatie ten behoeve van het ontwikkelen van flankerend beleid rond de
Aanbestedingwet:
1.

Zorg voor een duidelijke definitie van het begrip ‘aanbestedingsplicht’;

2.

Vergroot de ervaren meerwaarde van Europees aanbesteden door successen zichtbaarder te
maken;

3.

Verbeter de cultuur voor Europees aanbesteden binnen een organisatie door voorbeeldgedrag
en aandacht van management en bestuur;

4.

Differentieer flankerende maatregelen naar de maturiteit van een aanbestedende dienst;

5.

Beperk capaciteitsbelemmeringen van kleine aanbestedende diensten door ‘ontzorging’.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

24 van 119

2.7 Aanbeveling 1: Zorg voor duidelijke definitie van ‘aanbestedingsplicht’
66

Essentieel in de discussie over de mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels is

de invulling van de definitie van het begrip ‘aanbestedingsplicht’; welke inkopen zijn
aanbestedingsplichtig en welke niet? Uit het onderzoek blijkt dat er in de praktijk verschillende
invullingen van het begrip ‘aanbestedingsplicht’ worden gebruikt.

67

De Nederlandse aanbestedingswetgeving stelt dat overheden hun voorziene voorgenomen

inkoopuitgaven - voor zover die op een (functioneel) relevante manier samenhangen - op moeten
tellen om te bepalen of aanbestedingsplicht op het totaal van deze uitgaven van toepassing is. Of
inkoopuitgaven ‘op een (functioneel) relevante manier samenhangen’ laat ruimte voor interpretatie
op verschillende vlakken, zo blijkt uit het onderzoek. Enerzijds gaat het om de vraag welke inkopen
samenhang vertonen qua inhoud en in de tijd (repeterende of eenmalige opdrachten). Anderzijds
gaat het om de vraag op welk niveau die samenhang binnen een organisatie moet worden
vastgesteld.

68

Wij adviseren om een onderscheid aan te brengen in de invulling van de definitie tussen wat

‘wettelijk verplicht wordt gesteld’ en wat ‘redelijkerwijs opgevolgd en transparant vastgesteld kan
worden’. De wettelijke uitleg moet blijven bestaan en blijft het domein van aanbestedingsjuristen.
De transparantere en wellicht eenvoudigere invulling kan gebruikt worden bij de monitoring van
mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels.

69

De transparantere en eenvoudigere invulling heeft betrekking op twee onderwerpen die

hieronder verder worden uitgewerkt in de paragrafen 2.2.1 en 2.2.2:

70

a.

Of inkopen op een relevante manier samenhangen op inhoud en tijd;

b.

Het niveau in de organisatie waarop de aanbestedingplicht moet worden bepaald.

In paragraaf 2.2.3 worden de verdere voordelen van deze transparantere en eenvoudigere

invulling van de definitie van het begrip ‘aanbestedingsplicht’ beschreven.
Duidelijkheid over operationalisering van ‘samenhang van inkopen op inhoud en tijd’

71

Uit de interviews komt naar voren dat er veel onduidelijkheid bestaat over wat de termen

‘aanbestedingsplicht’ en ‘rechtmatig’ nu precies betekenen. De geïnterviewden bij de verschillende
aanbestedende diensten hebben het idee dat ze vrij goed scoren op de naleving. En wat er
eventueel niet volgens Europese aanbestedingregels wordt aanbesteed, wordt als marginaal
ingeschat.

72

In sommige gevallen staat deze perceptie van de geïnterviewden haaks op de

nalevingspercentages die volgen uit het kwantitatieve onderzoek, waaruit soms juist (zeer) lage
nalevingscijfers naar voren komen. In veel gevallen heeft dit verschil te maken met een door de
aanbestedende dienst gehanteerde afwijkende definitie van het begrip ‘aanbestedingsplicht’ ten
opzichte van de gehanteerde definitie in dit onderzoek. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag of
inkopen voorzienbaar waren in de tijd, welke opdrachten wel en niet inhoudelijk met elkaar

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

25 van 119

samenhangen en of goed beargumenteerde afwijkingen effect hebben op de mate van naleving. Dit
leidt dan ook tot diverse en uiteenlopende invulling van de definitie tussen de verschillende
aanbestedende diensten.

73

Een aanbeveling is dan ook om te zorgen voor duidelijkheid over de invulling van de definitie

van het begrip ‘aanbestedingsplicht’ met betrekking tot de samenhang van inkopen op inhoud en
tijd. Een heldere invulling van de definitie zal het Europees aanbesteden binnen organisaties tot
een beter stuurbaar beleidsterrein maken.
Duidelijkheid over ‘niveau in de organisatie’ waarop aanbestedingsplicht wordt bepaald

74

In het licht van vereenvoudiging van de definitie van aanbestedingsplicht moet ook aandacht

worden besteed aan de vraag op welk niveau binnen een aanbestedende dienst inkoopuitgaven bij
elkaar moeten worden opgeteld om te bepalen of een bepaalde dienst, werk of levering Europees
aanbesteed moet worden. Tijdens dit onderzoek werd duidelijk dat bijvoorbeeld bij de scholen uit
het Voortgezet Onderwijs het onvoldoende duidelijk is op welk niveau binnen de
onderwijsorganisatie de aanbestedingsplicht is belegd, op het niveau van het Bestuur (Bevoegd
gezag) of op het niveau van scholengroepen of individuele scholen. Aanbestedingsplicht kan
namelijk via de statuten zijn doorgemandateerd van het Bestuur naar het niveau van een
individuele school of schoolgroep. Vergelijkbare vraagstukken spelen bijvoorbeeld ook bij grotere
gemeenten rondom gemeentelijke diensten en/of stadsdelen.
Duidelijkheid over de definitie van aanbestedingsplicht biedt verschillende voordelen

75

Een heldere definitie van aanbestedingsplicht heeft naar onze mening een aantal voordelen:

1.

‘Wel en niet’-discussies over aanbestedingsplicht worden voorkomen: de dialoog met een
organisatie kan worden gevoerd over hoe naleving van de aanbestedingsplicht verhoogd kan
worden, in plaats van te blijven hangen in de discussie over wat aanbestedingsplicht precies is;

2.

Mogelijkheid tot self assessment: met een heldere invulling van het begrip aanbestedingsplicht
wordt het mogelijk dat meer partijen in staat zijn om de naleving van een aanbestedende dienst
vast te stellen. Eventueel kan gedacht worden aan een accreditaat voor partijen die de
vereenvoudigde landelijke afgesproken methodiek volgen en resultaten openbaar publiceren.
Aanbestedende diensten kunnen zo zelf regelmatig vaststellen (bijvoorbeeld wanneer een
inkoopdiagnose wordt uitgevoerd) hoe het met de naleving van de aanbestedingsplicht voor
hun organisatie is gesteld;

3.

Bredere sturingsmogelijkheden: de vereenvoudigde invulling van het begrip
aanbestedingsplicht en daaruit volgend de wijze van het bepalen van de naleving, kan verder
gaan dan enkel een rekenkundige definitie (Welke aspecten moeten worden gesommeerd?
Wat is de teller? Wat is de noemer en hoe moet de deling plaatsvinden?). Er kunnen structuur-,
proces- en outputmaten aan het begrip ‘naleving’ worden toegevoegd, waarbij bijvoorbeeld het
beschikken over een inkoopcoördinator, het uitvoeren van een inkoopdiagnose of een
assessment ‘meetellen’ in het vaststellen van naleving.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

26 van 119

76

Een andere term dan ‘naleving’ is waarschijnlijk meer passend bij een dergelijke

vereenvoudigd begrip, met name wanneer ook structuur, proces en/of outputmaten aan het begrip
worden toegevoegd. Er kan naar onze mening gedacht worden aan een term als Goed Openbaar
Inkopen (GOI). Een dergelijke term geeft meteen aan dat het om meer gaat dan alleen
rechtmatigheid.

77

De vereenvoudigde invulling van de definitie kan over alle sectoren gezamenlijk worden

ontwikkeld in samenspraak met vertegenwoordigers uit die sectoren. De verschillen tussen de
sectoren kunnen ook een argument zijn om hier per sector invulling aan te geven, bijvoorbeeld
geïnitieerd vanuit de koepels van een sector. Dit moet nader worden bepaald.

2.8 Aanbeveling 2: Vergroot de ervaren meerwaarde van Europees aanbesteden
door successen zichtbaarder te maken
78

Uit het onderzoek blijkt dat binnen organisaties over het algemeen de meerwaarde van

concurrentiestelling middels een meervoudig onderhandse aanbesteding of een openbare nationale
aanbesteding wordt onderkend. De ervaren meerwaarde van specifiek Europees aanbesteden is
echter laag. Met name de positieve gevolgen van een Europese aanbesteding in termen van
kostenbesparing of kwaliteitsverbetering van de ingekochte werken, leveringen of diensten worden
door weinig organisaties ervaren. Als er sprake is van een gepercipieerde meerwaarde, dan uit die
zich met name in de mogelijkheid om besteding van publieke middelen te verantwoorden en om
een eerlijke manier van inkopen te kunnen gebruiken.

79

De beperkte ervaren meerwaarde zorgt bij veel organisaties voor een gevoel van ‘moeten’. Het

naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen gebeurt omdat het moet, maar zodra er redenen
gevonden kunnen worden om af te mogen wijken van de richtlijnen, wordt dit ook vrijwel altijd
gedaan. Dat Europees aanbesteden vaak als ‘moeten’ wordt gezien, blijkt ook uit de antwoorden op
de surveystelling waarin wordt gevraagd of er minder Europees aanbesteed zou worden als dit niet
langer verplicht zou zijn. Op uitzondering van een enkele organisatie na, zijn alle organisaties het
eens met deze stelling.

80

Wanneer de gepercipieerde meerwaarde van Europees aanbesteden wordt vergroot, zal er

positieve feedback ontstaan waardoor de gepercipieerde meerwaarde steeds groter wordt of
zichzelf in ieder geval in stand houdt. Hoe meer er Europees aanbesteed wordt, hoe meer de
positieve gevolgen worden ervaren, hoe meer er Europees aanbesteed wordt. In een dergelijk
systeem zijn er minder externe prikkels of toezicht op naleving nodig.

81

Met behulp van voorbeelden waarin de meerwaarde van een Europese aanbesteding zichtbaar

wordt gemaakt, kan de gepercipieerde meerwaarde worden verhoogd. Deze voorbeelden kunnen
bijvoorbeeld worden opgenomen in een informatiebrochure over Europees aanbesteden die zich
richt op de specifieke situatie en specifieke soorten aanbestedingen van een bepaalde sector. In
het voortgezet onderwijs kan bijvoorbeeld een succesvolle aanbesteding van leermiddelen worden
beschreven en bij gemeenten bijvoorbeeld een geslaagde Wmo-aanbesteding.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

27 van 119

2.9 Aanbeveling 3: Verbeter de cultuur voor Europees aanbesteden binnen een
organisatie door voorbeeldgedrag en aandacht van management en bestuur
82

Uit de samenhang in het verklarend kader tussen de vijf hoofdgroepen van oorzaken voor wel

of niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, blijkt dat de hoofdgroep ‘cultuur’
(aanwezigheid van kennis, het serieus nemen van Europees aanbesteden en de mate waarin
Europees aanbesteden een normale gang van zaken is) een groot effect heeft op de mate van
naleving. Uit de regressieanalyse blijkt bovendien dat er een statistisch aantoonbare relatie is
tussen de mate van naleving en de cultuur om Europees aan te besteden. Daarnaast heeft ‘cultuur’
ook een versterkende invloed op een andere hoofdgroep van oorzaken, namelijk ‘structuur‘ en de
‘(angst voor) belemmeringen’.

83

Om de cultuur voor Europees aanbesteden te verbeteren is het van belang dat het (top)

management en het bestuur van een aanbestedende dienst de urgentie ervan ervaren en daar ook
naar handelen, onder meer door voorbeeldgedrag te tonen.
Perceptie van belemmeringen verdwijnt met toenemende cultuur voor Europees
aanbesteden

84

Uit het onderzoek blijkt dat bij de sectoren waar men sterk een cultuur vóór Europees

aanbesteed ervaart, het aantal belemmeringen dat wordt gezien om Europees aan te besteden,
gering is. Tegelijkertijd valt het op dat bij sectoren waar die cultuur van pro Europees aanbesteden
niet, of in mindere mate wordt ervaren, men ook meer belemmeringen ziet om Europees aan te
besteden. Dus de gepercipieerde belemmeringen worden kleiner, naarmate de cultuur meer pro
Europees aanbesteden is.

85

Kleinere gemeenten bijvoorbeeld zien veruit de meeste belemmeringen in het Europees

aanbesteden, ervaren zeer beperkt een cultuur van Europees aanbesteden en hebben tevens ook
een lage naleving.
Investeringen in structuur voor Europees aanbesteden volgen uit een cultuur voor Europees
aanbesteden

86

Ook tussen ‘structuur’ en de mate van naleving is een significant verband aangetoond. Daarbij

blijkt uit het verklarende kader ook dat ‘cultuur’ invloed heeft op de ‘structuur’. Dit is ook logisch,
omdat de cultuuraspecten - aanwezigheid van kennis, het serieus nemen van Europees
aanbesteden en de mate waarin Europees aanbesteden een normale gang van zaken is –
bepalend zijn voor de mate waarin het management bereid is te investeren in structuurkenmerken
voor Europees aanbesteden. Uit Tabel 4 is ook af te leiden dat binnen de meeste sectoren met een
beperkte aanwezigheid van een cultuur voor Europees aanbesteden, ook het aantal
structuurkenmerken lager is dan bij de sectoren waar de cultuur voor Europees aanbesteden
sterker aanwezig is.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

28 van 119

2.10 Aanbeveling 4: Differentieer flankerende maatregelen naar de maturiteit van
een aanbestedende dienst.
87

Uit Tabel 4 aan het begin van dit hoofdstuk blijkt dat de sectoren sterk van elkaar verschillen op

zowel de kwalitatieve hoofdgroepen van oorzaken voor naleving als in de mate waarin de Europese
aanbestedingsrichtlijnen worden nageleefd. De flankerende maatregelen voor een aanbestedende
dienst zouden naar onze mening rekening moeten houden met deze diversiteit. Hierbij hangt het af
van de maturiteit van de inkoopfunctie van een aanbestedende dienst op welke wijze bepaalde
maatregelen het meest effectief zijn. ‘Onvolwassen’ aanbestedende diensten zijn het meest
geholpen met (laagdrempelige toegang tot) ondersteuning, terwijl een professionele
aanbestedende dienst het meest gebaat is bij zoveel mogelijk ruimte om de eigen kennis en
innovatie binnen wet- en regelgeving aan te wenden. Ook tijdens de interviews werd dit benoemd.
Ondersteun onvolwassen aanbestedende diensten met structuur- en proceshulpmiddelen

88

Aanbestedende diensten waarvan de inkoopfunctie nog in de kinderschoenen staat, zullen

voornamelijk baat hebben bij ondersteuning van de ontwikkeling van hun inkoopprofessionaliteit.
Sanctionerende middelen zijn naar verwachting niet effectief, aangezien er geen sprake zal zijn van
bewust onrechtmatig inkopen. Dergelijke aanbestedende diensten zijn het meest geholpen met
toegang tot structuur- en proceshulpmiddelen die hen helpen om aan de aanbestedingsplicht te
kunnen voldoen..

89

Ook kan ondersteuning plaatsvinden door werk over te nemen van de nog onvolwassen

aanbestedende diensten door andere aanbestedende diensten of (regionale)
samenwerkingsverbanden. Zie hiervoor ook aanbeveling 5.
Bied kaders aan ‘opgroeiende’ aanbestedende diensten met een heldere set van
outputindicatoren

90

Aanbestedende diensten die in staat zijn om zelfstandig Europese aanbestedingen uit te

voeren, hebben naar onze mening minder ondersteuning nodig op het gebied van structuur en
processen. Bij deze aanbestedende diensten zou de aandacht moeten verschuiven naar de output.
Een set indicatoren waarin helder is beschreven wat een aanbestedende dienst zou moeten
kunnen doen en opleveren kan helpen om die aanbestedende diensten verder te helpen
ontwikkelen. Hierbij kan gedacht worden aan een standaard inkoopdiagnose met daarin
opgenomen een overzicht van de dekking van de uitgaven door Europese aanbestedingen. Ook
een overzicht van het aantal mislukte aanbestedingen en de redenen voor het mislukken zou als
output indicator opgenomen kunnen worden. Het voornaamste doel van deze output indicatoren is
dat een aanbestedende dienst haar informatiehuishouding op orde heeft, zodat zij zelf sturing kan
geven aan de uitvoering van haar aanbestedingsbeleid.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

29 van 119

Geef marktpartijen laagdrempelige middelen om een klacht in te kunnen dienen over
(volwassen) aanbestedende diensten

91

Een aanbestedende dienst die zowel de middelen, de mensen als de kennis in huis heeft om

aan te besteden en ook nog eens haar informatiehuishouding op orde heeft om zelf sturing te
kunnen geven, moet naar onze mening zoveel mogelijk zelf bepalen op welke wijze ze, binnen weten regelgeving, hun inkoop vormgeven. Dat geeft de organisatie de mogelijkheid om maximale
waarde uit een aanbesteding te halen en het aanbestedingsproces op een manier in te richten die
optimaal aansluit bij de doelen en behoeften van de aanbestedende dienst.

92

Voor dergelijke aanbestedende diensten geldt naar onze mening wel het uitgangspunt dat zij

ook door de markt moeten kunnen worden aangesproken op hun gedrag. Als een marktpartij de
dupe wordt van een slecht –of onrechtmatig- functionerende aanbestedende dienst, bijvoorbeeld
doordat opdrachten niet Europees worden aanbesteed, dan zou deze marktpartij minimale
drempels moeten ervaren om een klacht in te kunnen dienen. Nu is het zo dat een partij een
rechtszaak moet starten wat vanwege de mogelijke kosten een drempel vormt voor kleinere
marktpartijen of bij opdrachten met een kleinere opdrachtwaarde. Een centraal klachtenbureau kan
helpen om de drempel voor marktpartijen te verlagen en de mogelijkheid tot dialoog tussen de
aanbestedende dienst en de marktpartij te vereenvoudigen.

93

Overigens kan een dergelijk klachtenbureau door de signalerende werking ook een positieve

bijdrage leveren om de minder professionele aanbestedende diensten verder te ontwikkelen. Een
eventuele klacht zou dan het startpunt moeten zijn om gericht ondersteuning te bieden aan de
betreffende aanbestedende dienst bij de ontwikkeling van de inkoopprofessionaliteit.

2.11 Aanbeveling 5: Beperk capaciteitsbelemmeringen van kleine aanbestedende
diensten door ‘ontzorging’
94

Voor kleine aanbestedende diensten is het uitvoeren van een Europese aanbesteding relatief

een veel grotere belasting voor de organisatie dan voor een grotere aanbestedende dienst. Uit de
survey blijkt dat kleine aanbestedende diensten aangeven niet over voldoende personele capaciteit
te beschikken, niet voldoende middelen en niet voldoende kennis in huis hebben om maximaal te
profiteren van de voordelen van een Europese aanbesteding.

95

Door de kleinere aanbestedende diensten te ‘ontzorgen’ op het gebied van capaciteit, middelen

en kennis voor Europees aanbesteden kan de mate van naleving bij deze organisatie naar onze
mening worden verbeterd. Ontzorgen kan bijvoorbeeld plaatsvinden door het verder stimuleren van
inkoopsamenwerking binnen een sector (dit gebeurt al veel bij inkoopsamenwerkingsverbanden bij
gemeenten) maar ook tussen de verschillende sectoren. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld een
samenwerking tussen een provincie en de inliggende gemeenten of een samenwerking tussen een
beleidsorganisatie zoals het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de scholen in het
Voortgezet Onderwijs.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

30 van 119

96

In Portugal en Groot-Brittannië is dit probleem opgelost door een alternatieve vorm van

inkoopsamenwerking in te voeren, die misschien als voorbeeld kan dienen voor de Nederlandse
situatie. In deze landen worden de kleine aanbestedende diensten namelijk ondersteund door de
centrale overheid, doordat de centrale overheid een deel van het werk overneemt. Zo wordt
bijvoorbeeld per deel van het land een mantelovereenkomst gesloten met 3 tot 5 leveranciers voor
een bepaald product of dienst. De aanbestedende diensten in die regio hebben dan zelf de keuze
of ze gebruik willen maken van de mantelovereenkomst,of dat zij zelfstandig een
aanbestedingsprocedure starten. Hierbij is het vertrekpunt dus het overnemen van werk door de
centrale overheid en niet het clusteren van overheidsopdrachten.

97

Op deze manier is voor het merendeel van de diensten of leveringen die door alle scholen of

die door alle gemeenten ingekocht moeten worden reeds een mantelovereenkomst gesloten. Er is
dus sprake van een vorm van inkoopsamenwerking, waarbij het initiatief tot deze samenwerking
eenzijdig door de centrale overheid wordt genomen. Er is geen sprake van verplichte deelname,
elke organisatie heeft immers altijd nog de vrijheid om zelf een aanbestedingsprocedure te starten.
Maar een gebrek aan tijd, personele capaciteit of kennis is niet langer een reden om de uitgaven
van een kleine organisatie niet langer via een Europese aanbesteding te laten verlopen.

2. Conclusies en aanbevelingen

Pagina

31 van 119

Deel B – Resultaten kwantitatief onderzoek

Pagina

32 van 119

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren
98

Deel A van dit rapport bevat de onderzoeksaanpak, conclusies en aanbevelingen van het

onderzoek. Het nu voorliggende deel B van het rapport geeft inzicht in de resultaten van het
kwantitatieve onderzoek naar de mate van naleving. In deel B wordt per sector weergegeven wat
het nalevingspercentage is op basis van inkoopvolume en op basis van het aantal aanbestedingen,
voor werken, leveringen en diensten.

