Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 530

Instelling van een adviescollege op het terrein
van de rechtspositie van politieke ambtsdragers
(Wet adviescollege rechtspositie politieke
ambtsdragers)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel beoogt de instelling van een permanent adviescollege op
het terrein van de rechtspositie van politieke ambtsdragers, te weten het
Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers.
Het algemeen wettelijk kader waarbinnen de voorgestelde instelling van
het nieuwe adviescollege plaatsvindt en waarbinnen het adviescollege zijn
taak kan uitoefenen, wordt gevormd door de Grondwet, de Kaderwet
adviescolleges en de Wet vergoedingen adviescolleges en commissies. In
de Kaderwet adviescolleges zijn de algemene regels met betrekking tot
onder andere de inrichting, samenstelling, bevoegdheid, ondersteuning,
financiën en werkwijze van adviescolleges vastgelegd. De Wet vergoedingen adviescolleges en commissies biedt het kader voor het toekennen
van vergoedingen aan de leden van adviescolleges. Dit wetsvoorstel blijft
daarom beperkt tot:
1. de instelling van het adviescollege;
2. de naam van dit adviescollege;
3. de taakomschrijving van het college;
4. het minimum aantal leden van dit college;
5. de voorwaarden voor het lidmaatschap van het adviescollege.
2. Aanleiding
In het Algemeen Overleg van 25 mei 2016 inzake de rechtspositie van
politieke ambtsdragers heeft de toenmalige Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) toegezegd dat er bij de

kst-35530-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

1

evaluatie van de zogeheten Dijkstalwetgeving1 terug zou worden
gekomen op het idee van een extern adviescollege en dat daarbij de
opvattingen van de Minister over de instelling van een permanent
adviescollege voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers naar voren
zouden worden gebracht.2
In de brief van de Minister van BZK inzake de evaluatie van de rechtspositie van politieke ambtsdragers aan de Tweede Kamer van 6 juli 20183 is
aangegeven dat een dergelijk adviescollege een waardevol instrument
zou kunnen zijn om het politieke discours gevraagd en ongevraagd te
voeden met adviezen over majeure, structurele wijzigingen in de
geldelijke voorzieningen van politieke ambtsdragers. Dat is van belang,
omdat het kabinet en parlement besluiten over de eigen aanspraken in het
algemeen en de eigen beloning in het bijzonder. Een adviescollege kan
een onafhankelijk en gedepolitiseerd oordeel geven over het aansprakenniveau. De Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en
politieke topstructuur (commissie Dijkstal) was een dergelijk onafhankelijk, extern adviescollege, maar met een tijdelijk karakter. Dit adviescollege heeft bewezen dat het principe werkt. Ook in andere landen zijn
goed werkende voorbeelden van dergelijke adviescolleges; hierop wordt
nader ingegaan in paragraaf 4 van deze memorie van toelichting.
3. Uitgangspunt in de «Integrale visie op de (rechts)positie van
politieke ambtsdragers»
Omdat een visie op de rol en positie van politieke ambtsdragers een
samenhangend beleid ten aanzien van de rechtspositie mogelijk zou
maken en verschillen met de arbeidsvoorwaarden van werknemers in de
publieke en private sector zou kunnen verklaren en onderbouwen, is in het
voorjaar 2015 gekomen tot een «Integrale visie op de (rechts)positie van
politieke ambtsdragers». In deze integrale visie zijn de vertrekpunten
opgenomen waarbinnen de rechtspositie van politieke ambtsdragers zou
moeten worden vormgegeven. Hierin is opgemerkt dat het uitgangspunt
voor de besluitvorming over de rechtspositie van politieke ambtsdragers
zou moeten zijn dat deze kan worden gebaseerd op een onafhankelijk en
gedepolitiseerd oordeel over het aansprakenniveau.4
De arbeidsvoorwaarden van decentrale politieke ambtsdragers tijdens de
ambtsvervulling worden besproken in een overleg van de Minister van
BZK met de vertegenwoordigers van de decentrale politieke ambtsdragers
en de bestuurlijke koepels, het Overleg rechtspositie decentrale politieke
ambtsdragers (ORDPA). Ze volgen daarbij, daar waar het wijzigingen in de
uitkerings- en pensioenaanspraken betreft, vaak de aanspraken van de
Tweede Kamer en bewindspersonen. De besluitvorming over de rechtspositie van landelijke politieke ambtsdragers is echter een complexer proces.
Dat is niet in de laatste plaats het gevolg van terughoudendheid van het
kabinet en het parlement om te besluiten over de eigen rechtspositie in
het algemeen en de eigen beloning in het bijzonder.5 Bij de huidige wijze
waarop rechtspositionele aanpassingen plaatsvinden, zou dit er toe
kunnen leiden dat men, om weg te blijven bij de indruk dat men bezig is
met het voor zichzelf en collega’s riant te maken, steeds verder versobert
en op een gegeven moment onder de grens van het redelijke komt.

1

De evaluatie heeft betrekking op alle wetgeving die in 2010 naar aanleiding van de adviezen
van de commissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (commissie
Dijkstal) en de overige wetgeving die daarna in werking is getreden met betrekking tot de
rechtspositie van alle decentrale en landelijke politieke ambtsdragers. Zie paragraaf 3 van deze
memorie van toelichting.
2
Kamerstukken II 2015/16, 28 479, nr. 77, p. 15.
3
Kamerstukken II 2017/18, 28 479, nr. 78, p. 4.
4
Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie, p. 61.
5
Ibidem, p. 72.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

