Rapport aan het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
x

Onderzoek naar toegenomen
mobiliteit en veranderingen in
criminaliteit

Datum
17 december 2019
Opdrachtgever
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Contact
Ido Smits (i.smits@aef.nl)
Marc van der Laan (m.vanderlaan@aef.nl)
Michiel Ehrismann (m.ehrismann@aef.nl)
Danique van der Burg (d.vanderburg@aef.nl)
Referentie
GJ196/eindrapport

© 2019; Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum. Auteursrechten
voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt
door middel van druk, fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van het WODC.

2

Inhoud
1 Inleiding
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding ........................................................................................................................... 4
Probleemstelling ................................................................................................................. 5
Context ................................................................................................................................ 6
Benadering .......................................................................................................................... 8
Leeswijzer ............................................................................................................................ 9

2 Onderzoeksaanpak
2.1
2.2
2.3
2.4

43

Toerisme............................................................................................................................ 43
Forenzen ............................................................................................................................ 46
Internationalisering van criminaliteit .............................................................................. 48

6 Conclusies en slotbeschouwing
6.1
6.2
6.3

25

Drugsproductie, import en export.................................................................................... 25
Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s) ................................................................................... 29
Toename van geweld in de onderwereld ......................................................................... 31
Gedigitaliseerde criminaliteit ........................................................................................... 35
Cybercriminaliteit ............................................................................................................. 36
Mensensmokkel ................................................................................................................ 38
Contraterrorisme .............................................................................................................. 40
Mobiel banditisme ............................................................................................................ 41

5 Toegenomen mobiliteit
5.1
5.2
5.3

18

Uitkomsten inventarisatie ................................................................................................ 18
Afbakening verschijnselen van veranderingen in criminaliteit ....................................... 20
Afbakening verschijnselen van toegenomen mobiliteit .................................................. 23

4 Veranderingen in criminaliteit
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

10

Stappen in het onderzoek ................................................................................................ 10
Methoden van dataverzameling ........................................................................................ 11
Beoordelingskader inventarisatie .................................................................................... 13
Beoordelingskader analyse en beoordeling .................................................................... 14

3 Uitwerking thema’s
3.1
3.2
3.3

4

50

Antwoorden op de onderzoeksvragen ............................................................................. 50
Conclusies ......................................................................................................................... 55
Slotbeschouwing .............................................................................................................. 56

Bijlage I: Samenstelling begeleidingscommissie

59

Bijlage II: Bronnen

60

Bijlage III: Thema’s in quickscan Haagsma Advies

66

Bijlage IV: Tijdlijn en opbouw verdeelsystemen

68

3

1 Inleiding

1.1 Aanleiding
De politie in Nederland is belast met handhaving van de wet, bewaring van de openbare orde
en hulpverlening. Ook is de politie verantwoordelijk voor het onderzoeken van strafbare
feiten, onder gezag van het Openbaar Ministerie. Voor het uitvoeren van die taken heeft de
politie een bepaalde ‘sterkte’ (aantal formatieplaatsen) ter beschikking.
De politie is georganiseerd als één korps, verdeeld in een Landelijke Eenheid, een Politiedienstencentrum en tien regionale eenheden. De regionale eenheden voeren het grootste
deel van de operationele politietaken uit, met uitzondering van taken die bijzondere expertise
vragen of landelijk doeltreffender worden uitgevoerd. Elke eenheid heeft een eigen sterkte.
Het werk van de politie is oneindig. De sterkte van de politie is echter schaars. Daarom moet
de sterkte van de politie zorgvuldig over de verschillende eenheden worden verdeeld. De
huidige verdeling van sterkte is gebaseerd op een verdeelsleutel die in 2013 is vastgelegd in
het zogeheten Besluit verdeling sterkte en middelen politie. Paragraaf 1.3 gaat verder in op het
ontstaan van de huidige verdeling. De actuele verdeling is zichtbaar in de formatie van de
politie die onderdeel is van de begroting en het beheerplan van de politie.
Nu speelt de vraag of de huidige verdeling van sterkte nog steeds voldoet. Verschillende
betrokkenen bij de politie, zoals regioburgemeesters, vragen zich af wat de invloed is van een
aantal nieuwe fenomenen op de sterkteverdeling. Zijn deze fenomenen destijds al in de
sterkteverdeling meegenomen? Is er anno 2019 aanleiding om de verdeling aan te passen?
De eerste stap om deze vragen te beantwoorden, was een quickscan om na te gaan welke
actuele thema’s mogelijk van invloed zijn op de benodigde sterkte. Deze quickscan is in 2018
uitgevoerd door Haagsma Advies.1 Er zijn toen 29 mogelijk relevante thema’s verkend. Voor
27 van deze thema’s bleek er geen aanleiding om de verdeling te herzien. Voor twee thema’s
kon hierover in de quickscan nog geen uitspraak worden gedaan:
‒ Toegenomen mobiliteit; de geografische grenzen vervagen en de bevolking is mobieler.
‒ Veranderingen in criminaliteit; criminelen hebben nieuwe activiteiten en werkwijzen.
Dit zijn allebei brede thema’s die meerdere verschijnselen omvatten. Het ministerie van
Justitie en Veiligheid heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) gevraagd om vervolgonderzoek te doen dat deze verschijnselen concreter maakt en
nagaat of er aanleiding is om de bestaande verdeling aan te passen. Het WODC heeft
Andersson Elffers Felix (AEF) gevraagd dit onderzoek uit te voeren.

1

Haagsma Advies, 2018. Quick scan ontwikkelingen die mogelijk van invloed zijn op HBVS. Nationaal dreigingsbeeld 2017.

4

1.2 Probleemstelling
Onderzoeksvragen
Het WODC heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:
In hoeverre en hoe is er in het HBVS van de politie voldoende rekening gehouden met de
problematiek die ‘toegenomen mobiliteit’ en ‘veranderingen in criminaliteit’ vanaf
ongeveer 2010/2012 met zich meebrengen?
Deze probleemstelling heeft het WODC vertaald in zes centrale onderzoeksvragen.
1. Hoe ziet een nadere uitwerking van de thema’s toegenomen mobiliteit en veranderingen
in criminaliteit eruit in het kader van politiesterkte en het HBVS?
2. Met welke indicatoren kunnen de twee thema’s gemeten worden om zo de impact op het
politiewerk vast te kunnen stellen?
3. Wat is het gevolg van toegenomen mobiliteit vanaf 2010/2012 op politiewerk? In hoeverre
is dit gevolg blijvend en in hoeverre differentieert dit tussen de eenheden of is het gevolg
voor alle eenheden soortgelijk?
4. Wat is het gevolg van veranderingen in criminaliteit vanaf 2010/2012 voor het politiewerk?
In hoeverre is dit gevolg blijvend en differentieert dit tussen de eenheden of is het effect
voor alle eenheden soortgelijk?
5. Waar het bij de vragen 3 en 4 gaat om blijvende gevolgen, in hoeverre zijn de
kwantitatieve en kwalitatieve beoordelingscriteria van het HBVS dekkend daarvoor?
6. Indien het bij de vragen 3 en 4 gaat om incidentele veranderingen, worden de gevolgen
vooralsnog in voldoende mate ondervangen door bestaande flankerende maatregelen?
We hebben deze zes onderzoeksvragen gebruikt voor de opzet van het onderzoek. Deelvraag
6 hebben we minder uitvoerig kunnen behandelen dan de andere deelvragen, omdat we geen
incidentele verschijnselen hebben geïdentificeerd waarvan we voorspelbaar in beeld konden
brengen of flankerend beleid de gevolgen van deze veranderingen goed dekt.
Scope
De scope van dit onderzoek is of maatschappelijke verschijnselen binnen de thema’s
‘toegenomen mobiliteit’ en ‘veranderingen in criminaliteit’ zijn verwerkt in de huidige
sterkteverdeling van de politie. Buiten de scope van het onderzoek vallen:
- Verklarende variabelen. Dit onderzoek beschouwt alleen de maatschappelijke
ontwikkelingen. Nieuwe verklarende variabelen zijn buiten de scope, zie ook paragraaf
1.3.
- De totale benodigde sterkte. Dit onderzoek beschouwt alleen de verdeling van sterkte
over eenheden en niet de benodigde sterkte in absolute aantallen.
- De sterkte van andere organisatieonderdelen. We beschouwen alleen de verdeling
tussen regionale eenheden onderling en niet de verdeling ten opzichte van de Landelijke
Eenheid of het Politiedienstencentrum.
- Interne ontwikkelingen. Dit onderzoek beschouwt alleen externe maatschappelijke
verschijnselen die op de politie afkomen en niet het effect van interne ontwikkelingen
zoals nieuwe werkwijzen binnen de politie.
Dit onderzoek beschouwt alleen de ontwikkeling sinds 2010/2012, niet de huidige stand van
zaken van verschijnselen die al ten grondslag liggen aan de bestaande verdeling dan wel het

5

beschikbare volume. De verdeling zoals die vanaf 2010 wordt gehanteerd, is een
uitgangspunt.
Governance
We hebben het onderzoek uitgevoerd als onafhankelijke onderzoekers. We zijn begeleid door
een begeleidingscommissie met een wetenschappelijke achtergrond (zie bijlage I voor de
samenstelling van de commissie). De rol van deze commissie was om de onderzoekers te
adviseren. Als onderzoekers zijn we onafhankelijk in onze inhoudelijke analyse. Deze
werkwijze is conform de richtlijnen die het WODC hanteert voor contractonderzoek door
externe partijen2.

1.3 Context
Ontwikkeling budgetverdeelsysteem
Het vraagstuk hoe politiesterkte over Nederland moet worden verdeeld, speelt al lang (zie
bijlage III voor een overzicht). Vanaf medio jaren zestig is er verdeeld op basis van
inwonersaantallen. In de jaren tachtig is die sleutel vervangen door politiewerk, omdat bleek
dat het aantal inwoners onvoldoende rekening hield met het feit dat inwoners die zich dicht
op elkaar bevinden, gemiddeld voor meer politiewerk zorgen.
In de tijd van de regiopolitie is het eerste zogenaamde budgetverdeelsysteem ontwikkeld
(1996, zie bijlage IV voor een tijdlijn van de verschillende systemen). Dit systeem verdeelde op
basis van objectieve data de algemene bijdrage van de politie over de regionale
politiekorpsen in Nederland. Het aantal inwoners was daarin steeds een belangrijke factor.
Andere omgevingskenmerken zorgden ervoor dat ook de werklast en de cumulatie van
problemen een plek in de verdeling kregen3.
Dit budgetverdeelsysteem gaf een normsterkte voor elk regionaal politiekorps aan. Deze was
gekoppeld aan de omvang van de totale bijdrage van het betreffende politiekorps (de
algemene bijdrage zoals bepaald met het herijkte BVS plus bijzondere bijdragen). De
verdeling van de financiële middelen en de verdeling van de sterkte over de regionale
politiekorpsen is bijvoorbeeld opgenomen in een Kamerbrief van 24 maart 2011.4
Met de komst van de Nationale Politie in 2013 is de verdeling van sterkte over politiekorpsen
omgebouwd tot een verdeling over de nieuwe regionale eenheden. De algemene en
bijzondere bijdragen komen voortaan ter beschikking van het landelijke korps. Er vindt echter
nog steeds een verdeling van personeel en materieel plaats over de regionale eenheden. De
actuele verdeling van de politiesterkte is zichtbaar in het beheerplan van de politie dat de
minister van Justitie en Veiligheid vaststelt. Deze verdeling is gebaseerd op het Besluit
verdeling sterkte en middelen politie. Dat besluit op zijn beurt is voor het grootste deel5
gebaseerd op het meest recente verdeelsysteem: het herijkt budgetverdeelsysteem (HBVS).

