Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
t.a.v. mevrouw drs. K.H. Ollongren
Postbus 2001
2500 EA Den Haag
Betreft: implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn
Geachte mevrouw Ollongren,
Transparency International Nederland (TI-NL) maakt hierbij gaarne gebruik van de geboden
mogelijkheid om commentaar te geven op het voorontwerp van het wetsvoorstel tot Wijziging van de
Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937
van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere
wijzigingen (hierna: het Wetsvoorstel).
Samenvatting
Het niet evalueren en herzien van de Wet Huis voor Klokkenluiders (hierna: Wet Hvk) vóór of tenminste
gelijktijdig met de implementatie van de EU-Klokkenluidersrichtlijn, zal leiden tot structurele zwakte
en onnodige complexiteit; niet tot betere bescherming van de klokkenluider.
TI-NL dringt met klem aan op heroverweging van de loskoppeling van de implementatie van de EUklokkenluidersrichtlijn en de evaluatie van de Wet Hvk. Gezien de tekortkomingen van de Wet Hvk is
het ‘meenemen’ van de inbreng bij en de uitkomsten van de evaluatie onmisbaar om te komen tot een
werkbare Wet Hvk en vervolgens tot een goede implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn. Wij
vinden een laagdrempelige, toegankelijke Wet Hvk zo wezenlijk, dat mocht gelijktijdigheid van de
evaluatie met de implementatie tot enige vertraging (en overschrijding van de termijn zoals
omschreven in de EU-klokkenluidersrichtlijn) leiden, wij menen dat dit verantwoord is. Kwaliteit dient
voor snelheid te gaan.
Onderstaande opmerkingen worden vooral gemaakt voor het geval u bij uw beslissing blijft de
implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn gescheiden te behandelen van de evaluatie van de
Wet Hvk.
Het Wetsvoorstel is in de huidige vorm nodeloos complex en ontoegankelijk, omdat aan de al zwakke
Wet Hvk een tweede gescheiden meldsysteem wordt toegevoegd voor het melden van inbreuken.
Verder wordt in het voorstel de mogelijkheid geopend juridische en psychosociale ondersteuning uit
te besteden, zonder dat de financiering daarvan wordt geregeld. Het eerste doel van de Wet Hvk, de
EU-klokkenluidersrichtlijn en het Wetsvoorstel is de bescherming van de klokkenluider. Voorts wordt
voorgesteld de Wet Hvk voortaan de naam Wet bescherming klokkenluiders te geven. TI-NL is van
mening dat dit doel op deze manier niet wordt bereikt.
Algemeen
Op 1 juli 2016 is na een jarenlange Parlementaire behandeling de Wet Hvk in werking getreden.
Gedurende dat wetstraject heeft TI-NL bij herhaling gewezen op zwakheden in het toenmalige
wetsvoorstel en heeft verbeteringen voorgesteld. Die zwakheden zijn er, zo meent TI-NL, mede de
oorzaak van dat het functioneren van het Huis voor Klokkenluiders (hierna: het Huis) niet aan de
verwachtingen voldeed en er binnen het Huis grote problemen zijn ontstaan.
Gezien deze problemen, die de bescherming van klokkenluiders en hun vertrouwen in het Huis niet
ten goede kwamen, heeft TI-NL al sinds 2018 een vervroeging van de evaluatie van de Wet HvK

