Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 066

Belastingdienst

Nr. 1156

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 december 2022
Het kabinet heeft de ambitie om het toeslagenstelsel af te schaffen. In
deze kabinetsperiode worden daarop wezenlijke stappen gezet door de
kinderopvangtoeslag fundamenteel te herzien en de huurtoeslag te
hervormen. Tegelijk werkt het kabinet blijvend aan verbeteringen in het
huidige stelsel. Daarnaast bekijkt dit kabinet, mede op verzoek van uw
Kamer, hoe een volgend kabinet de ambitie verder kan invullen. Daarbij is
van belang dat mensen niet meer verdwalen in ingewikkelde regelingen
of te maken krijgen met hoge terugvorderingen.
Uw Kamer heeft bij verschillende moties1 verzocht om uitgewerkte opties
waarmee deze ambitie verder kan worden vormgegeven. De inkomensondersteuning die het toeslagenstelsel biedt, is voor veel huishoudens een
onmisbare financiële basis. De keuze voor verdere stappen moet daarom
zorgvuldig en gedegen gemaakt kunnen worden. De uitwerking daarvan
vergt tijd, zeker ook omdat het parallel loopt aan (de uitwerking van) de
kabinetsvoornemens ten aanzien van de huur- en kinderopvangtoeslag.
Deze brief schetst de aanpak om te komen tot de uitwerking. Hiermee
wordt, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voldaan aan de toezegging aan
uw Kamer van 14 oktober 2022.
Aanpak en planning
De uitwerking van de alternatieven voor het toeslagenstelsel is een
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van
mij. U ontvangt in het tweede kwartaal in 2023 een tussenrapportage.
Deze rapportage zal een beschrijving van het huidige stelsel en probleem-

1

kst-31066-1156
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 36 200, nr. 87 en Kamerstuk 31 066, nr. 1084

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1156

1

analyse bevatten, de stand van zaken van de actualisatie van de eerder
geïdentificeerde alternatieven en potentiële nieuwe alternatieven.
Het streven is u in het eerste kwartaal van 2024 een eindrapport te sturen
dat op basis van een actuele probleemanalyse verschillende alternatieven
voor het huidige toeslagenstelsel uiteenzet. Daarbij worden de voor- en
nadelen van de afzonderlijke alternatieven in beeld gebracht alsmede een
tijdpad en randvoorwaarden voor implementatie. Volledigheidshalve
wijzen we erop dat dit rapport geen keuze zal bevatten voor een of meer
alternatieven; zoals in het commissiedebat van 22 juni jl. (Kamerstuk
31 066, nr. 1096) aan de orde kwam, is de keuze aan een nieuw kabinet.
Probleemanalyse en alternatieven
Een actuele beschrijving van het stelsel en probleemanalyse zijn cruciaal.
Het kabinet komt tot deze beschrijving en analyse door zich te baseren op
de uitvoerige analyses die zijn gedaan in eerdere onderzoeken, en deze te
herijken aan de hand van de actuele situatie. Uitgangspunt daarbij is de
situatie zoals voorzien in 2025 na de herziening van de kinderopvangtoeslag en de huurtoeslag en met de verbeteringen binnen het stelsel die
dit kabinet heeft doorgevoerd en nog zal doorvoeren.
Voor de beschrijving van de alternatieven wordt in ieder geval gebruik
gemaakt van de alternatieven («beleidsopties») zoals beschreven in de
eindrapportage «Alternatieven voor het toeslagenstelsel»2 uit 2020
(Eindrapportage 2020). Deze Eindrapportage 2020 bevat opties waarmee
het toeslagenstelsel wordt afgeschaft en opties die verbeteringen binnen
het toeslagenstelsel aanbrengen. Een deel van de opties in deze eindrapportage zal nader onderzocht worden en waar nodig geactualiseerd. Voor
een aantal opties is dat niet opportuun. Zo zijn er verschillende alternatieven en verbeteringen al door het kabinet opgepakt. Daarnaast worden
de opties die zien op verbetering van het toeslagenstelsel betrokken voor
zover zij de fundamentele problematiek aanpakken.
Dit betekent dat alle generieke alternatieven uit de Eindrapportage 2020
tegen het licht worden gehouden. Daarnaast wordt een aantal toeslagspecifieke alternatieven op het gebied van de huurtoeslag, zorgtoeslag en
kindgebonden budget onderzocht. Bij de actualisatie van opties voor het
kindgebonden budget worden de uitkomsten van het onderzoek naar de
alleenstaande ouderkop meegenomen. Bij de verdere uitwerking worden
de mogelijkheden tot samengaan van het kindgebonden budget met de
kinderbijslag meegenomen. De resultaten van dit onderzoek worden in de
eerste helft van 2023 verwacht. De opties die betrekking hebben op de
voorgenomen herziening van de kinderopvangtoeslag en huurtoeslag
worden niet meegenomen. Verbeteropties uit de Eindrapportage 2020 die
bijdragen aan de fundamentele aanpak van de problematiek worden ook
uitgewerkt, en de overige verbeteropties niet.
De Eindrapportage 2020 constateert bij een aantal opties dat er nog
(fundamentele) vragen en aandachtspunten zijn. Zo zijn er aandachtspunten over mogelijke internationale beperkingen bij fiscale oplossingen
en vanwege staatssteun. Ook zijn er vragen over de uitvoerbaarheid van
een vangnet bij het vervallen van voorschotsystematiek, het (kunnen)
benutten van de polisadministratie en het (kunnen) meenemen van
andere grondslagen in de loonheffing bij een verzilverbare heffingskorting. Op de mogelijkheden en bezwaren zal waar mogelijk worden
ingegaan.