2

WODC, 2018, Wegwijzer bij contractonderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk onderzoek- en Documentatiecentrum

3

Zie: Regiegroep BVS-Politie, 2005, Voorspellen met omgevingskenmerken uit Budgetverdeling Nederlandse politie, Deel 1:
Een fundamentele herijking

4

Kamerstuk 29628 nr.239

5

Sinds 2013 is de verdeling gebaseerd op meer factoren dan alleen HBVS. In artikel 6 van het Besluit verdeling sterkte en
middelen politie staat dat bij verschuiving van werkzaamheden tussen eenheden de bijbehorende sterkte eveneens
verschuift. Zulke verschuivingen hebben bijvoorbeeld plaatsgevonden bij de inrichting van de landelijke politieorganisatie.

6

HBVS
HBVS is ontwikkeld in 2009. Met ingang van 2012 is deze herijking in aangepaste vorm
daadwerkelijk doorgevoerd in de bekostiging van de toenmalige politiekorpsen. Net als
bijvoorbeeld het Gemeentefonds is HBVS in drie stappen opgesteld.
Allereerst is de normatieve werklast in beeld gebracht die op de politie afkomt. Er zijn vier
soorten politiewerk geïdentificeerd die de werklast bepaalden:
- Opsporing: onderzoek naar misdrijven (recherchewerkzaamheden). De werklast hiervoor
omvat bijvoorbeeld de inzet van rechercheurs.
- Handhaving: toezicht in de openbare ruimte en handhaving van de openbare orde. De
werklast hiervoor omvat bijvoorbeeld de inzet van wijkagenten.
- Noodhulp: reageren op meldingen en hulpverzoeken van burgers en bedrijven. De
werklast omvat bijvoorbeeld de inzetreacties op prioriteit 1 en 2 meldingen.
- Intake: beantwoorden van telefonische meldingen en vragen en opnemen van aangiftes.
De werklast hiervoor omvat bijvoorbeeld de inzet van meldkamermedewerkers.
Vervolgens is voor elk van de vier werksoorten gezocht welke objectieve omgevingskenmerken
de werklast verklaarden. Zo bleek dat hoe meer inwoners een gebied had, hoe meer werklast
de politie had rond handhaving. En hoe meer horeca een gebied had, hoe meer werklast de
politie had voor opsporing. Het model is gebaseerd op dit soort objectieve kenmerken om te
voorkomen dat de betreffende organisaties de verdeling kunnen beïnvloeden of dat goed
beleid wordt bestraft en slecht beleid beloond.
HBVS probeerde niet alle denkbare fenomenen met invloed op politiewerk te vangen.
Sommige fenomenen zijn te gedetailleerd; elke regio heeft wel een bijzonderheid, veel
daarvan middelen uit op landelijk niveau. Andere fenomenen zijn uniek voor één eenheid.
Dan is het beter die ene eenheid een specifieke uitkering te geven in plaats van een factor in
het model op te nemen. Zo wordt het model niet onnodig complex.
Relevante variabelen
De sterkteverdeling is dus gebaseerd op twee typen variabelen: variabelen die de werklast
aangeven (‘uitkomstvariabelen’) en variabelen die deze werklast verklaren met omgevingskenmerken (‘verklarende variabelen’). Achter elke uitkomstvariabele schuilen allerlei soorten
politiewerk. De tabel hieronder geeft dit versimpeld weer.

7

‘Uitkomstvariabele’

‘Verklarende variabele’
Inwoners

Horeca

Werklast rond opsporing
- Opsporing inbraak
- Opsporing zakkenrollers
-…

✓

✓

Werklast rond handhaving
- Handhaving bij evenementen
- Handhaving bij demonstraties
-…

✓

Werklast rond noodhulp
- Noodhulp bij geweld
- Noodhulp bij aanrijding met letsel
-…

✓

Oppervlakte

…

✓

✓

Werklast rond intake
- Intake van aangiften inbraak
✓
- Intake van aangiften zakkenrollen
-…
Figuur 1 - Sterkteverdeling en omgevingskenmerken

✓

In de scope van dit project zijn alleen de uitkomstvariabelen relevant: welke verschijnselen
leveren een verschuiving in het politiewerk tussen eenheden op? Het is niet in de scope van
ons onderzoek om verklarende variabelen vast te stellen. Wel verkennen we kort welke
verklarende variabelen denkbaar zijn. Dat is soms eenvoudig en soms complex. Als ‘toerisme’
tot politiewerk in de opsporing leidt, dan is het eenvoudig om naar het aantal toeristen te
kijken als verklarende variabele. Bij het verschijnsel ‘drugsproductie, import en export’ is
echter nader onderzoek nodig welke objectieve omgevingskenmerken als verklarende
variabele kunnen dienen.

1.4 Benadering
Het werk van de politie is in de kern oneindig. In ieder geval is er continu sprake van meer
vraag dan aanbod; in algemene zin, maar ook tussen de verschillende wettelijk opgedragen
taken van de politie. Dit maakt dat er steeds sprake is van een keuzeproces: een keuzeproces
tussen taken en prioriteiten en een keuzeproces waarbij de schaarse capaciteit op een zo
goed mogelijke manier wordt verdeeld.
In het verleden is er met behulp van verschillende technieken al gezocht naar een objectieve
verdeelmaatstaf om het schaarse budget zo eerlijk mogelijk te verdelen naar geografie en
naar werksoorten. Keer op keer blijkt daarbij dat de verdeling van sterkte en budget recht
moet doen aan de dynamiek van de samenleving en de politiek. De verdeling die vandaag
klopt is morgen achterhaald, de fenomenen die vandaag van belang zijn, blijken morgen
minder van belang, of zijn vervangen door andere, nieuwe fenomenen die een groter beroep
doen op de inzet van schaarse capaciteit.
In het algemeen gelden de volgende principes voor (sterkte-)verdeelsystemen:
‒ Zo eerlijk mogelijke verdeling over de (geografische) onderdelen
‒ Aansluiten bij de belangrijkste primaire werkzaamheden
‒ Bestendig in de tijd
‒ Niet beïnvloedbaar door eigen keuzes van de betreffende organisaties.

8

Bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen was het uitgangspunt om de verschijnselen
te vertalen naar een niveau dat enerzijds voor de politie herkenbaar is en waarover anderzijds
gegevens verzameld kunnen worden. Voor de vertaling naar een herkenbaar niveau is gebruik
gemaakt van eerdere onderzoeken en andere documenten, aangevuld met interviews met
materiedeskundigen. Na en tijdens deze concretisering van de verschijnselen is geprobeerd
om gegevens op dat herkenbare niveau te verzamelen. Daarbij is gekeken naar openbare
bronnen en naar gegevens van de politie en/of haar partners. Hoofdstuk 2 gaat dieper in op
de methoden die daarvoor gehanteerd zijn.

1.5 Leeswijzer
Het rapport is opgebouwd in dezelfde volgorde als de onderzoekstappen die zijn gezet om tot
dit eindproduct te komen. In het vervolg van dit rapport leest u de volgende onderwerpen:
‒ Hoofdstuk 2 beschrijft hoe het onderzoek methodisch is uitgevoerd, dat wil zeggen welk
onderzoekskader gehanteerd is en welke manieren voor dataverzameling zijn gebruikt.
‒ Hoofdstuk 3 laat zien welke ontwikkelingen worden verstaan onder de twee
overkoepelende thema’s ‘toegenomen mobiliteit’ en ‘veranderingen in criminaliteit’.
‒ Hoofdstuk 4 geeft een analyse welke ontwikkelingen rond het thema ‘veranderingen in
criminaliteit’ (mogelijk) verwerking in de sterkteverdeling behoeven.
‒ Hoofdstuk 5 geeft een welke ontwikkelingen rond het thema ‘toegenomen mobiliteit’
(mogelijk) verwerking in de sterkteverdeling behoeven.
‒ Hoofdstuk 6 tot slot geeft een samenvatting van de antwoorden op de
onderzoeksvragen in de conclusies.
Terminologie
In het rapport hanteren we verschillende begrippen die we met het oog op de leesbaarheid
niet steeds volledig uitschrijven. De belangrijkste termen zijn:
- ‘Thema’ voor toegenomen mobiliteit en veranderingen in criminaliteit
- ‘Verschijnsel’ voor een fenomeen dat onderdeel is van (één van) deze twee thema’s
- ‘Parameters’ voor de berekening gebaseerd op objectieve omgevingskernmerken in HBVS
- ‘Regio’ voor het gebied van een regionale eenheid van de politie
- ‘Huidige verdeling’ voor de huidige verdeling van politiesterkte over de regio’s
- ‘Politiewerk’ voor de werklast die ontstaat bij uitvoering van de taken handhaving,
opsporing, noodhulp en intake & service.

9

2 Onderzoeksaanpak

Dit hoofdstuk beschrijft hoe het onderzoek methodisch is uitgevoerd, dat wil zeggen welk
onderzoekskader is gehanteerd en welke manieren voor dataverzameling zijn gebruikt.

2.1 Stappen in het onderzoek
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben we ons onderzoek in drie fasen
uitgevoerd. De figuur hieronder geeft deze fasen schematisch weer (onze stappen in blauw).6

Vooronderzoek
Zoals beschreven in hoofdstuk 1 is dit onderzoek een vervolg op de quickscan die in 2018 door
Haagsma Advies is uitgevoerd. In deze quickscan heeft Haagsma Advies met een digitale
enquête onder medewerkers van het Openbaar Ministerie en de politie thema’s
geïnventariseerd die mogelijk van invloed zijn op het werk van de politie. Daar kwamen 29
mogelijk relevante thema’s uit naar voren (weergeven in bijlage III).
De quickscan concludeerde in twee stappen dat er op 27 thema’s geen aanleiding was om de
bestaande verdeling aan te passen. Voor twee van de thema’s is geadviseerd om
vervolgonderzoek te doen om daar meer zekerheid over te krijgen:
‒ Veranderingen in criminaliteit; criminelen hebben nieuwe activiteiten en werkwijzen.
‒ Toegenomen mobiliteit; de geografische grenzen vervagen, de bevolking is mobieler. 7
In dit onderzoek bouwen we voort op de quickscan. We doen dus alleen nader onderzoek
naar deze twee thema’s. Andere verschijnselen die in de quickscan al onderzocht (en
verworpen) zijn, gaan we niet opnieuw onderzoeken.

6

In de praktijk waren deze stappen niet altijd volgordelijk op elkaar. Zo zijn sommige interviews met experts zowel gebruikt
als input voor de inventarisatie (stap 1) als voor het verzamelen van meer gedetailleerde informatie (stap 2).

7

‘Toegenomen mobiliteit’ heette in de oorspronkelijke quickscan ‘toename toerisme’, maar is op verzoek van de betrokken
partijen in dit onderzoek breder opgevat om alle ontwikkelingen rond een mobielere bevolking te omvatten.

