Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 958

Regels ten behoeve van de verwerking van
persoonsgegevens in het kader van de
coördinatie en analyse in verband met
terrorismebestrijding en bescherming van de
nationale veiligheid door het versterken van de
weerbaarheid van de samenleving (Wet
verwerking persoonsgegevens coördinatie en
analyse terrorismebestrijding en nationale
veiligheid)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 2 september 2021 en het nader rapport d.d.
4 november 2021, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2021,
nr. 2021001439, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 2 september
2021, nr. W16.21.0218/II, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, met
tussengevoegd mijn reactie hierop.
Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2021, no. 2021001439, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende regels ten behoeve van de verwerking
persoonsgegevens in het kader van de coördinatie en analyse op het
terrein van terrorismebestrijding en bescherming van de nationale
veiligheid in verband met het verhogen van de weerbaarheid van de
samenleving (Wet verwerking persoonsgegevens coördinatie en analyse
terrorismebestrijding en nationale veiligheid), met memorie van
toelichting.
Het voorstel beoogt twee taken van de Minister van Justitie en Veiligheid
wettelijk te verankeren. Het gaat om:
1

kst-35958-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

1

i.

het coördineren van het beleid en de door overheidsorganisaties te
nemen maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding en
nationale veiligheid, en
ii. het signaleren, analyseren en duiden van trends en fenomenen en het
delen van die informatie. Beide taken staan volgens het voorstel en de
toelichting in het teken van het verhogen van de weerbaarheid van (de
vitale belangen van) de samenleving.
Deze twee taken worden in de praktijk door de Nationale Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) uitgevoerd. De voornaamste
reden om de taken wettelijk te verankeren is omdat bij de uitoefening
daarvan (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt en daarvoor
een wettelijke grondslag nodig is.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het doel van
het wetsvoorstel om met het oog op de verwerking van persoonsgegevens een wettelijke basis te creëren voor een aantal door de NCTV
namens de Minister uit te voeren taken. Zij merkt echter op dat aan de
betekenis van artikel 10 van de Grondwet als grondwettelijke grondslag
voor het voorstel in de toelichting meer aandacht moet worden besteed.
De Afdeling acht het verder aangewezen dat de taken van de NCTV en de
beperkingen die daaraan zijn verbonden in het voorstel helder worden
omschreven.
In het licht daarvan wijst de Afdeling erop dat de reikwijdte van het
voorstel niet op een voldoende consistente en heldere wijze wordt
begrensd. In dat verband dient ook nader te worden bezien in hoeverre de
voorgestelde begrenzing van het openbare bronnenonderzoek toereikend
is. Ook maakt de Afdeling opmerkingen over de bewaartermijn, het
toezicht, de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens, delegatie en de toepassing van de wet op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. De Afdeling adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
1. Achtergronden en inhoud van het voorstel
a. De NCTV
De twee taken uit het voorstel worden al geruime tijd door de NCTV
uitgevoerd. De NCTV is een onderdeel van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV), waar verschillende taken rondom terrorismebestrijding
en de bescherming van de nationale veiligheid zijn ondergebracht.
De NCTV werd eerder als de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding
(NCTb) opgericht. De NCTb kreeg, na de terroristische aanslagen in
Madrid in 2004, tot taak om de samenwerking tussen overheidsinstanties
op het terrein van terrorismebestrijding en de bescherming van de
nationale veiligheid te verbeteren.2 Verschillende instanties zoals de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de politie, de Koninklijke
Marechausse (Kmar), het Openbaar Ministerie (OM), en de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND), zijn betrokken bij terrorismebestrijding, maar
het vormt niet het leeuwendeel van hun taken.3 Er moest een gemeenschappelijk strategisch conceptueel beleidskader komen en één centrale
instantie als spin in het web om de noodzakelijk hogere graad van
2

Zie onder meer Kamerstukken II 2003/04, 29 754, nr. 1 (Terrorismebestrijding), Kamerstukken II
2020/21, 30 821, nr. 131 (Nationale Veiligheid) en memorie van toelichting, paragraaf 2.1
(Aanleiding).
3
In 2004 werd gesproken over 20 instanties die beleidsmatig dan wel operationeel betrokken
waren bij terrorismebestrijding. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 754, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

2

samenwerking, regie en doorzettingsmacht te organiseren. Ook moest
informatie ten behoeve van de bestrijding van terrorisme en de
bescherming van de nationale veiligheid worden gecombineerd, veredeld
en gebruikt.4 De NCTb moest daarin voorzien.
De NCTb werd verantwoordelijk voor de voorbereiding van het algemene
beleid op het gebied van terrorismebestrijding. Ook werden specifieke
verantwoordelijkheden op het gebied van het bewaken en beveiligen,
terrorismebestrijding en de beveiliging van de burgerluchtvaart bij de
NCTb ondergebracht. Daarnaast kreeg de NCTb een regierol op beleidsterreinen die niet rechtstreeks zien op terrorismebestrijding, maar wel in
meer of minder verwijderd verband daaraan gerelateerd kunnen zijn. Het
gaat hier bijvoorbeeld om de identificatie van mogelijke doelwitten en het
ontwikkelen van de vereiste beschermingsmaatregelen, financiële
stromen in relatie tot terrorisme, en infrastructurele voorzieningen. Verder
werd een expertise- en analysecentrum opgericht dat adviezen zou
voorbereiden met betrekking tot de algemene situatie op terrorismegebied.
In 2012 werd de NCTb opgevolgd door de NCTV en werd een coördinatietaak voor nationale crisisbeheersing aan de taken toegevoegd. De
NCTV ontwikkelde zich daarmee tot een organisatie die verantwoordelijkheden heeft op het terrein van zowel crisisbeheersing, terrorismebestrijding, cybersecurity, bescherming tegen statelijke dreigingen en
andere dreigingen voor de nationale veiligheid.5
b. Ontwikkeling analysetaak
Bij de oprichting van het expertise- en analysecentrum van, indertijd, de
NCTb werd uitgelegd dat het verzamelen van gegevens in de eerste plaats
door een aantal verschillende, al dan niet daarvoor gespecialiseerde,
diensten zou geschieden. De resultaten daarvan zouden input vormen
voor beleidsbeslissingen of voor de opsporing en vervolging van
personen. De verzamelde informatie zou ook worden gebruikt voor
dreigingsanalyses. Het expertise- en analysecentrum van de NCTb zou
zorgen voor «de samenvoeging en beleidsmatige doorvertaling van de
aangeleverde informatie, al dan niet in relatie met eventueel te nemen
maatregelen» om de analyses te maken. Naast een vierjaarlijks te
publiceren Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) en andere
fenomeenanalyses, zou het expertise- en analyse centrum ook «specifieke
analyses op verzoek van bijvoorbeeld gemeenten» maken. Er zou geen
dubbeling van het werk plaatsvinden.6
In de meer recente kamerbrieven werd (duidelijker) aangegeven dat de
NCTV zich niet louter afhankelijk stelt van informatie die andere partijen
van uiteenlopende zijde hem aanreiken. De veelheid van informatie wordt
door de eigen organisatie «beoordeeld, vergeleken, geïntegreerd en
geduid, en dit gebeurt door experts, in interactieve interactie met de
informatie- en kennisleveranciers». De analyses van de NCTV vinden nog
steeds hun basis in informatie van inlichtingen- en veiligheidsdiensten,
politie, OM en gemeenten, maar worden aangevuld met openbaar
beschikbare informatie uit media, wetenschap en internet.7 Er vindt met
andere woorden zelfstandige verwerking van persoonsgegevens door de
NCTV plaats.
4