2

In de integrale visie, dus ruim voor de toezegging die is gedaan in het
Algemeen Overleg in mei 2016, is in dit kader reeds voorgesteld een
onafhankelijk adviescollege in te stellen om het mogelijk te maken
dergelijke wijzigingen buiten het politieke discours aan de orde te stellen.
Zo’n college zou daarbij gevraagd en ongevraagd kunnen adviseren over
majeure, structurele wijzigingen in de rechtspositie. Hoewel geldt dat voor
de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers zo veel als mogelijk
aansluiting wordt gezocht bij de arbeidsvoorwaarden van werknemers in
de particuliere sector, is het mogelijk dat de bijzondere positie van
politieke ambtsdragers een afwijking van deze stelregel noodzakelijk
maakt. In arbeidsvoorwaardenoverleg met betrekking tot (overheids)werknemers worden afspraken gemaakt die niet in alle gevallen rechtstreeks
doorwerking kunnen krijgen in het arbeidsvoorwaardenpakket van
politieke ambtsdragers. Denk hierbij aan afspraken over de arbeidsduur,
variabele beloning, pensioenen en bovenwettelijke uitkeringen. Dit aspect,
maar ook arbeidsmarktontwikkelingen, salarisontwikkelingen in de markt
en semipublieke sector en functievergelijkingen kunnen worden meegenomen in de beoordeling door een adviescollege of structurele aanpassingen in de geldelijke aanspraken van politieke ambtsdragers noodzakelijk zijn.6
De commissie Dijkstal was, zoals in paragraaf 2 reeds opgemerkt, een
onafhankelijk extern adviescollege maar met een tijdelijk karakter. Deze
had als opdracht advies uit te brengen over de beloningspositie van de
politieke en ambtelijke top in de sector Rijk en topfunctionarissen van
publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, normen voor inkomenstoeslagen van de ambtelijke top en de rechtspositie van politieke
ambtsdragers in brede zin. Als gevolg van de adviezen van de commissieDijkstal is een aantal wetsvoorstellen aanvaard die rechtspositionele
gevolgen hebben gehad voor alle politieke ambtsdragers, zoals bijvoorbeeld de invoering van de sollicitatieplicht en begeleiding bij re-integratie.
Het is volgens de regering een aanwijzing dat een onafhankelijk adviescollege salaris- en rechtspositionele aanpassingen van politieke ambtsdragers kan agenderen en ook in de toekomst een integraal rechtspositiebeleid voor politieke ambtsdragers zou kunnen bevorderen.7 In de
integrale visie is dit nog eens onderschreven.
In een gezamenlijke reactie van 23 mei 2016 van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal overleg, de Unie van
Waterschappen, de Wethoudersvereniging, het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden
(Raadslid.Nu), de Vereniging van Dagelijks Bestuurders Waterschappen en
de Vereniging van Voorzitters Waterschappen, op de Integrale visie op de
(rechts)positie van politieke ambtsdragers, tonen zij zich ook voorstander
van de instelling van een permanent onafhankelijke adviescollege. In de
betreffende brief merken zij op: «Al met al spreken de ondertekenaars de
hoop uit dat de Kamer bij toekomstige afwegingen inzake de rechtspositie
van politieke bestuurders blijft waken over de noodzakelijke balans die
nodig is voor behoud van gekwalificeerde kandidaten. Daarvoor is inzicht
in de effecten op korte en lange termijn ons inziens een essentiële
voorwaarde om die balans te kunnen blijven bewaken, hoe lastig dat ook
moge zijn. Dit zou een eerste opdracht kunnen zijn voor de voorgestelde
onafhankelijke commissie, die er naar onze mening snel moet komen.»8

6

Ibidem, p. 73.
Kamerstukken II 2005/06, 30 427, nr. 6, blz. 4.
8
Gezamenlijke reactie van 23 mei 2016 van de VNG, IPO, UvW, de Wethoudersvereniging, het
NGB, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (Raadslid.Nu), de Vereniging van Dagelijks
Bestuurders Waterschappen en de Vereniging van Voorzitters Waterschappen: https://vng.nl/
files/vng/20160524-brief-rechtspositie-politieke-ambstdragers.pdf, p. 2.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

