Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 564

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2022
Met mijn brief van 12 mei 2022 heb ik uw Kamer het advies toegezonden
van de Adviescommissie verdeling 3,5 GHz-band en waarborging nood-,
spoed- en veiligheidscommunicatie.1 Hierbij bied ik u mijn appreciatie van
het advies aan waarbij ik ook in ga op het beleid omtrent het beoogde
frequentiegebruik voor lokale toepassingen in de 3,5 GHz-band. Ik sluit de
brief af met een overzicht van thans door mij te nemen stappen inclusief
tijdplanning.
Samenvatting
Allereerst wil ik de commissie onder leiding van Hans de Jong danken
voor de kwaliteit van het advies en voor de zorgvuldigheid waarmee het
advies tot stand is gekomen. Belangrijk daarbij is ook dat het advies kan
rekenen op steun van met name Inmarsat en van de mobiele netwerkoperators. Deze partijen hebben hun waardering uitgesproken voor de
werkwijze van de commissie en onderschrijven het advies.
De adviescommissie had tot taak2 te adviseren over de vraag hoe en per
wanneer de 3,5 GHz-band in heel Nederland ter beschikking kan worden
gesteld voor mobiele communicatie, op een wijze die de verzorging van
de nood-, spoed- en veiligheidscommunicatie waarborgt die momenteel
in de 3,5 GHz-band wordt afgewikkeld (NSV-communicatie). De commissie
adviseert een scenario waarbij Inmarsat haar dienstverlening in de 3,5
GHz-band migreert naar een locatie in Griekenland. Hierbij ontstaat een
marsroute waarbij het grootste deel van de band (220 MHz) met ingang
van 1 december 2023 in gebruik kan worden genomen voor mobiele
communicatie waarbij Inmarsat tijdelijk bescherming geniet met gebruik
van 80 MHz voor haar dienstverlening. Zodra de migratie is voltooid
binnen een realistische termijn, in beginsel tot 1 januari 2024, kan deze
1
2

kst-24095-564
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 24 095, nr. 563.
Kamerstuk 24 095, nr. 554

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

1

bescherming worden opgeheven en de volle 300 MHz voor mobiele
communicatie worden ingezet. De commissie schetst hierbij een aantal
voorwaarden, met name een tijdelijke exclusiezone van 15 kilometer
rondom Burum, de onherroepelijkheid van de vergunning van Inmarsat
voor de locatie in Griekenland, een langere bescherming van Inmarsat in
geval van (onverhoopte) vertraging van de migratie en een eveneens
succesvolle migratie van de overige huidige (lokale) gebruikers van de 3,5
GHz-band. De commissie beveelt voorts aan met Inmarsat in contact te
treden over financiële vergoeding en te streven naar overeenstemming
met Inmarsat over (de uitgangspunten) van een financiële vergoeding.
Ik volg dit advies op en zal hieronder toelichten op basis van welke
overwegingen ik tot dit besluit ben gekomen. Hoewel de marsroute naar
de veiling zich thans helder aftekent, signaleer ik ook enkele onzekerheden
waarop ik verder in de brief zal ingaan. De opvolging van dit advies heeft
voor wat betreft de borging van de NSV-communicatie gevolgen voor de
planning van de veiling, maar aangezien hiervoor de veilingdoelstellingen
en het huidige veilingmodel voor de 3,5 GHz-band grotendeels intact
kunnen blijven, zijn deze gevolgen beperkt. Naast Inmarsat dienen ook
twaalf lokale vergunninghouders die op dit moment de 3,5 GHz-band
gebruiken, te migreren. Voor deze vergunninghouders worden migratieplannen uitgewerkt. Ik zie hier scherp op toe aangezien te late migratie
van één of meerdere partijen een risico vormt voor het (volledig) in
gebruik nemen van de 3,5 GHz-band en in het uiterste geval consequenties kan hebben voor (de planning van) de veiling. Ik streef er echter
naar de veiling in het tweede kwartaal van 2023 te houden.
Beoordeling van het advies
Door het groeiende dataverkeer als gevolg van de sterk toenemende
digitalisering van onze samenleving zijn mobiele telecomnetwerken
belangrijk voor consumenten, bedrijven en organisaties. Toegang tot
voldoende spectrum is daarbij onontbeerlijk. Met het beschikbaar stellen
van de 3,5 GHz-band voor mobiele communicatie wordt hier invulling aan
gegeven.
De veiling van de 3,5 GHz-band wordt gehouden in het licht van Europeesrechtelijke verplichtingen. De 3,5 GHz-band is door de Europese Unie
aangewezen als «pioneer band» voor 5G. In 2018 is in de Europese
Telecomcode vastgelegd dat lidstaten maatregelen moeten treffen om
uiterlijk 31 december 2020 het gebruik mogelijk te maken van voldoende
grote blokken spectrum in de 3,5 GHz-band voor mobiele communicatie.
De veiling moet bijdragen aan de beleidsdoelstellingen zoals neergelegd
in de Nota Frequentiebeleid 20163 en de Nota Mobiele Communicatie
2019.4 In de brief van 17 december 2020 zijn de veilingdoelstellingen
beschreven.5 Ik heb het advies op basis van deze kaders langs de
volgende drie criteria beoordeeld: de borging van de NSV-communicatie
en uitvoerbaarheid; doelmatig frequentiegebruik; en gezonde marktdynamiek. Daarnaast zal worden ingegaan op de aanbeveling van de
commissie om met Inmarsat in gesprek te gaan over een financiële
vergoeding van Inmarsat.