Kamerstukken II 2003/04, 29 754, nr. 1, p. 6.
Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 180 (Verbetering juridische grondslag verwerking
persoonsgegevens NCTV), p. 1.
6
Kamerstukken II 2003/04, 29 754, nr. 1, p. 7–8.
7
Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 180, p. 2–3.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

3

c. Huidige regelingen en werkzaamheden
De taken van de NCTV zijn inmiddels neergelegd in het Organisatiebesluit
JenV.8 Op grond van dit besluit is de NCTV belast met «de coördinatie van
de bescherming van de vitale infrastructuur en voor een integrale aanpak
van dreigingen voor de nationale veiligheid» (de coördinatietaak).9 Onder
coördinatie van de NCTV is het Actieprogramma Integrale Aanpak
Jihadisme tot stand gebracht waaruit de Integrale aanpak terrorisme en
extremisme is voortgekomen. Ook is de NCTV belast met «het bevorderen
van de identificatie en de analyse op het gebied van terrorisme en
nationale veiligheid» (analysetaak).10 Naast het DTN brengt de NCTV
analyses uit over specifiekere «fenomenen», zoals de verkenning
islamitische radicalisering Turkse Nederlanders die begin juli 2021
uitkwam.11
De NCTV voert ook – namens de Minister van JenV – een aantal taken uit
die wettelijk zijn vastgelegd. Het gaat, onder andere, om het opleggen van
bestuurlijke en vrijheidsbeperkende maatregelen tegen personen in
verband met de nationale veiligheid, en het opleggen van de maatregel
tot weigering of vervallenverklaring van het paspoort.12 De NCTV vervult
daarnaast een coördinerende rol bij het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid.13 Deze taken moeten
worden onderscheiden van de taken die in dit wetsvoorstel zijn
opgenomen.14
d. Discussie over de taken en wettelijke grondslagen van de NCTV
Recent kwamen de taken van de NCTV en de juridische grondslag daarvan
ter discussie te staan, mede naar aanleiding van berichtgeving in de
media. Zo kwam de wijze waarop de NCTV (persoons)gegevens verzamelde in het kader van zijn analysetaak aan de orde. Medewerkers van de
NCTV pasten «internetmonitoring» toe wat betekende dat «openbare
uitingen van trends en fenomenen, acties en reacties op internet» werden
gemonitord. Gebruik werd gemaakt van een gefingeerd account op
verschillende sociale mediakanalen.15 Mede op basis van de door de
NCTV verzamelde gegevens werden duidingen verstrekt over individuele
8

Zie hoofdstuk 8 van dit besluit. Dit besluit is gebaseerd op artikel 3, tweede lid, Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen rijksdienst en artikel 44 Grondwet.
9
Artikel 50, eerste lid, onder a, Organisatiebesluit JenV.
10
Artikel 50, eerste lid, onder b, Organisatiebesluit JenV. Op grond van artikel 54, eerste lid,
onder c, is de NCTV belast met het «in samenwerking en in overleg met andere partijen
binnen en buiten de NCTV verrichten en aanleveren van analyses van dreigingen en risico’s
ten behoeve van de werkzaamheden van de NCTV en de werkzaamheden van veiligheidspartners. De NCTV stelt actuele dreigings- en incidentenbeelden en omgevingsanalyses op ten
behoeve van de nationale crisisbesluitvorming.
11
Deze verkenning trok eerder de aandacht nadat een conceptversie van het onderzoek uitlekte,
waarin een verband werd gelegd tussen de rol van Turkse president Erdogan en de opkomst
van salafisme in Nederland. Zie hierover «Geheime «Turkije analyse» NCTV lekt uit: grote rol
bij opkomst salafisme in Nederland», HP de Tijd 15 februari 2021. Voor de verkenning, zie
Kamerstukken II 2020/21, 29 754, nr. 616.
12
Zie Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding en Artikel 23 Paspoortwet. Zie
ook Kamerstukken II 2020/21, 30 821, nr. 131, p. 6–7.
13
V. Bex-Reimert e.a., Evaluatie wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in het belang
van de nationale veiligheid, WODC, Rijksuniversiteit Groningen, p. 7. De NCTV verricht,
namens de Minister ook taken op het terrein van de bewaking en beveiliging van personen,
objecten en diensten in het Rijksdomein en de bescherming van de burgerluchtvaart tegen
(terroristische) aanslagen zoals neergelegd in Artikelen 16, eerste lid, 42 en 43 Politiewet en
Artikel 37ab Luchtvaartwet.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 1 (Algemeen deel).
15
Zie bijvoorbeeld «NCTV volgt heimelijk burgers op sociale media», NRC 9 april 2021 en
daarnaast ook «Openbaar Ministerie ontstemd over inmenging NCTV in strafzaken», NRC
28 april 2021, «Hoe de staat u beschermde tegen Frank», NRC 24/25 juli 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

4

personen aan de Taskforce problematisch gedrag en ongewenste
buitenlandse financiering, en ook aan lokale overheden.16
Het verzamelen van persoonsgegevens die afkomstig zijn uit «open
bronnen», zoals sociale media, is tot nog toe geregeld voor bepaalde
andere overheidsdiensten, zoals de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.17
De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) in het bijzonder is
bevoegd om, met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid,
onderzoek te doen naar organisaties en personen die (vermoedelijk) een
gevaar vormen voor de nationale veiligheid. De AIVD mag dat, onder
voorwaarden, ook op stelselmatige wijze doen. De NCTV heeft daarentegen op dit moment geen bijzondere wettelijke bevoegdheden. Zij moet
ook niet als een inlichtingendienst worden beschouwd, zoals de Minister
meermaals heeft benadrukt in reactie op de berichtgeving.18
Om de organisatie van de NCTV toekomstbestendiger te maken en de
taken en de grondslagen juridisch beter te verankeren en versterken is de
NCTV in februari van 2019 het project «taken en grondslagen» gestart.
Zoals eerder dit jaar in een tweetal kamerbrieven is toegelicht, is op basis
van dit project geconcludeerd dat het identificeren en analyseren van
dreigingen en risico’s op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid
door de NCTV juridisch kwetsbaar is en versterking behoeft.19
Gelet op het voorgaande is besloten om het toepassen van internetmonitoring in afwachting van een stevigere juridische basis op te schorten.20
Mede in verband hiermee is het project «implementatie AVG», dat na de
inwerkingtreding van de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG) in 2018 werd gestart, een doorlopend privacy-project binnen de
NCTV geworden.
e. Voorbereiding en inhoud wetsvoorstel
Door de Tweede Kamer werd naar aanleiding van de ontstane discussie
een oproep gedaan om, met spoed, een bijzondere wettelijke grondslag
voor de analyse- en coördinatietaken van de NCTV voor te bereiden.21 Het
daartoe strekkende wetsvoorstel is voor een verkorte periode van vijf
werkdagen ter consultatie gelegd.22 Ook de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) werd in de gelegenheid gesteld om, binnen één week, advies uit te
brengen.23
Het voorliggende wetsvoorstel beoogt alleen de taken van de NCTV vast
te leggen waarvoor een wettelijke grondslag benodigd is in verband met
de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens.24 Het wetsvoorstel
regelt, gelet op die doelstelling, het volgende:
16

