Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2845

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 februari 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling European Green Deal Investment Plan (Kamerstuk
22 112, nr. 2844)
Fiche: Just Transition Mechanism
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2845
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

1

Fiche: Just Transition Mechanism
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling European Green Deal Investment Plan, onderdeel
oprichting van het Just Transition Mechanism. Verordening ter
oprichting van een Just Transition Fund en een verordening ter
aanpassing van het voorstel voor de Verordening houdende Gemeenschappelijke Bepalingen (Common Provisions Regulation).
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14 januari 2020
c) Nr. Commissiedocument
Mededeling COM(2020) 21
Verordening COM(2020) 22
Verordening COM(2020) 23
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1579613870033&uri=CELEX:52020DC0021
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1581073672540&uri=CELEX:52020PC0022
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1581073731681&uri=CELEX:52020PC0023
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2018) 282
f) Behandelingstraject Raad
Raad Algemene Zaken(format Cohesiebeleid) – Just Transition Fund
Raad Economische en Financiële Zaken – InvestEU en EIB
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in nauwe samenwerking
met het Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
COM(2020) 22: Artikel 175, derde alinea, VWEU
COM(2020) 23: Artikel 177, 322 en 329 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De mededeling over het European Green Deal Investment Plan (EGDIP)
betreft een nadere invulling van de investeringsplannen van de Europese
Commissie in het kader van de «Europese Green Deal» die op
11 december 2019 is gepresenteerd (Kamerstuk 35 377, nr. 1). In de
Europese Green Deal wordt gestreefd naar een klimaatneutraal Europa in
2050 en worden ook doelstellingen op het gebied van milieu, biodiversiteit en de circulaire economie gepresenteerd. De Commissie geeft aan
dat hiervoor aanzienlijke investeringen nodig zijn, zowel van overheden
als van private investeerders. Het EGDIP moet in totaal 1.000 miljard euro
mobiliseren over 10 jaar, met als belangrijkste financieringsbronnen de
EU-begroting (o.a. via 25% klimaatinvesteringen, InvestEU en het
cohesiebeleid) en de Europese Investeringsbank (EIB). Over het EGDIP
ontvangt u een separaat BNC-fiche.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

2

Als onderdeel van het bredere EGDIP introduceert de Commissie het
Mechanisme voor een Rechtvaardige Transitie (Just Transition
Mechanism, JTM), gericht op de sociaal economische transitie van regio’s
die nog in sterke mate afhankelijk zijn van fossiele en koolstof intensieve
industrie. Het JTM heeft als doel om over de komende zeven jaar circa 100
miljard euro aan publieke en private investeringen te mobiliseren. Het
JTM bestaat uit drie pijlers, waarvan de eerste twee in het Commissievoorstel onderdeel zijn van het MFK voor de periode 2021–2027: (1) de
oprichting van het Fonds voor een Rechtvaardige Transitie (Just Transition
Fund, JTF), (2) de oprichting van een nieuw luik onder InvestEU en (3) een
voorstel voor een nieuwe publieke leenfaciliteit onder de Europese
Investeringsbank (EIB).
Dit BNC-fiche gaat in op de JTM pijler binnen de mededeling over het
EGDIP en de verordening voor het instellen van het JTF en de daarvoor
benodigde aanpassingen van de Verordening houdende Gemeenschappelijke Bepalingen (Common Provisions Regulation, CPR).
Het JTM legt de nadruk daar waar de transitieopgave naar een klimaat
neutrale economie in 2050 het grootste is. Via investeringen in onder
andere herscholing, herstructurering van economische activiteiten en
klimaat gerelateerde investeringen in innovatie wordt geprobeerd de
sociaaleconomische effecten van de klimaat- en energietransitie op
mensen, sectoren en regio’s te mitigeren. De financiering van het JTM is
specifiek gericht op de sociaal economische transitie.
Het JTM is een aanvulling op reeds bestaande nationale investeringen en
financiering uit het Meerjarig Financieel Kader (MFK) gericht op de
klimaat- en energietransitie1.
Just Transition Fund
Het JTF wordt als nieuw fonds opgericht onder het volgende MFK en richt
zich specifiek op het ondersteunen van de regio’s met de grootste
sociaaleconomische uitdagingen als gevolg van de klimaat- en energietransitie, door het stimuleren van economische diversificatie, herscholing
en actieve en sociale inclusie. De begunstigden zijn de regio’s, de sectoren
en de mensen die het meest kwetsbaar zijn. Het JTF wordt geplaatst
onder de Europese Structuur- en Investeringsfondsen (ESI-fondsen).
Hiertoe heeft de Commissie een voorstel gedaan om de CPR gedeeltelijk
aan te passen. Daarmee zullen de regels over ESI-fondsen over o.a.
financieel beheer, nationale cofinanciering en conditionaliteiten onder de
CPR2 ook op het JTF van toepassing worden. Het JTF wordt uitgevoerd in
gedeeld beheer tussen lidstaten en de Europese Commissie.
De Commissie stelt drie financieringsbronnen voor het JTF voor.
Allereerst wordt het JTF in het voorstel van de Commissie gefinancierd
door 7,5 miljard euro uit de EU-begroting, bovenop het in mei 2018
gepresenteerde voorstel voor het MFK 2021–2027. De Commissie verdeelt
dit budget via landenenveloppen over de lidstaten. De omvang van de
landenenveloppen wordt berekend op basis van verschillende allocatiecriteria, onder andere gelinkt aan de uitstoot van broeikasgassen en
werkgelegenheid in zware industrieën. Ook wordt rekening gehouden met
het niveau van economische ontwikkeling. Voor Nederland komt dit
bedrag volgens het Commissievoorstel uit op circa 220 miljoen euro. Dit
bedrag wordt vervolgens aangevuld door een verplichte overheveling
vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het
Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) ter grootte van minimaal 1,5 en
1
2