99

Er wordt een driedeling gemaakt in de sectoren ten aanzien van de resultaten (zie Tabel 5):

1.

Een nalevingspercentage met zeggingskracht: de resultaten hebben zeggingskracht voor alle
aanbestedende diensten binnen die sector;

2.

Een indicatief nalevingspercentage: de resultaten moeten een indicatie geven voor de

3.

Aantal aanbestedingen: omwille van beperkte beschikbaarheid van data over bepaalde

aanbestedende diensten in die sector;
sectoren is hier gedurende het onderzoek een derde categorie aan toegevoegd, namelijk het
verkrijgen van alleen inzicht in het aantal uitgevoerde aanbestedingen.

a. Zeggingskracht

b. Indicatief

c. Aantal aanbestedingen

Kerndepartementen

Grote gemeenten > 100.000

Voortgezet onderwijs

inwoners
Kleine gemeenten < 20.000

Provincies

Academische ziekenhuizen

inwoners
Middelgrote gemeenten 20.000

Waterschappen

– 100.000 inwoners
Publiek gefinancierde

Politieregio’s (inclusief KLPD)

universiteiten en hogescholen
Regionale opleidingscentra

Agentschappen en ZBO’s

(ROC’s, inclusief AOC’s)
Tabel 5: Mate van zeggingskracht voor de verschillende sectoren

3.1 Leeswijzer deel B
100

In dit hoofdstuk worden de algemene resultaten van het kwantitatieve onderzoek naar de mate

van naleving gepresenteerd. In de daaropvolgende hoofdstukken worden per sector de resultaten
van het onderzoek beschreven. Ieder hoofdstuk beschrijft per sector het nalevingspercentage op
basis van het inkoopvolume en op basis van het aantal inkooppakketten, verdeeld over werken,
diensten en leveringen. Ook is per sector de spreiding van naleving binnen die sector weergegeven
middels een frequentieverdeling. Deze frequentieverdeling is bepaald op basis van het aantal
aanbestedende diensten in de steekproef en niet op basis van alle aanbestedende diensten binnen
de sector. Ten slotte is per sector aangegeven wat het gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst is geweest over de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010. Dit is wederom
gebaseerd op het aantal aanbestedende diensten in de steekproef.

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

33 van 119

101

Naast de nalevingspercentages worden ook de 95% betrouwbaarheidsintervallen van de

nalevingspercentages weergegeven, zowel voor de naleving op inkoopvolume als op basis van
aantal aanbestedingen. Dit betekent dat het nalevingspercentage voor alle organisaties in de
betreffende sector met 95% zekerheid binnen het interval van de onder- en bovengrens zal liggen.
Deze betrouwbaarheidsintervallen zijn berekend op basis van de steekproefgrootte gewogen voor
het inkoopvolume (bij het nalevingspercentage op basis van het inkoopvolume) en het aantal
inkooppakketten (bij het nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten).

102

De betrouwbaarheidsintervallen voor het totale nalevingspercentage per sector op basis van de

aantallen inkooppakketten zijn leidend. Voor de sectoren met zeggingskracht geldt een norm voor
het betrouwbaarheidsinterval van het gemiddelde plus of min 5%-punt. Voor sectoren waar een
indicatieve uitspraak voor wordt gedaan, wordt een norm voor het betrouwbaarheidsinterval
gehanteerd van het gemiddelde plus of min 10%-punt. Wanneer er dus bijvoorbeeld sprake is van
70% naleving, dan wil een betrouwbaarheidsinterval van plus of min 5%-punt zeggen dat het 95%
betrouwbaarheidsinterval van 65% tot 75% loopt. Dat wil zeggen dat statistisch gezien voor 95%
zeker is dat de naleving in de populatie als geheel binnen de genoemde range valt.

3.2 De nalevingspercentages van kerndepartementen, grote gemeenten en
provincies zijn het hoogst
103

Zoals reeds uiteengezet is in deel A van dit rapport en ook deels wordt verklaard in deel C, zijn

er grote verschillen in de mate van naleving tussen de onderzochte sectoren. De sectoren
Kerndepartementen, grote gemeenten en provincies hebben het hoogste nalevingspercentage.
Kleine gemeenten en ROC’s hebben het laagste nalevingspercentage. Vanwege de beperkte
beschikbaarheid van inkoopdiagnoses zijn voor de sectoren academische ziekenhuizen en
voortgezet onderwijs geen nalevingspercentages berekend.

104

Omdat voor agentschappen en ZBO’s is gekozen voor een casestudie, is hierover per

ZBO/Agentschap gerapporteerd. Deze vijf organisaties vormen geen representatieve afspiegeling
van de aanbestedende diensten in de betreffende sectoren. In onderstaande figuren (Tabel 6,
Figuur 2 en Figuur 3) zijn deze organisaties dan ook niet meegenomen.

105

Tabel 6 toont de nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en op basis van het aantal

inkooppakketten voor de onderzochte sectoren. In Figuur 2 worden de nalevingspercentages op
basis van het inkoopvolume visueel weergegeven. Figuur 3 toont de nalevingspercentages op
basis van het aantal inkooppakketten.

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

34 van 119

Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van
volume (euro’s) 5

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten6

Totaal

Diensten

Werken

Leveringen

Totaal

Diensten

Werken

Leveringen

1. Kerndepartementen

a

84%

87%

N.V.T.

78%

66%

70%

NB

58%

2. Kleine gemeenten

a

17%

16%

17%

20%

14%

11%

20%

20%

3. Middelgrote gemeenten

a

47%

41%

54%

47%

28%

25%

46%

30%

4. Grote gemeenten

b

81%

73%

90%

84%

60%

57%

86%

59%

5. Provincies

b

87%

82%

95%

60%

54%

57%

87%

42%

6. Waterschappen

b

66%

53%

78%

49%

37%

33%

70%

38%

7. Politieregio’s

b

53%

46%

89%

62%

31%

32%

67%

28%

8. Hoger onderwijs

a

56%

45%

75%

63%

38%

33%

63%

43%

9. Regionale

a
28%

30%

19%

31%

19%

17%

40%

21%

NB

NB

NB

NB

NB

NB

NB

NB

opleidingscentra
10. Academische

c

ziekenhuizen
11. Voortgezet onderwijs

c

NB

NB

NB

NB

NB

NB

NB

NB

12. Agentschappen/ZBO’s

b

N.V.T

N.V.T

N.V.T

N.V.T

N.V.T

N.V.T

N.V.T

N.V.T

Tabel 6: Naleving op inkoopvolume en aantal inkooppakketten voor de onderzochte sectoren

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

Diensten

20%

Werken

10%

Leveringen

0%

Figuur 2: Naleving op inkoopvolume voor de onderzochte sectoren

5

In de hoofdstukken met de resultaten per sector worden ook de 95% betrouwbaarheidsintervallen van de

nalevingspercentages op basis van inkoopvolume weergegeven
6

In de hoofdstukken met de resultaten per sector worden ook de 95% betrouwbaarheidsintervallen van de

nalevingspercentages op basis van het aantal inkooppakketten weergegeven

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

35 van 119

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

Diensten

20%

Werken
Leveringen

10%
0%

Figuur 3: Naleving op aantal inkooppakketten voor de onderzochte sectoren

106

In het algemeen blijkt uit de cijfers dat het nalevingspercentage op basis van inkoopvolume

hoger is dan het nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten. Dit wordt
veroorzaakt doordat in de praktijk vooral de inkooppakketten met grotere inkoopvolumes zijn
aanbesteed.

3.3 Het aantal Europese aanbestedingen is sterk toegenomen in 2010
107

Het totale aantal Europese aanbestedingen in Nederland is in 2010, ten opzichte van 2007,

20008 en 2009, sterk toegenomen (zie ook Tabel 7). Het is in het kader van dit onderzoek niet
mogelijk om alle Europese aanbestedingen in te delen naar werken, diensten en leveringen omdat
niet alle Europese aanbestedingen toegekend zijn aan een inkooppakket, maar alleen die
Europese aanbestedingen die zijn uitgevoerd door aanbestedende diensten binnen de steekproef.
Jaar

Aantal Europese aanbestedingen

2007

5283

2008

4791

2009

4994

2010

6652

Eindtotaal

21720

Tabel 7: Aantal Europese aanbestedingen in Nederland
3.3.1

108

Berekening totale aantal Europese aanbestedingen

Iedere publicatie in de TED-database heeft een uniek documentnummer. Dit betekent wanneer

in het kader van één aanbesteding een vooraankondiging, een aankondiging van de opdracht en
een aankondiging van een gegunde opdracht wordt gepubliceerd, er drie unieke

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

36 van 119

documentnummers zijn. De samenhang tussen deze drie publicaties wordt geborgd door het veld in
de TED-database ‘IV 3.2 Eerdere bekendmaking(en) betreffende dezelfde opdracht’ van de
standaardformulieren voor overheidsopdrachten in te vullen. Door deze koppeling verwijzen de drie
publicaties naar één aanbesteding. Voor het bepalen van het totaal aantal Europese
aanbestedingen in Nederland wordt in dit onderzoek dan ook maar één van deze drie
documentnummers meegenomen in de telling. Indien een aanbestedende dienst het veld niet
invult, en daarmee dus geen samenhang aangeeft, telt iedere aankondiging als één aanbesteding.
Dit maakt dat het getelde aantal Europese aanbestedingen in dit onderzoek waarschijnlijk hoger is
(ongeveer +2,6%7) dan het aantal aanbestedingen dat in de praktijk daadwerkelijk is uitgevoerd.

3.4 Verdeling aantal aanbestedingen werken, diensten en leveringen
109

Voor het totaal aantal Europese aanbestedingen is het niet mogelijk om een onderverdeling te

maken naar werken, diensten en leveringen te maken. Voor de steekproef is dit wel mogelijk (zie
ook Figuur 4). Deze figuur laat zien dat het aantal aanbestedingen van leveringen en diensten sterk
is toegenomen in de afgelopen vier jaar. Het aantal aanbestedingen van werken is minder sterk
gestegen dan het aantal aanbestedingen van leveringen en diensten.

3000
2500
2000
Leveringen
1500

Diensten
Werken

1000
500
0
2007

2008

2009

2010

Figuur 4: Verdeling aantal aanbestedingen naar werken, diensten en leveringen binnen de
steekproef per jaar

110

De onderverdeling naar werken, diensten en leveringen voor de steekproef per sector in het

jaar 2010 wordt weergegeven in Figuur 5. Met uitzondering van het Voortgezet Onderwijs wordt de
categorie diensten in dat jaar het meest Europees aanbesteed. De verdeling tussen werken,
diensten en leveringen wordt in de navolgende hoofdstukken per sector in meer detail
weergegeven.

7

In de Nalevingsmeting 2008 is het aantal Europese aanbestedingen voor het jaar 2008 handmatig geteld. Dit

aantal is lager dan het in Tabel 7 genoemde aantal Europese aanbestedingen. De afwijking is ongeveer 2,6%.

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

37 van 119

300
250
200
150
100
50

Diensten

0

Werken
Leveringen

Figuur 5: Aantal aanbestedingen naar werken, diensten en leveringen binnen de steekproef per
sector voor het jaar 2010

3.5 Aanbestedende diensten met een groter inkoopvolume hebben een hoger
nalevingspercentage dan diensten met een kleiner inkoopvolume
111

In Figuur 6 wordt de relatie getoond tussen het totale inkoopvolume en de mate van naleving.

De figuur laat zien dat in het algemeen geldt dat aanbestedende diensten met een groot totaal
inkoopvolume ook een hogere mate van naleving hebben.

Nalevingspercentag (volume)

120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
€-

€ 100

€ 200

€ 300

€ 400

Totaal volume (in miljoenen)
Figuur 6: Relatie tussen totaal inkoopvolume en mate van naleving

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

38 van 119

3.6 Gemeenten met een hoger inwoneraantal hebben een hoger
nalevingspercentage dan gemeenten met een lager inwoneraantaal
112

Figuur 7 laat zien dat gemeenten met een hoger inwoneraantal vaak een hogere mate van

naleving hebben dan gemeenten met een lager inwoneraantal. In deel C van dit rapport wordt bij de
resultaten van het kwalitatieve onderzoek nader ingegaan op mogelijke verklaringen.

Nalevingspercentag (volume)

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-

50.000

100.000

150.000

200.000

Inwoneraantal
Figuur 7: Relatie inwoneraantal en mate van naleving

3. De mate van naleving voor de onderzochte sectoren

Pagina

39 van 119

4. Kerndepartementen: hoge naleving ten opzichte van de
andere sectoren
113

De categorie ‘kerndepartementen’ wordt gevormd door de 13 kerndepartementen (stand op 1

januari 2010)8. De onderzochte kerndepartementen vormen een deelverzameling van de
Rijksoverheid en daarmee een deel van het totale inkoopvolume van de Rijksoverheid. Uitvoerende
diensten -zoals de Rijksgebouwendienst en Rijkswaterstaat- vallen niet onder de
kerndepartementen en zijn niet meegenomen in het onderzoek. Voor de kerndepartementen is een
nalevingspercentage berekend met zeggingskracht.

114

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en op basis van het aantal

inkooppakketten zijn 84% respectievelijk 66%. De nalevingscategorie werken is niet van toepassing
in deze sector. Het nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten voor de
nalevingscategorie leveringen blijft achter bij de nalevingscategorie diensten. Omdat het
nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het nalevingspercentage op basis
van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat vooral de inkooppakketten met een
groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer inkooppakketten met een kleiner, maar
wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn aanbesteed.

115

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving binnen deze sector zijn studie & opleiding,

uitzendkrachten en beleidsondersteunend onderzoek. Tabel 8 geeft de nalevingspercentages per
nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens
84%
84%

66%

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens
66%
66%

Totaal

84%

Diensten

87%

87%

87%

70%

70%

70%

Werken

N.V.T.

N.V.T.

N.V.T.

N.V.T.

N.V.T.

N.V.T.

Leveringen

78%

78%

78%

58%

58%

58%

Tabel 8: Nalevingspercentages kerndepartementen

116

Tabel 8 geeft naast de nalevingspercentages ook de betrouwbaarheid weer. Bij

kerndepartementen is sprake van een 100% betrouwbaarheid omdat er sprake is van een integrale
steekproef.

4.1 Frequentieverdeling: beperkte spreiding op basis van inkoopvolume
117

Figuur 8 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten binnen de sector kerndepartementen. De nalevingspercentages op basis

8

Met het aantreden van het kabinet Rutte per 14 oktober 2010 is het aantal kerndepartementen teruggebracht

naar 11. Dit heeft geen impact op de uitkomsten van het onderzoek.

4. Kerndepartementen: hoge naleving ten opzichte van de andere sectoren

Pagina

40 van 119

van inkoopvolume liggen dicht bij elkaar en er is dan ook sprake van een beperkte spreiding. De
spreiding in de nalevingspercentages op basis van het aantal inkooppakketten is groter.

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 8: Frequentieverdeling nalevingspercentages kerndepartementen

4.2 Aantal aanbestedingen: daling gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst in 2010
118

Figuur 9 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst weer binnen de

sector kerndepartementen. Opvallend is de daling van het gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst. Een mogelijke verklaring voor deze daling zou de interdepartementale
samenwerking kunnen zijn.

50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2007

2008
Diensten

Werken

2009

2010

Leveringen

Figuur 9: Gemiddeld aantal aanbestedingen per kerndepartement

119

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector kerndepartementen zijn beleidsondersteunend

onderzoek, uitgaven aan dienstvoertuigen (aanschaf/lease/inhuur, exploitatie, onderhoud) en studie
& opleiding.

4. Kerndepartementen: hoge naleving ten opzichte van de andere sectoren

Pagina

41 van 119

5. Kleine gemeenten: lage nalevingspercentages ten opzichte
van andere sectoren
120

De categorie ‘kleine gemeenten’ wordt gevormd door de gemeenten met minder dan 20.000

inwoners. Op 1 januari 2010 telde Nederland 171 gemeenten met minder dan 20.000 inwoners.
Voor de kleine gemeenten is een nalevingspercentage berekend met zeggingskracht.

121

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 17%

respectievelijk 14%. In vergelijking met andere sectoren heeft de sector kleine gemeenten een
relatief laag nalevingspercentage. Omdat het nalevingspercentage op basis van inkoopvolume
hoger is dan het nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten, kan geconcludeerd
worden dat vooral de inkooppakketten met een groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en
dat meer inkooppakketten met een kleiner, maar wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet
Europees zijn aanbesteed.

122

Inkooppakketten die binnen deze sector hoog scoren op naleving zijn bedrijfsverzekeringen,

leerlingenvervoer en hulp bij het huishouden. Tabel 9 geeft de nalevingspercentages per
nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens
14%
21%

14%

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens
11%
16%

Totaal

17%

Diensten

16%

13%

20%

11%

9%

13%

Werken

17%

8%

27%

20%

10%

30%

Leveringen

20%

12%

28%

20%

14%

25%

Tabel 9: Nalevingspercentage kleine gemeenten

123

Het betrouwbaarheidsinterval voor het totale nalevingspercentage op basis van het aantal

inkooppakketten omvat 5 %-punt en voldoet daarmee ruimschoots aan de gestelde eis die aan
sectoren ‘met zeggingskracht’ is gesteld.

5.1 Frequentieverdeling: beperkte spreiding in de nalevingspercentages
124

Figuur 10 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector kleine gemeenten. Ondanks dat het nalevingspercentage op
basis van het inkoopvolume iets verder uit elkaar ligt, is er sprake van een beperkte spreiding in de
nalevingspercentages.

5. Kleine gemeenten: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere sectoren

Pagina

42 van 119

25

20

15

10

5

0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 10: Frequentieverdeling nalevingspercentages kleine gemeenten

5.2 Aantal aanbestedingen: sterke toename aantal aanbestedingen in 2010 voor
kleine gemeenten
125

Figuur 11 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

kleine gemeenten weer. Het gemiddeld aantal aanbestedingen is in 2010, ten opzichte van 2007,
toegenomen met iets meer dan een halve aanbesteding per dienst.

126

Opvallend is dat het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst afneemt in

de jaren 2008 en 2009. Dit strookt niet met de landelijke trend waarin het aantal aanbestedingen in
2009 ten opzichte van 2008 toeneemt. Een directe verklaring is hiervoor niet te geven.
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 11: Gemiddeld aantal aanbestedingen per kleine gemeente

127

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector kleine gemeenten zijn bedrijfsverzekeringen,

leerlingenvervoer en Wmo-hulpmiddelen.

5. Kleine gemeenten: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere sectoren

Pagina

43 van 119

6. Middelgrote gemeenten: hoog nalevingspercentage op
werken ten opzichte van leveringen en diensten
128

De categorie ‘middelgrote gemeenten’ wordt gevormd door de gemeenten met meer dan

20.000 en minder dan 100.000 inwoners. Op 1 januari 2010 telde Nederland 234 gemeenten in
deze categorie. Voor de middelgrote gemeenten is een nalevingspercentage berekend met
zeggingskracht.

129

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 47%

respectievelijk 28%. Omdat het nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het
nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat
vooral de inkooppakketten met een groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer
inkooppakketten met een kleiner, maar wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn
aanbesteed.

130

De middelgrote gemeenten hebben voor de nalevingscategorie van werken in vergelijking met

de nalevingscategorieën diensten en leveringen een relatief hoog nalevingspercentage, in het
bijzonder op basis van het aantal inkooppakketten. Dit betekent dat relatief gezien meer
aanbestedingsplichtige inkooppakketten in de categorie werken zijn aanbesteed.

131

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn hardware, afvalverwerking en hulpmiddelen.

Tabel 10 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens
38%
55%

28%

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens
23%
33%

Totaal

47%

Diensten

41%

34%

49%

25%

20%

31%

Werken

54%

39%

69%

46%

32%

59%

Leveringen

47%

37%

58%

30%

24%

37%

Tabel 10: Nalevingspercentages middelgrote gemeenten

132

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op aantal inkooppakketten omvat

10%-punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren ‘met zeggingskracht’ is gesteld.

6.1 Frequentieverdeling: sterke spreiding in de nalevingspercentages
133

Figuur 12 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector middelgrote gemeenten. Op basis van het
aanbestedingsplichtig inkoopvolume is de spreiding groot. De spreiding in het nalevingspercentage
op basis van het aantal inkooppakketten is kleiner, maar nog steeds aanzienlijk.

6. Middelgrote gemeenten: hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

44 van 119

14
12
10
8
6
4
2
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 12: Frequentieverdeling nalevingspercentages middelgrote gemeenten

6.2 Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst in 2010
134

Figuur 13 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

middelgrote gemeenten weer. Het gemiddeld aantal aanbestedingen is in 2010, ten opzichte van
2007, sterk toegenomen met 2,4 aanbestedingen per aanbestedende dienst.

135

Het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst voor de nalevingscategorieën

diensten en leveringen namen het meest toe.
12
10
8
6
4
2
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 13: Gemiddeld aantal aanbestedingen middelgrote gemeenten

136

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector middelgrote gemeenten zijn

bedrijfsverzekeringen, realisatie en onderhoud groenvoorzieningen en afvalverwerking.

6. Middelgrote gemeenten: hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

45 van 119

7. Grote gemeenten: Hoog nalevingspercentage op werken ten
opzichte van leveringen en diensten
137

De categorie ‘grote gemeenten’ wordt gevormd door de gemeenten met meer dan 100.000

inwoners. Op 1 januari 2010 telde Nederland 26 gemeenten in deze categorie. Voor de grote
gemeenten is een indicatief nalevingspercentage berekend.

138

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 81%

respectievelijk 60%. Het nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten voor de
nalevingscategorie diensten en leveringen is relatief laag ten opzichte van werken. Omdat het
nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het nalevingspercentage op basis
van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat vooral de inkooppakketten met een
groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer inkooppakketten met een kleiner, maar
wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn aanbesteed.