Zie verder Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 180, p. 3–4.
Artikelen 25, eerste lid, en 38 Wiv. Zie ook memorie van toelichting op de Wiv, Kamerstukken II
2016/17, 34 588, nr. 3, paragraaf 3.3.2.1 (De informatiebronnen van de diensten).
18
Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 180, p. 2. Zie ook memorie van toelichting, paragraaf 2
(Inhoud wetsvoorstel).
19
Brieven van de Minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer van resp. 12 april en
21 mei 2021, Kamerstukken II 2020/21 32 761, nr. 180 en Kamerstukken II 2020/21, 30 821,
nr. 131.
20
Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 180, p. 4.
21
Motie van het lid Michon-Derkzen c.s., Kamerstukken II 2020/21, 30 821, nr. 138.
22
Memorie van toelichting, paragraaf 5 (Advies en consultatie). In beginsel wordt minimaal een
termijn van vier weken aangehouden, zie Kamerstukken II 2010/11, 29 279, nr. 121 (Kabinetsstandpunt internetconsultatie wetgeving).
23
Zie het advies van de AP over concept wetsvoorstel «Wet verwerking persoonsgegevens in
het kader van coördinatie en analyse terrorismebestrijding en nationale veiligheid» van 30 juni
2021.
24
Toelichting, paragraaf 2.2 (Taken).
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

5

–
–

–

–

–

een grondslag voor de coördinatietaak en de analysetaak voor de
Minister van JenV;25
een grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens door de
Minister van JenV in de uitoefening van beide taken. Ook bijzondere
persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens kunnen in dat kader
worden verwerkt;26
een grondslag voor verwerking van persoonsgegevens afkomstig uit
publiek toegankelijke bronnen voor de uitoefening van de analysetaak;27
enkele grondslagen voor de verstrekking van (persoons)gegevens door
een aantal overheidsinstanties aan de Minister van JenV, en vice versa,
ten behoeve van de coördinatietaak:
o het betreft gegevens die zijn verzameld op grond van specifieke en
relevante wettelijke taken door de Minister van Buitenlandse Zaken,
de burgemeester, de Raad voor de kinderbescherming, de
reclassering, en de Minister van JenV. Daarnaast kan het ook
andere taken en bevoegdheden van overheidsinstanties betreffen
indien wetgeving in de verstrekking daarvan voorziet;28 en
enkele grondslagen voor de verstrekking van (persoons)gegevens door
de Minister van JenV aan een aantal overheidsinstanties ten behoeve
van de analysetaak:
o het gaat om specifieke wettelijke taken van de burgemeester, de
politie, de Kmar, het OM, de AIVD en de Militaire Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (MIVD). Daarnaast kan het ook gaan om andere
Ministers die het aangaat indien verstrekking in het belang is van
de analysetaak.29

De Minister van JenV verstrekt persoonsgegevens in beginsel gepseudonimiseerd aan andere overheidsinstanties, tenzij dit vanwege de
doeleinden van de verwerking niet mogelijk is.30 Verder is van belang,
zoals meer uitgebreid uit de toelichting blijkt, dat het onderzoek naar
publiek toegankelijke bronnen niet gericht mag zijn op specifieke
personen en organisaties, maar alleen op «trends en fenomenen».31 De
rechten van betrokkenen, zoals voorzien onder de AVG, kunnen op grond
van dit voorstel worden beperkt.32
f. Belang legitimatie NCTV
De Afdeling onderschrijft het belang van de taken die de NCTV namens de
Minister van JenV verricht met het oog op het verhogen van de
weerbaarheid van vitale belangen van de samenleving, waaronder de
bestrijding van terrorisme. Voor de legitimatie van de genoemde taken is
het van belang om een specifieke wettelijke basis te creëren met het oog
op de persoonsgegevens die in dat kader worden verwerkt. Daarbij dient
die gegevensverwerking tegelijkertijd met het oog op de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer aan voorwaarden en beperkingen onderworpen te worden.

25

Voorgesteld artikel 3.
Voorgestelde artikelen 3, 4, eerste lid, en 7.
27
Voorgesteld artikel 4, derde lid, onder a.
28
Voorgestelde artikelen 4, tweede lid, en 5.
29
Voorgesteld artikel 6.
30
Voorgesteld artikel 4, tweede lid, tweede zin, en artikel 6, tweede lid.
31
Zie, onder meer, memorie van toelichting, paragraaf 2.3 (Verwerking van (persoons)gegevens).
32
Voorgesteld artikel 8. Bij gebruikmaking van deze bevoegdheid dient een gemotiveerde
mededeling te worden verstrekt aan de betrokkene en de AP, tenzij dit afbreuk doet aan het
doel van de beperking.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

6

Vanuit dat perspectief zijn echter nog de nodige vragen te stellen en
opmerkingen te maken. Hierna gaat zij in op de betekenis van artikel 10
Grondwet (punt 2), de reikwijdte van het voorstel (punt 3), de begrenzing
van het openbare bronnenonderzoek (punt 4), de bewaartermijn (punt 5),
het toezicht (punt 6), de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke
persoonsgegevens (punt 7), delegatie (punt 8) en de toepasselijkheid van
het voorstel op het Caribisch deel van Nederland (punt 9).
2. Artikel 10 Grondwet
De verwerking van persoonsgegevens kan een beperking opleveren van
het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat kan met
name ook het geval zijn als, zoals ook blijkens het wetsvoorstel bij de
NCTV aan de orde is, bijzondere en strafrechtelijke gegevens worden
verwerkt. Voorts is de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op de
persoonlijke levenssfeer afhankelijk van de wijze waarop persoonsgegevens worden verwerkt.
De inbreuk op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals
opgenomen in dit wetsvoorstel wordt met name gevormd, aldus de
toelichting, door «het gebruik van persoonsgegevens afkomstig uit voor
een ieder toegankelijke bronnen.»33 Dat hangt samen met de toepassing
van moderne technologieën; als gebruik wordt gemaakt van gegevens op
internet en sociale media is de inbreuk, ook als het gaat om bronnen die
publiek toegankelijk zijn, potentieel van een veel grotere intensiteit dan
wanneer het gaat om via de klassieke media (literatuur, kranten,
tijdschriften etc.) verkregen persoonsgegevens.
Tegen die achtergrond onderschrijft de Afdeling dat thans een wettelijke
basis voor de verwerking van persoonsgegevens door de NCTV als
hiervoor bedoeld, wordt gecreëerd. Artikel 10, eerste lid, Grondwet
bepaalt dat voor een beperking van het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer een specifieke wettelijke grondslag is vereist.
Daarin beoogt het wetsvoorstel te voorzien. Er dient in dat kader, ten
minste op hoofdlijnen, op het niveau van de wet een belangenafweging
plaats te vinden in het licht van de eerbiediging van dit grondrecht.34 Dat
laatste hangt ook samen met de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid die voortvloeien uit artikel 8 EVRM.
De Afdeling constateert dat de grondwettelijke achtergrond van het
voorstel en de specifieke eisen die in verband daarmee uit het legaliteitsbeginsel voortvloeien, niet of maar heel beperkt in de toelichting tot
uitdrukking komen; artikel 10 Grondwet wordt slechts terloops genoemd.
Daarmee blijft het grondwettelijk belang van het voorstel onderbelicht.
Vanuit dat perspectief acht de Afdeling een nadere toelichting op de
betekenis van artikel 10 Grondwet voor het wetsvoorstel gewenst.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te
gaan.
Het advies van de Afdeling om in de memorie van toelichting een nadere
toelichting op de betekenis van artikel 10 Grondwet voor het wetsvoorstel
op te nemen is overgenomen. In paragraaf 3 van de memorie van
toelichting is nader ingegaan op artikel 10 Grondwet en de afweging van
belangen die het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
33
34