O.a. het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds.
Zie voor de kabinetsinzet omtrent de CPR ook dit BNC-fiche.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

3

maximaal 3 keer de landenenveloppen onder het JTF. Lidstaten kunnen in
lijn met hun eigen doelstellingen en ambitieniveau de ratio van de
verplichte overheveling bepalen. Tevens bepalen lidstaten zelf of de
verplichte overheveling uit EFRO en/of vanuit ESF+ komt. Deze overheveling mag maximaal 20% van de landenenveloppen onder EFRO en ESF+
bedragen. Ten slotte moeten lidstaten bijdragen via een verplichte
nationale cofinanciering. Het JTF heeft als doel om in totaal tussen 30 en
50 miljard euro aan investeringen mobiliseren.
Het JTF ondersteunt regio’s bij het doorvoeren van sociaaleconomische
aanpassingen als gevolg van de klimaattransitie. Voorbeelden van in
aanmerking komende doelen zijn investeringen in start-ups, het MKB,
digitalisering, klimaat, circulaire economie, onderzoek en innovatie,
(om)scholing van werknemers en ondersteuning voor werkzoekenden.
Ook heeft de Commissie een aantal investeringsdoeleinden expliciet
uitgesloten, zoals investeringen in fossiele brandstoffen, de tabaksindustrie en kernenergie.
In het voorstel van de Commissie hebben alle lidstaten een JTF-allocatie
toebedeeld gekregen. Hiertoe zijn lidstaten verplicht om territoriale
transitieplannen op te stellen. In deze transitieplannen moeten o.a. de
regio’s die het hardst worden getroffen worden geïdentificeerd. Deze
plannen worden in samenspraak met de Commissie opgesteld en moeten
in lijn zijn met afspraken uit de Nationale Energie- en Klimaatplannen
(INEK) van de desbetreffende landen en coherent zijn met sociaaleconomische uitdagingen zoals geïdentificeerd in het Europees Semester en
aansluiten bij bestaande nationale en regionale plannen. De voortgang op
de programma’s wordt gemeten met behulp van indicatoren en mijlpalen.
Indien een JTF-programma niet tenminste 65% van de gestelde
doelstelling bereikt, kan de Commissie de financiële steun verminderen.
InvestEU
In aanvulling op de financiering uit het JTF wil de Commissie via een
hefboomeffect private investeringen mobiliseren binnen InvestEU.
InvestEU is onderdeel van het pakket aan voorstellen dat de Commissie
heeft uitgebracht in het kader van het volgende MFK3. InvestEU bundelt
alle financiële instrumenten voor investeringen binnen de EU. Reeds
bestaande luiken onder InvestEU zijn 1) duurzame infrastructuur, 2)
onderzoek, innovatie en digitalisering, 3) MKB en 4) sociale investeringen
en vaardigheden. Hier voegt de Commissie een just transition scheme aan
toe. Door 1,8 miljard euro aan garanties te oormerken voor het just
transition scheme binnen de reeds bestaande luiken wil de Commissie 45
miljard euro aan additionele investeringen mobiliseren binnen het JTM.
Het gaat dus niet om additionele middelen ten opzichte van het Commissievoorstel voor het volgende MFK. Via InvestEU kunnen (afzonderlijke)
transitieprojecten die kwalificeren onder één of meer van de hiervoor
genoemde vier beleidsthema’s gefinancierd worden. Een belangrijke rol is
hierbij weggelegd voor de EIB en nationale uitvoerende organisaties zoals
RVO en Invest-NL. Nationale organisaties kunnen met inbreng van kennis
van specifieke lokale marktomstandigheden in Nederland subsidie en
«investor ready» projecten aandragen, vereiste project cofinanciering uit
de lidstaat zelf organiseren en door de Commissie gedelegeerde
algemene uitvoeringstaken verrichten. De investeringen onder InvestEU
beslaan een breder terrein dan onder het JTF en omvatten onder andere
energie- en transportinfrastructuur (inclusief gasinfrastructuur en
stadsverwarming), decarbonisatie projecten en sociale infrastructuur.
Daarnaast wordt InvestEU ingezet om duurzaamheid van investeringen te
3