139

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn Arbo, hardware, schoonmaak en catering.

Tabel 11 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens
70%
92%

60%

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens
50%
70%

Totaal

81%

Diensten

73%

60%

87%

57%

45%

69%

Werken

90%

74%

100%

86%

75%

96%

Leveringen

84%

78%

91%

59%

50%

68%

Tabel 11: Nalevingspercentages grote gemeenten

140

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op aantal inkooppakketten

bedraagt 20%-punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren met indicatieve
nalevingspercentages is gesteld.

7.1 Frequentieverdeling: sterke spreiding in de nalevingspercentages op basis van
inkoopvolume
141

Figuur 14 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector grote gemeenten. Op basis van het aanbestedingsplichtig
inkoopvolume is de spreiding in de nalevingspercentages groot. De spreiding in
nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten is kleiner.

7. Grote gemeenten: Hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

46 van 119

14
12
10
8
6
4
2
0
0%-20%

20%-40%
Aantal inkooppakketten

40%-60%

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 14: Frequentieverdeling nalevingspercentages grote gemeenten

7.2 Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst
142

Figuur 15 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

grote gemeenten weer. Het gemiddeld aantal aanbestedingen in 2010 ten opzichte van 2007 is
sterk toegenomen, ondanks de daling in 2008. Het gemiddeld aantal aanbestedingen per
aanbestedende dienst in de sector grote gemeenten sluit aan bij de landelijke trend met een daling
van het aantal aanbestedingen in 2008 en een toename in 2009 en 2010.
60
50
40
30
20
10
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 15: Gemiddeld aantal aanbestedingen grote gemeenten

143

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector grote gemeenten zijn realisatie en onderhoud

wegennet, realisatie en onderhoud groenvoorzieningen en aanschaf van hardware.

7. Grote gemeenten: Hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

47 van 119

8. Provincies: hoog nalevingspercentage op diensten en
werken
144

De categorie ‘provincies’ wordt gevormd door 12 provincies. Voor de provincies is een

indicatief nalevingspercentage berekend.

145

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 86%

respectievelijk 55%. De nalevingscategorie werken heeft een hoog nalevingspercentage zowel op
basis van inkoopvolume als op basis van het aantal inkooppakketten. Het nalevingspercentage
voor de nalevingscategorie leveringen blijft daarentegen achter. Omdat het nalevingspercentage op
basis van inkoopvolume hoger is dan het nalevingspercentage op basis van het aantal
inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat vooral de inkooppakketten met een groter
inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer inkooppakketten met een kleiner, maar wel
aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn aanbesteed.

146

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn uitzendkrachten, catering en schoonmaak.

Tabel 12 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens

Totaal

86%

83%

88%

55%

51%

59%

Diensten

82%

79%

85%

56%

52%

61%

Werken

94%

90%

98%

87%

81%

92%

Leveringen

59%

54%

65%

43%

39%

47%

Tabel 12: Nalevingspercentages provincies

147

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op het aantal inkooppakketten

bedraagt 8%-punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren met indicatieve
nalevingspercentages is gesteld.

8.1 Frequentieverdeling: spreiding nalevingspercentages op basis van
inkoopvolume is beperkt
148

Figuur 16 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten binnen de sector provincies. De spreiding van de nalevingspercentages
op basis van het inkoopvolume is beperkt. De spreiding van de nalevingspercentages op basis van
de inkooppakketten is groter.

8. Provincies: hoog nalevingspercentage op diensten en werken

Pagina

48 van 119

8
7
6
5
4
3
2
1
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtigvolume

Figuur 16: Frequentieverdeling nalevingspercentages provincies

8.2 Aantal aanbestedingen: sterke toename gemiddeld aantal aanbestedingen
diensten in 2010
149

Figuur 17 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

provincies weer. Net als in de landelijke trend nam het aantal aanbestedingen in het jaar 2008 af. In
2009 is er sprake van een lichte stijging, voor het jaar 2010 is een sterke toename van het aantal
aanbestedingen. Dit geldt in het bijzonder voor de aanbestedingen van diensten en werken.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 17: Gemiddeld aantal aanbestedingen provincies

150

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector provincies zijn realisatie en onderhoud

wegennet, ingenieursdiensten en realisatie en onderhoud watersystemen en vaarwegen.

8. Provincies: hoog nalevingspercentage op diensten en werken

Pagina

49 van 119

9. Waterschappen: naleving op diensten en leveringen blijft
achter op naleving van werken
151

De categorie ‘waterschappen’ wordt gevormd door 26 waterschappen. Voor de waterschappen

is een indicatief nalevingspercentage berekend.

152

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 66%

respectievelijk 37%. De nalevingscategorie werken heeft het hoogste nalevingspercentage binnen
deze sector. Omdat het nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het
nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat
vooral de inkooppakketten met een groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer
inkooppakketten met een kleiner, maar wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn
aanbesteed.

153

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn ingenieursdiensten, catering en realisatie en

onderhoud waterzuiveringsinstallaties. Tabel 13 geeft de nalevingspercentages per
nalevingscategorie in meer detail weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens

Totaal

66%

58%

73%

37%

30%

44%

Diensten

53%

43%

63%

33%

25%

40%

Werken

78%

63%

92%

70%

54%

86%

Leveringen

49%

39%

60%

38%

30%

47%

Tabel 13: Nalevingspercentages waterschappen

154

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op inkooppakketten bedraagt 14%-

punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren met indicatieve nalevingspercentages is
gesteld.

9.1 Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages
155

Figuur 18 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector waterschappen. De spreiding van de nalevingspercentages is
groot.

9. Waterschappen: naleving op diensten en leveringen blijft achter op naleving van werken

Pagina

50 van 119

8
7
6
5
4
3
2
1
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 18: Frequentieverdeling nalevingspercentages waterschappen

9.2 Aantal aanbestedingen: jaarlijkse stijging van het gemiddelde aantal
aanbestedingen per aanbestedende dienst
Figuur 19 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

156

waterschappen weer. Er is jaarlijks sprake van een lichte stijging van het gemiddeld aantal
aanbestedingen per aanbestedende dienst, voornamelijk veroorzaakt door het aantal
aanbestedingen van werken.
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 19: Gemiddeld aantal aanbestedingen waterschappen

157

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector waterschappen zijn ingenieursdiensten,

realisatie en onderhoud waterkeringen en realisatie en onderhoud waterzuiveringsinstallaties.

9. Waterschappen: naleving op diensten en leveringen blijft achter op naleving van werken

Pagina

51 van 119

10. Politieregio’s: relatief hoog nalevingspercentage op werken
ten opzichte van leveringen en diensten
158

De categorie ‘politieregio’s’ wordt gevormd door 25 politieregio’s en het Korps Landelijke Politie

Diensten (KLPD). Voor de politieregio’s is een indicatief nalevingspercentage berekend.

159

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 53%

respectievelijk 31%. Het hoge nalevingspercentage voor de nalevingscategorie werken wordt
verklaard door het geringe aantal aanbestedingsplichtige inkooppakketten in deze
nalevingscategorie. Omdat het nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het
nalevingspercentage op basis van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat
vooral de inkooppakketten met een groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer
inkooppakketten met een kleiner, maar wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn
aanbesteed. Dit valt met name op bij de nalevingscategorie leveringen.

160

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn catering, schoonmaak en

Arbodienstverlening. Tabel 14 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail
weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens

Totaal

53%

40%

66%

31%

20%

41%

Diensten

46%

36%

56%

32%

22%

41%

Werken

89%

21%

100%

67%

0%

100%

Leveringen

62%

44%

80%

28%

14%

43%

Tabel 14: Nalevingspercentages politieregio’s

161

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op het aantal inkooppakketten

bedraagt 21%-punt en voldoet daarmee met 1%-punt verschil niet aan de eis die aan sectoren met
indicatieve nalevingspercentages is gesteld.

10.1 Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages
162

Figuur 20 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector politieregio’s. De spreiding van de nalevingspercentages is
aanzienlijk, in het bijzonder voor de nalevingspercentages op basis van het aanbestedingsplichtig
inkoopvolume.

10. Politieregio’s: relatief hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

52 van 119

6
5
4
3
2
1
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 20: Frequentieverdeling nalevingspercentages politieregio’s

10.2 Aantal aanbestedingen: gemiddelde aantal aanbestedingen per aanbestedende
dienst daalt in 2010
163

Figuur 21 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

politieregio’s weer. Het gemiddeld aantal aanbestedingen nam in de jaren 2008 en 2009 toe. Met
name het aantal aanbestedingen voor diensten nam sterk toe. In 2010 daalde het gemiddeld aantal
aanbestedingen per aanbestedende dienst. Met deze trend wijkt de sector politieregio’s af van de
landelijke trend waar sprake was van een daling van het aantal aanbestedingen in 2008 en een
stijging van het aantal aanbestedingen in 2009 en 2010.
12
10
8
6
4
2
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 21: Gemiddeld aantal aanbestedingen politieregio’s

164

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector politieregio’s zijn schoonmaak, aanschaf van

dienst- en leasevoertuigen en representatiekosten.

10. Politieregio’s: relatief hoog nalevingspercentage op werken ten opzichte van leveringen en diensten

Pagina

53 van 119

11. Hoger onderwijs: naleving op diensten blijft achter ten
opzichte van leveringen en werken
165

De categorie ‘hoger onderwijs’ wordt gevormd door 14 universiteiten en 41 hogescholen. Voor

het hoger onderwijs is een nalevingspercentage berekend met zeggingskracht.

166

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 56%

respectievelijk 38%. De nalevingscategorie werken heeft ten opzichte van het totaal een hoog
nalevingspercentage. Het nalevingspercentage voor de nalevingscategorie diensten blijft achter op
de naleving op werken en leveringen. Het nalevingspercentage op basis van het aantal
inkooppakketten voor de nalevingscategorie werken is ook relatief hoog ten opzichte van diensten
en leveringen. Dit wordt verklaard doordat een beperkt aantal inkooppakketten voor de categorie
werken aanbestedingsplichtig is.

167

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn bedrijfsverzekeringen, schoonmaak en

kantoorinrichting. Tabel 15 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail
weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens

Totaal

56%

52%

61%

38%

33%

42%

Diensten

45%

40%

51%

33%

29%

38%

Werken

75%

58%

68%

63%

44%

82%

Leveringen

63%

58%

68%

43%

37%

49%

Tabel 15: Nalevingspercentages hoger onderwijs

168

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op het aantal inkooppakketten

bedraagt 9 %-punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren ‘met zeggingskracht’ is gesteld.

11.1 Frequentieverdeling: grote spreiding in nalevingspercentages
169

Figuur 22 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector hoger onderwijs. De spreiding van de nalevingspercentages
over de klassen is groot.

11. Hoger onderwijs: naleving op diensten blijft achter ten opzichte van leveringen en werken

Pagina

54 van 119

14
12
10
8
6
4
2
0
0%-20%

20%-40%
Aantal inkooppakketten

40%-60%

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 22: Frequentieverdeling nalevingspercentages hoger onderwijs

11.2 Aantal aanbestedingen: sterke stijging in het jaar 2010
170

Figuur 23 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

hoger onderwijs weer. Overeenkomend met de landelijke trend nam het aantal aanbestedingen in
het jaar 2008 (licht) af. In 2009 is er sprake van een lichte stijging, voor het jaar 2010 is een sterke
toename van het aantal aanbestedingen te zien. Dit geldt in het bijzonder voor de aanbestedingen
van diensten en leveringen. Het gemiddelde aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst is in
2010 ten opzichte van 2007, bijna verdubbeld.
14
12
10
8
6
4
2
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 23: Gemiddeld aantal aanbestedingen hoger onderwijs

171

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector hoger onderwijs zijn aanschaf van hardware,

schoonmaak en bedrijfsverzekeringen.

11. Hoger onderwijs: naleving op diensten blijft achter ten opzichte van leveringen en werken

Pagina

55 van 119

12. ROC’s: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere
sectoren
172

De categorie ‘ROC’s’ wordt gevormd door 53 Regionale Opleidingcentra (inclusief Agrarische

Opleidingscentra). Voor de ROC’s is een nalevingspercentage berekend met zeggingskracht.

173

De nalevingspercentages op basis van inkoopvolume en het aantal inkooppakketten zijn 28%

respectievelijk 14% en daarmee relatief laag ten opzichte van andere sectoren. Omdat het
nalevingspercentage op basis van inkoopvolume hoger is dan het nalevingspercentage op basis
van het aantal inkooppakketten kan geconcludeerd worden dat vooral de inkooppakketten met een
groter inkoopvolume Europees zijn aanbesteed en dat meer inkooppakketten met een kleiner, maar
wel aanbestedingsplichtig inkoopvolume, niet Europees zijn aanbesteed.

174

Inkooppakketten die hoog scoren op naleving zijn bedrijfsverzekeringen, schoonmaak en

kantoorinrichting. Tabel 16 geeft de nalevingspercentages per nalevingscategorie in meer detail
weer.
Nalevingscategorie

Nalevingspercentage op basis van volume
(euro’s)

Nalevingspercentage op basis van aantal
inkooppakketten

Gemiddelde

Gemiddelde

Betrouwbaarheid
Ondergrens
Bovengrens

Betrouwbaarheid
Ondergrens Bovengrens

Totaal

28%

17%

38%

19%

14%

24%

Diensten

30%

16%

43%

17%

11%

23%

Werken

19%

0%

47%

40%

6%

74%

Leveringen

31%

17%

45%

21%

12%

30%

Tabel 16: Nalevingspercentages ROC’s

175

Het betrouwbaarheidsinterval voor het nalevingspercentage op aantal inkooppakketten

bedraagt 10%-punt en voldoet daarmee aan de eis die aan sectoren ‘met zeggingskracht’ is
gesteld.

12.1 Frequentieverdeling: grote spreiding van de nalevingspercentages
176

Figuur 24 geeft de frequentieverdeling van de nalevingspercentages weer voor de

aanbestedende diensten in de sector ROC’s. De spreiding van de nalevingspercentages over de
klassen is groot, met name op basis van aanbestedingsplichtig inkoopvolume.

12. ROC’s: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere sectoren

Pagina

56 van 119

8
7
6
5
4
3
2
1
0
0%-20%

20%-40%

40%-60%

Aantal inkooppakketten

60%-80%

80%-100%

Aanbestedingsplichtig volume

Figuur 24: Frequentieverdeling nalevingspercentages ROC’s

12.2 Aantal aanbestedingen: lichte stijging gemiddeld aantal aanbestedingen over
vier jaar
177

Figuur 25 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

ROC’s weer. Waar de landelijke trend in 2008 een daling van het aantal aanbestedingen laat zien,
nam het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector ROC’s toe. In
2009 is er echter sprake van een daling en in 2010 is er een lichte stijging zichtbaar.
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 25: Gemiddeld aantal aanbestedingen ROC’s

178

Veelvoorkomende aanbestedingen in de sector ROC’s zijn aanschaf van hardware,

schoonmaak en bedrijfsverzekeringen.

12. ROC’s: lage nalevingspercentages ten opzichte van andere sectoren

Pagina

57 van 119

13. Academische ziekenhuizen: grote spreiding in aantal
uitgevoerde Europese aanbestedingen per ziekenhuis
179

De categorie ‘Academische ziekenhuizen’ wordt gevormd door 8 academische ziekenhuizen.

Voor de academische ziekenhuizen wordt gerapporteerd over het aantal aanbestedingen.

180

Omdat slechts door één academisch ziekenhuis de inkoopvolumes ter beschikking zijn gesteld,

zijn voor deze sector geen nalevingspercentages berekend. Daarentegen is wel het aantal
inkooppakketten dat Europees is aanbesteed en het aantal uitgevoerde Europese aanbestedingen
onderzocht. De resultaten zijn weergegeven in Tabel 17.

Aantal aanbestede

Aantal aanbestedingen

inkooppakketten
Academisch ziekenhuis 1

18

24

Academisch ziekenhuis 2

25

47

Academisch ziekenhuis 3

40

83

Academisch ziekenhuis 4

17

39

Academisch ziekenhuis 5

20

42

Academisch ziekenhuis 6

27

56

Academisch ziekenhuis 7

29

68

Academisch ziekenhuis 8

26

74

Totaal

433

Tabel 17: Aantal aanbestede inkooppakketten en aantal aanbestedingen academische
ziekenhuizen

181

Opvallend is de grote spreiding in het aantal inkooppakketten dat is aanbesteed. Het laagste

aantal inkooppakketten dat Europees is aanbesteed is 17, het hoogste aantal aanbestede
inkooppakketten is 40. Het totaal aantal uitgevoerde Europese aanbestedingen door academische
ziekenhuizen bedraagt 433. Ook hier valt de grote spreiding op, met als laagste aantal 24 Europese
aanbestedingen en het hoogste aantal 83 Europese aanbestedingen.

182

Het aantal Europese aanbestedingen is in Tabel 18 onderverdeeld naar de

inkooppakketgroepen uit de inkooppakketlijst. Met name in de inkooppakketgroepen (medische)
zorg, laboratorium en techniek, automatisering/telecommunicatie en exploitatie, beheer gebouwen
en installaties zijn veel Europese aanbestedingen uitgevoerd.

13. Academische ziekenhuizen: grote spreiding in aantal uitgevoerde Europese aanbestedingen per ziekenhuis

Pagina

58 van 119

Inkooppakketgroep

Aantal aanbestedingen

Personeelsgerelateerde zaken

15

Kantoorinrichting en -benodigdheden

32

Automatisering/telecommunicatie

67

Adviseurs en flexibele arbeid

33

Vervoer, emballage, verzekeringen

11

Aanschaf/huur gebouwen, installaties

33

Exploitatie, beheer gebouwen, installaties

60

Grond-, weg- en waterbouw (gww)

12

Welzijn (Evenementen)

2

(Medische) zorg, laboratorium en techniek

166

Tabel 18: Verdeling aantal Europese aanbestedingen naar inkooppakketgroepen

13.1 Aantal aanbestedingen: sterke stijging gemiddeld aantal aanbestedingen in
2010
183

Figuur 26 geeft het gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst in de sector

van Academische Ziekenhuizen weer. In de jaren 2008 en 2009 is er nog een daling in het
gemiddeld aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst zichtbaar. In 2010 is er sprake van
een sterke stijging.

Figuur 26: Gemiddeld aantal aanbestedingen Academische ziekenhuizen

13. Academische ziekenhuizen: grote spreiding in aantal uitgevoerde Europese aanbestedingen per ziekenhuis

Pagina

59 van 119

14. Voortgezet onderwijs: toename van het aantal Europese
aanbestedingen in 2010 ten opzichte van 2008 en 2009
184

De categorie ‘Voortgezet Onderwijs’ wordt gevormd door ongeveer 357 onderwijsinstellingen.

Voor het Voortgezet Onderwijs wordt gerapporteerd over het aantal aanbestedingen.

185

Een onderwijsinstelling bestaat uit één of meer scholen. De aanbestedingsplicht is vaak belegd

op het niveau van het Bestuur (Bevoegd Gezag). Dit is echter niet altijd het geval. Onder bepaalde
voorwaarden is het namelijk mogelijk dat de aanbestedingsplicht op niveau van een individuele
school of scholengroep is belegd:
1.

Indien de bevoegdheid tot het verrichten van rechtshandelingen van de schooldirecteur is
vastgelegd in de statuten;

2.

Indien de schooldirecteur een eigen aanschaffingsbeleid heeft en de eindverantwoordelijkheid
heeft om aankoopbeslissingen te nemen. De schooldirecteur kan dan op eigen gezag een
overheidsopdracht in de markt zetten. Hierbij zijn echter twee restricties:
a.

De school mag zich niet profileren als aanbestedende dienst voor de desbetreffende
onderwijsinstelling als geheel;

b.

De school dient op een consistente wijze als zelfstandige aanbestedende dienst op te
treden.

186

In dit onderzoek is het uitgangspunt dat de aanbestedingsplicht op het niveau van het Bestuur

is belegd.

187

Slechts drie onderwijsinstellingen waren in staat om hun inkoopvolumes ingedeeld in

inkooppakketten aan te leveren. Als belangrijkste reden gaven onderwijsinstellingen aan dat er
geen inzicht is in de inkoopuitgaven en het niet mogelijk is om dit inzicht op korte termijn te
verkrijgen. Tabel 19 beschrijft de nalevingspercentages voor deze drie scholen.
VO-instelling

Nalevingspercentage op basis

Nalevingspercentage op basis

van inkoopvolume

van aantal inkooppakketten

VO-instelling 1

54%

19%

VO-instelling 2

81%

42%

VO-instelling 3

0%

0%

Tabel 19: Nalevingspercentage onderzochte VO-instellingen

14.1 Aantal aanbestedingen: stijging aantal aanbestedingen zet zich voort in 2010
In Figuur 27 is het aantal Europese aanbestedingen weergegeven dat door scholen in het
Voortgezet Onderwijs is uitgevoerd. Het aantal aanbestedingen in deze sector sluit aan bij de
landelijke trend met een daling van het aantal aanbestedingen in 2008 en een toename in 2009. De
stijging in 2009 wordt voortgezet in 2010. Het aantal uitgevoerde aanbestedingen is in 2010 bijna
verdubbeld ten opzichte van 2007. Opvallende trend is de toename van het aantal aanbestedingen
van leveringen. Dit is in vergelijking met de categorieën van werken en diensten het sterkst
toegenomen.

14. Voortgezet onderwijs: toename van het aantal Europese aanbestedingen in 2010 ten opzichte van 2008 en 2009

Pagina

60 van 119

350
300
250
200
150
100
50
0
2007

2008
Diensten

2009
Werken

2010

Leveringen

Figuur 27: Gemiddeld aantal aanbestedingen VO-scholen

188

Inkooppakketten die in de periode van 2007 tot en met 2010 het meest Europees zijn

aanbesteed zijn:
1.

