Open Source Jaarboek

DATUM
BETREFT

15 juni 2011
uw brief d.d. 23 maart 2011 (vermeld als 2010)

De Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek
gedaan naar het gebruik van open standaarden en opensourcessoftware bij de
overheid, en de besparingsmogelijkheden als het gebruik van gesloten technologie
meer wordt omgezet naar open. Dit onderzoek is onder de titel ‘Open standaarden
en opensourcesoftware bij de rijksoverheid’ op 15 maart 2011 aan de Tweede
Kamer aangeboden en gepubliceerd. Onder andere tijdens een persbijeenkomst
hebben wij deze publicatie toegelicht. Aanvullend op de toen door u als journalist
gestelde vragen hebt u in een brief van 23 maart j.l. een aantal opmerkingen
gemaakt en vragen gesteld naar aanleiding van dit onderzoeksrapport. Aansluitend
daarop hebben wij u uitgenodigd voor een gesprek, welke uitnodiging u heeft
afgeslagen. Onze schriftelijke reactie op uw brief volgt hieronder. Omdat uw brief
als open brief op het internet is te vinden en ook toegezonden is aan de Tweede
Kamer, zullen wij bijgaande reactie ook publiceren op onze website
www.rekenkamer.nl en een afschrift aan de Tweede Kamer sturen, hetgeen de
Tweede Kamer ons overigens ook verzocht heeft. Inmiddels hebben wij ook de 52
schriftelijke vragen van de Tweede Kamer ontvangen en beantwoord. Voor uw
informatie voegen wij hiervan een afschrift bij deze brief.
Uit ons onderzoek blijkt dat de omvang van de mogelijke besparingen voor de
rijksoverheid op dit terrein beperkt is. Kostenbewust handelen door ministeries en
overheidsdiensten is noodzakelijk, maar dat is niet voldoende bij het maken van
softwarekeuzes. De keuze voor open of gesloten technologie dient volgens de

UW KENMERK
ONS KENMERK

11003263 R
Afschrift beantwoording Kamervragen rapport Open Standaarden en opensourcesoftwar e bij de

BIJLAGEN

Rijksoverheid

Algemene Rekenkamer gemaakt te worden als onderdeel van een strategisch
proces. Hierbij staan de vragen centraal: wat wil een minister bereiken; welke
eisen volgen daaruit voor de ondersteunende software; op welke wijze gaat het
ministerie voorzien in die functionaliteit? In de in 2008 gepubliceerde
Rekenkameronderzoeken ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ hebben we
aangegeven dat voor de chief information officers op de departementen (CIO’s)
een sleutelrol is weggelegd, met name om een verbinding te leggen tussen de
informatiebehoefte van een ministerie en de technische mogelijkheden die geboden
worden. Daartoe behoort onder meer de afweging tussen open of gesloten
technologie.
De Tweede Kamer heeft ons een aantal vragen gesteld en verzocht binnen
bepaalde tijd dit onderzoek af te ronden. Om daaraan te voldoen en gezien de
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de rijksoverheid (niet
bij gemeenten, provincies en waterschappen) is een aantal van de vragen van de
Kamer buiten dit onderzoek gebleven. Hierover hebben wij de Tweede Kamer op 19
januari j.l. per brief geïnformeerd.
U vraagt naar de gehanteerde onderzoeksmethode en het bronnenmateriaal.
Informatie hierover vindt u in de paragrafen 1.3, 4.1 en 4.2.1 respectievelijk
achterin het rapport in de literatuurlijst en lijst met geraadpleegde experts. Die
lijst dient aangevuld te worden met dr.ir. O.D.T. Sessink (Ministerie van Defensie),
dhr. M.J. Smit en dhr. drs. J.J. van der Torn (beiden van Stone-IT) en ir. R.A. Smit
(Ministerie van Veiligheid en Justitie). Zie ook vragen/antwoorden 26 en 52 in de
bijgevoegde antwoorden op de vragen van de tweede kamer.
Ten onrechte stelt u dat de vragen 5 en 6 van de Tweede Kamer niet te herleiden
zijn in het rapport van de Algemene Rekenkamer. Lees hiervoor paragraaf 1.3.3 en
hoofdstuk 5 van ons rapport.
U vraagt naar onze bronnen voor de opmerking dat er geen bewijsvoering bestaat
voor de algemene geldigheid van potentiële voordelen van open standaarden. Deze
constatering baseren wij op de business cases die wij hebben bestudeerd en onze
gesprekken met externe deskundigen, onder wie vertegenwoordigers van het
programmabureau Nederland Open in Verbinding. Onze conclusie is dat voor zover
standaardisatie universele voordelen met zich meebrengt, dit geldt voor
standaardisatie als zodanig en niet per se voor open standaarden. De
kanttekeningen die we ter illustratie bij enkele vaak genoemde voordelen noemen,
maken bovendien duidelijk dat wij ook begrijpen waarom de voordelen van open
standaarden niet in het algemeen gelden (§ 3.2.3 in het rapport).
Uw opmerking dat de Algemene Rekenkamer in haar rapport eenzijdig h et risico
van vendor lock-in benadrukt, omdat een gratis opensourcesoftware-licentie door
de markt omgezet kan worden in een gesloten versie die betaald moet worden,

