Verantwoord
vertrek
vreemdelingen

Rapport

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Inhoudsopgave
Voorwoord .................................................................................................. 2
Samenvatting .............................................................................................. 4
1.

2.

3.

4.

Doelstelling en onderzoeksvraag ........................................................ 10
1.1

Inleiding ........................................................................................ 10

1.2

Doelstelling .................................................................................... 11

1.3

Onderzoeksvraag en deelvragen ....................................................... 11

1.4

Afbakening .................................................................................... 12

1.5

Gebruikte begrippen ....................................................................... 12

1.6

Methoden van onderzoek ................................................................. 13

1.7

Leeswijzer ..................................................................................... 15

Het verloop van het vertrekproces ..................................................... 16
2.1

Inleiding ........................................................................................ 16

2.1

Taken betrokken organisaties........................................................... 16

2.2

Het verloop van een vertrekproces ................................................... 17

Bevindingen ....................................................................................... 21
3.1

Toerusting ..................................................................................... 21

3.2

Vertrekwensen van de vreemdeling .................................................. 26

3.3

Toetsingsmomenten........................................................................ 28

3.4

Ketensamenwerking en informatie-uitwisseling................................... 30

Analyse, conclusies en aanbevelingen ................................................ 33
4.1

Analyse en conclusies...................................................................... 33

4.2

Aanbevelingen ............................................................................... 38

1

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Voorwoord

Asielzoekers die uitgeprocedeerd zijn moeten Nederland verlaten. Het is de taak
van de medewerkers van de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) om gesprekken
met hen te voeren om hen te stimuleren zelfstandig uit Nederland te vertrekken.
Daarbij moeten deze zogeheten regievoerders rekening houden met specifieke
wensen die asielzoekers hebben ten aanzien van hun vertrek.
De Inspectie Justitie en Veiligheid houdt toezicht op de taakuitvoering in de
migratieketen. De regie op het vertrekproces van asielzoekers is een belangrijk en
kwetsbaar proces binnen deze keten. Op basis van indicaties, dat bijzondere
omstandigheden van asielzoekers niet altijd werden meegenomen in het
terugkeerproces, is de Inspectie dit onderzoek gestart.
Dit rapport bevestigt dat de taak van de DT&V, terugkeer en vertrek, haaks staat
op de wens van de asielzoeker. Het belangrijkste doel van deze laatste is namelijk
om rechtmatig in Nederland te verblijven. Zeker in de fase, waarin de asielzoeker
nog niet volledig uitgeprocedeerd is, en de DT&V wel start met de
vertrekgesprekken, staat de asielzoeker niet of nauwelijks open voor een gesprek
over vertrek. Juist daarom is het van belang dat de medewerkers van de DT&V
voldoende zijn toegerust voor hun taak en dat zij waar mogelijk rekening houden
met de vertrekwensen van asielzoekers. Voor beide voorwaarden geldt dat dit niet
altijd het geval is.
Dit onderzoek laat zien dat de medewerkers van de DT&V verschillend omgaan met
vertrekwensen. Sommige regievoerders voeren procesmatig de verplichte
vertrekgesprekken. Andere regievoerders proberen een band met de asielzoeker op
te bouwen en willen het liefst nog meer dan de drie verplichte gesprekken voeren.
Dit verschil blijkt ook uit de manier, waarop de medewerkers de vertrekstrategie
bepalen en de mate waarin ze rekening houden met bijzondere omstandigheden bij
de asielzoekers, zoals medische of schrijnende omstandigheden. Tot slot
constateert de Inspectie dat de middelen om het vertrek te realiseren beperkt zijn,
en niet altijd aansluiten op de wensen en behoeftes van asielzoekers.

2

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Het terugkeerproces van vreemdelingen is complex en niet eenvoudig te realiseren.
Nederlandse overheidsdiensten zijn in grote mate afhankelijk van de medewerking
van de asielzoeker die moet vertrekken. Ook zijn ze afhankelijk van meewerkende
autoriteiten in de landen van herkomst. Die zijn echter niet in alle gevallen bereid
om hun onderdanen terug te nemen. Met het doen van praktische aanbevelingen
beoogt de Inspectie een bijdrage te leveren aan het verhogen van de kwaliteit van
de taakuitvoering.

Mr. H.C.D. Korvinus
Inspecteur-Generaal

3

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Samenvatting
De Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: de Inspectie) houdt toezicht op de
taakuitvoering in de migratieketen. De regie op het vertrekproces van
vreemdelingen uit Nederland, uitgevoerd door de Dienst Terugkeer en Vertrek
(hierna: de DT&V), is een belangrijk proces binnen de migratieketen.
Uit de oriënterende fase van dit onderzoek kwam het beeld naar voren dat de
regievoerders van de DT&V te werk gaan volgens vaste procedures en in mindere
mate de vertrekwensen van vreemdelingen in overweging nemen bij het realiseren
van vertrek uit Nederland. Daarnaast kwam naar voren dat regievoerders op een
wezenlijk verschillende manier te werk gaan. Tenslotte waren er ook indicaties dat
bijzondere omstandigheden van vreemdelingen niet altijd zouden worden
meegenomen in het terugkeerproces.
Op basis van deze signalen is de Inspectie een onderzoek gestart naar de vraag of
het belang van de vreemdeling in voldoende mate gewaarborgd is in het
vertrekproces, binnen het gegeven dat hij Nederland moet verlaten. De Inspectie
vindt het van belang dat de DT&V de menselijke maat in acht neemt bij het
realiseren van vertrek. De centrale vraag van het inspectieonderzoek luidt:
In welke mate houdt de DT&V, binnen de wettelijke en procedurele kaders,
rekening met het belang van de vreemdeling bij het realiseren van
verantwoord vertrek uit Nederland?
Om antwoord te geven op de onderzoeksvraag heeft de Inspectie in totaal 45
personen geïnterviewd en 3 zogeheten lokale keten overleggen (hierna: LKO’s)
bezocht. De Inspectie heeft daarnaast bij de DT&V 200 vertrekdossiers van
vreemdelingen onderzocht.
Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag heeft de Inspectie een
onderzoek uitgevoerd naar de volgende thema’s; de toerusting van de
medewerkers van de DT&V, de mate waarin de vreemdeling de ruimte krijgt om de
eigen wensen ten aanzien van het vertrek te onderzoeken en de mate waarin
medewerkers van de DT&V rekening houden met bijzondere omstandigheden van
de vreemdeling. Dit worden toetsingsmomenten genoemd. Ook heeft de Inspectie
de ketensamenwerking en de informatie-uitwisseling bij dit onderzoek betrokken.

Toerusting
Om te kunnen beoordelen of het vertrekproces van vreemdelingen verantwoord en
humaan wordt uitgevoerd, heeft de Inspectie gekeken naar de toerusting van de
medewerkers van de DT&V. Om dit te onderzoeken heeft de Inspectie naar de
volgende aspecten gekeken; het verloop van de vertrekgesprekken, de middelen
die de regievoerders tot hun beschikking hebben en tot slot de opleiding van de
regievoerders.
Uit het onderzoek blijkt dat regievoerders verschillende perspectieven en
benaderingen hebben ten aanzien van de drie verplichte vertrekgesprekken. De

4

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

achtergrond, kennis en ervaring van regievoerders lijken te bepalen op welke
manier regievoerders de vertrekgesprekken vormgeven. Uit het onderzoek blijkt
dat die groep regievoerders het eerste en soms ook het tweede gesprek in de
praktijk niet voeren omdat zij van mening zijn dat deze vertrekgesprekken
nauwelijks effect hebben op het gedrag van vreemdelingen ten aanzien van het
vertrek. Regievoerders merkten dat vreemdelingen in deze fase van hun
toelatingsprocedure niet open staan voor vertrek. Zij mogen immers de
behandeling van hun beroepschrift bij de rechtbank nog in Nederland afwachten, en
in die zin is vertrek nog niet aan de orde. De vertrekgesprekken die in deze fase
gevoerd worden zijn doorgaans procesmatig van aard en er is weinig interactie
tussen de regievoerder en de vreemdeling. Om deze redenen blijft een diepgang in
het vertrekgesprek in veel gevallen uit.
Uit het onderzoek blijkt dat een andere groep regievoerders juist voorstander is van
het voeren van meer dan de drie verplichte vertrekgesprekken. Deze regievoerders
zijn van mening dat drie vertrekgesprekken te weinig zijn om een vertrouwensband
met de vreemdeling op te bouwen. De Inspectie constateert dat deze groep
regievoerders een open en actieve houding heeft. Deze regievoerders willen het
inhoudelijke gesprek met vreemdelingen aangaan en trachten de intrinsieke
motivatie van de vreemdeling te achterhalen met als doel om zelfstandig vertrek te
realiseren.
De Inspectie is van oordeel dat verschillen tussen regievoerders in sommige
gevallen positief zijn, omdat daarmee ook maatwerk kan worden geleverd.
Tegelijkertijd kan een andere aanpak het belang van de vreemdeling schaden,
bijvoorbeeld als er minder vertrekgesprekken worden gevoerd en/of deze op een
standaard wijze gevoerd worden en bijvoorbeeld alleen over de stand van zaken in
de toelatingsprocedure gaan.
De Inspectie heeft ook verschillen tussen regievoerders geconstateerd als het gaat
om de bekendheid met en het inzetten van terugkeerondersteuning bij zelfstandig
vertrek door met name de non gouvernementele organisaties (hierna: de NGO’s).
Ook is niet voor alle regievoerders duidelijk welke financiële en materiële
ondersteuningsmaatregelen de DT&V kan bieden aan vreemdelingen die mee willen
werken aan vertrek. Tegelijkertijd heeft de Inspectie geconstateerd dat de hulp die
aan vreemdelingen geboden wordt niet altijd aansluit bij de wensen van
vreemdelingen. In sommige gevallen hebben vreemdelingen behoefte aan een
veiligheidsgarantie als zij mee willen werken aan hun terugkeer. Hoewel de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) het asielverzoek heeft
afgewezen omdat de vreemdeling geen gevaar loopt in zijn land van herkomst en
dit doorgaans getoetst is door de rechtbank, kan de vreemdeling toch een gevoel
van onveiligheid hebben. Medewerkers van de DT&V kunnen dit gevoel niet
wegnemen.
De Inspectie heeft geconstateerd dat regievoerders in een complexe werkomgeving
opereren. De middelen die regievoerders tot hun beschikking hebben zijn beperkt.
Ook het gedwongen vertrek van vreemdelingen uit Nederland is een ingewikkeld
proces. De coronapandemie heeft het gedwongen vertrek nog ingewikkelder
gemaakt. Sommige ontvangende landen eisen namelijk een negatieve coronatest,
alvorens een vreemdeling bij terugkeer wordt geaccepteerd. De vreemdeling mag

5

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

op grond van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam een coronatest
weigeren, waardoor de gedwongen terugkeer niet kan worden gerealiseerd.
De Inspectie heeft verder geconstateerd dat de opleiding van de regievoerders
goed verloopt, vooral voor nieuwe regievoerders. Inspectie ziet een
verbetermogelijkheid als het gaat om het aanbieden van meer vervolgopleidingen
voor bestaande regievoerders.

Vertrekwensen van de vreemdeling
Uit de signalen tijdens de oriëntatiefase van dit onderzoek kwam naar voren dat de
vertrekwensen van vreemdelingen onvoldoende zouden worden meegewogen bij
het realiseren van vertrek. Dit onderzoek heeft tot een ander beeld geleid. Uit het
onderzoek blijkt dat de meeste regievoerders vreemdelingen de ruimte geven om
hun vertrekwensen te onderzoeken. Realistische vertrekwensen, bijvoorbeeld het
opstarten van een onderneming in het land van herkomst, worden door
regievoerders serieus genomen en de vreemdelingen worden doorverwezen naar de
Internationale Organisatie voor Migratie (hierna: de IOM) voor verdere verkenning.
Regievoerders gaan ook, na toestemming te hebben gevraagd aan het Centraal
Orgaan opvang Asielzoekers (hierna: het COA), flexibel om met het verlengen van
de opvangtermijn op een asielzoekerscentrum (hierna: azc) als dat bijdraagt aan
zelfstandig vertrek. Tegelijkertijd heeft de Inspectie kunnen constateren dat de
opvangperiode op het azc in sommige gevallen te kort is om te voldoen aan de
vertrekwensen van vreemdelingen en het vertrek vanuit het azc te realiseren.
Bovendien blijkt uit het onderzoek dat vreemdelingen nauwelijks vertrekwensen
hebben gedurende deze fase op een azc. In de fase dat de vreemdelingen op een
azc verblijven, wachten ze op de behandeling van hun beroepschrift bij de
rechtbank en denken niet aan vertrek en terugkeer naar hun land van herkomst.
Wel merkt de Inspectie op dat regievoerders de regie op het vertrek naar eigen
land dan wel vertrek naar een derde land regelmatig bij de vreemdeling zelf
neerleggen. De Inspectie vraagt zich af of dat realistisch is gezien de context
waarin vreemdelingen op een azc verblijven en in afwachting zijn van hun
beroepsschrift bij de rechtbank. Vreemdelingen denken ook in deze fase niet aan
terugkeer naar hun land van herkomst.

