Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 966

Wijziging van de Herzieningswet toegelaten
instellingen volkshuisvesting

Nr. 6

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN EN RIJKSDIENST
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 juli 2014
Woningcorporaties vervullen een centrale rol in de Nederlandse volkshuisvesting. Zij bieden woningzoekenden en huurders die dat nodig
hebben een betaalbare woning van goede kwaliteit en dragen er ook aan
bij dat zij in een prettige buurt wonen. Zo wordt het maatschappelijk
gebonden vermogen van de woningcorporaties zo veel mogelijk ingezet
voor diegenen die daar primair op zijn aangewezen.
Sinds hun verzelfstandiging zijn woningcorporaties hun door economische voorspoed uitgegroeide vermogens steeds vaker gaan inzetten
voor projecten die niet als kerntaken zijn te zien, en waarmee zij soms
grote risico’s hebben gelopen die in sommige situaties ook tot financiële
uitglijders en debacles hebben geleid. Soms was het wel een erg brede
opvatting van wat volkshuisvesting is en waar het maatschappelijk
gebonden vermogen voor mag worden ingezet. Soms waren het ook puur
commerciële projecten en projectontwikkeling. Tegelijkertijd heeft zich een
proces voltrokken waarbij corporaties verder kwamen te staan van
diegenen die belang hebben bij het goed functioneren van woningcorporaties, namelijk de gemeenten, de huurders, de bewoners. De maatschappelijke legitimatie van woningcorporaties is daarmee sterk onder druk
komen te staan.
De samenleving verwacht dat corporaties weer terugkeren bij de doelen
en de doelgroepen waarvoor zij zijn opgericht, dat zij open staan voor de
wensen van diegenen die op de corporaties zijn aangewezen en geen
financiële of commerciële avonturen aangaan waarmee het maatschappelijk bestemde kapitaal verloren kan gaan. Woningcorporaties moeten
dus weer dienstbaar zijn aan het publieke belang en het maatschappelijk
gebonden vermogen moet nu en in de toekomst ingezet worden en
blijven voor betaalbaar wonen in een goede woonomgeving. Daar zorgt
kaderwetgeving voor die grenzen en spelregels stelt, maar minstens zo
belangrijk is dat corporaties zelf kwalitatief sterke organisaties zijn, en

kst-33966-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 966, nr. 6

1

goede afspraken maken met gemeenten over wat er lokaal/regionaal
nodig is, en daarbij ook goed naar de huurders luisteren.
De regering vindt dat de hier genoemde beweging voortvarend in gang
moet worden gezet en wettelijke verankering moet krijgen. Zij heeft
daarom uw Kamer onlangs een wetsvoorstel (novelle) voorgelegd met
wijzigingen ten opzichte van de ontwerp-Herzieningswet. De regering
voelt zich bij dit voorstel gesteund door het standpunt van uw Kamer in
reactie op de motie Karabulut/Knops (Kamerstuk 27 926, nr. 223).
In de brief die ik uw Kamer op 20 juni jl. zond bij aanbieding van de
novelle gaf ik aan het van belang te vinden dat uw Kamer bij de behandeling van de novelle inzicht heeft in de Algemene maatregel van bestuur
(AMvB), waarmee een aantal onderdelen van de novelle en de Herzieningswet wordt uitgewerkt (Kamerstuk 33 966, nr. 5). Met de toezending
van bijgaande proeve van de AMvB doe ik deze toezegging gestand1.
De ontwerp-AMvB zult u ontvangen na de behandeling van het voorstel
voor de novelle. Ik wijs u erop dat de tekst op onderdelen nog enige
(redactionele) wijziging kan ondergaan. Ook zal de Nota van toelichting
nog worden aangevuld met een juridische toelichting op de artikelen.
Met de AMvB vindt een nadere uitwerking plaats van bepalingen zoals
voorgesteld in de Herzieningswet en de novelle. Het gaat daarbij onder
meer om regels inzake:
– de relatie met gemeenten
– de regionale schaal waarbinnen corporaties moeten werken
– de toegestane werkzaamheden van de corporaties en hun
verbindingen
– de administratieve of juridische scheiding DAEB – niet-DAEB
– de financiering
– het financieel en volkshuisvestelijk toezicht en de sanering
– het aangaan van fusies
– de verkoop van woningen
– treasury en financieel beheer
– de begrenzing van de compensatie (staatssteun)
– de toetsing van de geschiktheid van bestuurders en commissarissen
Met de inwerkingtreding van de AMvB zullen de diverse circulaires en
beleidsregels die nu voor corporaties gelden worden ingetrokken.
Hieronder wordt ter toelichting kort ingegaan op de voorgenomen
uitwerking met betrekking tot leefbaarheid, maatschappelijk vastgoed en
de financiering van de niet-DEAB activiteiten van corporaties. Daarbij is
aangegeven wat reeds in de voorstellen voor de Herzieningswet is
voorgesteld en daarmee met uw Kamer is gewisseld en wat met de u
recent voorgelegde novelle wordt voorgesteld.
De relatie met gemeenten
In het regeerakkoord is opgenomen dat de schaal van een toegelaten
instelling in overeenstemming moet zijn met de schaal van de regionale
woningmarkt en de maatschappelijke kerntaak. Belangrijke overwegingen
van de regering voor het beperken van de werkzaamheden van de
toegelaten instelling tot de schaal van de regionale woningmarkt zijn het
versterken van de lokale (regionale) binding van de toegelaten instelling
en het bevorderen van overleg tussen de toegelaten instelling en de
gemeenten en huurders in die regionale woningmarkt over de uitvoering
van de volkshuisvestingsopgaven in die woningmarkt, zonder dat dit
overleg vertroebeld wordt doordat diezelfde toegelaten instelling ook
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 966, nr. 6

