Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 836

Personen- en familierecht

Nr. 17

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 juni 2016
Hierbij stuur ik u zoals verzocht door uw Kamer bij brief van 13 april jl.
mijn reactie op het rapport van de Kinderombudsman «Verkenning naar
de kindvriendelijke advocatuur: Een onderzoek naar de rol van de
advocaat als preventieve schakel bij (v)echtscheidingen»1. Ook reageer ik
op het advies van de Adviescommissie Familie- en Jeugdrecht van de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) op voornoemd rapport2, zoals
door uw Kamer bij brief van 14 april jl. verzocht. Voorts doe ik de
toezegging gestand gedaan tijdens het algemeen overleg over familierechtelijke onderwerpen van 27 januari jl. (Kamerstuk 33 836, nr. 14) om
uw Kamer over de uitvoering van de motie «divorce challenge»3 te
informeren en uw Kamer het WODC-factsheet scheidingen 2015 te
zenden4.
Het is in eerste instantie aan ouders zelf om ervoor te zorgen dat de
betrokken kinderen zo min mogelijk hinder ondervinden van hun
scheiding. In het overgrote deel van de scheidingen lukt dat: bijna 84
procent van de echtscheidingen lijkt te verlopen zonder conflicten in de
rechtszaal, zo blijkt uit het bijgevoegde factsheet van het WODC.5 Soms
eindigt een (echt)scheiding in een «vechtscheiding» en zijn ouders niet in
staat om hun kind op een goede manier door deze ingrijpende gebeurtenis heen te helpen. Daar waar de overheid en professionals een rol
hebben, dient deze zoveel mogelijk helpend en de-escalerend te zijn. In
maart 2014 hebben de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport en ik een uitvoeringsplan naar uw Kamer gestuurd met verschillende maatregelen die moeten bijdragen aan een verbetering van de
situatie van kinderen in een «vechtscheiding». Met ons zijn professionals,
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3
Kamerstuk 34 300 VI, nr. 40.
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
5
Dit zijn echtscheidingen op gemeenschappelijk verzoek dan wel op eenzijdig verzoek zonder
tegenspraak.
2

kst-33836-17
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

1

ervaringsdeskundigen, de Kinderombudsman en vele anderen, door
middel van vele initiatieven, op zoek naar manieren om het belang van
het kind in een «vechtscheiding» voorop te stellen.
Reactie op rapport Kinderombudsman «Verkenning naar de
kindvriendelijke advocatuur»
Met de Kinderombudsman ben ik van mening dat advocaten een
belangrijke rol kunnen vervullen in een echtscheidingsproces en kunnen
bijdragen aan het zo goed mogelijk laten verlopen van een scheiding
tussen ouders.
Het doel van het onderzoek van de Kinderombudsman was te verkennen
wat de toegevoegde waarde kan zijn van de «kindvriendelijke» advocaat.6
De aanbevelingen zien in grote lijnen op (1) het vergroten van de
«kindvriendelijkheid» van echtscheidingsadvocaten en bevorderen dat
hiervan gebruik wordt gemaakt, (2) de kennisuitwisseling en samenwerking van de advocatuur met andere disciplines, (3) een pilot met een
gezinsadvocaat en (4) het systeem van scheiden.
Het rapport van de Kinderombudsman draagt bij aan verdere gedachtevorming over de wijze waarop een advocaat zo kindvriendelijk mogelijk
kan handelen. De aanbevelingen sluiten nauw aan bij ontwikkelingen die
op verschillende fronten zijn ingezet. Ik zal dit aan de hand van de
aanbevelingen van de Kinderombudsman nader toelichten.
(1) Vergroten van de «kindvriendelijkheid» van echtscheidingsadvocaten en bevorderen dat hiervan gebruik wordt gemaakt
De Kinderombudsman beveelt de rijksoverheid, de NOvA en de rechtbanken aan de mogelijkheid te onderzoeken dat alleen gespecialiseerde
advocaten (die kindvriendelijk werken) familiezaken waar kinderen bij
betrokken zijn behandelen. Ook beveelt de Kinderombudsman aan een
kindvriendelijke werkwijze te stimuleren door alleen advocaten te
financieren met een kindvriendelijke werkwijze.
De Kinderombudsman beveelt de NOvA voorts aan om in de gedragsregels op te nemen dat de advocaat in het belang van kinderen handelt en
hieraan tijdens de beëdiging van de advocaat bijzondere aandacht te
geven. Deze gedragsregels zouden door externe deskundigen (zoals
kinderen en gedragsdeskundigen) getoetst moeten worden.
Ook beveelt de Kinderombudsman de NOvA aan te onderzoeken of de
gedragscodes van de specialisatieverenigingen een groter bereik kunnen
hebben dan alleen de aangesloten leden.
Bij de uitoefening van zijn praktijk is de advocaat gehouden aan de
kernwaarden onafhankelijkheid, partijdigheid, deskundigheid, integriteit
en vertrouwelijkheid zoals die zijn neergelegd in artikel 10a van de
Advocatenwet alsmede aan de gedragsregels die zijn opgesteld door de
NOvA.
De NOvA geeft in zijn advies op het rapport van de Kinderombudsman
aan dat een goede rechtsbedeling met zich brengt dat de advocaat oog
heeft voor de belangen van het kind. Hoewel niet expliciet in de gedragsregels vermeld, wordt er in de praktijk rekening gehouden met de
belangen van het kind.7 In opdracht van de NOvA voert de Commissie
6
7