3

4. Buitenlandse adviescolleges
In andere landen zijn reeds positieve ervaringen opgedaan met onafhankelijke adviescolleges of -commissies voor de rechtspositie van politieke
ambtsdragers. Hier volgt een overzicht van de belangrijkste voorbeelden.
Het voornaamste voorbeeld is de in het Verenigd Koninkrijk in 1971
ingestelde onafhankelijke Senior Salaries Review Body (SSRB). De SSRB
geeft onafhankelijk periodiek advies over onder andere de beloning en
pensioenen van Lagerhuisleden, Hogerhuisleden en Ministers. De
samenstelling van het college is divers. Vergelijking met soortgelijke
functies in de marktsector en consultatie van betrokkenen is een onderdeel van de onderbouwing van de advisering. De besluitvorming over
rechtspositionele aanspraken vindt plaats in het parlement, waarbij de
aanbevelingen van het adviescollege gelden als zwaarwegend advies.
Australië kent sinds 1973 de onafhankelijke «Remuneration Tribunal»,
waarvan de leden vooral afkomstig zijn uit het bedrijfsleven. Deze
commissie bepaalt, rapporteert en geeft advies over bezoldiging en
toeslagen en rechten voor federale parlementariërs, Ministers, de leden
van de rechterlijke macht en de ambtelijke top. De regering is alvorens
een salarisaanpassing voor parlementariërs te doen, wettelijk verplicht
om advies bij de commissie in te winnen.
In Canada bestaat sinds 1975 een wettelijk vereiste beloningscommissie
(Committee to Review Allowances of Members of Parliament). Binnen
twee maanden na de algemene federale verkiezingen wordt een
commissie ingesteld om de schadeloosstelling en toeslagen van de
parlementariërs en Ministers te herzien en binnen zes maanden moet een
advies worden opgesteld. De commissieleden zijn veelal voormalige
Ministers of topambtenaren. Vanaf 1980 zijn de aanbevelingen onverkort
overgenomen.
De ervaringen in het buitenland laten zien dat een onafhankelijk adviescollege uitkomst kan bieden daar waar het de besluitvorming over
rechtspositie van politieke ambtsdragers betreft. De afwegingen en
advisering vinden buiten het politieke discours plaats, hetgeen de
uiteindelijke besluitvorming ten goede komt. Een adviescollege zoals deze
is ingericht in het Verenigd Koninkrijk, heeft daarbij de voorkeur. De
besluitvorming rond de rechtspositionele aanspraken vindt plaats in
kabinet en parlement, maar de aanbevelingen van het adviescollege
gelden daarbij als zwaarwegend advies. De samenstelling van de
commissie is divers. De leden zijn afkomstig uit verschillende maatschappelijke geledingen (wetenschap, consultancy, accountancy, pensioenen,
human resources). Dit is dan ook de variant waarbij aansluiting wordt
gezocht, met dien verstande dat het college zoals dat in Nederland zal
worden ingericht zich zal richten op de geldelijke voorzieningen van
politieke ambtsdragers.
5. Permanent karakter van het college en wijze van advisering
Uit het Algemeen Overleg van 25 mei 2016 kwam naar voren dat ook bij –
in ieder geval een deel van – de Tweede Kamer, de wens leeft om een
adviescollege met een permanent karakter in te stellen. De regering deelt
deze wens. Met een permanent adviescollege kan tot een samenhangende
aansprakensystematiek voor alle politieke ambtsdragers worden gekomen
en worden voorkomen dat salarisaanpassingen en andere rechtspositionele wijzigingen door deelaanpassingen een sterk incidenteel karakter
hebben. Een permanent onafhankelijk adviescollege kan rechtspositionele
wijzigingen aan de orde stellen. Op deze manier wordt de regering in staat
gesteld goede, weloverwogen en onderbouwde beslissingen daarover te
nemen. Als de regering ervoor kiest een door het kabinet positief
ontvangen advies om te zetten in wetgeving, heeft het parlement

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

4

uiteraard nog altijd het laatste woord en neemt de uiteindelijke beslissing
om een advies al dan niet te volgen.
Het college kan gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen aan de
Minister van BZK, waarna hier met een kabinetsreactie aan de Kamer op
wordt gereageerd. Ook zou het college rechtstreeks kunnen adviseren aan
de beide kamers der Staten-Generaal. In geval het college uit eigen
beweging advies uitbrengt, dient zij op grond van de Kaderwet adviescolleges de Minister en de beide kamers van dat voornemen in kennis te
stellen. Wanneer er aanleiding bestaat voor een advies uit eigen
beweging, is ter beoordeling aan het adviescollege zelf. Gedacht zou
kunnen worden aan de situatie dat zich op rechtspositioneel gebied voor
werknemers in de particuliere sector substantiële wijzigingen voordoen
die naar de mening van het adviescollege ook gevolgen zouden moeten
hebben voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers. In geval vanuit
de regering sprake is van een voornemen om majeure aanpassingen in de
regelgeving rondom de rechtspositionele aanspraken van politieke
ambtsdragers te doen, zal het betreffende wetsvoorstel ter advies aan het
college worden voorgelegd en het college om advies worden gevraagd.
De besluitvorming over de rechtspositie van landelijke politieke ambtsdragers is een complex proces, niet in de laatste plaats vanwege de
terughoudendheid om over de eigen rechtspositie en beloning te
besluiten. De regering acht het in dit kader ook wenselijk dat besluiten
over de eigen persoonlijke aanspraken uitgesloten zijn en dat besluiten
over wijzigingen in de rechtspositie geen gevolgen hebben voor de
aanspraken van de op dat moment in het kabinet of parlement zittende
ambtsdragers, maar pas voor een volgend kabinet of een volgende Eerste
en Tweede Kamer. Hiermee wordt zoveel als mogelijk voorkomen dat een
zittende politieke ambtsdrager zichzelf direct bevoordeelt tijdens zijn of
haar ambtsvervulling, omdat hij immers nooit zeker is van herverkiezing
of herbenoeming. Opgemerkt zij hierbij overigens dat de adviezen van het
adviescollege, net als de adviezen van de tijdelijke commissie-Dijkstal
eerder, openbaar zijn.
Het voorleggen van een adviesaanvraag aan het adviescollege staat
overigens los van het reeds bestaande instrumentarium van structureel
overleg met het Overleg Rechtspositie Decentrale Politieke Ambtsdragers
(ORDPA). In het ORDPA spreken de decentrale koepels (Interprovinciaal
overleg (IPO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie
van Waterschappen (UvW)) en vertegenwoordigers van alle negen
beroepsgroepen van politieke ambtsdragers in de provincies, gemeenten
of waterschappen, met BZK over de arbeidsvoorwaardelijke aspecten van
het decentrale politieke ambt. Hoewel de arbeidsvoorwaarden van
politieke ambtsdragers over en weer samenhang kennen, ziet het ORDPA
uitsluitend op de arbeidsvoorwaarden van decentrale politieke ambtsdragers. Aan dit overleg wordt door betrokken partijen veel waarde
gehecht, het is zeer nuttig gebleken en kan dan ook in de huidige staat
worden voortgezet.
In vergelijking met het ORDPA, is te voorzien dat het adviescollege meer
in den brede zal adviseren over de rechtspositie van politieke ambtsdragers. De conclusies van het college zullen vervolgens worden omgezet
in concrete voorstellen voor wet- en regelgeving. Deze voorstellen zullen
ook worden besproken in het ORDPA voor zover het de decentrale
politieke ambtsdragers betreft. In dat verband zal het ORDPA ook steeds
betrokken en geconsulteerd worden bij de totstandkoming van de
wetsvoorstellen en rechtspositiebesluiten, en bij de uitvoering daarvan.
Indien een kabinetsstandpunt moet worden opgesteld naar aanleiding van
een advies van het adviescollege en dat advies betreft ook decentrale
politieke ambtsdragers, dan is het voornemen van de regering het ORDPA
bij de opstelling van dat standpunt betrekken. Verder kan het ORDPA ook
zelf het initiatief nemen om bij de Minister van BZK onderwerpen aan te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

