Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925 XVI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2022

Nr. 28

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2021
Op Verantwoordingsdag (19 mei 2021) heeft uw Kamer het programmaplan verbetering financieel beheer ontvangen (Kamerstuk 35 830 XVI,
nr. 5) dat is opgesteld om het financieel beheer van het Ministerie van
VWS te verbeteren. Dit programma is tot stand gekomen naar aanleiding
van het bezwaar dat de Algemene Rekenkamer heeft gemaakt ten aanzien
van het gevoerde financieel beheer op de corona-gerelateerde uitgaven
2020 van het Ministerie van VWS. Met het programma werkt het Ministerie van VWS aan de verbeteringen die nodig zijn, zowel op korte termijn
bij de corona-gerelateerde uitgaven als het structurele financieel beheer.
Met de uitvoering van het programma zijn de afgelopen maanden diverse
acties in gang gezet voor het financieel beheer van de coronagerelateerde uitgaven en is extern advies gevraagd om het financieel
beheer structureel te borgen. De ingezette acties vindt u in deze brief,
enkele voorbeelden hiervan zijn: het tijdig informeren van het parlement
op orde hebben, de 25 grootste corona-gerelateerde verplichtingen 2021
op onrechtmatigheden doorlopen en waar nodig herstellen en alle nieuwe
overeenkomsten gerelateerd aan corona op voorhand beoordelen om
nieuwe onrechtmatigheden te voorkomen. De ingezette acties zullen
eraan bijdragen dat het financieel beheer bij het Ministerie van VWS op
orde wordt gebracht.
Tegelijkertijd zijn resultaten ten aanzien van de verbetering in het
financieel beheer, en daarmee de verantwoording 2021, nog onzeker en
(nog) niet altijd meetbaar. Hier zijn drie redenen voor. Ten eerste zijn
verbeteracties wel gestart, maar nog niet afgerond. Ten tweede is de druk
op de VWS-organisatie onverminderd hoog vanwege het verloop van
corona in 2021. Ten slotte kan voor deze brief geen gebruik worden
gemaakt van een volledig oordeel van de Auditdienst Rijk (ADR) of
Algemene Rekenkamer, zoals dat bij de jaarverantwoording en op basis

kst-35925-XVI-28
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

1

van het verantwoordingsonderzoek wel mogelijk is. Desalniettemin wil ik
uw Kamer toch zo goed mogelijk meenemen in waar het financieel beheer
nu staat en te beschrijven welke acties zijn ondernomen.
Uw Kamer heeft tijdens het verantwoordingsdebat d.d. 9 juni 2021
(Handelingen II 2020/21, nr. 86, items 5 en 8) met de Minister van
Financiën en tijdens het wetgevingsoverleg d.d. 23 juni 2021 (Kamerstuk
35 830 XVI, nr. 24) over het Jaarverslag en Slotwet 2020 (Kamerstuk
35 830 XVI) met de Minister van VWS gevraagd om twee keer per jaar
geïnformeerd te worden over de voortgang van het programma. Met deze
brief voorzie ik in de eerste rapportage, conform de motie van het lid
Sneller c.s. (Kamerstuk 35 830, nr. 9) die tijdens het verantwoordingsdebat
is aangenomen. Ook ga ik in op de motie van het lid Den Haan c.s. die
tijdens het verantwoordingsdebat is aangenomen, waarin wordt gevraagd
in te gaan op de gewenste cultuur (Kamerstuk 35 830, nr. 36). Tot slot
wordt in deze brief, conform bespreking tijdens het wetgevingsoverleg
d.d. 23 juni 2021 over het Jaarverslag en Slotwet 2020 van het Ministerie
van VWS, ingegaan op de aangenomen motie-Van den Berg over directe
gunning met goede onderbouwing (Kamerstuk 35 830, nr. 12).
Bij deze brief treft u een drietal bijlagen aan1. De eerste bijlage betreft de
resultaten van het onderzoek van KPMG. KPMG is gevraagd een review te
doen op het programmaplan (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 5) en een advies
te geven over de benodigde structurele verbeteringen voor borging van
het financieel beheer. Het advies van KPMG dat het Ministerie van VWS
op d.d. 15 oktober 2021 heeft ontvangen wordt omgezet naar een
projectplan «structurele borging» binnen het programma verbetering
financieel beheer. De tweede bijlage is de interim-auditrapportage van de
ADR. Deze interim-rapportage gaat in op de voortgang op de geconstateerde bevindingen tot en met augustus 2021. De ADR constateert dat de
eerste resultaten van de maatregelen in Q4 van 2021 worden verwacht.
Ondanks de recente inspanningen van VWS is het voor de ADR op dit
moment niet duidelijk welke impact de voorgenomen maatregelen zullen
hebben op de kwaliteit van de onderbouwing van controledocumenten en
de verantwoording 2021 van VWS. De ADR geeft aan dat dit betekent dat
een deel van de bevindingen over het financieel en materieel beheer,
getrouwheid, en de rechtmatigheid uit 2020 ook voor 2021 zullen gelden.
Leeswijzer
In deze brief geef ik uw Kamer een schets van de context in 2021, de
voortgang van het programma, ondernomen acties en, tot slot, op de
structurele borging. Als derde bijlage is een brede monitor op het gebied
van de kwaliteit van het financieel beheer opgenomen. Deze monitor
bevat kengetallen en outcome indicatoren die nu meetbaar zijn. Door de
jaren heen kan op basis van deze monitor de kwaliteit worden beoordeeld
van het financieel beheer van het ministerie. Zo is de voortgang ook op
hoofdlijnen inzichtelijk voor uw Kamer.
Context en achtergrond
De kwaliteit van het financieel beheer van het Ministerie van VWS was de
afgelopen jaren op orde maar tegelijk kwetsbaar. De financiële functie was
zodanig ingericht dat er weinig ruimte was om substantiële extra
werkzaamheden op te vangen. Tijdens de coronacrisis kwam er een
ernstige onvolkomenheid op het financieel beheer. Binnen de coronagerelateerde uitgaven en verplichtingen werden forse onzekerheden en
fouten geconstateerd. De Algemene Rekenkamer rapporteerde over 2020
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