Toetsingsmomenten
Bijzondere omstandigheden, te weten schrijnende situaties, medische
omstandigheden van de vreemdeling, buiten schuld aspecten1 en mensenhandel,
kunnen ervoor zorgen dat de regievoerder besluit om (tijdelijk) af te zien van het
realiseren van het vertrek of om de casus van de vreemdeling voor te leggen bij de
IND in het kader van een toelatingsaanvraag. Regievoerders moeten tijdens de
vertrekgesprekken en bij het bepalen van de vertrekstrategie aandacht besteden
aan eventuele bijzondere omstandigheden en gemotiveerd aangeven in het
vertrekplan als er sprake is van deze gevallen. De Inspectie komt op basis van het
dossieronderzoek tot de conclusie dat regievoerders te weinig de inhoudelijke

1

Voor vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken is er een
verblijfsvergunning: de buitenschuldvergunning. De regievoerder toetst tijdens het vertrekproces of er
sprake is van een buiten schuld situatie.

6

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

afweging maken of er sprake is van omstandigheden waardoor het vertrek van de
vreemdeling (tijdelijk) zou moeten worden uitgesteld. Ook ten aanzien van
vastleggen en eenduidigheid van de toetsingsmomenten in de vertrekplannen ziet
de Inspectie verbeterpunten. Een actievere houding van de regievoerder ten
aanzien van de toetsingsmomenten zal ertoe leiden dat zo min mogelijk signalen
worden gemist. Hierdoor is de kans kleiner dat de vreemdeling wordt geschaad in
zijn belang.
Uit het dossieronderzoek blijkt wel dat regievoerders vaker aandacht besteden aan
het toetsen van eventuele medische omstandigheden dan aan andere bijzondere
omstandigheden ten aanzien van het vertrek. De Inspectie is van oordeel dat het
goed is dat regievoerders het belang van de mogelijke bijzondere medische situatie
van de vreemdeling in het oog houden. Tegelijkertijd dient de medische toetsing
ook het belang van de DT&V. Zonder deze informatie kan de regievoerder het
vertrek immers niet realiseren.

Ketensamenwerking en informatie-uitwisseling
Om het vertrekproces in goede banen te leiden wordt op verschillende niveaus
samengewerkt. Op lokaal niveau is het LKO opgezet met vier vaste ketenpartners;
de DT&V, het COA, de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
(hierna: de AVIM) en de IND. De samenwerking in het LKO-verband verloopt goed.
De communicatielijnen zijn kort en ketenpartners vinden elkaar zowel binnen als
buiten het LKO om. De besluiten die in het LKO-verband genomen worden moeten
unaniem zijn. De voorzitter, doorgaans een regievoerder, zet de lijnen uit en heeft
een bepalende rol bij het uitzetten van een (vertrek)strategie. Uit het onderzoek
blijkt dat er weinig tegenspraak is als het gaat om de ingezette strategie van de
regievoerder. De Inspectie is van oordeel dat het gebrek aan discussie en
tegenspraak kan leiden tot minder zorgvuldige aanpak van casussen van
vreemdelingen. Mogelijk leidt dit ertoe dat bepaalde kansen in de vertrekstrategie
gemist worden. Ook blijkt dat het weinig voorkomt dat een casus wordt
opgeschaald naar een overleg op een hoger niveau. De Inspectie heeft ook een
andere invalshoek geconstateerd. De managers van de diverse diensten hebben
aangegeven dat ketenpartners een verschillend perspectief hebben op het
vertrekproces, waardoor de samenwerking soms moeizaam verloopt. Organisaties
zouden handelen vanuit hun eigen doelen en missies, terwijl een ketenbrede
aanpak effectiever zou kunnen zijn.
Ten aanzien van het vastleggen van informatie constateerde de Inspectie dat niet
van alle LKO’s notulen worden gemaakt. Iedere deelnemer maakt zijn eigen notities
en legt deze vast in het eigen informatiesysteem. Op dit punt constateert de
Inspectie een verbeterpunt.
Op basis van dit onderzoek komt de Inspectie tot de volgende eindconclusie.
De Inspectie constateert dat het werk van regievoerders complex is. De taak
van de DT&V staat in de meeste gevallen haaks op het belang van de
vreemdeling, die in Nederland wil blijven. De middelen die regievoerders
hebben om het vertrek te realiseren zijn beperkt en sluiten niet altijd aan bij
de wensen van de vreemdeling.

7

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

De Inspectie constateert dat er door in het algemeen twee categorieën
regievoerders te onderscheiden zijn. Er is een groep regievoerders die de
vreemdeling weinig open benadert. Andere regievoerders werken
procesmatig. Dit heeft gevolgen voor het voeren van de vertrekgesprekken,
het uitzetten van de vertrekstrategie en de inhoudelijke afweging omtrent de
toetsingsmomenten. In sommige gevallen kan dit ertoe leiden regievoerders
signalen missen en vreemdelingen daardoor in hun belangen geschaad
worden.
De samenwerking op lokaal niveau is goed te noemen. De meerwaarde van
het LKO zou versterkt kunnen worden als de deelnemers een vorm van
professionele tegenspraak zouden organiseren.

8

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Op basis van deze eindconclusie doet de Inspectie de volgende aanbevelingen.
Aan de DT&V:
1. Bewerkstellig een meer uniforme werkwijze van regievoerders als het
gaat om het aantal en de inhoud van de te voeren vertrekgesprekken
en de uit te voeren toetsingsmomenten. Laat over dit onderwerp een
dialoog plaatsvinden tussen regievoerders. Koppel de uitkomsten van
dialoogsessies terug aan de Inspectie.
2.

Stimuleer dat regievoerders een actieve houding ten aanzien van hun
taak aannemen en zich blijven ontwikkelen als het gaat om
(vervolg)opleidingen. Betrek hierbij het ontwikkelen van kennis op
het gebied van de projecten van NGO’s en de eigen financiële
bijdrage van de DT&V.

3.

Draag zorg voor een eenduidige vastlegging van alle relevante
informatie in het vertrekplan ten aanzien van onder andere de
vertrekstrategie en de toetsingsmomenten. Waarborg de
kwaliteitsmeting van vertrekplannen.

Aan de DT&V, het COA, de AVIM en de IND:
1. Organiseer tegenspraak binnen de kaders van het LKO, waardoor het
inhoudelijke gesprek over de situatie van vreemdelingen gevoerd
wordt. Bezie of het gebrek aan verslaglegging na LKO’s een risico
vormt.

9

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

1.

Doelstelling en onderzoeksvraag
1.1

Inleiding

De Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V) is verantwoordelijk voor de
regie op het vertrekproces van vreemdelingen die Nederland moeten verlaten.
Regievoerders van de DT&V voeren vertrekgesprekken met de vreemdeling met als
doel om deze te bewegen tot zelfstandig vertrek. Daarin moet de vreemdeling
enerzijds worden voorgelicht over het vertrekproces en anderzijds moeten zoveel
mogelijk belemmeringen bij de vreemdeling worden weggenomen. De informatie uit
de vertrekgesprekken wordt verwerkt in vertrekdossiers2.
Het heeft de voorkeur dat de vreemdeling zelfstandig vertrekt, al dan niet met de
hulp van de Internationale Organisatie voor Migratie (hierna: de IOM) of een nongouvernementele organisatie (hierna: een NGO) die vreemdelingen ondersteunt bij
zelfstandige en duurzame terugkeer. Als de vreemdeling binnen de daarvoor
gestelde termijn niet is vertrokken, kan de DT&V tot gedwongen terugkeer naar het
herkomstland of een derde land overgaan3.
De terugkeer van vreemdelingen is, gelet op de tegengestelde belangen die een rol
kunnen spelen, een complex proces. Enerzijds is het uitgangspunt van het
Nederlandse toelatingsbeleid dat vreemdelingen die geen recht hebben op een
verblijfsvergunning moeten terugkeren naar hun land van herkomst. Anderzijds kan
de vreemdeling er belang bij hebben dat het vertrek niet gerealiseerd wordt omdat
hij of zij een toekomst in Nederland wil opbouwen. Deze twee tegengestelde
belangen zijn vaak lastig bij elkaar te brengen. Dat brengt spanning met zich mee
in het vertrekproces. Dat neemt niet weg dat de vreemdeling, binnen het gegeven
dat hij/zij tegen zijn/haar4 zin Nederland moet verlaten, belang heeft bij een veilig,
zorgvuldig en humaan vertrek. Ook is het goed denkbaar dat een vreemdeling
meewerkt aan zijn vertrek als met zijn wensen en belangen voldoende rekening
wordt gehouden. Tot slot is het voor het behoud van het maatschappelijk draagvlak
voor de opvang en toelating van vreemdelingen van belang dat er sprake is van
een zorgvuldig, humaan en effectief terugkeerproces.
Uit eerdere inspectieonderzoeken en uit oriënterende gesprekken die de Inspectie
Justitie en Veiligheid (hierna: de Inspectie) heeft gevoerd, is gebleken dat er
mogelijk risico’s zijn als het gaat om het waarborgen van het belang van de
vreemdeling tijdens het vertrekproces. Er leken grote verschillen te zijn tussen de
regievoerders als het gaat om de aanpak van terugkeertrajecten. Bovendien waren
er op grond van de oriënterende gesprekken indicaties dat bijzondere
omstandigheden van vreemdelingen niet altijd werden meegenomen in het

2

Het vertrekdossier is het dossier van een individuele vreemdeling. Het dossier wordt samengesteld
door de regievoerder(s) van de DT&V. Het dossier bevat informatie over de gegevens van de
vreemdeling. De vertrekgesprekken met de vreemdeling en de ingezette vertrekstrategie worden ook
opgenomen in het vertrekdossier.
3
Voor meer uitleg zie hiervoor 2.3.
4
Omwille van de leesbaarheid duidt de Inspectie de vreemdeling in de rest van dit rapport aan met
hij/hem/zijn.

10

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

terugkeerproces. Dit was voor de Inspectie de aanleiding om een verdiepend
onderzoek te doen.

1.2

Doelstelling

De Inspectie wil met dit onderzoek inzichtelijk maken of de DT&V, binnen de
wettelijke en procedurele kaders, in voldoende mate rekening houdt met de
belangen van de vreemdeling bij het realiseren van verantwoord vertrek uit
Nederland. De Inspectie vindt het van belang dat het vertrek van vreemdelingen op
een menselijke manier wordt uitgevoerd. Daarom is het onder andere belangrijk
dat de medewerkers die hiermee zijn belast voldoende zijn toegerust voor hun
taak, werken volgens de geldende normen en protocollen en daarvan kunnen
afwijken als dat nodig is.

1.3

Onderzoeksvraag en deelvragen

De centrale onderzoeksvraag luidt:
In welke mate houdt de DT&V, binnen de wettelijke en procedurele kaders,
rekening met het belang van de vreemdeling bij het realiseren van
verantwoord vertrek uit Nederland?
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden en het belang van de vreemdeling te
specifiëren kijkt de Inspectie naar de wijze van gespreksvoering door regievoerders
van de DT&V. De gespreksvoering is een belangrijk aspect in het terugkeerproces.
Het doel van gespreksvoering is om de vreemdeling te motiveren tot terugkeer
naar zijn land van herkomst of een derde land. De Inspectie wil dan ook weten hoe
de vertrekgesprekken verlopen en wat aan de orde komt tijdens de
vertrekgesprekken, maar ook welke opleiding en toerusting regievoerders hebben
op dit vlak. Een tweede element dat van belang is, zijn de zogenaamde
toetsingsmomenten. Regievoerders dienen actief rekening te houden met
bijzondere omstandigheden, namelijk schrijnende zaken, medische omstandigheden
van de vreemdeling, buiten schuld aspecten en zaken als mensenhandel.5 Ten
slotte meent de Inspectie dat het ook in het belang van vreemdelingen is om hun
eigen vertrekwensen te kunnen onderzoeken, hetgeen ook het uitgangspunt is van
het beleid hieromtrent. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om de wens om naar een
ander land terug te keren dan het land van herkomst of een onderneming op te
starten in zijn land van herkomst. De Inspectie onderzoekt of deze zelf ingebrachte
wensen voldoende worden meegewogen door regievoerders.

5

Zie hiervoor hoofdstuk 2 voor meer uitleg.

11

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

De Inspectie beantwoordt de onderzoeksvraag aan de hand van de
volgende deelvragen:
1) Hoe zijn de regievoerders van de DT&V opgeleid en toegerust als
het gaat om gespreksvoering?
2) Hoe wordt invulling gegeven aan de toetsingsmomenten door de
regievoerders?
3) Hoe verloopt de informatie-uitwisseling tussen de DT&V en
andere netwerkpartners?
4) In hoeverre geven regievoerders vreemdelingen de ruimte om de
zelfstandig vertrekwensen te onderzoeken?
5) Wordt er gewerkt conform het geldende beleid? Als dat niet het
geval is, wat is hiervoor de reden?
6) Welke verbeterpunten zijn te benoemen?

