Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 998

Wijziging van de Visserijwet 1963 in verband
met de invoering van de bestuurlijke boete

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 24 juni 2022
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen
van de vaste Commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Ik
dank de leden van de commissie voor hun inbreng en spreek de hoop uit
dat het wetsvoorstel met deze beantwoording van de gestelde vragen op
korte termijn kan worden geagendeerd voor plenaire behandeling.
Hieronder ga ik graag in op de vragen en opmerkingen van de leden van
de verschillende fracties. Ik ga daarbij uit van de volgorde van de vragen
in het verslag, waarbij in een aantal gevallen naar antwoorden op
samenhangende vragen wordt verwezen.
I ALGEMEEN
1. Aanleiding en doel
De leden van de CDA-fractie vragen waar de behoefte voor een lik-opstukbeleid vandaan komt?
De behoefte aan een lik-op-stukbeleid komt voort uit de wens de naleving
van visserijregelgeving te verbeteren. Versterking van de handhaving en
een betere naleving van de regels is een belangrijk speerpunt van mijn
beleid. Met de bestuurlijke boete krijgt de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (hierna: NVWA) een instrument om snel en slagvaardig op
te treden. De verwachting is dat de inzet hiervan ertoe zal leiden dat de
visserijregelgeving beter zal worden nageleefd.
Zoals op verschillende plaatsten in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel is aangestipt, geven daarnaast ook ontwikkelingen op
Europees niveau aanleiding tot invoering van een bestuurlijke boete voor
de handhaving van de visserijregelgeving ter uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: GVB). Zo heeft de Europese Commissie
naar aanleiding van de in 2013 en 2014 uitgevoerde auditmissies naar de
effectiviteit van het controlesysteem in Nederland, overeenkomstig artikel

kst-35998-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

1

102, vierde lid, van de zogenoemde controleverordening1 een actieplan
opgesteld. In dit actieplan heeft de Commissie onder meer aangedrongen
op de introductie van de bestuurlijke boete voor bepaalde overtredingen
van de regels van het GVB teneinde de effectiviteit van het sanctiestelsel
te vergroten. Het belang dat de Europese Commissie in dit verband hecht
aan de inzet van een stelsel van bestuurlijke boete, blijkt ook uit het in de
memorie van toelichting gememoreerde voorstel tot wijziging van de
controleverordening. Hierbij wordt onder andere voorgesteld dat lidstaten
bestuursrechtelijke sancties moeten invoeren om het sanctiesysteem
afschrikwekkender en doeltreffender te maken en in alle lidstaten een
gelijk speelveld te waarborgen. Ook in de over dit voorstel door de
Landbouw- en Visserijraad vastgestelde algemene oriëntatie van 24 juni
20212 en de door het Europees Parlement op 11 maart 2021 aangenomen
amendementen3 speelt de introductie van de bestuurlijke boete een grote
rol. Hoewel de onderhandelingen over het voorstel tussen voornoemde
Europese instellingen nog niet zijn afgerond, lijkt de verwachting
gerechtvaardigd dat de verplichting tot introductie van de bestuurlijke
boete in de controleverordening zal worden doorgevoerd.
De leden van deze fractie vragen tevens of ik duidelijk kan maken wat de
gevolgen zijn voor overtreders wanneer de herstelsancties waar zij nu
mee worden geconfronteerd, worden vervangen door een bestuurlijke
boete.
Herstelsancties zijn gericht op het ongedaan maken of beëindigen van
overtredingen of het voorkomen van herhaling van overtredingen.
Herstelsancties zijn niet gericht op het bestraffen van overtredingen die in
het verleden hebben plaatsgevonden. Nu de herstelsancties een ander
doel treffen dan de bestuurlijke boete, kunnen zij naast elkaar worden
opgelegd. De bestuurlijke boete is dus geen vervanging van de
herstelsancties. Overigens kan een bestuurlijke boete niet worden
gecombineerd met strafrechtelijke vervolging omdat deze sancties
hetzelfde doel dienen, namelijk leed toevoegen aan een overtreder
vanwege de begane overtreding(en). Het combineren van deze sancties is
in strijd met artikel 6 (het recht op een eerlijk proces) van het Europees
Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens (hierna:
EVRM).
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de regering gaat
bewaken dat ernstige overtredingen niet worden afgedaan met een
bestuurlijke boete? Hoe zal de regering voorkomen dat bestuurlijke boetes
in de plaats komen van strafrechtelijke vervolging wanneer dat niet is
gewenst?
Het doel van invoering van een bestuurlijke boete voor overtredingen van
visserijregelgeving is om de naleving van deze regelgeving te verbeteren.
De gedachte is dat de bestuurlijke boete een effectief instrument is,
doordat de tijd tussen overtreding en sanctie aanzienlijk kan worden
verkort.

1

Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een
controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk
visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr.
2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 215/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr.
388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr.
1342/2008 en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG)nr. 1627/94 en (EG) nr.
1966/2006 (PbEU 2009, L 343)
2
ST 9390 2021 REV 2 van 24 juni 2021
3
P9_TA(2021)0076

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

2

Als aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zal de
bestuurlijke boete over een periode van vijf jaren stapsgewijs worden
ingevoerd, te starten met lichte overtredingen en langzaam uitbouwend
naar zwaardere overtredingen. Met het Openbaar Ministerie (hierna: OM)
zullen in de komende periode afspraken worden gemaakt over welke
overtredingen door de NVWA aan het OM zullen worden voorgelegd. De
afspraken tussen het OM en de NVWA zullen worden neergelegd in het
specifieke interventiebeleid van de NVWA. Deze beleidsregel zal worden
bekendgemaakt in de Staatscourant.
Bij deze afspraken zal een lijst met verzwarende omstandigheden worden
opgesteld die aanleiding geven om een overtreding aan het OM voor te
leggen. Voorbeelden van dergelijke verzwarende omstandigheden zijn: er
is sprake van een veelpleger, het behaalde voordeel is erg groot of er is
significante schade aangebracht aan de visbestanden of de natuur.
Genoemde leden vragen ook of de regering kan aangeven hoeveel
overtredingen er in de afgelopen jaren zijn geconstateerd en tot welke
sancties die hebben geleid.
In 2019 zijn op het gebied van de zeevisserij in totaal 228 overtredingen en
voor de kust- en binnenvisserij 79 overtredingen geconstateerd. In 2020
waren dat voor de zeevisserij in totaal 241 overtredingen, terwijl het
aantal overtredingen voor de kust- en binnenvisserij 53 bedroeg. Ten
slotte zijn het afgelopen jaar, in 2021, voor de zeevisserij in totaal 190
overtredingen en voor de kust- en binnenvisserij 66 overtredingen
geconstateerd. Het is nog niet mogelijk aan te geven tot welke sancties
deze overtredingen hebben geleid, omdat de meeste zaken weliswaar zijn
voorgelegd aan het OM, maar nog niet zijn behandeld. De opgelegde
sanctie bestaat meestal uit het opleggen van een geldboete.
Voorts vragen de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren hoe de
voorliggende wetswijziging calculerend gedrag gaat verminderen. Hoe
wordt voorkomen dat calculerend gedrag zal plaatsvinden wanneer een
overtreding wordt afgedaan met een bestuurlijke boete?
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt aangegeven dat
met overtreding van visserijregelgeving aanzienlijk financieel gewin kan
worden behaald. In combinatie met de geringe normatieve lading van een
deel van de regelgeving, leidt dit tot calculerend gedrag van visserijondernemingen. Met de invoering van de bestuurlijke boete zal dit
calculerend gedrag niet helemaal verdwijnen. De verwachting is wel dat
de uitkomst anders zal uitvallen. Een bestuurlijke boete is afschrikwekkender dan een schriftelijke waarschuwing en ook afschrikwekkender dan
de dreiging van bestuursdwang, en daarmee zal een visserij-ondernemer
naar verwachting eerder geneigd zijn de regelgeving na te leven.
Deze leden vragen verder of de geldboetes of andere sancties via de
bestuurlijke boete hoger zullen zijn dan de mogelijke financiële winst van
de overtreding. Hoe wordt dit beoordeeld en geborgd?
Een wettelijk gefixeerde bestuurlijke boete is een instrument dat in
mindere mate dan een strafrechtelijke sanctie de mogelijkheid biedt om
rekening te houden met de omstandigheden van het geval. Om uit te
komen op een passende boete zal bij het bestuurlijke boetestelsel dat
thans wordt uitgewerkt, onderscheid worden gemaakt naar de ernst van
de overtreding en naar de overtreder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

