Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 672

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2021
Hierbij bied ik u het rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna:
de Inspectie) «Vreemdelingen in de Strafrechtketen: een onderzoek naar
informatieoverdracht van ketenpartners» aan1. In deze brief zal ik, mede
namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor
Rechtsbescherming, ingaan op de uitkomsten van het onderzoek en geef
ik een reactie op de aanbevelingen van de Inspectie.
Het uitgangspunt van het beleid ten aanzien van vreemdelingen in de
strafrechtketen (VRIS) is dat wordt beoordeeld of een door een vreemdeling gepleegd strafbaar feit consequenties heeft voor zijn verblijfsrecht
in Nederland. Criminele, onrechtmatig in Nederland verblijvende
vreemdelingen dienen na het uitzitten van hun straf Nederland
aantoonbaar te verlaten, bij voorkeur vertrekkend vanuit de strafrechtelijke detentie of vanuit vreemdelingenbewaring. Een goede samenwerking
en informatieoverdracht tussen de betrokken ketenpartners vanuit de
strafrechtketen en migratieketen is voor de uitvoering van het VRIS-proces
essentieel. Bij dit proces zijn meerdere organisaties betrokken, namelijk de
politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het Openbaar
Ministerie (OM), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de Justitiële
Informatiedienst (Justid), de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de
Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Ook het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zal waar nodig een rol in het VRIS-proces gaan vervullen.
De afspraken over de samenwerking tussen deze organisaties zijn
vastgelegd in de Ketenprocesbeschrijving VRIS. De Inspectie heeft zich in
haar onderzoek zowel gericht op de vraag of de huidige Ketenprocesbeschrijving volledig is en recht doet aan de praktijk, alsmede de vraag of de
Ketenprocesbeschrijving voldoende wordt nageleefd door de betrokken
organisaties en waar en hoe hun samenwerking verbeterd kan worden. De
Inspectie heeft voor dit onderzoek gekozen voor een kwalitatieve
onderzoeksmethode, waarbij conclusies zijn getrokken op basis van
1

kst-29279-672
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

1

verklaringen van de respondenten. Conclusies over hoe vaak een
gebeurtenis zich voordoet, worden dan ook niet cijfermatig onderbouwd.
Desalniettemin waardeert de Inspectie hoe vaak een gebeurtenis zich
voordoet met de indicatieve termen, «altijd», «niet altijd», zoals «vaak»,
«regelmatig» of «soms», en «nooit». Deze waarderingen baseert de
Inspectie op de verklaringen van respondenten en hoe vaak eenzelfde
verklaring is afgelegd.
Bevindingen van de Inspectie
Ten aanzien van het VRIS-proces concludeert de Inspectie dat de
betrokken organisaties in de meeste gevallen tijdig beschikken over de
relevante informatie over een VRIS’er. De Inspectie geeft aan dat de
penitentiaire inrichtingen (PI’s), de politie, KMar en DT&V over het
algemeen goed informeren over invrijheidstelling tijdens de gevangenhouding, terechtzitting en na afloop van de strafdetentie. Ook op
VRIS-locaties is de informatieoverdracht goed ingericht. Desalniettemin is
een duidelijk verbeterpunt om de informatieoverdracht tussen de
strafrechtketen en migratieketen op structurele wijze te borgen. Zo
beschikken de organisaties uit de migratieketen niet altijd over informatie
over een (voorgenomen invrijheidstelling) van een onrechtmatig
verblijvende verdachte of veroordeelde vreemdeling. Bij de
processtappen van de aanhouding, ophouding voor verhoor, inverzekeringstelling en strafrechtelijke inbewaringstelling worden zowel de politie
en KMar als VRIS-coördinatoren niet altijd door de partners uit de
strafrechtketen geïnformeerd over het verloop van het strafrechtproces.
Ook zijn de partners uit de strafrechtketen er niet altijd van op de hoogte
dat de verdachte vreemdeling overgedragen moet worden aan een
partner uit de migratieketen. De migratieketenpartners zijn meestal op de
hoogte van de invrijheidsstelling van een VRIS’er omdat de medewerkers
zelf actief op zoek gaan naar deze informatie, maar deze informatieoverdracht moet volgens de Inspectie meer gestructureerd plaatsvinden. De
Inspectie concludeert dat, omdat de informatieoverdracht tussen de
strafrechtketen en migratieketen nog niet op structurele wijze geborgd is,
een vreemdeling soms in vrijheid wordt gesteld, zonder dat een daartoe
bevoegde functionaris van de migratieketen een beslissing heeft
genomen over de eventuele toepassing van een vreemdelingenrechtelijke
maatregel. Helaas blijkt vanwege de gekozen onderzoeksmethode niet uit
het Inspectierapport hoe vaak dit voorkomt. Voor recente cijfers ten
aanzien van het vertrek van VRIS’ers verwijs ik u naar de Staat van
Migratie.2
Wat betreft de Ketenprocesbeschrijving VRIS concludeert de Inspectie dat
deze niet voor alle processtappen voldoende basis biedt voor de
reglementering van het VRIS-proces. Hoewel het merendeel van de
werkafspraken betreffende informatieoverdracht is vastgelegd in de
procesbeschrijving, is deze weergave niet altijd helder, eenduidig en in
overeenstemming met de werkelijke – en gewenste – situatie. Met name
de processtappen van organisaties die in mindere mate betrokken zijn bij
de ontwikkeling en actualisering van de Ketenprocesbeschrijving moeten
duidelijker worden vastgelegd. Ook concludeert de Inspectie dat deze
organisaties – en met name de medewerkers wiens taken grotendeels op
het gebied van het strafrecht liggen – de vastgelegde werkafspraken
onvoldoende uitvoeren. Zo worden de politie en KMar onvoldoende
geïnformeerd door het OM over de invrijheidstelling van een VRIS’er in de
loop van het strafproces, deelt het OM het bevel van gevangenhoudingen Justid het vonnis van een VRIS’er nauwelijks met de politie en de
KMar. Ook komt het vaak voor dat de Afdeling Vreemdelingenpolitie,
2