2

door gemeenten in andere woningmarktgebieden aangesproken wordt op
het uitvoeren van volkshuisvestingsopgaven. Op basis van een voorstel
van gemeenten kan de Minister een begrenzing vaststellen voor de aldaar
werkzame toegelaten instellingen.
Woningcorporaties worden vervolgens geacht naar redelijkheid bij te
dragen aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Uitgangspunt
daarbij is dat die bijdrage wordt vastgelegd in concrete, bindende
prestatieafspraken tussen gemeente en corporatie waaraan beide partijen
elkaar kunnen houden. De gemeente kan goed beoordelen wat er lokaal
nodig is en heeft ook de democratische legitimatie daarvoor. Het is
mogelijk dat gemeenten en corporaties niet dezelfde inzichten hebben
over bijvoorbeeld de (financiële) toekomstbestendigheid van door de
gemeente voorgestane investeringen. Gemeenten en corporaties kunnen
daarom een geschil over de redelijkheid van hun standpunt voorleggen
aan de Minister. In het Regeerakkoord is vastgelegd dat corporaties onder
aansturing van de gemeente komen. De Minister zal in dat licht bezien of
naar redelijke maatstaven de corporatie inderdaad dient te voldoen aan de
door de gemeente voorgestane investeringen, dan wel dat de gemeente
naar bedrijfseconomische maatstaven overvraagt of dat de corporatie
daardoor buiten haar wettelijk toegestane werkdomein zou treden. Zo
kunnen overal in Nederland lokaal, dus daar waar de mensen wonen, in
buurt, wijk, dorp of stad, en waar de lokale woningcorporatie zijn bezit
heeft, de juiste volkshuisvestelijke beslissingen genomen worden. De
Minister zal ook monitoren in welke gevallen er geen prestatieafspraken
worden gemaakt, en hierover het gesprek aangaan met lokale partijen als
het volkshuisvestelijke belang dit naar het oordeel van de Minister vergt.
Partijen kunnen ook in de fase van uitvoering van de prestatieafspraken
geschillen aan de Minister voorleggen, maar aan hen staat dan ook de
privaatrechtelijke gang naar de rechter ter beschikking. Het betreft dan
immers geschillen over het nakomen van wederzijds gemaakte, concrete
en bindende afspraken. Partijen kunnen redenen hebben deze afspraken
niet te willen nakomen, maar kunnen als contractpartij daarover een
oordeel aan de rechter vragen.
De Amvb beoogt corporaties voldoende armslag te bieden om op lokaal
niveau naar redelijkheid bij te dragen aan de lokale woonopgaven. De wet
en de AMvB stellen een aantal restricties, maar bieden ook een aantal
instrumenten. Zo blijft de wettelijke mogelijkheid van projectsteun
bestaan die corporaties kunnen krijgen als hun financiële polsstok te kort
is voor de opgaven die van hen worden verwacht. Daarnaast regelt de
Regeling vermindering verhuurderheffing dat verhuurders minder
verhuurderheffing betalen als zij in krimpgebieden slopen of in Rotterdam
Zuid nieuwbouw, verbouw of sloop uitvoeren.
Leefbaarheid
Het zorgen voor goed wonen is meer dan zorgen voor bakstenen, het
vraagt ook zorg voor de leefbaarheid. Dat is van belang voor de huurders.
Ook wordt de waarde en verhuurbaarheid van woningen vergroot als deze
zich in een leefbare buurt bevinden.
In de nota van toelichting is aangegeven dat corporaties bijvoorbeeld een
huismeester in dienst mogen hebben. Ook hebben zij (net als andere
verhuurders) op grond van het Burgerlijk Wetboek de verantwoordelijkheid te zorgen voor ongestoord woongenot van hun huurders. In de
Herzieningswet is bepaald dat corporaties ook onder voorwaarden mogen
bijdragen aan de leefbaarheid. Vanuit een maatschappelijk verantwoord
verhuurbeleid mogen zij ook bijdragen aan vormen van woonmaatschap-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 966, nr. 6