3

Als in bepaalde casus de inschatting is dat de bij die casus behorende
bestuurlijke boete veel lager uitvalt dan het behaalde voordeel, kan de
casus aan het OM worden voorgelegd met het advies om strafrechtelijke
vervolging in te stellen.
Het is overigens vaak niet eenvoudig vast te stellen wat exact het
behaalde voordeel van een zekere overtreding is.
Tevens vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie aan welke
boetebedragen of sancties wordt gedacht bij de invoering van de
bestuurlijke boete voor de respectievelijke overtredingen?
De boeteregels zijn nog in ontwikkeling. Momenteel worden deze regels
met inbreng van de NVWA en het OM verder uitgewerkt. Zoals hiervoor al
is aangegeven, is het voorlopige voorstel om in de eerste plaats onderscheid te maken tussen de ernst van de overtredingen. Hierbij kan
gedacht worden een categorie met de meer administratieve overtredingen
die niet direct gevolgen hebben voor de visbestanden of de natuur. De
meeste logboekovertredingen vallen hier niet onder omdat deze vaak
direct gevolg hebben voor de visbestanden. De tweede categorie
overtredingen bestaat uit overtredingen die wel een direct gevolg hebben
voor de visbestanden of de natuur. Ten slotte is er de zwaarste categorie
die ziet op visstroperij; dat is visserij zonder vergunning, of visserij in
gebieden die gesloten zijn voor alle visserij of voor visserij met bepaalde
vistuigen.
Naast dat er onderscheid wordt gemaakt naar de ernst van de
overtreding, wordt er onderscheid gemaakt naar de persoon van de
overtreder. Zo is het de bedoeling dat een sportvisser een lagere boete
krijgt dan een kapitein en een onderneming met lang vissersvaartuig een
hogere boete dan een onderneming met een klein vissersvaartuig. Op
deze manier ontstaat er een matrix waarin verschillende boetebedragen
een plek zullen krijgen. Gedacht wordt aan boetebedragen die variëren
van € 250 tot € 10.000 of indien dat meer en passend is, 10 procent van
de jaaromzet. In het geval dat een omzet gerelateerde boete wordt
opgelegd, wordt dit bedrag gemaximeerd tot het maximale boetebedrag
dat in dit wetsvoorstel is opgenomen.
Genoemde leden vragen verder of de inspecteurs de mogelijkheid zullen
hebben om de hoogte van de boete vast te stellen. Zo ja, op basis van
welke criteria zullen inspecteurs komen tot het vaststellen van de hoogte
van een bestuurlijke boete?
Het wetsvoorstel gaat uit van een wettelijk gefixeerd stelsel van bestuurlijke boetes. Dit betekent dat via de boeteregels die in de algemene
maatregel van bestuur worden neergelegd, in de ministeriële regeling per
overtreding wordt bepaald hoe hoog de bestuurlijke boete zal zijn. Op
grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) is het bestuursorgaan echter verplicht om een lagere boete
op te leggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde
bestuurlijke boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is. Het
uitgangspunt is dus dat de NVWA het boetebedrag oplegt dat in de
ministeriële regeling is opgenomen, maar dit bedrag kan door de NVWA
vanwege bijzondere omstandigheden, zoals financiële moeilijkheden,
worden verlaagd.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen ook op grond van
welke criteria een overtreding wordt beschouwd als licht. Kan de regering
aangeven welke overtredingen gezien worden als licht en welke als
zwaar?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

4

Zoals ik in een vorig antwoord heb aangegeven, zijn de boeteregels nog in
ontwikkeling. Voorlopig wordt qua ernst van de overtreding gedacht aan
een driedeling: administratieve overtredingen die geen direct gevolg
hebben voor de visbestanden of de natuur, overtredingen die wel directe
gevolgen hebben voor de visbestanden of de natuur en overtredingen die
zien op visstroperij.
Deze leden lezen dat het opleggen van een bestuurlijke boete niet als
afdoende wordt gezien bij illegale visserij en vragen ook wat gezien wordt
als illegale visserij.
In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven dat bij
illegale visserij een bestuurlijke herstelsanctie niet afdoende is. Een
bestuurlijke boete zou in deze gevallen juist wel passend zijn. In algemene
zin is alle visserij waarbij visserijregelgeving wordt overtreden illegale
visserij. Van visstroperij wordt gesproken als er sprake is van visserij
zonder vergunning of visserij in gebieden die gesloten zijn voor alle
visserij of voor visserij met bepaalde vistuigen.
Indien er sprake is van visstroperij zal een hogere bestuurlijke boete
worden opgelegd.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen tevens of de
regering het inzicht deelt dat sommige overtredingen, zoals het niet
naleven van de aanlandplicht, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk
vervolgd dienen te worden, gezien de gevolgen voor het ecosysteem. Zo
nee, waarom niet?
De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie die als doel heeft om de
overtreder leed toe te voegen. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke
vervolging. Daarom bepaalt artikel 5:44 van de Awb dat er geen
samenloop mag zijn van strafrechtelijke vervolging en het opleggen van
een bestuurlijke boete. Als de officier van justitie vervolging instelt,
verliest het bestuursorgaan de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op
te leggen. Anders zou er sprake zijn van dubbele vervolging en
bestraffing, hetgeen als onderdeel van het recht op een eerlijk proces
verboden is. Dit is het zogenoemde ne bis in idem-beginsel.
Het is wel mogelijk strafrechtelijke vervolging te combineren met een
bestuurlijke herstelsanctie, zoals de last onder bestuursdwang en de last
onder dwangsom. Deze bestuurlijke herstelsancties hebben tot doel om
een overtreding te beëindigen of herhaling ervan te voorkomen. Er dient
echter wel sprake te zijn van een situatie waarin het opleggen van een
herstelsanctie zinvol is. Indien dit naar het oordeel van de toezichthouder
zo is, kan strafrechtelijke vervolging worden gecombineerd met een
bestuursrechtelijke herstelsanctie.
2. Introductie bestuurlijke boete
2.1 Bestuursrechtelijke punitieve sanctie
De leden van de D66-fractie zijn benieuwd wanneer het omslagpunt
plaatsvindt van bestuursrechtelijke handhaving naar strafrechtelijke
handhaving. Kan hier een nadere toelichting op gegeven worden?
Zoals ook in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven, is het uitgangspunt dat een overtreding in beginsel wordt
afgedaan met een bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete zal gefaseerd
worden ingevoerd, te beginnen met de lichte overtredingen. Met het OM
zullen afspraken worden gemaakt voor welke overtredingen door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