1

bepleit1. TI-NL was verheugd toen zij vorig jaar de Nationale Ombudsman, de heer van Zutphen, in zijn
advies aan haar zijde vond2 en u vervolgens een vervroeging van de evaluatie aankondigde.
TI-NL is daarom teleurgesteld door uw besluit bij de implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn
niet te wachten op de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Hvk. Op 2 maart 2020 schreven wij aan
de leden van de Commissie voor Binnenlandse zaken van de Tweede Kamer3:
“Op een huis, waarvan de fundering instabiel is, moet men geen extra verdieping bouwen voordat die
fundering is versterkt”. Niet alleen is de fundering zwak, met het Wetsvoorstel wordt daar een
nodeloos complexe en zwakke “opbouw” aan toegevoegd. Wij geven daar hieronder voorbeelden van.
In uw brief aan de Tweede Kamer van 15 juli geeft u aan: “Van belang is in dat verband dat de
onderzoekers in hun rapport opmerken dat het op dit moment te vroeg is om de effecten van de wet
te evalueren en dat het daarom niet mogelijk is goed onderbouwde conclusies te trekken.”
Dit argument van de onderzoekers overtuigt in het geheel niet vier jaar nadat de Wet Hvk in werking
is getreden en er zich talloze problemen bij het Huis hebben voorgedaan. Temeer daar art. 20 van de
Wet Hvk evaluatie binnen vijf jaar voorschrijft en van die termijn nog slechts tien maanden resteren.
Saillant in dit verband is dat de EU-klokkenluidersrichtlijn binnen drie jaar een evaluatie verlangt van
de bepalingen aangaande het melden van een inbreuk op het Unierecht .
Hier bovenop komt nog dat, door de keuze om de evaluatie van de Wet Hvk niet te behandelen in
hetzelfde wetstraject, advies van experts en andere stakeholders in het kader van de evaluatie nu niet
bij de implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn wordt meegenomen. Curieus is in dat verband
dat suggesties uit de Toekomstvisie van het Huis echter wel zijn opgenomen in het Wetsvoorstel.
Waar de Wet Huis voor klokkenluiders al problemen kent en vragen oproept, voegt het Wetsvoorstel
daar nog onnodig complexe structuren en bepalingen aan toe:
Voor inbreuken op het Unierecht worden aparte definities- los van de misstandgeïntroduceerd, separate interne en externe meldings- regelingen en kanalen gecreëerd, en
om het nog ingewikkelder te maken, geldt voor die bepalingen zelfs een afwijkende
evaluatietermijn.
In feite wordt er voor het melden van inbreuken op het Unierecht een apart regime, bijna een
wet binnen een wet, gecreëerd, terwijl de positie van de melder van een inbreuk op het
Unierecht niet wezenlijk verschilt van die van de melder van een misstand. De concept
Memorie van Toelichting wijst in paragraaf 3.6 terecht op art. 1 van de Grondwet, dat bepaalt
dat (soort)gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Waarom dan dit complexe aparte
regime?
Het Wetsvoorstel is buitengewoon lastig te doorgronden omdat in de definities wordt
verwezen naar definities uit de richtlijn in plaats de tekst van die definities gewoon over te
nemen.
Gaan klokkenluiders deze ingewikkelde teksten wel begrijpen en gaan die zich op deze wijze
beschermd voelen? De nieuwe titel ‘Wet bescherming klokkenluiders’ moet ook in de praktijk worden
waargemaakt. TI-NL vreest dat dat met zo’n complex voorstel niet gaat gebeuren. We zullen dat
hieronder nader toelichten.
Specifiek
Het had voor de hand gelegen bestaande bepalingen uit de Wet Hvk aan te scherpen zodat deze
1 Zie onder meer de brief van TI-NL van 28 maart 2018 aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de

brief van 1 april 2019 aan de leden van de commissie binnenlandse zaken van de Tweede Kamer.
2 Zie blz. 3 van het advies van de Heer Van Zutphen van 1 oktober 2019:
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2019D45195&did=2019D45195
3 Zie brief van TI-NL van 2 maart 2020 aan de leden van de Commissie voor Binnenlandse zaken van de Tweede Kamer:
https://www.transparency.nl/wp-content/uploads/2020/03/Nota-evaluatie-Wet-HvK-en-herinrichting-Huis-TI-NL.pdf