3

Kamerstuk 24 095 nr. 409
Kamerstuk 24 095 nr. 478
5
Kamerstuk 24 095 nr. 526
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

2

a. borging NSV-communicatie en uitvoerbaarheid
Naar mijn oordeel wordt de NSV-communicatie in het door de commissie
geadviseerde scenario op adequate wijze geborgd. Inmarsat kan haar
NSV-communicatie in de 3,5 GHz-band via Burum blijven aanbieden
totdat het nieuwe grondstation van Inmarsat in Griekenland in gebruik is
genomen. De datum van 1januari 2024 als streefdatum voor de
ingebruikname van het nieuwe grondstation, is door de commissie
afgestemd met Inmarsat en realistisch bevonden. Het is daarbij ten eerste
wel belangrijk dat in ieder geval de vergunning voor Inmarsat is verkregen
van de Griekse autoriteiten, en onherroepelijk is. Mijn ministerie heeft
contact met de Griekse autoriteiten geïnitieerd om de vinger aan de pols
te houden.
Ten tweede is het nodig om te voorzien in een vangnet als mitigerende
maatregel voor de migratie. Dit is om eventuele onvoorziene ontwikkelingen en omstandigheden waar Inmarsat onverhoopt tegen aanloopt te
kunnen opvangen, in geval deze ertoe zouden leiden dat Inmarsat haar
verhuizing op 1 januari 2024 nog niet kan voltooien. In mijn nieuwe besluit
tot wijziging van het Nationaal Frequentieplan 2014 (NFP) zal ik hiertoe
maatregelen opnemen. Inmarsat heeft echter aangegeven hard aan de
migratie te werken en liever ook geen gebruik te hoeven maken van dit
vangnet. Ik heb met Inmarsat afgesproken dat Inmarsat mij periodiek
bijpraat over de voortgang van de migratie, waarbij ik uiteraard graag
bereid ben om waar nuttig te helpen om dit proces te bevorderen.
Desgevraagd hebben Inmarsat en de potentiële landelijke vergunninghouders bij mijn ministerie aangegeven dat het door de commissie
gepresenteerde scenario voor hen uitvoerbaar is.
b. doelmatig frequentiegebruik
Naast de borging van de NSV-communicatie is voor mij belangrijk dat
snel en robuust internet met het beschikbaar stellen van de 3,5 GHz-band
voor mobiele communicatie in alle delen van Nederland zo snel mogelijk
voorhanden komt. Per 1 december 2023 kan dat met het voorstel van de
commissie in grote delen van Nederland gerealiseerd worden. De
commissie adviseert om het door Inmarsat te gebruiken spectrum te
reduceren tot 80 MHz, benodigd voor de afhandeling van de
NSV-communicatie. Zolang Inmarsat nog niet is gemigreerd, is dan 220
MHz beschikbaar voor de mobiele operators, met uitzondering van de
genoemde tijdelijke exclusiezone van 15 kilometer rondom Burum.
Afhankelijk van de voortgang van de migratie is het mij eraan gelegen dat
deze periode zo kort mogelijk duurt. Per 1 januari 2024, of zoveel later als
strikt nodig daarna, komt 300 MHz aaneengesloten beschikbaar voor snel
internet in geheel Nederland.
Belangrijk aspect van doelmatig frequentiegebruik betreft ook het
voorkómen van interferentie. Daaraan wordt met het voorstel van de
commissie tegemoet gekomen. Met de 80 MHz voor Inmarsat, de
exclusiezone van 15 kilometer rondom Burum en de aanvullende
maatregelen die Inmarsat nog treft, wordt interferentie als gevolg van
mobiele 3,5 GHz-signalen voorkomen.
In het advies van de commissie is het mogelijk om 100 MHz aaneengesloten te kunnen bestemmen voor lokaal mobiel gebruik. De behoefte
daartoe kwam voort uit de consultatie van de ontwerp-veilingregelgeving
in mei-juni 2021. Dit is doelmatiger dan de twee aparte frequentieblokken
van elk 50 MHz aan de randen van de 3,5 GHz-band, waar tot nu toe van is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