1.4

Afbakening

De Inspectie richt zich in dit onderzoek op het vertrekproces van vreemdelingen die
op een asielzoekerscentrum (hierna: het azc) wonen en van wie het asielverzoek is
afgewezen door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND). Het
vertrekdossier van deze vreemdelingen is in behandeling bij de DT&V.
Vreemdelingen die op grond van de Dublinverordening6 moeten worden
overgedragen aan een ander Europees land zijn niet bij dit onderzoek betrokken.
Dit onderscheid is gemaakt om een heldere focus aan te brengen en omdat de
zogenaamde Dublinclaimanten een ander werkproces en juridische status hebben
dan andere vreemdelingen die asiel hebben aangevraagd.

1.5

Gebruikte begrippen

Vreemdeling
Een persoon die niet de Nederlandse nationaliteit heeft en niet op grond van een
wettelijke bepaling als Nederlander wordt behandeld.

Vertrekplichtige vreemdeling
Een vreemdeling die niet (langer) in Nederland mag blijven en op wie een wettelijke
vertrekplicht rust. Hiervoor heeft de vreemdeling een terugkeerbesluit van de IND
ontvangen en dient hij binnen vier weken het land te verlaten7. Tegen het
terugkeerbesluit staat een beroep open bij de rechtbank.
Regievoerder DT&V
De regievoerder regisseert en bereidt op individueel niveau het daadwerkelijk
vertrek van vreemdelingen voor. De regievoerder motiveert vreemdelingen aan wie
geen verblijf is toegekend en die de plicht hebben te vertrekken, bij voorkeur tot
zelfstandig vertrek.

6

De Dublinverordening is een Europese Verordening die duidelijkheid schept over welk land
verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Meestal is het land waar de vreemdeling
binnenkomt verantwoordelijk.
7
In sommige gevallen is een termijn van 0 dagen ook mogelijk. In dat geval moet de vreemdeling
Nederland per direct verlaten.

12

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Casemanager COA
De COA-casemanager begeleidt een vreemdeling individueel vanaf aankomst tot
vertrek uit de opvang. De gesprekken gaan over het wonen en leven in het azc en
over de voorbereiding op de toekomst in Nederland, het land van herkomst of een
ander land.

Vertrekproces
Het vertrekproces begint bij het moment waarop de IND, de Afdeling
Vreemdelingenpolitie Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM) of de
Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar) een dossier van de vreemdeling naar
de DT&V zendt en eindigt als de vreemdeling al dan niet aantoonbaar is vertrokken
uit Nederland.

Verantwoord vertrek
De voorgeschreven procedures, normen en regels zijn in acht genomen tijdens het
voorbereiden en realiseren van het vertrek. Alle relevante feiten en
omstandigheden zijn betrokken bij de vertrekstrategie van de DT&V. Bij het
realiseren van het vertrek is rekening gehouden met de belangen van de
vreemdeling.

1.6

Methoden van onderzoek

Deskresearch
De Inspectie heeft bij de DT&V relevante documenten opgevraagd en gekregen. Dit
betreft procedures, richtlijnen en andere documenten, alsook verslagen van
overleggen. De Inspectie heeft alle stukken bestudeerd en geanalyseerd.

Interviews
De Inspectie heeft in totaal 45 personen geïnterviewd. Vanwege de
coronapandemie heeft een groot deel van de interviews online plaatsgevonden.
Ten eerste heeft de Inspectie een selectie gemaakt van vier azc’s van het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA). Er zijn 27 interviews afgenomen op
AZC Assen, Dronten, Rijswijk en Maastricht. De Inspectie heeft deze locaties
geselecteerd op grond van het aantal vreemdelingen van wie het vertrekdossier in
behandeling van de DT&V was. Ook is gekeken naar geografische spreiding.

13

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Onderstaande tabel laat zien welke medewerkers per azc zijn geïnterviewd.
Tabel a. interviews AZC’s

AZC Assen

AZC Dronten

AZC Rijswijk

AZC
Maastricht

Manager
DT&V

1

1

1

1

Regievoerder
DT&V

3

2

1

1

Casemanager

1

3

1

1

Medewerker
AVIM

1

1

1

1

Medewerker
IND

1

0

1

1

Medewerker
VWN

1

1

0

1

LKO
bijgewoond

ja

nee

nee

ja

Totaal
interviews

8

8

5

6

COA

Daarnaast heeft de Inspectie tien algemene, niet locatie gebonden interviews
afgenomen, die inzichtelijk zijn gemaakt in tabel b. De Inspectie achtte het van
groot belang om ook het perspectief van de vreemdelingen bij het onderzoek te
betrekken en heeft op verschillende manieren geprobeerd om met vreemdelingen in
contact te komen om hen te interviewen. Helaas heeft hierop maar één persoon
gereageerd. De Inspectie heeft het perspectief van vreemdelingen in beeld
gebracht door belangenbehartigers te interviewen.
Tabel b. niet locatie gebonden interviews

Aantal geïnterviewden
Directie DT&V

1

Beleidsdirectie DT&V

2

Directie bedrijfsvoering DT&V

1

Directeur NGO

2

IOM

2

Advocatuur

1

Vreemdeling

1

14

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Tot slot heeft de Inspectie interviews afgenomen bij medewerkers die werkzaam
zijn op een gezinslocatie (hierna: een gl) van het COA8. De bewoners van een gl
hebben namelijk voorafgaand aan hun verblijf in een gl op een azc gewoond en
hebben daar al te maken gehad met het vertrekproces van de DT&V. De interviews
met de medewerkers van de gl waren derhalve reflectief. Deze interviews zijn
inzichtelijk gemaakt in tabel c.
Tabel c. interviews gl

Aantal geïnterviewden
Manager DT&V

1

Regievoerder DT&V

3

Casemanager COA

1

Medewerker AVIM

1

LKO bijgewoond

ja

Dossieronderzoek
De Inspectie heeft bij de DT&V 200 vertrekdossiers van vreemdelingen onderzocht.
Het gaat daarbij om 100 dossiers van vreemdelingen die in de vier genoemde azc’s
wonen, en om 100 willekeurige andere vertrekdossiers.

1.7

Leeswijzer

Dit rapport begint met de samenvatting, conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk
1 beschrijft de Inspectie onder andere de doelstelling van dit onderzoek. In
hoofdstuk 2 volgt een uitleg over het vertrekproces van vreemdelingen die
Nederland moeten verlaten. Hoofdstuk 3 geeft de bevindingen van de Inspectie
weer, gevolgd in hoofdstuk 4 door de analyse, conclusies en aanbevelingen.

8

Uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen verhuizen indien nodig naar een gezinslocatie.
Dit gebeurt als zij hun vertrek niet binnen 12 weken kunnen organiseren en geen ander onderdak
hebben. Aan kinderen onder de 18 jaar dient onderdak geboden te worden indien minderjarige
kinderen wegens ontbreken onderdak van Rijkswege in humanitaire noodsituatie dreigen te geraken.De
DT&V begeleidt de gezinnen bij vertrek uit Nederland. De begeleiding van het COA is gericht op
terugkeer en een toekomst in het land van herkomst.

15

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

2.

Het verloop van het vertrekproces

2.1

Inleiding

De Inspectie geeft in dit hoofdstuk een korte beschrijving van het verloop van het
vertrekproces van vreemdelingen. De Inspectie beschrijft hierbij de taken van de
bij het vertrekproces betrokken organisaties die ze conform de geldende
regelgeving en afspraken bij het vertrekproces hebben. Dit biedt bij de analyse van
de bevindingen mede het kader voor de beoordeling of de DT&V het belang van de
vreemdeling in voldoende mate in het oog houdt bij het voorbereiden en het
realiseren van het vertrek van vreemdelingen.

2.1

Taken betrokken organisaties

In deze alinea beschrijft de Inspectie globaal de taken van de organisaties die een
rol hebben in het vertrekproces van vreemdelingen en op een azc samenwerken in
een zogenoemd Lokaal Keten Overleg (hierna: een LKO).

De Dienst Terugkeer en Vertrek
De DT&V regisseert het daadwerkelijk vertrek van vreemdelingen die geen recht
hebben op verblijf in Nederland. Het doel van de DT&V is om het vertrek zo
zorgvuldig, waardig en zo snel mogelijk te laten verlopen. Om dit te bereiken werkt
de DT&V samen met andere overheidsinstanties en maatschappelijke organisaties.
De directie Internationale Aangelegenheden (hierna: de DIA) van de DT&V is onder
andere verantwoordelijk voor het realiseren van medische overdacht van
vreemdelingen bij terugkeer naar het land van herkomst. Ook kunnen
regievoerders de DIA benaderen als er bepaalde andere zaken in het land van
herkomst moeten worden geregeld voor de vreemdeling. Te denken valt
bijvoorbeeld aan scholing of het bieden van onderdak.

Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
Het COA biedt opvang aan vreemdelingen die daar recht op hebben. De opvang
bestaat uit huisvesting, het verschaffen van noodzakelijke middelen en begeleiding
als voorbereiding op een toekomst in Nederland of het land van herkomst van
vreemdelingen.

Politie: AVIM
De politie bestaat onder andere uit tien regionale eenheden. In elke regionale
eenheid vervult de AVIM de politietaken in het kader van het vertrekproces van
vreemdelingen. Op grond van haar bevoegdheden kan de AVIM
toezichtsmaatregelen aan de vreemdeling opleggen, zoals een meldplicht en als
uiterste middel een vrijheidsontnemende maatregel.

Immigratie- en Naturalisatiedienst
De IND is onder andere belast met de uitvoering van de vreemdelingenwetgeving
en van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Dat houdt in dat de IND alle
aanvragen beoordeelt van vreemdelingen die een aanvraag om een
verblijfsvergunning indienen of Nederlander willen worden.

16

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

2.2

Het verloop van een vertrekproces

Inleiding
In de volgende alinea’s beschrijft de Inspectie het verloop van het vertrekproces in
algemene zin en de rol van de organisaties daarbij aan de hand van normen die
afkomstig zijn uit onderstaande wetgeving, beleidsregels en protocollen:








Vreemdelingenwet 2000;
Vreemdelingenbesluit 2000;
Voorschrift Vreemdelingen 2000;
Vreemdelingencirculaire 2000;
De Leidraad Terugkeer en Vertrek;
procesprotocollen van de DT&V;
door organisaties afgesloten convenanten.

De start en het verloop van een vertrekproces
Als de IND een aanvraag om een verblijfsvergunning afwijst, dan wordt een deel
van het IND-dossier van de vreemdeling digitaal naar de DT&V verzonden en start
het vertrekproces. Na ontvangst van het dossier beoordeelt de regievoerder van de
DT&V hoe het vertrek gerealiseerd kan worden. Hij of zij benadert de vreemdeling
voor een vertrekgesprek9 en gaat na of het nodig is om een tijdelijk reisdocument
aan te vragen bij de autoriteiten van het herkomstland.10 Er zijn drie vaste
momenten waarop een vreemdeling wordt uitgenodigd voor een gesprek met de
regievoerder. Het eerste gesprek vindt kort na het moment plaats dat de IND de
asielaanvraag heeft afgewezen. Daarna heeft de vreemdeling de mogelijkheid om
beroep bij de rechtbank in te stellen. Zodra de zittingsdatum van dat beroep
bekend is, nodigt de regievoerder de vreemdeling nogmaals uit. Dit is het vaste
tweede gespreksmoment. Het laatste en derde vaste gespreksmoment vindt plaats
als de rechtbank het beroepschrift van de vreemdeling ongegrond heeft verklaard
en de vreemdeling daarmee in de meeste gevallen vertrekplichtig is.