5

NVWA aan het OM worden voorgelegd vóórdat de invoering van de
bestuurlijke boete zich zal uitstrekken tot zwaardere overtredingen.
Genoemde leden vragen ook wat de gevolgen zouden kunnen zijn voor de
(vermeende) overtreders wanneer eventuele herstelsancties worden
vervangen door een bestuurlijke boete?
Herstelsancties zijn gericht op het beëindigen van overtredingen of het
voorkomen van herhaling daarvan. Er is echter geen sprake van genoegdoening voor overtredingen die in het verleden hebben plaatsgevonden.
Met de bestuurlijke boete kan er een lik-op-stukbeleid worden gevoerd
waarbij de overtreder direct met de gevolgen van zijn overtreding wordt
geconfronteerd, ook als de overtreding niet voortduurt of wordt herhaald.
Nu de herstelsancties een ander doel treffen dan de bestuurlijke boete,
kunnen zij naast elkaar worden opgelegd. De bestuurlijke boete is dus
geen vervanging van de herstelsancties.
Overigens kan een bestuurlijke boete niet worden gecombineerd met
strafrechtelijke vervolging omdat deze sancties hetzelfde doel dienen,
namelijk leed toevoegen aan een overtreder vanwege de begane
overtreding(en). Het combineren van deze sancties is in strijd met artikel 6
(het recht op een eerlijk proces) van het EVRM.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom voor de
algemene maatregel van bestuur niet is gekozen voor een voorhangprocedure. Kan de regering dat alsnog doen?
In aanwijzing 2.35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is bepaald
dat er geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde
regelgeving wordt geregeld, tenzij daarvoor bijzondere reden bestaat. In
het onderhavige geval is geen bijzondere reden gezien om deze formele
betrokkenheid te regelen. Het wetsvoorstel regelt de belangrijkste punten
ten aanzien van het bestuurlijke boetestelsel, namelijk de maximale
hoogte van de bestuurlijke boete. Dat de verdere uitwerking wordt
gedelegeerd, is geen bijzonderheid.
Overigens sta ik wel open voor betrokkenheid van uw Kamer bij de
algemene maatregel van bestuur. Daarom heb ik in het voorgaande van
deze nota naar aanleiding van het verslag inzicht gegeven in de
voorlopige keuzes die zijn gemaakt in de concept algemene maatregel van
bestuur.
Leden van de genoemde fractie vragen ook of de hoogte van de bestuurlijke boete wordt afgestemd op de grootte of de omzet van een bedrijf. Zo
nee, hoe wordt ervoor gezorgd dat een bestuurlijke boete doeltreffend,
evenredig en afschrikwekkend is voor grote bedrijven, zoals multinationals?
Zoals ook is aangegeven in antwoorden op eerdere vragen, zal bij de
bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete ook onderscheid
worden gemaakt naar de aard van de overtreder. Dit zal zijn beslag krijgen
in de boeteregels die thans worden ontwikkeld. Voorlopig wordt gedacht
aan een vierdeling. Sportvissers, schepen met een lengte van minder dan
10 meter, schepen met een lengte tussen de 10 en 59 meter en schepen
met een lengte van meer dan 59 meter. De sportvisser zal een lagere
boete krijgen dan de overtreder met een schip van meer dan 59 meter.
Ook zal het in bepaalde gevallen mogelijk zijn een bestuurlijke boete op te
leggen van 10 procent van de jaaromzet. In het geval dat een omzet
gerelateerde boete wordt opgelegd, wordt dit bedrag gemaximeerd tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

6

het maximale boetebedrag dat in dit wetsvoorstel is opgenomen. Hiermee
is de bestuurlijke boete ook afschrikwekkend voor multinationals.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering erkent dat het zeker
voor de kleine bedrijven in de visserij vaak lastig is te doorgronden welke
materiële normen in welke situatie precies van toepassing zijn.
Ik onderken dat de visserijregelgeving uitgebreid en complex is. Het gaat
om regels die gelden voor een specifieke beroepsgroep waarvan verwacht
mag worden dat men op de hoogte is van de geldende normen. Op de
website4 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO)
kunnen ondernemers handzame informatie vinden over visserijregelgeving. Bij vragen over die regelgeving kunnen zij contact opnemen met
de RVO.5
Deze leden vragen de regering bij de uitwerking van de algemene
maatregel van bestuur rekening te houden met de soms beperkte
kenbaarheid van normen omdat dit wringt met een rigide, lik-opstukbeleid. Worden alleen bestuurlijke boetes vastgesteld voor overtredingen van voldoende kenbare regels en normen?
Ik onderschrijf niet dat er sprake is van beperkte kenbaarheid van regels
en normen. Door de RVO wordt met jaarlijks een infobulletin uitgegeven
om vissers op de hoogte te stellen van de relevante wijzigingen in
regelgeving. Ook is op de website van de RVO de nodige informatie te
vinden over visserijregelgeving.
Daarnaast is visserijregelgeving opgenomen in de Visserijwet 1963 en de
daarop gebaseerde regelgeving. Deze regelgeving is bekendgemaakt
overeenkomstig de Bekendmakingswet en is daarmee voldoende kenbaar.
Overigens zijn de geconsolideerde versies van de Visserijwet 1963 en de
daarop gebaseerde regelgeving ook vindbaar op www.wetten.nl.
Voor zover in de nationale regelgeving wordt verwezen naar Europese
regelgeving, geldt dat deze zijn bekendgemaakt in het officiële publicatieblad van de Europese Unie. Hiermee zijn ook deze normen voldoende
kenbaar. Ook voor de Europese regelgeving geldt dat geconsolideerde
versies beschikbaar zijn op eur-lex.Europa.eu.
De leden van de SGP-fractie vragen ook of de regering nader inzicht kan
geven in de wijze waarop de algemene maatregel van bestuur ingevuld
zal worden. Is de regering bereid een concept algemene maatregel van
bestuur tegelijk met de beantwoording van deze vragen naar de Kamer te
sturen?
In antwoorden op eerdere vragen van de fractie van de Partij voor de
Dieren heb ik een voorlopige schets gegeven van de boeteregels, zoals die
in de algemene maatregel van bestuur zullen worden vormgegeven.
Momenteel ben ik nog bezig deze regels verder uit te werken met inbreng
van de NVWA en het OM.
Tevens vragen de leden van deze fractie waarom er onder meer bij de
vaststelling van het boetemaximum geen onderscheid is gemaakt tussen
natuurlijke personen en rechtspersonen, gelet op het feit dat bedrijfsgrootte en -type in de visserij behoorlijk uit elkaar lopen, van hobbyvissers
en eenmanszaken tot grote rederijen.

