Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

34 032

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
tot vastlegging van het recht op
bronbescherming bij vrije nieuwsgaring
(bronbescherming in strafzaken)

Nr. 19

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 februari 2023
Hierbij bied ik Uw Kamer de evaluatie van de Wet bronbescherming in
strafzaken aan, uitgevoerd door onderzoeksbureau De strafzaak, onder
auspiciën van het WODC. In deze beleidsreactie zal eerst kort worden
ingegaan op de inhoud van de wet. Daarna volgen een beschrijving van
de uitkomsten van het onderzoek en een reactie op de aanbevelingen.
De Wet bronbescherming in strafzaken
Per 1 oktober 2018 is de Wet bronbescherming in strafzaken (Stb. 2018,
nr. 264) in werking getreden. Met deze wet is een nieuw artikel 218a in het
Wetboek van Strafvordering (Sv) geïntroduceerd. Daarin is het uit
artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)
voortvloeiende recht op bronbescherming vastgelegd. Op grond van de
bepaling kunnen journalisten en publicisten (hierna kortheidshalve
gezamenlijk aangeduid als «journalisten») weigeren om vragen te
beantwoorden («zich verschonen») over de herkomst van gegevens die
kunnen leiden tot identificatie van hun journalistieke bronnen. Dit wordt
ook wel aangeduid als het recht op bronbescherming. Op grond van het
tweede lid van artikel 218a Sv kan op dit verschoningsrecht een uitzondering worden gemaakt als sprake is van een zwaarder wegend
maatschappelijk belang dat moet prevaleren boven het recht op
bronbescherming.
Het recht op bronbescherming heeft ook betekenis voor de uitoefening
van opsporingsbevoegdheden ten aanzien van journalisten. De uitoefening daarvan is in beginsel niet toegestaan als het recht op bronbescherming daardoor wordt geschonden, tenzij sprake is van een zwaarder
wegend maatschappelijk belang. Met de Wet bronbescherming in
strafzaken is erin voorzien dat de rechter-commissaris een machtiging
moet verlenen voor de uitoefening van een aantal bevoegdheden ten

kst-34032-19
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 032, nr. 19

1

aanzien van journalisten die ten aanzien van anderen zonder rechterlijke
machtiging kunnen worden uitgeoefend.
Tijdens de parlementaire behandeling van de wet is een motie aangenomen waarin de regering is verzocht om de wet te evalueren «om te
bezien of de wet voor de juiste doeleinden wordt toegepast» (Kamerstuk
34 032, nr. 17).
Onderzoek
De dataverzameling ten behoeve van de evaluatie heeft slechts acht
gevallen opgeleverd waarin een beroep op het recht op bronbescherming
werd gedaan. Over zes van deze gevallen is feitelijke informatie
beschikbaar; de twee andere gevallen worden alleen genoemd in
interviews. Het is echter aannemelijk dat zich sinds de inwerkingtreding
van de wet ook nog andere gevallen hebben voorgedaan waarin het recht
op bronbescherming aan de orde is geweest. Omdat slechts een beperkt
aantal gevallen is gevonden en dit vermoedelijk geen compleet beeld
geeft, heeft het onderzoek een meer kwalitatieve in plaats van kwantitatieve insteek gekregen. Daarbij zijn ook interviews afgenomen bij een
aantal journalisten, de algemeen secretaris van de Nederlandse
Vereniging van Journalisten (NVJ), een rechter-commissaris, een officier
van justitie en twee advocaten. Dit heeft een beeld gegeven van de
toepassing van de wet in de praktijk.
In het onderzoek wordt geconcludeerd dat de hoofddoelstelling van de
wet – codificatie van de uitgangspunten uit de rechtspraak van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op grond van
artikel 10 EVRM – is behaald. Ook de twee nevendoelstellingen van de wet
zijn gerealiseerd. De wet is tot op heden toekomstbestendig gebleken
(nevendoelstelling 1), omdat deze nog steeds in overeenstemming is met
bedoelde rechtspraak. Daarnaast is de kring van verschoningsgerechtigden in de praktijk niet ruimer gebleken dan de wetgever voor ogen had
(nevendoelstelling 2). Er zijn geen gevallen in de strafrechtelijke context
bekend geworden waarin de vraag speelde of een bepaalde persoon wel
kon worden gekwalificeerd als journalist of publicist. In de zes gevallen
waarover feitelijke informatie beschikbaar was, was steeds sprake van een
«journalist» en niet van een persoon die zich op het standpunt stelde een
«publicist» te zijn.
De invoering van de wet en van de Aanwijzing strafvorderlijk optreden
tegen journalisten heeft volgens respondenten geleid tot meer bewustwording van het belang van een terughoudende opstelling van justitie als
het gaat om de toepassing van bevoegdheden. De respondenten zijn van
opvatting dat de wet een (redelijk) goede bescherming biedt tegen
inbreuken op het recht op bronbescherming. In het onderzoek wordt op
basis van de interviews opgemerkt dat voor de Nederlandse strafrechtspraktijk het in acht nemen van het – uit artikel 10 EVRM voortvloeiende –
subsidiariteitsbeginsel mogelijk een aandachtspunt is. Op dit punt wordt
bij de bespreking van aanbeveling 3 nader ingegaan.
Uit deze conclusies van het onderzoek zelf vloeien geen aanbevelingen
voort. Wel zijn enkele andere aanbevelingen voor aanpassing van de
wettelijke regeling gedaan.
Aanbeveling 1:
Wijzig artikelen 96a lid 3 sub b, 98 lid 6, 125l en 126hh lid 1 Sv en artikel 4
van het Besluit bewaren en vernietigen niet-gevoegde stukken zodanig dat
daarin niet langer wordt gesproken van een geheimhoudingsplicht ten
aanzien van journalisten en publicisten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 032, nr. 19