Zie hiervoor ook het BNC-fiche over InvestEU (Kamerstuk 22 112, nr. 2665)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

4

vergroten door het stellen van standaarden voor klimaatinvesteringen en
het beoordelen van milieu en sociale impact van projecten. Ook kan
InvestEU technische assistentie en advies geven.
Leenfaciliteit EIB
De derde pilaar van het JTM omvat het opzetten van een leenfaciliteit
voor de publieke sector. De faciliteit moet leningen gaan verstrekken aan
nationale en decentrale overheden met als doel het ondersteunen van de
transitie naar klimaatneutraliteit. Hierbij kan het gaan om energie- en
transportinfrastructuur, stadsverwarmingsnetwerken en maatregelen voor
energie-efficiëntie, waaronder renovatie van gebouwen. Het doel is om 25
tot 30 miljard euro aan publieke investeringen te mobiliseren tussen
2021–2027. Vanuit de EU-begroting wordt in het voorstel 1,5 miljard euro
bijgedragen, de EIB zou voor 10 miljard euro onder eigen risico bijdragen.
De Europese Commissie zal verdere uitwerking van de leenfaciliteit in
maart 2020 presenteren.
b) Impact assessment Commissie
Het impact assessment van het JTF door de Europese Commissie
valideert dat de programmering en uitvoering plaatsvindt onder de regels
van de CPR. Daarnaast bevestigt het de noodzaak voor een schone en
eerlijke energietransitie ondersteund door een gerichte beleidsdoelstelling
en overeenkomend mechanisme voor thematische concentratie. Ook
benadrukt de impact assessment de uitdagingen van regio’s die sterk
afhankelijk zijn van de productie van vaste brandstoffen. De Europese
Commissie stelt dat de impact assessment daarmee de focus van het JTF
op regio’s die het zwaarst geraakt worden door de klimaat- en energietransitie rechtvaardigt.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet heeft in zijn regeerakkoord al veel plannen opgenomen die
raken aan de uiteenlopende terreinen van de Green Deal, zoals het
realiseren van 55% CO2-reductie in Europa, de inzet voor een volledig
circulaire economie per 2050 (Rijksbrede programma Circulaire
Economie), de halvering van gezondheidsschade door luchtkwaliteit per
2030 (in lijn met het Schone Lucht Akkoord), de ingezette transitie naar
kringlooplandbouw en het versterken van biodiversiteit. Daarnaast
onderschrijft het Klimaatakkoord het belang van het maken van een
eerlijke verdeling tussen huishoudens en bedrijven, alsook de focus op
kosteneffectiviteit, haalbaarheid en betaalbaarheid en de toekomstbestendigheid van de beleidsmaatregelen. Het kabinet is voorstander van een
kosteneffectieve aanpak van de transitie naar een klimaat neutrale en
duurzame Europese Unie.
Het kabinet is van mening dat de publieke en private sector een belangrijke rol hebben in het faciliteren van de transitie die nodig is om de
internationale klimaatdoelen te realiseren, zoals afgesproken in de
Overeenkomst van Parijs en de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s),
en om de economie verder te verduurzamen. Deze dient op een eerlijke
wijze plaats te vinden met aandacht voor de sociaaleconomische
gevolgen en het behoud van breed maatschappelijk draagvlak. De
transitie vergt op grote schaal investeringen, die grotendeels privaat
gefinancierd dienen te worden waarbij publieke financiering richting kan
geven. Klimaatverandering en verduurzaming vragen bovendien om
grensoverschrijdende oplossingen en samenwerking tussen EU-lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