5

dragen die voor een adviesaanvraag aan het adviescollege in aanmerking
kunnen komen.
6. De reikwijdte van de adviestaak
De commissie Dijkstal adviseerde te komen tot een permanente onafhankelijke beloningscommissie die zich zou beperken tot advisering over
structurele salarisaanpassingen. Het voorstel van de regering is het in te
stellen permanente adviescollege niet alleen naar salarisaanpassingen te
laten kijken, maar naar alle financiële aspecten van de rechtspositie van
politieke ambtsdragers. Deze financiële aspecten zijn als uitgangspunt
genomen bij het bepalen van de reikwijdte van de adviestaak en niet
alleen de bezoldigingsaspecten. Te denken valt onder andere aan:
• Bezoldiging en vergoeding voor de werkzaamheden;
• Uitkering na aftreden of ontslag, uitkering bij arbeidsongeschiktheid;
• Pensioenaanspraken;
• Onkostenvergoedingen, voorzieningen voor de uitoefening van het
ambt;
• Nevenfuncties en neveninkomsten.
Het dient dus steeds te gaan over arbeidsvoorwaardelijke onderwerpen
met een financiële dimensie.
De adviestaak richt zich op majeure, structurele wijzigingen in de
rechtspositie van politieke ambtsdragers. Het betreft vraagstukken zoals
bijvoorbeeld de beloningsverhoudingen binnen en tussen de bestuurslagen, de indexatiewijze van de bezoldiging, de duur, hoogte en voorwaarden van de uitkeringsregeling, het arbeidsvoorwaardenpakket in
relatie tot de aantrekkelijkheid van een politiek ambt en de doorwerking
van het nieuw pensioenstelsel in de pensioenen van politieke ambtsdragers. Tot de adviestaak behoren dan niet de wijzigingen die voor
iedereen gelden zoals bijvoorbeeld aanpassingen in de fiscaliteit, het
zorgverzekeringsstelsel of de ingangsdatum van de AOW.
Ook moet de reikwijdte van de adviestaak van het adviescollege worden
vastgesteld, in het bijzonder de kring van functionarissen waarover wordt
geadviseerd. In het onderhavige voorstel is deze beperkt tot de groep
politieke ambtsdragers9 en strekt zich niet uit tot de ambtelijke topstructuur. In 2013 is de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke
en semipublieke sector (thans: Wet normering topinkomens; WNT) in
werking getreden, die als doel heeft het tegengaan van bovenmatige
beloningen en ontslagvergoedingen in de (semi) publieke sector. Die wet
ziet niet op politieke ambtsdragers, maar wel op functionarissen die
behoren tot de ambtelijke topstructuur. Om deze reden is het niet
aangewezen het adviescollege over de geldelijke aanspraken van deze
laatste categorie personen te laten uitspreken. De overige financiële
rechtspositionele aspecten van deze groep ambtsdragers zijn daarbij ook
reeds op andere wijze voldoende gewaarborgd. Tot slot is het niet
wenselijk het adviescollege advies te laten uitbrengen over rechtspositionele aangelegenheden in individuele gevallen.
Overigens zal, indien naar aanleiding van een advies van het adviescollege tot verhoging van de bezoldiging van Ministers wordt besloten tot
een dergelijke verhoging, dit ook gevolgen kunnen hebben voor de
9

Onder politieke en benoemde ambtsdragers wordt verstaan: leden van de Staten-Generaal,
bewindspersonen, leden van de Raad van State, leden van de Algemene Rekenkamer,
Nationale ombudsman en substituut-ombudsmannen, statenleden, commissarissen van de
Koning, gedeputeerden, raadsleden, burgemeesters, wethouders en voorzitters, leden van het
algemeen en het dagelijks bestuur van waterschappen, Rijksvertegenwoordiger BES, eilandsraadsleden, eilandgedeputeerden en gezaghebbers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