3

pelijk werk, maar daar niet primair voor verantwoordelijk zijn. De novelle
regelt daartoe kaders, onder meer door de bepaling dat corporaties geen
verantwoordelijkheden moeten dragen voor activiteiten die logischerwijs
andere partijen zouden moeten dragen.
Maatschappelijk vastgoed
Ook mogen corporaties met staatssteun actief zijn in het fysieke domein
door te investeren in kleinschalig maatschappelijk vastgoed. Hierbij gaat
het in de voorgenomen invulling van de novelle om het opnemen van
ruimten in de plint van een woongebouw of om losstaande kleinschalige
buurtgebouwen in de gebieden waar het bezit van corporaties is gelegen
en waarin maatschappelijke functies worden uitgeoefend gericht op wijk
of buurt, zolang het niet voor hand ligt dat een ander zo’n gebouw bouwt
en verhuurt.
De voorziene uitwerking in de AMvB is dat een in beginsel limitatieve lijst
van toegestane activiteiten (DAEB), wordt opgenomen in bijlagen bij de
AMvB. Gegeven de onvoorzienbaarheid van voorgenomen activiteiten of
investeringen door corporaties die naar hun aard overeenkomen met de
in de bijlagen opgenomen activiteiten, maar daar formeel niet mee
overeenkomen, bevat de AMvB de mogelijkheid dat de Minister kan
beslissen dat zo’n activiteit of investering is toegestaan. Hier zal terughoudend en prudent mee worden omgegaan.
Niet-DAEB-investeringen corporaties
De novelle stelt dat corporaties mogen investeren in niet-DAEB. Dat kan in
een administratief gescheiden niet-DAEBdeel van de corporatie, maar ook
in een juridisch gescheiden onderneming die is verbonden aan de
corporatie. Op die manier wordt het DAEB-bezit van de corporatie
beschermd tegen risico’s.
Corporaties mogen investeren in niet-DAEB indien uit een door de
gemeente georganiseerde markttoets is gebleken dat binnen de door de
gemeente gestelde marktconforme voorwaarden marktpartijen geen
belangstelling tonen. Daarnaast moet het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW) toetsen of de investering er niet toe leidt dat de
corporatie risico’s loopt voor haar financiële continuïteit. Hiertoe moet het
rendement dat de corporatie op haar eigen vermogen haalt worden
genormeerd.
Corporaties mogen investeren in niet-DAEB met als beginsel dat zij dat
extern en ongeborgd financieren. Onderscheid wordt gemaakt tussen
investeren in eerder bebouwde grond (herstructurering) en in
onbebouwde grond. Voorgenomen uitwerking is dat voor zover het
investeringen betreft in herstructurering, deze moeten plaatsvinden in
gebieden waar corporatiebezit is gelegen. In het geval de corporatie, na
de genoemde toetsingen door gemeente en WSW, geen externe
financiering zou kunnen verkrijgen, is een interne lening toegestaan
vanuit het DAEB-deel.
Binnen strengere voorwaarden (ook hier dient een markttoets door
gemeente en een toets van het WSW op de financiële risico’s plaats te
vinden) kan een corporatie ook op niet eerder bebouwde grond investeren
in niet-DAEB. In de novelle is al bepaald dat deze investeringen moeten
bijdragen aan DAEB-investeringen. In dergelijke gevallen zal geen interne
lening toegestaan worden.
Het bovenstaande heeft betrekking op administratieve scheiding van
DAEB en niet-DAEB. Bij een juridische splitsing worden geen leningen
vanuit de corporatie aan de woningvennootschap toegestaan voor nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 966, nr. 6

