Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 839

Wijziging van de Warmtewet in verband met
enkele aanpassingen

Nr. 9

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN,
LANDBOUW EN INNOVATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 april 2012
Onlangs heb ik van de vaste commissie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie twee verzoeken ontvangen. Het betreft het
verzoek om een reactie op de brief van Vereniging Bewonersplatform
Ypenburg en het verzoek om een reactie op de brief van Vereniging Eigen
Huis en de Nederlandse Woonbond. In het navolgende ga ik in op beide
brieven.
Vereniging Bewonersplatform Ypenburg
De brief van Vereniging Bewonersplatform Ypenburg gaat in op een aantal
onderwerpen. Ten eerste wordt kritiek geuit op het feit dat de eenmalige
aansluitbijdrage in situaties waarin sprake is van aanleg van een nieuw
warmtenet niet gereguleerd wordt. De Warmtewet reguleert de aansluitbijdrage, maar alleen indien het de aansluitbijdrage betreft van een
nieuwe afnemer die wil aansluiten op een bestaand warmtenet. In dat
geval is de afnemer namelijk overgeleverd aan het warmtebedrijf, want hij
heeft geen andere keuze dan aansluiten op dat betreffende net. De situatie
waarin een nieuw net wordt aangelegd is anders; het betreft geen
individuele afnemer die afhankelijk is van een warmteleverancier, maar
een projectontwikkelaar die met deze leverancier in onderhandeling gaat
en de aansluitbijdrage in de huizenprijs verwerkt. De ontwikkelaar voert
de onderhandelingen voor de huizenkopers, en heeft een stimulans dit te
doen aangezien deze de prijs van de woningen beïnvloeden en daarmee
de waarde van zijn projecten. Doordat het een andere situatie betreft, is er
geen sprake van rechtsongelijkheid zoals het bewonersplatform suggereert. Overigens was dit onderscheid tussen de situatie van aanleg van
een nieuw warmtenet en aansluiting op een bestaand warmtenet reeds
aanwezig in de Warmtewet als initiatiefwet. Het wijzigingsvoorstel geeft
enkel een verduidelijking hierop, geen aanpassing.

