Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

30 175

Besluit luchtkwaliteit 2005

Nr. 98

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 april 2010
Hierbij stuur ik u mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat, het
rapport «De proef op de som» praktijktoetsen Commissie Verheijen. Mijn
ambtsvoorganger heeft u bij brief van 5 november 2008 (TK 2008–2009,
30 175, nr. 62), het advies toegezonden van de Commissie Meten en
Berekenen Luchtkwaliteit (Commissie Verheijen).
Dat advies had betrekking op de wijze waarop de luchtkwaliteit wordt
gemeten en berekend. Aanleiding voor het vragen van een advies lag in
het gegeven dat bij metingen en berekeningen op gebied van luchtkwaliteit altijd sprake is van onzekerheid. Toch vindt bij besluitvorming over
ruimtelijke en infrastructurele projecten een juridische toets plaats aan
exacte grenswaarden. Aan de Commissie is gevraagd welke verbeteringen mogelijk zijn bij metingen en berekeningen op gebied van
luchtkwaliteit en het omgaan met onzekerheden.
Mijn ambtsvoorganger heeft in genoemde brief toegezegd een verdere
uitwerking te geven aan de adviezen door aan de hand van praktijktoetsen
na te gaan welke verbeteringen het advies van de Commissie Verheijen,
voor zover dat betrekking heeft op het bepalen van de luchtkwaliteit, in de
praktijk kan opleveren.
In 2009 zijn die praktijktoetsen uitgevoerd. Ik stuur u hierbij het
eindrapport toe met de titel «De proef op de som: Conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van praktijktoetsen van de adviezen van
Commissie Verheijen», met de onderliggende deelrapporten.1
Reactie op de aanbevelingen uit «De proef op de som»

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Hierna geef ik aan wat mijn reactie is op de conclusies en aanbevelingen
in het rapport «De proef op de som».
Samengevat:
• Hoofdconclusie is dat het advies van de Commissie Verheijen over het
werken met een bandbreedte met een pakket maatregelen achter de
hand niet goed uitvoerbaar is op projectniveau, maar wel op programmaniveau. Om verbeteringen te kunnen doorvoeren in het bepalen van

kst-30175-98
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 175, nr. 98

1

•

•

de luchtkwaliteit is het dus gewenst een afweging te kunnen maken
voor een groter gebied. Dit sluit aan bij een aanpak die al in gang is
gezet met het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. De
NSL aanpak voorziet in een gebiedsgerichte aanpak met een jaarlijkse
monitoring. Daarbij wordt ook rekening gehouden met een bandbreedte rond de norm.
De uitkomst van de praktijktoetsen bieden aanknopingspunten voor de
invulling van het luchtkwaliteitsbeleid na afloop van het NSL,
uitgaande van de voordelen van een gebiedsgerichte aanpak. Er wordt
nu ervaring opgedaan met de uitvoering van het NSL. Op basis van de
ervaringen uit de monitoring 2010 en 2011 zal ik bezien hoe de
wetgeving na het NSL er zal uit komen te zien.
Nadere regelgeving op gebied van eenvoudiger rekenen (vuistregels,
filterstap en houdbaarheid van gegevens) kan zinvol zijn in situaties
waar geen sprake is van normoverschrijding of geen NSL van
toepassing is. Omdat de effecten hiervan onder het NSL beperkt zijn,
zal ook hiervoor gelden dat bezien moet worden wat wenselijk is voor
de situatie na het NSL.

Toelichting
Bandbreedte en maatregelen achter de hand
Hoofddoel van de praktijktoetsen was na te gaan of het uitvoerbaar is bij
projecten te werken met een bandbreedte rond de te behalen norm en een
pakket maatregelen achter de hand, in combinatie met een effecttoets.
Dit heeft geleid tot de conclusie dat de systematiek van de Commissie
Verheijen voor het afdekken van onzekerheden met maatregelen achter de
hand in de praktijk toepasbaar lijkt, maar op een ander niveau dan het
projectniveau. Het bepalen van een bandbreedte per project is complex,
met name in de stedelijke omgeving. Het afdekken van een redelijke
bandbreedte met voldoende maatregelen achter de hand blijkt bovendien
nauwelijks mogelijk, omdat er niet voldoende maatregelen beschikbaar
zijn. Bij een volledig nieuwe activiteit, waarbij sprake is van een grotere
planbijdrage dan bij aanpassingen van een bestaand tracé, lijkt dat zelfs
onmogelijk. Dit heeft tot gevolg dat een uitwerking op projectniveau kan
leiden tot complicaties in plaats van vereenvoudiging. Meestal zal er op
projectniveau geen positief effect zijn op de doorlooptijd en de
bestuurslast zal aanzienlijk toenemen omdat er geld moet worden
gereserveerd voor maatregelen achter de hand.
De systematiek is wel toepasbaar op gebiedsniveau. Er kunnen dan meer
maatregelen achter de hand worden gehouden. Wel is bestuurlijke
afstemming nodig om te bepalen wie maatregelen neemt en betaalt.
Ook voor de effecttoets geldt dat het complex is per project vast te stellen
of de planbijdrage groter is dan tevoren was berekend. Een eenmalige
toets na uitvoering van een project is slechts een momentopname.
Daarnaast is dat moment moeilijk te bepalen bij een project dat gefaseerd
wordt uitgevoerd.
Een effecttoets in de vorm van jaarlijkse monitoring op gebiedsniveau,
waarbij alleen wordt getoetst aan de norm, is het best toepasbaar en
uitvoerbaar.
De relatie met het betreffende project is dan minder expliciet te leggen
omdat normoverschrijding meerdere oorzaken kan hebben.
Dit sluit aan bij de huidige NSL aanpak. Het is een programmatische
aanpak op gebiedsniveau, waarbij door middel van een jaarlijkse
monitoring de voortgang wordt bewaakt. De maatregelen in het NSL
zorgen voor een veilige marge rond de norm, zodat er voldoende
zekerheid is dat de grenswaarde tijdig wordt gehaald. In die zin kan
worden gesproken van een «oranje stoplicht» bij de monitoring. Als blijkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 175, nr. 98