2

Kamerstuk 31 066, nr. 760

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1156

2

Tegelijk met het actualiseren van eerder beschreven beleidsopties wordt
met open vizier gekeken of er ook andere relevante alternatieven voor het
toeslagenstelsel zijn. Dit kunnen ook opties zijn die knelpunten in het
toeslagenstelsel wegnemen door fundamentele herziening van het
huidige stelsel. De probleemanalyse kan inzichten opleveren die leiden tot
nieuwe alternatieven. Daarnaast wordt ook gekeken naar bredere
ontwikkelingen in aanpalende gebieden zoals armoede en schulden,
sociale zekerheid, vereenvoudiging fiscaliteit, of bij de stelsels van zorg,
wonen en ondersteuning van de kinderen. Deze zullen bij de verdere
uitwerking worden betrokken.
Aspecten om alternatieven te beoordelen
Eerdere analyses en onderzoeken naar de invulling van een toekomstig
stelsel maken duidelijk dat er geen eenvoudige alternatieven voor
toeslagen zijn. Elk stelsel en elk alternatief kent voor- en nadelen.
In de uitwerking worden de verschillende alternatieven voor het huidige
toeslagenstelsel afgezet tegen de probleemanalyse. Ze worden vanuit
verschillende perspectieven bezien om zo de voor- en nadelen en het
realiteitsgehalte van de alternatieven helder in beeld te brengen.
Onderdeel van deze perspectieven zijn de aspecten en effecten ter
beoordeling van de alternatieven zoals die in de Eindrapportage 2020 zijn
gehanteerd. Het kabinet wil hierbij de lessen betrekken die getrokken zijn
na de problemen met de kinderopvangtoeslag en de lessen over de
uitvoering en dienstverlening die in het kader van Werk aan Uitvoering
(WaU) zijn getrokken.
Bij de perspectieven gaat het allereerst uiteraard om het perspectief van
de burger. De begrijpelijkheid en toegankelijkheid van het stelsel staan
centraal, zodat het stelsel zoveel mogelijk aansluit bij de doelgroep die
van de voorziening gebruik maakt. Hierbij gaat het bijvoorbeeld ook om
toekenningszekerheid en om inkomenseffecten en marginale druk. In
aanvulling op het eindrapport Alternatieven in het toeslagenstelsel kan
ook het niet-gebruik in beeld gebracht worden.
Het tweede perspectief is vanuit de uitvoering. In dat licht is onder meer
eenvoud van belang, de uitvoerbaarheid van de alternatieven en de vraag
of en op welke termijn de alternatieven kunnen worden ingevoerd en
welke wijzigingen daarvoor moeten worden doorgevoerd.
Het derde perspectief is vanuit de overheid vanuit haar rol om op te
komen voor het algemene belang. Hierbij komen vraagstukken aan de
orde als juridische haalbaarheid, budgettaire consequenties als ook de
bijdrage aan het stimuleren van werk en werkgelegenheidseffecten.
Daarnaast wordt eventuele samenhang/samenloop met andere regelingen
(in de sociale zekerheid, fiscaliteit) in beeld gebracht. Vooral de kwetsbare
doelgroep maakt vaak gebruik van verschillende regelingen en heeft te
maken met verschillende loketten.
De indieners van de moties3 benadrukken het belang van een tijdpad om
te komen tot uiteindelijke afschaffing, en wijzen op de grote inzet die het
vraagt van de uitvoering. Mede om die reden wordt bij de uitwerking van
de alternatieven ook ingegaan op de duur en de omvang van de overgang
naar een nieuw stelsel en op randvoorwaarden voor de uitvoering, zoals
de benodigde IV-capaciteit. Daarbij worden mogelijke tussenstappen in
beeld gebracht, waardoor de stappen naar een nieuw stelsel duidelijk
worden.
3

Zie voetnoot 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1156

3

Ten slotte
Al geruime tijd wordt nagedacht over de alternatieven voor toeslagen. De
keuze hiervoor is niet eenvoudig en kent altijd haken en ogen. Tegelijkertijd is een goede inkomensondersteuning voor degenen die het nodig
hebben, nu en in de toekomst, van groot maatschappelijk belang. Inzet
van dit kabinet is het inzichtelijk maken van werkbare opties, waarmee
een nieuw kabinet kan besluiten over de toekomst van (alternatieven
voor) toeslagen en de benodigde transitie die kan worden ingezet om te
komen tot een uitvoerbaar en rechtvaardig stelsel van inkomensondersteuning. In de tussentijd moet oog zijn voor de continuïteit van de
lopende uitvoering van toeslagen en toeslagenorganisatie.
De Eerste Kamer heeft verzocht om de informatie aan de Tweede Kamer
met betrekking tot alternatieven voor het toeslagenstelsel eveneens te
ontvangen. Deze brief, alsmede de tussenrapportage en eindrapportage,
zend ik naar beide Kamers der Staten-Generaal.
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 066, nr. 1156

4