6

bezoldiging van de groep van topfunctionarissen die vallen onder de
reikwijdte van de WNT. Artikel 7.4 van de WNT regelt dat, indien de
bezoldiging van een Minister ten minste € 500 hoger is dan het algemeen
bezoldigingsmaximum van de WNT, de Minister van BZK kan besluiten tot
een verhoging van het algemeen bezoldigingsmaximum van de WNT. De
achtergrond van de genoemde bepaling in de WNT is dat het algemeen
bezoldigingsmaximum van de WNT is gebaseerd op de bezoldiging van
een Minister.
Het ligt in de rede dat het adviescollege voor wat betreft eventuele
wenselijke ontwikkelingen in de bezoldiging en andere financiële
rechtspositionele aanspraken van politieke ambtsdragers, zal kijken naar
de ontwikkelingen in de buitenwereld op dat vlak. Politieke ambtsdragers
volgen in beginsel de generieke salaris- en rechtspositionele ontwikkelingen van het personeel werkzaam bij de rijksoverheid. De stelregel is
daarbij: aansluiten bij werknemers daar waar het kan, toegesneden
arbeidsvoorwaarden daar waar het moet. Als dus uit de aard van de
politieke functie geen toegesneden rechtspositie noodzakelijk is, heeft het
de voorkeur de aanspraken te regelen op de voet van de regelingen voor
(overheids)werknemers.10 Er zijn, zoals in paragraaf 3 genoemd, echter
ook arbeidsvoorwaarden (met financiële aspecten) die niet in alle gevallen
doorwerking kunnen krijgen in het arbeidsvoorwaardenpakket van
politieke ambtsdragers (denk aan arbeidsduur, variabele beloning en
uitkeringen). Arbeidsmarkt- en salarisontwikkelingen op dit gebied in de
markt en semipublieke sector kunnen echter wel worden meegenomen in
de beoordeling of structurele aanpassingen in het rechtspositionele
aansprakenniveau van politieke ambtsdragers noodzakelijk zijn. Dergelijke
ontwikkelingen, alsmede functievergelijkingen, kunnen derhalve een rol
spelen in de advisering. Een gevarieerde samenstelling van het college zal
dat op zichzelf ook reeds teweegbrengen.
7. Instelling en samenstelling van het college
Hoewel de Kaderwet adviescolleges een sober adviesstel voorstaat, is er
gelet op de politieke gevoeligheid van de arbeidsvoorwaarden van
politieke ambtsdragers afdoende aanleiding om een apart, onafhankelijk
adviescollege in te stellen. Het is van essentieel belang dat voorkomen
wordt dat de indruk wordt gewekt dat sprake is van een situatie waarin de
«slager zijn eigen vlees keurt». Dat betekent dat de advisering niet politiek
gekleurd mag zijn en buiten het politieke speelveld dient plaats te vinden.
Ook de specifieke benodigde inhoudelijke deskundigheid vraagt om een
de instelling van een separaat gespecialiseerd adviescollege. Om deze
redenen is het dan ook niet aangewezen om aan te sluiten bij een reeds
bestaand adviescollege, zo er al van een geschikt college sprake is.
Het is daarom ook een bewuste keuze de advisering over deze financiële
aspecten van rechtspositionele aangelegenheden van politieke ambtsdragers niet aan de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) over te laten.
De ROB adviseert als onafhankelijk adviesorgaan regering en parlement
over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur, en de
beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen tussen Rijk,
gemeenten en provincies. Het geeft daarbij extra aandacht aan de
beginselen van democratie en rechtsstaat en beziet het functioneren van
de overheid vooral vanuit het perspectief van de burger en het vertrouwen van de burger in de democratie.11 Het feit dat de ROB zich richt op de
bestuurlijke en financiële inrichting van het openbaar bestuur en zich in
dat kader bezighoudt met vraagstukken van strategisch niveau en de
10
11

Kamerstukken II, 2014/15, 28 479, nr. 73, p. 4.
Zie www.raadopenbaarbestuur.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

7

verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen daarbij, maakt ons
inziens dat de advisering over financiële rechtspositionele aangelegenheden van politieke ambtsdragers zelf niet goed onder deze taakopvatting
te brengen is. Dit laatste betreft vraagstukken van een heel andere orde.
Zo hebben zij geen betrekking op de (werking) van bestuurslagen en de
verhoudingen tussen de verschillende organen, maar op de rechtspositie
van politieke ambtsdragers als individuen. Bij elk vraagstuk dat door de
ROB wordt behandeld, gaat het steeds om de rol, taak, werkwijze,
inrichting en positie van het openbaar bestuur in relatie tot het betreffende (maatschappelijke) vraagstuk12, hetgeen bij onderwerpen waarover
het adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers zou kunnen
adviseren, niet aan de orde is.
Zoals reeds opgemerkt in de paragrafen 1 en 5 van deze memorie van
toelichting, valt het adviescollege onder de Kaderwet adviescolleges.
Daarmee zijn de in die wet opgenomen bepalingen van toepassing. De
leden worden benoemd voor ten hoogste vier jaar. Herbenoeming kan
tweemaal en telkens voor ten hoogste vier jaar plaatsvinden. Bij de
samenstelling van het college zal ervaring en deskundigheid op het terrein
van het openbaar bestuur en kennis van de rechtspositie en beloningsverhoudingen bij de overheids- en marktsectoren bepalend zijn bij de keuze
van de leden. De leden kunnen worden gezocht onder gewezen ambtsdragers uit het openbaar bestuur, de organen van werkgevers en
werknemers, bedrijfsleven en wetenschap. Er zal gestreefd dienen te
worden naar een college dat wordt gevormd door leden met een
gevarieerde achtergrond, die kennis hebben van en gevoel hebben voor
maatschappelijke verhoudingen. Er zal daarbij bij de benoeming van
voorzitter en leden, conform artikel 12, derde lid, van de Kaderwet
adviescolleges, tevens worden gestreefd naar diversiteit. Om te kunnen
waarborgen dat het adviescollege over de benodigde expertise beschikt
en over leden beschikt met een gevarieerde achtergrond, wordt voorgesteld het college uit (minimaal) vijf leden te laten bestaan waarvan één
tevens voorzitter is. Het college zal – conform de Kaderwet adviescolleges
– in ieder geval niet uit meer dan 15 leden (inclusief de voorzitter) kunnen
bestaan. Daarbij zij opgemerkt dat het, naar aanleiding van de Hervormingsagenda Rijksdienst en de derde evaluatie van de Kaderwet
adviescolleges, geldend kabinetsbeleid is een maximaal aantal leden van
10 aan te houden en dat dat ook praktijk geworden is. Het college zal
conform de Kaderwet adviescolleges over een – onafhankelijke –
secretaris beschikken. Aan de secretaris kunnen andere medewerkers
worden toegevoegd. Ook is het mogelijk dat het adviescollege zich,
conform de Kaderwet adviescolleges, voor het inwinnen van inlichtingen
wendt tot daartoe door de Minister van BZK aangewezen ambtenaren.
Hiermee zou het college indien gewenst dus gebruik kunnen maken van
de bij de medewerkers van het Ministerie van BZK aanwezige expertise.
De onafhankelijkheid van het adviescollege wordt gewaarborgd doordat
de leden zonder last zitting hebben en geen met de taakvervulling van het
college onverenigbare functies vervullen. De functies waarover het
college adviseert, zijn in ieder geval onverenigbaar met het lidmaatschap.
Het is van groot belang dat de advisering niet politiek gekleurd mag zijn,
en dat ook de indruk daartoe niet wordt gewekt. De advisering dient
buiten het politieke speelveld plaats te vinden. Om deze reden dienen
leden van het adviescollege ook niet meer actief te zijn in het openbaar
bestuur om een direct belang bij de uit te brengen adviezen over
bezoldiging en overige financiële aspecten van de rechtspositie te
voorkomen. Tevens is bepaald dat een lid van het adviescollege geen
topfunctie mag vervullen die onder de reikwijdte van de WNT valt om te
voorkomen dat zij indirect over hun eigen salaris adviseren.
12