Toetsingsmomenten
Gedurende het vertrekproces controleert de regievoerder of er sprake is van
bijzondere omstandigheden die het vertrek van de vreemdeling (tijdelijk) zouden
moeten opschorten. Dit betreft medische omstandigheden van de vreemdeling,
buiten schuld aspecten, schrijnende omstandigheden en mensenhandel. Deze
bijzondere omstandigheden worden hieronder nader toegelicht. Structurele
controles op de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden worden
toetsingsmomenten genoemd.
Medische omstandigheden
Artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw) verbiedt uitzetting
zolang het medisch gezien onverantwoord is om te reizen. op. Als een beroep op
artikel 64 Vw wordt gehonoreerd, krijgt de vreemdeling tijdelijk rechtmatig verblijf
in Nederland en wordt de vertrekplicht opgeschort Dit verblijf duurt tot de medische
omstandigheden zijn gewijzigd en de vreemdeling medisch gezien Nederland kan
verlaten. Tijdens het vertrekproces kan een regievoerder op grond van medische

9

Procesprotocol DT&V A5, versie 2.9
Procesprotocol DT&V C6.0, versie 2.0

10

17

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

omstandigheden besluiten om de zaak van een vreemdeling opnieuw voor te leggen
aan de IND.11
Buiten schuld
Het kan voorkomen dat een vreemdeling er alles aan doet om terug te keren naar
zijn land van herkomst, maar dat dit niet lukt. Dit kan bijvoorbeeld zo zijn als zijn
land van herkomst desondanks weigert een reisdocument te geven, waarmee
toegang tot dat land wordt verleend. Voor vreemdelingen die buiten hun schuld niet
uit Nederland kunnen vertrekken is er een speciale verblijfsvergunning: de
buitenschuldvergunning. De regievoerder toetst tijdens het vertrekproces of er
sprake is van een buiten schuld situatie.12
Schrijnende omstandigheden
In uitzonderlijke gevallen kunnen de omstandigheden van een vreemdeling
dusdanig schrijnend zijn, dat wordt besloten een verblijfsvergunning te verlenen.
De directeur-generaal van de IND heeft de bevoegdheid om tijdens de eerste
aanvraagprocedure een verblijfsvergunning te verlenen op grond van schrijnende
omstandigheden, voorkomend uit een samenloop van bijzondere omstandigheden.
De regievoerder heeft hierin een signalerende functie als het gaat om schrijnende
omstandigheden. Daarbij kan gedacht worden aan:





medische problemen;
overlijden in Nederland van een gezinslid;
gender gerelateerde aspecten zoals eerwraak en huiselijk geweld;
traumatiserende ervaringen die in Nederland hebben plaatsgevonden.13

Mensenhandel
Over het algemeen is van een vreemdeling al vóór hij met de DT&V in aanraking
komt duidelijk of hij slachtoffer is van mensenhandel. Dat neemt niet weg dat de
regievoerder altijd alert moet zijn op signalen van de betrokken vreemdeling, of
van derden, waaruit zou kunnen blijken dat de vreemdeling slachtoffer is van
mensenhandel. Slachtoffers die meewerken aan de strafrechtelijke vervolging van
daders kunnen een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen voor de duur van het
strafrechtelijk onderzoek.14

Vertrekopties
In artikel 8 van de Vw is opgenomen wanneer een vreemdeling in Nederland
rechtmatig verblijf heeft. Vreemdelingen die in Nederland zijn en niet onder een
van de in artikel 8 Vw opgesomde bepalingen vallen hebben geen rechtmatig
verblijf en zullen in de regel een vertrektermijn van 28 dagen hebben. In die
periode moet het vertrek uit Nederland gerealiseerd worden. De hoofdregel is
daarbij dat de vreemdeling eerst zelf de gelegenheid krijgt om het vertrek uit
Nederland te realiseren, eventueel met hulp van de IOM of een NGO. In het vertrek
van vreemdelingen uit Nederland worden drie situaties onderscheiden:

11

Procesprotocol DT&V E1, versie 2.10
Procesprotocol DT&V D2, versie 1.2
13
Procesprotocol DT&V D4, versie 3.3
14
Procesprotocol DT&V D9, versie 3.4
12

18

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen







Zelfstandig vertrek: de vreemdeling vertrekt zonder toepassing van dwang
naar het land van herkomst. Hij vertrekt veelal zonder begeleiding. Bij deze
vorm van vertrek staat vast dat de vreemdeling Nederland daadwerkelijk
heeft verlaten, omdat het vertrek door de overheid is gecontroleerd en
geregistreerd. Dit wordt ook wel gecontroleerd zelfstandig vertrek
genoemd.
Gedwongen vertrek: bij gedwongen vertrek heeft de vreemdeling geen
gebruik gemaakt van de gelegenheid om Nederland zelfstandig te verlaten
en is besloten dat dwang moet worden toegepast. Indien nodig wordt de
vreemdeling begeleid door de KMar en/of de DT&V.
Ongecontroleerd vertrek: de vreemdeling is niet meer aanwezig op het
laatst bekende adres. Het staat niet vast dat hij Nederland daadwerkelijk
heeft verlaten.

Casemanagement en ketensamenwerking
De DT&V werkt op basis van het principe van casemanagement. De regievoerder
stelt een vertrekplan15 op; dit is een persoonsgericht plan met als doel de
vreemdeling Nederland te laten vertrekken. Het vertrekplan is een dynamisch
document; bij gewijzigde omstandigheden zal ook de vertrekstrategie aangepast
worden.
Tijdens het vertrekproces heeft de DT&V regelmatig contact met met name het
COA, de AVIM en de IND. Deze organisaties zijn ieder vanuit hun eigen rol en
verantwoordelijkheid, maar in gezamenlijkheid, actief om onder regievoering van
de DT&V het vertrek uit Nederland van vreemdelingen zonder verblijfsrecht te
realiseren.

Het Lokaal Ketenoverleg
Het LKO16 is een overleg tussen de diensten die samenwerken op een azc; de
DT&V, het COA, de AVIM en in de meeste gevallen de IND. Het voorzitterschap kan
rouleren. Het LKO kan andere relevante partijen uitnodigen, zoals de gemeente, de
Raad voor de Kinderbescherming, de wijkagent, Nidos of Vluchtelingenwerk
Nederland (hierna: VWN). Het doel van het overleg is om de strategie af te
stemmen ten aanzien van een vreemdeling op basis van de aanwezige feiten en
omstandigheden uit het dossier en de bespreking in het LKO. Dit kan een
vertrekstrategie zijn, zoveel mogelijk binnen de wettelijke (vertrek)termijn, of een
aanpak voor bijvoorbeeld een vreemdeling met overlastgevend gedrag. Het
uitgangspunt is om toe te werken naar een toekomstbestendige oplossing. De leden
voeren de bijbehorende acties uit, waarbij een ieder handelt vanuit diens eigen
organisatieverantwoordelijkheid. De uitvoering wordt gemonitord door het LKO.
Wanneer de voortgang stagneert, kan de strategie waar nodig worden herzien of

15
16

Procesprotocol DT&V B1, versie 3.0
Leidraad Terugkeer en Vertrek

19

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

opgeschaald worden naar het Regionaal afstemmingsoverleg (hierna: het RAO)17 of
het Deelberaad Asiel.18

Ondersteuning IOM en/of NGO’s
Vreemdelingen die zelfstandig willen terugkeren kunnen hulp krijgen van diverse
organisaties zoals de IOM en diverse NGO’s.19 De DT&V subsidieert de
terugkeerprojecten van de IOM en de NGO’s omdat vreemdelingen zich op die
manier goed kunnen voorbereiden op herintegratie in hun land van herkomst. De
ondersteuning kan bijvoorbeeld bestaan uit (om)scholing, herintegratietrajecten in
het land van herkomst of het zoeken van een passende baan.

Toezicht en inbewaringstelling
De overheid kan met verschillende maatregelen bevorderen dat een vreemdeling
vertrekt. De AVIM kan aan een vreemdeling als toezichtmaatregel bijvoorbeeld een
meldplicht opleggen. Onder bepaalde voorwaarden kan een vreemdeling met het
oog op zijn uitzetting de vrijheid worden ontnomen door middel van een
inbewaringstelling (hierna: IBS)20. Een IBS is een bestuursrechtelijke maatregel die
alleen mag worden opgelegd door de AVIM en de specifiek daartoe aangewezen
ambtenaren van de DT&V als het vertrek niet met een minder ingrijpende
maatregel kan worden gerealiseerd. Het toepassen van een IBS wordt als laatste
middel gezien om het vertrek van een vreemdeling te kunnen realiseren.
Ten tijde van het opleggen van de bewaring moet er onder meer zicht op uitzetting
bestaan. Op grond van de individuele feiten en omstandigheden van een casus
toetst de rechtbank of hier sprake van is. Hierbij kunnen de volgende
omstandigheden een rol spelen:





de autoriteiten van het herkomstland verlenen medewerking aan
gedwongen vertrek;
de vreemdeling beschikt over een geldig reisdocument;
er is niet gebleken dat het land van herkomst geen (vervangende)
reisdocumenten zal verstrekken voor gedwongen vertrek;
er kan op korte termijn een vlucht worden geboekt.

17

Het RAO is een periodiek overleg per regio (één of twee provincies) tussen in ieder geval de
afdelingsmanager van de DT&V, de Teamchef AVIM, de COA-regiomanager en de manager/senior
medewerker IND.
18
Het Deelberaad Asiel (bestaat uit vertegenwoordigers op directieniveau van de IND, COA en DT&V,
aangevuld met vertegenwoordigers van Politie, Koninklijke Marechaussee en de directies Regie
Migratieketen en Migratiebeleid (Ministerie Justitie en Veiligheid). Ook sluit er een ketenmarinier aan.
19
Leidraad Terugkeer en Vertrek
20
Artikel 59 Vreemdelingenwet

20

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

3.

Bevindingen

Zoals hiervoor is aangegeven is het de taak van regievoerders die op een azc
werken om door middel van de vertrekgesprekken de vreemdeling te motiveren om
terug te keren naar hun land van herkomst. De bandbreedtes waarbinnen dit moet
gebeuren zijn klein. Het belangrijkste doel van de meeste vreemdelingen is immers
verblijf in Nederland. Als rechtmatig verblijf is uitgesloten en het vertrekproces
daadwerkelijk gestart wordt, zijn vreemdelingen daardoor doorgaans weinig
gemotiveerd om Nederland te verlaten. Toch kunnen regievoerders, zodra de fase
van vertrek aanbreekt, tegemoetkomen aan specifieke omstandigheden en
voorkeuren van vreemdelingen, binnen het gegeven dat zij uit Nederland moeten
vertrekken. Regievoerders kunnen bijvoorbeeld materiële hulp bieden. Ook moeten
zij toetsen of bijvoorbeeld medische omstandigheden van invloed zijn op het
vertrek. De centrale onderzoeksvraag, namelijk of de DT&V voldoende rekening
houdt met het belang van vreemdelingen, moet dus bezien worden in de context
van het gegeven dat de vreemdeling in de meeste gevallen niet uit Nederland wil
vertrekken. Juist daarom is het in het terugkeerproces voor de vreemdeling van
belang dat regievoerders voldoende zijn toegerust voor hun taak, werken volgens
de geldende normen en waar mogelijk rekening houden met vertrekwensen van de
vreemdeling als die er wél zijn. Ook is het belangrijk dat regievoerders het vertrek
op een menselijke en verantwoorde manier uitvoeren en daarbij rekening houden
met bijvoorbeeld schrijnende omstandigheden of medische aspecten. In dit
hoofdstuk schetst de Inspectie aan de hand van deze thema’s hoe regievoerders
omgaan met het belang van de vreemdeling.

3.1

Toerusting

In deze paragraaf schetst de Inspectie de bevindingen ten aanzien van de
toerusting van regievoerders; het verloop van de vertrekgesprekken, de middelen
die zij tot hun beschikking hebben en tot slot de opleiding van regievoerders.

Vertrekgesprekken
Regievoerders worden, zoals al beschreven, geacht tenminste drie
vertrekgesprekken te voeren met vreemdelingen.
Uit de interviews blijkt dat er bij regievoerders over het algemeen een redelijk
uniform beeld bestaat over de inhoud van en de voorwaarden voor een goed
vertrekgesprek. Het is van belang om de vreemdeling te informeren over de stand
van zaken in zijn procedure, de mogelijkheden om het vertrek te realiseren en over
de consequenties van het niet meewerken aan het vertrek. Ondanks het gedeelde
beeld van regievoerders over de inhoud van een vertrekgesprek blijkt dat er in de
praktijk verschillende stijlen en benaderingen zijn. In deze alinea schetst de
Inspectie deze verschillen.
Verloop van vertrekgesprekken
Het eerste vertrekgesprek vindt in het algemeen plaats als het beroep tegen de
afwijzende beschikking van de IND nog loopt. De vreemdeling mag in de meeste
gevallen de beroepsprocedure in Nederland afwachten en hoeft nog niet te
vertrekken. Dat maakt het voor de regievoerder lastig om daadwerkelijk met de

21

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

vreemdeling te praten over terugkeer, omdat deze nog helemaal niet met vertrek
bezig is. Voor hem is er immers nog een kans op een verblijfsvergunning in
Nederland. Bovendien voeren vreemdelingen in deze fase ook gesprekken met
andere diensten, zoals het COA of VWN. Terwijl die gesprekken gerelateerd zijn aan
een mogelijk verblijf en vertrek, hebben regievoerders de moeilijke taak om
voornamelijk over vertrek te spreken. Binnen deze gegeven context is dat vaak een
eenzijdig gesprek. De regievoerder is meestal de zendende partij en de
vreemdeling de ontvangende partij. De vreemdeling verstrekt in veel gevallen
weinig informatie omdat dit in een later stadium zouden kunnen dienen als grond
om hem in bewaring te stellen. Daarnaast zien regievoerders het vertrekgesprek
vaak als een gelegenheid om informatie te verstrekken en (nog) niet als moment
met de vreemdeling de mogelijkheden van hun terugkeer te verdiepen. Uit het
onderzoek blijkt dat in veel gesprekken procesmatig over de stand van zaken in de
toelatingsprocedure wordt gesproken, bijvoorbeeld over de datum waarop het
beroep dient bij de rechtbank. Om deze redenen blijft een diepgang in het
vertrekgesprek in veel gevallen uit.
Omdat sommige regievoerders dit gebrek aan diepgang ook zelf ervaren, zijn er
verschillende perspectieven op de precieze invulling van de drie vertrekgesprekken
die gevoerd moeten worden. Sommige regievoerders voeren het eerste en soms
ook het tweede gesprek niet omdat zij van mening zijn dat deze vertrekgesprekken
nauwelijks effect hebben, in die zin dat vreemdelingen gaan nadenken over de
optie om terug te keren naar hun land. Dit heeft tot gevolg dat vreemdelingen pas
laat, namelijk nadat hun beroepschrift ongegrond is verklaard, worden
geïnformeerd over vertrekmogelijkheden. Zij mogen dan nog een periode van vier
weken op het azc blijven om hun vertrek te realiseren, en in de praktijk blijkt dit
een korte termijn. Er moet namelijk nog veel geregeld worden om het vertrek
mogelijk te maken, zoals het aanvragen van een tijdelijk reisdocument, een laissez
passer (hierna: een LP) als de vreemdeling zelf niet beschikt over een geldig
reisdocument. Een ander gevolg van het voeren van weinig vertrekgesprekken is
dat er minder opties zijn om over te gaan tot gedwongen vertrek als de
vreemdeling te weinig vertrekgesprekken heeft gehad. Hij is dan immers
onvoldoende geïnformeerd over de mogelijkheden tot zelfstandig vertrek en is niet
op de hoogte van de consequenties als hij niet meewerkt aan het realiseren van
zijn vertrek uit Nederland.
Andere regievoerders geven in de interviews aan dat zij vinden dat het voeren van
de drie vertrekgesprekken eigenlijk te weinig is. Het lukt hen dan niet om een band
met de vreemdeling op te bouwen en hem te informeren over de mogelijkheden die
er zijn om het vertrek te realiseren. Deze regievoerders zouden juist liever meer
dan drie vertrekgesprekken voeren om op die manier samen met de vreemdeling
de mogelijkheden tot vertrek te onderzoeken. Dat lukt vaak niet omdat zij te veel
zaken in behandeling hebben om meer gesprekken met de vreemdelingen te
voeren.
Strategiebepaling door de regievoerders
Uit het onderzoek blijkt dat het niet alleen in de vertrekgesprekken om meerdere
redenen aan wat diepgang ontbreekt, maar ook in de door de regievoerder
uitgezette vertrekstrategie. Uit het door de Inspectie uitgevoerde dossieronderzoek
blijkt dat het in ruim een derde van de onderzochte dossiers aan een analyse ten