10

1. Inventarisatie van verschijnselen
In de eerste fase van ons onderzoek hebben we deze twee thema’s (die op zichzelf te breed
waren voor onderzoek) geoperationaliseerd in ‘verschijnselen’. Het doel was om een
uitputtende lijst van verschijnselen op te stellen die deel uitmaken van de twee thema’s.
Daarvoor hebben we eerst een inventarisatie gedaan met een literatuurstudie en interviews
gedaan om na te gaan welke verschijnselen onderdeel zijn van deze twee thema’s. Paragraaf
2.2 gaat verder op de methode van de literatuurstudie en de interviews.
Zo ontstond een ‘longlist’ van mogelijk relevante verschijnselen. Vervolgens hebben we
bepaald of deze verschijnselen nadere analyse behoeven. De beoordeling hebben we
uitgevoerd op basis van een onderzoekskader met vijf criteria. Paragraaf 2.3 beschrijft het
onderzoekskader van deze fase. Hoofdstuk 3 beschrijft de uitkomsten. Als laatste stap in deze
fase hebben we de gevonden verschijnselen afgebakend en gedefinieerd.
2. Informatieverzameling
Uit de inventarisatie in de eerste fase kwam een lijst naar voren van in totaal elf
verschijnselen rond (één van) de twee thema’s. In de tweede fase hebben we data verzameld
om deze elf verschijnselen te beoordelen. Daarvoor hebben we twee methoden gebruikt: een
literatuurstudie (inclusief kwantitatieve data-analyses) en een serie semigestructureerde
interviews. Paragraaf 2.2 gaat hier verder op in.
3. Analyse en beoordeling
In de laatste stap hebben we voor elk verschijnsel beoordeeld of er aanleiding kan zijn om de
bestaande verdeling van politiesterkte vanwege dit verschijnsel te herzien. De beoordeling
hebben we uitgevoerd op basis van een onderzoekskader. Dit onderzoekskader bestaat uit
drie ‘blokken’ van analysevragen. Paragraaf 2.4 beschrijf het onderzoekskader van deze fase.
Hoofdstukken 4 en 5 beschrijven de uitkomsten van de analyse.
Eventueel vervolgonderzoek
Zoals beschreven in hoofdstuk 1 omvat dit onderzoek alleen een analyse of maatschappelijke
ontwikkelingen aanleiding geven om de bestaande sterkteverdeling te herzien. Aanpassing
van het sterkteverdeelmodel zelf is buiten de scope. Eventueel vervolgonderzoek zou kunnen
nagaan welke parameters (uitkomst- en verklarende variabelen) nodig zijn om relevante
nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen in een (verdeel)model te verwerken.

2.2 Methoden van dataverzameling
Literatuurstudie
We hebben de literatuurstudie voor twee doelen ingezet: inventariseren van verschijnselen en
informatie verzamelen voor analyse of deze verschijnselen aanleiding geven om de
bestaande sterkteverdeling te herzien. We hebben documenten verzameld volgens het
principe van ‘snowball sampling’8 op drie manieren:
‒ Ten eerste hebben we aan onze contactpersonen bij de politie en het Openbaar
Ministerie gevraagd documenten te delen die ingaan op (verschijnselen van) de thema’s
‘toegenomen mobiliteit’ of ‘veranderingen in criminaliteit’.

8

We hebben niet geprobeerd een uitputtend overzicht op te bouwen van alle literatuur omdat een uitputtende
literatuurstudie niet doelmatig haalbaar was: de documenten zijn te verschillend van aard en zijn niet verzameld in één
database. We kunnen onvolledigheden in de selectie niet uitsluiten, maar hebben de uitkomsten van de documentenanalyse wel gevalideerd in interviews. Dat gaf geen aanleiding om aan te nemen dat de selectie grote hiaten bevat.

11

‒

‒

Ten tweede hebben we in expertinterviews (zie hieronder) steeds gevraagd of de
geïnterviewde personen aanvullende literatuur zagen die ingaat op (verschijnselen van)
de thema’s ‘toegenomen mobiliteit’ of ‘veranderingen in criminaliteit’.
Ten derde hebben we, waar relevant, documenten gezocht waar in eerder verzamelde
documenten naar verwezen werd, op basis van literatuurverwijzingen.

Zo zijn we gekomen tot een selectie van 57 documenten. Bijlage II geeft een overzicht.9 In
deze documenten hebben we gezocht naar relevante ontwikkelingen die (mogelijk) een
verschijnsel zijn van (één van) de thema’s. Ook hebben we gezocht naar informatie die de
inhoudelijke ontwikkeling op deze thema’s beschrijft. Omdat de documenten onderling te
veel van aard verschilden, konden we geen standaardformat voor beoordeling opstellen.
Interviews
We hebben interviews met experts gehouden voor twee doeleinden: inventariseren wat
relevante verschijnselen zijn en informatie verzamelen voor analyse of deze verschijnselen
aanleiding geven om de bestaande sterkteverdeling te herzien. We hebben te interviewen
experts geselecteerd volgens de volgende criteria:
‒ Ons uitgangspunt was om met experts vanuit de verschillende betrokken disciplines te
spreken, met in elk geval:10
- 4 interviews met politiemedewerkers, uit de praktijk en van centrale afdelingen
- 4 interviews met burgemeesters en/of vertegenwoordigers van gemeenten
- 2 interviews met OM-medewerkers, uit de praktijk en van centrale afdelingen
- 2 interviews met beleidsmedewerkers van de Rijksoverheid
- 2 interviews met wetenschappers van verschillende disciplines
‒ Tijdens deze gesprekken en op basis van de documentenstudie hebben we gezocht naar
experts die verdiepende toelichting konden geven op specifieke verschijnselen. Dat
leidde tot 7 extra gesprekken, allemaal met politiemedewerkers uit de praktijk, over de
volgende onderwerpen:
- 2 verdiepende interviews over cybercriminaliteit en gedigitaliseerde criminaliteit
- 2 verdiepende interviews over verschillende verschijnselen rond ‘ondermijning’
- 1 verdiepend interview over verharding van criminaliteit
- 1 verdiepend interview over outlaw motorcycle gangs
- 1 verdiepend interview over internationalisering van criminaliteit
Zo zijn we gekomen tot een selectie van 21 gesprekken. Bij sommige gesprekken konden we
meerdere personen interviewen. Dat geeft een totaal van 35 geïnterviewde personen.11 In
bijlage II staat een overzicht.
De gesprekken hadden het karakter van semigestructureerde interviews. Daarvoor hebben
we een interviewleidraad opgesteld. Die gaf aan welke onderwerpen tijdens elk gesprek aan
de orde dienen te komen. Afhankelijk van hun expertise hebben we verdiepend gevraagd
naar ontwikkelingen rondom specifieke verschijnselen.

9

We hebben geen gebruik gemaakt van informatie uit capaciteitsmanagementsysteem BVCM. Eerdere onderzoeken
hebben uitgewezen dat de informatie uit dat systeem over de tijdsbesteding nog geen volledig, consistent en vergelijkbaar
beeld geeft van alle tien de eenheden (wel van individuele eenheden).

10

Deze selectie hebben we opgesteld omdat zo in onze ogen binnen de beschikbare onderzoeksmiddelen de meest
geschikte mix ontstond van experts die veel verschillende ontwikkelingen kunnen overzien (zoals politiemedewerkers van
centrale afdelingen) en experts met veel praktijkkennis (zoals politiemedewerkers uit de praktijk).

11

Bij een aantal interviews met politiemedewerkers was onze contactpersoon bij de politie als toehoorder aanwezig, met
het oog op mogelijke vervolgvragen over dataverzameling. We behielden onze eigenstandige positie als onderzoekers.

12

2.3 Beoordelingskader inventarisatie
In fase 1 van het onderzoek hebben we geïnventariseerd welke verschijnselen onder de
thema’s ‘toegenomen mobiliteit’ als ‘veranderingen in criminaliteit’ vallen. Beide thema’s zijn
namelijk te breed om op zichzelf te onderzoeken.
Komen tot een ‘longlist’
Voor de inventarisatie hebben we zoals hierboven beschreven interviews gehouden en een
literatuurscan gedaan. Met deze combinatie van methoden hebben we een ‘longlist’ van
verschijnselen opgesteld die mogelijk relevant zijn voor nadere analyse en beoordeling. Om
op de longlist te komen, hanteerden we één criterium:
‒ Het verschijnsel is naar voren gekomen uit interviews of documenten. Dat wil
zeggen dat ten minste één geïnterviewde expert of document een ontwikkeling heeft
aangemerkt als een verschijnsel binnen één van beide thema’s.12 Het thema
‘toegenomen mobiliteit’ omvatte alle verschijnselen die te maken hebben met het
vervagen van geografische grenzen en een mobielere bevolking. Het thema
‘veranderingen in criminaliteit’ omvatte alle verschijnselen die te maken hebben met
nieuwe activiteiten en werkwijzen van criminelen.
De longlist die hieruit voortkwam, staat beschreven in paragraaf 3.1.
Komen tot een ‘shortlist’
Voor de verschijnselen op deze longlist zijn we vervolgens nagegaan of deze in aanmerking
komen voor nader onderzoek. Ons doel was bepalen of de verschijnselen op de longlist
passen in de scope van dit onderzoek zoals beschreven in hoofdstuk 1. Bij deze beoordeling
hanteerden we vier criteria:
‒ Het verschijnsel is niet apart geanalyseerd in het vooronderzoek. Ons onderzoek
bouwt verder op de quickscan van Haagsma advies. Verschijnselen die in de quickscan al
zijn onderzocht en verworpen zijn, hoeven we dus niet nogmaals te onderzoeken.
‒ Het verschijnsel is een maatschappelijke ontwikkeling.13 Binnen de scope van dit
onderzoek gaat het alleen om ontwikkelingen in de maatschappij die op de politie
afkomen. Ontwikkelingen binnen de politieorganisatie zelf, zoals nieuwe
opsporingsmethoden, reorganisaties of veranderingen in het personeelsbestand, zijn
buiten de scope.
‒ Het verschijnsel is concreet, afgebakend en meetbaar. Alleen verschijnselen waar een
eenduidige definitie voor is op te stellen, zijn meetbaar. Containerbegrippen die
meerdere ontwikkelingen omvatten, zijn dat niet.14
‒ Het verschijnsel is wederzijds uitsluitend met andere verschijnselen op de lijst.
Soms lopen verschijnselen of hun terminologie in elkaar over. We willen voorkomen dat
we dezelfde ontwikkeling dubbel analyseren, want dat kan ertoe leiden dat de
ontwikkeling dubbel in de sterkteverdeling wordt verwerkt. Bij overlap kiezen we voor
‘grotere’ verschijnselen boven ‘kleinere’ verschijnselen om versplintering te voorkomen,
tenzij het grotere fenomeen te abstract wordt om meetbaar en definieerbaar te zijn.

12

Omdat experts en met name documenten dit niet altijd met zoveel woorden aangeven, hebben we als principe
gehanteerd dat we bij twijfel verschijnselen wel op de longlist opnemen. In die situaties kon het voldoende zijn als een
verschijnsel werd genoemd in dezelfde context als één van beide thema’s.

13

Met ‘maatschappelijk’ bedoelen we alle ontwikkelingen die zich in de maatschappij afspelen (in tegenstelling tot intern bij
de politie of haar ketenpartners), dus ook technologische, demografische ontwikkelingen of werkwijzen van criminelen.