Schoonmaak (215 aanbestedingen);

2.

Leermiddelen (174 aanbestedingen);

3.

Aanschaf van hardware (101 aanbestedingen);

4.

Realisatie/renovatie Burger- en Utiliteitsbouw, nieuwbouw (55 aanbestedingen).

14. Voortgezet onderwijs: toename van het aantal Europese aanbestedingen in 2010 ten opzichte van 2008 en 2009

Pagina

61 van 119

15. Agentschappen en ZBO’s
189

Voor de agentschappen en ZBO’s is gekozen voor een casuïstische aanpak en is de naleving

bepaald voor vijf organisaties. De resultaten kunnen daarom niet worden gegeneraliseerd voor de
hele sector. Sterker nog, ook is het niet mogelijk de vijf aanbestedende diensten met elkaar te
vergelijken, vanwege de context waarin de aanbestedende diensten opereren en de omvang. Voor
de agentschappen en ZBO’s is een indicatief nalevingspercentage berekend.

15.1 Naleving agentschappen en ZBO’s
190

In Tabel 20 en Tabel 21 zijn de nalevingspercentages opgenomen voor het jaar 2010 voor de

vijf onderzochte agentschappen en ZBO’s.
Totale naleving

Naleving leveringen

Agentschap/ZBO1

44%

80%

33%

Agentschap/ZBO2

52%

21%

64%

Agentschap/ZBO3

77%

59%

82%

Agentschap/ZBO4

48%

66%

45%

Agentschap/ZBO5

96%

98%

94%

Aanbestedingsplichtig volume

Naleving diensten

Tabel 20: Nalevingspercentages op inkoopvolume voor agentschappen/ZBO's in 2010
Totale naleving

Naleving leveringen

Agentschap/ZBO1

41%

22%

46%

Agentschap/ZBO2

34%

36%

33%

Agentschap/ZBO3

42%

36%

45%

Agentschap/ZBO4

35%

50%

30%

Agentschap/ZBO5

82%

70%

88%

Aantal inkooppakketten

Naleving diensten

Tabel 21: Nalevingspercentage op inkooppakket voor agentschappen/ZBO's in 2010

191

Bij geen van de vijf aanbestedende diensten was er sprake van aanbestedingsplichtige

werken. Voor Agentschap/ZBO5 is het nalevingspercentage substantieel hoger.

15.2 Ontwikkeling aantal Europese aanbestedingen
192

Figuur 28 geeft de trend in het aantal getelde Europese aanbestedingen door de vijf

agentschappen en ZBO’s weer over de periode 2007 - 2010.

15. Agentschappen en ZBO’s

Pagina

62 van 119

140
120
100
ZBO/Agentschap 5
80

ZBO/Agentschap 4
ZBO/Agentschap 3

60

ZBO/Agentschap 2
ZBO/Agentschap 1

40
20
0
2007

2008

2009

2010

Figuur 28: Aantal Europese aanbestedingen per jaar voor Agentschappen/ZBO’s

193

Met uitzondering van agentschap/ZBO 1 en agentschap/ZBO 4 neemt het aantal Europese

aanbestedingen over de jaren toe. Agentschap/ZBO 5 heeft de meeste Europese aanbestedingen
uitgevoerd.

15. Agentschappen en ZBO’s

Pagina

63 van 119

Deel C – Resultaten kwalitatief onderzoek

Pagina

64 van 119

16. De opbouw van het kwalitatief onderzoek
194

In aanvulling op het kwantitatieve onderzoek naar de nalevingscijfers is een kwalitatief

onderzoek uitgevoerd naar de redenen van (niet-)naleving. Het kwalitatieve onderzoek geeft
antwoord op de volgende onderzoeksvragen:
a.

Welke oorzaken geven inkoopexperts voor het wel of niet naleven van Europese
aanbestedingsrichtlijnen?

b.

Wat zijn de belangrijkste oorzaken per sector die een rol spelen bij het wel of niet naleven

c.

In hoeverre verschillen inkopers en hun managers van mening over de oorzaken voor het

van Europese aanbestedingsrichtlijnen in deze sector?
wel of niet-naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen?
d.

Welke van de genoemde oorzaken kennen een statistisch aantoonbare relatie met de
nalevingscijfers uit het kwantitatieve onderzoek?

e.

Welke beleidsmaatregelen kunnen worden ingezet om de oorzaken voor niet naleving van
Europese aanbestedingsrichtlijnen te verkleinen of weg te nemen?

f.

Welke beleidsmaatregelen kunnen worden ingezet om de oorzaken voor wel naleven van
Europese aanbestedingsrichtlijnen te vergroten?

g.

Op welke wijze moeten de beleidsmaatregelen worden geïmplementeerd om effectief de
oorzaken voor niet-naleving weg te nemen of de oorzaken voor naleving te stimuleren?

195

De onderzoeksvragen zijn afgeleid van de vragen die door het ministerie ven Economische

Zaken, Landbouw en Innovatie zijn gesteld in de offerteaanvraag en aangevuld met inzichten uit de
expertsessies en resultaten uit de survey. De onderzoeksvragen zijn dus tijdens het onderzoek
door Significant opgesteld en zijn niet bij aanvang van het onderzoek door de opdrachtgever
geformuleerd.

196

Om bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden is het kwalitatieve onderzoek

opgedeeld in vier deelonderzoeken:
a.

Het eerste deel van het kwalitatieve onderzoek betreft het opstellen van een kwalitatief
kader met behulp van GMB in samenwerking met inkoopexperts (de zogenaamde
expertgroep). Hiermee kan onderzoeksvraag a. worden beantwoord.

b.

Het tweede deel van het kwalitatieve onderzoek betreft het uitzetten van een digitale
survey (vragenlijst) onder alle aanbestedende diensten uit de steekproef. Het
surveyonderzoek beantwoordt de onderzoeksvragen b. en c.

c.

Het derde deel van het kwalitatieve onderzoek betreft het uitvoeren van een
regressieanalyse op de survey uitkomsten en de uitkomsten uit het kwantitatieve
onderzoek. De regressieanalyse geeft antwoord op onderzoeksvraag d.

d.

Het laatste onderdeel van het kwalitatieve onderzoek betreft het uitvoeren van interviews
met inkopers en managers uit alle sectoren. De interviews geven antwoord op de
onderzoeksvragen e, f en g.

197

In Figuur 29 zijn de onderdelen van het kwalitatieve onderzoek en hun samenhang

schematisch weergegeven. Per onderdeel is aangegeven wat de belangrijkste output van het
onderdeel is.

16. De opbouw van het kwalitatief onderzoek

Pagina

65 van 119

Figuur 29: onderdelen en samenhang van het kwalitatieve onderzoek

198

De volgende hoofdstukken beschrijven de uitkomsten per deelonderzoek van het kwalitatieve

onderzoek.

16. De opbouw van het kwalitatief onderzoek

Pagina

66 van 119

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken
199

Als eerste onderdeel van het kwalitatieve onderzoek is een kwalitatief kader opgesteld. Dit

kader schetst alle mogelijke oorzaken voor het wel of niet naleven van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen die door inkoopexperts zijn genoemd gedurende twee groepsessies van
vier uur. De door de experts genoemde oorzaken zijn geclusterd in vijf hoofdgroepen van oorzaken:
1.

2.

3.

Gepercipieerde meerwaarde van Europees aanbesteden (‘meerwaarde’);
a.

Kwaliteit van het ingekochte product;

b.

Mogelijkheid tot besparen;

c.

Europees aanbesteden biedt een eerlijke manier van inkopen;

d.

Mogelijkheid tot verantwoorden uitgaven.

Belemmeringen om een Europese aanbesteding uit te voeren (‘belemmeringen’);
a.

Doorlooptijd van een Europese aanbesteding;

b.

Kosten van een Europese aanbesteding;

c.

Eventuele juridische gevolgen;

d.

Complexiteit van het aanbestedingsproces;

e.

Het niet kunnen stimuleren van het Midden en Klein Bedrijf (MKB);

f.

Moeite met het specificeren van de inkoopvraag;

g.

Het hebben van een voorkeur voor een bepaalde leverancier;

h.

Gebrek aan fit-for purpose (niet krijgen wat je wilt hebben).

Structuurkenmerken van de afdeling inkoop (‘structuur’);
a.

Het hebben van zicht op (toekomstige) inkoopuitgaven;

b.

Voldoende personele capaciteit om Europese aanbestedingen uit te voeren;

c.

Beschikken over een centraal punt waar je naar toe kunt voor vragen over
inkoop;

d.

Beschikken over inkoophulpmiddelen, zoals templates en inkoopprocedures, om
Europees aan te kunnen besteden;

e.
f.

Het bijhouden van jurisprudentie rondom Europees aanbesteden;
Het regelmatig (ten minste jaarlijks) organiseren van informatiebijeenkomsten
over Europees aanbesteden;

g.
4.

5.

Het werken met een inkoopjaarplanning.

Controle, toezicht en verantwoording;
a.

Het feit dat Europees aanbesteden verplicht is;

b.

De mate van sanctioneren;

c.

De kans op ontdekking van niet naleving;

d.

Het aantal partijen dat toezicht houdt op naleving.

De heersende cultuur in de organisatie ten aanzien van Europees aanbesteden (‘cultuur’).
a.

Serieus nemen van de richtlijnen;

b.

Kennis over Europees aanbesteden;

c.

Europees aanbesteden is normale gang van zaken;

d.

‘Opknippen’ opdrachtwaarde.

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

67 van 119

17.1 Kwalitatief kader opgesteld met behulp van Group Model Building
200

Het kwalitatieve kader is opgesteld door gebruik te maken van een groepsinterviewtechniek uit

de modelbouwwereld; Group Model Building9 (GMB). GMB wordt door Significant regelmatig
ingezet in combinatie met Systeem Dynamica om een systeemdynamisch rekenmodel te bouwen.

201

De eerste stap bij het bouwen van een systeemdynamisch rekenmodel is het opstellen van

een causaal diagram. Het causale diagram schetst alle factoren die invloed hebben op het
hoofdonderwerp van het model en tevens de onderlinge afhankelijkheden van deze factoren. Het
kwalitatieve kader voor het nalevingsonderzoek komt overeen met een dergelijk causaal diagram.

202

In dit onderzoek wordt het kader niet gebruikt als basis voor een rekenmodel, maar wordt het

gebruikt voor verder onderzoek met behulp van een survey en interviews. Het centrale onderwerp
van het kwalitatieve kader is naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Aan
inkoopexperts is tijdens de twee expertsessies gevraagd welke factoren invloed hebben op de
naleving en op welke wijze deze factoren onderling samenhangen. In de twee expertsessies van
een halve dag is het kwalitatieve kader opgesteld. Het opgestelde kwalitatieve kader is opgenomen
in bijlage C.

203

GMB is erop gericht om verschillende visies (ook wel ‘mentale modellen’ genoemd bij GMB)

over een bepaald onderwerp bij elkaar te brengen. Hierdoor ontstaat niet alleen een rijker beeld
van het probleem dan het beeld dat een enkele persoon heeft, maar er ontstaat ook inzicht in en
begrip voor elkaars mentale modellen. Dit maakt het een effectieve methode omdat er geen tijd
verloren gaat aan het moeten bereiken van consensus; alle waarheden zijn namelijk tegelijkertijd
waar. Deelnemers worden uitgenodigd om hun mening uit te leggen in termen van oorzaakgevolgrelaties en niet om hun mening te verdedigen tegen een andere mening.

204

De twee GMB-sessies hebben een kwalitatief kader opgeleverd waarin vijf hoofdgroepen van

oorzaken zijn benoemd voor het wel of niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.
Centraal in het verklarend kader staat een kosten-batenafweging tussen de meerwaarde die
Europees aanbesteden heeft voor de organisatie versus de belemmeringen die Europees
aanbesteden in de weg staan.

205

Daarnaast zijn er cultuur- en structuuroorzaken genoemd (bijvoorbeeld de mate waarin

Europees aanbesteden ‘normaal’ wordt gevonden binnen de organisatie of de aanwezigheid van
een centrale inkoopfunctie). Aangenomen wordt dat een positieve houding ten aanzien van
Europees aanbesteden een deel van de perceptie van belemmeringen al zal wegnemen. Tijdens
het opstellen van het verklarende kader werden al een aantal cultuurelementen genoemd, die in de
oorspronkelijke aanpak pas in de interviews aan bod zouden komen.

206

Er is voor gekozen om de methodiek aan te passen en ook cultuuraspecten reeds mee te

nemen in het survey en niet hiermee te wachten tot aan de interviews. Ten slotte zijn er nog

9

Group Model Building, Facilitating Team Learning Using System Dynamics; J.A.M. Vennix; 2001

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

68 van 119

oorzaken genoemd die te maken hebben met het verplichtende karakter van Europees
aanbesteden. Europees aanbesteden is verplicht, ookal is de kosten-batenafweging soms negatief.
In de volgende vijf paragrafen worden deze hoofdgroepen van oorzaken in meer detail beschreven.

17.2 Kwaliteit, besparingen, eerlijkheid en transparantie genoemd als meerwaarde
207

Een hogere kwaliteit van het ingekochte product, de mogelijkheid tot het genereren van

kostenbesparingen, het ‘eerlijker’ zijn van een Europese aanbesteding en de mogelijkheid om
transparant verantwoording over de uitgaven af te kunnen leggen, zijn door de inkoopexperts
genoemd als meerwaarde van een Europese aanbesteding.

208

Hogere kwaliteit en een besparing op de kosten zijn uitkomsten van een succesvolle Europese

aanbesteding, terwijl de behoefte aan eerlijkheid en aan transparante verantwoording volgens de
inkoopexperts juist een reden vormen om Europees aan te besteden. Anders gezegd: als er nog
niet aanbesteed wordt door een aanbestedende dienst heeft het minder zin om te wijzen op
kwaliteits- en kostenvoordelen; deze zijn immers nog niet aangetoond. Er zal eerst gewerkt moeten
worden aan het verhogen van de behoefte aan een eerlijk proces en transparante verantwoording.
Wanneer een organisatie gaat aanbesteden om in deze behoefte aan eerlijkheid en verantwoording
te voorzien, zal zij vanzelf de voordelen in termen van kwaliteit en kostenbesparing gaan inzien.
Vervolgens ontstaat een proces met positieve terugkoppeling die zichzelf in stand weet te houden.

Gevoel dat een Europese
aanbesteding een eerlijk
inkoopproces is

Kwaliteit van
ingekochte producten

Aantal Europese
aanbestedingen
Behoefte aan transparante
verantwoording van uitgaven

Kostenbesparingen

Figuur 30: De meerwaarde van Europees aanbesteden

17.3 Experts noemen acht belemmeringen
209

De tweede groep met hoofdoorzaken voor wel- of niet-naleven bestaat uit belemmering;

belemmeringen die het uitvoeren van een Europese aanbesteding in de weg zouden kunnen staan.
De inkoopexperts hebben acht belemmeringen genoemd die remmend werken op het uitvoeren
van een Europese aanbesteding:
1.

Doorlooptijd van een Europese aanbesteding;

2.

Kosten van een Europese aanbesteding;

3.

Eventuele juridische gevolgen;

4.

Complexiteit van het aanbestedingsproces;

5.

Het niet kunnen stimuleren van het Midden en Klein Bedrijf (MKB);

6.

Moeite met het specificeren van de inkoopvraag;

7.

Het hebben van een voorkeur voor een bepaalde leverancier;

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

69 van 119

8.

Gebrek aan fit-for purpose (niet krijgen wat je wilt hebben).

210

Tijdens de expertsessies is benadrukt dat het met betrekking tot de belemmeringen niet enkel

gaat om het feitelijk aanwezig zijn van de belemmering, als wel om de angst voor de belemmering.
In het kader van ‘onbekend maakt onbemind’ werd aangegeven dat met name partijen die
onbekend zijn met Europese aanbestedingsrichtlijnen en –procedures de negatieve effecten
overschatten. Dit is relevant voor de ontwikkeling van flankerend beleid; het wegnemen van angst
vraagt immers om andere maatregelen dan het wegnemen van de daadwerkelijke belemmering.

17.4 Inkoopprofessionaliteit vertaald in zeven structuurkenmerken
211

De derde hoofdgroep met oorzaken betreft de structuurkenmerken. De redenatie van de

inkoopexperts is dat wanneer een organisatie de middelen en faciliteiten heeft ingericht om
Europees aan te kunnen besteden, dit ook vaker zal gebeuren. De inkoopexperts hebben zeven
structuurkenmerken van organisaties genoemd, waarvan zij verwachten dat de aanwezigheid van
een dergelijk kenmerk een positieve invloed op de mate van naleving van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen heeft;
1.

Het hebben van zicht op (toekomstige) inkoopuitgaven;

2.

Voldoende personele capaciteit om Europese aanbestedingen uit te voeren;

3.

Beschikken over een centraal punt waar je naar toe kunt voor vragen over inkoop;

4.

Beschikken over inkoophulpmiddelen, zoals templates en inkoopprocedures, om Europees aan
te kunnen besteden;

5.

Het bijhouden van jurisprudentie rondom Europees aanbesteden;

6.

Het regelmatig (ten minste jaarlijks) organiseren van informatiebijeenkomsten over Europees

7.

Het werken met een inkoopjaarplanning.

212

De structuurkenmerken zijn in feite een operationalisering van het begrip

aanbesteden;

‘inkoopprofessionaliteit’. Hierbij is de veronderstelling dat hoe meer structuurkenmerken een
organisatie bezit, des te groter de inkoopprofessionaliteit zal zijn en hoe hoger de naleving zal zijn.

17.5 Sancties, toezicht, verplichting en verantwoording genoemd als ‘stok achter de
deur’
213

Een vierde groep van hoofdoorzaken bevinden zich in het controlerende domein. Tijdens de

expertsessies is aangegeven dat ‘vrijwilligheid’ niet altijd voldoende is om te zorgen voor naleving
van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Een groot deel van de aanwezige inkopers geeft aan
dat er wat hun betreft vaker gebruikgemaakt zou mogen worden van controlerende maatregelen.
De volgende redenen vanuit het controlerende domein voor naleven zijn genoemd:
1.

Het feit dat Europees aanbesteden verplicht is;

2.

De mate van sanctioneren;

3.

De kans op ontdekking van niet naleving;

4.

Het aantal partijen dat toezicht houdt op naleving.

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

70 van 119

214

Het toezicht op naleven kan door verschillende partijen uitgevoerd worden, zoals het

management van de organisatie, een externe accountant, het bedrijfsleven als potentiële
opdrachtnemer, de Europese Commissie, de (Algemene) Rekenkamer en de controller.

17.6 Mate waarin Europees aanbesteden leeft in organisatie genoemd als culturele
oorzaken
215

De vijfde en laatste groep met hoofdoorzaken bestond uit culturele oorzaken. De experts

hebben vier culturele oorzaken genoemd die invloed hebben op de mate van naleving. Het gaat
daarbij om de mate waarin de Europese aanbestedingsrichtlijnen serieus worden genomen, de
aanwezige kennis over de richtlijnen en de mate waarin Europees aanbesteden een ‘normale gang
van zaken’ is. De vierde genoemde oorzaak heeft te maken met het willen ontlopen van de
aanbestedingsregelgeving door de opdrachtwaarde te verkleinen.

216

De verwachting is dat de culturele oorzaken en de structuurkenmerken verband met elkaar

houden. Een organisatie waarin het normaal wordt gevonden om Europees aan te besteden, zal
naar verwachting ook zijn ingericht om deze aanbestedingen uit te kunnen voeren.

17.7 Samenhang kwalitatief kader
217

De eerste onderzoeksvraag uit het kwalitatieve onderzoek luidt:
Welke oorzaken geven inkoopexperts voor het wel of niet naleven van Europese
aanbestedingsrichtlijnen?

218

In voorgaande paragrafen zijn 27 oorzaken beschreven die door inkoopexperts zijn genoemd

als oorzaken voor wel of niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze oorzaken
zijn in vijf groepen in te delen: meerwaarde, (angst voor) belemmeringen, controle en
verantwoording, structuur- en cultuurkenmerken. De verwachting is dat deze oorzaken niet enkel
invloed op de mate van naleving hebben, maar ook elkaar zullen beïnvloeden. Deze samenhang is
visueel weergegeven in Figuur 31.
Controle en
verantwoording

+
(Angst) voor
belemmeringen
-

-

Naleving
+

+

Meerwaarde

+

Cultuur

Structuur

Figuur 31: Samenhang kwalitatieve kader

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

71 van 119

219

Het kwalitatieve kader stelt dat een organisatie de Europese aanbestedingrichtlijnen zal

naleven wanneer de ‘meerwaarde’ groter is dan de gepercipieerde ‘belemmeringen’. Wanneer dit
niet het geval is, kunnen controlerende factoren er alsnog voor zorgen dat een organisatie zal
aanbesteden. Een organisatie die beter geëquipeerd is om een Europese aanbesteding uit te
voeren of een organisatie waarin Europees aanbesteden tot de cultuur behoort, zal dit eerder doen
dan een organisatie waarbij dit niet zo is, zo blijkt uit de interviews. Cultuur is een krachtige factor in
het kader, omdat naast een directe relatie met naleving, de structuur de cultuur zal volgen en een
pro-Europese aanbestedingscultuur de angst voor belemmeringen zal verminderen. In de volgende
delen van het kwalitatieve onderzoek is dit kader nader getoetst.

17. Kwalitatief kader bestaat uit vijf groepen oorzaken

Pagina

72 van 119

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector
220

Voor de nalevingmeting is een survey uitgevoerd om te achterhalen wat de belangrijkste

oorzaken voor (niet-)naleving per sector zijn. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de survey
gepresenteerd. De onderzoeksverantwoording voor dit deel van het onderzoek is te vinden in
bijlage D.