Memorie van toelichting, paragraaf 3 (Verhouding tot hoger recht).
Vergelijk het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel
gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden, Kamerstukken 2019/20, 35 447, nr. 4,
punt 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

7

met zich meebrengt. Daarbij is gewezen op het belang van een voldoende
precieze wettelijke grondslag waaruit de burger moet kunnen opmaken
welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met het oog op
de vervulling van een bepaalde overheidstaak kunnen worden verzameld
en vastgelegd, en onder welke voorwaarden die gegevens met dat doel
kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt. In de betreffende paragraaf
is tevens toegelicht op welke wijze het voorstel een beperking vormt op
artikel 10 Grondwet en de afweging die daarbij is gemaakt ten aanzien van
de verschillende daarbij betrokken belangen, namelijk het belang van de
doelstellingen die met de taken in het voorstel worden nagestreefd en het
belang van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Daarbij is ingegaan op de waarborgen die in het voorstel zijn opgenomen,
in verband met de inperking die onderdelen van het voorstel kunnen
maken op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
3. Reikwijdte van het voorstel
In het licht van artikel 10 Grondwet is van belang dat de reikwijdte van de
doelstellingen en taken van de NCTV voldoende helder worden
omschreven. Daartoe bevat het wetsvoorstel verschillende, onderling
samenhangende bepalingen.
De wet is blijkens het voorstel van toepassing op de verwerking van
gegevens, waaronder persoonsgegevens, «in het kader van het verhogen
van de weerbaarheid ten aanzien van terrorismebestrijding en de
bescherming van de nationale veiligheid, door het versterken van de
weerbaarheid van de samenleving, het voorkomen van maatschappelijke
ontwrichting en het beschermen van vitale belangen van de samenleving».35 Gegeven deze reikwijdte worden de coördinatietaak en de
analysetaak vervolgens in het voorstel nader omschreven.36 Beide taken
worden aan de Minister toegekend «in verband met de in artikel 2, eerste
lid, genoemde doelen in het kader van het verhogen van de weerbaarheid
van de vitale belangen van de samenleving».37 De analysetaak wordt ten
slotte blijkens de voorgestelde wettekst verricht «op het gebied van
terrorisme en andere dreigingen en risico’s voor de nationale veiligheid in
het kader van het verhogen van de weerbaarheid van de samenleving».38
Met behulp van deze wettelijke omschrijvingen beoogt het wetsvoorstel,
zo blijkt uit de toelichting, de taken die de NCTV namens de Minister
verricht, helder af te bakenen ten opzichte van de taken van andere
overheidsorganen. Dat geldt in het bijzonder voor de AIVD. De AIVD heeft,
in tegenstelling tot de NCTV, wettelijke bevoegdheden om gericht
onderzoek te doen naar personen en organisaties en is de belangrijkste
speler in het vroegtijdig onderkennen van dreigingen voor de nationale
veiligheid, aldus de toelichting.
Het begrip nationale veiligheid wordt als het werkterrein van de AIVD in
de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017)
gedefinieerd overeenkomstig de rechtspraak van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens. Een definitie van de nationale veiligheid is ook
te vinden in de Nationale Veiligheid Strategie 2019.39 Het bestaat uit
meerdere componenten, waaronder de fysieke veiligheid van personen en
gebouwen, de sociale en politieke stabiliteit en de economische

35

Voorgesteld artikel 2, eerste lid.
Voorgesteld artikel 3.
Voorgesteld artikel 3, aanhef.
38
Voorgesteld artikel 3, tweede lid.
39
Kamerstukken II 2018/19, 30 821, nr. 81 en bijlage.
36
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

8

veiligheid.40 Vanuit dit bredere perspectief is ook de NCTV actief op het
terrein van de nationale veiligheid.
De Afdeling onderschrijft het oogmerk van het wetsvoorstel om te komen
tot een heldere afbakening van taken; de NCTV doet geen gericht
onderzoek naar personen en is uitdrukkelijk niet bedoeld als nieuwe
inlichtingendienst. Juist vanuit dat perspectief is de vraag echter of het
wetsvoorstel voldoende helderbied biedt. De omschrijving van de
reikwijdte van de wet noemt een aantal doelstellingen: het verhogen en/of
versterken van de weerbaarheid van de samenleving, terrorismebestrijding, de bescherming van de nationale veiligheid, het voorkomen van
maatschappelijke ontwrichting en het beschermen van vitale belangen
van de samenleving. In de toelichting wordt geen uitleg gegeven van de
betekenis van deze doelstellingen en van de daarbij gebruikte begrippen.
Ook is niet duidelijk hoe deze doelen zich onderling tot elkaar verhouden.
Voorts valt op dat in de bepalingen over de reikwijdte41 en over de taken42
niet steeds dezelfde formuleringen worden gehanteerd. De omschrijvingen over de reikwijdte van het voorstel en de taken in deze bepalingen
komen verder ook niet geheel overeen met de taakomschrijving van de
NCTV in het Organisatiebesluit JenV.43 Ten slotte wordt in de reikwijdtebepaling naast andere begrippen ook «de bescherming van de nationale
veiligheid» genoemd. Uit de toelichting blijkt onvoldoende duidelijk hoe
dit doel zich in de context van het wetsvoorstel verhoudt tot de
bescherming van de nationale veiligheid waarop de AIVD zich richt.
De Afdeling adviseert de reikwijdte van het voorstel op consistente en
heldere wijze te omschrijven en te begrenzen, en het voorstel en de
toelichting daarop aan te passen.
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door de voorgestelde
artikelen 2 en 3 ten aanzien van de doelstellingen van het voorstel en de
taken die op basis van het voorstel worden verricht in verband met deze
doelstellingen beter op elkaar aan te laten sluiten. Daarbij zijn tevens de
formuleringen in de toelichting gestroomlijnd ten opzichte van de
artikelen, zodat deze op een heldere en consistente wijze op elkaar
aansluiten. In de memorie van toelichting is vervolgens in de paragrafen
2.1 en 2.2 nader ingegaan op de betekenis van de gebruikte begrippen
nationale veiligheid, maatschappelijke ontwrichting, vitale belangen van
de samenleving en weerbaarheid. Naar aanleiding van de opmerking van
de Afdeling dat uit de toelichting onvoldoende blijkt hoe het doel zich
verhoudt tot de nationale veiligheid waar de AIVD zich op richt, is in
artikel 3 geëxpliciteerd dat de in artikel 3, eerste lid, onderdeel b,
opgenomen taak tot het signaleren, analyseren en duiden van trends en
fenomenen niet omvat het doen van onderzoek gericht op personen of
organisaties. In het kader van de analysetaak wordt wel onderzoek gedaan
naar fenomenen en trends, waarbij gekeken wordt naar uitingen van
personen, maar dit onderzoek is niet gericht op die personen. Dit is een
essentieel verschil. Het voorgaande is in paragraaf 2.1, 2.2 en 2.3 nader
toegelicht.