14

De grens tussen een concreet verschijnsel en een containerbegrip is niet altijd hard te maken, dus waar nodig geven we
een onderbouwing bij het toepassen van dit criterium.

13

Samenvattend hanteren we vijf criteria in de inventarisatie; één om op de ‘longlist’ te komen
en vier om op de ‘shortlist’ te komen. Inhoudelijke beoordeling van de overgebleven
verschijnselen vindt plaats in de volgende fase.

2.4 Beoordelingskader analyse en beoordeling
De verschijnselen die op de shortlist staan hebben we inhoudelijk geanalyseerd. We zijn in
drie ‘blokken’ analyses nagegaan of er aanleiding kan zijn tot aanpassing van de
sterkteverdeling:
- De mate waarin data beschikbaar zijn om het verschijnsel in beeld te brengen
- De omvang van het effect op politiewerk
- De technische geschiktheid15 voor verwerking in een verdeelmodel
Deze blokken weerspiegelen de beoogde uitkomsten van het onderzoek: het aanpassen van
de sterkteverdeling. Ons onderzoek levert daarmee niet per se een beeld op van alle
ontwikkelingen die effect hebben gehad op politiewerk; de vragen of een verschijnsel
technisch en met voldoende data in een model te verwerken zijn, wegen even zwaar.
Blok 1: Beschikbaarheid van data
Het eerste blok omvat een analyse of er voldoende data beschikbaar zijn om het effect van
het verschijnsel in beeld te brengen. Daarbij wordt in de eerste plaats gezocht naar
kwantitatieve data. Kwantitatieve data hebben de voorkeur boven kwalitatieve data, omdat
de kwantitatieve data eenduidiger ontwikkelingen over tijd en regio in kaart kunnen brengen.
Bovendien zijn kwantitatieve data nodig om tot parameters in een verdeelmodel te komen.
Bij de beschikbaarheid van data zien we verschillende vraagstukken. Ten eerste moet het
benodigde politiewerk in kaart gebracht worden. Dat bestaat uit twee componenten: het
aantal keer dat een verschijnsel optreedt (‘Q’) en de benodigde inzet per keer (‘P’).
Ten tweede moet de data over beide componenten inzicht geven in de ontwikkeling over tijd
en de verschillen tussen regio’s. Zoals beschreven in hoofdstuk 1 is de verdeling, gebaseerd op
de situatie in 2012, het uitgangspunt van dit onderzoek. We onderzoeken of de situatie op de
onderzochte thema’s in de uiteenlopende regio’s zich verschillend heeft ontwikkeld sinds dat
vertrekpunt.
Ten derde mogen data niet beïnvloedbaar zijn door de politie zelf. Hier speelt het verschil
tussen ‘brengcriminaliteit’ en ‘haalcriminaliteit’: Brengcriminaliteit wordt gemeld,
haalcriminaliteit komt de politie op het spoor door eigen inspanning. Registraties van
haalcriminaliteit zijn daarom vooral een indicator van de inzet van de politie en niet per se
een indicator van de mate waarin het verschijnsel optreedt. Registraties die wel door de
politie beïnvloedbaar zijn, resulteren in bespreeksituaties. Onder bepaalde assumpties16
kunnen ook registraties van haalcriminaliteit een (indirecte) indicator zijn van
maatschappelijke verschijnselen.17

15

Met ‘technische geschiktheid’ bedoelen we de vraag of de regionale sterkteverdeling wel het meest geschikte antwoord op
een verschijnsel is. Bij verschijnselen die niet structureel zijn, niet regionaal spelen of die al verwerkt zijn, is dat niet zo.

16

Bijvoorbeeld de assumptie dat alle regionale eenheden evenveel prioriteit aan een verschijnsel geven. Of juist de
assumptie dat hoe meer een verschijnsel optreedt, hoe meer prioriteit het krijgt. Deze assumpties zijn te toetsen in
interviews.

17

De registraties zijn dan bruikbaar voor dit onderzoek (als indicator van maatschappelijke verschijnselen) maar niet als
uiteindelijke parameter in een verdeelmodel, want parameters moeten wel altijd onafhankelijk van de politie zijn.

14

Analysevragen

Toelichting

1. Kan het verschijnsel
worden
gekwantificeerd?

Zijn er (bestaande) data beschikbaar waarmee betrouwbaar kan worden
gekwantificeerd hoe vaak het verschijnsel optreedt?
Voorbeeld: zijn er data hoeveel toeristen er jaarlijks zijn?

2. Kan het politiewerk
worden
gekwantificeerd?

Zijn er data beschikbaar om betrouwbaar in beeld te brengen hoeveel
politiewerk er nodig is per keer dat het verschijnsel optreedt?
Voorbeeld: zijn er data hoeveel politiewerk een misdrijf van een bepaalde
soort veroorzaakt?

3. Is dit inzichtelijk over
tijd?

Kunnen de data laten zien hoe (beide componenten van) het verschijnsel
zich tussen 2012 en 2019 heeft ontwikkeld? Zijn deze sinds 2012 volgens
dezelfde methode en definities geregistreerd?
Voorbeeld: zijn de data over toerisme sinds 2012 eenduidig geregistreerd?

4. Is dit inzichtelijk per
regionale eenheid?

Kunnen de data laten zien hoe (beide componenten van) het verschijnsel
zich per politieregio heeft ontwikkeld? Zijn deze in alle regio’s volgens
dezelfde methode en definities geregistreerd?
Voorbeeld: zijn de data over toerisme overal eenduidig geregistreerd?

5. Is dit onafhankelijk
Zijn de gevonden data vrij van de invloed van de politie zelf? Kunnen keuzes
van de politie-inzet zelf? in de aanpak van de politie de data beïnvloeden?
Voorbeeld: zijn de cijfers over toerisme onafhankelijk van de politieaanpak?

Blok 2: Effect van het verschijnsel
Het tweede blok omvat de vraag of het verschijnsel voldoende effect heeft gehad op het werk
van de politie om een aanpassing van de huidige sterkteverdeling te rechtvaardigen.
Als eerste speelt de vraag of het politiewerk substantieel gegroeid is. Daarin zitten twee
factoren: het aantal keer dan een verschijnsel optreedt en het politiewerk per keer dat het
optreedt. In navolging van eerder onderzoek18 hanteren we als norm dat een verschijnsel een
extra (sinds 2012) capaciteitsbeslag van 5% of meer op de totale omvang van het politiewerk
heeft gehad. Dat is ongeveer de omvang waar de huidige sterkteverdeling ook vanuit gaat.
Omdat de grens niet hard is, kiezen we bij een beslag tussen de 3% en 5% voor een
bespreeksituatie. We schatten in dat verschijnselen met een beslag kleiner dan 3% te
gedetailleerd zijn om goed in isolatie te meten.
Ten tweede speelt de vraag of het verschijnsel zich sinds 2012 in verschillende politieregio’s
substantieel verschillend heeft ontwikkeld.19 Als een verschijnsel alle regio’s in dezelfde mate
heeft geraakt, is er immers geen aanleiding om de verdeling tussen regio’s aan te passen. We
hanteren geen cijfermatige norm voor ‘substantieel’ omdat die altijd arbitrair is, maar
beschrijven per geval waarom we iets al dan niet als ‘substantieel’ beschouwen.
Analysevragen

Toelichting

6. Is het politiewerk
substantieel gegroeid
sinds 2012?

Is het politiewerk dat uit het verschijnsel voortkomt sinds 2012 substantieel
gegroeid?
Voorbeeld: nam politiewerk door toerisme sinds 2012 substantieel toe?

7. Zijn er regionale
verschillen in
ontwikkeling?

Zijn er substantiële verschillen in ontwikkeling van het politiewerk tussen
politieregio’s.
Voorbeeld: verschilt de toename van politiewerk door toerisme per regio?

18

Onder andere het vooronderzoek van Haagsma Advies, 2018

19

Zoals beschreven in paragraaf 1.3 bezien we de ontwikkeling sinds 2010, niet de stand van zaken in het meest recente jaar.

15

Blok 3: Technische geschiktheid
Het derde blok omvat analyse of een verschijnsel technisch geschikt is om in een
verdeelsysteem op te nemen. Dit is een feite een ingangsvoorwaarde (het had zelfs een
criterium in de inventarisatie kunnen zijn). Toch beantwoorden we deze vraag als laatste. Dat
komt omdat er in sommige gevallen eerst data-analyse van het effect nodig is voordat
duidelijk wordt of een verschijnsel aan deze eis voldoet.
Ten eerste speelt de vraag of een verschijnsel op regionaal niveau aangepakt moet worden.
Sommige verschijnselen vragen om een aanpak van een gespecialiseerde landelijke eenheid
of juist om andere lokale toedeling van sterkte binnen een regio. Die verschijnselen zijn niet
geschikt voor een verdeelmodel. Dit is een kwalitatieve toets gebaseerd op interviews.
Ten tweede speelt de vraag of een verschijnsel al in de huidige sterkteverdeling is verwerkt.
Deze sterkteverdeling is goeddeels gebaseerd op HBVS; dus als de indicatoren van HBVS een
verschijnsel nu al in beeld brengen, is een verdere aanpassing niet nodig.
Ten slotte mogen verschijnselen niet incidenteel of uniek zijn.20 Zoals beschreven in paragraaf
1.3 zijn die verschijnselen niet geschikt voor een verdeelmodel. Alleen verschijnselen die over
tijd structureel en in de meeste eenheden optreden, zijn geschikt voor een verdeelmodel. We
kiezen als grens dat een verschijnsel minstens zes jaar achter elkaar moet optreden om als
structureel te worden gezien21 en in minstens acht van de tien regionale eenheden moet
optreden. We willen hier unieke fenomenen uitsluiten die niet in een verdeelsysteem te
vangen zijn. Acht is een arbitraire grens, dus verschijnselen die daar net niet aan voldoen, zijn
bespreekgevallen. Mogelijk vragen zij bijvoorbeeld om flankerende maatregelen.
Verschijnselen op shortlist die incidenteel zijn, geven geen aanleiding om de sterkteverdeling
te herzien. Deze onderzoeken we echter wel inhoudelijk om deelvraag 6 te beantwoorden.
Analysevragen

Toelichting

8. Speelt het verschijnsel Is het niveau van regionale eenheden geschikt voor dit verschijnsel?
op regionaal niveau?
Bijvoorbeeld: vraagt toerisme om een aanpak door de regionale eenheden?
9. Moet het verschijnsel
nog in de verdeling
worden verwerkt?

Wordt het verschijnsel al meegerekend in de huidige parameters van HBVS
(waarop de huidige verdeling is gebaseerd)?
Voorbeeld: zijn er nog geen indicatoren in HBVS die toerisme al meerekenen?

10. Is het verschijnsel
structureel?

Komt het verschijnsel elk jaar voor over een periode van minstens zes jaar?
Voorbeeld: is de groei van toerisme structureel sinds 2012?

11. Komt het voor in de
meeste eenheden?

Komt het verschijnsel voor in minstens acht van de tien regio’s?
Voorbeeld: heeft toerisme in minstens 8 regio’s meer politiewerk veroorzaakt?