2

dat van de € 7,8 miljard corona-gerelateerde aangegane verplichtingen
€ 4,0 miljard niet conform de Comptabiliteitswet over het tijdig informeren van het parlement is gehandeld (art 2.27), € 1,25 miljard onzeker is
door direct gunning zonder volledig vereiste onderbouwing. Buiten deze
corona-gerelateerde verplichtingen was er ook sprake van € 0,5 miljard
staatssteun. Van de € 5,1 miljard corona-gerelateerde uitgaven in 2020
constateerde de Algemene Rekenkamer dat € 2,1 miljard onzeker of fout
was wegens: het niet tijdig informeren van het parlement (€ 950 miljoen),
het niet vragen van bankgaranties bij het verstrekken van voorschotten
(€ 560 miljoen) en het niet kunnen onderbouwen van geleverde prestaties
(€ 590 miljoen).
Ondanks dat de pandemische situatie nu anders is dan in 2020, is snelle
besluitvorming en uitvoering nog steeds noodzakelijk om het virus te
blijven beheersen. Hierdoor zijn de risico’s op onrechtmatigheden nog
steeds groter dan voor de coronacrisis. Ook de omvang van de coronagerelateerde uitgaven zijn hoog. Dit reflecteert zich in de bedragen en de
hoeveelheid incidentele suppletoire begrotingen (ISB’s) in 2021. Daar
waar in 2020 sprake was van € 5,1 miljard gerealiseerde corona-uitgaven,
is er met de twaalfde incidentele suppletoire begroting 2021 (Kamerstuk
35 944) voor dit jaar inmiddels € 13,0 miljard beschikbaar gesteld. De
opgave voor het financieel beheer bij VWS blijft daarmee groot.
Grafiek 1. Totale uitgaven en verplichtingen corona (mld. €)

Voortgang programma verbetering financieel beheer
Het programma heeft twee actielijnen om het financieel beheer structureel
te versterken, zoals opgenomen in het programmaplan die uw Kamer in
mei 2021 heeft ontvangen:
1. Korte-termijnverbeteringen gericht op (a) voldoende kennis en focus
op de comptabele wet- en regelgeving, (b) de financiële administratie, en (c) beheer (inkoop- en subsidiebeheer). Het betreft verbeteringen voor zowel de corona-gerelateerde uitgaven als de reguliere
uitgaven binnen de VWS-begroting.
2. Het structureel versterken van het financieel beheer met het oog op
(a) versterking van de financiële functie, en (b) aandacht voor de
VWS-brede organisatie en cultuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

3

Figuur 1. Relatie tussen de 2 actielijnen

Er zijn daartoe drie projecten ingericht:
1.
2.

Project gericht op herstel (gericht op actielijnen 1b en 1c);
Project gericht op de «kraan dicht» (gericht op actielijnen 1a, 1b en
1c);
3. Project gericht op de structurele borging (gericht op actielijnen 1a, 1b
en 1c en 2).
Voor deze projecten zijn er projectleiders aangesteld en is een programmasecretariaat ingericht.
Binnen het eerste project «herstel» is het doel: oppakken van onzekerheden en bevindingen uit 2020 en eerste maanden van 2021. De volgende
acties zijn gestart:
– een handleiding om te voldoen aan de Comptabiliteitswet artikel 2.27,
tweede lid;
– een handleiding voor externe inhuur;
– validatie CORON-IT, eigen inkopen VWS en inkopen door het LCH;
– een plan getrouw beeld voor onderliggende facturen, verstrekte
garanties en voorschotten (en bankgarantie); en
– een beschrijving op hoofdlijnen voor het juiste gebruik van de
uitzonderingsgrond «dwingende spoed» bij aanbestedingen.
Het beoogde effect van deze acties is het inzichtelijk maken en waar
mogelijk wegnemen van de bevindingen van de ADR en AR, maar – zoals
de ADR opmerkt in de interim-auditrapportage – kunnen de eerste
resultaten van de maatregelen pas vanaf Q4 van 2021 worden beoordeeld.
Het tweede project «kraan dicht» richt zich op de corona-gerelateerde
uitgaven (de Programmadirectie Covid-19 en Dienst Testen). Het doel is
om onvolkomenheden bij het aangaan van nieuwe contracten of het
verlengen van bestaande contracten te voorkomen. Dit project voorziet in
een extra inzet vanwege het omvangrijke budgettair beslag dat nog steeds
gemoeid is met de coronamaatregelen. Er wordt door een multidisciplinair team vanuit verschillende invalshoeken en kennis meegekeken.
Daarbij gaat het om tijdig informeren van het parlement, doelmatigheid,
rechtmatige uitvoering en juiste financiële administratie. De resultaten
hiervan zullen bij de volgende rapportage met uw Kamer gedeeld worden.
De voortgang van het derde project hangt samen met het opgeleverde
rapport van KPMG. Hierop kom ik later in deze brief terug bij de huidige
inzichten en resultaten van de structurele borging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