5

Daarnaast zet het kabinet in Europa in op een gemoderniseerd MFK, met
een sterkere reflectie van nieuwe prioriteiten zoals klimaat. Dit betekent
onder andere dat ten minste 25% van het MFK aan klimaat moet worden
besteed en dat het hele MFK in lijn dient te zijn met de Overeenkomst van
Parijs. Tot slot zet het kabinet in op een MFK dat in omvang gelijk blijft aan
1% van het totale EU BNI. Hiervoor is het essentieel dat er scherpe keuzes
worden gemaakt over de EU-uitgaven in de komende periode.4
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet steunt de brede en ambitieuze aanpak van de Green Deal, en
het EGDIP als onderdeel hiervan. Nederland steunt de hoge ambities van
de Commissie, maar acht het wel belangrijk dat het in proportionele,
uitvoerbare en kosteneffectieve wetgeving en beleidsmaatregelen wordt
omgezet, aangezien het impact op het beleid van alle overheidsniveaus
zal hebben. Het kabinet ziet de omschakeling naar een duurzame groei
van de economie om het concurrentievermogen van de EU te versterken
en een gelijkspeelveld in Europa te creëren, als een kans. Daarnaast moet
bij de uitwerking zorgvuldig gekeken worden naar de brede maatschappelijke gevolgen.
Het JTM sluit aan bij de ambitie van het kabinet om de klimaattransitie te
bewerkstelligen. Het is positief dat de Commissie middels het JTM regio’s
die hard geraakt worden door de transitie, hierin probeert mee te krijgen.
De klimaattransitie kan grote sociale en economische gevolgen hebben
voor specifieke regio’s. Het kabinet vindt het positief dat de Commissie
met deze voorstellen de regio’s probeert mee te krijgen in deze transitie.
Just Transition Fund
Het kabinet steunt de oprichting van het JTF (COM(2020) 22). Eveneens
steunt het kabinet de daartoe benodigde aanpassingen van de CPR
(COM(2020) 23) omdat dit noodzakelijke wijzigingen betreffen om de
werking van het JTF te bewerkstelligen en de wijzigingen aansluiten bij de
bepalingen in de huidige CPR. Ook steunt het kabinet het principe dat het
JTF zich moet richten op die regio’s die de grootste transitieopgave
hebben. Wel plaatst het kabinet een aantal kanttekeningen. Zo is het
kabinet van mening dat het JTF in omvang beperkt moet blijven en dat
middelen voor het JTF gevonden moeten worden binnen een plafond dat
past bij de Nederlandse MFK-inzet. De Nederlandse inzet op een financieel
houdbaar en gemoderniseerd MFK, zoals vastgesteld in de kabinetsappreciatie van de Commissievoorstellen (Kamerstukken 21 501-20 nr. 1349 en
nr. 1379), blijft leidend. Daarnaast is het van belang dat investeringen uit
het JTF in aanvulling zijn op reeds bestaande nationale en regionale
inspanningen. Het kabinet zal bij de uitwerking en uitvoering van het JTF
medeoverheden nauw betrekken.
Het kabinet zet daarnaast vraagtekens bij de plaatsing van het JTF onder
de derde begrotingscategorie, «Natuurlijke hulpbronnen en milieu» van
het MFK, terwijl het JTF de regels van het Cohesiebeleid volgt. De
Commissie geeft aan dat dit is gedaan om alle JTF-investeringen volledig
mee te kunnen tellen als klimaatinvesteringen. Het kabinet plaatst
vraagtekens bij voorgestelde categorisering aangezien dit niet goed
aansluit bij het type investeringen dat vanuit het JTF gedaan zal kunnen
worden, die sociaaleconomisch van aard zijn. Logischer is om het fonds te
plaatsen onder de tweede begrotingscategorie, «Cohesie en waarden»
waar ook het grootste deel van het cohesiebeleid onder valt.
4

Voor de Nederlandse positie op het Cohesiebeleid, zie de BNC-fiches over EFRO, ESF+ en de
CPR. (Kamerstuk 22 112, nrs. 2626, 2630 en 2845).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