18.1 Oorzaken uit kwalitatief kader getoetst
221

Het doel van het surveyonderzoek is om antwoord te geven op onderzoeksvragen b en c van

het kwalitatieve onderzoek:
Wat zijn de belangrijkste oorzaken per sector die een rol spelen bij het wel of niet naleven van
Europese aanbestedingsrichtlijnen in deze sector? In hoeverre verschillen inkopers en hun
managers van mening over de oorzaken voor het wel of niet naleven van Europese
aanbestedingsrichtlijnen?

222

Om bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de door de inkoopexperts

genoemde oorzaken door middel van een digitale vragenlijst voorgelegd aan een grote groep van
inkopers van de aanbestedende diensten die ook onderdeel uitmaakten van de steekproef van het
kwantitatieve onderzoek. In de volgende paragrafen worden de antwoorden op de
onderzoeksvragen gegeven. In de paragrafen daaropvolgend wordt in meer detail ingegaan op de
aanpak en resultaten van het surveyonderzoek.

18.2 Ruim de helft van de ondervraagden heeft gerespondeerd
223

Voor dit onderzoek zijn 350 contactpersonen uit de 11 sectoren benaderd om deel te nemen

aan de survey, met daarbij de uitnodiging om de survey onder collega’s aan te bevelen en hen deel
te laten nemen aan de survey. In totaal zijn er 198 vragenlijsten ingevuld en bruikbaar gemaakt
voor de analyse. Deze 198 respondenten zijn verdeeld over 169 unieke aanbestedende diensten.
De uitnodiging om de vragenlijst onder collega’s aan te bevelen heeft dus 29 extra ingevulde
vragenlijsten opgeleverd.

224

De steekproef voor het kwantitatieve onderzoek is aselect geweest en heeft ook als basis

gediend voor de survey. De response op de survey is hoog te noemen en er is geen aanleiding om
te verwachten dat mensen die wel gerespondeerd hebben de survey anders zouden hebben
ingevuld dan mensen die niet gerespondeerd hebben.

225

In Tabel 22 is de verdeling te zien van de 198 ingevulde vragenlijsten over de verschillende

sectoren. Als er op sectorniveau gekeken wordt hoe vaak de vragenlijst is ingevuld, dan blijkt dat
de vragenlijst het vaakst is ingevuld door respondenten die werkzaam zijn in gemeenten met
20.000 tot 100.000 inwoners.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

73 van 119

Sector

Totaal

1. Kerndepartementen

6

2. Kleine gemeenten < 20.000 inwoners

32

3. Middelgrote gemeenten 20.000 <>100.000 inwoners

43

4. Grote gemeenten >100.000 inwoners

18

5. Provincies

14

6. Waterschappen

11

7. Politieregio’s

10

8. Hoger onderwijs

31

9. Regionale opleidingscentra

22

10. Academische ziekenhuizen

4

11. Voortgezet onderwijs

7

Eindtotaal

198

Tabel 22: Verdeling ingevulde vragenlijst over de sectoren

226

Er is ook navraag gedaan welke functie respondenten hebben. Uit de onderstaande tabel blijkt

dat 61 van de 198 respondenten werkzaam zijn als inkoopadviseur. 55 respondenten geven aan
een andere functie te hebben dan de mogelijke antwoordopties. Van deze 55 respondenten zijn vijf
personen afdelingshoofd en drie personen inkoopcoördinator. Onder de andere 47 respondenten
komen niet dezelfde functienamen voor. In Tabel 23 is het overzicht van de functies van
respondenten weergegeven.

Functie

Totaal

Inkoper

25

Inkoopadviseur

61

Controller

7

Manager inkoop

37

Beleidsmedewerker

13

Anders

55

Eindtotaal

198

Tabel 23: Overzicht van de functie van de respondenten

18.3 Europees aanbesteden wordt serieus genomen, maar is nog wel ‘moeten’
227

In deze paragraaf volgen de conclusies die voor alle organisaties gelden. Het gaat daarbij om

antwoorden op stellingen uit de survey waarbij overeenstemming is tussen alle sectoren in de mate
waarin men het eens of oneens is met de stelling.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

74 van 119

228

Europees aanbesteden wordt door alle organisaties volgens de respondenten serieus

genomen, alle aanbestedende diensten vinden een Europese aanbesteding een eerlijke manier
van inkopen en vrijwel alle aanbestedende diensten vinden dat Europees aanbesteden het
gemakkelijker maakt om verantwoording over besteding van middelen af te leggen. Een hogere
kwaliteit van de geleverde producten wordt daarentegen door de respondenten niet als
meerwaarde gezien en slechts in één sector (grote gemeenten) ziet een substantieel deel van de
respondenten besparingsmogelijkheden als meerwaarde. Samenvattend wordt Europees
aanbesteden als middel gezien om doelen zoals eerlijkheid en verantwoording te bereiken. De
gevolgen van Europees aanbesteden in termen van kwaliteit en kostenbesparing worden vrijwel
niet als meerwaarde ervaren.

229

Een groot deel van de respondenten (163 van de 198) geeft aan dat zij minder Europese

aanbestedingen zouden uitvoeren als dit niet langer verplicht zou zijn. 167 van de 198
respondenten geven aan door de accountant ter verantwoording geroepen te worden wanneer zij
de Europese aanbestedingsrichtlijnen niet volgen. 62 van de 198 respondenten denken door de
leidinggevende ter verantwoording geroepen te zullen worden. Ter verantwoording geroepen
worden door het bedrijfsleven wordt door 43 van de 198 respondenten verwacht. Slechts 19
respondenten verwachten dat de Europese commissie dit zal doen.

230

Kosten voor een aanbestedingsproces, eventuele juridische gevolgen van een

aanbestedingsproces, moeite met het specificeren of het hebben van een voorkeur voor een
leverancier worden door de respondenten nauwelijks gezien als belemmeringen voor het uitvoeren
van een Europese aanbesteding.

231

Alle aanbestedende diensten die hebben gerespondeerd hebben zicht op de verwachte

inkoopuitgaven en een centraal punt om vragen over inkoop te stellen. Slechts een beperkt aantal
(60 van de 198) respondenten houdt regelmatig een informatiebijeenkomst over Europees
aanbesteden.

18.4 Kleine organisaties ervaren belemmeringen, grotere organisaties verwachten
baat te hebben bij meer toezicht
18.4.1

Weinig meerwaarde en veel belemmeringen, weinig middelen en beperkte

aanbestedingscultuur bij kleine gemeenten (<20.000 inwoners)

232

De respondenten van kleine gemeenten (<20.000 inwoners) zien weinig meerwaarde in

Europees aanbesteden, terwijl ze veel belemmeringen ervaren. Van de respondenten uit kleine
gemeenten geven 28 van de 32 aan dat doorlooptijd wel eens een belemmering vormt, 27 van de
32 noemen het willen stimuleren van het MKB als belemmering en 26 van de 32 respondenten
noemen de complexiteit van regelgeving als belemmering voor het uitvoeren van een Europese
aanbesteding. Ook het aantal respondenten bij kleine gemeenten dat aangeeft dat zij met een
Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat ze willen hebben, is hoog, namelijk 28 van de 32.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

75 van 119

233

De kleine gemeenten beschikken volgens de respondenten niet over alle structuurkenmerken.

8 van de 32 respondenten bij kleine gemeenten geven aan voldoende personele capaciteit voor
Europees aanbesteden te hebben. 11 van de 32 geven aan te werken met een inkoopjaarplanning
en 15 van de 32 geven aan te beschikken over voldoende hulpmiddelen.

234

De respondenten bij kleine gemeenten zien weinig heil in meer controlerende maatregelen.

Slechts 7 van de 32 respondenten bij kleine gemeenten denken dat sancties zullen helpen bij het
stimuleren van naleving. Tevens geven ook 7 van de 32 respondenten aan dat zij niet voldoende
kennis van Europees aanbesteden hebben. 11 van de 32 respondenten geven aan dat Europees
aanbesteden geen normale gang van zaken is binnen hun organisatie.
18.4.2

235

Middelgrote gemeenten (20.000 -100.000 inwoners) hebben behoefte aan meer capaciteit

De meerderheid van de respondenten bij middelgrote gemeenten (26 van de 43) ziet de

mogelijkheid tot verantwoording van publieke middelen als meerwaarde van Europees
aanbesteden. De respondenten ervaren weinig belemmeringen; aan de andere kant geven 35 van
de 43 van de respondenten aan dat ze met een Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat ze
willen hebben.

236

Minder dan de helft van de respondenten bij middelgrote gemeenten geeft aan voldoende

personele capaciteit in huis te hebben (18 van de 43) of werkt met een jaarplanning (20 van de
43).

237

15 van de 43 respondenten bij middelgrote gemeenten zijn het eens met de stelling dat het niet

naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen niet ontdekt zal worden.
18.4.3

Grote gemeenten (> 100.000 inwoners) krijgen niet altijd wat zij willen hebben via een

Europees aanbesteding, maar de helft ziet wel mogelijkheden tot besparing.

238

9 van de 18 respondenten van grote gemeenten zien meerwaarde in de mogelijkheid tot

besparen met behulp van een Europese aanbesteding. In de overige sectoren wordt deze
meerwaarde minder gezien. De mogelijkheid om publieke besteding van middelen te
verantwoorden wordt door 14 van de 18 respondenten bij grote gemeenten als meerwaarde van
een Europese aanbesteding gezien.

239

De helft van de respondenten (9 van de 18) bij grote gemeenten zegt te kampen met

capaciteitstekorten. En 7 van de 18 respondenten geven aan dat zij verwachten dat meer sancties
zullen helpen bij het vergroten van de naleving.

240

17 van de 18 respondenten bij grote gemeenten geven aan dat zij via een Europese

aanbesteding niet altijd krijgen wat zij willen hebben. Dit is de enige belemmering van betekenis die
wordt gezien door de respondenten bij de grote gemeenten.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

76 van 119

18.4.4

Doorlooptijd van een Europese aanbesteding en de benodigde capaciteit vormen een

belemmering bij het hoger onderwijs

241

24 van de 31 respondenten uit de sector hoger onderwijs geven aan dat zij verantwoording van

publieke middelen als meerwaarde van een Europese aanbesteding zien. 27 van de 31
respondenten hebben weleens last van de doorlooptijd bij het uitvoeren van een Europese
aanbesteding. Ook personele capaciteit vormt een probleem, slechts 11 van de 31 respondenten
van het hoger onderwijs geven aan dat hun organisatie voldoende personele capaciteit heeft om
Europese aanbestedingen uit te kunnen voeren.

242

11 van de 31 respondenten uit het hoger onderwijs verwachten dat onrechtmatigheid niet

ontdekt zal worden en 8 van de 31 respondenten denken dat meer sancties helpen bij het
stimuleren van naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.
18.4.5

ROC’s krijgen niet altijd wat zij willen hebben via een Europees aanbesteding en ervaren

beschikbare capaciteit als een beperking

243

18 van de 22 respondenten van ROC’s zien verantwoording van hun middelen als meerwaarde

van een Europese aanbesteding. Bijna alle respondenten van ROC’s (21 van de 22) geven aan dat
ze met een Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat ze willen hebben.

244

Slechts 7 van de 22 van de respondenten geven aan voldoende personele capaciteit te

hebben. 10 van de 22 respondenten van ROC’s geven aan te verwachten dat het niet naleven van
Europese aanbestedingsrichtlijnen niet opgemerkt zal worden. Verder geven eveneens 10 van de
22 respondenten aan dat ze het eens zijn met de stelling dat meer sancties op niet naleving tot
betere naleving zal leiden.
18.4.6

Weinig meerwaarde en veel belemmeringen, weinig middelen en beperkte

aanbestedingscultuur in het Voortgezet Onderwijs

245

De scholen in het Voortgezet Onderwijs lijken op de kleine gemeenten voor wat betreft de

antwoorden op de survey. De respondenten in het Voortgezet Onderwijs zien iets meer
meerwaarde in Europees aanbesteden dan de kleine gemeenten; 5 van de 7 respondenten geven
aan dat zij meerwaarde zien in het kunnen verantwoorden van publieke middelen met behulp van
een Europese aanbesteding.

246

6 van de 7 respondenten van scholen in het Voortgezet Onderwijs geven aan de complexiteit

van een aanbesteding als belemmering te zien om een Europese aanbesteding uit te voeren.
Eveneens geven 6 van de 7 respondenten aan dat het niet kunnen stimuleren van het MKB een
belemmering vormt. Alle 7 respondenten van scholen uit het Voortgezet Onderwijs geven aan dat
zij met een Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat zij willen hebben.

247

Net als bij de kleine gemeenten hebben de scholen uit het Voortgezet Onderwijs volgens de

respondenten een beperkt aantal structuurkenmerken. Slechts 2 van de 7 van de respondenten

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

77 van 119

geeft aan voldoende capaciteit te hebben, houdt jurisprudentie bij of werkt met een
inkoopjaarplanning, en 3 van de 7 geven aan over voldoende inkoop ondersteunende hulpmiddelen
te beschikken.

248

2 van de 7 respondenten bij de scholen geven aan dat onrechtmatig aanbesteden niet

opgemerkt zal worden. Verder zijn 2 van de 7 respondenten het oneens met de stelling dat
Europees aanbesteden de normale gang van zaken is binnen hun organisatie.
18.4.7

Kerndepartementen verwachten verantwoording af te moeten leggen aan de rekenkamer,

maar denken dat onrechtmatigheid niet ontdekt zal worden

249

4 van de 6 respondenten van kerndepartementen denken dat onrechtmatigheid niet ontdekt zal

worden. Toch ervaren de respondenten dat zij door gemiddeld vier partijen ter verantwoording
zullen worden geroepen als zij zich niet aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen houden. De
respondenten van kerndepartementen verwachten vrijwel allemaal (5 van de 6) verantwoording aan
een rekenkamer af te moeten leggen. Ter vergelijking; 4 van de 11 van de respondenten van
waterschappen verwachten verantwoording aan een rekenkamer af te moeten leggen en bij de
gemeenten verwachten 18 van de 93 respondenten dit.

250

Alle zes respondenten van de kerndepartementen vinden dat Europees aanbesteden

meerwaarde biedt bij het afleggen van verantwoording over besteding van publieke middelen. 5
van de 6 respondenten hebben de doorlooptijd van een Europese aanbesteding wel eens als een
belemmering ervaren. Volgens alle respondenten beschikken hun kerndepartementen over alle
structuurkenmerken om Europees te kunnen aanbesteden.
18.4.8

251

Politieregio’s ervaren weinig belemmeringen en beperkte controle

Ook bij de politieregio’s wordt verantwoording van publieke middelen door 8 van de 10

respondenten als meerwaarde van Europees aanbesteden gezien. Bijna alle respondenten (9 van
de 10) ervaren dat zij met een Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat zij willen hebben.

252

Volgens de respondenten van politieregio’s hebben de politieregio’s alle structuurkenmerken

om Europees aan te kunnen besteden. 3 van de 10 respondenten denken dat niet naleving niet
ontdekt zal worden.
18.4.9

253

Bij provincies worden geen redenen gezien om niet aan te besteden

Bij de provincies zijn geen sterke oorzaken voor niet naleving aangetroffen in de antwoorden

op de survey. Verantwoording van publieke middelen wordt door 10 van de 14 respondenten bij
provincies als meerwaarde gezien en ook schatten 6 van de 14 respondenten de kans op
ontdekking van niet naleving als beperkt, De respondenten ervaren relatief weinig belemmeringen
om Europees aan te besteden en zijn ook de structuurkenmerken aanwezig. Provincies beschikken
volgens de respondenten, net als de respondenten bij de kerndepartementen, over alle
structuurkenmerken.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

78 van 119

254

Als de oorzaken uit het verklarende kader juist zijn geformuleerd, is op basis van de survey

resultaten te verwachten dat naleving bij de provincies hoog zal zijn. Dit blijkt het geval te zijn.
18.4.10 Waterschappen krijgen niet altijd wat ze willen en ervaren meer controle dan andere
sectoren

255

De respondenten van waterschappen zitten wat antwoorden op de survey betreft gemiddeld

tussen de kerndepartementen en politieregio’s in, met een belangrijk verschil met betrekking tot de
ervaren controle. 5 van de 11 respondenten van waterschappen zijn het niet eens met de stelling
dat de kans op ontdekking van niet rechtmatig inkopen, klein is.

256

6 van de 11 respondenten bij waterschappen ziet meerwaarde in Europees aanbesteden om

verantwoording af te kunnen leggen over besteding van publieke middelen. De doorlooptijd wordt
door 9 van de 11 respondenten van waterschappen wel eens als belemmering ervaren en op de
stelling dat je met een Europese aanbesteding ‘niet altijd krijgt wat je wilt hebben’ wordt door 10
van de 11 respondenten bij waterschappen geantwoord dat zij het hier mee eens zijn.
18.4.11 Academische ziekenhuizen zien doorlooptijd als belemmering en zien mogelijkheden in
controle

257

3 van de 4 respondenten bij academische ziekenhuizen zien meerwaarde in Europees

aanbesteden als middel om verantwoording over besteding van publieke middelen af te leggen en
alle respondenten vinden Europees aanbesteden een eerlijke manier van inkopen.

258

Alle respondenten bij academische ziekenhuizen ervaren doorlooptijd als een belemmering

voor het uitvoeren van een Europese aanbesteding en tevens geven alle respondenten aan dat zij
via een Europese aanbesteding niet altijd krijgen wat zij willen hebben.

259

1 van de 4 respondenten bij academische ziekenhuizen is het eens met de stelling dat

onrechtmatigheid ontdekt zal worden klein is en dat sancties zullen helpen bij het vergroten van de
naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen.

18.5 Inkopers zien meerwaarde, niet-inkopers zien belemmeringen
In de survey vragenlijst is ook een vraag gesteld over de functie van de respondent. Op basis van
de antwoorden op deze vraag zijn de respondenten ingedeeld in twee groepen: de inkopers
(inclusief de inkoopadviseurs) en de niet-inkopers (managers, hoofden inkoop, directeuren
bedrijfsvoering et cetera.) Vervolgens is gekeken of de inkopers en de niet-inkopers een andere
mening hebben ten aanzien van de stellingen uit de vragenlijst. De resultaten staan hieronder
beschreven waarbij de antwoorden zijn geanalyseerd voor alle sectoren gezamenlijk.

260

Gemiddeld zien de responderende inkopers uit alle sectoren een grotere meerwaarde in

Europees aanbesteden dan responderende niet-inkopers. Inkopers vinden vaker Europees

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

79 van 119

aanbesteden een eerlijke manier van inkopen en vinden ook vaker dat Europees aanbesteden het
makkelijker maakt om verantwoording af te leggen.

261

Onder de respondenten ervaren niet-inkopers meer belemmeringen dan inkopers. Niet-

inkopers zien met name de complexiteit, juridische gevolgen en kosten van een
aanbestedingsproces vaker als belemmering dan de inkopers.

262

Inkopers en niet-inkopers zien evenveel en dezelfde structurele kenmerken. Er worden ook

geen verschillende antwoorden gegeven op de cultuuroorzaken tussen de inkopers en nietinkopers.

263

Met betrekking tot toezicht en controle geven inkopers vaker aan dat er minder Europese

aanbestedingen zouden worden uitgevoerd als dit niet langer verplicht zou zijn, terwijl niet-inkopers
vaker vinden dat de kans op ontdekking van onrechtmatigheid klein is. De inkopers en niet-inkopers
wijzen dezelfde partijen aan die om verantwoording zullen vragen bij een onrechtmatige
aanbesteding.

18. Survey geeft overzicht van oorzaken per sector

Pagina

80 van 119

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en
naleving
264

Na het opstellen van het kwalitatieve kader en het uitvoeren van het surveyonderzoek vormt

een regressieanalyse naar het verband tussen de surveyantwoorden en het kwantitatieve
onderzoek naar de nalevingspercentages een derde onderdeel van het kwalitatieve onderzoek.

265

Uit het regressieonderzoek komt naar voren dat er een statistisch verband bestaat tussen de

heersende cultuur in de organisatie ten aanzien van Europees aanbesteden, het aantal aanwezige
structuurkenmerken en het nalevingspercentage. Hoe meer structuurkenmerken aanwezig zijn, hoe
hoger de naleving en hoe positiever de cultuur ten aanzien van Europees aanbesteden, hoe hoger
de naleving. Daarnaast is er een zeer sterk en significant verband aanwezig tussen het volume van
een inkooppakket en de kans dat dit pakket ook volgens Europese aanbestedingsrichtlijnen is
aanbesteed.

19.1 Beschrijvende statistiek laat verschil in cultuur, verantwoording en structuur
zien
266

In een eerste stap van het regressieonderzoek zijn de verschillen tussen organisaties met hoog

en laag nalevingspercentage in beeld gebracht met behulp van beschrijvende statistiek. Hiervoor
zijn de antwoorden van een organisatie op de survey gegroepeerd en gemiddeld per hoofdoorzaak
(hoofdoorzaken zijn meerwaarde, belemmeringen, cultuur, structuur en verantwoording).
Vervolgens is op basis van de resultaten uit het kwantitatieve onderzoek een indeling gemaakt in
organisaties met een gemiddeld hoog of organisatie met een gemiddeld laag nalevingspercentage.
Een organisatie scoort gemiddeld hoog als hij bij de hoogste 50% organisaties van zijn betreffende
sector hoort. De overige 50% zit dus in de laag scorende groep. Binnen een sector zijn dus de
organisaties steeds in twee even grote groepen ingedeeld.

267

De antwoorden op de survey kunnen nu uitgezet worden per nalevingspercentage groep (hoog

of laag). Hieruit blijkt dat respondenten die werkzaam zijn in een organisatie die een gemiddeld
hoog nalevingspercentage hebben, aangeven meer structuurkenmerken te hebben (gemiddeld 1
meer dan organisaties die laag scoren op naleving).