Kamerstukken II, 1995–1996, 24 616, nr. 5, p. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

8

De handhaving van deze bepalingen vindt plaats door het afleggen van
een schriftelijke verklaring ter zake en door opgave van de functies van de
te benoemen voorzitter en leden. Opgemerkt zij dat op grond van artikel
12, tweede lid, van de Kaderwet adviescolleges ambtenaren die werkzaam
zijn bij een ministerie of een ander daaronder ressorterende instelling,
dienst of bedrijf niet kunnen worden benoemd tot lid van een college dat
tot taak heeft te adviseren over onderwerpen waarbij zij in verband met
hun werkzaamheden betrokken zijn.
8. Financiële gevolgen
De financiële gevolgen van het wetsvoorstel betreffen de kosten voor de
vergoedingen aan de leden, de kosten van het secretariaat, de materiële
kosten en de onderzoekskosten. Deze kosten worden geraamd op circa
100.000 euro per jaar. Om de kosten te beperken zal voor de leden niet
worden uitgegaan van een vaste vergoeding maar van een vergoeding
per vergadering. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt als instellend ministerie alle kosten die met het adviescollege
samenhangen. Hierbij moet worden aangetekend dat de intensiteit van de
werkzaamheden sterk fluctueert. Het is weliswaar een permanent
ingesteld college maar het college zal slechts incidenteel te opereren. De
verwachting is dat het college in ieder geval eenmaal per kabinetsperiode
een advies uitbrengt. Het overgrote deel van de kosten zal dan ook in een
kabinetsperiode gedurende de tijd van een adviestraject worden gemaakt.
In het kasritme zal hiermee rekening worden gehouden. In de overige
jaren zullen de kosten aanmerkelijk minder zijn. De uitgaven zullen
worden opgenomen in de begroting van het Ministerie van BZK.
9. Regeldruk
Het wetvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege
Toetsing Regeldruk deelt de analyse dat er geen gevolgen zijn voor de
regeldruk en heeft om die reden geen formeel advies uitgebracht.
10. Advies en consultatie13
Koepels en beroepsverenigingen
Het onderhavige wetsvoorstel is ter consulatie voorgelegd aan de VNG,
het IPO en de Unie van Waterschappen (UVW), de beroepsgroepen en
beroepsverengingen14, alsook de Vereniging van Oud-Parlementariërs
(VOP). Die hebben allen met instemming kennisgenomen van het
wetsvoorstel en unaniem hun steun uitgesproken voor het voorstel om
een onafhankelijk permanent adviescollege in te stellen voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Meerdere malen is opgemerkt dat
hiermee tegemoet wordt gekomen aan een breed gedeelde wens van het
Overleg Rechtspositie Decentrale Politieke Ambtsdragers (ORDPA) waarin
de VNG, het IPO, de UVW en de beroepsgroepen en beroepsverenigingen
vertegenwoordigd zijn en is gerefereerd aan de gezamenlijke reactie van
de daarin deelnemende partijen van 23 mei 2016 op de Integrale visie op
de (rechts) positie van politieke ambtsdragers, «Bijzondere ambten, een
toegesneden rechtspositie». Men merkt op zich te kunnen vinden in de
doelstelling van het adviescollege, te weten een onafhankelijk, gedepoliti13
14

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
De beroepsgroepen en beroepsverenigingen: de commissarissen van de Koning, de leden van
gedeputeerde staten, Statenlid.nu, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), de
Wethoudersvereniging, de Nederlandse vereniging voor Raadsleden, de Kring van voorzitters
van waterschappen, de Vereniging Belangenbehartiging Dagelijks bestuurders Waterschappen
(VBDW) en de Vereniging Waterschapsbestuurders (VWB).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