Zie p. 49 van het rapport «Verkenning naar de kindvriendelijke advocatuur».
Een advocaat dient op grond van de huidige gedragsregel 3 steeds voor ogen te houden dat
een regeling in der minne vaak de voorkeur verdient boven een procedure. Aanvullend hierop
wordt gewezen op gedragsregel 10 waarin is bepaald dat niet alleen met de belangen van de
cliënt rekening moet worden gehouden maar ook met de gerechtvaardigde belangen van
derden. Hieronder kunnen dus ook de belangen van het kind vallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

2

Gedragsregels 2017 onderzoek uit naar de noodzaak tot herziening van de
huidige gedragsregels. Deze Commissie zal het rapport van de Kinderombudsman op het punt van de gedragsregels nader bestuderen. De
Commissie rondt naar verwachting in 2017 zijn werkzaamheden af. Er kan
volgens de NOvA een ontwikkeling worden waargenomen binnen de
familierechtpraktijk waaruit blijkt dat meer dan vroeger kindvriendelijk
wordt gewerkt. Deze ontwikkeling moedig ik aan.
Het is van belang dat er over de volle breedte van de advocatuur aandacht
is voor de kwaliteit van de dienstverlening. In dit kader is het ook van
belang om te wijzen op het nieuwe toezichtsstelsel dat voortvarend is
opgepakt door de dekens van de NOvA. Het College van toezicht van de
NOvA heeft zijn rol in een werkplan vorm gegeven.
Hoewel een specialisatie als advocaat niet is vereist, zijn er op verschillende rechtsgebieden specialisaties en specialistenverenigingen. Zo is er
de Vereniging voor familierechtadvocaten en scheidingsmediators (vFAS)
op het terrein van familierechtzaken. Om toe te mogen treden tot deze
vereniging moeten op het familierecht betrekking hebbende opleidingen
worden afgerond en moet de kennis op dit terrein worden onderhouden.
Ook is het opdoen van mediationvaardigheden vereist. De gedragsregels
die deze vereniging heeft opgesteld voor haar leden stellen expliciet dat
rekening moet worden gehouden met de emotionele en relationele
aspecten van het kind bij de juridische begeleiding van een zaak.
Advocaten die willen deelnemen aan het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand moeten voldoen aan de inschrijvingsvoorwaarden. Voor de
toelating tot de verlening van rechtsbijstand heeft de raad voor rechtsbijstand op een aantal rechtsgebieden, waaronder het personen- en
familierecht, aanvullende deskundigheidsvereisten opgesteld, waaronder
een aparte gedragscode. Artikel 4 van deze gedragscode luidt: «De
belangen en rechten van kinderen worden in het licht van verantwoordelijk ouderschap uitstijgend boven het conflict over beëindiging van de
relatie behandeld. [...]»
Ik hecht eraan te refereren aan de kabinetsreactie van 31 mei 2016 op het
rapport van de Commissie Wolfsen.8 In deze kabinetsreactie wordt onder
meer onder gewezen op het belang van de kwaliteit van de advocaten die
deelnemen aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Ook de
Commissie Barkhuysen wijst hierop.9
In de kabinetsreactie wordt gemeld dat de inschrijvingsvoorwaarden die
de raad voor rechtsbijstand op een adequaat en onderling vergelijkbaar
niveau moeten liggen en dat de kwaliteitseisen die door de diverse
specialisatieverenigingen aan hun leden worden gesteld voor het kabinet
een belangrijk oriëntatiepunt vormen. Dit betekent dat aan advocaten die
binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand familierechtzaken
behartigen evenwichtiger eisen gesteld gaan worden. De raad voor
rechtsbijstand zal dit in nauwe samenwerking met de NOvA vorm geven.
De aanbevelingen van de Kinderombudsman kunnen daarbij als extra
stimulans dienen.
Mede gelet op het belang dat de NOvA hecht aan de kwaliteit van de
advocatuur mag verwacht worden dat dit ook effect heeft op de kwaliteit
buiten het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand

8

«Herijking rechtsbijstand – Naar een duurzaam stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand»
van de «Commissie Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand
en vernieuwing van het stelsel» onder voorzitterschap van mr. A. Wolfsen
9
«Eindrapport Commissie Duurzaam stelsel gefinancierde rechtsbijstand» van de «Commissie
Duurzaam stelsel gefinancierde rechtsbijstand»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

3

Dit sluit ook aan bij het verhogen van de kwaliteit in de eerste lijn binnen
het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Bij de aanvraag om een
toevoeging voor een echtscheiding krijgen rechtzoekenden te maken met
een oriëntatiegesprek waarbij zij zo goed mogelijk worden geïnformeerd
over het proces van echtscheiding. In een dergelijk gesprek zal aandacht
worden gevraagd voor het belang – in het bijzonder voor de kinderen –
om er zo mogelijk op een minnelijke wijze uit te komen.
De Kinderombudsman beveelt de advocatuur aan rekening te houden met
de wensen en belangen van het kind en te zorgen dat het kind geïnformeerd wordt over zijn rechten tijdens de scheiding. In dat kader beveelt
de Kinderombudsman de advocatuur aan toegankelijk te zijn voor
kinderen om meldingen te doen of klachten in te dienen.
Aan de rijksoverheid wordt aanbevolen een landelijke campagne te
starten om ouders voor te lichten over hun eigen rol bij het ontstaan van
en in standhouden van een «vechtscheiding» en over het belang dat zij
kiezen voor een gespecialiseerde advocaat met een kindvriendelijke
werkwijze.
Met de Kinderombudsman en de NOvA zie ik een meerwaarde in de keuze
voor een gespecialiseerde advocaat, gelet ook op de aanvullende
deskundigheidsvereisten voor personen- en familierecht in het stelsel van
de gesubsidieerde rechtsbijstand.
Wanneer een advocaat van mening is dat het belang van het kind dit
vergt, kan een advocaat aan de rechter verzoeken een bijzonder curator te
benoemen. Voor wat betreft het indienen van meldingen en klachten bij
advocaten verdient het de voorkeur dat kinderen zich wenden tot
bijvoorbeeld een kinderrechtswinkel die hen hierin kan ondersteunen.
Voor wat betreft de aanbevolen landelijke campagne constateer ik dat een
brede maatschappelijke discussie gaande is om ouders een spiegel voor
te houden over hun rol bij het verloop van een (echt)scheiding. De
Staatssecretaris van VWS heeft deze discussie ondersteund door begin
2015 de campagne «Kinderen in een scheiding» te starten.10
(2) Aanbevelingen over kennisuitwisseling en samenwerking van
de advocatuur met andere disciplines
De Kinderombudsman beveelt de rijksoverheid, de NOvA en rechtbanken
aan «draagvlak [te creëren] door overleggen te organiseren met een
multidisciplinaire groep». Ook beveelt de Kinderombudsman advocaten
aan standaard informatie te geven in de vorm van op de scheiding
toegesneden psycho-educatie over de gevolgen van vechtscheidingen
voor kinderen.
Het is van belang dat advocaten kennis hebben van de (psychische)
gevolgen van scheidingen voor kinderen en kennis hebben van de sociale
kaart in de regio waar zij werkzaam zijn. Naast de eigen rol die advocaten
kunnen vervullen in de vorm van enige psycho-educatie, helpt dit
advocaten om waar nodig een «brug te slaan» naar de hulpverlening. De
verbinding tussen hulpverlening en «recht» komt in toenemende mate tot
stand: door landelijke congressen die rond het thema «vechtscheidingen»
worden georganiseerd alsook door vele lokale bijeenkomsten en pilots. In
Breda wordt bijvoorbeeld een platform georganiseerd waar specialisten
elkaar ontmoeten zodat ze elkaar in de toekomst beter kunnen vinden.