Kamerstukken 30 573 en 19 637, nr. 185.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

2

Identificatie en Mensenhandel (AVIM) van de politie niet wordt geïnformeerd door de politiefunctionarissen die een aanhouding hebben verricht
van een vreemdeling.
Reactie op de aanbevelingen
Op basis van deze bevindingen geeft de Inspectie als aanbeveling om de
Ketenprocesbeschrijving beter aan te sluiten op de praktijk en de
uitvoering van alle betrokken ketenpartners. De Inspectie beveelt aan om
de regie op de ontwikkeling van de Ketenprocesbeschrijving te verbeteren, er zorg voor te dragen dat alle ketenpartners zich houden aan de
vastgelegde werkafspraken en een periodieke evaluatie van (de uitvoering
van) de Ketenprocesbeschrijving in te bouwen.
Ik neem deze aanbevelingen ter harte. Momenteel kijkt het DirectoraatGeneraal Migratie kritisch naar de wijze waarop de ketensamenwerking is
ingericht aan de hand van het adviesrapport van EY.3 In dit traject zal, in
nauwe samenwerking met het Directoraat-Generaal Straffen en
Beschermen, ook de regie op het VRIS-proces en de samenwerking tussen
de strafrecht- en migratieketen worden verduidelijkt en vastgelegd. De
bestaande overlegstructuur wordt waar nodig uitgebreid met het CJIB en
OM zodat alle betrokken partners uit zowel migratie- als strafrechtketen
aangesloten zijn. Relevante ontwikkelingen en mogelijke knelpunten
zullen daar worden geadresseerd. De aanbeveling ten aanzien van de
periodieke evaluatie sluit aan op de huidige praktijk. Deze vindt driejaarlijks plaats, hetgeen zal worden voortgezet.
Ten aanzien van de inhoud van de Ketenprocesbeschrijving VRIS adviseert
de Inspectie om een inventarisatie uit te voeren op welke punten de
Ketenprocesbeschrijving aangevuld moet worden, op welke punten de
praktijk afwijkt van hetgeen in de Ketenprocesbeschrijving is vastgelegd
en om de Ketenprocesbeschrijving hierop aan te passen indien wenselijk.
Zo moet de Ketenprocesbeschrijving aangepast worden naar aanleiding
van wijzigingen binnen de strafrechtketen die voortvloeien uit de
implementatie van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen die op 1 januari 2020 in werking is getreden. De verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van sancties is hierbij overgegaan
van het OM naar de Minister voor Rechtsbescherming, die deze taak in
praktijk heeft belegd bij het CJIB.
Ook aan deze aanbevelingen zal ik opvolging geven. In gezamenlijkheid
met de Inspectie zal worden bezien waar de Ketenprocesbeschrijving
verdere aanpassing behoeft. Ik ben de Inspectie hier zeer erkentelijk voor.
De migratieketenpartners zijn reeds gestart met het inventariseren van de
punten die aangepast dienen te worden. De aanbevelingen van de
Inspectie die verband houden met de uitvoering van sancties zullen
worden meegenomen in de totstandkoming van een nieuw ketenwerkproces in de strafrechtketen, hetgeen zal worden vastgelegd in de
Ketenprocesbeschrijving VRIS. De ketenpartners maken daarbij afspraken
over de naleving, monitoring en herijking van het ketenwerkproces.
Daarnaast beveelt de Inspectie de politie aan om te borgen dat de AVIM
altijd geïnformeerd wordt over invrijheidstelling van een vreemdeling
door medewerkers van de basispolitiezorg (BPZ) en Opsporing en om
afspraken te maken tussen de AVIM en het Team Arrestantentaken (TAT)
over de informatieoverdracht. De politie zal op korte termijn uitvoering
geven aan deze aanbevelingen en waar nodig zal de Ketenprocesbeschrijving hierop aangepast worden.
3