3

uitgegaan (zie ook het onderdeel Lokale vergunningenbeleid verderop in
de brief).
Samenvattend ben ik van mening dat het advies van de commissie op
adequate wijze tegemoet komt aan het criterium van doelmatig
frequentiegebruik.
c. gezonde marktdynamiek
Het is belangrijk de huidige gezonde marktdynamiek te behouden en
daarmee de uitstekende kwaliteit van de mobiele dienstverlening in
Nederland. Het uitgangspunt in de Nota Mobiele Communicatie om 300
MHz aaneengesloten beschikbaar te stellen voor landelijk gebruik blijft
zoals hiervoor al gezegd in stand en dient dit uitgangspunt. Overigens kan
een ander uitgangspunt in de Nota Mobiele Communicatie ook intact
blijven, namelijk om aan het gebruik van de frequenties een ingebruiknameverplichting te verbinden. Dat maakt dat de veilingwinnaars daadwerkelijk snel aan de slag moeten. De veiling zal de optimale marktuitkomst
moeten opleveren. Daarvoor hanteer ik de volgende doelstellingen. De
overkoepelende doelstelling is dat de veiling moet leiden tot een efficiënte
verdeling van schaars spectrum, waarbij: 1. alle deelnemers realistische
kansen worden geboden; en 2. die leidt tot een realistische veilingopbrengst. Voor de meer concrete uitvoering van de veiling gelden
daarnaast: 3. eenvoud van het veilingmodel en 4. transparantie van het
veilingmodel.6 Deze doelstellingen zijn onveranderd door het advies en
gelden als uitgangspunten voor de inrichting van het veilingmodel.
Op het eerste oog zijn er goede mogelijkheden om het eerder in 2021
geconsulteerde veilingmodel, bezien vanuit de maatregelen die nodig zijn
voor de borging van de NSV-communicatie, in stand te houden onder de
voorwaarde dat er sprake is van (voldoende) gelijkwaardige (homogene)
frequenties. Aan het veilingmodel lag immers deze homogeniteit van de
te veilen frequentiekavels ten grondslag. Deze aanname wordt niet
geschaad door de oplossing die de Adviescommissie voorstaat. Belangrijk
is wel dat er geen andere factoren zijn, bijvoorbeeld door huidig lokaal
gebruik van de frequenties, die deze homogeniteit alsnog te verstoren. In
het veilingmodel moet in ieder geval wel rekening gehouden worden met
de keuze voor en tijdelijke beperkte beschikbaarstelling van de frequenties
vanaf 1 december 2023 tot een later en nu nog onzeker moment, na
1 januari 2024, als de volle 300 MHz frequenties door de veilingwinnaars
kunnen worden ingezet. Ik zal mij tot de externe veilingadviseurs wenden
om daarmee in de veilingopzet adequaat rekening te houden.
d. financiële vergoeding Inmarsat
De commissie beveelt mij aan «zo spoedig mogelijk met Inmarsat in
contact te treden over financiële vergoeding en te streven naar overeenstemming over de (uitgangspunten voor) die financiële vergoeding
voorafgaand aan een nieuw definitief besluit tot wijziging van het NFP»
(Nationaal Frequentieplan 2014). Ik ben inmiddels met Inmarsat in contact
om deze aanbeveling nader te verkennen. Ik verwacht dat dit besluit voor
Inmarsat schade zal veroorzaken. Inmarsat kan voor deze schade
aanspraak hebben op nadeelcompensatie. Ik ben voornemens om
hierover een bepaling op te nemen in het (ontwerp)NFP-besluit.