4

Huidige inzichten en resultaten
Om uw Kamer mee te nemen in de huidige inzichten en resultaten worden
achtereenvolgens de onderwerpen van het verbeterplan doorlopen: het
tijdig informeren van het parlement, tijdige en juist financiële administratie, rechtmatige uitvoering, het subsidie- en inkoopbeheer en als laatste
de structurele borging.
1. Tijdige informatie aan het parlement
Zoals gezegd is het parlement ten aanzien van de corona-gerelateerde
uitgaven in 2020 niet altijd tijdig geïnformeerd. Dit betrof volgens het
rapport van de Algemene Rekenkamer € 4,0 miljard van de totale
aangegane verplichtingen van € 7,8 miljard (51% niet tijdig geïnformeerd). Uiteraard dient het parlement in 100% van de gevallen tijdig
geïnformeerd te worden. In 2021 zijn door het Ministerie van VWS naast
de reguliere begrotingsstukken tot op heden twaalf incidentele suppletoire
begrotingen (ISB’s) verstrekt om te voldoen aan de vereisten van de
Comptabiliteitswet (inclusief artikel 2.27, tweede lid). Naast de ISB’s
waarin de budgettaire verwerking van het beleid is opgenomen, is het
parlement ook met de stand-van-zaken-brieven COVID-19 geïnformeerd.
Dit jaar (tot en met de 12de ISB) is een zeer duidelijke verbetering te
signaleren, het parlement is in minstens 98% van de corona-gerelateerde
verplichtingen tijdig geïnformeerd. Kortom, bij het overgrote deel van de
verplichtingen is het goed gegaan. Deze analyse is gedaan door het
daadwerkelijke moment van aangaan van juridische verplichtingen te
vergelijken met het moment van indiening van de ISB’s. Daaruit blijkt dat
tot medio oktober 2021 € 182 miljoen niet tijdig gemeld is aan het
parlement (op basis van de totale verplichtingen voor corona in 2021
(€ 14,3 miljard) gaat het dan om 1,3%). Het betreft onder andere een deel
van de meerkosten GGD’en, het rioolsurveillanceprogramma van de Unie
van Waterschappen, Testen voor toegang spoor 2A fase 0 en fase 1 begin
2021, en de verlenging van steun voor Caribisch Nederland. Van € 116
miljoen is nog niet definitief bekend of het parlement tijdig is geïnformeerd. Voor deze € 116 miljoen moeten de overeenkomsten nog worden
nagelopen om te toetsen of het parlement toch niet na afsluiten van
overeenkomsten is geïnformeerd. Het betreft hier vele (kleinere) overeenkomsten. Dit betekent dat 1,3% tot maximaal 2% (mocht de hele € 116
miljoen meelopen) niet tijdig is gemeld aan het parlement, en dus 98%
wel.
Naast het verzenden van de incidentele suppletoire begrotingen en de
stand-van-zaken-brieven aan het parlement, is uitgewerkt welke procedure
moet worden gevolgd en wanneer door het ministerie gebruik kan
worden gemaakt van artikel 2.27, tweede lid, van de Comptabiliteitswet.
Deze handleiding is gedeeld binnen het ministerie en heeft als beoogd
doel begrotingsonrechtmatigheden en onzekerheden te voorkomen. Op
die manier kan het ministerie voldoen aan het informatie- en budgetrecht
van uw Kamer.
2. Tijdige en juiste financiële administratie
In het auditrapport van de ADR en het verantwoordingsonderzoek van de
Algemene Rekenkamer over 2020 (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 2) is
aangegeven dat begin 2021 de administratie over 2020 geen volledig en
juist beeld gaf. Met name bij de corona-gerelateerde uitgaven ontbrak dit
tijdige en juiste inzicht. Dit leidde tot vele herstelboekingen (88) in de
laatste fase van het opstellen van het jaarverslag over 2020. Deze
herstelboekingen moeten afgestemd worden met de ADR. In 2021 is een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