kst-32839-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

1

Ten tweede lijkt op een aantal punten sprake van een onjuiste interpretatie
van de wet door het bewonersplatform. Zo wordt gesteld dat het voorstel
van wijziging van de wet ervoor zorgt dat de keuze tussen huur en koop
van een afleverset wordt weggenomen. Dit is niet het geval. Deze
keuzemogelijkheid is juist bewust in de wet gelaten omdat deze
mogelijkheid ook in de oorspronkelijke initiatiefwet bestond. Wel is de
tekst van het betreffende artikel enigszins aangepast om deze in lijn te
brengen met de richtlijn energie-efficiëntie bij het eindgebruik en
energiediensten. Ook wordt gesteld dat er meer inzicht moet komen in de
berekening van de maximumprijs door de NMa. De Warmtewet stelt dat
de vaststelling van de maximumprijs een besluit van de NMa betreft. Een
dergelijk besluit wordt dus gepubliceerd, waardoor transparantie op dit
punt is geborgd.
Ten derde wordt een rekenmodel gepresenteerd waarin gebruik wordt
gemaakt van andere parameters om de maximumprijs te bepalen. Het
gaat hierbij om de vraag welke parameters de referentiegassituatie
beschrijven.
Alvorens in te gaan op de specifieke parameters waaraan het bewonersplatform refereert, hecht ik er waarde aan een algemene opmerking te
maken over de vaststelling van deze parameters ter bepaling van de
maximumprijs. In de loop van het proces van uitwerking van het
Warmtebesluit en het wijzigingsvoorstel Warmtewet heeft twee keer een
uitgebreide consultatie plaatsgevonden, waar dergelijke kritiek op de
hoogte van bepaalde parameters ook aan bod is gekomen. Bij de
afronding van deze consultaties is beargumenteerd waarom op verschillende punten een andere keuze wordt gemaakt, maar naar aanleiding van
de consultaties hebben ook enkele aanpassingen plaatsgevonden aan de
parameters. Zo is een correctiefactor opgenomen voor het feit dat
warmteafnemers verplicht zijn te koken op elektriciteit en heb ik een
second opinion laten uitvoeren ter bepaling van de kosten voor de
aanschaf van een cv-ketel en van een warmtewisselaar. Desalniettemin is
het niet mogelijk gebleken om alle kritiek weg te nemen, zo blijkt ook uit
de reactie van het bewonersplatform.
In het rekenmodel van Bewonersplatform Ypenburg kunnen in hoofdlijn
vier groepen parameters worden onderscheiden waarop andere
aannames worden gedaan: de aanschafprijs van de cv-ketel en warmtewisselaar, de meerkosten voor elektrisch koken, de leidingverliezen en de
rendementen van een cv-ketel. Onderstaande vier alinea’s richten zich
daarom achtereenvolgens op deze parameters.
Aanschafprijs cv-ketel en warmtewisselaar
Het bepalen van de referentieprijs van een cv-ketel en warmtewisselaar is
ingewikkeld gebleken omdat deze prijs en bijbehorende installatie de
uitkomst is van onderhandelingen tussen projectontwikkelaars, bouwbedrijven en installateurs en onderdeel vormt van de koopprijs van een
woning. Bewonersplatform Ypenburg neemt in haar rekenmodel een
lagere prijs van een cv-ketel als uitgangspunt. Het is niet duidelijk waarop
dit lagere bedrag is gebaseerd, maar het is mogelijk dat het hier gaat om
de prijs van alleen de ketel zonder de bijkomende kosten van installatie.
Het betreft dan dus slechts een deel van de kosten. Om tot de vaststelling
van de totale kosten te komen heb ik me gebaseerd op extern onderzoek.
In eerste instantie heb ik me laten adviseren door TNO en Royal
Haskoning. Omdat TNO en Royal Haskoning tot verschillende resultaten
kwamen, heb ik een second opinion gevraagd aan Deerns Raadgevende
Ingenieurs. Deerns bevestigt de rekenmethode van Royal Haskoning,
maar adviseert wel een lager bedrag te hanteren. Dit advies heb ik
overgenomen. Hetzelfde heb ik gedaan voor de referentieprijs van de
warmtewisselaar. De discussie over de hoogte van de aanschafkosten van
een cv-ketel kan namelijk niet los worden gezien van de kosten van een
warmtewisselaar. In het Warmtebesluit gaat het immers om het verschil in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