2

De achtergrond van deze aanbeveling is dat journalisten – anders dan de
professioneel verschoningsgerechtigden, bedoeld in artikel 218 Sv – geen
«geheimhoudingsplicht» hebben. In de bepalingen die in de aanbeveling
worden genoemd wordt evenwel expliciet verwezen naar artikel 218a Sv.
Daaruit blijkt duidelijk de bedoeling van de wetgever om de in die
bepalingen opgenomen voorschriften ook voor journalisten te laten
gelden. Dit laatste wordt ook in het onderzoek geconstateerd. De
aanbeveling lijkt daardoor meer van wetstechnische aard.
Zoals ook in het onderzoek wordt geconstateerd, wordt aan deze
aanbeveling in het nieuwe Wetboek van Strafvordering al gevolg
gegeven. Verwezen wordt naar artikel 2.7.60 in het wetsvoorstel zoals dat
ter advisering is aangeboden aan de Raad van State.1 Het wetsvoorstel tot
vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt naar
verwachting begin april 2023 ingediend bij de Tweede Kamer.
Aanbeveling 2
Wijzig artikel 98 lid 1 Sv zodanig dat uit de tekst ervan blijkt dat de
inbeslagneming van alle soorten voorwerpen eronder valt.
Net als aanbeveling 1 is deze aanbeveling van meer wetstechnische aard.
Ook naar huidig recht geldt namelijk al dat niet alleen op schrift gestelde
teksten worden beschermd, maar ook verschoningsgerechtigde informatie (waaronder gegevens die kunnen leiden tot de identificatie van een
journalistieke bron) die op andere wijze is vastgelegd. Over het algemeen
wordt immers aangenomen dat de term «geschrift» in artikel 98 Sv zich
niet beperkt tot op schrift gestelde, dadelijk leesbare teksten. Een op
eenvoudige wijze leesbaar te maken (digitale) tekst is ook een geschrift.
Blijkens de jurisprudentie moet bovendien ook bij gegevensdragers
waarop bijvoorbeeld camerabeelden zijn vastgelegd de procedure van
artikel 98 Sv worden gevolgd (vgl. ECLI:NL:HR:2018:553). Verder kan nog
worden gewezen op de regeling van artikel 125i Sv e.v. op grond waarvan
geldt dat bij een doorzoeking van een plaats ter vastlegging van gegevens
het recht op bronbescherming dient te worden gerespecteerd.
Zoals ook in het onderzoek wordt geconstateerd, wordt aan deze
aanbeveling in het nieuwe Wetboek van Strafvordering al gevolg
gegeven. In de bepalingen over het verschoningsrecht (waaronder het
recht op bronbescherming) wordt de term «brieven en geschriften»
vervangen door een verwijzing naar voorwerpen en gegevens.
Aanbeveling 3
Wijzig artikelen 126l en 126m Sv zodanig dat de rechter-commissaris op
grond van de wet verplicht wordt om te toetsen of sprake zou zijn van het
afluisteren of aftappen van een verschoningsgerechtigde.
Deze aanbeveling wordt niet overgenomen, omdat de rechtercommissaris op grond van de bestaande wetgeving bij zijn beslissing over
het verlenen van een machtiging het recht op bronbescherming al moet
betrekken. In lijn met de rechtspraak van het EHRM is met de Wet
bronbescherming in strafzaken aan een aantal bepalingen over bevoegdheden waarvoor in beginsel geen machtiging van de rechter-commissaris
is vereist (artikelen 126n, 126nd, 126u, 126ud, 126zh, 126zl en 126nda Sv)
een specifiek voorschrift toegevoegd waaruit volgt dat een dergelijke
machtiging wel is vereist indien de desbetreffende bevoegdheid uitgeoefend tegen een persoon die aanspraak kan maken op bronbescherming.
1