6

Kamerstuk 24 095, nr. 492

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

4

Beleid voor lokale vergunningen
In het Instellingsbesluit van de commissie is de commissie meegegeven
er rekening mee te houden dat 100 MHz in de 3,5 GHz-band wordt
bestemd voor lokaal mobiel gebruik.7 De adviescommissie heeft
geadviseerd dat haar oplossing voor de interferentieproblematiek van
Inmarsat, geen invloed heeft op de keuze voor deze 100 MHz boven of
onder in de 3,5 GHz-band.
Oorspronkelijk was beoogd om twee blokken van 50 MHz aan weerszijden
van de 3,5 GHz-band beschikbaar te stellen voor lokaal mobiel gebruik.
Lokale vergunninghouders hebben echter aangegeven aaneengesloten
spectrum van 100 MHz doelmatiger te kunnen inzetten dan twee separate,
ver van elkaar liggende, blokken van 50 MHz. Een bandindeling met twee
separate blokken van 50 MHz legt in de praktijk beperkingen op aan de
inzetbare bandbreedte en dit kan remmend werken op de ontwikkeling
van lokale netwerken voor bedrijfsspecifieke toepassingen. Ik heb daarom
besloten om inderdaad 100 MHz aaneengesloten beschikbaar te stellen
voor lokaal mobiel gebruik.
De keuze om die 100 MHz voor lokaal gebruik boven dan wel onderin de
3,5 GHz-band te plaatsen vraagt om een afweging van uiteenlopende
belangen. Op basis van input van verschillende stakeholders en eigen
analyse ben ik van inzicht dat dit aaneengesloten blok spectrum voor
lokaal gebruik het best aan de onderkant van de 3,5 GHz-band (d.w.z. 3400
– 3500 MHz) geplaatst kan worden. Vanuit het oogpunt van doelmatig
frequentiegebruik is een belangrijk voordeel van deze indeling dat er een
maximale afstand is tussen het landelijk gebruik en de onderliggende
radarband (3300–3400 MHz). Hierdoor worden de landelijke vergunninghouders bij de uitrol van hun netwerk niet beperkt door de bescherming
die zij dienen te bieden aan militaire radarsystemen. Ook lokale netwerken
zullen deze bescherming dienen te bieden, maar dit zal in de praktijk naar
verwachting tot minder beperkingen leiden vanwege het lokale karakter
van deze netwerken en de doorgaans lagere zendvermogens.
In de nieuwe wijziging van het Nationaal Frequentieplan die voor de 3,5
GHz-band zal worden gemaakt, zal deze keuze voor de bandindeling
verder worden toegelicht en zal zoals gebruikelijk worden voorbereid met
toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat
nog zienswijzen door stakeholders kunnen worden ingebracht.
Migratie van houders van lokale frequentievergunningen tot 1 september
2026
Sinds 2008 is de 3,5 GHz-band geharmoniseerd voor draadloze communicatie. In tegenstelling tot veel landen in de EU is in Nederland op lokale
schaal al veel gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Naast Inmarsat zijn
er momenteel nog andere gebruikers van de 3,5 GHz-band: houders van
een vergunning voor lokaal gebruik tot 1 september 2022 en 12 houders
van vergunningen voor lokaal gebruik in de band met een looptijd tot
1 september 2026. Voor de laatste groep geldt dat er vaart moet worden
gemaakt met de migratie van deze lokale vergunninghouders naar het
lokale banddeel of naar andere beschikbare frequentiebanden. Het advies
van de adviescommissie heeft geresulteerd in een duidelijke datum vanaf
welke landelijk gebruik in de band mogelijk is (1 december 2023) en
daarnaast is ook duidelijkheid over de bandindeling. Na het uitkomen van
het advies van de adviescommissie heb ik direct de gesprekken met de
betreffende partijen hervat met het streven de 300 MHz aaneengesloten
7