9

seerd oordeel over het aansprakenniveau van politieke ambtsdragers.
Door de Kring van voorzitters van waterschappen en Wethoudersvereniging wordt daarbij opgemerkt dat dit ook kan bijdragen aan het
behoud van gekwalificeerde kandidaten voor het openbaar bestuur. De
rechtspositie van politieke ambtsdragers dient bij te dragen aan het
beschikbaar krijgen en houden van gekwalificeerde kandidaten. De
afgelopen 15 jaar zijn diverse versoberingen doorgevoerd op de rechtspositie van deze doelgroep, waardoor naar de waarneming van de Wethoudersvereniging een drempel wordt opgeworpen voor hen die het politiek
bestuurlijk afbreukrisico aandurven. «Het adviescollege dient de fijne
grens te bewaken tussen de rechten verbonden aan het politieke ambt en
de prijs die de politieke ambtsdragers moeten betalen voor hun bijdrage
aan de samenleving in deze functies», zo stelt de Wethoudersvereniging.
Het Nederlands Genootschap van Burgermeesters (NGB) sprak de hoop
en verwachting uit dat de aanstaande adviezen van het adviescollege als
zwaarwegend worden aangemerkt en dat dit niet alleen in theorie, maar
ook in praktijk tot uiting zal komen. De VNG, De UVW en de Kring van
voorzitters van Waterschappen, hebben aangestipt dat zij zich aansluiten
bij het standpunt dat is ingenomen over de verhouding tussen het
adviescollege en het ORDPA. De VOP heeft aangegeven te hechten aan
het continueren van het overleg met hun eigen Commissie Rechtspositie,
zowel met het Ministerie van BZK alsook met het adviescollege.
Enige kanttekeningen van de VNG
Ook de VNG heeft positief gereageerd op het wetsvoorstel. Wel heeft het
hierbij een aantal kanttekeningen geplaatst. Het adviescollege zal tot taak
krijgen te adviseren over het beloningsniveau, de onderlinge beloningsverhoudingen en overige geldelijke aanspraken van politieke ambtsdragers. De VNG stelt zich de vraag of met deze omschrijving voldoende
tot uitdrukking komt dat het adviescollege ook kan adviseren over
samenhangende zaken, zoals bijvoorbeeld over de sollicitatieplicht die
enige jaren geleden is ingevoerd. Bij het bepalen van de reikwijdte van de
adviestaak zijn de financiële aspecten van de rechtspositie als uitgangspunt genomen. Het dient dus steeds te gaan over onderwerpen waar een
financiële dimensie aan zit. Of het college over bepaalde samenhangende
zaken zal kunnen adviseren, hangt dus sterk af van de aard van het
betreffende onderwerp. In het voorbeeld dat de VNG aanhaalt, zal de
sollicitatieplicht als zodanig geen onderwerp van advies zijn behalve als
hier financiële aspecten aan zijn verbonden zoals het sanctiebeleid of de
vergoeding van re-integratievoorzieningen.
De VNG beveelt aan zorg te dragen voor een goede spreiding van
deskundigheid binnen het adviescollege, hetgeen het kabinet – zo blijkt
ook uit de toelichting – uiteraard ook nastreeft. Tevens wordt door de VNG
opgemerkt dat zij, wat betreft de advisering door het adviescollege,
aanbevelen om bij toekomstige veranderingen in de rechtspositionele
aanspraken in wet- en regelgeving ook de financiële onderbouwing en de
financiering inzichtelijk te maken. Het kabinet merkt op dat het gebruikelijk
is bij ieder wetsvoorstel een financiële onderbouwing op te nemen. Het
kabinet heeft reeds eerder aangegeven dat het bepalen van het exacte
kostenbeslag van een besluit echter niet altijd eenvoudig is.15 De hoogte
van de kosten kan sterk afhankelijk zijn van lokale omstandigheden en
keuzes en afhangen van de vraag in hoeverre volksvertegenwoordigers
gebruik gaan maken van een bepaalde voorziening (denk aan reiskosten).

15

Stb. 2018, nr. 386, p. 62.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

10

Tot slot merkt de VNG op dat ook het ORDPA met initiatieven kan komen
die betrekking hebben op financiële aspecten van de rechtspositie van
politieke ambtsdragers. Het kabinet hecht net als de VNG aan het in stand
houden van het ORDPA en acht het in dit kader vanzelfsprekend dat, zoals
voorgesteld, procesafspraken kunnen worden gemaakt tussen beiden. Het
is met de VNG eens dat beiden complementair zijn aan elkaar en is daarbij
van mening dat zij elkaar kunnen versterken.
Internetconsulatie
Er zijn in totaal vijf zienswijzen van particulieren binnengekomen tijdens
de internetconsultatie. In drie reacties wordt positief gereageerd op het
wetsvoorstel en in de twee overige worden vraagtekens geplaatst bij de
noodzaak van de instelling van het adviescollege.
De doelstelling van het adviescollege wordt onderschreven, maar
opgemerkt wordt dat het lang heeft geduurd voordat het advies van de
Commissie Dijkstal ten aanzien van het instellen van een permanent
adviescollege is overgenomen en er een wetsvoorstel ligt. Gesteld wordt
dat er altijd sprake is van de nodige schroom voorstellen tot wijziging van
de rechtspositie van politieke ambtsdragers op de agenda te zetten. Niet
voor niets presenteerde de Commissie Dijkstal dan ook een evenwichtig
pakket aan aanpassingen van de rechtspositie dat zowel verbeteringen als
verslechteringen van de rechtspositie bevatte. Door de financieeleconomische crisis is de evenwichtigheid uit het pakket. Ook is voorgesteld de naam van het adviescollege te wijzigen in «Borging Rechtspositie
Politieke Ambtsdragers». De voorgestelde naam van het college acht het
kabinet evenwel minder geschikt, aangezien het woord «borging» geen
neutrale aanduiding betreft. Ook wordt opgemerkt dat de vast te stellen
bezoldiging en vergoeding een nettobedrag en belastingvrij zou moeten
zijn. Een college bestaande uit drie vrouwen en twee mannen wordt
voldoende geacht, met dien verstande dat de selectie van de leden op
basis van ontplooiing van de persoonlijkheid geschiedt. Tot slot wordt
aangestipt dat het adviescollege ook zou moeten kunnen adviseren over
de financiële tegemoetkomingen in de ondersteuning van de betreffende
doelgroepen voor zover relevant (in ieder geval Eerste en Tweede
Kamerleden). Juist omdat politici zelf ook terughoudend zullen zijn op dit
onderwerp, dient het adviescollege ook hierover adviezen uit te kunnen
brengen om het evenwicht in de democratische machten te waarborgen.
Het kabinet merkt op dat het adviescollege op grond van zijn taakomschrijving alleen adviseert over financiële aspecten van de rechtspositie
van politieke ambtsdragers.
In de afwijzende zienswijzen wordt opgemerkt dat het moeilijk zal worden
het adviescollege te bemensen met personen uit het bedrijfsleven die
geen banden hebben met de (rijks)overheid. Accountancy, advocatuur,
consultancy en multinationals hebben altijd banden met de (rijks)overheid
op bestuurlijk niveau, zo wordt gesteld. Zij dingen mee naar overheidsopdrachten en bieden veelal een thuis voor een politicus na een ministerschap. Het is de indiener niet duidelijk waarom bestaande instituties zoals
de Raad van State of een Tweede Kamercommissie dit niet beter kunnen
doen, zonder de zweem van belangenverstrengeling die je als overheid
over jezelf afroept als het bedrijfsleven hierin een rol zou krijgen. Dat
laatste kan ook gezien worden als een brevet van onvermogen van de
(rijks)overheid. En dan is een salarisverhoging natuurlijk niet aan de orde.
Het kabinet merkt op dat uit paragraaf 7 van onderhavige toelichting bij
het wetsvoorstel blijkt dat, met het oog op de benodigde deskundigheid
en ervaring, leden inderdaad onder andere kunnen worden gezocht in het
bedrijfsleven, maar ook in de wetenschap en onder gewezen ambtsdragers uit het openbaar bestuur. Het kabinet acht de onafhankelijkheid
van het adviescollege van groot belang, zo valt ook in de betreffende
paragraaf te lezen, hetgeen dan ook wordt gewaarborgd doordat de leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