4
5

https://www.rvo.nl/visserij
https://www.rvo.nl/onderwerpen/over-ons/contact

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

7

Bij de vaststelling van het wettelijk boetemaximum is geen onderscheid
gemaakt naar de aard van de overtreder. Bij de nadere invulling van het
bestuurlijke boetestelsel in de algemene maatregel van bestuur zal dit wel
gebeuren. Voor meer uitleg hierover verwijs ik naar eerdere antwoorden
op vragen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie over dit
onderwerp.
2.2. Gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie
De leden van de VVD-fractie vragen hoe andere landen van de Europese
Unie omgaan met de voorgestelde wijziging van de controleverordening
en hoe dat zich verhoudt tot de door het kabinet voorgestelde invoering
van de bestuurlijke boete.
Voor de stand van zaken met betrekking tot de voorgestelde wijziging van
de controleverordening verwijs ik naar mijn antwoord op vragen van de
CDA-fractie over het lik-op-stukbeleid. Zodra de verplichting om een
stelsel van bestuurlijke boete te introduceren is doorgevoerd in de
controleverordening, zullen alle lidstaten van de Europese Unie moeten
voorzien in dergelijke bestuurlijke sancties. Het wetsvoorstel tot invoering
van de bestuurlijke boete, beoogt mede uitvoering te geven aan
voornoemde verplichting.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen wat de
invoering van de bestuurlijke boete zal betekenen voor Europese en
internationale vissers. Beaamt de regering dat reefers slechts op papier
worden gecontroleerd aan de hand van vangstcertificaten omdat de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit geen capaciteit heeft voor
fysieke controles? Erkent de regering dat dit fraude in de hand werkt? Hoe
zal het uitbreiden met een bestuurlijke boete hier verandering in kunnen
brengen?
Voor alle aanlandingen van visserijproducten door vissersvaartuigen in
een haven van de Europese Unie geldt de hoofdregel dat alle visserijproducten bij aanlanding moeten worden gewogen. Bij bevroren visserijproducten wordt het gewicht bepaald door het totale aantal dozen of blokken
te vermenigvuldigen met een gemiddeld nettogewicht per doos of blok.
Het nettogewicht per doos of blok wordt berekend op basis van een
steekproefmethode conform Bijlage XVIII van de uitvoeringsverordening
bij de controleverordening.6
Het beeld dat reefers slechts op papier worden gecontroleerd door de
NVWA is niet correct. Daarmee is de aanname dat dit fraude in de hand
werkt eveneens niet juist. Voor de controle bij aanlanding van vaartuigen
uit derde landen (waaronder reefers) zorgt de NVWA ervoor jaarlijks op
zijn minst 5 procent van de aanlandingen en overladingsactiviteiten fysiek
te inspecteren conform artikel 9 van de IOO-verordening. Voor de soorten
haring, makreel, blauwe wijting en horsmakreel, aangeland door
EU-vaartuigen (diepvriestrawlers), zorgt de NVWA ervoor dat ten minste
7,5 procent van de aangelande hoeveelheden en ten minste 5 procent van
de aanlandingen worden geïnspecteerd (conform artikel 107 in
samenhang met artikel 78 van de uitvoeringsverordening bij de controleverordening). De invoering van de bestuurlijke boete maakt het voor de
NVWA eenvoudiger om geconstateerde overtredingen tijdens inspecties
door vaartuigen sneller en slagvaardiger te sanctioneren.
6

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie van 8 april 2011 houdende
bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling
van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PbEU 2011, L112).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

8

3. Duaal stelsel
De leden van de VVD-fractie vragen of de afspraken tussen het Openbaar
Ministerie en de NVWA over welke overtredingen bestuursrechtelijk dan
wel strafrechtelijk worden afgedaan, openbaar gemaakt zullen worden
zodat voor iedereen duidelijk is op welke manier welke overtredingen
worden afgedaan?
De afspraken tussen het OM en de NVWA zullen worden neergelegd in het
specifieke interventiebeleid van de NVWA. Deze beleidsregel zal worden
bekendgemaakt in de Staatscourant. Hiermee zal voor iedereen kenbaar
worden welke indicaties een rol zullen spelen bij de afweging of een
overtreding strafrechtelijk of bestuursrechtelijk zal worden afgedaan.
Tevens vragen deze leden op welke termijn de voornoemde afspraken
worden gemaakt.
De afspraken tussen het OM en de NVWA over welke overtredingen
strafrechtelijk en welke bestuursrechtelijk zullen worden afgedaan, zullen
worden gemaakt voordat de invoering van de bestuurlijke boete zich zal
uitstrekken tot zwaardere overtredingen waarbij een keuze tussen
strafrechtelijke of bestuursrechtelijke vervolging aan de orde is. Dit zal
naar verwachting in 2025 zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen toe te lichten wat verzwarende
omstandigheden kunnen zijn voor strafrechtelijke vervolging en op welke
wijze hierover besloten zal worden.
Als uiteengezet in paragraaf 4 van de memorie van toelichting bij dit
wetsvoorstel, kan een overtreding zodanig van aard zijn dat wordt
geoordeeld dat alleen een financiële sanctie onvoldoende is, bijvoorbeeld
omdat het gaat om herhaalde overtreding, bewuste misleiding of als met
de overtreding aanzienlijk financieel voordeel is behaald. Zoals ook
aangegeven in mijn eerdere antwoord op een vraag van de VVD-fractie,
zullen, vóórdat de invoering van de bestuurlijke boete zich zal uitstrekken
tot zwaardere overtredingen, afspraken worden gemaakt tussen het OM
en de NVWA over de keuze tussen strafrechtelijke vervolging of bestuurlijke boete. Daarbij zal ook worden afgesproken welke omstandigheden
als verzwarend worden aangemerkt.
Ook vragen de leden van deze fractie naar de stand van zaken en inhoud
van de afspraken tussen het Openbaar Ministerie en de NVWA.
Zie hiervoor mijn antwoorden op eerdere vragen van de leden van de
VVD-fractie over dit onderwerp.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe wordt gegarandeerd dat er altijd gekozen wordt voor een juridische weg waarbij de
meeste bescherming en waarborgen worden gegeven aan de visser.
Het opleggen van een bestuurlijke boete of het instellen van strafrechtelijke vervolging zijn twee verschillende instrumenten in twee verschillende
rechtsgebieden. In beide rechtsgebieden wordt qua rechtsbescherming
voldaan aan de vereisten die op grond van artikel 6 (het recht op een
eerlijk proces) van het EVRM gelden. Het is niet in algemene zin te zeggen
welk van deze systemen voor de visser de meeste bescherming en
waarborgen biedt. Zo wordt in het strafrecht meer naar de persoon van de
dader gekeken, wat zowel positief als negatief voor de visser kan zijn.
Wanneer er een strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd, volgt er een
aantekening op het strafblad van de visser. In hoeverre dit nadelig is voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