268

De ‘hoog scorende groep’ ervaart ook gemiddeld aan een partij meer verantwoording af te

moeten leggen dan de respondenten uit de laag scorende groep. En de hoog scorende groep
ervaart een iets hogere pro-Europees aanbesteden cultuur dan de laag scorende groep.

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

Pagina

81 van 119

Meerwaarde (vraag 1 t/m 4)

Belemmeringen (vraag 5 t/m 12)
4
meestal --- soms --- nooit

eens

5

neutraal

---

4

---

3

2

altijd ---

oneens

2

3

1

1
Laag

Laag

Hoog

Verantwoording (vraag 23a t/m 23g)

Structuur (vraag 13 t/m 19)
Aantal partijen die om verantwoording vragen

7

aantal structuurkenmerken

6
5
4
3
2
1
Laag

Hoog

7
6
5
4
3
2
1

Hoog

Laag

Hoog

oneens

---

neutraal

---

eens

Cultuur (vraag 24 t/m 26)
5

4

3

2

1
Laag

Hoog

Figuur 32: Vergelijk tussen laag en hoog nalevingspercentage

19.2 Statistisch model toont verband tussen cultuur, structuur en naleving aan
269

Voor de hoofdoorzaken Meerwaarde, Belemmeringen, Cultuur, Structuur en Verantwoording is

een statistische toets uitgevoerd om vast te stellen of deze significant samenhangen met het
nalevingspercentage. Deze toetsing is toegepast onder controle van een aantal andere relevante
kenmerken: de sector waartoe de organisatie behoort, het type inkooppakket (diensten, levering of
werk) en het volume van het inkooppakket in euro’s. Dit betekent dat er wordt gecorrigeerd voor de
eventuele invloed die de sector, het type pakket of het inkoopvolume op de uitkomsten kunnen
hebben.

270

Eenvoudig gezegd werkt het statistisch model als volgt:

1.

Een inkooppakket kan of aanbesteed of niet aanbesteed zijn (binair);

2.

Op basis van de antwoorden uit de survey schat het model in of een pakket aanbesteed zal zijn
of niet. Bijvoorbeeld als er 2 structuurkenmerken zijn, wordt een kans op naleving van 20%
geschat; als er 6 structuurkenmerken zijn, wordt een kans van 50% geschat;

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

Pagina

82 van 119

3.

De daadwerkelijke uitkomsten uit het kwantitatieve onderzoek zijn ook in het model ingevoerd.
Het model ‘kent’ de daadwerkelijke uitkomst dus ook;

4.

Door de schattingen met de daadwerkelijke uitkomsten te vergelijken is het model in staat om
een ‘best fit’ te maken. Een model waarin de meeste schattingen juist zijn.

271

De statistische toetsing laat zien dat de constructen Meerwaarde, Belemmeringen en

Verantwoording geen significante relatie hebben met het nalevingspercentage. De score op
Structuur en Cultuur hangen echter wel aantoonbaar samen met het nalevingspercentage.10 Figuur
33 geeft weer hoe een hogere score op Structuur samenhangt met een hoger nalevingspercentage.
Het nalevingspercentage voor een ‘gemiddeld’ inkooppakket wordt geschat op 37%. De
schattingen variëren van minder dan 30% bij een lage score op Structuur tot meer dan 40% bij een
hoge score op Structuur. Figuur 34 laat zien dat een hogere score op Cultuur ook samenhangt met
een hoger geschat nalevingspercentage. Afhankelijk van de score op Cultuur variëren de
schattingen van minder dan 30% tot meer dan 40%.

272

Alhoewel volume van het inkooppakket slechts als controlefactor was meegenomen in het

model, blijkt het een zeer significante relatie te hebben met het nalevingspercentage.11 Naarmate
het inkooppakket een groter volume heeft, is de kans op naleving aanzienlijk groter. Figuur 35 laat
zien dat de schatting van de naleving voor kleine inkooppakketten rond de 20% ligt, terwijl voor
inkooppakketten met een omvang van tientallen miljoenen meer dan 70% naleving wordt geschat.12

10

De betreffende significantieniveaus zijn (bij tweezijdige toetsing; significant bij p < .05): Meerwaarde p = .84;

Belemmeringen p = .13; Cultuur p = .03; Structuur p = .02; Verantwoording p = .15.
11

De significantie van de relatie van het natuurlijk logaritme van het volume in euro’s met het

nalevingpercentage : p < .001
12

Een beperkt aantal inkooppakketten heeft een extreem grote omvang. De range van de figuur is hier beperkt

tot volumes (tot 36 miljoen euro) die niet als statistische uitbijter wordt aangemerkt op basis van de 1.5
interkwartielafstand van het natuurlijk logaritme van het volume.

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

Pagina

83 van 119

Invloed structuur op nalevingspercentage

Geschat nalevingspercentage

45

40

35

30

25
0

2

4
Score op structuur

6

8

Figuur 33: Invloed structuur op nalevingspercentage

Invloed cultuur op nalevingspercentage

Geschat nalevingspercentage

45

40

35

30

25
2

3

4

5

Score op cultuur
Figuur 34: Invloed structuur op nalevingspercentage

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

Pagina

84 van 119

Invloed volume inkooppakket op nalevingspercentage

Geschat nalevingspercentage

80

60

40

20
50

100

200
400
800 1600 3200 6400 12800 25600
Volume inkooppakket in euro (x 1000)

Figuur 35: Invloed volume inkooppakket op nalevingspercentage

19. Regressieanalyse toont verband tussen structuur, cultuur en naleving

Pagina

85 van 119

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende
maatregelen
273

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies uit de interviews beschreven. In de

interviews is stil gestaan bij bij onderzoeksvragen e, f en g zoals geformuleerd in hoofdstuk 16.
e.

Welke beleidsmaatregelen kunnen worden ingezet om de oorzaken voor niet naleving van
Europese aanbestedingsrichtlijnen te verkleinen of weg te nemen?

f.

Welke beleidsmaatregelen kunnen worden ingezet om de oorzaken voor wel naleven van
Europese aanbestedingsrichtlijnen te vergroten?

g.

Op welke wijze moeten de beleidsmaatregelen worden geïmplementeerd om effectief de
oorzaken voor niet-naleving weg te nemen of de oorzaken voor naleving te stimuleren?

274

De organisaties die zijn geïnterviewd zijn te groeperen in drie hoofdgroepen op basis van de

mate van professionaliteit. Binnen deze groepen zijn de reacties zeer vergelijkbaar. In de eerste
paragraaf van dit hoofdstuk wordt een typering van deze drie groepen organisaties gegeven. In de
paragrafen daarna worden de reacties van de geïnterviewden vertaald naar mogelijke richtingen
voor beleidsmaatregelen. Hiermee wordt een antwoord gegeven op onderzoeksvragen e, f en g
van het kwalitatieve onderzoek.

275

De antwoorden op de onderzoeksvragen worden hieronder samengevat, voordat deze in meer

detail worden uitgewerkt.
1.

Structuurvoorschriften en het stimuleren van inkoopsamenwerking kunnen worden ingezet om
de oorzaken voor niet-naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen bij kleine
organisaties (deels) weg te nemen.

2.

Het maken van heldere afspraken kan worden ingezet om de oorzaken voor niet naleving van
de Europese aanbestedingsrichtlijnen bij grote organisaties verder weg te nemen.

3.

Het inzetten van voorbeelden van succesvolle aanbestedingen kan worden ingezet om de
oorzaken voor het naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen te stimuleren.

4.

De beleidsmaatregelen moeten gericht zijn op cultuurverandering om effectief de oorzaken
voor niet-naleving weg te nemen of de oorzaken voor naleving te stimuleren.

276

De antwoorden op deze onderzoeksvragen zijn verwerkt in de geformuleerde conclusies en

aanbevelingen in hoofdstuk 2 van dit rapport.

20.1 Organisaties met dezelfde mate van inkoopprofessionaliteit delen dezelfde
mening
20.1.1

277

Kleine beperkt professionele organisaties

De groep van kleine beperkt professionele organisaties wordt gekenmerkt door een klein aantal

(of geen enkele) centrale inkopers. Meestal is het management niet betrokken bij inkoop en is
‘iedereen in de organisatie inkoper’. Dit betekent weinig grip op inkoop; mensen in de organisatie
weten vaak ook niet (bewust) wat inkoop of een Europese aanbesteding is. In sommige interviews
lieten inkopers weten eigenlijk wel te wachten op een afkeurende accountantsverklaring omdat

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen

Pagina

86 van 119

daarmee de ‘sense of urgency’ binnen hun organisatie zou groeien. Voor hen is rechtmatigheid een
argument voor hun eigenlijke doel: een professionele inkooporganisatie.
20.1.2

278

Grote volledig publieke organisaties

Deze tweede groep bestaat uit grote organisaties die volledig afhankelijk zijn van publieke

middelen voor hun financiering. Kenmerkend voor deze organisaties is dat zijzelf het gevoel
hebben volledig (of op zijn minst bijna volledig) rechtmatig in te kopen. Sommigen van deze
organisaties zijn bezig met een inhaalslag om ook de laatste Europese aanbestedingen uit te
voeren. Met hun woorden waren dat dan ‘de laatste loodjes’.

279

Alle grote volledige publieke organisaties hebben systemen ingericht, waarmee de organisatie

grip heeft op de inkoopuitgaven. Rechtmatigheid wordt gezien als randvoorwaarde: als het moet,
moet het, maar als het mogelijk is onder de plicht van Europees aanbesteden uit te komen door de
geraamde inkoopwaarde onder het drempelbedrag voor Europees aanbesteden te houden, dan
gaat de afdeling inkoop daar niet voor liggen.

280

Hoewel niet de hele organisatie doordrongen is van de noodzaak tot aanbesteden volgens de

Europese aanbestedingsrichtlijnen, is het hoger management dat wel, waardoor vaak volgens de
regels wordt gewerkt. Redenen om toch af te wijken zijn tijd, uniciteit, strategische
partnerschappen, lokale werkgelegenheid en sociale doelen (bijvoorbeeld de sociale werkplaats).
Lokale belangen spelen met name een rol voor gemeenten, bij andere organisaties speelt dat
nauwelijks.

281

In alle grote volledig publieke organisaties wordt in sommige gevallen afgeweken van de

aanbestedingsrichtlijnen. Het aantal keer dat dit gebeurt, hangt sterk af van de wijze waarop de
keuze tot afwijken van de richtlijnen tot stand komt. Als er een formele beslissing wordt genomen
om van de richtlijnen af te wijken (bijvoorbeeld in een tenderboard of door de hoogste functionaris),
werpt dit een mogelijkheid op om bezwaar te maken. Echter, wanneer afwijken van de richtlijnen
niet een formele keuze is maar als de facto werkwijze in de organisatie is geslopen, is het veel
gemakkelijker om van de regels af te wijken en gebeurt dit dan ook vaker. Duidelijke accountability
voor keuzes op inkoopgebied helpt dus bij het verhogen van de naleving.

282

De drijfveer van inkoop bij deze organisaties is meestal niet de rechtmatigheid, dat is immers

een randvoorwaarde, maar veel meer doelmatigheid en het creëren van meerwaarde.
20.1.3

283

Grote bedrijfsmatige georiënteerde organisaties

De organisaties die tot deze derde groep behoren zijn groot in omvang en ontvangen naast

publieke middelen ook geld uit derdegeldstromen. Kenmerkend voor deze organisaties is dat zij
reeds enkele jaren geleden inkoop hebben geprofessionaliseerd om financiële en strategische
meerwaarde te creëren. Oogmerk toentertijd was dus niet rechtmatigheid. Van inkopers die ‘politie
agentje’ bleven spelen is over het algemeen inmiddels afscheid genomen. Zo moeten zorgdivisies
bijvoorbeeld concurrerend zijn en vanuit dat belang werkt inkoop samen met deze divisies. Inkoop

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen

Pagina

87 van 119

stelt vast wat de waardedrijvers zijn en op welke manier inkoop hieraan kan bijdragen. Inkoop heeft
zich hierbij niet gericht op de raad van bestuur, maar juist op het management van de divisies.

284

Voor de afdeling inkoop is rechtmatigheid in zijn geheel geen belangrijk onderwerp, als ze

maar (strategische) toegevoegde waarde bieden. Overigens vinden deze organisaties wel dat het
aanbestedingsproces tot goede resultaten leidt, dus als het mogelijk is en naar verwachting leidt tot
de beste resultaten zetten ze het ‘instrument’ Europees aanbesteden wel in. In de organisaties
wordt niet gesproken over Europees aanbesteden tegenover de interne klant (“daar moet je ze niet
mee vermoeien”). De klant heeft bepaalde doelstellingen en die probeer je te realiseren.
Rechtmatigheid is daarbij het ‘probleem’ van inkoop.

285

In de volgende paragrafen worden mogelijke richtingen voor beleidsmaatregelen geformuleerd

die kunnen helpen bij het vergroten van naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze
beleidsmaatregelen zijn gedestilleerd uit opmerkingen van de geïnterviewde aanbestedende
diensten of zijn tot stand komen na analyse van de door de geïnterviewde organisaties genoemde
problemen.

20.2 Stimulans van buitenaf is een effectieve impuls voor rechtmatigheid
286

De eerste groep beleidsmaatregelen die getroffen kunnen worden bestaan uit interventies als

gevolg van een stimulans van buitenaf. Zowel in de survey als tijdens de interviews wordt door een
aantal organisaties aangegeven dat in sommige gevallen een dergelijke externe stimulans zeer
krachtig kan zijn om de rechtmatigheid te vergroten.

287

Alle organisaties waar de inkoop op orde is gebracht, dat wil zeggen (volgens de organisaties

zelf) de inkoopuitgaven onder controle hebben, over voldoende personele capaciteit beschikken en
Europees aanbesteden als uitgangspunt hanteren, hebben een moment gekend waarop door het
management is besloten om de ontwikkelingen rond inkoop te stimuleren om rechtmatigheid te
verbeteren. Deze beslissing kwam in een groot deel van de gevallen voort uit een stimulans van
buitenaf, zoals een afkeurende accountantsverklaring. De gevolgen van een afkeurende verklaring
kunnen groot zijn. Met name gezichtsverlies wordt genoemd, maar ook politieke onwenselijkheid en
gemeenten kunnen zelfs onder curatele gesteld worden door de provincie. Een afkeurende
verklaring betekent altijd ‘buikpijn’ voor het hoger management en is dus een sterke prikkel om
inkoop rechtmatig te laten verlopen.

288

Na een stimulans van buitenaf volgt meestal eerst het beschikbaar stellen van capaciteit om

deze capaciteit vervolgens te organiseren in een afdeling inkoop. Daarna wordt de rol van inkoop
verankerd in de processen van de organisatie. Dit laatste gebeurt met wisselende diepgang, maar
is van groot belang voor de mogelijkheden van de afdeling. Wanneer alle facturen bijvoorbeeld een
inkoopordernummer nodig hebben om betaald te kunnen worden, heeft de afdeling Inkoop meer
mogelijkheden om de wijze van inkopen te beïnvloeden.

289

In organisaties waar de rol van Inkoop goed verankerd is in de organisatie werd het voor de

inkopers mogelijk om niet als ‘politieagent voor rechtmatigheid’ op te moeten treden, maar zichzelf

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen

Pagina

88 van 119

en de afdeling inkoop als geheel te verkopen als strategische meerwaarde voor de interne klant.
Door de opgelegde verplichting leert de organisatie het voordeel van de inkoopfunctie kennen en
komt men steeds vaker uit zichzelf naar inkoop toe. Andersom werd ook opgemerkt dat het niet
echt werkt als inkoop zichzelf probeert te verkopen met strategische meerwaarde als compliance
optioneel is. Dan worden de afdeling inkoop toch alsnog steeds gepasseerd.

20.3 Precieze inhoud en betekenis van termen als ‘rechtmatigheid’ en ‘naleving’
worden verschillend geïnterpreteerd.
290

Voor de grotere organisaties geldt vaak dat het onduidelijk is wat rechtmatigheid inhoudt en

wanneer iets aanbestedingsplichtig is. Het gevoel bestaat dat er vrijwel volledig rechtmatig wordt
ingekocht, terwijl dit niet blijkt uit het kwantitatieve onderzoek. Deze verschillen werden bijvoorbeeld
veroorzaakt door een andere interpretatie van welke inkopen wel en welke niet bij elkaar dienen te
worden opgeteld om de aanbestedingsplicht te bepalen, hoe omgegaan dient te worden met
opdrachtverlenging en de status van formele beslissingen (al dan niet goedgekeurd door interne
juristen) om af te wijken van de Europese aanbestedingsrichtlijnen,

291

Het begrip rechtmatigheid is te complex om eenvoudig toezicht op uit te kunnen oefenen en

‘trekt’ de discussie naar onze mening te veel in het juridische domein.

292

Wij adviseren om heldere en transparante richtlijnen te ontwikkelen met en voor

aanbestedende diensten voor een eenduidige interpretatie van deze begrippen. Hierbij kunnen de
begrippen rechtmatigheid en naleving vereenvoudigd worden tot transparante criteria waarover
weinig discussie kan ontstaan.
20.3.1

293

Normbesef is groot genoeg, regels zijn onduidelijk

Inkopers hebben voldoende normbesef, maar verkeren in tweestrijd tussen rechtmatigheid en

doelmatigheid. Ze willen hun interne klant optimaal bedienen, waardoor ze bereid zijn de grijze
gebieden van rechtmatigheid op te zoeken.

294

Er bestaat vrijwel altijd een druk vanuit de organisatie om een inkoop niet volgens de Europese

aanbestedingsrichtlijnen uit te voeren. De meeste inkopers willen wel meedenken over manieren
om onder de drempel te komen. In hun ogen is dat rechtmatig als de jurist daar goedkeuring aan
geeft, bijvoorbeeld door een deel niet in te kopen maar door eigen personeel te laten uitvoeren of
door de scope van de opdracht te verkleinen.

20.4 ‘ Verkoop’ de strategische meerwaarde van inkoop met behulp van succesvolle
voorbeelden
295

Uit de interviews blijkt dat met name het management van veel aanbestedende diensten nog

niet altijd de meerwaarde ziet specifiek van Europees aanbesteden. Van concurrentiestelling in
brede zin wordt de meerwaarde over het algemeen meer herkend. Met behulp van succesverhalen
kan de meerwaarde van Europees aanbesteden meer zichtbaar worden gemaakt. Het gaat daarbij

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen

Pagina

89 van 119

om succesvolle aanbestedingen, waarbij het resultaat niet bereikt had kunnen worden zonder een
Europese aanbesteding uit te voeren.

296

Deze succesvolle voorbeelden moeten opgenomen worden in de media, literatuur en

communicatiekanalen van de managers. Er moet voorkomen worden dat alleen inkopers lezen over
het succes van Europees aanbesteden, terwijl juist het management bereikt zou moeten worden.
De waarde van inkoop zou een vast onderdeel op de agenda van het management moeten
worden.

20.5 Focus beleidsmaatregelen op cultuurverandering
297

Uit de interviews kan geconcludeerd worden dat de cultuur een belangrijk startpunt voor

verandering is. Nadat de cultuur is veranderd door bijvoorbeeld een afkeurende
accountantsverklaring, volgt de structuur daarna vanzelf. Ook blijkt uit de survey dat organisaties
waarbij een Europese aanbestedingscultuur heerst, er nauwelijks belemmeringen worden ervaren
om Europees aan te besteden.

298

Voor de interne opdrachtgevers van inkoop is er soms weinig prikkel om rechtmatig in te

kopen, blijkt uit de interviews. Zij hebben er last van als ze het doen (duurt lang, minder flexibel,
minder eigen beschikking), terwijl zij zelf niet worden afgerekend als ze niet rechtmatig inkopen. De
afdeling inkoop heeft in dat geval geen recht van spreken meer binnen de organisatie.
In andere organisaties voert het hoger management echter wel druk uit om rechtmatig in te kopen
en moeten budgethouders goede argumenten hebben om van de regels af te wijken. Vaak is dan
het advies van inkoop zwaarwegend. Toch blijft er vanuit budgethouders een drive bestaan om de
Europese aanbestedingsrichtlijnen niet te volgen. Dit betekent dat de opdrachtwaarde wordt
verlaagd door bijvoorbeeld een deel zelf te doen, het opknippen van opdrachten et cetera. Zonder
cultuurverandering verandert er in dergelijke organisaties weinig.

20. Interviews bieden aanknopingspunten voor flankerende maatregelen

Pagina

90 van 119

A. Methodologische verantwoording
01

In deze bijlage wordt de onderzoeksmethodiek beschreven van het kwantitatief onderzoek naar

de mate van naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. In dit hoofdstuk wordt eerst
aandacht besteed aan de doelstelling en uitgangspunten van het kwantitatieve onderzoek met
daarbij de gehanteerde rekenmethodiek. Vervolgens wordt de onderzoeksmethodiek toegelicht.

Hoe wordt het begrip naleving in dit onderzoek gedefinieerd?
02

Onder het begrip naleving wordt verstaan de Europees aanbestede inkoop als percentage van

het aanbestedingsplichtige deel van de inkoop, op grond van de Richtlijn 2004/18/EG. De ‘mate
van naleving’ van aanbestedende diensten wordt in dit onderzoek bepaald door de verhouding
(uitgedrukt in percentages) tussen het geschatte Europees aanbestede inkoopvolume ten opzichte
van het geschatte inkoopvolume dat Europees aanbesteed had moeten worden. Het inkoopvolume
dat niet aanbestedingsplichtig is, blijft buiten beschouwing.

03

Het niet aanbesteden (bewust of onbewust) leidt tot een lager nalevingspercentage. Het correct

toepassen van aanbestedingsregels - zoals het in acht nemen van de grondbeginselen van
Europees aanbesteden - heeft in dit onderzoek geen invloed op de mate van naleving. Er is sprake
van naleving wanneer een aan- of afkondiging van een opdracht op de Tender Electronic Daily
(TED) database (http://ted.europa.eu) is geplaatst in de periode van 1 januari 2007 tot en met 2010.