11

zonder last zitting hebben en geen met de taakvervulling van het college
onverenigbare functie vervullen. Dat is ook de reden dat de adviestaak
niet wordt neergelegd bij de door indiener genoemde organen (zijn ook
genoemd in artikel 2 van het wetsvoorstel). Het is essentieel dat de
advisering niet politiek gekleurd mag zijn en dat ook de indruk daartoe
niet wordt gewekt. Vandaar dat de leden – anders dan deze indiener
voorstelt – juist niet meer actief mogen zijn in het openbaar bestuur.
Hoewel het de opmerking van indiener begrijpt, schuilt (de «zweem» van)
belangenverstrengeling volgens het kabinet echter meer in een politiek
gekleurd advies dan in een advies dat afkomstig is van deskundigen van
buiten dat speelveld.
Hoewel er vraagtekens zijn geplaatst bij de noodzaak van het adviescollege ziet het kabinet een duidelijke meerwaarde in het adviescollege. In
antwoord op de vraag of er geen ruimte moet komen om ook de structuur
van het loongebouw te herzien, merkt het kabinet op dat dit – voor wat
betreft politieke ambtsdragers – nadrukkelijk is opgenomen in de
taakopdracht van het college. Zou betrokkene hebben gedoeld op het
loongebouw van (rijks)ambtenaren, dan is dat onderdeel van cao-onderhandelingen. In reactie op de opmerking dat de commissie zou zijn gericht
op verdere stijging van hoge inkomens benadrukt het kabinet dat het
college ook versoberingen van arbeidsvoorwaarden zou kunnen
voorstellen.
11. Inwerkingtreding
Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het in werking treden
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het wetsvoorstel kan
meelopen met de vaste inwerkingtredingdata, hetgeen inhoudt dat
inwerkingtreding plaatsvindt op 1 januari of 1 juli van een bepaald jaar en
dat er minimaal twee maanden tussen de publicatie en inwerkingtreding
zit. Beoogd wordt het wetsvoorstel in werking te laten treden op 1 juli
2020 of 1 januari 2021. Hierbij zij opgemerkt dat, nadat het wetsvoorstel is
aangenomen, er nog niet direct sprake zal zijn van een actief adviescollege met werkend secretariaat.
Het wetsvoorstel is medeondertekend door de Staatssecretaris van BZK,
omdat de Kaderwet adviescolleges onder diens verantwoordelijkheid valt.
Artikelsgewijs
Artikel 1
In dit artikel is de instelling van een permanent adviescollege voor de
rechtspositie van politieke ambtsdragers geregeld. In het tweede lid van
dit artikel is bepaald dat het college, met inbegrip van de voorzitter, uit ten
minste vijf leden bestaat.
Artikel 2
Dit artikel bepaalt de reikwijdte van deze wet. Verwezen wordt naar
paragraaf 6 van deze memorie van toelichting. Het adviescollege richt zich
in zijn advisering op het beloningsniveau, de onderlinge beloningsverhoudingen en overige geldelijke aanspraken van landelijke en decentrale
politieke ambtsdragers. Het college kijkt dus naar alle financiële aspecten
van de rechtspositie. De groep functionarissen waarover wordt geadviseerd, is beperkt tot de groep politieke ambtsdragers en – vanwege de
gelijkenis tussen de rechtspositieregelingen – de leden van de Hoge
Colleges van Staat en strekt zich niet uit tot de ambtelijke topstructuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

12

Artikel 3
Dit artikel regelt dat een lid van het adviescollege geen van de functies
genoemd in artikel 2 mag vervullen noch een functie mag bekleden als
topfunctionaris in de zin van de WNT. Dit in het kader van onafhankelijkheid van de leden van het adviescollege. Verwezen wordt naar
paragraaf 7 van deze memorie van toelichting voor de waarborgen
rondom onafhankelijkheid.
Artikel 4
Artikel 4 bepaalt dat eventuele, op basis van adviezen van het adviescollege tot stand gekomen wijzigingen in regelgeving die zien op
geldelijke aanspraken van politieke ambtsdragers die zitting hebben in het
kabinet of parlement pas mogen gelden voor een volgend kabinet of
parlement. De wijzigingen hebben dus pas gevolgen voor de leden van
een volgend kabinet of een volgende Eerste en Tweede Kamer.
Artikel 5
Artikel 5 regelt dat het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
bij koninklijk besluit wordt bepaald.
Artikel 6
In artikel 6 is bepaald dat de citeertitel van deze wet luidt: Wet adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 530, nr. 3

13