22

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

aanzien van de vertrekmogelijkheden ontbrak. In 64% van de onderzochte dossiers
was wel een vertrekstrategie beschreven. Deze strategie was in sommige gevallen
gedetailleerd en uitgebreid. In andere gevallen werd volstaan met de mededeling
dat ingezet moet worden op zelfstandig vertrek, gevolgd door gedwongen vertrek
van de vreemdeling. Ook uit de interviews bleek in een aantal gevallen van een
procesmatige en beperkte aanpak ten aanzien van de vertrekstrategie.
Vreemdelingen zijn in de regel niet in het bezit van een reisdocument, waardoor de
strategie van de regievoerder inhoudt dat de vreemdeling moet worden
gepresenteerd bij de ambassade of het consulaat van zijn land van herkomst in het
kader van het verkrijgen van een LP en moet meewerken aan zelfstandig vertrek.
Doet de vreemdeling dat niet, dan volgt een inbewaringstelling.
Achtergrond van regievoerders
De achtergrond van regievoerders lijkt voor een deel te bepalen op welke manier zij
de vertrekgesprekken vormgeven. In de regel lijken regievoerders die wat langer
werkzaam zijn bij de DT&V wat minder het nut van de vertrekgesprekken in te zien,
zo blijkt uit het onderzoek. Sinds enkele jaren stelt de DT&V regievoerders aan met
een sociaal-maatschappelijke achtergrond. Deze regievoerders geven aan meer te
willen investeren in de vertrouwensband met de vreemdeling door meer
gesprekken te voeren, maar ook door zich open te willen stellen voor de wensen en
behoeften van de vreemdeling.
Duurzaam vertrek
Op de vraag in hoeverre vertrekgesprekken invloed hebben op een duurzaam
vertrek van vreemdelingen, hebben de geïnterviewden uiteenlopende antwoorden
gegeven. Een belangrijk deel van de regievoerders ziet de gesprekken vooral als
middel om de vreemdeling informatie te verschaffen. Deze regievoerders menen,
zoals reeds gezegd, dat hun vertrekgesprekken weinig invloed hebben op de
vreemdelingen en dat vreemdelingen zelf keuzes maken over hun verblijf of vertrek
uit Nederland.
Andere regievoerders geven aan meer te willen investeren in het opbouwen van
een vertrouwensband met de vreemdeling. Zij zijn van mening dat ze daardoor de
vreemdelingen kunnen stimuleren om na te denken over een duurzame terugkeer
naar het land van herkomst, bijvoorbeeld door hulp te krijgen bij het opzetten van
een onderneming. Ook COA-medewerkers zien de meerwaarde van de
vertrekgesprekken van regievoerders; meer gesprekken leiden tot meer zelfstandig
vertrek, menen de COA medewerkers. Tot slot blijkt uit het onderzoek dat sommige
medewerkers van mening zijn dat, als de DT&V meer vertrekgesprekken of
voorlichtingen op azc’s houdt, dit leidt tot meer aanmeldingen bij de IOM in het
kader van zelfstandig vertrek.

Middelen
Terugkeerondersteuning
Vreemdelingen die willen terugkeren naar hun land kunnen dus gebruik maken van
terugkeerondersteuning. Het is in hun belang dat deze informatie zo volledig
mogelijk wordt besproken tijdens de vertrekgesprekken. De ondersteuning wordt
geboden door de IOM en diverse NGO’s en kan bestaan uit materiële hulp. Ook kan
de vreemdeling begeleid worden als hij bijvoorbeeld op zoek is naar een passende
baan. Uit de interviews blijkt dat regievoerders vooral bekend zijn met de projecten

23

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

die worden aangeboden door de IOM, maar minder goed op de hoogte zijn van de
mogelijkheden via NGO’s. Ook is niet voor iedereen duidelijk wat de opties zijn om
via de DT&V zelf nog een financiële bijdrage te geven. Sommige regievoerders
maken hier meer gebruik van dan andere, zo blijkt uit het onderzoek. Dat geldt ook
voor de mogelijkheden die regievoerders van de afdeling Bijzonder Vertrek van de
DIA van de DT&V kunnen bieden als het gaat om het realiseren van bepaalde
onderdelen van de terugkeer. De DIA wordt vooral door regievoerders benaderd als
er medische begeleiding of opvang moet worden gerealiseerd in het land van
herkomst. Van de andere mogelijkheden die de DIA kan realiseren wordt minder
gebruik gemaakt.
Tot slot blijkt uit het onderzoek dat de ondersteuning die de DT&V kan bieden bij
zelfstandig vertrek in de regel onvoldoende aansluit op de behoefte bij de
vreemdelingen. Regievoerders wijzen met name op financiële en ondersteuning in
natura, en bijvoorbeeld minder op trainingen die de vreemdeling kan volgen of
andere ondersteuning, zo blijkt uit de interviews. Vreemdelingen blijken meer
behoefte te hebben aan een veiligheidsgarantie bij terugkeer naar hun land. Hoewel
de IND het asielverzoek heeft afgewezen en de rechtbank dit heeft bekrachtigd,
kunnen vreemdelingen desondanks een onveilig gevoel hebben bij terugkeer naar
hun land van herkomst. Hierin kunnen regievoerders niet voorzien.
Een advocaat verwoordt het als volgt:
“De DT&V maakt eigenlijk alleen gebruik van financiële middelen, en
heeft weinig oog heeft voor het gevoel van veiligheid van vreemdelingen
die moeten terugkeren naar hun land. Vreemdelingen zouden wellicht
bereidwilliger zijn als zij gebruik zouden kunnen maken van een
opvangplek of een safe house in geval er iets mis gaat na hun
terugkeer.”
Verder hebben vreemdelingen ook behoefte aan medische voorzieningen en
scholing voor de kinderen in hun land van herkomst.
Afgifte laissez passer
Omdat veel vreemdelingen niet in het bezit zijn van een geldig reisdocument, is het
nodig om een tijdelijk reisdocument, in de meeste gevallen een LP, aan te vragen
bij de ambassade of het consulaat van het land van herkomst van de vreemdeling.
Tijdens het eerste vertrekgesprek vraagt de regievoerder aan de vreemdeling om
een aanvraag voor een LP in te vullen. Deze wordt nog niet opgestuurd naar de
vertegenwoordiging van het land van herkomst omdat de vreemdeling beroep heeft
ingesteld tegen de afwijzing van zijn asielverzoek. Zo lang het asielverzoek nog niet
‘onder de rechter’ is geweest mag de DT&V de LP-aanvraag namelijk niet naar de
ambassade of het consulaat versturen omdat op dat moment nog niet duidelijk is of
hij te vrezen heeft van zijn eigen autoriteiten. Hij vraagt immers om bescherming
in Nederland omdat hij vreest voor vervolging door zijn eigen autoriteiten. Uit het
onderzoek blijkt dat er bij vreemdelingen wantrouwen bestaat over het feit dat zij
al een LP-aanvraag moeten invullen terwijl hun asielverzoek nog niet is beoordeeld
door de rechtbank. Dit kan gevolgen hebben voor de vertrouwensband tussen
regievoerder en vreemdeling.

24

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Daarnaast is het zo dat een aantal landen van herkomst niet meewerkt aan afgifte
van een LP in geval van gedwongen vertrek. Vreemdelingen die afkomstig zijn uit
dat land zijn daarvan meestal op de hoogte, waardoor de bereidheid om mee te
werken aan zelfstandig vertrek doorgaans daalt. Andersom geldt dat vreemdelingen
die weten dat hun land wél meewerkt aan gedwongen vertrek, doorgaans sneller
zullen kiezen voor de optie om zelf te vertrekken, eventueel met ondersteuning van
de IOM of een NGO.
Gedwongen terugkeer
Het uitgangspunt van de DT&V is: zelfstandig vertrek als het kan, gedwongen
vertrek als het moet. Een vreemdeling, die onrechtmatig in Nederland is en niet uit
zichzelf vertrekt, kan in bewaring worden gesteld. Dat gebeurt als er een risico is
dat hij zich onttrekt aan het toezicht. Voorwaarde is dat er zicht is op uitzetting.21
Uit het onderzoek blijkt dat de meeste regievoerders het primair hun taak vinden
om vreemdelingen te stimuleren tot zelfstandig vertrek. Dit staat haaks op het
imago dat de DT&V heeft bij vreemdelingen en hun belangenbehartigers. Uit het
onderzoek blijkt dat de DT&V door hen vooral wordt geassocieerd met gedwongen
vertrek. Dat komt mede doordat de regievoerders de vreemdeling in de meeste
gevallen doorsturen naar de IOM als hij zelfstandig wil vertrekken. Op dat moment
laten regievoerders ook de regie over het vertrek in veel gevallen los.
Het in bewaring stellen van vreemdelingen wordt door de meeste regievoerders
gezien als een complex proces. De afweging om een vreemdeling in bewaring te
stellen moet zorgvuldig zijn en met voldoende waarborgen omkleed. De meeste
regievoerders zien een inbewaringstelling als laatste middel om het vertrek te
kunnen realiseren. Daarentegen blijkt uit het onderzoek dat er ook regievoerders
zijn die in het eerste vertrekgesprek de vreemdeling al waarschuwen voor een
inbewaringstelling en, zoals gezegd, het vertrekdossier van de vreemdeling zo
opbouwen dat een inbewaringstelling op een later moment juridisch haalbaar is.
Uit het onderzoek blijkt verder dat de coronamaatregelen het gedwongen vertrek
van vreemdelingen uit Nederland complexer heeft gemaakt. Vreemdelingen hoeven
geen medewerking te verlenen aan een coronatest die door het ontvangende land
wordt voorgeschreven. Op grond van het recht op onaantastbaarheid van het
menselijk lichaam22 kunnen vreemdelingen een coronatest weigeren en kan een
gedwongen uitzetting niet gerealiseerd worden.

Opleiding
De DT&V biedt regievoerders verschillende opleidingen en cursussen aan. Voor
beginnende regievoerders is er een uitgebreid pakket aan opleidingen en
trainingen. Deze opleidingen en trainingen hebben voor nieuwe regievoerders een
verplicht karakter. De trainingen zijn bedoeld om het vak regievoeren eigen te
maken. De medewerkers volgen (online) trainingen over bijvoorbeeld de Vw 2000,
de toetsingsmomenten, de gespreksmethodiek Werken In Gedwongen Kader
(hierna: WIGK) of het omgaan met culturele achtergronden. Verder zijn er voor
bestaande medewerkers verplichte e-learning modules beschikbaar over

21
22

Artikel 59 Vreemdelingenwet
Artikel 11 Grondwet

25

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

onderwerpen als privacy en data-veiligheid. Daarnaast zijn er nog facultatieve
(online)cursussen voor alle regievoerders.
De meeste geïnterviewden geven aan dat ze deze opleidingen en trainingen als
goed en nuttig hebben ervaren. Ze zijn voornamelijk te spreken over de WIGKtraining. De WIGK-training is bedoeld voor regievoerders om motiverende
gesprekstechnieken eigen te maken en vervolgens toe te passen om
belemmeringen bij vreemdelingen weg te nemen. Daarbij is er ook aandacht voor
verschillende culturele achtergronden van vreemdelingen. De geïnterviewden
hebben aangegeven dat ze ook het praktische gedeelte van het WIGK als
waardevol zien. Een WIGK-trainer of een senior regievoerder woont verschillende
vertrekgesprekken van een regievoerder bij en geeft vervolgens feedback op het
gevoerde gesprek met een vreemdeling. Verder zijn er ook intervisiemomenten met
senior regievoerders om casussen te bespreken en te oefenen op basis van het
WIGK. Op deze wijze worden regievoerders on the job verder opgeleid. Uit het
onderzoek blijkt dat het per locatie of afdeling kan verschillen hoe een regievoerder
wordt opgeleid.
Tot slot blijkt uit het onderzoek dat er bij regievoerders behoefte is aan
vervolgopleidingen en bijscholingen om de opgedane kennis up to date te houden
of verder te verdiepen.