Te raadplegen via de wetgevingskalender: https://wetgevingskalender.overheid.nl/regeling/
WGK005570/documenten/Raad%20van%20State/Adviesaanvraag%20aanhangig%20bij%20
Raad%20van%20State/1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 032, nr. 19

3

Andere bepalingen, waaronder de in de aanbeveling genoemde
artikelen 126l en 126m Sv, zijn niet gewijzigd, omdat bij die bevoegdheden
al geldt dat een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is
vereist. Voordat een rechter-commissaris een machtiging afgeeft, zal hij
verschillende aspecten moeten toetsen. Indien sprake is van de uitoefening van een bevoegdheid jegens een journalist of publicist, zal de
rechter-commissaris bij de afweging of hij een machtiging afgeeft
vanzelfsprekend ook beoordelen of het recht op bronbescherming (of een
ander verschoningsrecht) in het geding is. Artikel 126aa, tweede lid, Sv,
op grond waarvan mededelingen waarover het recht op bronbescherming
zich uitstrekt moeten worden vernietigd als zij zouden zijn vastgelegd,
werpt op dit punt zijn schaduw vooruit2: de uitoefening van een
bevoegdheid dient immers geen enkel doel als de aldus vastgelegde
informatie vervolgens moet worden vernietigd. Zie ook Kamerstuk 34 032,
nr. 3, p. 9.
Los van deze aanbeveling wordt in het onderzoek beschreven dat op
grond van de rechtspraak van het EHRM bij de afweging of een uitzondering op het recht op bronbescherming kan worden gemaakt
(artikel 218a, tweede lid, Sv) ook het subsidiariteitsbeginsel een belangrijke rol speelt. Uit dat beginsel volgt dat indien gegevens op een andere
manier kunnen worden verkregen waarbij geen inbreuk op het recht op
bronbescherming wordt gemaakt, daaraan de voorkeur moet worden
gegeven. Dit subsidiariteitsbeginsel moet dus ook worden betrokken bij
de afweging van de officier van justitie om een vordering in te dienen om
een bevoegdheid te kunnen toepassen, bij de afweging van de rechtercommissaris om een machtiging daarvoor af te geven en bij de afweging
van de rechter(-commissaris) om een journalist als getuige op te roepen.
Naar aanleiding van de interviews wordt in het onderzoek opgemerkt dat
voor de Nederlandse strafrechtspraktijk het in acht nemen van dit
subsidiariteitsbeginsel mogelijk een aandachtspunt is. Ik zal dit signaal
doorgeleiden naar het openbaar ministerie en de rechtspraak.
Aanbeveling 4
Breng artikel 126aa lid 2 Sv en de Aanwijzing strafvorderlijk optreden
tegen journalisten met elkaar in overeenstemming.
In het onderzoek wordt gewezen op paragraaf 4 van de Aanwijzing
strafvorderlijk optreden tegen journalisten (hierna kortheidshalve: de
OM-aanwijzing). In die paragraaf van de OM-aanwijzing wordt ingegaan
op het beleid indien de journalist in beeld komt door de toepassing van
een bevoegdheid tegen een ander (niet zijnde een journalist). In dit
verband wordt ook wel gesproken over «bijvangst». Gedacht kan worden
aan de situatie waarin uit tapgegevens blijkt dat een verdachte tegen wie
deze bevoegdheid wordt uitgeoefend ook met een journalist heeft gebeld.
In een dergelijk geval wordt – zo is ook beschreven in de OM-aanwijzing –
rekening gehouden met de belangen van de journalist en de bron, maar is
het wel mogelijk de desbetreffende gegevens in het procesdossier te
voegen. In het onderzoek wordt gesteld dat deze benadering doorgaans
«Straatsburg-proof» zal zijn. Volgens de onderzoeker dient artikel 126aa,
tweede lid, Sv zodanig aangepast te worden dat duidelijk wordt dat, zoals
hiervoor beschreven, bijvangst van telefoontaps niet in alle gevallen
vernietigd hoeft te worden. Het kabinet begrijpt de aanbeveling zo dat
deze strekt tot het schrappen van het woord «aan» in de zinsnede
«mededelingen door of aan» een verschoningsgerechtigde in
2