Beoordeling
We voeren de drie blokken analyses uit voor elk verschijnsel. Op basis van deze analyses
beoordelen we een verschijnsel op de drie gestelde vragen:
- Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?
- Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?
- Is het verschijnsel voldoende technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

20

We gebruiken het woord ‘incidenteel’ voor zaken die maar op een beperkt aantal momenten optreden en ‘uniek’ voor
zaken die maar op een beperkt aantal locaties (regio’s) optreden.

21

Een deel hiervan mag in de toekomst liggen als er gefundeerde verwachtingen zijn dat een verschijnsel ook de komende
jaren gaat optreden. Zo wordt voorkomen dat nieuwe verschijnselen die na 2013 zijn ontstaan per definitie afvallen.

16

Van ‘voldoende’ aanleiding voor mogelijke aanpassing van de huidige verdeling is sprake als
alle bovenstaande analysevragen met ‘ja’ kunnen worden beantwoord. Hoofdstukken 4 en 5
geven hier toelichting op. Bij sommige verschijnselen ontstaan bespreekgevallen.
Bespreekgevallen
In de praktijk kunnen bij geen enkel verschijnsel alle vragen met ‘ja’ worden beantwoord.
Vooral in het eerste blok, de beschikbaarheid van kwantitatieve data, is een perfecte score
niet haalbaar.22 Dat komt omdat het hier om maatschappelijke verschijnselen gaat waarvan
het effect niet (in isolatie) te kwantificeren is. Ook wordt vaak pas begonnen met registreren
als er al een sterke indruk van een ontwikkeling duidelijk is. Het zou te ver gaan om alle
verschijnselen daarom uit te sluiten; dat is niet nodig en niet wenselijk.
Daarom spreken we ook van ‘voldoende’ aanleiding als er een gedeeltelijk beeld uit
kwantitatieve data is én het kwalitatieve beeld uit interviews in dezelfde richting wijst. Dit
laatste is een onderbouwd expertoordeel van de onderzoekers. Hiermee proberen we de
onderzochte verschijnselen meer intersubjectief te duiden.
Omdat we verschijnselen op deze wijze beoordelen, ontstaat het volgende stroomschema:

Figuur 2 - Stroomschema

Hoofdstuk 3 beschrijft welke verschijnselen dit stroomschema doorlopen, en hoofdstukken 4
en 5 schetsen de beoordeling van elk verschijnsel op alle (blokken) analysevragen.

22

Dit onderzoek beschikt bijvoorbeeld niet over (goede) data voor het kwantificeren van het politiewerk (per eenheid) rond
een verschijnsel. Analysevraag 3 kan dus nergens met ‘ja’ worden beantwoord.

17

3 Uitwerking thema’s

Dit hoofdstuk beschrijft welke verschijnselen worden verstaan onder de twee thema’s.

3.1 Uitkomsten inventarisatie
Uit interviews en literatuurstudie hebben we 51 verschijnselen geïdentificeerd van de thema’s
‘toegenomen mobiliteit’ en ‘veranderingen in criminaliteit’. Zoals beschreven in hoofdstuk 2
hebben we deze verschijnselen beoordeeld op vier (technische) criteria.

(Thema)23 Verschijnsel

Vooronderzoek

Maatschappelijk

Meetbaar

Niet overlappend

Tabel 1 - Identificatie thema's

C Aantrekkelijk vestigingsklimaat criminelen

x

✓

x

✓ Is (onder de noemer probleemcirculatie) verworpen in quickscan

C Ander type daders

✓

✓

x

x Niet concreet hoe daders veranderen; daarom niet meetbaar

M Asielzoekers

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Autoverhuur gebruikt als middel

✓

x

x

✓ Focus op deze enabler is een opsporingsmethode24

C Brexit (zoals inklimmers, douanefraude)

✓

✓

x

✓ Is niet meetbaar, verschijningsvormen lopen teveel uiteen

C Contraterrorisme

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Crime as a service

✓

✓

x

x Containerbegrip van meerdere (deels opgenomen) verschijnselen

C Criminaliteit door veranderingen in GGZ

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Criminele samenwerkingsverbanden (CSV’s)

✓

✓

x

x Is geen afgebakend verschijnsel, overlapt met o.a. OMG’s en drugs

C Cybercriminaliteit

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Data voor opsporing wordt complexer

✓

x

x

✓ Dit betreft een verschijnsel in de opsporingsmethoden

C Digitalisering samenleving

x

✓

✓

x Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Drugsdumpingen

✓

✓

✓

x Is altijd een gevolg van ‘drugsproductie, import en export’

C Drugsproductie, import en export

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

Toelichting

23

Een ‘C’ staat voor verschijnselen van het thema ‘veranderingen in criminaliteit’. Een ‘M’ staat voor verschijnselen van het
thema ‘toegenomen mobiliteit’. Om onduidelijkheid te voorkomen, zijn verschijnselen die onder beide thema’s kunnen
vallen ingedeeld bij ‘veranderingen in criminaliteit’, omdat dat het breedste van de twee thema’s is.

24

Het huren van auto’s is op zichzelf geen (toegenomen) criminaliteit. Wel richt de politie zich bij de opsporing van
georganiseerde misdaad vaak op gehuurde auto’s omdat die criminaliteit mogelijk maken (een ‘enabler’).

18

M Forenzen

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Fraude met betaalmiddelen

✓

✓

✓

x Verloopt vrijwel altijd digitaal, genoemd als vorm van cybercrime

C Gedigitaliseerde criminaliteit

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

M Geldstromen worden internationaler

✓

✓

✓

x Overlapt met ‘internationalisering criminaliteit’

C Grensproblematiek

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Groei van internationale criminele netwerken

✓

✓

✓

x Overlapt met ‘internationalisering criminaliteit’ en drugs

C Groot werkgebied

x

x

✓

✓ Is al onderzocht en betreft de interne werkwijze van de politie

C High impact crimes

✓

✓

x

x Containerbegrip, onderdelen al opgenomen in sterkte model

M Internationalisering van criminaliteit

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken (ingedeeld bij mobiliteit, zie § 3.3)

C Kraken van geldautomaten

✓

✓

✓

x Werd in interviews aangeduid als vorm van mobiel banditisme

C Liquidaties

✓

✓

✓

x Overlapt met ‘toename geweld in de onderwereld’

C Maatschappelijke onrust

x

✓

✓

x Overlapt met ‘polarisatie’, dat is verworpen in de quickscan

C Mensensmokkel

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Mobiel banditisme

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Mobiliteit van geld

✓

✓

x

x Overlapt met ‘internationalisering van criminaliteit’

C Mobiliteit van OMG’s

✓

✓

✓

x Overlapt met OMG’s en internationalisering van criminaliteit

C Nieuwe opsporing van voertuigcriminaliteit

✓

x

✓

✓ Opsporen gestolen auto’s via boordcomputers is een werkwijze

C Outlaw Motorcycle Gangs

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Ondermijning

✓

✓

x

x Zie hieronder in een apart kader

C Onveiligheidsgevoelens in de grote stad

✓

✓

x

x Op zichzelf niet meetbaar als vorm van veranderderiminaliteit

C Polarisatie

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Sisha lounges

✓

✓

x

x Politiewerk is niet afgebakend, overlapt met ‘drugsproductie’

C Sleutelkastjeskrakers

✓

✓

✓

x Werd in interviews aangeduid als vorm van mobiel banditisme

M Spookjongeren

✓

✓

✓

x Geen direct werk voor de politie

C Toegenomen complexiteit van zaken

✓

x

x

x Is geen afgebakend verschijnsel

M Toename evenementen

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

C Toename geweld in de onderwereld

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

M Toerisme

✓

✓

✓

✓ Gaan we nader onderzoeken

C Trade based witwassen

✓

✓

✓

x Valt onder het grotere verschijnsel ‘witwassen’

M Uitreizigers naar Syrië

✓

✓

✓

x Overlapt met het grotere verschijnsel ‘contraterrorisme’

C Underground banking

✓

✓

✓

x Valt onder het grotere verschijnsel ‘witwassen’

C Van follow the money naar follow the value

✓

x

x

x Is een principe voor opsporing en niet meetbaar

M Verkeer (toename van verkeer)

✓

✓

✓

x In interviews werd vooral gewezen op forenzen; overlapt daarmee

C Verwarde personen

x

✓

✓

✓ Dit verschijnsel is verworpen in de quickscan

M Vluchtelingen

x

✓

✓

x Overlapt met asielzoekers, en die zijn reeds onderzocht

C Weerbaarheid van ambtenaren en politici

✓

✓

x

✓ Is een containerbegrip en op zichzelf niet meetbaar

C Witwassen

✓

✓

✓

x Werd voorgesteld als gevolg van drugsproductie25

25

In de interviews waarin witwassen als mogelijke relevant verschijnsel werd aangemerkt, werd niet gesuggereerd dat
criminaliteit rond witwassen in het algemeen is toegenomen (en om die reden onder het thema ‘veranderingen in
criminaliteit’ zou vallen, maar alleen dat drugscriminelen vaker geld moeten witwassen.

19

Waarom staat ondermijning niet in de lijst?
Van alle verschijnselen uit de bovenstaande lijst is ‘ondermijning’ het vaakst genoemd. Toch
is dit op zichzelf geen meetbaar begrip. Definities van ondermijning lopen uiteen, maar
hebben met elkaar gemeen dat het gaat om criminaliteit die de maatschappij of
samenleving aantast. Dat maakt ondermijning een containerbegrip waar verschillende
ontwikkelingen onder vallen. Van de bovenstaande lijst zijn drugscriminaliteit,
drugsproductie, OMG’s en toename van geweld in de onderwereld te zien als verschijnselen
die onder de noemer ‘ondermijning’ vallen. Die zijn op zichzelf wel meetbaar.

Waarom staan andere verschijnselen niet in de lijst?
De bovenstaande lijst bevat alleen verschijnselen die uit interviews of de literatuur naar
voren zijn gekomen als verschijnsel van de thema’s ‘veranderingen in criminaliteit’ en/of
‘toegenomen mobiliteit’. Als een verschijnsel niet in de lijst staat, is het dus niet als deel van
één van beide thema’s naar voren gekomen.
Uit deze inventarisatie zijn in totaal elf verschijnselen naar voren gekomen die voldoen aan
alle vier criteria. Deze elf verschijnselen hebben we nader onderzocht. Rond veranderingen
in criminaliteit hebben we acht verschijnselen onderzocht:
- Drugsproductie, import en export
- Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)
- Toename van geweld in de onderwereld
- Gedigitaliseerde criminaliteit
- Cybercriminaliteit
- Mensensmokkel
- Contraterrorisme
- Mobiel banditisme
Rond toegenomen mobiliteit hebben we drie verschijnselen nader onderzocht:
- Toerisme
- Forenzen
- Internationalisering van criminaliteit
In de volgende paragrafen geven we voor deze verschijnselen een afbakening. In de volgende
hoofdstukken gaan we de verschijnselen analyseren en beoordelen; ‘veranderingen in
criminaliteit’ in hoofdstuk 4 en ‘toegenomen mobiliteit’ in hoofdstuk 5.