2

gebruikskosten tussen gas en warmte en dus het verschil tussen een
cv-ketel en een warmtewisselaar. Zoals sommige afnemerorganisaties
stellen dat de kosten voor een cv-ketel lager zouden zijn, zo stellen de
warmteleveranciers dat de kosten van een warmtewisselaar lager zouden
zijn. Deerns Raadgevende Ingenieurs heeft daarom voor de bepaling van
beide posten dezelfde systematiek toegepast.
Meerkosten elektrisch koken
Op basis van input van afnemerorganisaties tijdens de consultatie is een
extra factor opgenomen in de formule van de maximumprijs voor
warmte. Het betreft een correctiefactor voor de meerkosten voor het
koken op elektriciteit in plaats van op gas. Er is gekozen om hiervoor een
forfaitair bedrag in mindering te brengen, zodat de prijsformule niet
onnodig ingewikkeld wordt. De forfaitaire aftrek wordt gekwantificeerd in
de ministeriële regeling en kan worden aangepast, bijvoorbeeld in
verband met ontwikkelingen in de gas- en elektriciteitsprijzen. Het
rekenmodel van Bewonersplatform Ypenburg gaat uit van een hogere
correctiefactor. Dit verschil wordt veroorzaakt door andere aannames ten
aanzien van gebruik van gas en elektriciteit ten behoeve van koken. De
kengetallen die door het bewonersplatform worden gebruikt, zijn mij
bekend. Deze worden ook genoemd in het door AgentschapNL gepubliceerde ECN-rapport «Kengetallen Warmteverbruik Woningen», maar
daarbij wordt tevens opgemerkt dat deze gegevens worden geüpdate
omdat de gebruikte formules 20 jaar oud waren. Die update heeft geleid
tot een aanpassing van dit kengetal voor het gemiddelde gasverbruik voor
koken, zoals blijkt uit de databank van AgentschapNL
(http://senternovem.databank.nl/). De daling van 65 m3 naar 40 m3 komt
enerzijds doordat apparatuur beter is geworden en anderzijds omdat een
groter deel van het koken in alle gevallen elektrisch gaat (met een
elektrische oven, magnetron en elektrische waterkoker bijvoorbeeld). Dit
betekent ook dat slechts een deel van het verbruik van elektriciteit voor
koken nog meerkosten is van de warmtesituatie ten opzichte van de
gassituatie. Die meerkosten zitten immers alleen in het verbruik van het
fornuis en niet van de andere apparaten. Om die meerkosten te kunnen
bepalen, is de energetische waarde van 40 m3 gas daarom omgerekend
naar elektriciteit. In de aanname die wordt gehanteerd door het bewonersplatform wordt geen rekening gehouden met deze correctie voor andere
elektrische apparaten voor koken dan het fornuis. Daarnaast worden
ietwat afwijkende bedragen gehanteerd als gemiddelde gas- en elektriciteitsprijs, maar deze verschillen zijn dusdanig klein dat de invloed op het
forfaitaire bedrag zeer beperkt is.
Leidingverliezen
De hoogte van de leidingverliezen in het Warmtebesluit is gebaseerd op
extern onderzoek waarin wordt gesteld dat deze een bescheiden rol
spelen. In praktijk zullen leidingverliezen verschillen per type huis, locatie
van de ketel, etcetera. Hoewel de omvang bescheiden is, acht ik het, in
tegenstelling tot Bewonersplatform Ypenburg, dus wel aannemelijk dat
een verschil bestaat tussen de warmtesituatie en de gassituatie. De reden
hiervoor is dat in de warmtesituatie de afleverset in de meterkast staat en
dus dicht bij de punten waar de warmte wordt gebruikt. In de gassituatie,
die als referentie geldt, kan de ketel op verschillende plekken staan
(bijvoorbeeld op zolder), maar staat deze in elk geval niet in de meterkast,
waardoor er in het algemeen een grotere afstand afgelegd moet worden
en een verschil in leidingverliezen op kan treden. Dit geldt zowel bij
ruimteverwarming als bij warm tapwater.
Rendement cv-ketel
Er bestaat discussie over het rendement van een cv-ketel. Afnemersorganisaties, zoals Bewonersplatform Ypenburg, stellen dat een cv-ketel een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