6

Het kabinet kan zich vinden in het principe van het overhevelen van
middelen vanuit EFRO en ESF+ naar het JTF vanuit de landenenveloppes
om de investeringen in de transitie kracht bij te zetten, maar wil er voor
waken dat dit niet ten koste gaat van de oorspronkelijke doelstellingen
van EFRO (innovatie en klimaat) en ESF+ (menselijk kapitaal, sociale
inclusie en integratie) in Europa. Het kabinet zet zich er dan ook voor in
dat de oorspronkelijke doelstellingen van de EFRO en ESF+ middelen
moeten blijven bestaan bij de inzet van deze middelen, ook bij overheveling naar het JTF. Het kabinet heeft bovendien nog een aantal vragen
over de overheveling. Het kabinet vraagt zich bijvoorbeeld af waarom er
geen overheveling plaats kan vinden vanuit andere fondsen, zoals het
Cohesiefonds of gefinancierd kan worden door middel van vrijwillige
nationale cofinanciering. Het kabinet staat positief tegenover het gebruik
van nationale cofinanciering. Nationale cofinanciering vormt een extra
prikkel om kwalitatief goede projecten te selecteren en genereert extra
investeringen. Het kabinet benadrukt ook de verantwoordelijkheid van
lidstaten zelf en het belang van de mogelijkheid om private cofinanciering
te mobiliseren. Het kabinet steunt het voorstel van de Commissie om
investeringen in onwenselijke doeleinden, zoals investeringen in fossiele
brandstoffen, uit te sluiten.5 Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat deze
uitsluitingslijst niet zal worden afgezwakt. Daarnaast vindt het kabinet het
belangrijk dat de introductie van een JTF niet tot disproportionele
administratieve lastenverzwaring leidt in de programmering en uitvoering
– ook niet in dat van ESF+ en EFRO. Om administratieve lasten te
voorkomen is het van belang om zoveel mogelijk aansluiting te zoeken en
gebruik te maken van bestaande structuren en lidstaten de nodige
flexibiliteit te bieden bij de programmering van JTF middelen onder de
bestaande EFRO en ESF+ programma’s. Dit kan ook zorgen voor meer
synergiën tussen wat met het JTF voorstel is beoogd en de programmering voor het toekomstige EFRO en ESF+. Tevens is het van belang dat
er heldere indicatoren worden gebruikt voor het verdelen van de
middelen. Het kabinet zal inzetten op strenge financiële correcties in het
geval dat de doelstelling van een JTF-programma niet wordt bereikt en zal
er op toezien dat de doelstellingen getoetst kunnen worden aan meetbare
indicatoren gericht op zowel output, maar vooral ook op resultaat. Tot slot
vindt het kabinet het belangrijk dat lidstaten alleen aanspraak kunnen
maken op dit fonds indien zij zich committeren aan de doelstelling van
klimaatneutraliteit in 2050 te implementeren en het fonds de principes van
eerlijke concurrentie in acht neemt.
InvestEU
Het kabinet is voorstander dat InvestEU wordt ingezet om de doelen van
het JTM te behalen, ook omdat deze doelen op elkaar aansluiten. Eén van
de vier pijlers van InvestEU is duurzame infrastructuur, onder andere
gericht op investeringen in de reductie van CO2-uitstoot in lijn met de
Overeenkomst van Parijs en grensoverschrijdende projecten op het
gebied van klimaat en energie. Mede door inzet van Nederland is
afgesproken dat op voornoemde beleidsterreinen een minimum
percentage van de beschikbaar gestelde middelen aan (innovatieve)
duurzame energie transitie projecten zal worden besteed.
Het kabinet is voorstander van een rol voor de EIB als grootste uitvoerder
van InvestEU en van een rol voor nationale organisaties. Wat betreft
individuele investeringsvoorstellen onder InvestEU bij de EIB is het
uitgangspunt van het kabinet dat deze projectvoorstellen op hun merites

5

Conform gewijzigde motie van de leden Leijten en Beckerman (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1506).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