5

aparte structuur in het administratieve systeem gemaakt voor de
corona-gerelateerde uitgaven. Met de herinrichting kunnen de begroting
en realisatie (onder meer openstaande verplichtingen, betaalde facturen)
voor die corona-gerelateerde uitgaven eenvoudiger worden weergegeven.
De ondernomen wijzigingen in de administratie moet de tijdige en juiste
totstandkoming van het jaarverslag 2021 ondersteunen.
Voor de brede VWS-organisatie is daarnaast een plan «getrouw beeld»
opgesteld. Dit plan is intern besproken en heeft als beoogd doel ervoor te
zorgen dat de diverse beleidsdirecties kennis hebben over een tijdige en
juiste financiële administratie voor de jaarverantwoording. Het plan
beschrijft de verantwoordelijkheden en de interne controles. Het effect
van dit plan kan worden getoetst bij het opstellen van de jaarverantwoording, waarbij het doel duidelijk is: minder herstelboekingen in de
laatste periode.
Vanaf 1 juli 2021 is besloten zogenoemde spoedbetalingen niet meer te
accorderen. In 2020 zijn, naast de reguliere wijze van betalen, ook
spoedprocedures uitgevoerd. Dergelijke spoedprocedures waren soms
noodzakelijk om in de acute crisis, waar er meer vraag dan aanbod was,
onder meer beschermingsmaterialen te kunnen bestellen en direct een
betaling te kunnen doen. Voor een normale bedrijfsvoering is dit echter
een lastig te controleren stroom, juist omdat het buiten het reguliere
administratieve proces gaat.
3. Rechtmatige uitvoering
Naar aanleiding van de bevindingen 2020 (dossiervorming onvoldoende
op orde, onvoldoende verantwoordingsafspraken, prestatieverklaringen
onhelder en onvoldoende onderbouwing directe gunning) zijn de 25
grootste corona-gerelateerde verplichtingen in 2021, met een totale
omvang van circa € 7 miljard, gecontroleerd. Het betreft hier de volgende
verplichtingen: de GGD GHOR, vaccins, testbeleid (zowel inkopen van
testmateriaal, het uitvoeren van testen zelf en testafname door laboratoria). Deze posten zijn gecontroleerd op de bevindingen 2020, waarbij de
volgende vragen zijn gesteld: «is het inkoopdossier juist en volledig, zijn
de aanbestedingsregels gevolgd en zijn de prestatieverklaringen goed
onderbouwd, verwerkt en correct nageleefd?» Naar aanleiding van deze
controle – vooruitlopend op het jaarverslag 2021 – worden de volgende
acties ondernomen:
– Waar mogelijk inkoopdossiers op orde brengen, waaronder het juist
omschrijven van een toegepaste uitzonderingsgrond, zoals dwingende
spoed.
– Er wordt overleg gevoerd met het Ministerie van Financiën over een
tijdelijke ontheffing bankgaranties bij voorschotten boven de
€ 500.000,–. Er zijn vanuit contracten 2020 en begin 2021 voorschotten
verstrekt boven de € 500.000 waarvoor destijds geen bankgarantie is
gevraagd. Er is aan het Ministerie van Financiën een memo verzonden
waarin de afwegingen en keuzes worden toegelicht en aangegeven
welke risico-inschattingen er destijds zijn gemaakt.
– Er worden controles uitgevoerd op de wijze waarop prestatieafspraken
worden nagekomen.
Het bovenstaande betekent dat het op dit moment nog onzeker is of de
gecontroleerde verplichtingen en uitgaven allemaal rechtmatig en
getrouw zullen zijn. Het programma verbetering financieel beheer richt
zich op herstel daar waar het mogelijk. Maar er zal ook gelden dat niet
alles meer hersteld kan worden. Op dit moment is nog niet te zeggen wat
het verwachte resultaat c.q. risico is op aanvullende bevindingen over het
jaarverslag 2021 en mogelijke gevolgen voor een overschrijding van de
tolerantiegrenzen op enkele artikelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

6

4. Subsidie- en inkoopbeheer
Bij de totstandkoming van de verantwoording VWS 2020 is geconstateerd
dat binnen VWS een centrale regie op voorraadbeheer en inzicht in de
volledigheid van de aanwezige voorraden ontbrak. Dit leidde tot een
bevinding dat de voorraadadministratie en het voorraadbeheer van het
ministerie niet op orde was.
Inmiddels is vooruitgang geboekt in het bepalen van de voorraden die zijn
aangekocht door VWS of LCH/Mediq in 2020 ten behoeve van het
beheersen van corona. Voor de eigen ingekochte beschermingsmaterialen
is de voorraad in beeld gebracht door een extern bureau (VanBerkel
Professionals). Met dit rapport kan de voorraadadministratie op orde
worden gebracht, ook voor de VWS-jaarrekening 2021. Voor de door VWS
aangekochte beademingsapparatuur wordt thans een soortgelijk
onderzoek uitgezet. Voor de ingekochte voorraden door LCH/Mediq is
onder regie van het CIBG/Bureau LCH inzicht verkregen in de grote
voorraden persoonlijke beschermingsmiddelen alsmede de plaats waar
deze zich bevinden. Accountantskantoor Ernst en Young is bezig de
validatie van de voorraden persoonlijke beschermingsmiddelen per
31 december 2020 af te ronden. Het rapport hierover wordt op korte
termijn verwacht.
In verband met de ontvlechting van het LCH/Mediq vindt daarnaast een
inventarisatie plaats naar de stand van de voorraden per 31 oktober 2021.
Hierbij is eveneens accountantskantoor Ernst en Young betrokken. Deze
inventarisatie van de voorraden persoonlijke beschermingsmiddelen
betreft zowel de voorraden die aangeschaft zijn door LCH/Mediq (vanuit
de door VWS verstrekte voorschotten) als de voorraden die door VWS zelf
zijn aangeschaft (en aan LCH/Mediq in beheer zijn gegeven). Deze
voorraden zullen op korte termijn formeel aan VWS overgedragen worden
en in beheer bij het CIBG worden gebracht. Met de hierboven beschreven
acties wordt voor de eigen inkopen en de ingekochte voorraad voor
LCH/Mediq de voorraadadministratie hersteld.
Voor wat betreft het subsidiebeheer geef ik uw Kamer de situatie rond de
zorgbonus en staatssteun.
Zorgbonus
Naar aanleiding van de motie van het lid Van Kooten-Arissen c.s.
(Kamerstuk 25 295, nr. 171) heeft het kabinet in 2020 middels de subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 een bonus beschikbaar
gesteld van netto € 1.000,– aan zorgprofessionals die een uitzonderlijke
prestatie hebben geleverd in de strijd tegen COVID-19. Ook in 2021 heeft
het kabinet een netto bonus beschikbaar gesteld van ten hoogste € 500,–.
Afgelopen zomer konden zorgaanbieders en budgethouders opnieuw een
bonus aanvragen als blijk van waardering voor zorgprofessionals die
vanwege COVID-19 onder moeilijke omstandigheden zorg hebben
verleend. Eerder heb ik u laten weten dat voor de bonus 2021 een
subsidieplafond van € 720 miljoen wordt gehanteerd, waardoor de
hoogte van de bonus afhangt van het totaal aantal goedgekeurde
aanvragen. Alle aanvragen zijn inmiddels beoordeeld: de aanvragen voor
in totaal 1.042.071 zorgprofessionals worden toegekend. Op basis van dit
aantal heb ik het netto bonusbedrag vastgesteld op € 384,71. Hierbij is
rekening gehouden met de belastingafdracht die zorgaanbieders (voor
hun medewerkers) en de SVB (bij bonussen aan pgb-zorgverleners)
moeten doen om een netto bonus aan de zorgverleners uit te betalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