3

hoger rendement kan halen, wat zou leiden tot een lagere maximumprijs,
terwijl warmtebedrijven stellen dat het rendement bij gebruik in de
praktijk juist lager zou liggen.
Bij het vaststellen van deze parameter ben ik uitgegaan van een
gemiddeld rendement op basis van een analyse van Royal Haskoning.
Daarbij ben ik uitgegaan van de gemiddelde rendementen die op dit
moment gehaald worden en niet van een theoretisch haalbaar rendement.
De reden hiervoor is dat voor het vaststellen van de «Niet-Meer-DanAnders»-prijs (NMDA-prijs) wordt gekeken naar de gemiddelde gassituatie
als referentie. Ik heb er bewust voor gekozen om uit te gaan van rendementen die op dit moment gehaald worden, en niet van rendementen die
theoretisch haalbaar zijn. Uitgaan van een dergelijk theoretisch rendement
zou ertoe leiden dat de warmtesituatie niet wordt vergeleken met een
gemiddelde gassituatie, maar met een bovengemiddelde en dus relatief
goedkope gassituatie. Ik acht dat, gezien het feit dat het hier een prijsplafond betreft en niet een minimumprijs, niet gerechtvaardigd. Overigens
betekent dit niet dat hiermee de gemiddelde situatie voor altijd is
vastgelegd. Zowel deze als andere parameters zijn bewust vastgelegd op
niveau van ministeriële regeling en kunnen derhalve regulier worden
bezien afhankelijk van technologische ontwikkelingen.
Ik kom hiermee tot de conclusie dat discussie tussen afnemersorganisaties enerzijds en warmteleveranciers anderzijds blijft bestaan,
simpelweg omdat we hier spreken over de bepaling van de hoogte van de
prijs, waarbij beide een tegenovergesteld belang kennen. Met het oog op
deze discussie heb ik er wel bewust voor gekozen om de parameters vast
te leggen in een ministeriële regeling zodat deze periodiek kunnen worden
geëvalueerd en bij technologische ontwikkelingen kunnen worden
gewijzigd. Die evaluatie zal worden uitgevoerd door het Expertise
Centrum Warmte van AgentschapNL. Daarover heb ik reeds afspraken
gemaakt. Daarmee zijn er voldoende garanties ingebouwd. Het is nu tijd
om met dit tariefstelsel te starten en deze discussie – die nu al tien jaar
duurt – te beëindigen.
Nederlandse Woonbond en Vereniging Eigen Huis
De opmerkingen in de brief van de Nederlandse Woonbond en Vereniging
Eigen Huis richten zich op verschillende zaken; in het navolgende ga ik
hier nader op in.
Kostentoerekeningsmodel
In de brief van de Nederlandse Woonbond en Vereniging Eigen Huis
wordt allereerst gesteld dat het onmogelijk is om te bepalen of consumenten goed beschermd worden omdat een kostentoerekeningsmodel
ontbreekt. Een kostentoerekeningsmodel maakt echter op twee manieren
onderdeel uit van de voorgestelde wijziging van de Warmtewet en
bijbehorende uitvoeringsregelgeving. In de eerste plaats bestaat er een
kostentoerekeningsmodel in de vorm van het reeds in de initiatiefwet
opgenomen principe van «Niet Meer Dan Anders», waarbij de kosten van
gas het uitgangspunt zijn voor de maximumkosten van warmte. Het
NMDA-principe biedt bescherming aan warmteafnemers, zodat deze niet
meer betalen dan in een gassituatie. In de tweede plaats is er kostentoerekening van de warmtekosten middels het toezicht van de NMa op de
rendementen van de warmteleveranciers. Het mandaat van de NMa en de
boekhoudkundige regels die in de wet en de uitvoeringsregelgeving
worden vastgelegd, zorgen er gezamenlijk voor dat de NMa ook de kosten
van warmte kan toerekenen. Daarmee kan de NMa de rendementen van
het portfolio van de leveranciers monitoren en indien nodig de desbetreffende leverancier toetsen en corrigeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