3.2

Vertrekwensen van de vreemdeling

Omdat vreemdelingen tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank niet of
nauwelijks bezig zijn met hun vertrek, hebben ze vaak geen specifieke wensen ten
aanzien hiervan. De meeste regievoerders geven wel aan dat zij vreemdelingen
nadrukkelijk de ruimte geven om hun vertrekwensen te onderzoeken. Het kan
hierbij gaan om financiële ondersteuning of om een van de projecten die de NGO’s
aanbieden. Te denken valt hierbij aan ondersteuning bij het opzetten van een eigen
bedrijf bij terugkeer naar het land van herkomst of het volgen van bepaalde
opleidingen. Ook een financiële of een ondersteuning in natura behoort tot de
mogelijkheden. Regievoerders geven aan dat zij realistische vertrekwensen,
bijvoorbeeld het opstarten van een onderneming in het land van herkomst, serieus
nemen en de vreemdeling doorverwijzen naar de IOM of NGO’s voor verdere
verkenning. Uit het onderzoek blijkt dat regievoerders er de voorkeur aan geven
om vreemdelingen terug te laten keren via de IOM omdat zij de kennis en ervaring
heeft om vreemdelingen te begeleiden op maat.
Vreemdelingen die serieus nadenken over hun terugkeer of stappen hebben gezet
om zelfstandig terug te keren, krijgen van regievoerders en COA-medewerkers de
mogelijkheid om langer te verblijven op een azc. Regievoerders zijn in principe aan
de opvangtermijn van het COA gebonden. In de praktijk blijkt dat er maatwerk kan
worden geleverd. De opvangtermijn hoeft niet altijd heel rigide te gelden en
medewerkers van het COA kunnen hiervan, na overleg met de DT&V, afwijken als
zelfstandig vertrek een serieuze optie is. Het verlengen van opvang biedt de
vreemdeling ook de mogelijkheid om zijn terugkeer goed en rustig voor te
bereiden.
Uit de interviews met regievoerders blijkt dat het hierbij gaat om een kleine groep
vreemdelingen. Zij hebben de wens om in Nederland te verblijven losgelaten en

26

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

hebben zich neergelegd bij hun vertrek. Deze vreemdelingen hebben vooral
praktische vertrekwensen, zoals extra geld voor een medische ingreep in het land
van herkomst of voor extra bagage die zij mee willen nemen. Uit de interviews
blijkt dat regievoerders over het algemeen instemmen met praktische
vertrekwensen van vreemdelingen. Bij meer complexe vertrekwensen worden
vreemdelingen doorverwezen naar de IOM of een NGO.
Tegelijkertijd geven regievoerders aan dat de tijd op het azc te kort is om te
voldoen aan de vertrekwensen van vreemdelingen en het vertrek vanuit het azc te
realiseren. Na de ongegrondverklaring van het beroep worden de COAvoorzieningen in principe na vier weken beëindigd. Vreemdelingen die
uitgeprocedeerd zijn kunnen soms terecht in andere opvanglocaties, zoals een
vrijheidsbeperkende locatie (vbl) of de landelijke vreemdelingen voorziening
(hierna: de lvv). Op deze locaties krijgen vreemdelingen meer tijd om hun
vertrekwensen te onderzoeken en te werken aan hun vertrek. Gezinnen worden
doorgeplaatst naar een gl. Uit het onderzoek blijkt dat de medewerkers op een gl
regelmatig ervaren dat een gezin van een azc wordt overgeplaatst omdat het niet
meer mogelijk was om het vertrek vanuit het azc te realiseren.
Terugkeer naar een ander land
Het komt af en toe voor dat vreemdelingen naar een ander land willen terugkeren
dan hun eigen land van herkomst. In dat geval moeten vreemdelingen over de
juiste reisdocumenten en papieren beschikken, waaruit blijkt dat het land van
bestemming instemt met de komst van de vreemdeling. Uit het onderzoek blijkt dat
dit voor vreemdelingen een groot obstakel is. Ze moeten zelf aantonen dat ze
toegang kunnen krijgen tot een derde land, wat meestal niet lukt. De vreemdeling
krijgt hierbij in de meeste gevallen geen ondersteuning vanuit de DT&V. Sommige
regievoerders geven aan de mogelijkheid van vertrek naar een derde land wel te
willen (laten) onderzoeken. Daarbij kan de hulp van de DIA worden ingeschakeld.
Wie heeft de regie over het vertrekproces?
Uit het onderzoek blijkt dat regievoerders verschillend denken over wie de regie
moet nemen over het vertrekproces. Sommigen geven aan dat de vreemdeling zelf
verantwoordelijk is voor zijn vertrekproces. De vreemdeling zou meer regie moeten
tonen om zijn vertrek te realiseren, zo vinden deze regievoerders. Andere
regievoerders geven aan dat vreemdelingen op het azc in de meeste gevallen niet
terug willen keren en dus de regie over hun terugkeer niet pakken. Om die reden
zien zij voor zichzelf een actieve rol als regievoerder over het vertrekproces van de
vreemdeling.
Tegelijkertijd zien sommige regievoerders het feit dat vreemdelingen met
onbekende bestemming vertrekken vanaf een azc ook als een acceptabele uitkomst
van het vertrekproces. De vreemdeling heeft in dat geval de regie genomen over
zijn situatie door zich te onttrekken aan zijn vertrek en niet af te wachten of
bijvoorbeeld een inbewaringstelling volgt. Als de vreemdeling het azc verlaat, wordt
zijn dossier door de regievoerder afgesloten. In die zin zien sommige regievoerders
het vertrek van een vreemdeling uit een azc als een werkresultaat. Andere
regievoerders zien dat anders. Als vreemdelingen van een azc met onbekende
bestemming zijn vertrokken, melden zij zich namelijk in sommige gevallen weer
opnieuw aan bij de IND en beginnen de procedures weer opnieuw. Ook is het, als

27

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

een vreemdeling met onbekende bestemming vertrekt, niet duidelijk of hij
Nederland daadwerkelijk verlaten heeft.

3.3

Toetsingsmomenten

Het is de bedoeling dat de regievoerder tijdens het vertrekproces de afweging
maakt of er in de zaak van de vreemdeling aspecten zijn, zoals bijzondere
medische omstandigheden, die er toe moeten leiden dat het vertrek wordt
uitgesteld of afgesteld. Het is belangrijk dat een regievoerder zich in ieder stadium
van het vertrekproces de vraag stelt of wet- en regelgeving uitvoerbaar zijn en wat
de gevolgen hiervan zijn voor de vreemdeling in kwestie. Als dit niet gebeurt dan
bestaat het risico dat de vreemdeling in zijn belang wordt geschaad.
De Inspectie heeft kwantitatief onderzoek gedaan in 200 vertrekdossiers van de
DT&V. Hierbij heeft de Inspectie beoordeeld of de regievoerder in het vertrekplan
een inhoudelijke afweging heeft vastgelegd ten aanzien van de toetsingsmomenten
medische bijzonderheden, buiten schuld, schrijnendheid en mensenhandel. De
Inspectie heeft in de individuele dossiers niet kunnen beoordelen of er
daadwerkelijk sprake was van deze omstandigheden of niet. Dat wil zeggen: het is
voor de beantwoording van de onderzoeksvraag niet nodig geweest om te
beoordelen of deze omstandigheden correct zijn beoordeeld maar óf ze zijn
beoordeeld. De Inspectie heeft dus enkel vastgesteld of de behandelend
regievoerder een inhoudelijke toetsing heeft vastgelegd over de bijzondere
omstandigheden waarvan sprake kan zijn tijdens een vertrekproces.
Uit onderstaande tabel. blijkt in hoeveel gevallen een inhoudelijke toetsing is
vastgelegd in het vertrekplan.
Medische
bijzonderheden
117 (59%)

Buiten
schuld
beoordeling

Schrijnende
omstandigheden

Mensenhandel

20 (10%)

37 (19%)

45 (23%)

Alle vier
getoetst
15 (8%)

Uit het dossieronderzoek blijkt dat regievoerders te weinig de inhoudelijke afweging
maken en vastleggen of er in het geval van de betreffende vreemdeling sprake is
van omstandigheden waardoor het vertrek (tijdelijk) zou moeten worden uitgesteld.
In de afgenomen interviews daarentegen geven regievoerders aan dat ze aandacht
besteden aan alle toetsingsmomenten. De toetsingsmomenten medische
bijzonderheden, buiten schuld en mensenhandel worden door regievoerders gezien
als objectieve toetsingsmomenten. De feiten in een zaak van een vreemdeling
wijzen uit of er al dan niet sprake is van een medische, buiten schuld- of
mensenhandel indicatie. De beoordeling of er sprake is van schrijnende
omstandigheden wordt gezien als een subjectieve beoordeling. In de praktijk kan
dat tot gevolg hebben dat ene regievoerder een situatie als schrijnend ziet, en de
andere niet.

Medische bijzonderheden
28

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Uit het onderzoek blijkt dat regievoerders met name aandacht besteden aan het
toetsingsmoment medische bijzonderheden. Het is belangrijk om die goed in kaart
te brengen voor het vertrek van een vreemdeling gerealiseerd kan worden, en in
die zin is het ook in het belang van vreemdelingen om deze informatie met de
DT&V te delen, aldus de regievoerders. Uit de interviews blijkt dat regievoerders
niet eenduidig omgaan met eventuele medische bijzonderheden die zouden kunnen
leiden tot uitstel van het vertrek van de vreemdeling. Sommige regievoerders
starten ambtshalve een procedure bij de IND op grond van artikel 64 Vw. Anderen
vinden dat dit de verantwoordelijkheid van de advocaat van de vreemdeling is,
zoals ook beschreven is in het betreffende procesprotocol van de DT&V.
Uit data van de DT&V blijkt dat regievoerders in 2019 acht zaken van
vreemdelingen ambtshalve aan de IND hebben voorgelegd om te beoordelen of
medische omstandigheden moeten leiden tot uitstel van vertrek. In 2020 was dat
één zaak en in 2021 geen enkele zaak. De beleidsafdeling van de DT&V geeft aan
dat de coronapandemie van invloed zou kunnen zijn op het (lage) aantal zaken dat
in 2020 en 2021 voorgelegd is aan de IND, maar zeker is dat niet. Het zou kunnen
dat vreemdelingen gedurende de pandemie minder snel geneigd waren om de
toestemmingsverklaring voor het opvragen van medische gegevens te
ondertekenen. Deze toestemmingsverklaring is nodig voor de procedure bij de IND
waarin bepaald wordt of uitstel van vertrek om medische redenen wordt verleend
aan een vreemdeling. De DT&V geeft aan dat vreemdelingen tijdens de pandemie
misschien liever niet de toestemmingsverklaring om medische gegevens op te
vragen wilden ondertekenen omdat de DT&V dan ook gegevens over de covidvaccinatie of testuitslagen in handen zou krijgen, waarmee het vertrek dan
gerealiseerd kon worden. Ook kan het ontbreken van vertrekopties een rol spelen
als het gaat om het lage aantal zaken dat is voorgelegd aan de IND.

Buiten schuld beoordeling
Ook de buiten schuld beoordeling vinden regievoerders een objectief
toetsingsmoment, zo blijkt uit de interviews. Het komt zelden voor dat een
regievoerder de zaak van een vreemdeling die op een azc woont voorlegt aan de
IND omdat deze buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten. De buiten schuld
toets wordt als een moeilijke toetsing gezien omdat één van de voorwaarden is dat
een vreemdeling actief probeert om Nederland te verlaten, maar dat dat buiten zijn
schuld niet lukt. Bij de meeste vreemdelingen is hier volgens regievoerders geen
sprake van, zeker als vreemdelingen langer in Nederland verblijven en bijvoorbeeld
in de gemeentelijke opvang wonen.
Uit door de DT&V verstrekte gegevens blijkt dat in 2019 zeventien zaken van
vreemdelingen door middel van een zogenoemd zwaarwegend advies zijn
voorgelegd aan de IND omdat de regievoerder heeft geconstateerd dat er sprake
was van een situatie waarin de vreemdeling buiten zijn schuld Nederland niet kon
verlaten. In 2020 waren dat 15 zaken, en in 2021 6. De DT&V geeft aan dat deze
data mogelijk niet correct zijn omdat hun informatiesysteem in de genoemde
periode gewijzigd is. Deze wijziging heeft de datakwaliteit verbeterd, maar leidde
tot het hernoemen van processen in het systeem. Dat heeft ervoor gezorgd dat de
data niet volledig zijn.