3.2 Afbakening verschijnselen van veranderingen in criminaliteit
Zoals hierboven beschreven, identificeren we op basis van een inventarisatie van de
literatuur en geïnterviewde experts met ons onderzoekskader acht verschijnselen rond het
thema ‘veranderingen in criminaliteit’. Hieronder beschrijven we hoe we deze afbakenen.
Drugsproductie, import en export
Drugsproductie is in de inventarisatie naar voren gekomen, omdat uit de literatuurstudie
bleek dat het fenomeen drugsproductie aan belang heeft gewonnen in de afgelopen jaren en

20

zal blijven winnen in de komende jaren.26 27 Daarmee kan het meer werk in opsporing en
handhaving met zich meebrengen.
Onder drugsproductie verstaan we alle illegale productie van soft- en harddrugs in
Nederland. De import van drugs vanuit en export naar het buitenland valt onder dit
verschijnsel omdat het hetzelfde effect heeft. Er is namelijk een grijs gebied tussen de import
van een gereed product of import van halffabricaten of grondstoffen waaraan nog
bewerkingen of vervolgproducties plaatsvinden. Gezien de diverse ondermijnende aspecten
van drugsproductie is dit een thema waaraan de politie veel aandacht besteedt en waarvan
de ontwikkelingen invloed hebben op het werk van de politie.
Inkoop en verkoop van drugs via internet (ook een nieuwe ontwikkeling28) rekenen we niet tot
dit verschijnsel maar tot gedigitaliseerde criminaliteit. Export van drugs wordt wel onder dit
verschijnsel meegenomen (drugs moeten eerst geproduceerd of geïmporteerd worden
voordat ze geëxporteerd kunnen worden).
Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)29
Outlaw Motorcycle Gangs zijn uit de inventarisatie naar voren gekomen, omdat geïnterviewde
experts aangeven dat er in de afgelopen jaren een toename lijkt te zijn van het aantal
criminelen dat niet of nauwelijks affiniteit met motoren heeft, maar gebruik maakt van de
voordelen van een lidmaatschap van een OMG. Daardoor kan het meer politiewerk in
opsporing en handhaving met zich meebrengen.
Outlaw Motorcycle Gangs zijn door het LIEC gedefinieerd als “een hiërarchisch opgebouwde
organisatie waarvan de leden (en andere daarmee verbonden personen) hun club gebruiken
als een kanaal en afscherming voor criminele en ondermijnende activiteiten met financieel of
ander materieel voordeel als oogmerk. De leden accepteren geen van buitenaf opgelegde
grenzen.”30
Toename van geweld in de onderwereld
Verharding van de onderwereld is uit de inventarisatie naar voren gekomen, omdat
verschillende bronnen in de literatuur aangeven dat in de afgelopen jaren door de grote
concurrentie en het toetreden van nieuwe criminele organisaties op de markt, een toename
van geweld tussen criminelen onderling heeft plaatsgevonden31 32, met meer politiewerk rond
handhaving en vooral opsporing als gevolg.
Met toename van geweld in de onderwereld wordt bedoeld dat geweld in het criminele circuit
steeds extremere vormen aanneemt. Een voorbeeld hiervan is de toename van het gebruik
van machinegeweren, het neerleggen van handgranaten en het uitvoeren liquidaties. We zien

26

Lam, L., van der Wal, R., Kop, N., 2018. Sluipend gif, Boom criminologie

27

Van Wijk, A. en Lenders, A., 2018. Betonrot. Een onderzoek naar het fenomeen ondermijnende criminaliteit in Brabant-Zeeland,
de effecten van en richtingen voor de overheidsaanpak. Bureau Beke.

28

Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. en E. Stoffers, 2018. Nationaal dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Korps
Landelijke Politiediensten.

29

Ontwikkelingen rondom OMG’s raken ook het thema mobiliteit, maar door het ondermijnende karakter van deze clubs
scharen we ze onder het thema ‘veranderingen in criminaliteit’.

30

LIEC 2018, Voortgangsrapportage Outlaw Motorcycle Gangs 2018

31

Lam, L., van der Wal, R., Kop, N. 2018. Sluipend gif, Boom criminologie.

32

Van Wijk, A. en Lenders, A., 2018. Betonrot. Een onderzoek naar het fenomeen ondermijnende criminaliteit in BrabantZeeland, de effecten van en richtingen voor de overheidsaanpak. Bureau Beke.

21

deze verharding in dit onderzoek als een verschijnsel op zichzelf. Zaken als het gebruik van
machinegeweren of liquidaties zien we als symptomen van dit verschijnsel.
Gedigitaliseerde criminaliteit
Gedigitaliseerde criminaliteit is als thema uit de inventarisatie naar voren gekomen, omdat
sommige geïnterviewde experts aangeven dat zij dit zien als een verschijningsvorm van het
thema ‘veranderende criminaliteit’. Daardoor kan het meer en ander werk rond opsporing en
intake & service met zich meebrengen. Een deel van de experts is van mening dat er geen
sprake is van een nieuw verschijnsel, alleen de traditionele vormen van criminaliteit
verschuiven naar het digitale domein. Een ander deel zegt dat de traditionele vormen van
criminaliteit zich nu op een andere manier manifesteren en daardoor om een andere aanpak
van de politie vragen. De consensus is dat door beide groepen wordt gesproken over
traditionele vormen van criminaliteit.
We spreken van gedigitaliseerde criminaliteit wanneer ICT gebruikt wordt om traditionele
vormen van criminaliteit te plegen. Digitale criminaliteit is daarbij een middel waarvan
criminelen steeds vaker gebruik maken voor veel verschillende criminele activiteiten.
Sommige vormen van criminaliteit zijn zelfs grotendeels of volledig verplaatst naar het
digitale domein.
Cybercriminaliteit
Cybercrime is uit de inventarisatie naar voren gekomen, omdat zowel bronnen in de
literatuurstudie33 als geïnterviewde experts aangeven dat het een verandering in criminaliteit
met zich meebrengt waar de politie mee te maken heeft. Daardoor kan het nieuw werk rond
opsporing, handhaving en intake & service met zich meebrengen. Voor het tegengaan van
cybercriminaliteit zijn ook extra middelen aan de Nederlandse politie beschikbaar gesteld.
Onder cybercriminaliteit verstaan we criminele activiteiten waarbij ICT zowel het middel als
doelwit is. Voorbeelden hiervan zijn DDoS-aanvallen, ransomware en hacken. Vaak worden
deze middelen ingezet om ICT te verstoren, om af te kunnen persen, of voor fraude met
betaalmiddelen. In interviews is beschreven dat cybercrime (en in mindere mate ook
gedigitaliseerde criminaliteit) relatief veel en ook nieuw politiewerk met zich meebrengt,
omdat deze niet met traditionele opsporingsmethoden aangepakt kan worden.
Mensensmokkel
Mensensmokkel is uit de literatuurstudie naar voren gekomen als verschijnsel dat in de
afgelopen jaren meer aandacht van de politie vereiste. 34 Dit internationale probleem is vooral
bekend vanwege de centraal-mediterrane problematiek, maar raakt ook Nederland, dat vaak
als transitland fungeert voor migranten die het Verenigd Koninkrijk of Scandinavië als
eindbestemming hebben. Daardoor kan het meer politiewerk rond opsporing met zich
meebrengen.
Bij de analyse van trends in mensensmokkel nemen we ook mensenhandel mee. De definitie
van de Rijksoverheid verstaat onder mensenhandel “het werven, vervoeren, overbrengen,
opnemen of huisvesten van mensen, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel

33

Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. en E. Stoffers, 2018. Nationaal dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Korps
Landelijke Politiediensten.

34

Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. en E. Stoffers, 2018. Nationaal dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Korps
Landelijke Politiediensten.

22

die mensen uit te buiten” en onder mensensmokkel “het helpen van mensen waardoor zij
zich illegaal toegang tot of doorreis door een land kunnen verschaffen.”35
Contraterrorisme36
Contraterrorisme kwam naar voren als verschijnsel uit verkennende interviews, waarin werd
aangegeven dat dit (veel) extra politiewerk met zich meebrengt. Uit deze interviews komt
naar voren dat extra politiewerk rond de aanpak van subjecten (personen die mogelijk
gerelateerd zijn aan terrorisme) en het beschermen van objecten (personen of locaties die
doelwit van een terroristische aanslag zouden kunnen zijn).37
Contraterrorisme omvat activiteiten ter bestrijding en voorkoming van terrorisme. Aanleiding
om het als fenomeen nader te onderzoeken, is dat geïnterviewden inschatten dat er meer
contraterreur activiteiten nodig zijn die ook meer politiewerk vragen dan in 2012. De
nationale Contraterrorismestrategie 2016 – 2020 onderscheidt vijf typen van
overheidsactiviteiten in het kader van contraterrorisme: verwerven, voorkomen, verdedigen,
voorbereiden en vervolgen.38
Mobiel banditisme
Mobiel banditisme kwam naar voren uit de inventarisatie, omdat de politie het als relevante
uitingsvorm van veranderende criminaliteit ziet. Zo geeft de politie aan dat het tot en met
2013 een stijging zag van mobiel banditisme vanuit Oost-Europa, met name Polen, Bulgarije,
Roemenië en Litouwen.39 Dit vraagt meer inzet in handhaving, opsporing en intake & service.
De term mobiel banditisme wordt gebruikt voor internationaal rondtrekkende criminele
groepen, die zich schuldig maken aan verschillende misdrijven als winkel- en ladingdiefstal,
inbraak in woningen en bedrijven, oplichting en zakkenrollerij. De rondtrekkende criminele
groepen kunnen uit alle landen komen.

3.3 Afbakening verschijnselen van toegenomen mobiliteit
Zoals hierboven beschreven, identificeren we op basis van een inventarisatie van de
literatuur en geïnterviewde experts met ons onderzoekskader drie verschijnselen rond het
thema ‘toegenomen mobiliteit’. Hieronder beschrijven we hoe we deze verschijnselen
afbakenen.
Toerisme
Toerisme is uit de inventarisatie naar voren gekomen, omdat geïnterviewde experts
aangaven dat toegenomen aantallen toeristen invloed hebben op het werk van de politie. Ten
eerste zijn er door de aanwezigheid van toeristen meer potentiële slachtoffers.40 Ten tweede
zijn er met toeristen meer potentiële daders. Onderzoek in Amsterdam laat zien dat

35

Ministerie van JenV, ministerie van SZW, ministerie van VWS, ministerie van BZK, 2018. Samen tegen mensenhandel: Een
integrale programma-aanpak van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. p. 7

36

We kiezen voor de term ‘contraterrorisme’ in plaats van ‘terrorisme’ omdat contraterreur aanzienlijk meer politiewerk met
zich meebrengt dan daadwerkelijk terrorisme.

37

Daardoor zou de impact van dit verschijnsel op ‘handhaven’ (nog) groter zijn dan op ‘opsporen’.

38

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, 2016. Nationale Contraterrorismestrategie. p. 4

39

Nationale politie, 2018. Mobiel banditisme.

40

Dat komt enerzijds simpelweg omdat het aantal mensen op een bepaalde locatie toeneemt door toerisme; toeristen
komen bovenop het aantal vaste bewoners. Meer mensen betekent meer kans op slachtofferschap. Anderzijds zijn in het
bijzonder toeristen vaak slachtoffer van zaken als zakkenrollerij en andere diefstal.