4

Invulling NMDA-beginsel
Daarnaast wordt in de brief gesteld dat onjuiste aannames voor de
parameters van de maximumprijs in de lagere regelgeving worden
gedaan. Op de discussie over de parameters ben ik in mijn reactie op de
brief van Bewonersplatform Ypenburg reeds uitgebreid ingegaan. Daar
heb ik ook aangegeven dat de Warmtewet de aansluitbijdrage wel
reguleert, maar alleen indien er sprake is van een nieuwe afnemer die wil
aansluiten op een bestaand warmtenet.
In de brief van de Woonbond en de Vereniging Eigen Huis en het
onderliggende onderzoeksrapport van het Centrum voor Energievraagstukken en TNO, wordt specifiek ingegaan op een aspect waarin ik afwijk
van het advies van TNO: de bepaling van het rendement van een cv-ketel.
Zoals aangegeven heb ik er – op basis van advies van Royal Haskoning –
voor gekozen om bij de bepaling van de rendementen uit te gaan van
rendementen die op dit moment gehaald worden, en niet van rendementen die theoretisch haalbaar zijn. TNO gaat daarentegen uit van een
theoretisch rendement van 100% op stookwaarde van de ketel en gaat dus
uit van een virtuele ketel met zeer hoog rendement. Ik vind het niet
realistisch om met dit theoretische rendement de vergelijking te maken. Ik
deel wel het standpunt van TNO dat technologische ontwikkelingen deze
parameters kunnen veranderen in de toekomst. Door de parameters vast
te leggen op niveau van ministeriële regeling in combinatie met de
periodieke evaluatie, kunnen indien nodig de parameters worden
aangepast.
In de NMDA-vergelijking is daarnaast, in tegenstelling tot het gestelde in
de brief, wel rekening gehouden met de verschillende praktijksituaties
over het wel of niet aanwezig zijn van een warmtewisselaar en wie deze in
eigendom heeft of huurt. Door alleen het verschil in gebruikskosten van
gas ten opzichte van warmte te betrekken bij de bepaling van de
maximumprijs, en daarnaast eventuele huur of eigendomssituaties van
bijvoorbeeld de warmtewisselaar te respecteren, wordt rekening
gehouden met de verschillende situaties in warmtewoningen.
In de maximumprijs wordt ten slotte geen rekening gehouden met de
eenmalige aansluitbijdrage die sommige afnemers in het verleden hebben
betaald, aangezien deze tot stand is gekomen middels onderhandelingen
tussen de leverancier, de projectontwikkelaar en de gemeente en is
verrekend bij de aankoop van een woning, en daarmee alleen van
toepassing is op de eerste bewoner.
Redelijke prijs, rendementstoets en terugwerkende kracht
De Woonbond en Vereniging Eigen Huis geven ten slotte aan de redelijke
prijs en terugwerkende kracht weer in de Warmtewet te willen. Dat zou
betekenen dat de Warmtewet teruggaat naar de situatie van voor het
wijzigingsvoorstel. Over de redelijke prijs heeft mijn ambtsvoorganger
met uw Kamer tijdens het algemeen overleg van 30 juni 2010 geconcludeerd dat deze te complex is, niet transparant, veel administratieve lasten
kent en moeilijk uitvoerbaar is voor de NMa. De bovengenoemde
maximumprijs borgt dat warmteafnemers niet meer betalen dan
gasgebruikers. De monitoring van rendementen borgt daarnaast de
doelstelling die met de redelijke prijs werd beoogd, namelijk het
tegengaan van overwinsten.
Ook ten aanzien van de terugwerkende kracht heeft mijn ambtsvoorganger met uw Kamer uitgebreid gesproken. Mede op basis van het
onderzoek van de NMa, dat is uitgevoerd met boekhoudkundige gegevens
voorzien van accountantsverklaringen, is geconcludeerd dat er geen
sprake is geweest van overwinsten. In dat licht zou een maatregel als
terugwerkende kracht disproportioneel zijn en daarmee juridisch
onhoudbaar. Daarom is tijdens het algemeen overleg van 30 juni 2010
afgesproken deze uit de Warmtewet te verwijderen. Naar aanleiding van
dit overleg heb ik het huidige wetsvoorstel vormgegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

5

Afronding
De Warmtewet zal voor verschillende partijen een bron van discussie
blijven. Dat mag ook. Van belang is echter wel dat we in het oog houden
dat de doelstellingen van de Warmtewet nu zo goed mogelijk worden
geborgd in een werkende wet. De Warmtewet is op essentiële punten
verbeterd in lijn met de ruimte die uw Kamer mij heeft gegeven naar
aanleiding van het debat in juni 2010. Ik hoop en verwacht dat na deze
brief de behandeling met uw Kamer op korte termijn kan plaatsvinden, dat
is in het belang van afnemers die al jaren met dit dossier en bijbehorende
onzekerheid te maken hebben. Maar ook voor investeringen in (duurzame)
warmte is het van belang dat een perspectief voor investeringen geboden
wordt middels een aangenomen Warmtewet.
De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
M. J. M. Verhagen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 839, nr. 9

6