Schrijnende omstandigheden
29

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Het komt bijna niet voor dat de situatie van een vreemdeling als schrijnend wordt
bestempeld door regievoerders. Uit de interviews blijkt dat de toets of er sprake is
van schrijnende omstandigheden kort voor overdracht van het dossier al door de
IND is uitgevoerd. De kans is klein dat er in de tussentijd nieuwe omstandigheden
zijn waardoor de situatie van een vreemdeling als schrijnend kan worden gezien, zo
blijkt uit de interviews. Het komt niet veel voor dat de zaak van een vreemdeling
wordt voorgelegd aan de IND omdat er in de ogen van een regievoerder sprake is
van schrijnende omstandigheden. Regievoerders benoemen dat ze hier niet of zeer
zelden mee te maken hebben gehad.
Dit beeld wordt bevestigd door informatie van de DT&V waaruit blijkt dat
regievoerders in 2020 en in 2021 per jaar twee zaken hebben voorgelegd aan de
IND in verband met mogelijk schrijnende omstandigheden. Daarbij zijn volgens de
DT&V een aantal aspecten van belang:








Het indienen van zaken is een ketenbrede activiteit waarbij een van de
ketenpartners de coördinerende taak op zich neemt en de indiening bij de
IND verzorgt. De cijfers geven dan ook geen volledig beeld over de
inspanningen vanuit de DT&V, omdat de indiening ook door andere diensten
gedaan kan zijn.
Zaken van vreemdelingen kunnen ook informeel aangedragen worden, ter
toetsing in een vooroverleg. Diverse zaken worden daar al afgedaan en
leiden dan niet tot indiending bij de IND in het kader van schrijnendheid.
Omdat er geen formele werkafspraken zijn omtrent het registreren van
informele verzoeken, bestaat de mogelijkheid dat niet alle verzoeken
eenduidig zijn geregistreerd. Bovengenoemde getallen worden echter, bij
benadering, door de coördinatoren van de DT&V herkend.
Zaken die aangeleverd worden betreffen overigens niet altijd schrijnende
zaken. Dit kunnen ook vastgelopen zaken zijn of zaken waarin bijvoorbeeld
media of politieke gevoeligheden spelen.

Mensenhandel
Uit de interviews blijkt dat regievoerders oog te hebben voor aanwijzingen die erop
kunnen duiden dat er bij een vreemdeling sprake is (geweest) van mensenhandel.
Op een azc is hier echter weinig ervaring mee, omdat vaak al in een eerder stadium
is gesignaleerd als een vreemdeling het slachtoffer is van mensenhandel. In een
voorkomend geval verwijzen de regievoerders de vreemdeling naar de politie.

3.4

Ketensamenwerking en informatie-uitwisseling

Samenwerking in het LKO-verband
Om het vertrekproces in goede banen te leiden wordt op verschillende niveaus
samengewerkt. De DT&V werkt bijvoorbeeld met de IOM samen om zelfstandig
vertrek van vreemdelingen uit Nederland te realiseren. De DT&V is ook een vaste
deelnemer van het LKO op een azc.
In het LKO-verband zitten vier ketenpartners samen, naast de DT&V zijn het COA,
de AVIM en de IND de andere vaste deelnemers. Andere partners, de IOM of
NGO’s, worden incidenteel uitgenodigd. De LKO-leden geven aan dat het bijwonen

30

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

van andere partners meerwaarde moet hebben voor het overleg. Het LKO wordt
voornamelijk door regievoerders voorgezeten. Op grond van de Leidraad Terugkeer
en Vertrek moet het voorzitterschap rouleren tussen de ketenpartners, maar in de
praktijk heeft de DT&V in veel LKO’s de leidende rol ingenomen. De voorzitter van
het LKO bepaalt, in overleg met andere ketenpartners, de agenda en de richting
van het overleg. De onderzochte LKO’s kennen over het algemeen vaste
agendapunten. De agendapunten kunnen echter verschillen naar gelang de
actualiteit en lokale vragen en behoeftes van de deelnemers. Een van de vaste
agendapunten is het bespreken van de caseloadlijsten van de regievoerders en het
bepalen van de vertrekstrategie. Regievoerders bespreken met de andere
deelnemers over de vertrekstrategie en de andere deelnemers kunnen vanuit eigen
rol input leveren. Besluiten die genomen worden moeten unaniem zijn. Alle vier de
ketenpartners moeten het met elkaar eens worden over de ingezette strategie. Zijn
zij het niet eens, kan dan de zaak worden opgeschaald naar een overleg op
managementniveau, het RAO.
Uit de interviews en observaties bij de LKO’s blijkt dat regievoerders een bepalende
rol hebben bij het uitzetten van een strategie. De regievoerder bespreekt een casus
en geeft aan welke stappen gezet kunnen worden. Uit de interviews en observaties
blijkt dat er weinig discussiemomenten zijn. Ook bieden de medewerkers van het
COA, de AVIM en de IND weinig tegenspraak als het gaat om de ingezette strategie
van de regievoerder, zo blijkt uit de observaties. Verder blijkt uit het onderzoek dat
het weinig voorkomt dat een casus wordt opgeschaald naar het RAO of het
Deelberaad Asiel.
Uit het onderzoek blijkt dat de LKO-deelnemers de samenwerking over het
algemeen goed vinden en het LKO van meerwaarde vinden. Tegelijkertijd is de
samenwerking niet beperkt tot het LKO. Ook buiten het LKO vinden de
ketenpartners elkaar. De lijnen zijn kort en beslissingen kunnen soms ook buiten
het LKO genomen worden. Sommige geïnterviewden geven aan dat het LKO
gebruikt wordt om meer in algemene zin onderwerpen te bespreken. Buiten het
LKO zoeken ketenpartners elkaar op en wordt een casus van een vreemdeling op
detailniveau besproken.
Tegelijkertijd verloopt de samenwerking niet overal goed, in die zin dat het niet
altijd mogelijk is dat alle ketenpartners aanwezig zijn tijdens het LKO. Vanwege de
capaciteitsproblemen en prioriteiten elders kunnen de AVIM-medewerkers niet altijd
aanwezig zijn tijdens de LKO’s. Om deze reden hebben de ketenpartners in azc
Assen bijvoorbeeld twee soorten LKO’s opgezet. Eenmaal per maand is een groot
LKO waarbij de AVIM en ook de IND aanwezig is. Eénmaal per maand is er ook een
klein LKO met alleen de DT&V en het COA.
Uit het onderzoek blijkt dat managers van de diverse diensten aangeven dat
ketenpartners soms een verschillende kijk hebben op het vertrekproces, waardoor
de samenwerking soms moeizaam verloopt. Organisaties handelen vanuit hun eigen
doelen en missies, terwijl een ketenbrede aanpak effectiever zou kunnen zijn.
Over de samenwerking tussen de DT&V en de IOM en NGO’s geven de
geïnterviewden aan dat het goed verloopt. Met de IOM wordt er veelvuldig
samengewerkt. De medewerkers van de IOM zitten doorgaans op azc’s waar de

31

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

DT&V ook zit. Uit de interviews blijkt dat de IOM de primaire partner is van de
DT&V als het gaat om zelfstandig terugkeer van vreemdelingen. NGO’s worden
minder ingeschakeld. Verder is gebleken dat de samenwerking tussen de DT&V en
VWN niet op alle locaties goed verloopt. Niet alle regievoerders hebben behoefte
om met VWN samen te werken omdat ze menen dat VWN een tegengesteld belang
heeft. Andere regievoerders hebben daartegen aangegeven het belang van
samenwerking met VWN in te zien, omdat VWN een bijdrage kan leveren aan het
verantwoord vertrek.

Informatie-uitwisseling en vastlegging
Uit de interviews blijkt dat de ketenpartners veelvuldig informatie met elkaar delen.
Dat gebeurt zowel in het LKO als buiten de officiële overlegstructuren. Medewerkers
van de ketenpartners geven aan dat ze elkaar goed te vinden en gebruik te maken
van verschillende kanalen (e-mails, bellen) om relevante informatie met elkaar te
delen. De informatiepositie van de ketenpartners lijkt niet evenredig te zijn. Het
COA heeft vanwege de AVG geen toegang tot de beschikking van de IND, waaruit
ook blijkt hoe lang de vreemdeling recht heeft op opvangvoorzieningen van het
COA. Uit de interviews blijkt dat COA-medewerkers uiteindelijk wel aan deze
relevante informatie komen, maar dat het hen veel tijd en moeite kost. Ook
sommige AVIM-medewerkers ervaren de gevolgen van de AVG in hun
werkzaamheden.
Een AVIM-medewerker verwoordt als volgt:
“Voorheen kreeg AVIM alle relevante informatie, bijvoorbeeld over de
bungalow. Maar sinds kort wordt de plattegrond van de bungalows niet
meer gedeeld. Dat heeft met de AVG te maken. Ik heb geen verklaring
voor het feit dat wij dit soort informatie niet krijgen. Voor het werk kan
deze informatie relevant zijn bijvoorbeeld als het gaat om bewoners die
suïcidegedachten hebben. Je wil dan graag zo snel mogelijk naar de
juiste kamer in het pand. Daarvoor is het van belang om een
plattegrond van de woning te hebben.”

Uit de interviews en observaties blijkt dat niet alle LKO’s verslag maken van het
overleg. Doorgaans wordt gewerkt aan de hand van de caseloadlijst van de
regievoerders en waar nodig wordt daar een notitie gemaakt. Medewerkers noteren
hun eigen to-do-list en achten niet nodig om een verslag te maken van het overleg.

32

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

4.

Analyse, conclusies en aanbevelingen

4.1

Analyse en conclusies

In dit onderzoek heeft de Inspectie zich gericht op de vraag of de belangen van
vreemdelingen gedurende het vertrekproces voldoende in acht worden genomen.
Hierbij staat de volgende onderzoeksvraag centraal: in welke mate houdt de DT&V,
binnen de wettelijke en procedurele kaders, rekening met het belang van de
vreemdeling bij het realiseren van verantwoord vertrek uit Nederland? In hoofdstuk
3 zijn de bevindingen van het onderzoek beschreven. In dit hoofdstuk analyseert de
Inspectie de bevindingen op basis van thema’s die uit de bevindingen naar voren
komen. Voor elk thema zullen deelconclusies worden getrokken. De deelconclusies
zullen bij elkaar een antwoord geven op de onderzoeksvraag. Op basis van deze
conclusies worden aanbevelingen geformuleerd.

Toerusting
Bij het uitvoeren van hun complexe taak is het belangrijk dat regievoerders de
menselijke maat in acht nemen bij een strategiebepaling en hun communicatie met
de vreemdelingen. Naast een gedegen opleiding is het daarom van belang dat
regievoerders van de DT&V ook anderszins voldoende toegerust zijn om de
vertrekgesprekken op een goede manier te voeren en het verantwoord vertrek van
vreemdelingen uit Nederland te realiseren.
De Inspectie constateert dat regievoerders een verschillende benadering hebben
ten aanzien van de aanpak en het voeren van een vertrekgesprek en de
vertrekstrategie. Een deel van de regievoerders heeft een procesmatige
benadering, waarbij weinig ruimte is voor maatwerk. Het vertrekgesprek is dan
doorgaans eendimensionaal en gericht op het verstrekken van informatie. Er vindt
weinig interactie plaats tussen regievoerder en vreemdeling. Sommige
regievoerders lijken al aan het begin van een vertrekproces toe te werken naar een
inbewaringstelling, gevolgd door een gedwongen vertrek. Ook voert niet iedere
regievoerder minimaal drie vertrekgesprekken, omdat dit niet in alle gevallen
relevant wordt geacht. Tot slot constateert de Inspectie dat de door de
regievoerder gehanteerde vertrekstrategie soms weinig diepgang heeft. In
ongeveer een derde van de onderzochte dossiers ontbrak een strategie. Voor zover
een strategie bepaald was, was deze soms te voor de hand liggend; inzetten op
zelfstandig vertrek, zo niet, dan gedwongen vertrek.
Een andere groep van regievoerders daarentegen heeft een meer open en actieve
houding. Het vertrekgesprek is inhoudelijk van aard en regievoerders proberen de
intrinsieke motivatie van de vreemdeling te achterhalen met als doel om zelfstandig
vertrek te realiseren. Daarmee zou een vertrouwensband met de vreemdeling
versterkt kunnen worden en ten goede komen van vertrekwensen van
vreemdelingen. De Inspectie constateert dat deze groep regievoerders een meer
inhoudelijke afweging maakt ten aanzien van de te voeren vertrekstrategie.
Deze verschillen in aanpak en benadering kunnen verklaard worden door de
achtergrond, kennis en ervaring van een regievoerder. De Inspectie erkent dat een
verschil in benadering en stijl in sommige gevallen heel nuttig kan zijn. Hiermee