9

de visser, is niet in algemene zin te bepalen. Daarom zal de keuze om de
strafrechtelijke weg te bewandelen of een bestuurlijke boete op te leggen,
worden bepaald aan de hand van de ernst van de overtreding. Hoe
zwaarder de overtreding hoe meer het voor de hand ligt dat deze door
middel van een strafrechtelijke sanctie wordt afgedaan.
4. Rechtsbescherming
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering gelet op de
complexiteit van de regelgeving voor de visserij heeft overwogen om aan
de fase van bezwaar en beroep opschortende werking toe te kennen en
waarom zij hiervoor niet heeft gekozen.
Voor visserij, zeker voor zeevisserij, gelden veel verschillende regels. Deze
veelheid komt deels voort uit het feit dat alle regels tot in detail zijn
uitgewerkt. Hierdoor zijn de regels niet complex, maar juist heel concreet.
Voor het overige geldt dat in de Awb is gekozen voor het uitgangspunt dat
aan bezwaar en beroep geen opschortende werking wordt toegekend. Ik
heb in het onderhavige wetsvoorstel geen reden gezien om van dit
uitgangspunt af te wijken. Indien een individuele visser opschortende
werking wenst, kan hij hierom verzoeken bij de rechter door middel van
een voorlopige voorziening. Het is dan wel noodzakelijk dat er sprake is
van een spoedeisend belang. Hiervan zal in het geval van een bestuurlijke
boete niet snel sprake zijn.
5. Uitvoering
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven wat de
wettelijke grondslag is voor de uitwisseling van gegevens tussen de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en de NVWA over de geconstateerde overtredingen.
In de eerste plaats moet er op worden gewezen dat de gegevens met
betrekking tot geconstateerde overtredingen over het algemeen bedrijfsgegevens zijn en geen persoonsgegevens. Voor de verwerking van
bedrijfsgegevens is geen wettelijke grondslag noodzakelijk. Bij eenmansbedrijven of bij overtredingen van een natuurlijke persoon, zoals een
kapitein of sportvisser, kan er echter toch sprake zijn van de uitwisseling
van persoonsgegevens. In dat geval gaat het echter om de uitwisseling
tussen de NVWA en de RVO die bij de uitoefening van de genoemde taken
beide werken in mandaat voor de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit. Hoewel de gegevens worden uitgewisseld tussen twee
verschillende uitvoeringsorganisaties, blijft het binnen hetzelfde bestuursorgaan. De Algemene Verordening Gegevensbescherming bepaalt in
artikel 6, eerste lid, onderdeel e, dat de verwerking van persoonsgegevens
rechtmatig is als deze noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van
algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het
openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.
Dit is de wettelijke grondslag voor de uitwisseling van deze gegevens.
Genoemde leden vragen voorts of de regering een toelichting kan geven
op de mogelijke financiële consequenties en werklast voor de NVWA en
de RVO.
Zoals toegelicht in de memorie van toelichting, zal de invoering van het
wetsvoorstel niet leiden tot een verzwaring van de werklast van de RVO.
De werklast van de NVWA wordt verzwaard doordat meer overtredingen
bestuursrechtelijk zullen worden afgedaan. De afhandeling van deze
overtredingen, inclusief bezwaar- en beroepsprocedures, komt dan geheel
bij de NVWA te liggen. Dit betekent een verzwaring van de werklast. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

10

kosten voor afhandeling van de bezwaar- en beroepsprocedures zijn
geraamd op € 1,4 miljoen per jaar bij volledige invoering. Daarbovenop
komen de extra kosten voor de rechtbanken. Deze extra kosten zijn
geraamd op € 600.000 per jaar bij volledige invoering.
Tevens vragen de leden van de VVD-fractie waarom de Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren en de Wet dieren niet voldoende aanknopingsmiddelen bieden voor de RVO en de NVWA om bestuurlijke boetes op te
leggen. Kan de regering uiteenzetten waar deze wetswijziging aanvullend
kan zijn op eerder genoemde wetten?
Per 21 april 2021 is de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
vervangen door de nieuwe Europese diergezondheidsverordening die
wordt uitgevoerd in de Wet dieren. Op basis van de Wet dieren kunnen
sancties, waaronder bestuurlijke boeten, worden opgelegd voor overtredingen ten aanzien van door de mens gehouden dieren. Op grond van de
Visserijwet 1963 worden regels gesteld met als doel om doelmatige
bevissing te bevorderen en dus overbevissing tegen te gaan. Daarnaast
worden regels gesteld om schade aan de natuur door visserijactiviteiten
te voorkomen of te beperken. Het gaat hier dus om regels ten aanzien van
in het wild levende vissen tot en met het moment van vangst en het
vaststellen van de hoeveelheden die zijn gevangen. Beide wetten streven
dus andere doelen na en zijn aan elkaar complementair. Het feit dat het
bestuursorgaan een bestuurlijke boete kan opleggen op grond van de Wet
dieren, is dus niet voldoende voor een effectieve handhaving van de
regels gesteld bij of krachtens de Visserijwet 1963.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of het klopt dat er
voor 15,2 fte aan inspecteurs zal zijn voor 400 miljoen pelagische vis die
jaarlijks in Nederland aan land wordt gebracht. Bevestigd de regering dat
dit niet voldoende zal zijn voor een effectieve uitvoering?
Op 30 oktober 2020 heeft Nederland een ingebrekestelling ontvangen van
de Europese Commissie vanwege vermeende niet nakoming van
verplichtingen met betrekking tot onder andere het wegen van visserijproducten. Naar aanleiding daarvan is er bij de NVWA structureel extra
capaciteit van 9,7 fte aan inspecteurs beschikbaar gesteld. Deze inspecteurs worden niet alleen ingezet voor inspectie van de aanlanding van
vissersvaartuigen met bevroren visserijproducten (diepvriestrawlers en
reefers), maar ook voor het fysieke toezicht bij het aanlanden van
vissersvaartuigen met verse vis (viskotters). Met deze extra inzet aan fte
kan worden voldaan aan de Europese verplichtingen met betrekking tot de
controle bij het aanlanden van visserijproducten.
Genoemde leden vragen ook of de regering kan aangeven of het klopt dat
de NVWA vissers controleert met behulp van data die zijn aangeleverd
door de vissers zelf, zoals die afkomstig uit een elektronisch logboek en
vangstcertificaten.
Kapiteins van vissersvaartuigen zijn op grond van de controleverordening
verplicht om vangstdata, in de vorm van een voorafgaande kennisgeving,
elektronisch logboek en aangifte van aanlanding correct en tijdig aan te
leveren. Kapiteins van vissersvaartuigen uit derde landen moeten de
vangstdata op grond van de IOO-verordening verstrekken door middel
van vangstcertificaten die door de bevoegde autoriteit van het betrokken
derde land zijn gevalideerd. Aan de hand van de aldus verstrekte
vangstdata kan de NVWA via kruiscontroles, inspecties uitvoeren conform