40

Memorie van toelichting, paragraaf 2.1. Het begrip nationale veiligheid wordt ook gehanteerd
in artikel 4, tweede lid, Verdrag betreffende de Europese Unie. Voor de betekenis daarvan zie
HvJ 6 oktober 2020, gevoegde zaken C-511/18, C-512/18 en C-520/18 (La Quadrature du Net
e.a.), ECLI:EU:C:2020:791, punt 135.
41
Voorgesteld artikel 2.
42
Voorgesteld artikel 3.
43
Artikel 2, eerste lid, Organisatiebesluit JenV bepaalt dat de NCTV tot taak heeft «het versterken
van de nationale veiligheid en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting door
dreigingen voor de vitale belangen van de samenleving te identificeren en de weerbaarheid en
bescherming van die vitale belangen te versterken».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

9

4. Onderzoek naar publiek toegankelijke bronnen
a. Inhoud regeling
De in het voorstel geboden bevoegdheid om persoonsgegevens te
verwerken die afkomstig zijn uit «voor het publiek toegankelijke bronnen»
houdt in dat alleen online bronnen worden geraadpleegd waarvoor louter
een administratieve handeling is vereist om toegang te krijgen. Wel zal
een monitorspecialist van een gepseudonimiseerd account gebruik
kunnen maken om informatie te verzamelen.44 Het betreft volgens de
toelichting geen bevoegdheid om «stelselmatig» informatie over
personen uit voor het publiek toegankelijke bronnen te verzamelen. Het
doel van de NCTV is immers niet om gericht onderzoek uit te voeren naar
specifieke personen en organisaties die een bedreiging vormen voor de
nationale veiligheid. Zijn analysetaak is beperkt tot «het duiden van
uitingen als passend binnen gesignaleerde fenomenen», aldus de
toelichting.45 De analyses en verslaglegging zijn dientengevolge ook niet
op de persoon maar op het fenomeen gericht. Onderzoek naar personen
is aan andere overheidsinstanties zoals de AIVD en de politie voorbehouden.
Het voorgaande laat onverlet dat in het kader van onderzoek van publiek
toegankelijke bronnen in het kader van de analyses door de NCTV
persoonsgegevens worden verwerkt. Om te beoordelen of openbare
uitingen passen in een bepaalde trend en om situaties en dreigingen goed
in te kunnen schatten is het volgens de toelichting onvermijdelijk dat
informatie over personen (vaak in combinatie met organisaties) wordt
verwerkt, aangezien uitingen altijd door personen worden gedaan.46 Om
die reden wordt nu voorgesteld om in het kader van de analysetaak van
de NCTV de bevoegdheid van de Minister om persoonsgegevens te
verwerken, wettelijk te regelen.47
Naast een wettelijke basis voor de verwerking legt het wetsvoorstel, gelet
op het beperkte mandaat van de NCTV, ook de grenzen daarvan vast. Het
voorgestelde artikel 4, vierde lid, bepaalt dat de verwerking van gegevens
in het kader van onderzoek naar publiek toegankelijke bronnen niet
gericht mag zijn op het verkrijgen van een «min of meer» volledig beeld
van «bepaalde aspecten» van het persoonlijk leven. Indien blijkt dat door
publiek toegankelijk bronnenonderzoek onbedoeld toch een zodanig
volledig beeld is ontstaan doet de Minister daarvan melding aan de
Autoriteit Persoonsgegevens. Uit de toelichting blijkt dat voor het
criterium van artikel 4, vierde lid, is aangesloten bij de in de jurisprudentie
gehanteerde uitleg van het begrip «stelselmatig» op het terrein van de
opsporing. Voorts wordt in de toelichting verwezen naar de voorgestelde
regeling van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving in het
kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering.48

44

Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3. Zie ook Kamerstukken II 2020/21, 30 821, nr. 131,
p. 9–10.
47
Voorgesteld artikel 4, eerste en derde lid en artikel 7.
48
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 (Verwerking van (persoons)gegevens). Een
bevoegdheid tot stelselmatige observatie in verband met verdenking van een misdrijf door
een opsporingsambtenaar kan thans worden gevorderd door een officier van justitie op grond
van artikel 126g Wetboek van Strafvordering. Ook de AIVD mag gegevens verzamelen die
afkomstig zijn uit voor een ieder toegankelijke informatiebronnen, waaronder informatie op
openbaar toegankelijke delen van het internet (zoals Facebook en Twitter). Zie artikel 25, eerste
lid, Wiv en memorie van toelichting op de Wiv, Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 3,
paragraaf 3.3.2.1 (De informatiebronnen van de diensten).
45
46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

10

b. Adequaatheid regeling
De Afdeling onderschrijft de bedoeling van deze regeling maar vraag zich
af of met de voorgestelde bepaling het beoogde doel in voldoende mate
wordt bereikt. De in de bepaling genoemde begrippen («min of meer»,
«bepaalde aspecten») roepen vanwege hun vaagheid de nodige vragen
op. De toelichting legt in dat verband niet uit in hoeverre het onderzoek
naar publiek toegankelijke bronnen zich op dit punt onderscheidt van de
andere activiteiten die onder het wetsvoorstel vallen en of de NCTV in dat
kader met de van andere overheidsinstanties ontvangen gegevens49
onder omstandigheden niet ook een «min of meer volledig beeld» van het
persoonlijk leven van een betrokkene kan worden verkregen. Bovendien
kan door in het voorgestelde artikel 4, vierde lid, de parallel te trekken met
de begrenzing van «stelselmatige» verwerking in het opsporingsdomein,
waarin het onderzoek wél op personen is gericht, de indruk worden
gewekt dat op dezelfde schaal en met dezelfde intensiteit als in het kader
van het opsporingsonderzoek persoonsgegevens worden verwerkt. Dat is
gelet op het beperkte mandaat van de NCTV klaarblijkelijk, afgaande op de
toelichting, niet beoogd.
Als het niet bedoeling is om op personen gericht onderzoek te doen en
het, zo blijkt uit de toelichting, uitsluitend gaat om de verwerking van
uitingen van personen, rijst dan ook de vraag of uitvoering van de
analysetaak überhaupt wel tot «een min of meer volledig beeld» als
bedoeld in artikel 4, vierde lid, kan leiden. Daarbij merkt de Afdeling op
dat voor zover dat in een concrete situatie als gevolg van de toepassing
van een digitale zoekfunctie onbedoeld toch het geval mocht zijn en er
meer gegevens worden verzameld dan beoogd werd, de betreffende
gegevens gelet op het specifieke doel van de verwerking door de NCTV, zo
snel mogelijk moeten worden vernietigd. De AVG schrijft immers voor dat
persoonsgegevens niet langer mogen worden bewaard dan noodzakelijk
is voor het doel van de verwerking.50 De vraag is hoe het voorgestelde
artikel 4, vierde lid, zich tot dit alles verhoudt en in het licht daarvan niet
tot nadere overweging moet leiden.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
daarbij in het bijzonder nader aandacht te besteden aan de methodiek en
omvang van de gegevensverwerking in het kader van de analysetaak. Zij
adviseert in het licht van het voorgaande het voorstel zo nodig aan te
passen.
De opmerkingen van de Afdeling ten aanzien van publiek toegankelijke
bronnen hebben geleid tot een herbezinning op het trekken van een
parallel in het voorstel met het opsporingsdomein en de begrenzing van
het gebruik van publiek toegankelijke online bronnen in het «verkrijgen
van een min of meer volledig beeld van het persoonlijk leven van een
betrokkene». De Afdeling merkt terecht op dat in het opsporingsdomein
het onderzoek wél op personen is gericht, terwijl de analysetaak
opgenomen in thans artikel 3, eerste lid, onderdeel b, waar de publiek
toegankelijke online bronnen voor worden geraadpleegd, niet is gericht
op het doen van onderzoek naar personen, maar op het signaleren,
analyseren en duiden van trends en fenomenen. Bij nadere beschouwing
ligt het dan ook meer voor de hand om nauw aan te sluiten bij het
toetsingskader dat de AVG biedt en te voorzien in aanvullende
waarborgen die daarbij aansluiten. Er is dan ook voor gekozen om niet
alleen in de toelichting meer uitgebreid in te gaan op de eisen die de AVG
stelt aan de verwerking van persoonsgegevens en de belangenafweging
49
50