Kamerstuk 19 637, nr. 2740.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

3

De Inspectie adviseert de politie en (deels) de KMar om de organisaties uit
de strafrechtketen zo vroeg mogelijk middels een mededelingsbrief M122
te informeren indien een verdachte bij invrijheidstelling overgedragen
dient te worden aan de migratieketen voor de afhandeling van een
vreemdelingenrechtelijke procedure. Ook beveelt de Inspectie aan om het
OM geïnformeerd te houden indien een verdachte niet in vrijheid gesteld
mag worden zonder een beoordeling van mogelijk te treffen vreemdelingrechtelijke maatregelen en om hier werkafspraken over te maken die
worden vastgelegd in de Ketenprocesbeschrijving.
Deze aanbeveling neem ik over. Het is van belang dat de officier van
justitie tijdig op de hoogte wordt gesteld dat een verdachte een vreemdeling is. De politie en KMar zullen het OM hierover dan ook zo spoedig
mogelijk informeren en de Ketenprocesbeschrijving zal op dit punt
worden aangescherpt.
De Inspectie geeft de KMar als aanbeveling om een goede samenwerking
tussen de brigade Vreemdelingenzaken (VZ) en de brigade Politie &
Beveiliging (P&B) op Schiphol te waarborgen.
Deze aanbeveling sluit aan op de huidige praktijk. Tussen de brigades VZ
en P&B te Schiphol zijn reeds bestaande werkafspraken opgesteld in het
kader van de Ketenprocesbeschrijving VRIS en dit behoort tot de reguliere
werkzaamheden. Tevens is de uitvoering van deze werkafspraken
opgenomen als specifieke opdracht aan deze brigades in het Operatiebevel van het Landelijk Tactisch Commando (LTC).
Het OM en het CJIB worden geadviseerd om de politie, KMar en DT&V
tijdig te informeren over het tijdstip van de beslismomenten in de
strafrechtelijke procedure en van het resultaat van deze beslissing en om
met alle ketenpartners een effectieve informatieoverdracht te bewerkstelligen. Ook worden het OM en het CJIB aanbevolen om de politie en KMar
zo spoedig mogelijk te informeren over het bevel van gevangenhouding
en het vonnis.
Zoals reeds aangegeven, zal in afstemming met de Inspectie worden
bezien hoe het ketenwerkproces VRIS aangepast kan worden naar
aanleiding van de wijzigingen binnen de strafrechtketen, onder andere
door verschuivingen in de verantwoordelijkheden van strafrechtketenpartners. Daarbij zal specifiek aandacht worden besteed aan het tijdig
informeren van andere partners in het VRIS-proces.
De Inspectie beveelt de IND en de politie aan om zorg te dragen voor een
goed functionerende voorziening voor informatieoverdracht over
voorgenomen en lopende werkzaamheden in het kader van de intrekking
van een verblijfsvergunning.
De bestaande afspraken tussen de politie en de IND over de informatieoverdracht ten aanzien van voorgenomen werkzaamheden krijgen binnen
deze organisaties hernieuwde aandacht. De politie wordt geïnformeerd
wanneer de IND het initiatief neemt tot een intrekking van het verblijfsrecht. Een intrekkingsprocedure neemt een zekere periode in beslag,
welke duur afhankelijk is van factoren zoals beschikbare informatie en al
dan niet aangewende rechtsmiddelen. Gedurende deze periode is het
handelingsperspectief voor de partners in de keten beperkt omdat het
resultaat van de intrekkingsprocedure nog niet vast staat. De IND heeft
een zogenaamde Ketenservicelijn ingericht waar beschikbare informatie
ten aanzien van lopende zaken kan worden opgevraagd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