7

worden beoordeeld. Hierbij is het van belang te vermelden dat de EIB na
eind 2021 alle investeringen in «unabated»6 fossiele energie zal uitfaseren.
Er worden in dit voorstel geen aanvullende middelen vrijgemaakt voor
InvestEU. Ook zal de regelgeving van InvestEU niet worden aangepast.
Mede door Nederlandse inzet zijn er echter middelen onder het
programma gereserveerd voor de duurzame transitie. Nederland is
kritisch op mogelijke dubbeltellingen in de 1000 miljard euro aan te
mobiliseren investeringen en onduidelijkheden over de bijdrage van
InvestEU aan het mobiliseren van 45 miljard euro aan investeringen onder
het JTM.
EIB
Nederland kan zich er goed in vinden dat de EIB een grote rol heeft bij de
uitvoering en financiering van het JTM onder het EGDIP. De EIB is de
grootste uitvoerder van het eerder overeengekomen InvestEU en het doel
van vergroening van de Europese economie sluit aan bij de nieuwe
klimaatstrategie en het nieuwe energiebeleid de EIB.
Nederland is in principe voorstander van het door de EIB laten uitvoeren
van de leenfaciliteit voor de publieke sector gezien de financiële expertise
van de EIB, ook bij leningen aan publieke partijen. Bij de verdere
uitwerking van deze leenfaciliteit is het voor Nederland van belang om
helderheid te krijgen over de gevolgen hiervan op de prioriteiten en het
kapitaal van de EIB. Daarnaast wil Nederland meer inzicht in de financieringsbronnen vanuit de EU-begroting voor de leenfaciliteit. De leenfaciliteit kan bijdragen aan het halen van de gestelde doelen uit het Klimaatakkoord. Bij verdere uitwerking van het voorstel is het daarom van belang
inzicht te krijgen in de toegankelijkheid van de leenfaciliteit voor
nationale- en regionale overheden. Net als bij InvestEU acht Nederland
het van belang dat individuele investeringsvoorstellen worden beoordeeld
op hun merites (o.a. additionaliteit van investeringen ten opzichte van de
markt, bijdrage aan EU-doelstellingen en crowding-in van private
partijen).
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten onderschrijven het belang van het JTM voor de klimaat- en
energietransitie. Het krachtenveld voor specifiek de omvang van het JTF
tekent zich grofweg af langs de scheidslijn tussen netto-betalers en
netto-ontvangers. Netto-betalers zijn kritisch op de voorgestelde nieuwe
middelen voor financiering van het JTF en vinden dat de omvang van het
JTF moet passen binnen een MFK-plafond van 1%. Netto-ontvangers zijn
voorstander van deze nieuwe middelen, waarbij zij pleiten dat het niet ten
koste mag gaan van het cohesiebeleid en GLB. Het krachtenveld voor de
overige punten van het JTF en voor de InvestEU- en EIB-componenten
van het JTM is nog onduidelijk.
De positie van het Europees Parlement is nog onbekend.

6

Dit omvat de exploratie, productie, transport en opslag van niet-hernieuwbare energiebronnen
voor energievoorziening, waaronder ook gas.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

8

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is
positief. De Europese Unie heeft zowel als doelstelling zich in te zetten
voor duurzame ontwikkeling met een hoog niveau van bescherming en
verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede de bevordering van
de economische, sociale en territoriale samenhang en de solidariteit
tussen de lidstaten (zie artikel 3, derde lid, VEU). De mededeling heeft
betrekking op meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name op die
van milieu, interne markt, energie en het gebied van de economische
sociale en territoriale samenhang. Op die terreinen heeft de EU een
gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, a, c, e, i,
VWEU).
De beoordeling t.a.v. de bevoegdheid voor het voorstel ter oprichting van
het JTF (COM(2020)22 is positief. De voorgestelde rechtsgrondslag voor
de verordening ter oprichting van het JTF is artikel 175, derde alinea. Deze
bepaling geeft de bevoegdheid om specifieke maatregelen te nemen,
gericht op het versterken van de economische, sociale en territoriale
samenhang, naast de maatregelen die worden verwezenlijkt middels de
reguliere Europese structuur- en investeringsfondsen.
Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag voor de instelling van
dit type fonds, gelet op de beoogde doelstelling van het fonds. De
Europese Unie heeft een bevoegdheid op te treden. Op het terrein van de
economische, sociale en territoriale samenhang is sprake van een
gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid,
onderdeel c, VWEU).
Het voorstel tot aanpassing van de Verordening van het Europees
Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake
het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal
Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme
zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het
Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het
Instrument voor grensbeheer en visa (COM(2020)23final (CPR) kent
dezelfde rechtsbasis als bij het voorstel COM(2018)375, te weten artikelen
177 VWEU, 322 VWEU en 349 VWEU. Het kabinet kon zich vinden in de
toen gekozen rechtsgrondslagen. Er is geen aanleiding om tot een ander
oordeel te komen bij dit wijzigingsvoorstel.
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit voor de mededeling is
positief. Het grensoverschrijdende karakter van de verschillende onderdelen van de Green Deal en de daarvoor benodigde investeringen
rechtvaardigt optreden op EU-niveau. EU-brede doelstellingen zoals
bijvoorbeeld afgesproken in de Overeenkomst van Parijs kunnen beter
worden behaald wanneer maatregelen worden genomen op EU-niveau
dan op nationaal niveau.
Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit van de verordening ter
oprichting van het JTF is positief. De klimaattransitie raakt alle lidstaten en
vergt een grensoverschrijdende aanpak. De sociaaleconomische effecten
van deze transitie kunnen per lidstaat en per regio echter sterk verschillen,
waardoor er in sommige regio’s veel meer investeringen nodig zijn dan in
andere. Gezien het belang dat het kabinet hecht aan het behalen van de
EU-brede klimaatdoelstellingen zoals afgesproken in de Overeenkomst
van Parijs en de grootte van de klimaatopgave in bepaalde regio’s, acht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