2/4

doet geen recht aan de rapporttekst. Op pagina 39 lichten we toe dat zowel deze
ontwikkeling als de omgekeerde (gesloten licentie wordt open) voorkomt . De
situatie is dus dynamisch, het gebruik van opensourcesoftware leidt niet per se tot
vendor-lock-in.
Uw opmerking dat de politieke geschiedenis van open ICT verder reikt dat wat in
het rapport wordt geschetst is correct. Dit onderzoek is uitgevoerd op verzoek van
de Tweede Kamer. Daarom hebben we onder andere in hoofdstuk 2 een overzicht
van de relevante Kamerdebatten van de afgelopen 10 jaar aangegeven. Verder
citeert u de volgende passage uit het OCW-beleidsplan ‘Leren met ICT’ uit
2003:‘Bij alle content en applicaties die (mede) met overheidsgeld worden
ontwikkeld, geldt de voorwaarde dat dit volgens een open standaard en in principe
open source gebeurt’. U typeert dit als een ‘prachtig concreet beleidsdoel’.
Wij zien dat niet zo. De concrete betekenis van de formulering ‘in principe’ is
onbepaald en niet SMART-C 1 geformuleerd, waardoor deze uitdrukking de
mogelijkheid van uitzonderingen biedt zonder daar grenzen aan te stellen .
U stelt dat de Algemene Rekenkamer een eigen keuze maakt van strategische
beleidsdoelen die de rijksoverheid moet nastreven en rept over een ‘overtreding’,
Dat is niet het geval. In dit Rekenkameronderzoek is nagegaan welke
doelstellingen het kabinet met de Tweede Kamer heeft gecommuniceerd en wat de
relevante hoofddoelstellingen zijn in de context van de vraagstelling van de
Tweede Kamer. Dat zijn volgens ons de volgende drie doelstellingen:
•

betere publieke dienstverlening;

•

meer marktwerking in de ICT-sector;

•

financiële besparingen voor de overheid.

Zie hiervoor § 5.1 (Beschouwing van het parlementaire debat) in ons hoofdstuk
met conclusies en aanbevelingen. Uit ons rapport blijkt dat de Algemene
Rekenkamer vindt dat ministers doelen die verschillende typen maatregelen
vereisen goed van elkaar moeten scheiden en dat de bewindspersonen bij elk
beleidsdoel een concrete aanpak formuleren (zie § 5.3.2 en § 6.2).
U stelt dat wij in het beleidsonderwerp ICT onze positie van controleur zouden
hebben opgegeven en legt daarbij een verband tussen ons rapport
‘Informatiehuishouding van het Rijk’ van 11 februari 2010 en het recente rapport
‘Open standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid’. U laat onvermeld
1

Volgens de Algemene Rekenkamer moet beleidsdoelen worden geformuleerd op een wijze die aan de volgende

criteria voldoet (SMART-C): Specifiek (omschrijf prestaties en effecten), Meetbaar (hanteer eenduidige
begrippen), Afgestemd (stem af met stakeholders), Realistisch (doelen moeten realiseerbaar zijn onder alle
plausibele omstandigheden), Tijdgebonden (wanneer moet het einddoel of eventueel tussendoel zijn bereikt) en
Consistent (doelstellingen moeten niet onderling tegenstrijdig zijn).

3/4

dat we in het rapport Informatiehuishouding van het Rijk ook met zoveel woorden
aankondigen dat ministers en Algemene Rekenkamer elk vanuit de eigen rol een
effectieve aanpak zullen helpen ontwikkelen voor zowel de korte als de langere
termijn. Wij zijn en blijven in de rol van controleur. Wij zullen bijvoorbeeld n iet
treden in managementverantwoordelijkheden die bij de ministeries (horen te)
liggen. Evenmin zullen we ons binden aan uitkomsten van het proces op een wijze
die onze onafhankelijke controlerende taak in gevaar zou kunnen brengen. Wat wij
wel willen doen is naar mogelijkheden zoeken om met relevante actoren kennis en
ervaring uit te wisselen en in samenspraak met anderen te zoeken naar
oplossingsrichtingen voor een vraagstuk dat ook bij de Algemene Rekenkamer zelf
aan de orde is en dat voor zover wij weten nog nergens is opgelost. Dit is een voor
ons niet ongebruikelijke vervolgactiviteit die volledig binnen de geldende wet- en
regelgeving en de voor ons geldende internationale standaarden past en die ook
allerminst uniek is voor het onderwerp ICT. Overigens betreft de samenspraak die
wij zoeken een specifiek vraagstuk – hoe, naast het wegwerken van de
achterstanden in de papieren archieven, is vast te stellen of de enorme aanwas van
digitale documenten moet worden bewaard en toegankelijk gehouden - en niet de
ICT in zijn algemeenheid. In antwoord op uw vraag of dit te maken heeft met de
totstandkoming van ons rapport over open ICT-technologie: dit is niet het geval.
En in antwoord op uw vraag naar de stand van zaken op het gebied van open
technologie geldt voor de Algemene Rekenkamer zelf dat in die gevallen waar de
keuze voor open ICT-technologie voor de hand ligt, de overstap vaak al is
gemaakt. Ook bij ons zijn de mogelijkheden voor quick wins in termen van
kostenbesparingen nog niet uitgeput maar wel beperkt in relatie tot de totale ICTkosten. Zie ook de antwoorden 2 en 24 op de vragen van de Tweede Kamer.
Vertrouwend u hiermee voldoende te hebben geantwoord,
Algemene Rekenkamer

Gerrit de Jong,

dr. Ellen M.A. van Schoten RA,

wnd. president

secretaris

4/4