Daarnaast heeft artikel 126aa, tweede lid, Sv een zelfstandige betekenis, bijvoorbeeld wanneer
de status als journalist pas achteraf wordt onderkend of in gevallen waarin de rechtercommissaris in uitzonderingsgevallen een machtiging tot uitoefening van een bevoegdheid
afgeeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 032, nr. 19

4

artikel 126aa, tweede lid, Sv. Deze aanbeveling wordt niet overgenomen,
omdat volgens het kabinet in voorkomende gevallen ook mededelingen
«aan» een journalist onder het recht op bronbescherming kunnen vallen.
Daarnaast wordt in de toelichting op deze aanbeveling gesteld dat
paragraaf 4 van de OM-aanwijzing aanpassing behoeft, omdat bij de
toepassing van artikel 126l Sv (opnemen van vertrouwelijke communicatie) geen sprake zou kunnen zijn van de journalist als «bijvangst». Naar
het oordeel van het kabinet is het wel degelijk mogelijk dat in een geval
waarin met een microfoon gesprekken tussen een journalist en een bron
zijn opgevangen sprake is van «bijvangst». Een voorbeeld is de situatie
waarin opname-apparatuur is geplaatst in het kantoor van een verdachte
(niet zijnde een journalist) die vervolgens op dat kantoor een gesprek
heeft met een journalist dat wordt opgenomen (vgl. p. 49 van het
onderzoeksrapport). Het kabinet meent dan ook dat de OM-aanwijzing –
waarin overigens slechts is beschreven wat de handelwijze is bij
«bijvangst» en niet uitputtend is beschreven wanneer daarvan sprake is –
in overeenstemming is met het wettelijk kader en de rechtspraak van het
EHRM. Ten overvloede wordt opgemerkt dat, zoals ook in de
OM-aanwijzing is vastgelegd, van uitoefening van de bevoegdheid
opgenomen in artikel 126l Sv tegen de journalist zelf niet snel sprake kan
zijn.
Aanbeveling 5
Onderzoek of het wenselijk is om aan een journalist/publicist die als
getuige wordt gehoord, een recht op rechtsbijstand toe te kennen.
Het kabinet kan zich goed kan voorstellen dat het voor journalisten
ingrijpend is om opgeroepen te worden om als getuige te worden
gehoord ingrijpend en dat zij de behoefte hebben om hierover contact te
hebben met een advocaat. Dat kan overigens ook gelden voor andere
getuigen, zoals andere verschoningsgerechtigde getuigen, getuigen die
geen verschoningsrecht, maar wel een civielrechtelijke geheimhoudingsplicht hebben of getuigen die bijvoorbeeld in het kader van een strafrechtelijke procedure tegen hun werkgever worden opgeroepen om over die
werkgever te verklaren. Getuigen die het risico lopen dat zij zichzelf door
een verklaring belasten en daardoor zelf als verdachte in de zaak zouden
kunnen worden aangemerkt, kunnen rechtsbijstand krijgen. In dergelijke
gevallen wordt een toevoeging verstrekt. Daarnaast kan een toevoeging
worden verstrekt voor verweer tegen de vordering tot gijzeling van een
getuige. Het kabinet meent dat hiermee is voorzien in van overheidswege
gefinancierde rechtsbijstand voor getuigen in die gevallen waarin dat op
zijn plaats is. Ten overvloede wordt opgemerkt dat het getuigen, ook in
gevallen waarvoor geen toevoeging wordt verstrekt, uiteraard vrijstaat om
een advocaat te betrekken. De kosten daarvan komen in die gevallen voor
rekening de getuige zelf of voor bijvoorbeeld zijn werkgever of een
beroepsvereniging die bereid is die kosten te dragen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 032, nr. 19

5