9

het kabinet maatregelen op EU-niveau gericht op het mitigeren van de
sociaaleconomische effecten van de klimaattransitiegerechtvaardigd.
Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit van de verordening tot
wijziging van de CPR is positief. De wijziging is noodzakelijk om de
werking van het JTF te verzekeren en deze wijziging kan enkel op
EU-niveau geregeld kan worden.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De
mededeling biedt handvatten voor de financiering van het tegengaan van
klimaatverandering, inclusief de gevolgen daarvan, en achteruitgang van
biodiversiteit en verbetering van milieukwaliteit, en gaat daarmee niet
verder dan noodzakelijk. Het kabinet is van mening dat de aangekondigde
maatregelen, zoals uitgedragen in het EGDIP, vooralsnog geschikt lijken te
zijn om dit doel te bereiken.
Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van de verordening ter
oprichting van het JTF is positief, mits de investeringen beperkt zijn in
omvang in het licht van hetgeen is aangegeven onder 5a. Het kabinet zal
zich hier hard voor maken (mede in het licht van 5a, zie onder). Het JTM –
inclusief het JTF – draagt op geschikte wijze bij aan het mobiliseren van
sociaaleconomische investeringen in die regio’s die zich het meest aan
zullen moeten passen vanwege de klimaattransitie.
Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van de verordening tot
wijziging van de CPR is positief omdat deze wijziging geschikt is en niet
verder gaat dan noodzakelijk om de werking van het JTF te verzekeren.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het voorgestelde budget voor het JTF bedraagt 7,5 miljard. Dit
voorstel komt in aanvulling op de bestaande voorstellen voor het
Meerjarig Financieel Kader 2021–27.
Daarnaast omvat het voorstel een garantstelling van 1,8 miljard vanuit het
InvestEU programma. Voor deze garantstelling worden geen additionele
middelen voorgesteld.
Verder voorziet het voorstel in een bijdrage van 1,5 miljard vanuit de
EU-begroting aan de EIB- leenfaciliteit. Het is nog onduidelijk hoe deze
bijdrage wordt ingevuld.
Zoals vastgelegd in de Kamerbrief van 1 juni 2018 over de Kabinetsappreciatie van het Commissie MFK-voorstel, maken de onderhandelingen over
de toekomst van het JTM voor wat betreft de financiële aspecten,
integraal onderdeel uit van de onderhandelingen over het Meerjarig
Financieel Kader (MFK) 2021–2027. Nederland hecht eraan dat besprekingen over het JTM niet vooruitlopen op de integrale besluitvorming
betreffende het MFK. De beleidsmatige inzet van Nederland bij de het
JTM zal ondersteunend moeten zijn aan de Nederlandse inzet in de
MFK-onderhandelingen zoals hierboven toegelicht, te weten een
ambitieus gemoderniseerd en financieel houdbaar MFK. Dit vraagt
scherpe keuzes, én bezuinigingen. Om het vertrek van het Verenigd
Koninkrijk op te kunnen vangen en nieuwe prioriteiten te kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