2

voldoen aan de strengere eisen van de EU-klokkenluidersrichtlijn. Spijtig genoeg wordt er voor gekozen
de eisen uit de EU-klokkenluidersrichtlijn toe te voegen aan de Wet Hvk in plaats van deze te
implementeren in de bestaande wetgeving. Deze keuze leidt tot een inconsistent en ingewikkeld
Wetsvoorstel waarin verschil wordt gemaakt tussen de positie van melders van misstanden en melders
van inbreuken op het Unierecht. Dit terwijl er in werkelijkheid geen wezenlijk verschil bestaat tussen
de positie van een melder, die een vermoeden van een misstand meldt, ten opzichte van een melder,
die een inbreuk op het Unierecht meldt. Als het Wetsvoorstel wordt aangenomen, voorziet TI-NL veel
problemen in de praktijk. We lichten de voornaamste pijnpunten van het Wetsvoorstel hieronder kort
toe. Voor het overige verwijst TI-NL naar het commentaar van de Stichting van de Arbeid en de Raad
van Overheidspersoneel d.d. 1 september dat TI-NL steunt en onderschrijft.4
Materieel toepassingsgebied: definitie inbreuk is veel ruimer dan definitie misstand.
Het Wetsvoorstel beschouwt inbreuken op het Unierecht en maatschappelijke misstanden als twee
verschillende zaken. Hiermee wordt verschil gemaakt tussen de positie van melders van misstanden
en melders van inbreuken op het Unierecht. Dit maakt het onnodig onoverzichtelijk en ingewikkeld
voor organisaties én melders.
Bovendien is de definitie van een inbreuk veel ruimer dan de definitie van een misstand. De definitie
van misstand zoals omschreven in de Memorie van Toelichting op blz. 12 en 13 luidt als volgt: “Hierbij
kan worden gedacht aan ernstige schending van integriteit, zoals fraude en corruptie, zowel bij de
overheid als bij particuliere organisaties, met een groot maatschappelijk belang.” Dit is een veel te
strenge interpretatie van de huidige wet en Europese jurisprudentie. Helaas hebben de
initiatiefnemers van de Wet Hvk er niet voor gezorgd dat ook meldingen van een vermoedelijke
schending of overtreding van interne regels (code of conduct) of een dreiging van een misstand tot een
misstand te rekenen, terwijl dat al vele jaren good practice was en is.5 Door dit na te laten, worden
melders van dat soort zaken (het overgrote deel van de meldingen) niet wettelijk beschermd. Onder
de definitie “informatie over een inbreuk” in art. 1 van het Wetsvoorstel vallen naast feitelijke
inbreuken ook mogelijke inbreuken op het Unierecht. Wij bevelen daarom aan de bestaande definitie
van een vermoeden van een misstand te verruimen naar de maatstaven uit de Europese richtlijn, waar
ook een mogelijke of dreigende schending van regels onder valt, zodat er één heldere en consistente
definitie komt in de Wet Hvk.
Definities in artikel 1: ingewikkeld en weinig consistent
In art. 1 worden veel nieuwe definities toegevoegd. Daarbij valt op dat veelvuldig in de richtlijn
gebruikte begrippen als “richtlijn”, “Unierecht” en “Uniehandelingen” niet worden gedefinieerd.
Daarnaast wordt veelvuldig verwezen naar andere wet- en regelgeving. Soms is dat logisch, maar het
feit dat bij de definitie van “melder” simpelweg wordt verwezen naar art. 4, eerste, tweede of derde
lid van de EU-klokkenluidersrichtlijn, bevordert de leesbaarheid en toegankelijkheid van het
Wetsvoorstel niet. Bovendien roept dat vragen op over de bescherming van sollicitanten en
familieleden van klokkenluiders. Verder is het TI-NL onduidelijk of onderzoekers van een inbreuk of
misstand, die in dienst zijn bij een werkgever, beschermd zijn tegen benadeling. Dat zou de
onafhankelijkheid van het intern onderzoek ten goede komen.
Meldprocedures: twee verschillende meldregimes
In het Wetsvoorstel worden aparte procedures gecreëerd voor het melden van inbreuken op het
Unierecht en van misstanden. De eisen uit de EU-klokkenluidersrichtlijn voor het melden van
inbreuken worden simpelweg toegevoegd aan de Wet Hvk in plaats van geïmplementeerd in
bestaande bepalingen.