7

In deze rondes zijn pgb-zorgverleners die werkzaamheden verrichten
enkel bekostigd uit de Zorgverzekeringswet (Zvw) niet meegenomen.
Reden hiervan is dat circa de helft van deze doelgroep niet in beeld is bij
de SVB, omdat zij de kosten voor pgb-Zvw zorg rechtstreeks bij zorgverzekeraars declareren. Het uitzoeken van de mogelijkheden voor een
bonusregeling voor deze doelgroep vergde daardoor meer tijd. Hierdoor
is het (nog) niet mogelijk geweest een bonus aan te vragen voor deze
groep. Ook door deze groep pgb-zorgverleners kan echter een uitzonderlijke prestatie zijn geleverd in coronatijd. Het openstellen van een
bonusregeling voor deze doelgroep – indien mogelijk – is dan ook het
streven. Voorwaarde daarbij is evenwel dat de regelgeving op het gebied
van privacy – mede gezien de verwerking van bijzondere persoonsgegevens – maar ook een rechtmatige uitvoering van de regeling kan
worden geborgd en de regeling uitvoerbaar is. Bij het onderzoeken van
een mogelijke uitwerking is geconstateerd dat de uitgangspunten van het
pgb-domein Zvw (leidend principe dat gegevens van zorgverleners niet
kenbaar zijn) en van het subsidierecht (harde voorwaarde is kenbaarheid
ontvanger) elkaar uitsluiten. Dat brengt een dilemma met zich mee. Het is
immers zoeken naar een balans tussen deze uitgangspunten. Een
zorgvuldige uitwerking van de mogelijkheden van een pgb-zorgbonus
Zvw kost daardoor tijd en brengt veel vraagstukken met zich mee. Hierop
is de afgelopen tijd ingezet. Ik verwacht u nog dit kalenderjaar over de
mogelijkheden te informeren en betrek u graag bij de keuze voor een
mogelijk vervolg.
Staatssteun
Op 24 december 2020, heb ik uw Kamer per brief geïnformeerd over de
staatssteuntoetsing van VWS-subsidies (Kamerstuk 29 214, nr. 87). Daarbij
ben ik onder meer ingegaan op de aanpak, het werkproces, de stand van
zaken en de resterende aandachtspunten en risico’s. In 2021 heeft VWS de
ingezette lijn betreffende staatssteuntoetsing zoals beschreven in deze
brief voortgezet. In aanvulling op mijn brief van 24 december 2020, kan ik
u nu melden dat een aantal bestaande regelingen met het oordeel
«onzeker» alsnog getoetst is op staatsteun. De Subsidieregeling «Publieke
gezondheid» en de Regeling «Palliatieve terminale zorg» zijn getoetst bij
het verlengen van de regeling. De lopende subsidieregelingen «Opleiding
tot advanced nurse practitioner», «Opleiding tot physician assistant» en
de «Opleidingen in Jeugd GGZ-instellingen» zijn tussentijds getoetst. Bij
de toetsing van deze regelingen is geen ongeoorloofde staatssteun
vastgesteld. Bij de toetsing van deze regelingen zijn alleen bij de regeling
«Publieke Gezondheid» nog risico’s geconstateerd ten aanzien van
staatssteun. Bij de jaarrekening 2021 zal opnieuw bepaald worden waar
VWS staat ten aanzien van dit aspect van de subsidieverlening.
5. Structurele borging
In het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2020 van het
Ministerie van VWS is gesproken over de beperkte omvang van de
financiële functie binnen VWS. De kwaliteit van het financieel beheer van
het Ministerie van VWS was voor 2020 op orde maar tegelijk kwetsbaar.
Dit is in eerdere rapportages van de Auditdienst Rijk en de Algemene
Rekenkamer ook bevestigd, juist doordat de functie efficiënt was ingericht
maar daardoor weinig ruimte kende om substantiële extra werkzaamheden op te vangen. Dit werd reeds zichtbaar door de toenemende
beleidsdrukte de afgelopen jaren binnen het ministerie. Overduidelijk is
dat de financiële functie niet was opgewassen tegen de extra werkzaamheden die volgden vanuit de coronacrisis. Dit is ook bevestigd door
KPMG. De coronacrisis heeft daarnaast de reguliere bedrijfsvoeringsaspecten zoals de jaarlijkse risicoanalyse en de monitoring van de aanpak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