10

financieren moeten substantiële bezuinigingen worden doorgevoerd. Het
kabinet streeft naar substantiële bezuinigingen binnen traditionele
beleidsterreinen zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en
het cohesiebeleid, waarmee een aanvullende Nederlandse bijdrage als
gevolg van Brexit vermeden kan worden en die ruimte bieden voor de
financiering van nieuwe beleidsprioriteiten. Binnen dit kader blijft
vanzelfsprekend de ruimte bestaan om op de inhoud actief in te spelen op
het verloop van de onderhandelingen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Dit hangt af van het verloop van de verdere onderhandelingen over het
MFK, maar op basis van het Commissievoorstel stijgt het aandeel aan
nationale cofinanciering met 330 miljoen. Eventuele budgettaire gevolgen
worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Het JTM is gericht op het mobiliseren van sociaaleconomische investeringen voor die regio’s die het hardst geraakt worden door de transitie
naar een klimaatneutrale economie. Investeringen zullen daarbij een
positief effect hebben op het bedrijfsleven en werknemers binnen deze
regio’s.
Het JTM vergt inspanningen van zowel publieke als private partijen. Het
JTM is bedoeld om de gevolgen van de klimaattransitie te mitigeren. De
financiële consequenties voor het bedrijfsleven zijn moeilijk in te schatten
en zijn afhankelijk van het ambitieniveau van het bedrijfsleven om bij te
dragen aan sociaaleconomische investeringen in die regio’s die het hardst
geraakt worden door de klimaat- en energietransitie.
d) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Volgens het Commissievoorstel moeten alle ontvangende lidstaten een
transitieplan opstellen als onderbouwing voor investeringen vanuit alle
drie de pijlers van het JTM: het JTF, het speciale luik van InvestEU en de
leenfaciliteit van de EIB. Dit moet in samenspraak met decentrale
overheden gebeuren. Voor het JTF moet dit plan onderdeel worden van
een specifiek JTF-programma, of onder een van de andere programma’s
waarmee fondsen uit het cohesiebeleid worden uitgevoerd. Dit kan leiden
tot extra administratieve lasten aan de kant van de rijksoverheid en
decentrale overheden. De ondersteuning van regio’s die nog in sterke
mate afhankelijk zijn van de fossiele en koolstofintensieve industrie bij de
transitie naar een klimaatneutrale economie kan een versterkend effect
hebben op de concurrentiekracht van de EU als geheel.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Voor beide wetgevingsvoorstellen geldt dat mogelijke uitvoeringswet- en
regelgeving noodzakelijk is om effectieve werking te geven aan de
verordeningen. Voor het Just Transition Fund is dat sterk afhankelijk of en
op welke wijze Nederlands regio’s hier ook voor in aanmerking zouden
kunnen komen en de samenloop met de andere fondsen zoals het
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Europees Sociaal
Fonds plus. Voor het wijzigingsvoorstel van de CPR wordt verwezen naar
beoordeling van het oorspronkelijke voorstel COM(2018)375.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

11

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel voor een verordening voor het Just Transition Fund (COM
2020)22 biedt de Europese Commissie de mogelijkheid om gedelegeerde
handelingen vast te stellen (zie artikel 10 van het voorstel). Deze gedelegeerde handelingen zien op het aanpassen van bijlagen bij de wetgevingshandeling. Dergelijke wijzigingen kunnen alleen via gedelegeerde
handelingen plaatsvinden indien de bevoegdheid daartoe aan de
Europese Commissie moet worden verleend. De tekst van het artikel voor
de uitoefening van de bevoegdheid voor de vaststelling van gedelegeerde
handelingen komt overeen met de modelbepalingen zoals vastgesteld bij
het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven. De keuze voor een
gedelegeerde handeling is in dit geval acceptabel, omdat de bijlagen bij
de verordening geen grote beleidsmatige keuzes inhouden. Een
aanpassing via een wijzigingsvoorstel van de verordening vast te stellen
door het Europees Parlement en de Raad is derhalve niet nodig. Het
voorstel voor wijziging van het commissievoorstel voor de CPR
(COM(2020)23 introduceert geen nieuwe grondslagen voor het vaststellen
van gedelegeerde handelingen.
Het voorstel voor een verordening voor het Just Transition Fund (COM
2020)22 bevat ook een grondslag om een uitvoeringshandeling vast te
stellen (zie artikel 3, derde lid, van het voorstel). De regeling die een
bijbehorende procedure uit verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing
verklaart op de vaststelling van deze uitvoeringshandeling ontbreekt
geheel. Dit zal opgelost moeten worden. Het kabinet is in beginsel geen
voorstander van de zelfstandige uitvoeringshandeling en vindt de
onderzoeksprocedure de geëigende procedure die van toepassing zou
moeten worden verklaard op de vaststelling van de uitvoeringshandeling
die de verdeling van de middelen tussen de lidstaten vastlegt. Het gaat
hier om een fonds en daarbij wordt conform verordening (EU) nr.
182/2011 altijd gebruik gemaakt van de onderzoeksprocedure.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde datum van inwerkingtreding van beide voorstellen hangt
samen met de CPR en is wat Nederland betreft haalbaar doch krap.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Niet van toepassing.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het is met het oog op de Nederlandse situatie van belang om het JTF
binnen het bestaande governancemodel van de ESIF in te richten en geen
aparte structuur hiervoor op te tuigen. De verordening lijkt hiervoor de
mogelijkheid te geven.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2845

12