23

omwonenden regelmatig last hebben van geluidsoverlast, rommel op straat en wildplassen.
Dit kan voor omwonenden het gevoel van veiligheid verminderen.41 Ten derde hangt toerisme
samen met de aanwezigheid van veel contant geld en faciliteert zo criminaliteit. Dit kan extra
politiewerk met zich meebrengen op zowel handhaving, opsporing, intake & service als
noodhulp.
Onder toerisme verstaan we reizen naar een bestemming buiten de normale omgeving
vanwege recreatie. Onder toerisme verstaan we in dit onderzoek zowel binnenlands toerisme
binnen Nederland als buitenlands toerisme naar Nederland toe.
Forenzen
De aanwezigheid van forenzen in een regio is naar voren gekomen uit de inventarisatie,
omdat geïnterviewde personen het hebben aangedragen als vorm van toegenomen mobiliteit
die het aantal mensen in een bepaald gebied vergroot. De aanwezigheid van meer mensen
kan meer politiewerk met zich meebrengen, bijvoorbeeld rond handhaving en noodhulp.
Overigens was er geen consensus of dit verschijnsel effect heeft op politiewerk.
Onder forenzen verstaan we personen die regelmatig reizen tussen hun woonplaats en de
plaats waar zij werken. Grote groepen mensen reizen dagelijks naar hun werk. Veelal richting
grote steden.
Internationalisering van criminaliteit42
Internationalisering van criminaliteit is genoemd als verschijnsel dat opsporing bemoeilijkt.
In interviews gaven experts aan dat wanneer criminelen grensoverschrijdend te werk gaan de
zaken meer tijd kosten om op te sporen. Dit speelt niet alleen bij eenheden met een fysieke
landsgrens, maar kan alle eenheden raken.
Onder internationalisering van criminaliteit verstaan we het verschijnsel dat georganiseerde
criminele organisaties vaker grensoverschrijdend opereren. Een voorbeeld is dat organisaties
gevestigd zijn in één land, (transport)middelen en bankrekeningen gebruiken uit een tweede
land, slachtoffers maken in een derde land en het geld witwassen in een vierde land.
‘Reguliere’ grenscriminaliteit, waar strafbare feiten optreden vlak over de grens zonder dat er
sprake is van complexe georganiseerde misdaad, wordt niet tot dit verschijnsel gerekend.43

41

Politie Eenheid Amsterdam, 2016, De impact van het toenemende toerisme op de veiligheid en leefbaarheid in Amsterdam

42

Dit verschijnsel is ingedeeld bij mobiliteit (en niet bij criminaliteit) omdat het in onze ogen geen twijfelgeval is: dit
fenomeen ontstaan door de (op zichzelf niet criminele) vervanging van grenzen in Europa en de wereld en de betere
beschikbaarheid van transportmiddelen, en past daarom het beste bij de andere twee verschijnselen rond dit thema.

43

‘Reguliere’ grenscriminaliteit is ook niet als verschijnsel onder één van beide thema’s uit de inventarisatie gekomen.

24

4 Veranderingen in criminaliteit

In hoofdstuk 3 hebben we de hoofdthema’s geconcretiseerd in verschijnselen. In dit
hoofdstuk analyseren we voor elk verschijnsel rond het thema ‘veranderingen in criminaliteit’
of er aanleiding is de huidige sterkteverdeling ter discussie te stellen. Voor elk verschijnsel
voeren we drie ‘blokken’ analyses uit:
- De mate waarin data beschikbaar zijn om het verschijnsel in beeld te brengen
- De omvang van het effect op politiewerk
- De geschiktheid voor verwerking in een verdeelmodel
Dit gebeurt aan de hand van de volgende analysevragen (zie hoofdstuk 2).
Analyseblok

Analysevragen

Blok 1: Beschikbaarheid van data

1. Kan het verschijnsel worden gekwantificeerd?
2. Kan het politiewerk worden gekwantificeerd?
3. Is dit inzichtelijk over tijd?
4. Is dit inzichtelijk per regionale eenheid?
5. Is dit onafhankelijk van de politie-inzet zelf?

Blok 2: Effect van het verschijnsel

6. Is het politiewerk substantieel gegroeid sinds 2012?
7. Zijn er regionale verschillen in ontwikkeling?

Blok 3: Technische geschiktheid

8. Speelt het verschijnsel op regionaal niveau?
9. Moet het verschijnsel nog in de verdeling worden verwerkt?
10. Is het verschijnsel structureel?
11. Komt het voor in de meeste eenheden?

4.1 Drugsproductie, import en export
4.1.1 Analyse
In het nationaal dreigingsbeeld (2017) wordt de verwachting uitgesproken dat de toename
van drugsproductie ook de komende jaren zal doorzetten. Er wordt verwacht dat de omvang
van de drugsmarkt in Nederland zal toenemen, niet alleen wat betreft de productie van drugs,
maar ook met betrekking tot export. Criminelen zullen hun aandacht waarschijnlijk richten
op het uitbreiden van het huidige aanbod met nieuwe producten. Daarnaast zullen er naar
verwachting ook meer particuliere drugsproducenten de markt betreden.
Drugsproductie en de bijbehorende import en export is niet iets van de laatste jaren, maar de
productie van veelal synthetische drugs en de gevolgen daarvan door bijvoorbeeld

25

dumpingen van chemisch afval is de laatste jaren toegenomen44. Zo zijn er in de afgelopen
jaren steeds meer laboratoria aangetroffen en is het aantal onderschepte partijen
drugsgrondstoffen zoals PMK toegenomen45.
Beschikbaarheid van data
De politie beschikt over kwantitatieve gegevens die inzicht geven in zaken waarbij sprake is
van productie van soft- of harddrugs. Er zijn gegevens over het aantal misdrijven dat ter
kennis van de politie is gekomen (uit BVH) én het aantal onderzoeksdossiers dat is opgestart
(uit BOSZ). Deze gegevens zijn uitgesplitst per regionale eenheid én inzichtelijk over de tijd
vanaf 201446. In een aantal eenheden zijn in het verleden ook normtijden ontwikkeld voor
bepaalde vormen van criminaliteit, waaronder drugscriminaliteit. De normtijden geven
inzicht in het politiewerk, maar zijn niet geactualiseerd aan de hand van nieuwe
ontwikkelingen. Om deze nieuwe ontwikkelingen in beeld te brengen, loopt er bij de
nationale politie op dit moment een traject om actuele normtijden voor de opsporing te
ontwikkelen.
Het probleem van deze data is dat ze deels beïnvloed worden door de inspanningen van de
politie om drugsproducenten op te sporen en te vervolgen (haalcriminaliteit). Een toe- of
afname kan dus het gevolg zijn van hogere of lagere inspanning van de politie met betrekking
tot dit fenomeen.
Een ander nadeel is dat het aantal onderzoeksdossiers niet per definitie een afspiegeling is
van de omvang van het fenomeen. Drugsproducenten die nog niet op de radar van de politie
zitten, worden niet zichtbaar in deze cijfers.

Aantal dossiers

Effect van het verschijnsel
Wanneer een zaak ter kennis komt van de politie en er sprake is van opsporingsindicatie
wordt een onderzoeksdossier aangemaakt. Daarbij maakt het niet uit of een burger aangifte
doet (brengcriminaliteit) of dat er sprake is van informatie die de politie zelf heeft verzameld
(haalcriminaliteit).
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

Amsterdam
Den Haag
Limburg
Midden-Nederland
Noord-Holland
Noord-Nederland
Oost-Brabant
Oost-Nederland

Som van Som van Som van Som van Som van
2014
2015
2016
2017
2018

Rotterdam
Zeeland-West-Brabant

Figuur 3 - Aantal onderzoeksdossiers met betrekking tot de productie van soft- en harddrugs van
2014 tot 2018 in alle politie eenheden (Bron: BOSZ)
44

Tops, P., Van Valkenhoef, J., Van der Torre, E. en Van Spijk, L., 2018, Nederland en synthetische drugs: een ongemakkelijke
waarheid. Boom criminologie.

45

Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. en E. Stoffers, 2018. Nationaal dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Korps
Landelijke Politiediensten.

46

Vanaf 2014 kunnen cijfers worden opgeleverd voor de nationale politie als geheel.

26

Uit de BOSZ-cijfers blijkt dat het aantal onderzoeksdossiers met betrekking tot de productie
van soft- en harddrugs de afgelopen jaren in alle eenheden gedaald is.
Voor het aantal misdrijven uit het primaire registratiesysteem, de Basisvoorziening
Handhaving (BVH), ziet dit patroon er overigens niet anders uit. Daar is ook in de meeste
eenheden sprake van een daling, met uitzondering van de eenheden Oost-Nederland,
Midden-Nederland en Limburg.
Op landelijk niveau gaat het om bijna een halvering van het aantal onderzoeksdossiers
(BOSZ), zoals blijkt uit de volgende tabel. Die daling is ook terug te zien in het aantal
misdrijven dat ter kennis komt van de politie (BVH), maar de afname is daar veel minder
groot. Het verschil wordt veroorzaakt door het feit dat de BOSZ-cijfers de zaken laten zien die
uiteindelijk worden opgepakt en de misdrijven alle zaken omvat die ter kennis komen van de
politie. De verschillen ontstaan doordat: een zaak meerdere misdrijven kan bevatten, de
zaken gemiddeld genomen complexer kunnen zijn geworden of dat er bij minder zaken
sprake is van een opsporingsindicatie.
Tabel 2 - Totaal aantal afgeronde onderzoeksdossiers en misdrijven productie soft- en harddrugs,
van 2014 tot 2018 (Bron: BOSZ en BVH)
Jaar
Onderzoeksdossiers Index
Misdrijven
Index
2014

5.811

100

2015

5.443

94

3.458

100

2016

4.860

84

3.219

93

2017

3.978

68

2.879

83

2018

3.033

52

3.186

92

De daling van het aantal onderzoeksdossiers en misdrijven verloopt redelijk gelijkmatig over
de eenheden. In de eenheden Oost-Nederland en Limburg gaat de daling minder snel.
Tabel 3 - Verdeling tussen regio’s van het totaal aantal afgeronde onderzoeksdossiers en
misdrijven productie soft- en harddrugs, van 2014 tot 2018 (Bron: BOSZ en BVH)
Eenheid
Onderzoeksdossiers
Aantal misdrijven
2014

2018

2015

2018

Noord-Nederland

8%

9%

9%

9%

Oost-Nederland

15%

18%

14%

18%

Midden-Nederland

10%

8%

8%

10%

Noord-Holland

8%

7%

6%

7%

Amsterdam

5%

6%

8%

6%

Den Haag

10%

8%

14%

10%

Rotterdam

12%

12%

12%

11%

Zeeland West-Brabant

13%

11%

12%

10%

Oost-Brabant

9%

7%

7%

7%

Limburg

10%

13%

9%

12%

Totaal

100%

100%

100%

100%

Op dit moment zijn er nog geen actuele gegevens beschikbaar over de hoeveelheid tijd die
besteed wordt aan het afronden van onderzoeksdossiers. In de interviews wordt geduid dat

27

er waarschijnlijk een verschil in inzet bestaat tussen de aanpak van zaken waarbij het
softdrugs betreft en zaken waarbij het de productie van harddrugs betreft.
Wanneer onderscheid gemaakt wordt tussen productie van soft- en harddrugs is te zien dat
de daling voornamelijk komt door een afname van het aantal onderzoeksdossiers met
betrekking tot de productie van softdrugs. Mogelijk speelt de bestuurlijke afdoening van veel
van dit soort feiten daarbij een rol. De onderstaande figuren geven de ontwikkeling in de tijd
weer van zaken rondom de productie van soft- en harddrugs. Hier is te zien dat het aantal
dossiers dat te maken heeft met de productie van softdrugs een stuk hoger is dan het aantal
dossiers voor de productie van harddrugs. De afname is echter alleen zichtbaar bij zaken rond
softdrugs. Het aantal dossiers voor de productie van harddrugs is niet of nauwelijks af- noch
toegenomen.