8

van knel- en aandachtspunten in de bedrijfsvoering in 2020 en in 2021 op
de achtergrond gezet. Ook de (reguliere) planning & control (P&C)-cyclus
is in 2020 en 2021 niet gevolgd. Op papier was die aanwezig, in de praktijk
niet benut. Sinds mei 2021 zijn additioneel 16 fte aangenomen en
inmiddels werkzaam binnen de financiële functie van het Ministerie van
VWS. Op dit moment wordt voor enkele additionele plekken geworven en
bezie ik of verdere versterking nodig is.
VWS heeft met het programma verbetering financieel beheer aangegeven
het financieel beheer ook structureel te willen versterken en daarbij oog te
hebben voor het model «drie lijnen van verantwoordelijkheid». Om de
structurele borging, actielijn 2 uit het verbeterplan van mei 2021, verder
vorm te geven en hierbij ook aandacht te besteden aan de culturele
aspecten, is KPMG gevraagd om hierover te adviseren. Het advies is als
bijlage meegezonden bij deze brief. Ik herken mij in het advies van KPMG
en intern wordt gewerkt aan een projectplan om de structurele borging
verder vorm te geven. De veranderopgave, zoals verwoord in de motie
van het lid Den Haan c.s. (Kamerstuk, 35 830 nr. 36), wordt in dit project
meegenomen. In mijn volgende rapportage zal ik u hier nader over
informeren.
Motie-Van den Berg
In het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2020 heeft
mevrouw Van den Berg een motie ingediend waarmee de regering wordt
verzocht voor duurzame subsidierelaties met vertrouwde partijen directe
gunning met goede onderbouwing als voorkeursoptie te behouden
(Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 12).
Ik heb destijds aangegeven dat bij de beoordeling van bestaande
subsidierelaties niet automatisch de weg moet worden gevolgd van «als
het kan worden aanbesteed, dan gaan we ook aanbesteden», maar dat we
dan kijken naar het doel van de uitvoering die we voor ogen hebben. Ik
heb daarbij één kanttekening geplaatst, namelijk dat ik niet contra legem
zal, mag, en kan handelen. Als de wet aanbesteding voorschrijft en een
dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is niet mogelijk, dan kan
ik niet anders dan aanbesteden. De overheid heeft wel een ruime
beleidsvrijheid om economische activiteiten die een publiek belang
dienen te omschrijven als een DAEB, maar deze vrijheid is niet
onbegrensd. In gevallen waar het niet mogelijk blijkt duurzame subsidierelaties met vertrouwde partijen met directe gunning te continueren zal ik
dat delen met de Kamer.
Tot slot
Zoals eerder in de brief opgenomen zijn er vanuit het programma
procesverbeteringen in gang gezet, is het aantal fte in de financiële functie
toegenomen en is er belangrijke voortgang geboekt op het tijdig
informeren van het parlement. Daarmee is het programma gestart, maar
moet de werking en het resultaat in belangrijke mate nog zichtbaar
worden en verder gerealiseerd. Van opzet naar bewezen werking in de
praktijk en verbetering ten aanzien van het financieel beheer. Dit laatste
zal aandacht en tijd van de VWS-organisatie vragen. Daarmee past het te
zeggen dat de structurele borging en inzet hiertoe losstaat van de
resultaten over het jaar 2021 die in de verantwoording 2021 zichtbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

9

zullen worden. Om uw Kamer ook telkens te informeren van de gemaakte
stappen, werking en resultaten ontvangt u van mij een volgende brief in
het voorjaar van 2022 na het opstellen van de verantwoording 2021.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