Voorgesteld artikel 4, derde lid onder b en artikel 5.
Artikel 5, eerste lid, onder d en e AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

11

die in dat kader dient plaats te vinden, maar ook te voorzien in een andere
aanvullende waarborg ten aanzien van het gebruik van publiek toegankelijke online bronnen die beter aansluit op de AVG. Het betreft de in
artikel 5 opgenomen verplichting tot het periodiek doen verrichten van
een gegevensbeschermings-, ook wel privacy-audit, ten aanzien van het
gebruik van de publiek toegankelijke bronnen, voor zover dit online
bronnen zijn. Deze audit ziet specifiek op het gebruik van publiek
toegankelijke online bronnen. Bij het gebruik van deze bronnen als
informatiebron, zoals social media, zijn de risico’s voor betrokkenen het
grootst. Daarom mogen meer waarborgen verwacht worden dan voor
minder vergaande inbreuken op de persoonlijke levenssfeer. De audit is
een controle of aan de eisen die zijn gesteld bij of krachtens de wet,
waaronder de AVG, wordt voldaan. Ten aanzien van de methodiek en de
omvang van de gegevensverwerking is in het voorgestelde artikel 4,
vierde lid, vastgelegd dat bij het gebruik van publiek toegankelijke online
bronnen geen gebruik wordt gemaakt van technische hulpmiddelen, die
op basis van profilering persoonsgegevens verzamelen, analyseren en
combineren. De raadpleging vindt namelijk handmatig plaats, zonder de
inzet van geavanceerde software zoals webcrawlers. Voor wat betreft de
omvang van de gegevensverwerking is tevens van belang dat er geen
gebruik wordt gemaakt van bijvoorbeeld bulkdata. Waar het gaat om de
omvang van de gegevensverwerking van individuen is in de memorie van
toelichting nader uiteengezet welke afwegingen er zijn gemaakt en
worden gemaakt bij de verwerking van persoonsgegevens. Daarbij is er
op gewezen dat het niet mogelijk is een analyse op te stellen zonder
uitingen van personen te signaleren, analyseren en te duiden en daarmee
persoonsgegevens te verwerken. Voor personen die onlosmakelijk met
een trend of fenomeen zijn verbonden geldt logischerwijze dat van deze
personen vaker uitingen gesignaleerd, geanalyseerd en geduid worden,
dan van personen die geen rol van betekenis spelen in trends en
fenomenen. Het voorgaande is uiteengezet en nader toegelicht in
paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting, waarbij tevens in de
paragrafen 2.4 en 2.5 nader is toegelicht welke waarborgen in het voorstel
zijn opgenomen te bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Er is
daarmee niet meer voorzien in een grens die aansluit op het verkrijgen
van een «min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van het
persoonlijk leven van een persoon», maar er wordt conform de AVG
voorzien in andere vormen van begrenzing en waarborgen ter
bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
5. Bewaartermijn
Mede in verband met het voorgaande is de vraag of de voorgestelde
bewaartermijn van vijf jaar in alle gevallen passend is.51 De Afdeling heeft
er begrip voor dat, zoals in de toelichting wordt uitgelegd, het noodzakelijk wordt geacht om ontwikkelingen van recente aard te kunnen duiden,
over een langere tijd terug te kunnen kijken naar eerdere ontwikkelingen
binnen een bepaald fenomeen, zodat er een beter historisch en contextueel beeld ontstaat.52 Daarbij geldt doordat, zo stelt de toelichting, in
bepaalde gevallen personen zodanig verbonden zijn aan een fenomeen,
juist hun uitingen ertoe doen en bepalend zijn voor de ontwikkeling van
het fenomeen. In die zin kan er begrip voor bestaan dat gegevens over
een langere periode worden bewaard.

51
52

Voorgesteld artikel 4, zesde lid.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 (De AVG en het toezicht op de verwerking van
persoonsgegevens).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

12

Omdat het (ook) om persoonsgegevens stelt de Afdeling niettemin vast
dat een bewaartermijn van maximaal vijf jaar relatief lang is. Onduidelijk
is hoe deze bewaartermijn zich precies verhoudt tot de bewaartermijnen
die gelden voor andere overheidsdiensten die vergelijkbare soorten
persoonsgegevens verzamelen en bewaren zoals voor de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten.53 De toelichting gaat hier niet op in.
Voorts is de vraag of in het kader van het onderzoek naar publiek
toegankelijke bronnen (zie ook hiervoor punt 4) niet nu al kan worden
vastgesteld dat de termijn van vijf jaar te lang is. Zeker in het geval in een
dergelijk onderzoek door toepassing van een digitale zoekfunctie meer
persoonsgegevens worden verzameld dan beoogd en dan nodig is voor
de uitvoering van de analysetaak, kan, hoewel het om een maximale
termijn gaat, niet met alleen een algemene bepaling worden volstaan. De
Afdeling geeft in overweging om voor die gevallen een aanvullende
vernietigingsplicht in de wet op te nemen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en
het voorstel zo nodig aan te passen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is nader bekeken
hoe de in het voorstel opgenomen bewaartermijn van vijf jaar zich
verhoudt tot bewaartermijnen van andere overheidsdiensten opgenomen
in wet- en regelgeving. Daarbij is geconstateerd dat de systematiek en
werkwijze ten aanzien van persoonsgegevens op grond van de Wiv 2017
niet vergelijkbaar is met onderhavig voorstel, waardoor een vergelijking
trekken met de aldaar gehanteerde bewaartermijnen niet voor de hand
ligt. Er is in feite geen regelgeving die vergelijkbaar is met het onderhavige wetsvoorstel. Niettemin kan gesteld worden dat een termijn van
vijf jaar niet ongebruikelijk is in wet- en regelgeving. Daarnaast geldt zoals
toegelicht in de memorie van toelichting dat het voor de totstandkoming
van een analyse soms nodig is om langer terug te kijken hoe een trend of
fenomeen zich ontwikkelt. Ook voor de coördinatietaak geldt dat
casuïstiek zich over meerdere jaren kan uitspreiden. Om die reden zou een
kortere termijn de doelstellingen van het voorstel ondergraven. Wel is er
voor gekozen om ten aanzien van persoonsgegevens afkomstig uit het
gebruik van publiek toegankelijke bronnen de vernietigingstermijn te
stellen op 5 jaar na de eerste verwerking in plaats van vijf jaar na de
laatste verwerking. Omdat dit in bepaalde gevallen te kort kan zijn
vanwege de noodzaak om trends en fenomenen gedurende een langere
termijn te bestuderen is opgenomen dat met toestemming van de
Minister van JenV de termijn met vijf jaar kan worden verlengd indien dit
vanwege de doeleinden van de verwerking noodzakelijk is. Ten algemene
geldt overigens dat bij de vergaring van persoonsgegevens afkomstig van
publiek toegankelijke bronnen dat deze als hoofdregel gepseudonimiseerd
worden op grond van het voorgestelde artikel 4, tweede lid. Het ligt in de
rede dat dit zo spoedig mogelijk na vergaring plaatsvindt. Aan het advies
van de Afdeling is verder gevolg gegeven door het bovenstaande nader
toe te lichten in paragraaf 2.5 van de memorie van toelichting.
6. Toezicht
Op de verwerking van persoonsgegevens door de NCTV namens de
Minister is de AVG van toepassing. Dit betekent dat het toezicht daarop
ligt bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). In aanvulling op hierop wordt
voorgesteld om, indien blijkt dat door toepassing van de bevoegdheid tot
verwerking van gegevens afkomstig uit publiek toegankelijke bronnen,
53