04

De aanbestedende diensten voortkomend uit het Besluit aanbestedingsregels speciale

sectoren (BASS) maken geen onderdeel uit van de onderzoekspopulatie. Publiekprivate
samenwerkingsverbanden tussen overheid en bedrijfsleven maken eveneens geen onderdeel uit
van de onderzoekspopulatie, tenzij deze duidelijk herleidbaar zijn op een aanbestedende dienst.
Reden hiervan is dat dit uitgaven zijn en niet gekenmerkt worden als inkoop. Aanbestedingen die
uitgevoerd worden door inkoopsamenwerkingen en die herleidbaar zijn tot aanbestedende diensten
doordat de naam van de betreffende aanbestedende dienst is vermeld, worden vanzelfsprekend
wel meegenomen in het onderzoek.

05

Voor het bepalen van het aantal aanbestedingen geldt dat een aanbesteding voor meerdere

aanbestedende diensten voor iedere aanbestedende dienst geteld wordt. Ook een aanbesteding
die behoort tot meerdere inkooppakketten en uit meerdere percelen bestaat wordt meerdere malen
meegeteld. Hoewel het een vertekend beeld kan opleveren (er vindt immers maar één aan- en
afkondiging plaats), zijn we van mening dat dit meer recht doet aan de inkooppraktijk. Eén perceel
kan namelijk goed als één aanbesteding op de markt gezet worden. Een concreet voorbeeld is
inkoopsamenwerking in de gemeentelijke markt waar één gemeente voor meerdere gemeenten de
offerteaanvraag opstelt, waarbij vaak iedere gemeente één perceel behelst.

A. Methodologische verantwoording

Gehanteerde operationalisering van het begrip naleving

06

Bovenstaande uitgangspunten samengevat leiden tot de volgende definitie van naleving die

wordt gehanteerd in dit onderzoek:
1.

Naleving van een inkooppakket: een Europees aanbestedingsplichtig inkooppakket dat tijdens
de aanbesteedbare periode is aanbesteed:
a.

Aanbestedingsplichtig inkooppakket: een inkooppakket waarbij het inkoopvolume in 2010
(of eventueel 2008 indien het inkoopvolume over 2010 niet beschikbaar is)
vermenigvuldigd met de contractduur in jaren de aanbestedingsgrens overstijgt. De
contractduur van een inkooppakket wordt vastgesteld op basis van gegevens uit de TEDdatabase;

b.

Aanbesteedbare periode: de periode van 1-1-2007 tot en met 31-12-2010.

c.

Aanbesteed inkooppakket: een aanbestedingsplichtig inkooppakket waarvan een bij dit
inkooppakket horende aanbesteding voorkomt in een aan- of afkondiging in de TEDdatabase gedurende de aanbesteedbare periode;

2.

Naleving van een aanbestedende dienst: het aantal (of som van het inkoopvolume van)
aanbestede inkooppakketten gedeeld door het totaal aantal (of som van het inkoopvolume)
aanbestedingsplichtige pakketten van die aanbestedende dienst;

3.

Naleving van een sector: het aantal (of som van het inkoopvolume van) aanbestede
inkooppakketten gedeeld door het totaal aantal (of som van het inkoopvolume)
aanbestedingsplichtige pakketten van de sector.

07

Deze definitie is geoperationaliseerd in acht indicatoren die worden gebruikt om de mate van

naleving per sector te bepalen. De eerste indicator is de gemiddelde naleving van een sector op
totaalniveau (over alle typen opdrachten heen). Daarnaast zijn er drie indicatoren voor naleving per
opdrachttype (diensten, werken en leveringen).

08

Deze vier indicatoren worden zowel berekend op basis van inkoopvolumes, als op basis van

het aantal inkooppakketten. Dit maakt in totaal 8 indicatoren. In Tabel 24 wordt een korte definitie
per indicator gegeven.

09

Bij het bepalen van de naleving per sector wordt het nalevingspercentage berekend door de

som van alle aanbestede inkooppakketten binnen de sector te delen door de som van alle
aanbestedingsplichtige inkooppakketten13. Hierdoor wordt rekening gehouden met de grootte van
het inkoopvolume van een aanbestedende dienst: een aanbestedende dienst met een hoog
aanbestedingsplichtig volume heeft meer impact op het nalevingspercentage van de sector dan
een dienst met een laag aanbestedingsplichtig volume.

13

Een alternatieve methode is om het nalevingspercentage te berekenen door het gemiddelde van de

nalevingspercentages van de diensten binnen een sector te nemen. Bij die methode wordt echter geen rekening
gehouden met de grootte van het inkoopvolume van een aanbestedende dienst.

A. Methodologische verantwoording

Indicator

Op basis van volume

Op basis van aantal pakketten

Totaal

aanbesteed volume/aanbestedingsplichtig

aanbestede pakketten/aanbestedingsplichtige

volume (van een sector als geheel)

pakketten (van een sector als geheel)

aanbesteed volume dienstenpakketten/

aanbestede dienstenpakketten/

aanbestedingsplichtig volume

aanbestedingsplichtige dienstenpakketten

dienstenpakketten (van een sector als

(van een sector als geheel)

Diensten

geheel)

Werken

Levering

aanbesteed volume werkenpakketten/

aanbestede werkenpakketten/

aanbestedingsplichtig volume

aanbestedingsplichtige werkenpakketten

werkenpakketten (van een sector als geheel)

(van een sector als geheel)

aanbesteed volume leveringspakketten/

aanbestede leveringspakketten/

aanbestedingsplichtig volume

aanbestedingsplichtige leveringspakketten

leveringspakketten (van een sector als

(van een sector als geheel)

geheel)

Tabel 24: Definities indicatoren
Omvang van de steekproef

10

Het is niet noodzakelijk om gegevens van alle aanbestedende diensten in een sector te

verzamelen om een betrouwbaar inzicht te verwerven. Met behulp van een steekproef wordt een
optimum bereikt tussen betrouwbaarheid en uitvoeringskosten.

11

Voor het bepalen van de betrouwbaarheid per sector is een tweedeling gemaakt in de sectoren

ten aanzien van de resultaten (zie Tabel 25):
1.

Een nalevingspercentage met zeggingskracht: de resultaten hebben zeggingskracht voor alle
aanbestedende diensten binnen die sector. Als foutmarge voor het nalevingspercentage is plus
of min 5%-punt gehanteerd;

2.

Een indicatief nalevingspercentage: de steekproef moet een indicatie geven voor de
aanbestedende diensten in die sector. Als foutmarge voor het nalevingspercentage is plus of
min 10%-punt gehanteerd.

12

Omwille van beperkte beschikbaarheid van data over bepaalde sectoren is hier gedurende het

onderzoek een derde categorie aan toegevoegd, namelijk het verkrijgen van alleen inzicht in het
aantal uitgevoerde aanbestedingen.

A. Methodologische verantwoording

a. Zeggingskracht

b. Indicatief

c. Aantal aanbestedingen

Kerndepartementen

Grote gemeenten > 100.000

Voortgezet onderwijs

inwoners
Kleine gemeenten < 20.000

Provincies

Academische ziekenhuizen

inwoners
Middelgrote gemeenten 20.000

Waterschappen

– 100.000 inwoners
Publiek gefinancierde

Politieregio’s (inclusief KLPD)

universiteiten en hogescholen
Regionale opleidingscentra

Agentschappen en ZBO’s

(ROC’s, inclusief AOC’s)
Tabel 25: Mate van zeggingskracht voor de verschillende sectoren

13

In Tabel 26 is te vinden hoeveel ontvangen waarnemingen er per sector nodig zijn voor een

betrouwbaar beeld. In het uitvragen van gegevens zijn vanzelfsprekend beduidend meer
organisaties in een sector aangeschreven om te anticiperen op mogelijke non-respons.
Nalevingscategorie
Kerndepartement
Gemeenten < 20.000
Gemeenten > 20.000 < 100.000
Gemeente >100.000
Provincies
Waterschappen
Academische Ziekenhuizen
Politieregio's (incl. KLPD)
Hoger onderwijs
ZBO's en agentschappen14
Voortgezet Onderwijs
Regionale opleidingscentra

Aantal in populatie
13
156
236
26
12
25
8
26
54
357
72

Benodigd aantal Daadwerkelijk aantal
waarnemingen
5
24
23
7
7
8
6
5
34
5
11
29

waarnemingen
13
29
26
8
10
13
10
33
5
18

Tabel 26: Benodigd aantal en daadwerkelijk aantal waarnemingen per sector

14

Voor ZBO’s en agentschappen is geen steekproef getrokken, maar zijn 5 specifieke diensten meegenomen in

de analyse.

A. Methodologische verantwoording

14

Het benodigd aantal waarnemingen is gebaseerd op de veronderstelling dat de naleving en de

spreiding niet substantieel zijn gewijzigd ten opzichte van de nalevingsmeting 2008. De
daadwerkelijke aantallen waarnemingen zijn de aantallen die in dit onderzoek zijn gebruikt. Deze
aantallen waarnemingen zijn voldoende om aan de betrouwbaarheidsnormen zoals in alinea11
genoemd te voldoen.
Bepalen van de betrouwbaarheid van het nalevingspercentage per sector

15

Betrouwbaarheid gaat over beperken van invloed van toevallige (random) fouten met als

centrale vraag: in welke mate levert herhaald meten hetzelfde resultaat op? De betrouwbaarheid is
afhankelijk van de omvang van het aantal aanbestedende diensten in de sector, maar veel meer
nog van de spreiding in de resultaten.

16

Voor het bepalen van de betrouwbaarheid van het nalevingspercentage per sector is

gebruikgemaakt van een berekening volgens de beta-binomiale verdeling, met een correctie voor
de eindigheid van de populaties.

17

De beta-binomiale verdeling is hier relevant, omdat het hier gaat om een verdeling van

proporties (nalevingspercentages) die voor verschillende organisaties worden geobserveerd op
basis van de naleving voor de in de betreffende organisatie geldende inkooppakketten. De betabinomiale verdeling houdt er rekening mee dat organisaties in een sector in meer of mindere mate
van elkaar kunnen verschillen in de geobserveerde percentages, de zogenaamde variantie. Lijken
organisaties veel op elkaar (de variantie is klein), dan kan met een kleiner aantal diensten worden
2

volstaan dan in het geval dat de organisaties veel van elkaar verschillen. De variantie (s ) is
berekend volgens de beta-binomiale distributie.

18

De variantie wordt als volgt berekend:
2

=

1

=1

=

∑ =1

−

− 1 ∑ =1

2

Waarbij
•

xj = aantal geobserveerde inkooppakketten met naleving

•

nj = aantal observaties van inkooppakketten binnen de organisatie

•

N = aantal organisaties

•

πj = nalevingspercentage van de aanbestedende dienst

•

π = (geschat15) nalevingspercentage van de sector

15

De term ‘geschat’ is hier van toepassing omdat het gebaseerd is op een steekproef, niet op de volledige

populatie.

A. Methodologische verantwoording

In vier stappen naar resultaten van het kwantitatieve onderzoek
19

Figuur 36 geeft de vier stappen van het kwantitatief onderzoek weer die benodigd zijn om tot

de rapportage te komen, zoals beschreven in de voorgaande paragraaf. Het betreft hier de stappen
A1 tot en met A4. Deze vier stappen worden hieronder een voor een toegelicht.

Figuur 36: Onderzoeksstappen kwantitatief onderzoek

A.1 Iteratieve gegevensverzameling om betrouwbaarheid te garanderen
20

Het kwantitatieve onderzoek start met gegevensverzameling. Dit is een iteratief proces waar op

basis van de daadwerkelijk waargenomen spreiding in de resultaten wordt nagegaan of de
steekproefgrootte inmiddels voldoende is. Als de steekproefomvang op basis van de
waargenomen spreiding niet voldoende blijkt te zijn, dan zijn alsnog extra aanbestedende diensten
toegevoegd aan de steekproef, totdat de gewenste respons is behaald.

A.2 Bepalen aanbestedingsplicht
21

Volgens de definitie van naleving in dit onderzoek bestaat de aanbestedingsplicht uit het

moeten aanbesteden van de inkooppakketten waarvan de uitgaven in een jaar, vermenigvuldigd
met de contractduur, de drempelwaarden van het betreffende type opdracht
(werken/leveringen/diensten) overschrijden. Hiervoor moeten inkooppakketten, de contractduur per
inkooppakket alsook de inkoopvolumes per aanbestedende dienst per inkooppakket worden
vastgesteld.

A. Methodologische verantwoording

22

In onderstaande Figuur 37 zijn deze stappen geschetst.

Figuur 37: Bepalen aanbestedingsplichtig volume per inkooppakket
A.2.1

23

Vaststellen inkooppakketten

Naast een basis inkooppakkettenlijst is er per sector een sectorspecifieke lijst opgesteld, om

daarmee de inkooppakketten zoveel mogelijk homogeen te maken. Een voorbeeld is dat de Wmozorguitgaven in een gemeente van andere orde zijn dan zorguitgaven binnen een academisch
ziekenhuis.

24

Bij de keuze voor sectorspecifieke inkooppakketten (en dus een afwijkende lijst ten opzichte

van het voorgaande onderzoek) is de afweging gemaakt tussen enerzijds het beter aansluiten op
de praktijk en anderzijds de vermindering van de vergelijkbaarheid van de resultaten met
voorgaande jaren. Op basis van het uitgangspunt ‘draagvlak door duidelijkheid’ is gekozen voor
meer aansluiting bij de praktijk.
A.2.2

25

Vaststellen contractduur

De contractduur per inkooppakket is vastgesteld op basis van de gemiddelde contractduur die

in de aankondiging van aanbestedingen in de TED-database zijn gevonden. Indien in de TEDdatabase geen contractduur is gevonden, wordt uitgegaan van een contractduur van 48 maanden.
De contractduur per inkooppakket is het gemiddelde van de contractduur van de aan het
betreffende inkooppakket gekoppelde aanbestedingen. Dit varieert van een contractduur van
aanbestedingsplichtige inkooppakketten tussen de 36,0 en 52,3 maanden.

A. Methodologische verantwoording

A.2.3

26

Vaststellen inkoopvolume per inkooppakket

Per aanbestedende dienst wordt per inkooppakket het inkoopvolume vastgesteld dat is

uitgegeven gedurende de contarctduur van het betreffende inkooppakket. Uit
efficiencyoverwegingen zijn de uitgaven over een jaar gebruikt en zijn deze vermenigvuldigd met de
contractduur om het inkoopvolume van een inkooppakket te schatten.

27

Voor het verzamelen van de inkoopvolumes is het volgende regime gehanteerd:

1.

Inkoopdiagnoses uit 2010 worden opgevraagd conform de inkooppakketlijst per sector die ten
behoeve van dit onderzoek is opgesteld;

2.

Inkoopdiagnoses uit 2010 worden opgevraagd conform een eigen format van de
aanbestedende dienst en worden vertaald naar de inkooppakketten die in dit onderzoek
worden gebruikt;

3.

Inkoopvolumes uit 2008 worden gebruikt en worden vertaald naar de inkooppakketten die in dit
onderzoek worden gebruikt.

A.3 Bepalen van het aantal aanbestedingen
28

Het bepalen van het aantal uitgevoerde aanbestedingen vindt plaats parallel aan het bepalen

van de aanbestedingsplicht (A2) en bestaat uit de volgende (drie) stappen (Figuur 38).

Figuur 38: Bepalen van aantal aanbestedingen
A.3.1

29

Het verzamelen van publicaties uit de TED-database

De TED-database staat voor Tenders Electronic Daily waarin alle Europese aanbestedingen

worden gepubliceerd. Voor het onderzoek is een databaseversie van de in TED gepubliceerde
aanbestedingen ontvangen van het Directorate General Internal Markets & Services (directorate C
Economic analysis and e-procurement). Voor de bepaling van de aanbestede inkooppakketten zijn
aankondigingen uit de periode 2007 tot en met 2010 gebruikt, in verband met de gemiddelde
contractduur van 4 jaar.

A. Methodologische verantwoording

A.3.2

30

Het toewijzen van publicaties aan aanbestedende diensten

De publicaties in de TED-database zijn toegewezen aan aanbestedende diensten. Indien een

publicatie namens meerdere aanbestedende diensten is gepubliceerd - bijvoorbeeld in geval van
inkoopsamenwerking - is deze publicatie aan elk van de genoemde aanbestedende diensten
toegewezen. Indien er sprake is van zowel een aankondiging als een afkondiging van dezelfde
opdracht, is deze slechts eenmaal meegeteld.

31

Aankondigingen zijn geautomatiseerd toegewezen aan aanbestedende diensten op basis van

zoektermen per dienst die voorkomen in de informatie in de publicatie. Er is gezocht in de volgende
velden in de TED-database:
1.

Aanbestedende organisatie (Controlling authority or entity in de TED-database);

2.

Tweede aanbestedende organisatie (Published name if different in de TED-database);

3.

Beschrijving (Description in de TED-database).

32

Door middel van het zoeken op relevante zoektermen voor de aanbestedende dienst in de

informatie in de publicatie is de aanbesteding aan de aanbestedende dienst gekoppeld. Hierbij
worden twee typen publicaties onderscheiden:
1.

Publicaties van aanbestedingen van diensten binnen een inkoopsamenwerking.
Bij aanbestedingen van diensten binnen inkoopsamenwerkingen moeten bepaalde zoektermen
voorkomen, waarna de aanbesteding aan alle aanbestedende diensten binnen de
inkoopsamenwerking toegewezen wordt.

Voorbeeld
Aanbestedingen met de zoekterm ‘gemeenschappelijk inkoopbureau regio rivierenland’ (of
varianten daarop) worden toegewezen aan alle gemeenten binnen het gemeenschappelijk
inkoopbureau Regio Rivierenland.

2.

Publicaties van aanbestedingen van diensten buiten een inkoopsamenwerking om.
Bij aanbestedingen van diensten buiten inkoopsamenwerkingen om moeten bepaalde
(combinaties van) zoektermen voorkomen.

A. Methodologische verantwoording

Voorbeeld
Voor de gemeente Utrecht wordt gezocht naar de zoektermen ‘gemeente’ en ‘utrecht’, voor
de provincie Utrecht wordt gezocht naar de termen ‘provincie’ en ‘utrecht’. Per dienst
kunnen er meerdere termen opgegeven zijn, bijvoorbeeld ‘ministerie’ en ‘LNV’, ‘ministerie’
en ‘Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit’ en ‘ministerie’ en ‘Landbouw, Natuur en
Visserij’.
Het kan voorkomen dat in de aanbesteding zowel de inkoopsamenwerking als de
daaronder vallende diensten genoemd worden, waardoor zowel de inkoopsamenwerking
als de aanbestedende dienst een toewijzing aan de aanbesteding oplevert. Om dubbel
toewijzen van dezelfde aanbesteding aan dezelfde aanbestedende dienst te voorkomen,
wordt er niet toegewezen indien uit de publicaties van de aanbesteding ook blijkt dat het
om een inkoopsamenwerking gaat.

A.3.3

33

Koppelen van aanbestedingen aan inkooppakketten

Op basis van de in de publicaties van de aanbesteding genoemde kenmerken is de

aanbesteding automatisch gekoppeld aan een inkooppakket. Op deze manier ontstaat een
overzicht van het aantal aanbestedingen per aanbestedende dienst per inkooppakket. Om de
aanbestedingen automatisch te kunnen koppelen worden vier koppelregels toegepast:
1.

Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppakketten op basis van CPV-code;

2.

Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppakketten op basis van het onderwerp;

3.

Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppakketten op basis van de zoektermen in de
publicatie;

4.

Indien aanbestedingen niet automatisch kunnen worden gekoppeld aan een inkooppakket,
vindt de koppeling handmatig plaats.

34

Iedere koppelregel kan leiden tot de toewijzing van een aanbesteding aan een enkele tot

meerdere inkooppakketten. Indien op basis van de koppelregels geen eenduidige toewijzing aan
een inkooppakket gemaakt wordt, is deze handmatig gecontroleerd.
Voorbeeld
Op basis van de CPV-code wordt een aanbesteding aan inkooppakket 301 (Aanschaf,
installatie, beheer en onderhoud hardware), terwijl op basis van het onderwerp van de
aanbesteding wordt gekoppeld aan 303 (Netwerken/infrastructuur (aanschaf, installatie,
beheer en onderhoud). Handmatige controle wijst dan bijvoorbeeld uit dat het om
inkooppakket 301 gaat.

A3.3.1. Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppakketten op basis van de CPV-code

35

Wanneer een aanbesteding op de TED wordt gepubliceerd, worden er door de inkoper altijd

een of meer CPV-codes toegevoegd aan de aankondiging om de aanbesteding te kunnen
classificeren. Het aantal te gebruiken CPV-codes per aanbesteding is ongelimiteerd. CPV staat
voor Common Procurement Vocabulary en geldt als Europese standaard om inkopen te kunnen

A. Methodologische verantwoording

classificeren. Sommige CPV-codes hebben een zeer algemeen karakter, waardoor niet alle
aanbestedingen eenduidig via de CPV-code aan een inkooppakket kunnen worden gekoppeld.

36

Van alle in de TED-database gebruikte CPV-codes is handmatig bepaald bij welk inkooppakket

de CPV-code hoort. Een CPV-code kan maar aan één inkooppakket gekoppeld zijn. De koppeling
wordt niet gemaakt als onduidelijk is wat exact het bijbehorend inkooppakket is. Van de 4.144 in de
TED-database voorkomende CPV-codes zijn er 3.210 gekoppeld aan een inkooppakket.

Voorbeeld
CPV 29840000 (Cateringuitrusting) is gekoppeld aan inkooppakket 706 (Catering).