10

«Kinderen in een scheiding» is een onderdeel van de campagne «Voor een veilig thuis».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

4

(3) Pilot gezinsadvocaat
De Kinderombudsman beveelt de rijksoverheid, de NOvA en de rechtbanken aan om, middels een pilot, de haalbaarheid van de «gezinsadvocaat» te onderzoeken, juist ook in gevallen waar ouders forse conflicten
met elkaar hebben.
In dat kader beveelt de Kinderombudsman de rechtspraak aan om de
mogelijkheid te onderzoeken tot formeel en informeel overleg tussen de
gezinsadvocaat en de regierechter in familiezaken.
De NOvA heeft de haalbaarheid van een pilot zoals de Kinderombudsman
die voorstelt onderzocht en laat weten dat een dergelijke pilot niet
mogelijk is op basis van de huidige gedragsregels. Bij tegenstrijdige
belangen tussen ouders kan een advocaat op basis van artikel 7 van de
gedragsregels niet beide ouders blijven vertegenwoordigen. Met twee
advocaten die handelen zoals in de pilot gezinsadvocaat wordt voorgesteld (als «centrale regiefiguur in zaken optreden voor de hele familie»)11
zou een dergelijke pilot wel vormgegeven kunnen worden. Dit staat niet in
de weg aan een adequate afwikkeling van de echtscheiding waarbij
rekening wordt gehouden met het belang van het kind. In geval mediators
worden ingeschakeld kan met één mediator worden volstaan.
Ik constateer dat op dit moment een grote hoeveelheid initiatieven loopt
om in het belang van het kind tot een goede afwikkeling van een
echtscheiding te komen en hecht eraan hier eerst de «balans» in op te
maken. Ik zal de wenselijkheid en haalbaarheid van een dergelijke pilot
betrekken bij de brief over de algehele voortgang van het uitvoeringsplan
die uw Kamer naar verwachting eind dit jaar zal ontvangen.
(4) Aanbevelingen aan de rechtspraak en over het systeem van
scheiden
De Kinderombudsman beveelt de rechtspraak aan te onderzoeken hoe en
wanneer de wachttijden in familiezaken waarbij kinderen zijn betrokken
verkort kunnen worden, heldere kaders mee te geven indien verwezen
wordt naar hulpverlening en/of mediation en meer aandacht te besteden
aan het luisteren naar kinderen en het doorverwijzen naar deskundigen
van andere disciplines.
Ik ben het met de Kinderombudsman eens dat het van belang is dat een
rechter snel kan signaleren dat sprake is van een potentiële «vechtscheiding»; tijd is hierin evident een belangrijke factor. De pilots waarin
wordt geëxperimenteerd met een zogenoemde «regierechter» en
waarbinnen duidelijke werkafspraken zijn gemaakt met de ketenpartners
bij doorverwijzing naar hulpverlening, dragen hier mogelijk aan bij. De
evaluatie van deze pilots is naar verwachting in januari 2017 afgerond.
Eind juni 2016 is een gesprek gepland met de Raad voor de rechtspraak en
familierechters, waarvan een aantal zich heeft verenigd in een werkgroep
die tot doel heeft de «best practices» uit de pilots binnen de rechtspraak
breed in te voeren. Deze aanbevelingen zullen dan besproken worden.
De aanbevelingen van de Kinderombudsman om te onderzoeken wat het
effect van het toernooi-model in familiezaken is op het ontstaan en laten
voortduren van vechtscheidingen sluiten uitstekend aan bij de uitvoering
van de motie «divorce challenge».