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

11

artikel 109 van de controleverordening7. Kruiscontroles zijn controles
waarbij verschillende vangstgegevens, zoals de logboekgegevens, de
gegevens uit de aangifte van aanlanding en voorafgaande kennisgeving
vergeleken worden met andere gegevens zoals de gegevens uit vervoersdocumenten en verkoopdocumenten en gegevens van het volgsysteem
voor vaartuigen.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen verder of de
regering kan aangeven of het klopt dat visserijbedrijven verantwoordelijk
zijn voor het controleren van de hoeveelheid gevangen vis, via een door
de EU voorgeschreven steekproef, waarbij een commercieel bedrijf dat
wordt ingehuurd door de vissers de dozen wel op gewicht controleert,
maar niet op inhoud. Erkent de regering dat het mogelijk is voor vissers
om te sjoemelen met de data, zoals het verkeerd doorgeven van de
aantallen pallets aan boord, of het naar voren schuiven van lichtere dozen
tijdens een steekproef? Zo nee, waarom niet?
De marktdeelnemer (visser) zelf is verantwoordelijk voor het (laten) wegen
van alle aangelande visserijproducten bij aanlanding. Deze weging kan
een 100 procent weging van alle aangelande visserijproducten zijn. Bij
bevroren visserijproducten wordt het gewicht bepaald door het totale
aantal dozen of blokken te vermenigvuldigen met een gemiddeld
nettogewicht per doos of blok. Het nettogewicht per doos of blok wordt
berekend op basis van een steekproefmethode conform Bijlage XVIII van
de uitvoeringsverordening bij de controleverordening.
Bij de aanlanding van diepvriestrawlers (bevroren visserijproducten) in
Nederland wordt de steekproefmethode uitgevoerd door een extern
bedrijf die handelt in opdracht van de verantwoordelijke marktdeelnemer.
Het fysieke toezicht op de aanlanding, het wegen, de weegresultaten en
de inhoud van dozen of blokken vis wordt uitgevoerd door de NVWA.
Daarnaast voert de NVWA administratieve controles uit op weeggegevens, vangst- en verkoopdata.
Deze leden vragen ook of de regering beaamt dat bij het wegen van
bevroren vis de doos waarin de vis is verpakt, ongeacht uit welk materiaal
deze bestaat, meegewogen wordt. En dat desalniettemin voor een doos
altijd anderhalve kilo wordt gerekend? Zo ja, onderschrijft de regering dat
het gewicht per doos en per vissoort verschilt en dat een foutmarge in het
wegen betekent dat op een totale jaarvangst kilo’s vis niet meegenomen
worden bij het vaststellen van het quotum? Zo nee, waarom niet? Zo ja, is
de regering het eens met de NVWA dat anderhalve kilo aan de ruime kant
is? Bent u bereid om deze regelgeving in Europa aan te kaarten?
De 1,5 kg tarragewicht per doos of blok dat geldt voor bevroren vis is een
wettelijk voorschrift opgenomen in bijlage XVIII van de uitvoeringsverordening bij de controleverordening. Nederland kan een ander tarragewicht
hanteren, indien dit door de Europese Commissie wordt goedgekeurd.
Hiervoor is niet gekozen om een gelijk internationaal speelveld te creëren.

7

Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een
controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk
visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr.
2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 215/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr.
388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr.
1342/2008 en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG)nr. 1627/94 en (EG) nr.
1966/2006 (PbEU 2009, L 343).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

12

De Europese Commissie is thans bezig met een onderzoek naar deze 1,5
kg tarragewicht. Indien de uitkomsten van dit onderzoek daartoe
aanleiding geven, zal een aanpassing van dit gewicht plaatsvinden.
Voorts vragen de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren of de
regering beaamt dat het huidige Nederlandse controlesysteem niet in
staat is om fraude met gewicht en quota, dus illegale visserij, effectief
tegen te gaan. Zo nee, waarom niet?
Het onderhavige wetsvoorstel breidt de sanctiemogelijkheden uit. Na
constatering van een overtreding kan straks worden gekozen om deze met
een bestuurlijke boete af te doen. Op dit moment bestaat voor de NVWA
alleen de mogelijkheid om het OM te verzoeken strafrechtelijke vervolging
in te stellen of om zelf bestuursdwang toe te passen.
Natuurlijk is het daarnaast van belang om het Nederlandse controlesysteem op orde te hebben zodat overtredingen kunnen worden geconstateerd. Onlangs is de capaciteit van de NVWA uitgebreid om aan onze
controleverplichtingen te voldoen. Daarnaast lopen verschillende trajecten
– zoals digitalisering van het controlesysteem – om de handhaving verder
te verbeteren.
Genoemde leden vragen tevens of de regering kan aangeven hoe een
bestuurlijke boete ingezet kan worden zonder visuele waarnemingen die
voor een strafrechtelijke procedure nodig zijn. Kan de regering aangeven
hoe de wetswijziging uitvoering van het handhavingsinstrumentarium
effectiever zal maken, gezien vele overtredingen die niet worden
geconstateerd? Hoe zal de voorgestelde wetswijziging bijdragen aan een
effectiever Nederlands controlesysteem?
Een bestuurlijke boete kan alleen worden opgelegd als er een overtreding
is geconstateerd. In die zin verandert er niets met de invoering van de
bestuurlijke boete. Wat wel verandert, is dat er altijd een sanctie kan
worden opgelegd als een overtreding is geconstateerd. Momenteel
worden niet alle geconstateerde overtredingen door het OM vervolgd,
bijvoorbeeld omdat het om geringe overtredingen gaat. De visser
ontvangt dan alleen een schriftelijke waarschuwing. Met de bestuurlijke
boete heeft het bestuursorgaan zelf een instrument in handen om een
punitieve sanctie op te leggen en is daarvoor niet afhankelijk van de
capaciteit en prioriteit bij het OM.
Daarnaast kan een bestuurlijke boete relatief snel na het constateren van
de overtreding worden opgelegd. Bij het opleggen van een strafrechtelijke
sanctie gaat er vaak meer tijd overheen. Hierdoor zorgt het bestuurlijke
boetestelsel voor een lik-op-stukbeleid, waar een grotere afschrikkende
werking vanuit gaat.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of en hoe de
afstemming met de sector over de verdere invulling van de soorten
overtredingen en hoogtes van de boetes vormgegeven zal worden.
De algemene maatregel van bestuur waarin de boeteregels zullen worden
opgenomen, zal worden geconsulteerd via internet. Hetzelfde geldt voor
de nog op te stellen ministeriële regeling waarin per specifieke
overtreding wordt bepaald in welke boetecategorie deze valt. Daarnaast
zullen hierover voorlichtingsbijeenkomsten voor de sector worden
georganiseerd.
Verder vragen deze leden hoe de regering gaat voorkomen dat er
buitenproportioneel gereageerd wordt op oprechte vergissingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