10

Bijlage

Monitor
In het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag 2020 en de Slotwet
2020 d.d. 23 juni 2021 is toegezegd dat een monitor zou worden opgesteld
om de voortgang van het programma inzichtelijk te maken. Naast de in de
brief beschreven voortgang in kwalitatieve zin zijn in onderstaande
monitor enkele kengetallen en outcome-indicatoren opgenomen. Deze
sluiten aan bij de bevindingen van de ADR en AR en uw Kamer over het
financieel beheer, subsidie- en inkoopbeheer en de structurele borging. De
voorgestelde kengetallen en indicatoren geven weer waar de
VWS-organisatie aan moet voldoen om het financieel beheer op orde te
hebben. Deze monitor zal ik telkens bijvoegen. Daarmee ontstaat een
vergelijking over de jaren, en kan afgezet tegen een norm een beeld
worden gegeven van de stand van zaken. Gegeven het peilmoment van
de eerste voorgangsrapportage eind september 2021 kan het resultaat
nog niet volledig worden vastgesteld. Daarom is voor sommige kengetallen c.q. indicatoren «opzet, bestaan en werking» opgenomen. Dit geeft
een beeld of de organisatie zich bewust is en in opzet de juiste stappen
heeft gezet (opzet), of reeds over is gegaan tot implementatie (bestaan) en
dit leidt tot resultaat (werking). Deze monitor is in ontwikkeling en kan
hierdoor bij het volgende rapportagemoment meer (ingevulde) kengetallen en/of indicatoren bevatten. De voortgang over heel 2021 wordt
ingevuld na de totstandkoming van de verantwoording 2021 en het
VWS-jaarverslag 2021 en gedeeld in de volgende voortgangsrapportage
die uw Kamer in het voorjaar van 2022 ontvangt.

1. Financieel beheer
Kengetallen
– aantal ISB’s ingediend omtrent corona1
– Herstelboekingen: #/€2
Indicator
– % verplichtingen aangegaan na melding aan parlement omtrent
corona3
– Overschrijden tolerantiegrens artikelen4
– % tijdig betaalde facturen5
2. Subsidiebeheer incl. staatssteun
Kengetallen
– Actuele registers en lijsten van subsidieregelingen aanwezig6
– Aantal nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen
– Aanwezigheid actueel M&O-register7
Indicator
– % uitgevoerde staatssteuntoetsen
(van alle nieuwe en gewijzigde regelingen waarop een staatssteuntoets moet worden uitgevoerd)8
– % regelingen met een risicoanalyse en controlebeleid (van alle
nieuwe en gewijzigde regelingen)9
3. Inkoopbeheer
Kengetallen
– Actueel contractenregister aanwezig10
– Validatie CORON-IT11
– Validatie inkopen VWS12
1. PBM
2. Beademingsapparatuur
3. desinfectant
– Validatie inkopen LCH13
4. Structurele borging
Kengetallen
– Aantal aangenomen medewerkers (FTE)14
– Uitvoering P&C-cyclus15
– Ingerichte kennisbank16

2020

2021 (peildatum 15/9)

Norm

5
88/
€ 4,7 miljard

12
–

–
0

49%

98%*

100%

7
95%

n.t.b.*
94,6%

0
95%

Afwezig
n.t.b
Opzet

Opzet
40
Bestaan

Werkend
–
Werkend

100%

100%

100%

n.t.b.

92,5%

100%

Afwezig
Afwezig
Afwezig

Werkend
Aanwezig
Aanwezig

Afwezig

Opzet
Afwezig
Deels
1. Aanwezig
2. Afwezig
3. Afwezig
Afwezig

0
Afwezig
Afwezig

16
Opzet
Opzet

20/25
Werkend
Werkend

Aanwezig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

11

– Ex-ante, ex-durante en ex-post evaluaties structurele borging
financieel beheer VWS door externe partij17

2020

2021 (peildatum 15/9)

Norm

–

Ex-ante uitgevoerd
(KPMG)