2

dat de veilige marge wordt overschreden kan het halen van de grenswaarden in gevaar komen en moeten maatregelen worden genomen.
De bevindingen zijn ook van belang voor het advies van de commissie
Elverding (Versnelling besluitvorming Infrastructuurprojecten). Vermindering van onderzoekslasten door een gebiedsgerichte aanpak en
jaarlijkse monitoring is de beste manier om vertragingen te voorkomen.
Juridisch kader na het NSL
Er zal in 2015 naar verwachting worden voldaan aan de grenswaarden
voor luchtkwaliteit. Wel kunnen projecten nog steeds in potentie leiden tot
nieuwe overschrijdingssituaties. In het kader van het NSL is een monitoringsinstrument beschikbaar gekomen waarmee ook na het NSL de
informatie over de luchtkwaliteit jaarlijks wordt berekend. Met dit
instrument wordt de ontwikkeling in de luchtkwaliteit zichtbaar gemaakt.
De vraag is op welke wijze na het NSL vorm kan worden gegeven aan
bestuurlijke samenwerking als het gaat om besluiten over het inzetten van
maatregelen en de noodzaak van het achter de hand houden van
maatregelen. Een gebiedsgerichte aanpak kan plaatsvinden op landelijk of
regionaal niveau. Dat hangt af van de aard van de problematiek en de
mate van sturing die nodig wordt geacht.
Ik wil eerst de uitkomsten van de monitoring in 2010 en 2011 afwachten,
om meer te weten over de effectiviteit van het huidige NSL-instrumentarium. Op basis daarvan zal ik bepalen hoe de wetgeving na het NSL er
uit zal komen te zien. Die wetgeving zal gereed moeten zijn als in 2014 het
NSL is afgelopen. Vertrekpunt hierbij zal zijn dat ook na 2014 wordt
geborgd dat blijvend aan de normen wordt voldaan.
Eenvoudiger rekenen en houdbaarheid gegevens
De Commissie Verheijen heeft geadviseerd bij luchtkwaliteitsonderzoeken
te differentiëren in het detailniveau: globaal waar het kan, gedetailleerd
waar het moet. Eenvoudiger rekenen kan worden vormgegeven door
inbouwen van een filterstap (wanneer is geen onderzoek nodig) en het
hanteren van vuistregels daar waar gedetailleerde berekeningen (nog)
niet nodig zijn, zoals bij het vergelijken van alternatieven in de voorbereidende fase van een project.
Uit de praktijktoetsen blijkt dat eenvoudiger rekenen een positief effect
van enkele maanden kan hebben op de doorlooptijd van een project, en
leidt tot een vermindering van de bestuurslasten.
Deze praktijktoetsen hebben betrekking op projecten in de periode voor
het NSL. Het NSL heeft de meeste problemen al weggenomen. Immers,
luchtkwaliteitsberekeningen zijn niet nodig als voor besluitvorming een
beroep kan worden gedaan op het NSL. Als een berekening nodig is
vanwege veranderingen dan gebeurt dat met de monitoringstool. Dit
rekeninstrument wordt jaarlijks geactualiseerd. Het regelen van de
houdbaarheid van gegevens levert tijdens de uitvoering van het NSL dus
geen winst op. Dat neemt niet weg dat ik wel zal nagaan op welke wijze
hier in het algemeen – dus los van het NSL en met inachtneming van het
gegeven dat ook voor andere milieueffecten, zoals geluid, onderzoek
nodig is – verbeteringen zijn aan te brengen.
Vuistregels kunnen worden gehanteerd in de verkenningsfase. Daarbij kan
worden gewezen op de nieuwe Tracéwet, waarin de verkenningsfase is
beschreven als de fase waarin een «trechtering» plaatsvindt van «vele»
naar «enkele» kansrijke alternatieven. Een formele regeling is hiervoor
niet strikt nodig.
Toepassing van een filterstap is mogelijk voor situaties ruim beneden de
norm, waarbij het niet nodig is berekeningen uit te voeren om inzicht te
krijgen in de luchtkwaliteit. Ik zal bezien voor welke situaties het wenselijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 175, nr. 98

3

en mogelijk is een filterstap in de regelgeving vast te leggen, waarbij
aansluiting kan worden gezocht bij de Regeling Niet in Betekende Mate.
Gedetailleerde berekeningen blijven nodig in situaties waarin grenswaarde overschrijdingen aan de orde kunnen zijn. Voor infrastructuur
gebeurt dit in de tweede fase van de verkenning.
Uit het bovenstaande blijkt dat veel knelpunten bij berekeningen voor de
luchtkwaliteit, waarvoor de Commissie Verheijen was ingesteld, al
weggenomen zijn door het NSL. Daarom zal de bezinning op de wet- en
regelgeving voor de periode na het NSL de beste manier zijn om de
invulling te geven aan de bevindingen die uit de praktijktoetsen naar
voren komen.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. C. Huizinga-Heringa

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 175, nr. 98

4