4

investeringen. Ook op andere onderdelen, zoals het toezicht, gelden hier
iets andere bepalingen.
Rendementen
De novelle bepaalt dat bij regeling een minimaal rendement op niet-DAEB
investeringen door corporaties kan worden voorgeschreven. In de AMvB
wordt dit nader uitgewerkt. De rendementseisen moeten waarborgen dat
corporaties niet in commerciële investeringen stappen waarvoor
marktpartijen met recht geen belangstelling tonen. De minimumrendementseisen beogen ook een deugdelijke risico-rendementafweging voor
corporaties. Dit borgt het revolverende karakter van het maatschappelijk
vermogen waardoor ook in de toekomst voldoende middelen zijn ten
behoeve van de uitvoering van de kerntaak. De rendementseisen worden
in elk geval gedifferentieerd naar herstructurering met externe financiering, herstructurering met interne financiering en investeringen op
onbebouwde grond. De concrete systematiek van de verschillende
rendementseisen kan in nadere uitwerking worden bepaald. Nader bezien
zal worden of het wenselijk en mogelijk is bij de vaststelling en periodieke
herijking van de percentages rekening te houden met markt-, rente- en
rendementsontwikkelingen. Onderdelen van de risicobeheersing kunnen
worden vormgegeven binnen de WSW-toets.
De bron van de interne lening
In de Memorie van toelichting bij de novelle is aangegeven dat de
corporatie een eventuele interne lening na de administratieve scheiding
moet financieren uit netto verkoopopbrengsten (d.w.z. na aftrek van toe te
rekenen geborgde leningen). Dit is conform hetgeen reeds bij de
Herzieningswet is besproken met uw Kamer. Deze middelen kunnen
worden beschouwd als vrij van staatssteun. Deze reserve zou met het oog
op europees-juridische kwetsbaarheid niet groter moeten zijn dan de
jaarwinst van corporaties en vanzelfsprekend is de beschikbaarheid van
daadwerkelijke ruimte om interne leningen te verstrekken van belang.
Vanuit diens functie als borgsteller zal het WSW daar ook naar kijken.
De verkoopopbrengsten kunnen vanaf een bepaald verslagjaar worden
meegeteld. Richtinggevend kan hierbij worden gedacht aan het
verslagjaar 2012. Macro is er dan naar raming voor 2016 (het eerste
boekjaar dat corporaties volledig aan de scheidingseisen moeten voldoen
bij invoering van de novelle per 1-1-2015) een bedrag van maximaal ca.
€ 7 miljard beschikbaar voor interne financiering. Deze reserveopbouw
vanuit eerdere jaren is met name van belang voor corporaties met minder
verkoopmogelijkheden in het lopende jaar. Macro lag de jaarwinst in het
laatst bekende verslagjaar 2012 op bijna 3 miljard. De inzet van de interne
lening, en daaraan gekoppelde verkoopreserve en jaarwinst, zal op het
niveau van een individuele corporatie worden vastgesteld.
De rente op de interne lening zal eveneens bij ministeriële regeling
worden vastgesteld op basis van een nader te bepalen opslag op de rente
voor 10-jarige staatsleningen. Vooralsnog wordt gedacht aan een
renteopslag van 1,5%. Ook bij de rente voor interne financiering zal de
wenselijkheid van een meer gedifferentieerde benadering worden bezien.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 966, nr. 6

5