13

De overheid mag van vissers verwachten dat zij zich op de hoogte stellen
van de geldende wet- en regelgeving voordat zij gaan vissen. Dit geldt
zeker waar het gaat om beroepsmatige visserij. Daarom zal er ook
onderscheid gemaakt worden tussen sportvissers en beroepsmatige
visserij in het boetebedrag dat zal worden opgelegd.
Voorts geldt dat artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt, dat het
bestuursorgaan verplicht is om een lagere boete op te leggen als de
overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete
vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is. Indien er dus sprake is
van bijzondere omstandigheden, moet de bestuurlijke boete worden
verlaagd om te voorkomen dat er buitenproportioneel wordt gereageerd.
Ook vragen de leden van de ChristenUnie-fractie hoe de regering zorgt
voor zoveel mogelijk betrouwbaarheid en rechtsgelijkheid voor de burger
als er gebruik wordt gemaakt van de in de wet gegeven mogelijkheid om
wijzigingen over het type overtreding per ministeriële regeling door te
voeren.
De regels waarmee de hoogte van de bestuurlijke boete voor een concrete
overtreding wordt bepaald, worden neergelegd in een algemene
maatregel van bestuur. De uitwerking daarvan voor elke individuele
gebods- of verbodsbepaling in de visserijregelgeving, wordt neergelegd
in een ministeriële regeling. Hierin wordt voor elke individuele gebods- of
verbodsbepaling de boetehoogte bepaald. De extra flexibiliteit die nodig
is voor de boetebepaling van overtredingen in de visserijregelgeving, is
nodig omdat deze regelgeving, met name op Europees niveau, zeer
regelmatig wijzigt. Deze inhoudelijke wijzigingen worden op nationaal
niveau doorgevoerd in een ministeriële regeling. Het zou zeer omslachtig
en tijdrovend zijn als dan telkens een wijziging van een algemene
maatregel van bestuur moet worden voorbereid om voor deze
overtreding de bestuurlijke boete te bepalen. Hiermee zouden ook de
uitvoeringstermijnen die gelden voor de Europese regelgeving in de knel
kunnen komen. Om die reden is ervoor gekozen om de uitwerking van de
boeteregels in de algemene maatregel van bestuur neer te leggen en voor
de individuele bepalingen uit te werken in een ministeriële regeling.
6. Advisering en consultatie
6.1. Advies Raad voor de rechtspraak
6.1.1 Concentratie rechtspraak bij rechtbank Rotterdam
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nogmaals te reflecteren
op alle argumenten voor en tegen het exclusief bevoegd verklaren van de
rechtbank Rotterdam.
In de consultatieversie van het wetsvoorstel werd inderdaad voorgesteld
om de rechtbank Rotterdam exclusief bevoegd te verklaren om kennis te
nemen van beroepen tegen boetebesluiten op grond van dit wetsvoorstel.
Gekeken is naar de criteria die in het Toetsingskader wettelijke concentratie8 worden gehanteerd. Voor deze concentratie pleitte het feit dat de
rechtbank Rotterdam al specifiek belast is met het behandelen van
beroepen tegen besluiten op het terrein van het economische bestuursrecht en landbouwrecht. Zo is de rechtbank Rotterdam bijvoorbeeld belast
met rechtspraak op het terrein van de Wet gewasbeschermingsmiddelen
en biociden en de Wet dieren. Daarnaast vereisen de aard en de omvang

8

https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Toetsingskader-wettelijkeconcentratie.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

14

van de visserijregelgeving een bijzondere rechterlijke expertise. Ook is
aansluiting met ketenpartners, met name de NVWA, gewenst.
De Raad voor de rechtspraak heeft echter negatief geadviseerd over het
voornemen om de rechtspraak op grond van dit wetsvoorstel te concentreren bij de rechtbank Rotterdam. Uitgegaan dient te worden van
vermelde schattingen van het te verwachten aantal rechtszaken, namelijk
180 zaken per jaar. Dat aantal voldoet niet aan het Toetsingskader
wettelijke concentratie, waarin is opgenomen dat concentratie wenselijk is
indien zich jaarlijks een beperkt aantal zaken van de betreffende categorie
zaken aandient. Daarom was concentratie bij de rechtbank Rotterdam
volgens de Raad voor de rechtspraak niet wenselijk. Ingevolge dit advies
is alsnog besloten om de algemene bevoegdheidsregels van afdeling
8.1.1 van de Awb van toepassing te verklaren op beroepen in eerste
aanleg.
6.1.2 Hoger beroep bij CBb
De leden van de VVD-fractie vragen een andere toelichting op de keuze
voor hoger beroep tegen de bestuurlijke boete bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Aanvankelijk werd overwogen hoger
beroep mogelijk te maken bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Kan de regering toelichten of de Raad voor de Rechtspraak, de
ABRvS en het CBb zijn geconsulteerd over deze laatste wijziging, en zo ja,
wat de reactie was van deze gerechtelijke colleges? Is er brede consensus
onder deze rechtscolleges dat hoger beroep bij de ABRvS het meest
aangewezen is?
Het aanvankelijke voorstel om hoger beroep bij het College van beroep
voor het bedrijfsleven (CBb) in te stellen, hing samen met het voorstel om
de rechtbank Rotterdam te belasten met het kennisnemen van beroepen
tegen boetebesluiten op grond van dit wetsvoorstel. Het CBb functioneert
dan ook als hoogste bestuursrechter op het terrein van het sociaaleconomisch bestuursrecht. Volgens de Raad voor de rechtspraak was een
rechtsgang die eindigt bij het CBb, overtuigend, maar de Raad heeft
daarbij opgemerkt dat deze rechtsgang afwijkt van de rechtsgang die
geldt bij andere besluiten op grond van de Visserijwet 1963. Voor de last
onder dwangsom of bestuursdwang (artikel 54b van de Visserijwet 1963)
of de intrekking van een vergunning functioneert de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) als de rechter in hoogste
instantie. Het was volgens de Raad voor de rechtspraak onwenselijk dat
de rechtsgang voor de bestuurlijke boete zou afwijken, gezien het
(wetgevings)beginsel dat wordt gestreefd naar zoveel mogelijk uniformiteit in de rechtsbescherming binnen één wetgevingscomplex.
De Raad voor de rechtspraak heeft daarom in haar advies voorgesteld om
het CBb bevoegd te maken voor alle beroepszaken op grond van de
Visserijwet 1963. Dit zou betekenen dat ook alle andere beroepszaken op
grond van de Visserijwet 1963 overgeheveld zouden moeten worden naar
de rechtsmacht van het CBb, hetgeen een omvangrijke wijziging zou zijn
voor de praktijk. Er is daarom besloten een minder omvangrijke wijziging
voor te stellen en hoger beroep tegen bestuurlijke boeten onder de
Visserijwet 1963 ook bij de ABRvS te behandelen. Hierdoor kunnen ook de
overige beroepszaken onder de Visserijwet 1963 door de ABRvS worden
behandeld en wordt recht gedaan aan het beginsel van zoveel mogelijk
uniformiteit in de rechtsbescherming binnen één wetgevingscomplex.
Over dit besluit is uiteraard aanvullend contact geweest met de Raad voor
de rechtspraak als overkoepelende instantie die de regering en de
Staten-Generaal adviseert over wetgeving en beleid die gevolgen hebben
voor de rechtspraak. De Raad heeft het niet nodig gevonden om over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