33

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

kan maatwerk worden geleverd om het verantwoord vertrek van vreemdelingen te
realiseren. Daarmee wordt het belang van de vreemdeling gediend. Tegelijkertijd
kan het verschil in behandeling het belang van de vreemdeling schaden als er
minder vertrekgesprekken worden gevoerd en/of als deze procesmatig en
standaard van aard zijn. De Inspectie pleit ervoor dat iedere regievoerder een open
houding heeft ten aanzien van de vreemdeling en het te realiseren vertrek. Dit te
meer nu uit het onderzoek blijkt dat het voeren van vertrekgesprekken leidt tot
meer aanmeldingen bij de IOM, wat weer mogelijk kan leiden tot meer duurzaam
vertrek van vreemdelingen.
De Inspectie constateert dat de middelen die regievoerders tot hun beschikking
hebben om het vertrek te realiseren beperkt zijn. Hierbij speelt een grote rol dat
regievoerders weinig tijd hebben om zelfstandig dan wel gedwongen vertrek vanuit
een azc te realiseren. Verder signaleert de Inspectie ook op dit punt verschillen
tussen regievoerders; sommige regievoerders maken meer gebruik van
terugkeerondersteuning door de IOM en/of NGO’s en een financiële bijdrage van de
DT&V zelf. Op dit punt is verdere verbetering mogelijk. Tot slot constateert de
Inspectie dat de hulp die de DT&V kan bieden niet altijd aansluit bij de wensen van
vreemdelingen. De DT&V kan materiële hulp bieden, als ook hulp bij het opzetten
van een onderneming bijvoorbeeld. Vreemdelingen hebben tegelijkertijd behoefte
aan een veiligheidsgarantie bij terugkeer naar hun land van herkomst. De DT&V
kan hen die garantie niet bieden.
In de praktijk hebben regievoerders veelal twee opties; de vreemdeling
doorverwijzen naar de IOM voor het realiseren van zelfstandig vertrek, óf een
inbewaringstelling, gevolgd door een gedwongen vertrek. Het in bewaring stellen
van vreemdelingen wordt door een deel van de regievoerders gezien als laatste
optie. Tegelijkertijd is het een complex proces. Het moeilijk kunnen verkrijgen van
reisdocumenten, alsook het kunnen weigeren van een coronatest maakt het werk
van de regievoerder niet eenvoudiger.
Over het algemeen heeft de Inspectie kunnen constateren dat de opleiding een
belangrijk onderdeel vormt van de inwerktrajecten bij nieuwe regievoerders. Deze
opleidingen worden als nuttig en relevant ervaren door regievoerders. De Inspectie
ziet een verbetermogelijkheid als het gaat om het aanbieden van meer
vervolgopleidingen, om de kennis en vaardigheden van regievoerders up to date te
houden. Het uniformeren van opleidingen kan verder bijdragen aan een eenduidige
werkwijze van regievoerders.

34

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Deelconclusie 1
De Inspectie signaleert dat er verschillen zijn tussen regievoerders. Sommige
regievoerders hebben een open houding ten aanzien van de vreemdeling en
investeren in het opbouwen van een vertrouwensband. Andere regievoerders
werken procesmatig, waarbij het risico bestaat dat de vreemdeling in zijn
belangen geschaad wordt. Dit verschil manifesteert zich ten aanzien van
verschillende onderdelen van het vertrekproces; de vertrekgesprekken, de
vertrekstrategie en het inzetten van middelen om het vertrek te stimuleren
dan wel af te dwingen.
De Inspectie is van oordeel dat een verschil in stijl in sommige gevallen
nuttig kan zijn; hiermee kan maatwerk geleverd worden. Tegelijkertijd kan
dit verschil in de werkwijze de vreemdeling in zijn belang schaden als hij
bijvoorbeeld minder vertrekgesprekken krijgt.
Regievoerders zijn niet allemaal op de hoogte van alle vertrekmogelijkheden.
Er is vooral onbekendheid met de mogelijkheden via de NGO’s.
De Inspectie constateert dat door regievoerders positief wordt gedacht over
de interne opleidingen. Tegelijkertijd is er meer behoefte aan
vervolgopleidingen en ontbreekt het in sommige gevallen aan kennis over de
beschikbare terugkeerondersteuning door de NGO’s en de DT&V zelf.

Vertrekwensen van de vreemdeling
Uit de signalen tijdens de oriëntatiefase op dit onderzoek kwam een beeld naar
voren dat de vertrekwensen van vreemdelingen onvoldoende zouden worden
meegewogen bij het realiseren van vertrek. Dit onderzoek heeft echter een ander
beeld opgeleverd. De Inspectie heeft geconstateerd dat vreemdelingen die op een
azc verblijven weinig tot geen vertrekwensen naar voren brengen in de
vertrekgesprekken. Dat kan twee oorzaken hebben. De opvangtermijn op een azc is
redelijk kort om de soms complexe en tijdrovende vertrekwensen te realiseren. Als
een vreemdeling bijvoorbeeld een onderneming wil opzetten in zijn land van
herkomst dan is meer tijd voor nodig dan de termijn dat hij op het azc mag
verblijven. Ook blijkt dat vreemdelingen in de fase dat zij op een azc wachten op de
behandeling van hun beroepschrift bij de rechtbank nog weinig open staan om na
te denken over hun vertrek. De Inspectie constateert dat het om die reden niet
realistisch is om de regie over het vertrekproces, naar het eigen land of naar een
ander land, volledig bij de vreemdeling neer te leggen.
Deelconclusie 2
De Inspectie constateert dat vreemdelingen die op een azc wonen en in
afwachting zijn van de behandeling van hun beroepschrift bij de rechtbank,
nauwelijks tot geen initiatief nemen ten aanzien van hun vertrek. In die zin
kunnen regievoerders ook geen rekening houden met hun wensen, omdat die
er op dat moment niet zijn. Dit vraagt, binnen het gegeven dat de context
moeilijk is, een actieve en onderzoekende houding van de regievoerder.

Toetsingsmomenten
35

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Bij een zorgvuldig en menselijk vertrekproces past de vraag of het vertrek ten alle
tijde en onder alle omstandigheden moet worden gerealiseerd. Bijzondere
omstandigheden kunnen maken dat de regievoerder besluit om (tijdelijk) af te zien
van het realiseren van het vertrek of om de casus van de vreemdeling nog eens
voor te leggen bij de IND in het kader van een toelatingsaanvraag.
Het is in het belang van de vreemdeling dat deze toetsingen zorgvuldig gebeuren.
In de praktijk blijkt dat regievoerders weinig uitvoering geven aan de inhoudelijke
beoordeling van de vier toetsingsmomenten. Uit het door de Inspectie uitgevoerde
dossieronderzoek blijkt bijvoorbeeld dat slechts in 8% van de dossiers de volledige
toetsing wordt uitgevoerd. Dat is enerzijds verklaarbaar. Kort voor de overdracht
van het vertrekdossier heeft de IND bijvoorbeeld al een toetsing gedaan of er
sprake is van schrijnende omstandigheden. De kans dat er sprake is van nieuwe
omstandigheden op het moment dat de regievoerder de vreemdeling spreekt, is
door het geringe tijdsverloop klein. Ook komt een buiten schuld situatie
bijvoorbeeld weinig voor. Dit kan een verklaring vormen voor het feit dat de
regievoerder in mindere mate inhoudelijk toetst of er sprake is van deze
omstandigheden. Desalniettemin constateert de Inspectie op dit vlak een
verbeterpunt. Een meer actieve houding van de regievoerder ten aanzien van de
toetsingsmomenten zal ertoe leiden dat zo min mogelijk signalen worden gemist.
Hierdoor is de kans kleiner dat de vreemdeling wordt geschaad in zijn belang.
Het is opvallend dat het toetsingsmoment medische omstandigheden vaker wordt
getoetst door regievoerders. Om het vertrek te kunnen realiseren is het van belang
dat de regievoerder beschikt over informatie over de medische situatie van een
vreemdeling. De Inspectie constateert dat dit het belang van de vreemdeling kan
dienen. Tegelijkertijd dient de medische toetsing ook het belang van de DT&V.
Zonder deze informatie kan de regievoerder het vertrek immers niet realiseren.
Ten aanzien van het vastleggen van een inhoudelijke beoordeling van de
toetsingsmomenten signaleert de Inspectie een verbeterpunt. Uit het uitgevoerde
dossieronderzoek blijkt dat veel regievoerders geen informatie in het vertrekplan
vastleggen omtrent de toetsingsmomenten. Ook bestaat er geen eenduidigheid ten
aanzien van het vastleggen van informatie. Hierdoor onstaat het risico dat
belangrijke informatie verloren gaat.
Deelconclusie 3
Regievoerders maken in te weinig gevallen een inhoudelijke afweging als
het gaat om de toetsingsmomenten. Het risico bestaat dat signalen
gemist worden en vreemdelingen hierdoor in hun belang geschaad
worden.
Tevens constateert de Inspectie een aandachtspunt als het gaat om het
vastleggen van informatie in het vertrekplan omtrent de
toetsingsmomenten.

36

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

Ketensamenwerking en informatieuitwisseling
Omdat het realiseren van het vertrek van vreemdelingen een complex proces is, is
een goede samenwerking van belang. Uit het onderzoek blijkt dat op de in het
onderzoek betrokken locaties periodiek een LKO plaatsvindt, waarin de
vertrekstrategie besproken kan worden. De samenwerking wordt in de meeste
gevallen als goed ervaren. In de praktijk blijkt het LKO veelal procesmatig te werk
te gaan; aan de hand van de zogenoemde caseloadlijsten van de DT&V wordt de
stand van zaken in de toelatingsprocedure besproken. Er vindt weinig discussie
plaats over de wijze waarop het vertrek van de vreemdeling gerealiseerd zou
kunnen worden. Gebleken is dat diensten doorgaans op één lijn zitten en er weinig
casussen van vreemdeling worden opgeschaald naar het RAO. De Inspectie is van
oordeel van het gebrek aan discussie kan leiden tot een procesmatige, en daarmee
minder zorgvuldige, aanpak van casussen van vreemdelingen. Mogelijk leidt dit
ertoe dat bepaalde kansen in de vertrekstrategie gemist worden.
Eventuele accentverschillen ten aanzien van het te organiseren vertrekproces
worden in de regel opgelost door buiten LKO-verband met elkaar in gesprek te
gaan. Hoe dit proces verloopt, verschilt erg per locatie.
Ten aanzien van het vastleggen van informatie valt op dat er geen notulen worden
gemaakt van de onderzochte LKO’s. Iedere deelnemer maakt zijn eigen notities en
legt deze vast in het eigen informatiesysteem. De Inspectie signaleert hier het
risico dat er geen uniforme wijze van verslaglegging is, waardoor mogelijk
belangrijke informatie verloren gaat.
Deelconclusie 4
Ondanks de goede samenwerking kunnen LKO’s beter functioneren als er
sprake is van een inhoudelijke discussie over het vertrekproces van
vreemdelingen. Door professionele tegenspraak bestaat de kans dat er
meer diepgang in de vertrekstrategie komt.
Er is geen uniforme werkwijze ten aanzien van het vastleggen van
informatie na een LKO. Het risico bestaat dat hierdoor belangrijke
informatie verloren gaat.

Op basis van bovenstaande deelconclusies komt de Inspectie tot de volgende
eindconclusie.

37

Rapport verantwoord vertrek vreemdelingen

De Inspectie constateert dat het werk van regievoerders complex is. De taak
van de DT&V staat in de meeste gevallen haaks op het belang van de
vreemdeling, die in Nederland wil blijven. De middelen die regievoerders
hebben om het vertrek te realiseren zijn beperkt en sluiten niet altijd aan bij
de wensen van de vreemdeling.
De Inspectie constateert dat er door in het algemeen twee categorieën
regievoerders te onderscheiden zijn. Er is een groep regievoerders die de
vreemdeling weinig open benadert. Andere regievoerders werken
procesmatig. Dit heeft gevolgen voor het voeren van de vertrekgesprekken,
het uitzetten van de vertrekstrategie en de inhoudelijke afweging omtrent de
toetsingsmomenten. In sommige gevallen kan dit ertoe leiden regievoerders
signalen missen en vreemdelingen daardoor in hun belangen geschaad
worden.
De samenwerking op lokaal niveau is goed te noemen. De meerwaarde van
het LKO zou versterkt kunnen worden als de deelnemers een vorm van
professionele tegenspraak zouden organiseren.

4.2

Aanbevelingen

Op basis van de bovenstaande conclusies doet de Inspectie de volgende
aanbevelingen.
Aan de DT&V:
1.
Bewerkstellig een meer uniforme werkwijze van regievoerders als
het gaat om het aantal en de inhoud van de te voeren
vertrekgesprekken en de uit te voeren toetsingsmomenten. Laat
over dit onderwerp een dialoog plaatsvinden tussen regievoerders.
Koppel de uitkomsten van dialoogsessies terug aan de Inspectie.
2.

Stimuleer dat regievoerders een actieve houding ten aanzien van
hun taak aannemen en zich blijven ontwikkelen als het gaat om
(vervolg)opleidingen. Betrek hierbij het ontwikkelen van kennis op
het gebied van de projecten van NGO’s en de eigen financiële
bijdrage van de DT&V.

3.

Draag zorg voor een eenduidige vastlegging van alle relevante
informatie in het vertrekplan ten aanzien van onder andere de
vertrekstrategie en de toetsingsmomenten. Waarborg de
kwaliteitsmeting van vertrekplannen.

Aan de DT&V, het COA, de AVIM en de IND:
1.
Organiseer tegenspraak binnen de kaders van het LKO, waardoor
het inhoudelijke gesprek over de situatie van vreemdelingen gevoerd
wordt. Bezie of het gebrek aan verslaglegging na LKO’s een risico
vormt.

38

Inspectie Justitie en Veiligheid
Toezicht, omdat rechtvaardigheid en veiligheid
niet vanzelfsprekend zijn.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl
Augustus 2022
Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.

1