11

p. 49 van het rapport «Verkenning naar de kindvriendelijke advocatuur».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

5

Uitvoering motie «divorce challenge»
Uw Kamer heeft op 26 november 2015 een motie van het lid Recourt
(PvdA) aangenomen die de regering verzoekt een «divorce challenge» uit
te schrijven, waarmee maatschappelijke partijen de gelegenheid krijgen
oplossingen te ontwikkelen en uit te voeren die leiden tot een reductie van
het aandeel echtscheidingen op tegenspraak met ten minste 50% (hierna:
motie divorce challenge).12
Deze zomer gaat deze «divorce challenge» van start. Ik zal maatschappelijke partijen, instellingen en organisaties de gelegenheid bieden om met
voorstellen te komen die leiden tot verdere verbetering in de aanpak van
vechtscheidingen.
Ik merk allereerst op dat de reikwijdte van de motie wat mij betreft breder
moet zijn dan het terugdringen van het aantal echtscheidingen op
tegenspraak. Immers, niet alle scheidingen op tegenspraak zijn een
«vechtscheiding». Ook gezamenlijk afgewikkelde echtscheidingsverzoeken
kunnen na verloop van tijd leiden tot uiteenlopende inzichten en
vervolgens escalatie van conflicten. Daarnaast is er een groeiende groep
niet-gehuwden en niet-geregistreerd samenwonenden. Ook deze relaties
kunnen eindigen in een conflict waar kinderen bij betrokken zijn. Ik wil
daarom bij de uitvoering van deze motie uitvraag doen op voorstellen die
leiden tot verbetering van de situatie voor kinderen die in de knel komen
omdat ouders er niet in slagen hun ouderschap na (echt)scheiding vorm
te geven. Het belang van deze kinderen en hun recht om veilig en
onbedreigd op te kunnen groeien en te ontwikkelen wil ik centraal stellen.
Het uitschrijven van een challenge is voor VenJ nieuw. Een nieuwe manier
van werken, waar geen vastomlijnde structuur en aanpak voor is, vergt
van VenJ dat we ons lerend opstellen.
De start van de challenge wordt naar verwachting eind deze zomer
formeel gemarkeerd. Vooruitlopend daarop worden relevante partijen
actief benaderd voor deelname en wordt de vraagstelling voor de uitvraag
aangescherpt.
Ook zal ik een onafhankelijke commissie van deskundigen instellen. Deze
commissie zal ik vragen om de voorstellen te gaan beoordelen op onder
andere aspecten als uitvoerbaarheid en de mate waarin een voorstel
bijdraagt aan betere samenwerking tussen partijen. Dit laatste, het
aangaan van nieuwe vormen van samenwerking, zie ik als een belangrijk
doel van deze challenge.
De afronding is voorzien in december dit jaar met een «pitch» van de
meest kansrijke voorstellen.
Tot slot: voortgang uitvoeringsplan «Verbeteren situatie kinderen
in een vechtscheiding»
De Staatssecretaris van VWS en ik zullen uw Kamer dit jaar, zoals
toegezegd, op verschillende momenten op de hoogte houden van de
voortgang van onder meer het uitvoeringsplan.
Naar verwachting stuur ik uw Kamer daartoe in oktober de reactie toe op
de dan beschikbare evaluatie van de pilot bijzondere curator/
gedragsdeskundige, waarbij ik ook in zal gaan op het hoorrecht van
kinderen en de informele rechtsingang voor kinderen. Ook zal ik uw

12

Kamerstuk 34 300 VI, nr. 40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

6

Kamer eind 2016 over de algehele voortgang van het uitvoeringsplan
berichten. Ik verwacht daarbij de opbrengsten van de «divorce challenge»
te kunnen betrekken.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 836, nr. 17

7