Zo moeten de inlichtingen- en veiligheidsdiensten verzamelde gegevens die nog niet
beoordeeld zijn op relevantie binnen een jaar vernietigen, artikel 27 Wiv 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

13

een min of meer volledig beeld is ontstaan van bepaalde aspecten van het
persoonlijk leven van een betrokkene, de Minister daarvan melding doet
aan de AP (zie hiervoor punt 4).54 Daarnaast wordt voorgesteld om in het
geval de Minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid om de rechten van
betrokkene (zoals bijv. het inzagerecht) te beperken, een afschrift van de
daartoe strekkende mededeling met bijbehorende onderbouwing aan de
AP wordt gezonden.55
De Afdeling onderschrijft dat juist met het oog op het noodzakelijke
onderscheid tussen de NCTV en andere overheidsdiensten (in het
bijzonder de AIVD), het toezicht volgens de reguliere regeling van de AVG
in handen is gelegd van de AP en niet bij een andere bestaande of nieuw
op te richten toezichthouder. Tegelijkertijd rijst de vraag of gelet op de
aard van de gegevensverwerking (incl. de verwerking van bijzondere en
strafrechtelijke gegevens) de huidige regeling geheel toereikend is. Het
melden van een bepaalde situatie of beslissing is, hoewel daardoor op
papier de AP beter in staat kan worden geacht om toezicht te houden56,
op zichzelf nog geen garantie dat in de praktijk passend toezicht wordt
gehouden. In de toelichting wordt niet ingegaan op hoe het AP zijn
wettelijke toezichtstaak in dit geval gaat uitoefenen en in hoeverre
daarover nadere afspraken (bijvoorbeeld over noodzakelijke capaciteit en
expertise, frequentie van het toezicht) nodig of gewenst zijn.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.
De Afdeling onderkent met de regering dat het toezicht op de gegevensverwerking ten behoeve van de voorgestelde taken van de NCTV op grond
van de AVG berust bij de AP. Hierin onderscheid de gegevensverwerking
door de NCTV zich, zoals ook de Afdeling vaststelt, uitdrukkelijk van die de
AIVD en de opsporingsdiensten, die hun werkzaamheden niet onder het
bereik van de AVG uitoefenen. Zoals toegelicht in reactie op onderdeel 4
van het advies van de Afdeling ten aanzien van onderzoek naar publiek
toegankelijke bronnen is de in eerste instantie gekozen systematiek in het
voorstel heroverwogen ten aanzien van het gebruik van publiek toegankelijke online bronnen en gekozen voor een andere wijze van begrenzen
(artikel 4, vierde lid) en een andere waarborg specifiek ten aanzien van
deze gegevensverwerking, namelijk de privacy-audit (artikel 5). Naar
aanleiding van het advies van de Afdeling is de opname van deze
waarborg in het voorstel voorgelegd aan de AP met het oog op een
uitvoeringstoets, ook omdat overwogen werd te voorzien in een
meldplicht van de resultaten van de privacy-audit aan de AP. De AP gaf in
het kader van deze uitvoeringstoets aan dat een privacy-audit een goed
instrument kan zijn voor de verwerkingsverantwoordelijke organisatie om
zijn «accountability», of verantwoordelijkheid om in overeenstemming
met de AVG en de eventuele aanvullende privacyregels te handelen, te
waarborgen. Deze audit wordt nader uitgewerkt bij algemene maatregel
van bestuur waarover de AP uiteraard gevraagd zal worden te adviseren
in het kader van de wetgevingsadvisering. Het toezenden van de
resultaten van de audit past echter niet binnen het systeem waarin de
organisatie zelf verantwoordelijk is om in overeenstemming met de AVG
te handelen en daar de nodige controlemechanismen voor te organiseren
en de AP als toezichthouder ten allen tijde bevoegd is haar bevoegdheden
in te zetten. Het toezenden van de resultaten kan indien de AP niets met
deze informatie doet ten onrechte de indruk wekken dat er goedkeuring is
verkregen voor de gehanteerde werkwijze. Zoals hierboven reeds
opgemerkt zal de algemene maatregel van bestuur die naast de
54

Voorgesteld artikel 4, vierde lid.
Voorgesteld artikel 8, tweede lid.
56
Memorie van toelichting, paragraaf 5 (Advies en consultatie).
55