Stcrt (2021), nr. 49880 artikel 2 lid 4, onder b

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

5

spectrum in 3,5 GHz-band ten behoeve van landelijk mobiele communicatie zo schoon mogelijk op te leveren. Een eerste indicatie geeft aan dat
bij een aantal partijen op dit moment nog uitdagingen en/of onzekerheden
spelen. Te late migratie van één of meerdere partijen vormt een risico
voor het (volledig) in gebruik nemen van de 3,5 GHz-band en kan zelfs
mogelijke consequenties hebben voor (de planning van) de veiling. Het
migratietraject heeft daarom mijn volle aandacht en ook van Agentschap
Telecom dat de migratie uitvoert.
In mijn brief van 18 april 20228 heb ik uw Kamer mede naar aanleiding
van vragen van de CDA-fractie, geïnformeerd dat ik met lokale vergunninghouders en potentiële landelijke vergunninghouders van de 3,5
GHz-band in gesprek ben over het bieden van «passende bescherming»
om wederzijds interferentie te voorkomen. De inzichten uit deze
gesprekken zullen worden verwerkt in de besluiten over de migratie van
het bestaand lokaal gebruik en in de voorwaarden van de nieuwe
landelijke vergunningen.
Te nemen stappen en planning
Zoals ik in de brieven van 1 november 2021 en van 18 april 2022 al heb
aangekondigd, streef ik er naar uiterlijk 1 oktober 2022 een nieuw besluit
te kunnen nemen over het wijzigen van het NFP.9 In het wijzigingsbesluit
worden met name geregeld: de bestemming van 300 MHz aaneengesloten
spectrum voor landelijke mobiele communicatie en veiling als verdeelinstrument; de tijdelijke bescherming van Inmarsat tot het moment van
migratie, inclusief het vangnet; de bestemming van 100 MHz aaneengesloten spectrum voor lokaal mobiel gebruik aan de onderkant van de 3,5
GHz-band en de wijze van uitgifte van het spectrum voor lokaal mobiel
gebruik, alsmede een bepaling rondom nadeelcompensatie zoals hiervoor
toegelicht. Het besluit zal worden voorbereid met toepassing van afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, waarbij het mijn streven is om,
teneinde 1 oktober 2022 het besluit te kunnen nemen, rond de zomer de
zienswijzeprocedure van het wijzigingsbesluit te starten. Daarvoor tref ik
nu de laatste voorbereidingen.
Ik raadpleeg zoals hiervoor gezegd de veilingadviseurs over de gevolgen
van het advies van de commissie voor de inrichting van de veiling. Deze
hebben aangegeven dat het veilingmodel voor de 3,5 GHz-band zoals dat
reeds was ontworpen en geconsulteerd, grotendeels intact kan blijven,
mits er sprake blijft van gelijkwaardige (homogene) vergunningen. Dit
uiteraard onder de voorwaarde dat Inmarsat op 1 januari 2024 of zo kort
mogelijk daarop, is gemigreerd en ook de voornoemde migratie van de
huidige lokale vergunninghouders tijdig plaatsvindt. Op basis van de in
deze brief geschetste kaders kan de veiling van de 3,5 GHz-band dan
worden gehouden in het tweede kwartaal van 2023. Omdat na de veiling
Inmarsat nog vier maanden nodig heeft om het door haar gebruikte
spectrum in de 3,5 GHz-band te reduceren tot de minimaal benodigde 80
MHz, sluit dat hierop goed aan. Daarmee kunnen dan de frequenties tijdig,
per 1 december 2023, in gebruik worden genomen voor mobiele
communicatie. Als een ander scenario noodzakelijk blijkt met een geheel
nieuw veilingmodel, uit hoofde van hetzij het borgen van de nood-,
spoed- en veiligheidscommunicatie, hetzij een niet tijdige migratie van
bepaalde lokale vergunninghouders, komt de planning fors onder druk. Ik
zal de Kamer informeren over de voortgang van de veilingregelgeving.
Door nauw contact te onderhouden met de betrokken stakeholders,

8
9

Kamerstuk 24 095, nr. 561
Kamerstuk 24 095, nr. 550 en 24 095, nr. 561

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

6

voortgang te monitoren en tijdig correctieve acties te nemen, probeer ik
de risico’s op uitloop te minimaliseren.
Afsluitend
Ik wil de leden van de adviescommissie nogmaals danken voor het advies
en voor het draagvlak dat zij hiervoor bij de stakeholders hebben weten te
bewerkstelligen. Ik zal met de betrokken stakeholders in gesprek blijven
over de verdere invulling van het advies en hiermee tempo maken.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 564

7