15

besluit om het hoger beroep bij de ABRvS te beleggen in plaats van bij
het CBb, opnieuw te adviseren. Daarnaast heeft over deze wijziging ook
afstemming plaatsgevonden met het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
De ABRvS en het CBb zijn niet afzonderlijk geraadpleegd.
6.1.3 Werklast van de rechtspraak
De leden van de VVD-fractie vragen ook of de gevolgen voor de rechtspraak uitputtend in kaart zijn gebracht, nu de regering in afwijking van
het aanvankelijk consultatievoorstel voorstelt om de ABRvS als hoogste
rechter aan te wijzen.
De gevolgen voor de rechtspraak zijn met de nu voorgestelde werkverdeling voor de rechtspraak uitputtend in kaart gebracht. De Raad voor de
rechtspraak heeft op basis van het aantal verwachte hoger beroepszaken
de financiële gevolgen voor het ABRvS in kaart gebracht. De nieuwe
tekstvoorstellen zijn opnieuw afgestemd met de Raad voor de rechtspraak
en met het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De Raad voor de
rechtspraak heeft aangegeven dat de wijziging in de appelinstantie alleen
de werklastinschatting voor de rechtspraak raakt. Hiermee kwam, volgens
de Raad voor de rechtspraak, het belang voor een nader advies te
vervallen. Overigens worden de financiële gevolgen voor de rechtspraak
gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit.
6.2. Internetconsultatie
De leden van de CDA-fractie vragen de regering toe te lichten waarom de
sector niet vooraf is betrokken of geïnformeerd over het onderhavige
wetsvoorstel, maar pas van het wetsvoorstel heeft vernomen via de
internetconsultatie. De doelgroep van het wetsvoorstel is een afgebakende groep die bestaat uit vissers. Dit suggereert dat het betrekken van
deze groep tot de mogelijkheden moet hebben behoord.
Ik heb regulier overleg met de visserijsector. Verbetering van de naleving
van visserijregelgeving is daarbij een van de terugkerende onderwerpen.
Het plan om naleving van de visserijregelgeving te verbeteren door
invoering van de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen, is
meermaals aan de orde geweest bij deze gesprekken. De sector heeft
daarbij consequent aangegeven niet principieel tegen dit plan te zijn en
het streven om de naleving te verbeteren, te steunen.
Deze leden vragen ook of de regering wil omschrijven hoe zij bij toekomstige wetsvoorstellen zal trachten de betrokken sector in een vroeger
stadium te betrekken en te informeren.
Ik verwijs naar mijn antwoord op de vorige vraag; ik heb regulier overleg
met de sector. Toekomstige wetsvoorstellen zullen daar in een vroegtijdig
stadium aan de orde worden gebracht.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering voornemens is om
over de afstemming tussen de verschillende strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sanctioneringsinstrumenten via het interventiebeleid van de
NVWA meer duidelijkheid te geven.
Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar mijn eerdere antwoord
op vragen van de leden van de VVD-fractie over dit onderwerp. In dat
antwoord heb ik aangegeven dat de afstemming tussen strafrechtelijk en
bestuursrechtelijke interventie zal worden neergelegd in het specifieke
interventiebeleid van de NVWA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

16

6.2.1 Uitwerking en waarborgen
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering per boetebepaling
nader kan toelichten voor wie de bestuurlijke boete zal gelden, bijvoorbeeld voor de onderneming, de kapitein of een individuele visser.
Uit de formulering van de gebods- of verbodsbepaling blijkt wie degene is
die wordt aangesproken, bijvoorbeeld de onderneming, de kapitein of een
individuele visser. De invoering van een bestuurlijke boetestelsel
verandert hier niets aan. Ook voor het opleggen van een strafrechtelijke
sanctie is nu al van belang om na te gaan wie precies de overtreder was.
6.2.2 Diverse onderwerpen
De leden van de VVD-fractie vragen ook of de regering alsnog met de
visserijsector in gesprek wil gaan over de effecten van het wetsvoorstel in
de praktijk en de Kamer hierover wil informeren.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op de vragen van de leden van de
CDA-fractie hierover. Ik heb regulier overleg met de sector. Verbetering
van de naleving van visserijregelgeving is daarbij een van de terugkerende onderwerpen.
Deze leden vragen voorts hoe de regering de visserijsector verder wil
betrekken bij de communicatie over de nieuwe wet.
Ik onderken dat het belangrijk is de sector tijdig en helder te informeren
over de voorgenomen wijzigingen en wat deze voor de vissers gaan
betekenen. Ik zal zorgen dat de sector tijdig en helder wordt geïnformeerd.
Ik juich het toe als de vertegenwoordigende organisaties van de sector
ook willen bijdragen aan het informeren van de visserijondernemingen.
Gezamenlijk streven wij naar een verbetering van de naleving van de
visserij-regelgeving. Daar zijn ook de visserijondernemingen zelf bij
gebaat, want naleving van de visserijregelgeving zorgt ervoor dat de
visstand wordt beschermd en er ook in de toekomst nog gevist kan
worden.
II ARTIKELEN
Artikel I, onderdeel B, artikel 54c
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering het aspect weegt dat
verdeling van de boetebepalingen over een algemene maatregel van
bestuur en een ministeriële regeling afbreuk doet aan de gewenste
kenbaarheid ervan.
Een ministeriële regeling wordt bekendgemaakt in de Staatscourant en
een algemene maatregel van bestuur in het Staatsblad. Hiermee wordt
voldaan aan de eisen van de Bekendmakingswet en is de inhoud van het
besluit en de regeling kenbaar. Daarnaast is de doorlopende tekst van een
algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling vindbaar op
wetten.nl. De verdeling van de boetebepalingen over een algemene
maatregel van bestuur en een ministeriële regeling doen dus geen
afbreuk aan de kenbaarheid ervan.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 998, nr. 6

17