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

14

uitwerking van privacy-audit ook de uitwerking van de op grond van de
artikelen 4, vijfde lid te stellen regels zal bevatten voorgelegd worden aan
de AP. Paragraaf 2.4 van de memorie is aangevuld en aangepast.
7. Verwerking van bijzondere en strafrechtelijke gegevens
Volgens de toelichting is de voorgestelde grondslag voor de verwerking
van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens voor de
uitoefening van de coördinatietaak als de analysetaak nodig «vanwege het
doel van dit wetsvoorstel en de ervaringen uit de praktijk».57 Voor
verwerking van dergelijke gegevens geldt gelet op hun gevoelige aard op
grond van de AVG een zware rechtvaardigingsgrond.58
Hoewel de Afdeling begrijpt dat verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens voor de taken van de NCTV in bepaalde situaties
noodzakelijk is, dient de toelichting aan de noodzaak en de evenredigheid
daarvan zelfstandig aandacht te besteden. Dat is nu nog niet het geval. In
de toelichting wordt alleen opgemerkt dat het voor het duiden van
fenomenen onder meer nodig is om het maatschappelijke discours te
volgen, oftewel om «uitingen van ideologische of politieke aard op
internetfora en (social) media te monitoren en te duiden».59 De vraag
dient zich in dat licht bezien aan waarom de grondslag tot verwerking van
bijzondere persoonsgegevens in het voorstel niet beperkt is tot de
verwerking van gegevens waaruit in het bijzonder de religieuze, politieke
of levensbeschouwelijke opvatting van betrokkenen blijkt. Daarnaast is
nog niet voldoende concreet toegelicht welke beperkingen de NCTV bij
het verwerken van strafrechtelijke gegevens in acht heeft te nemen.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de
noodzaak en evenredigheid van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens en het voorstel daarop aan te
passen.
Naar aanleiding van de vraag van de Afdeling of de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens niet beperkt kan worden tot gegevens
waaruit in het bijzonder de religieuze, politieke of levensbeschouwelijke
opvatting van betrokkenen blijken, zijn alle bijzondere persoonsgegevens
op mogelijke relevantie beoordeeld. Daarbij is niet alleen gekeken naar
welke bijzondere persoonsgegevens tot nu toe relevant bleken, maar ook
naar welke bijzondere persoonsgegevens mogelijk relevant kunnen zijn.
Hoewel bij het ene soort bijzondere persoonsgegevens de mogelijke
relevantie meer voor de hand ligt dan bij het andere soort bijzondere
persoonsgegevens, vereist de toekomstbestendigheid van het voorstel dat
ook de bijzondere persoonsgegevens zijn opgenomen die mogelijk
relevant kunnen zijn. De verwerking van genetische en biometrische
gegevens wordt echter met bijgaand voorstel bij voorbaat volledig
uitgesloten omdat niet denkbaar is op welke wijze deze gegevens relevant
kunnen zijn voor de verrichting van de taken op grond van onderhavig
voorstel. Dat neemt niet weg dat zoals opgenomen in het voorgestelde
artikel 8 de verwerking van bijzondere persoonsgegevens alleen plaatsvindt indien de verwerking noodzakelijk is voor de uitoefening van de
taken op grond van het voorstel, waarbij het ingevolge de AVG moet gaan
om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Voor strafrechtelijke
gegevens geldt eveneens dat de verwerking alleen kan plaatsvinden
indien de verwerking noodzakelijk is voor de uitoefening van de taken op
grond van het voorstel. Een noodzakelijke verwerking kan bijvoorbeeld
57

Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 (Verwerking van (persoons)gegevens).
Artikel 9 en 10 AVG.
59
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

15

zien op gegevens van een veroordeelde terugkerende uitreiziger waarbij
zich een coördinatievraagstuk voordoet. Daarnaast geldt dat bij de op te
stellen algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4, vijfde lid,
het voor de hand ligt om zwaardere eisen te stellen waar het gaat om de
verwerking van bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens. Artikel 8
van het voorstel alsmede paragraaf 2.4 zijn naar aanleiding van het
bovenstaande aangepast.
8. Delegatie
In het voorstel wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur regels worden gesteld met betrekking tot te nemen technische,
personele en organisatorische maatregelen. Daaronder vallen in elk geval
regels over functiescheiding, autorisatie voor het gebruik van bepaalde
systemen, opslag en periodieke monitoring. Deze regels kunnen
verschillen waar het gaat om de oorsprong van de gegevens. Zo is
denkbaar, zo vermeldt de toelichting, dat er strengere eisen worden
gesteld ten aanzien van persoonsgegevens afkomstig van publieke
bronnen.60
De Afdeling erkent dat in de amvb, mede gelet op de aard van de
gegevens die in het geding kunnen zijn, belangrijke waarborgen zullen
worden opgenomen. In dat licht bezien is de vraag of overwogen is om
meer dan nu het geval is in de wet zelf te regelen. Daarbij kan in het
bijzonder gedacht worden aan een verbod om systemen te gebruiken die
automatisch profileren. Blijkens de toelichting is het uitdrukkelijk niet de
bedoeling om dergelijke systemen in deze context te gebruiken. Verder
wordt in de toelichting niet gemotiveerd waarom het wetsvoorstel het
mogelijk maakt (door de formulering «bij of krachtens») de bevoegdheid
van de regering tot het stellen van deze regels door te delegeren aan de
Minister. Gelet op het belang van de amvb met het oog op de noodzaak
van nadere waarborgen ligt dat niet voor de hand.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en
het wetsvoorstel aan te passen.
Het advies van de Afdeling is opgevolgd door in artikel 4, vierde lid, een
verbod op te nemen op het gebruik van systemen die automatisch
profileren. Tevens is artikel 4, vijfde lid, aangepast waardoor er geen
mogelijkheid meer is om het stellen van de betreffende regels door te
delegeren.
9. Toepasselijkheid op het Caribisch deel van Nederland
Op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba geldt een regeling alleen in Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, indien dat bij wettelijk voorschrift is bepaald of op andere wijze
onmiskenbaar uit een wettelijk voorschrift volgt.
In het voorstel is niets bepaald over de toepasselijkheid in Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. Het voorstel geldt daarmee uitsluitend voor het
Europese deel van Nederland. De toelichting besteedt geen aandacht aan
deze keuze.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de keuze
om het voorstel niet toe te passen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

60

Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 (De AVG en het toezicht op de verwerking van
persoonsgegevens).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

16

De Afdeling merkt terecht op dat het voorstel uitsluitend geldt voor het
Europees deel van Nederland en de toelichting geen aandacht besteedt
aan deze keuze. Om die reden is paragraaf 2.2 van de memorie van
toelichting uitgebreid door toe te lichten dat vooralsnog onvoldoende
duidelijk is of deze problematiek zich voordoet op de BES en zo ja in welke
mate. Daarbij is opgemerkt dat bij de ontwikkeling van het voorstel
getracht is recht te doen aan zowel het belang van een zorgvuldige
procedure als het belang van een spoedige procedure. Nu ten aanzien van
de BES thans de noodzaak tot toepassing van bijgaand voorstel, dan wel
de noodzaak tot het voorzien in maatwerk voor de BES nog niet afdoende
duidelijk is, wordt met bijgaand voorstel de BES nog niet onder de
reikwijdte ervan gebracht. Ten aanzien van de analysetaken geldt dat
logischerwijze wel rekening gehouden kan worden met ontwikkelingen op
de BES, maar van een noodzaak voor totstandkoming van bijvoorbeeld
dreigingsbeelden of fenomeenanalyses toegespitst op de BES is niet
gebleken. Ook coördinatievraagstukken doen zich niet of niet in dezelfde
mate voor. Om die reden is ervoor gekozen de reikwijdte van bijgaand
voorstel vooralsnog te beperken tot het Europees deel van Nederland.
Overigens is de oorspronkelijk opgenomen samenloopbepaling met de
Uitvoeringswet EG-verordening 300/2008, waarmee artikel 22c van de
Luchtvaartwet BES bij inwerkingtreding zou worden ingevoegd in artikel 5
van onderhavig voorstel geschrapt. Omdat geen gegevens kunnen
worden gedeeld ten behoeve van de uitvoering van BES-regelgeving, is
een wijziging in de BES-regelgeving bij nader inzien niet relevant.
10. Overige wijzigingen
Het advies bevat geen redactionele bijlage.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele redactionele
wijzigingen en verbeteringen door te voeren in het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting. De memorie van toelichting is ten algemene
uitgebreid, evenals de artikelsgewijze toelichting. Er zijn echter geen
inhoudelijke wijzigingen aangebracht die niet zijn te herleiden tot het
advies van de Afdeling.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 958, nr. 4

17