Uitgevoerd

1
Kengetal. Het aantal ISB’s geeft een beeld van de hoeveelheid incidentele suppletoire begrotingen die er zijn ingediend om te voldoen aan het
budgetrecht van het parlement. Er is evident geen norm, zolang wordt voldaan aan het informatie- en budgetrecht van het parlement.
2
Ten behoeve van de totstandkoming van het Jaarverslag 2020 zijn in de laatst mogelijke periode veel herstelboekingen gedaan. Dit zijn boekingen
die op basis van de interne organisatie en de ADR tot stand komen in de periode tot medio februari van het volgende jaar, waarbij terugwerkend
voor t-1 correcties worden aangebracht. Dit kengetal biedt inzicht in het tijdig op orde hebben van de financiële administratie. Met het tijdig op orde
hebben van de financiële administratie zou je geen herstelboekingen nodig hebben in de laatste fase van het opstellen van de verantwoording,
vandaar dat de norm 0 is. Inzet is het aantal correctieboekingen en het daarbij behorende budgettaire beslag in 2021 te beperken, zeker ten opzichte
van het aantal en budgettair beslag over 2020. Met het tijdig op orde hebben van de financiële administratie zouden er geen herstelboekingen nodig
zijn in de laatste fase van het opstellen van de verantwoording, vandaar dat de norm 0 is.
3
In 2020 is het parlement niet altijd tijdig geïnformeerd over aangegane verplichtingen. In 2021 zijn door middel van een handleiding (bij nieuw
beleid tijdig het parlement informeren en toepassing artikel 2.27, tweede lid, CW) en opstellen van meerdere incidentele suppletoire begrotingen
minder begrotingsonrechtmatigheden. Er is op dit moment bekend dat 98,7% tijdig is gemeld aan het parlement, voor € 116 miljoen is dit nog
onzeker. Indien voor het gehele bedrag het parlement niet tijdig is geïnformeerd, is 98% tijdig gemeld. De norm is evident 100%, het informatie- en
budgetrecht van het parlement is vastgelegd in wet- en regelgeving en dient te worden nageleefd.
4
Het overschrijden van de tolerantiegrens op begrotingsartikelniveau is een belangrijke indicator voor het financieel beheer en de rechtmatigheid
van de uitgaven. Daarmee wordt aangegeven of er binnen de begroting van VWS geen toleranties in de rechtmatigheid worden overschreven (per
artikel). In het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer over het jaarverslag 2020 is opgenomen dat er in 2020 7 artikelen waren
waar de tolerantiegrens is overschreden. Ook hiervoor geldt een norm van 0.
5
Binnen de overheid is de norm voor het tijdig betalen van facturen 95%. Met deze indicator kan ook worden bezien of de financiële administratie
ten aanzien van het betaalproces op orde is.
6
Voor het subsidiebeheer is het noodzakelijk om duidelijke registers te hebben en te weten welke subsidieregelingen er zijn. Dit maakt de
vormgeving van een adequaat subsidiebeheer mogelijk (waaronder risicogerichte sturing). In 2020 ontbrak een actueel register en er wordt op dit
moment gewerkt om per eind 2021 een actueel register beschikbaar te hebben. Op basis van dit register kan vervolgens ook vanuit subsidiebeheer
enkele maatregelen in werking treden zoals risicobeleid.
7
Er is een M&O-register aanwezig voor subsidies, maar zoals was opgenomen in de rapportage van de ADR was deze niet actueel in 2020. Er
wordt op dit moment gewerkt om het M&O register te actualiseren en dit eind van het jaar op orde te hebben en een proces te hebben hoe dit
register steeds geactualiseerd kan worden.
8
Voor alle regelingen waarvoor een staatssteuntoets geldt, moet deze zijn uitgevoerd. Juist om tijdig te weten of er sprake is van mogelijke staatssteun of onzekerheid hieromtrent. Dit borgt een rechtmatig uitvoering.
9
Uitgangspunt is dat alle nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen een risicoanalyse en controlebeleid hebben en het beheer op orde is. In 2020
was dit niet het geval en dit moet op orde worden gebracht in 2021. Met deze indicator wordt ingezet op het wegnemen van een bevinding ten
aanzien van het M&O beleid op het subsidiebeheer.
10
Voor het inkoopbeleid geldt dat er een actueel contractregister aanwezig moet zijn. Met het contractregister kan het inkoopbeheer verder vorm
worden gegeven. Het is daarom een belangrijk kengetal.
11
Uitgaven van de GGD GHOR over 2020 waren onzeker, doordat het coron-it systeem niet was gevalideerd. Dit systeem moet worden gevalideerd
door de GGD GHOR, aangezien het systeem van hen is. Er is met de GGD GHOR inmiddels contact en het onderzoeksvoorstel om het systeem te
valideren is gereed.
12
In 2020 zijn er door VWS eigen inkopen gedaan (beschermingsmaterialen, beademingsapparatuur en desinfectans). Inmiddels is het onderzoek
naar de validatie van de eigen inkopen van persoonlijke beschermingsmaterialen (PBM’s) afgerond. Met het valideren kan de onzekerheid over de
voorraadadministratie en bijbehorende uitgaven worden weggenomen. Voor beademingsapparatuur wordt eenzelfde opdracht binnenkort gestart
om ook hier de in 2020 gedane inkopen en bijbehorende uitgaven te valideren.
13
De validatie van de inkopen van het LCH/Mediq moet worden afgerond en is belangrijk omdat vervolgens ook verstrekte voorschotten door VWS
kunnen worden afgerekend. De voorraad komt onder beheer van het CIBG.
14
In het verbeterplan en in het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag en Slotwet 2020 is gesproken over een structurele versterking van de
financiële functie met circa 20 tot 25 fte. Inmiddels zijn er 16 additionele fte’s aangenomen (los van vervanging van medewerkers) en gestart binnen
de VWS organisatie.
15
In 2020 is het financieel beheer van het ministerie onder druk komen te staan. De P&C cyclus was er in opzet, maar heeft in 2020 niet gewerkt.
Ook in 2021 is de P&C cyclus onvoldoende in werking gekomen. Met de P&C cyclus wordt het financieel beheer binnen de VWS organisatie
ingekaderd. Vanuit het project structurele borging wordt ingezet op de gereed maken van de opzet van de P&C cyclus zodat deze in 2022 weer in
werking gaat.
16
In het verbeterplan was opgenomen dat er een kennisbank zou worden opgezet. Er zijn enkele producten gemaakt, zoals aangegeven in deze
brief en besproken in de interne gremia. De kennisbank is nog niet gereed, maar producten moeten hierin worden opgenomen. Het overleg, en
daarmee kennisdeling en -overdracht, is risicogericht versterkt de afgelopen periode. Voor de structurele borging is het echter ook nodig om naast
mondelinge overdracht ook documenten centraal beschikbaar te stellen en daarmee de kennisbank te verwezenlijken.
17
Er is door KPMG een ex-ante opdracht uitgevoerd. Gegeven dat de structurele borging ook ingaat op wat er nodig is om het financieel beheer
binnen het Ministerie van VWS structureel op orde te brengen wordt met deze indicator voorgesteld om niet alleen vooraf, maar ook tijdens en na
uitvoering van het programma een toets te laten doen. Tussentijds zodat geleerd en bijgestuurd kan worden en achteraf om te beoordelen of de
structurele borging is bereikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 28

12