4

De Inspectie adviseert de IND om zaken te prioriteren op basis van de
duur van de strafrechtelijke detentie en om de intrekking van een
verblijfsvergunning tijdig te registreren.
De eerste aanbeveling neem ik over. Het eind van de detentie alsmede de
duur van detentie zullen in toenemende mate als prioriteringsfactoren
worden meegewogen, zowel tijdens de intrekkingsprocedure als in de
fase daaraan voorafgaand; namelijk het opmaken van het voorstel tot
intrekking. Ten aanzien van de tweede aanbeveling hecht ik eraan te
benadrukken dat een tijdige registratie van de intrekking van een
verblijfsvergunning van belang is omdat deze registratie, die kenbaar
wordt gemaakt in de vorm van een verblijf- en verwijderbaarheidstitel in
de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) voor de ketenpartners het
handelingsperspectief bepaalt. Een besluit treedt pas in werking nadat het
bekend is gemaakt. Een intrekkingsbesluit, al dan niet voorzien van een
zwaar inreisverbod, wordt in de regel bekend gemaakt door uitreiking aan
de vreemdeling. Als uitreiking niet mogelijk is, wordt het intrekkingsbesluit met inreisverbod naar de vreemdeling of de gemachtigde verzonden
en/of gepubliceerd in de Staatscourant. In de periode tussen het moment
dat IND de verblijfsvergunning intrekt en de uitreiking van deze beslissing
aan de vreemdeling, is registratie van de intrekking niet mogelijk omdat
het besluit nog niet in werking is getreden. De verwijderbaarheidstitel
wordt in de regel geregistreerd als het bericht van uitreiking is binnengekomen bij de IND. Het proces van uitreiking zal door de ketenpartners
worden bezien op mogelijke optimalisatie.
Aan DJI geeft de Inspectie als advies om VRIS’ers zo snel mogelijk te
verplaatsen naar een VRIS-locatie en om alle uitzonderingen hierop in de
Ketenprocesbeschrijving op te nemen.
Deze aanbeveling ondersteunt het huidige beleid dat erop is gericht om
VRIS’ers zo snel mogelijk over te plaatsen naar een VRIS-locatie. Het is
echter niet wenselijk een limitatieve opsomming van contra-indicaties op
te nemen in de Ketenprocesbeschrijving omdat dit geen recht doet aan de
selectiebeslissing met betrekking tot de overplaatsing van een gedetineerde die altijd individueel gemotiveerd is.
Daarnaast beveelt de Inspectie DJI aan om te werken aan een structurele
oplossing voor de wachtlijst van verplaatsing naar de VRIS-locatie Ter
Apel. Zoals hierboven reeds gemeld blijft DJI zich inspannen om VRIS’ers
zo snel mogelijk over te plaatsen naar een VRIS-locatie. DJI zal dan ook
nader onderzoek doen.
De Inspectie adviseert de DT&V om de politie of KMar en de IND te
informeren over het geplande vertrek van een VRIS’er. De Inspectie geeft
als reden voor deze aanbeveling dat dit zal bijdragen aan het tijdig
opleggen van een inreisverbod door de migratieketenpartners. Ook deze
aanbeveling wordt vanwege de gekozen onderzoeksmethode niet met
cijfers onderbouwd; uit het Inspectierapport blijkt niet hoe vaak een zwaar
inreisverbod niet tijdig wordt opgelegd.
Hoewel ik het belang onderschrijf van het tijdig opleggen van vreemdelingrechtelijke maatregelen, waaronder het (zwaar) inreisverbod, zullen de
betrokken ketenpartners eerst nader onderzoeken of het door de DT&V
informeren van de politie, KMar en IND over een voorgenomen vertrek
hier aan zal bijdragen. Daarbij wordt onderzocht in hoeverre het niet tijdig
nemen van deze vreemdelingrechtelijke maatregel daadwerkelijk aan de
orde is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

5

Tot slot
Ik ben de Inspectie erkentelijk voor haar onderzoek en aanbevelingen ten
aanzien van de Ketenprocesbeschrijving VRIS en de uitvoering daarvan
door de betrokken partners uit de strafrecht- en migratieketen. Het blijft
een prioriteit van dit demissionaire kabinet om criminaliteit aan te pakken
en het vertrek van criminele vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf te
bewerkstelligen. In lijn met de aanbevelingen van de Inspectie, zoals
hierboven beschreven, ben ik blijvend in gesprek met ketenpartners om
de samenwerking en informatieoverdracht in het VRIS-proces te
versterken. Ik zal uw Kamer nader informeren over de voortgang van de
herziening van de Ketenprocesbeschrijving VRIS in het voorjaar van 2022.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 672

6