A3.3.2. Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppakketten op onderwerp
Bij alle aanbestedingen die in de TED-database worden gepubliceerd, wordt door de inkoper een
onderwerp van de aanbesteding ingevuld. In totaal zijn er 2.619 verschillende onderwerpen
opgegeven. Van de 400 meest genoemde onderwerpen zijn er 227 eenduidig genoeg om direct
aan een enkel inkooppakket te koppelen.
Voorbeeld
Het onderwerp ‘Tijdelijk personeel’ is gekoppeld aan inkooppakket 402 (Uitzendkrachten).

A3.3.3. Aanbestedingen worden gekoppeld aan inkooppaketten op basis van zoektermen in de
publicatie

37

Aanbestedingen zijn geautomatiseerd toegewezen aan inkooppakketten op basis van

opgegeven termen per inkooppakket die in een aantal velden van de publicatie kunnen voorkomen.
Er wordt gezocht in de volgende velden uit de TED-database:
1.

Onderwerp (Title in de TED-database);

2.

Beschrijving (Description in de TED-database).

Op basis van de inhoud van deze velden wordt door middel van relevante termen voor het
inkooppakket bepaald of de aanbesteding bij het betreffende inkooppakket hoort.
Voorbeeld
De termen bedrijfskleding, dienstkleding, dienstenkleding, uniformen en uniforms zijn
gekoppeld aan inkooppakket 103 (Bedrijfskleding).

A3.3.4. Aanbestedingen worden handmatig gekoppeld aan inkooppakketten

38

Indien de drie eerder genoemde regels geen koppeling tussen een aanbesteding en een

inkooppakket opleveren, is de aanbesteding handmatig toegewezen aan een inkooppakket op
basis van alle bekende gegevens over de aanbesteding. Voor 9% van alle aanbestedingen is dit
het geval geweest.

A. Methodologische verantwoording

A.4 Naleving = uitgevoerde aanbestedingen/aanbestedingsplichtig inkoopvolume
39

Het nalevingspercentage van een aanbestedende dienst wordt bepaald door in A4 te bepalen

welk deel van de inkooppakketten (in volume en aantallen) die aanbesteed moesten worden, ook
daadwerkelijk aanbesteed zijn.

40

In deze stap worden de twee voorgaande stappen (A2 en A3) samengebracht.

De TED-publicaties en inkoopvolumes worden samengebracht om de nalevingspercentages vast te
stellen, op het totaalniveau en ook per type opdracht (diensten, werken en levering). Er wordt zowel
een percentage berekend op basis van het aantal inkooppakketten als op basis van het
inkoopvolume. Hierbij wordt de regel gehanteerd dat indien er één aanbesteding wordt gekoppeld
aan een aanbestedingsplichtig inkooppakket, dit volledige naleving op dit inkooppakket betekent. In
de meeste gevallen is uit de publicatie van de aanbesteding namelijk niet op te maken wat de
omvang van het inkoopvolume van de aanbesteding is.

Figuur 39: Bepalen nalevingspercentage
Controle op de uitgevoerde stappen

41

De stappen A1 tot en met A4 zijn voor een belangrijk deel geautomatiseerd uitgevoerd, waarbij

in iedere stap de mogelijkheid tot fouten bestaat. Om fouten te minimaliseren zijn daarom de
volgende handmatige controles uitgevoerd op zowel de toewijzing van aanbestedingen aan
inkooppakketten als de koppeling tussen aanbestedingen en aanbestedende diensten:
1.

Alle aanbestedingen waar geen eenduidige koppeling van de aanbesteding aan een
inkooppakket mogelijk is op basis van de koppelregels, zijn gecontroleerd (4.650 van de
14.832 aanbestedingen zijn op deze manier gecontroleerd);

2.

Alle aanbestedingen waar de koppeling op slechts 1 van de 4 koppelregels is gedaan, zijn
gecontroleerd (bij 7.180 van de 14.832 aanbestedingen is op deze manier gecontroleerd);

3.

Alle aanbestedingen gekoppeld aan niet aanbestedingsplichtige inkooppakketten zijn

4.

Van alle handmatig gecontroleerde aanbestedingen (ongeveer driekwart van alle

gecontroleerd;
aanbestedingen) is de koppeling van de aanbesteding aan de aanbestedende dienst
gecontroleerd.

A. Methodologische verantwoording

B. Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande
onderzoeken niet mogelijk
01

De onderzoeksmethodiek van de Nalevingsmeting 2010 is op hoofdlijnen vergelijkbaar met de

onderzoeksmethodiek van 2008 en eerdere metingen. De stappen zoals weergegeven in Figuur 36
zijn in alle eerdere nalevingsmetingen eveneens toegepast. Er zijn echter wijzigingen doorgevoerd
in de manier van uitvoering van het onderzoek, waardoor de nalevingspercentages van de
Nalevingsmeting 2010 niet vergelijkbaar zijn met de percentages uit de Nalevingsmeting 2008 en
eerdere onderzoeken. In dit hoofdstuk worden de verschillen tussen de nalevingsmetingen van
2008 en 2010 toegelicht.

02

De mate waarin de nalevingspercentages verschillen tussen beide onderzoeken, veroorzaakt

door de onderzoeksmethodiek, is niet te bepalen. Wel kan worden gesteld dat de methodiek van de
Nalevingsmeting 2010 lagere nalevingspercentages oplevert in vergelijking met de methodiek van
2008 zonder dat dit wil zeggen dat de naleving daadwerkelijk is afgenomen. In Tabel 27 wordt een
samenvatting gegeven van de verschillen in de onderzoeksstappen en de verwachte effecten. In de
daaropvolgende tabellen zijn de effecten nader toegelicht.
Onderzoeksstap

Verschil tussen 2008 en 2010

Effect van 2008 op 2010

A2.1

Een toename van het aantal

Meer inkooppakketten die in potentie

Inkooppakketten

inkooppakketten: De lijst met

aanbestedingsplichtig zijn.

inkooppakketten is herijkt en
aangevuld met nieuwe
(sectorspecifieke) inkooppakketten.
Hierdoor is het aantal inkooppakketten
toegenomen van 113 in 2008 naar 138
in 2010.
A2.2

De contractduur per inkooppakket

Door de contractduur te baseren op

Vaststellen

gebaseerd op de TED-database: in

de TED-database is de gemiddelde

contractduur

2008 werd de contractduur per

contractduur toegenomen, waardoor

inkooppakket gebaseerd op de

ook het aantal

praktijkervaring van de

aanbestedingsplichtige

klankbordgroep. In 2010 is er voor

inkooppakketten is toegenomen

gekozen om de contractduur per

(inkoopvolume van 1 jaar

inkooppakket te baseren op de

vermenigvuldigd met de gemiddelde

gemiddelde in de TED-database

contractduur)

vermelde contractduur. Indien er voor
inkooppakketten geen contractduur in
de TED-database is aangetroffen, is
uitgegaan van een contractduur van 48
maanden16.

16

Effectief betekent dit dat de contractduur van de aanbestedingsplichtige inkooppakketten tussen de 36 en 52

maanden ligt.

B. Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande onderzoeken niet mogelijk

A2.3

Geen correcties voor heterogeniteit

Een hoger aanbestedingsplichtig

vaststellen

per inkooppakket: in 2008 werd voor

inkoopvolume per inkooppakket en

volume per

heterogene inkooppakketten per

een toename van het aantal

pakket

inkooppakket een correctiepercentage

aanbestedingsplichtige

opgenomen, waardoor het

inkooppakketten.

inkoopvolume op basis waarvan de
aanbestedingsplicht werd bepaald,
werd verlaagd. In 2010 is er voor
gekozen om heterogene
inkooppakketten waar mogelijk op te
splitsen in verschillende
inkooppakketten (zie ook A2.1.).
Lagere drempelbedragen per 1

Door de lagere drempelbedragen is

Aanbestedings-

januari 2010: per 1 januari 2010 zijn

het aantal aanbestedingsplichtige

plicht

nieuwe, lagere drempelbedragen voor

inkooppakketten toegenomen.

A4.2

Europees aanbesteden vastgesteld,
ten opzichte van de eerder geldende
drempelbedragen. Deze nieuwe
drempelbedragen zijn gehanteerd om
de aanbestedingsplicht vast te stellen.
Effect op het

Veranderingen in de methodiek bij onderzoeksstappen A2.1, A2.2 en A2.3 en

nalevings-

A4.2 hebben allemaal het effect dat het geschatte inkoopvolume dat Europees

percentage

aanbesteed had moeten worden (de noemer van de deling) is toegenomen.
Daartegenover staat een gelijkblijvend aantal aanbestedingen (de teller).
Doordat de noemer toeneemt en de teller gelijk blijft, resulteert dit in de
Nalevingsmeting 2010 tot lagere nalevingspercentages dan in de
Nalevingsmeting 2008.

Tabel 27: Verschillen in onderzoeksmethodiek van de meting van 2008 en de meting van 2010

03

Bepalen aanbestedingsplicht: inkooppakketten (A2.1)

2008: 113 inkooppakketten voor alle diensten

2010: 138 inkooppakketten in wisselende
samenstelling per sector

In de meting van 2008 zijn 113 verschillende

In de meting van 2010 zijn 138

inkooppakketten gedefinieerd.

inkooppakketten gedefinieerd. Er is
gebruikgemaakt van sectorspecifieke
inkooppakketten om aan te sluiten op de
specifieke situatie van iedere sector.

De toename van het aantal inkooppakketten in de Nalevingsmeting 2010 heeft twee
tegenovergestelde effecten. Er zijn meer inkooppakketten die aanbestedingsplichtig kunnen zijn en
het gemiddelde inkoopvolume is gestegen waardoor minder inkooppakketten aanbestedingsplichtig
zijn. Het gestegen gemiddelde inkoopvolume per inkooppakket heeft een minder sterk effect dan de
toename in inkooppakketten die aanbesteed kunnen worden, waardoor er in de Nalevingsmeting
2010 meer inkooppakketten aanbestedingsplichtig zijn.

B. Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande onderzoeken niet mogelijk

04

Bepalen aanbestedingsplicht: vaststellen contractduur (A2.2)

2008: Contractduur werd vastgesteld op basis

2010: Contractduur is gebaseerd op

van eerdere metingen en een klankbordgroep

opgegeven contractduur in de TED-database

De contractduur is bepaald op basis van de in

De looptijd is vastgesteld op basis van de

eerdere metingen gebruikte contractduur per

opgegeven gemiddelde contractduur per

inkooppakket, aangevuld met kennis uit een

inkooppakket zoals opgegeven door inkopers in

klankbordgroep.

de TED-database. Indien in de TED-database
geen contractduur is aangegeven wordt
uitgegaan van een contractduur van 48
maanden.

De gemiddelde contractduur in de meting van 2008 over alle inkooppakketten bedraagt 36
maanden, met een minimum van 12 en een maximum van 48 maanden. In de meting van 2010
bedraagt de contractduur van aanbestedingsplichtige inkooppakketten, gebaseerd op de informatie
uit de TED-database gemiddeld 44,6 maanden, met een minimum van 36,0 en een maximum van
52,3 maanden. Door de gemiddelde toename van de contractduur is een inkooppakket eerder
aanbestedingsplichtig. Aanbestedingsplicht wordt immers gebaseerd op het inkoopvolume in een
jaar, vermenigvuldigd met de contractduur.

05

Bepalen aanbestedingsplicht: vaststellen volume per pakket (A2.2)

2008: Het inkoopvolume werd gecorrigeerd voor

2010: Het inkoopvolume is niet gecorrigeerd

heterogeniteit

voor heterogeniteit

Voor een deel van de inkooppakketten is

Er is geen correctie voor heterogeniteit

gecorrigeerd voor heterogeniteit, waarbij een

toegepast. Door het gebruik van meer

17

fractie van het inkoopvolume van het

verschillende en sectorspecifieke

inkooppakket is meegenomen bij het bepalen

inkooppakketten is corrigeren voor

van de aanbestedingsplicht.

heterogeniteit minder relevant geworden.

Zowel door de toename van het aantal inkooppakketten als door het niet toepassen van de
correctie voor heterogeniteit zijn er meer inkooppakketten die aanbestedingsplichtig zijn in de
meting van 2010.

06

Aanbestedingsplicht (A4.2)

2008: De aanbestedingsgrenzen zijn vastgesteld

2010: De aanbestedingsgrenzen zijn

afhankelijk van het type aanbestedende dienst

vastgesteld afhankelijk van het type

en het type aanbesteding

aanbestedende dienst en het type
aanbesteding

Voor diensten en leveringen geldt voor de

Voor diensten en leveringen geldt voor de

rijksoverheid een aanbestedingsgrens van

rijksoverheid een aanbestedingsgrens van

17

Heterogeniteitsfactoren variëren in de meting van 2008 tussen de 10% en 75%.

B. Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande onderzoeken niet mogelijk

€ 133.000 en voor werken een grens van

€ 125.000 en voor werken een grens van

€ 5.150.000. Voor alle andere aanbestedende

€ 4.845.000. Voor alle andere aanbestedende

diensten geldt een aanbestedingsgrens van

diensten geldt een aanbestedingsgrens van

€203.000 voor diensten en leveringen, voor

€193.000 voor diensten en leveringen, voor

werken geldt een grens van € 5.150.000.

werken geldt een grens van € 4.845.000.

De drempelbedragen voor Europees aanbesteden, zoals deze zijn vastgesteld door de Europese
Commissie, zijn in de meting van 2010 gemiddeld 6% lager dan de grenzen in de Nalevingsmeting
van 2008. Door het verlagen van de drempelbedragen overstijgt het volume van de
inkooppakketten sneller deze drempelbedragen en neemt het aantal aanbestedingsplichtige
inkooppakketten toe.

B. Vergelijking resultaten 2010 met resultaten voorgaande onderzoeken niet mogelijk

C. Kwalitatieve kader

C. Kwalitatieve kader

C. Kwalitatieve kader

kennis van regelgever over
aanbestedingspraktijk

<aantal
rechtzaken>

voorlichting over
baten

+

praktische toepasbaarheid
regelgeving

hoeveelheid
regelgeving

+

hoeveelheid
jurisprudentie

gevoel bij
aanbesteden

begrijpelijkheid +
regelgeving

ervaren complexiteit
regelgeving
+
-

onvoorspelbaarheid
uitkomsten rechtzaken

+

+-

+
- +
negatief

onvrede over
gecontracteerde
leverancier

imago aanbestedende
dienst
-

aanbestedingen uit
verleden die mislukt zijn

<Ervaren waarde
van EA>

perceptie
'EA is
keurslijf'

-

bekendheid met
markt

-

behoefte budgethouder
onduidelijk

complexiteit EA
proces

ondersteunende tools
rondom regelgeving

+
+

- angst budgethouder
voor rechtzaken

+

-

+

-

regelgeving om

<inkoop volgens
EA regels>

professionaliteit
markt

+

beheerskosten

juridische begeleiding
EA proces +
<complexiteit EA
proces>

+

vechtbereidheid
marktpartijen
+

-

+

Ervaren waarde
van EA

+

<kwaliteit van bestek en
ontvangen offertes>

Doorlooptijd van
een EA

-

+
+

<inkoopdeskundigheid
AD>

bewuste keuze inkoop
via EA regels te+doen

+

+

professionaliteit
inkoopfunctie+
+

+

Gevoel dat EA
+ normaal is

+

cultuur om EA te
doen

+
mogelijkheden tot
controle

toezicht door
rekenkamer

Aantal medewerkers
met kennis EA

aantal
aanbestedingsplichtige
organisaties

+

+

+

omvang AD

Gemiddelde
opdrachtwaarde

<inkoop buiten EA
regelgeving om>
<Budgethouder knipt
opdracht op>

voorbeeldgedrag-

+

+
+
belang dat bestuurders
aan EA toedichten

ruimte binnen
mandaatregeling

overzichtelijkheid
spendgegevens

kennis van
bestuurders over EA

toezicht vanuit
Brussel

toezicht door externe
+
accountant
toezicht door interne controle

+

+
+
+
+
toezicht op +
aanbestedingsproces

toezicht door
leveranciers

+
angst voor sancties

+
aandacht door
media

zicht op
aanbestedingsplicht

+

<overzichtelijkheid
spendgegevens>

+

+
+
Intrinsieke
motivatie om
aan EA regels te houden

inkoop volgens
EA regels

+
aantal
aanbestedingen

+

+

<professionaliteit
inkoopfunctie>

aantal rechtzaken

+
kwaliteit
inkoopstrategie

+
feedback van
marktpartijen op bestek
(NvI)
+
+

bekendheid
marktpartijen met
regelgeving
-

angst voor
budgetoverschrijding

+

kwaliteit van geleverd
product na een EA

kwaliteit van bestek en
ontvangen offertes
+

Angst voor
planningsoverschrijding +

<ervaren complexiteit
regelgeving>

+

mate waarin
+ budgethouder boven
materie staat

inkoopdeskundigheid
+
AD

+

efficientie van
inkoop

+

aantal onderhandse
opdrachten

++ inkoop buiten EA

- kosten van een EA
proces +
+

+
+ Angst budgethouder
voor EA proces+
++
+
+ -

+

voorkeur voor
onderhands gunnen

ondeskundigheid
budgethouder willen
verbergen

+

+
kennis van
budgethouder over
inkoopproces

moeite opstellen
PvE en bestek

-

Budgethouder knipt
opdracht op
+

-

<kennis van
budgethouder over
inkoopproces>

budgethouder koopt
onbewust niet volgens EA
regels in

<zicht op
aanbestedingsplicht>

<toezicht op
aanbestedingsproces>

voorlichting over
het proces

+

angst voor verkeerd
inhoudelijk eindresultaat
na EA

-

kwaliteit van eerder
geleverde producten na
onderhandse gunningen

<kwaliteit van geleverd
product na een EA>

Gevoel van
eerlijkheid

<complexiteit EA
proces>

behoefte aan publieke
verantwoording

+
openbare publicaties
over mate van naleving

D. Antwoorden survey
01

In deze bijlage is een overzicht opgenomen van de antwoorden op de vragenlijst. Per vraag is

er een figuur gemaakt waar per sector de verdeling van de antwoorden op de vraag is te zien. Voor
de vragen 13 tot en met 19 en vraag 23a tot en met 23g zijn het aantal keren dat ‘ja’ is beantwoord
bij elkaar opgeteld en gepresenteerd in de figuren.

Vraag 1 Producten via EA zijn van hogere
kwaliteit
100%
80%
60%
40%

Zeer meer eens

20%

Mee eens

0%

Neutraal
Oneens
Zeer mee oneens

D. Antwoorden survey

Vraag 3 EA leidt tot besparingen
100%
80%
60%
40%
20%

Zeer meer eens
Mee eens
Neutraal

0%

Oneens
Zeer mee oneens

Vraag 4 EA is een eerlijke manier van inkopen
100%
80%
60%
40%
20%

Zeer meer eens
Mee eens
Neutraal

0%

Oneens
Zeer mee oneens

D. Antwoorden survey

Vraag 5 De doorlooptijd van EA vormt een
belemmering
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%

Soms

0%

Meestal
Altijd

Vraag 6 De kosten van EA vormen een
belemmering
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%
0%

Soms
Meestal
Altijd

D. Antwoorden survey

Vraag 7 De eventuele juridische gevolgen van
EA vormen een belemmering
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%

Soms

0%

Meestal
Altijd

Vraag 8 De complexiteit van EA vormt een
belemmering
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%
0%

Soms
Meestal
Altijd

D. Antwoorden survey

Vraag 9 Het stimuleren van MKB vormt een
belemmering voor EA
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%

Soms

0%

Meestal
Altijd

Vraag 10 Het formuleren van specificaties
vormt een belemmering voor EA
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%
0%

Soms
Meestal
Altijd

D. Antwoorden survey

Vraag 11 Het hebben van een voorkeur vormt
een belemmering voor EA
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%

Soms

0%

Meestal
Altijd

Vraag 12 EA levert niet op wat je zou
verwachten
100%
80%
60%
40%
Nooit
20%
0%

Soms
Meestal
Altijd

D. Antwoorden survey

Vraag 20 Minder EA als EA niet verplicht zou
zijn
100%
80%
60%
40%

Zeer meer eens

20%

Mee eens

0%

Neutraal
Oneens
Zeer mee oneens

Vraag 21 Meer EA als er sancties op niet
naleving zou zijn
100%
80%
60%
40%

Zeer meer eens

20%

Mee eens

0%

Neutraal
Oneens
Zeer mee oneens

D. Antwoorden survey

Vraag 22 Kans op ontdekking van niet
rechtmatig EA is klein
100%
80%
60%
40%

Zeer meer eens

20%

Mee eens

0%

Neutraal
Oneens
Zeer mee oneens

Vraag 24 EA wordt serieus genomen
100%
80%
60%
40%
20%
0%

Zeer meer eens
Mee eens
Neutraal
Oneens

D. Antwoorden survey

Vraag 25 Voldoende kennis over EA
100%
80%
60%
40%
20%

Zeer meer eens
Mee eens
Neutraal

0%

Oneens
Zeer mee oneens

Vraag 26 EA is de normale gang van zaken
100%
80%
60%
40%
20%

Zeer meer eens
Mee eens
Neutraal

0%

Oneens
Zeer mee oneens

D. Antwoorden survey

Organisatorische en structurele kenmerken
voor EA
7
6
5
4
3

Inkoopjaarplanning
Informatiebijeenkomst
Bijhouden jurisprudentie

2
1

Beschikking hulpmiddelen
Centraal punt
Voldoende capaciteit

0

D. Antwoorden survey

Hoogte inkoopuitgaven

Verantwoording afleggen bij niet EA per
instantie
4,5
4
3,5
3

Anders
Interne controller
Rekenkamer
Europese Commissie

2,5
2
1,5
1
0,5
0

D. Antwoorden survey

Bedrijfsleven
Externe accountant
Leidinggevende