4 https://www.internetconsultatie.nl/klokkenluiders/reactie/6bc9ecd4-edfc-4403-96ae-49a89560d443
5 Zie voorbeeldprocedure van de Stichting van de Arbeid. Bijlage bij Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van

misstanden in ondernemingen, geactualiseerd op 3maart 2010, publicatienr.1/10

3

Daar de Grondwet bepaalt dat soortgelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld, zou het voor de
hand liggen om art. 2 van de Wet Hvk, dat ziet op de interne meldprocedures, aan te passen, zodat
deze bepaling voldoet aan de strengere eisen van de richtlijn. Helaas wordt er in het Wetsvoorstel voor
gekozen om een aparte procedure in te richten voor het intern melden van een inbreuk op het
Unierecht. Het was een stuk minder ingewikkeld en overzichtelijker geweest één procedure te kiezen
die voldoet aan de eisen van de EU-klokkenluidersrichtlijn.
Voor procedures met betrekking tot het intern melden van een inbreuk gelden volgens het
Wetsvoorstel veel gedetailleerdere voorschriften dan voor procedures voor het intern melden van een
misstand. Bij het melden van inbreuken gelden concrete termijnen, terwijl die bij het melden van een
misstand vaag blijven. Meldingen van inbreuken moeten worden geregistreerd, van misstanden niet.
Dit verschil zal voor veel melders heel moeilijk te begrijpen zijn en zeker niet uitnodigen daadwerkelijk
tot een melding over te gaan.
Dezelfde bezwaren gelden voor externe meldkanalen waar bij meldingen van inbreuken op het
Unierecht wederom afwijkende eisen gelden. Zo kan een melder van een inbreuk op het Unierecht op
verschillende manieren informatie over een inbreuk verstrekken terwijl een werknemer met een
vermoeden van een misstand bij de afdeling onderzoek van het Huis uitsluitend kan melden via een
verzoekschrift. Ook worden bij externe meldkanalen voor melding van inbreuken op het Unierecht
concrete termijnen gesteld, die niet voor melding van misstanden gelden. Organisaties waar ook
vermoedens van misstanden naar nationaal recht kunnen worden gemeld, kunnen ervoor kiezen om
één kanaal in te richten voor alle meldingen, zowel voor de meldingen over inbreuken op het Unierecht
als voor meldingen van vermoedens van misstanden naar nationaal recht. In dat geval dienen de eisen
van de richtlijn te worden nageleefd. Nu de positie van een melder die een inbreuk op het Unierecht
meldt niet wezenlijk verschilt van de melder die een vermoeden van een misstand zoals bedoeld in de
Wet Huis meldt, had ook hier beter voor één procedure met gelijke eisen kunnen worden gekozen.
Kosteloze ondersteuning: onduidelijk en onvoldoende geregeld
Hoewel onder meer overweging 99 van de EU-klokkenluidersrichtlijn het belang van een goede
financiële ondersteuning van melders in verband met procedures en proceskosten benadrukt, is de
implementatie van art. 20 van de richtlijn onbevredigend. Waar ondersteuning tot nu toe op grond
van art. 3a, tweede lid onder a, van de Wet Hvk deel uitmaakt van het kosteloze dienstenpakket van
het Huis, wordt thans vooruitlopend op de evaluatie van de Wet Hvk, in het Wetsvoorstel in art. 3a,
tweede lid, voor het Huis de mogelijkheid geschapen die diensten uit te besteden zonder dat de
financiering daarvan wordt geregeld. Dat is vreemd gezien het feit dat in de praktijk financiële
ondersteuning van klokkenluiders hard nodig blijkt en dit om die reden ook door diverse partijen,
waaronder TI-NL6, wordt bepleit. Die aandacht voor financiering van rechtsbijstand is des te harder
nodig tegen de achtergrond van de ook op bladzijde 24 van de Memorie van Toelichting genoemde
plannen rechtsbijstand te reorganiseren en daarop te bezuinigen.
TI-NL is gaarne bereid het bovenstaande nader toe te lichten.

Met vriendelijke groet,

Paul Vlaanderen, voorzitter Transparency International Nederland
6 Zie brief Huis voor klokkenluiders van 11 november 2019 aan de voorzitter en leden van de vaste commissie voor

Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer en de brief van TI-NL van 19 december 2019 aan dezelfde commissie:
https://www.transparency.nl/wp-content/uploads/2020/01/Brief-TI-NL-aan-commissie-BZK-betr-advies-Van-Zutphen-Huisvoor-Klokkenluiders-19-dec-2019.pdf

4