Productie van harddrugs

Aantal dossiers

Productie van softdrugs
35

1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

30
25
20
15
10
5
0
Som van Som van Som van Som van Som van
2014
2015
2016
2017
2018

Som van
2014

Som van
2015

Som van
2016

Som van
2017

Som van
2018

Amsterdam

Den Haag

Limburg

Midden-Nederland

Noord-Holland

Noord-Nederland

Oost-Brabant

Oost-Nederland

Rotterdam

Zeeland-West-Brabant

Figuur 4 - aantal afgeronde onderzoeksdossiers met betrekking tot de productie van softdrugs
(links) en harddrugs (rechts) van 2014 tot 1018 (Bron: BOSZ)

Geschiktheid voor verdeelmodel
Drugsproductie voldoet aan de criteria om op te nemen in een verdeelsysteem: het is een
structureel verschijnsel dat (ook) op regionaal niveau speelt en in alle eenheden voorkomt.
Aan drugs gerelateerde zaken maken al onderdeel uit van de bestaande sterkteverdeling.
Hoewel dit cijfermatig niet blijkt, wordt in interviews aangegeven dat er de afgelopen jaren
sprake is van een toename van de productie in Nederland, met de daarbij behorende
neveneffecten zoals drugsdumpingen, ontmanteling van hennepkwekerijen, transport van
drugs en afrekeningen. Het is niet binnen de scope van dit onderzoek om een verklaring voor
deze paradox in beeld te brengen.

4.1.2 Deelconclusie Drugsproductie, import en export
Drugsproductie, import en export is in beginsel een geschikt fenomeen om mee te nemen in
een verdeelsysteem. Drugsgerelateerde criminaliteit is al een fenomeen dat ten grondslag ligt

28

van de bestaande sterkteverdeling. Cijfermatig (de Q) is sprake van een lichte afname van het
aantal geregistreerde misdrijven en een forse afname van het aantal onderzoeksdossiers. Er is
sprake van een paradox ten opzichte van de impact van het verschijnsel drugsproductie zoals
die uit interviews en onderzoeken blijkt. Mogelijk is er sprake van dat de zaken die nog op de
politie afkomen complexer zijn geworden en meer tijd kosten (de P). Hierover is echter (nog)
geen informatie beschikbaar. Daardoor kan ook (nog) niet worden aangegeven hoe groot het
effect op het werk is.
Gezien de scheve verdeling van de afname (Midden-Nederland, Oost-Nederland en Limburg
wijken af van de algemene trend) en de genoemde impact kan het de moeite waard zijn om
nader onderzoek te doen naar de tijdsbesteding van deze zaken, om daarna te concluderen of
dit type zaken tot een aanpassing van de bestaande sterkteverdeling moet leiden.
Beoordeling Drugsproductie, import en export
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Voldoende

4.2 Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)
4.2.1 Analyse
Geïnterviewde experts geven aan dat er in de afgelopen jaren een toename lijkt te zijn van het
aantal criminelen dat niet of nauwelijks affiniteit met motoren heeft, maar gebruik maakt van
de voordelen van een lidmaatschap van een OMG. Daardoor kan het meer politiewerk in
opsporing en handhaving met zich meebrengen.
Beschikbaarheid van data
Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de relatie tussen OMG’s en criminaliteit. Het
verschijnsel wordt daarin wel gekwantificeerd maar (nog) niet op een manier die ook een
volledig inzicht geeft van de betekenis voor het politiewerk. Er is slechts in beperkte mate een
overzicht over de tijd en de data zijn niet uitgesplitst per regionale eenheid. Sinds een aantal
jaar wordt door het Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) een
Voortgangsrapportage Outlaw Motorcycle Gangs opgesteld. De meest recente bevat
informatie over de jaren 2016 t/m 2018.
Aandachtspunt daarbij is dat de criminele activiteiten van OMG’s voor een deel zogenaamde
haaldelicten zijn, waar de politie over het algemeen pas achter komt wanneer er specifiek
naar wordt gekeken. De cijfers over omvang van het fenomeen zijn daardoor mede
afhankelijk van de eigen inzet van de politie.
Effect van het verschijnsel
Uit eigen analyses van een aantal eenheden en uit interviews blijkt dat er in een aantal
regionale eenheden sprake is van een substantiële toename voor het politiewerk. Deze
toename kan echter niet met geobjectiveerde gegevens over alle eenheden worden
aangetoond. De aard van de criminele activiteiten (drugs, wapens, prostitutie, witwassen) is
niet nieuw.

29

In een onderzoek van de Dienst Landelijke Informatieorganisatie van de politie uit 2014 is de
toename van het aantal chapters van de vijf grootste OMG’s in beeld gebracht. De cijfers laten
met meer dan een verviervoudiging een substantiële groei zien.
Tabel 4 - Aantal chapters van de 5 grootste OMG’s 2009 – 2014 (Bron: onderzoek DLI, 2014)
OMG

2009

2014

Satudarah

9

34

Hells Angels

9

17

No Surrender

-

24

Red Devils

-

11

Trailer Trash

-

5

18

91

Totaal

Tabel 5 - Aantal leden OMG’s dat de politie in beeld heeft, 2016 – 2018 (Bron:
Voortgangsrapportage Outlaw Motorcycle Gangs 2018, LIEC)

2016

2017

2018

+/-

1.940

1.980

2.130

190

Het aantal leden47 dat de politie in beeld heeft, is tussen 2016 en 2018 gestegen met bijna 200.
Een groot deel van de stijging tussen 2017 en 2018 wordt veroorzaakt door het registreren van
Caloh Wagoh Main Triad MC. Deze relatief nieuwe OMG heeft meer dan 100 nieuwe leden. In
de voortgangsrapportage wordt ook aangegeven dat de clubs bewegen en fluïde zijn.
De rapportage bevat ook enige informatie over het aantal strafbare feiten. In 2018 waren er
onder de lopende onderzoeken naar strafbare feiten die in georganiseerd verband worden
gepleegd 185 stuks die een link hadden met een OMG óf met enkele OMG-leden. In 120
gevallen betrof het een onderzoek naar een OMG, 65 keer was er sprake van een onderzoek
naar een ander georganiseerd verband. Dit laatste betreft onderzoeken naar een criminele
organisatie waarbij één of meerdere OMG-leden betrokken waren.
Onder individuele OMG-leden zijn de meest voorkomende delictsoorten
verkeersmisdrijven/verkeersovertredingen (189), geweld (inclusief mishandeling en
bedreiging) (122), vermogensdelicten en witwassen (60), drugs (56), wapens en munitie (53),
openlijk geweld/vernieling/brandstichting (42) en belediging/wederspannigheid (38). Er is
sprake van een toename ten opzichte van 2017, die in lijn is met de lichte stijging van het
aantal leden van een OMG.
Inmiddels heeft de bestuursrechter de OMG’s Bandidos (niet in de lijst), Satudarah, Hells
Angels en No Surrender verboden. Daarbij moet opgemerkt worden dat sommige verboden
nog niet onherroepelijk zijn.
In de voortgangsrapportage van het LIEC wordt geconstateerd dat verboden clubs, door de
integrale aanpak die wordt gehanteerd, minder zichtbaar aanwezig zijn in de publieke ruimte
en dat als gevolg daarvan het aantal incidenten in datzelfde publieke domein (waarbij deze
clubs betrokken zijn) is afgenomen. Wel is er sprake van vormen van voortzetting en een

47

De politie stelt de ledenaantallen vast op basis van waarnemingen. Het echte aantal leden wijkt dus altijd af van de
geschetste cijfers.

30

verplaatsing van activiteiten naar België, omdat dat land niet het Nederlandse
instrumentarium en aanpak kent.
Geschiktheid voor verdeelmodel
Door het ontbreken van geobjectiveerde data over spreiding van clubs en incidenten door het
hele land is het lastig om kwantitatief onderbouwde uitspraken te doen over de geschiktheid
van dit fenomeen voor een verdeelmodel. Op basis van kwalitatieve informatie en interviews
blijkt echter dat het verschijnsel op regionaal niveau speelt, dat de aard van de criminele
activiteiten structureel is (ondanks de onduidelijkheid wat het gevolg van de verboden is) en
dat het verschijnsel in meerdere eenheden voorkomt.
Hoewel er niet expliciet met OMG’s als zelfstandig fenomeen rekening wordt gehouden in de
sterkteverdeling, is dat voor de criminele activiteiten waar zij zich vaak schuldig aan maken
wel het geval.

4.2.2 Deelconclusie Outlaw Motorcycle Gangs
Motorbendes/OMG’s zijn geen geschikt verschijnsel om apart in het verdeelsysteem op te
nemen. Het belangrijkste argument daarvoor is dat het primair om een dadergroep gaat
waarvoor geldt dat de criminele activiteiten waarmee ze zich bezighouden al ten grondslag
liggen aan de bestaande verdeling van de politiesterkte. Daarnaast is het een fenomeen dat
door prioritering binnen de eenheden voor een deel ook door henzelf te beïnvloeden is.
Tevens zijn er (nog) onvoldoende data om een directe kwantitatieve relatie te leggen tussen
de aanwezigheid van een OMG en het effect voor het politiewerk in alle eenheden.
Door ingrepen van de overheid worden steeds meer bendes verboden waardoor de
verschijningsvorm, maar niet de criminele activiteiten zelf, minder wordt en een meer tijdelijk
karakter krijgt.
Beoordeling Outlaw Motorcycle Gangs
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

4.3 Toename van geweld in de onderwereld
4.3.1 Analyse
De toename van geweld in de onderwereld en het toenemende gebruik van automatische
wapens lijkt een substantieel probleem te zijn dat naar verwachting de komende jaren zal
doorzetten. Er is discussie of dit een nieuw fenomeen is, of een bestaand fenomeen (moord)
met nieuwe verschijningsvormen in de vorm van zwaarder geweld, zonder oog voor
omstanders. Ook wordt er steeds meer gedreigd door het neerleggen of ophangen van
handgranaten bij vestigingen van ondernemers, met gevaar voor de omgeving.
Beschikbaarheid van data
Er is informatie beschikbaar over het aantal moorden en doodslagen, schietincidenten en
incidenten met handgranaten. Die gegevens zijn er ook per eenheid en ze zijn onafhankelijk
van de inzet van de politie zelf. De cijfers zijn echter niet altijd inzichtelijk in de tijd. Voor
moorden is dit wel het geval maar voor schietincidenten en incidenten met handgraten nog

31

niet. Deze gegevens worden pas sinds respectievelijk 2018 en 2019 bijgehouden. Het feit dat
ze nu apart geregistreerd worden, zegt iets over de behoefte aan cijfermatige informatie over
dit type incidenten, en daarmee ook over de aandacht die beide verschijnselen op dit
moment krijgen. In zijn algemeenheid geldt dat het aantal incidenten van een bepaald type
mede bepaald wordt door het aantal inwoners in een gebied. In de analyses wordt alleen
naar het absolute aantal incidenten in een gebied gekeken.
Er zijn echter (nog) geen geobjectiveerde gegevens over de betekenis van dit type incidenten
voor het politiewerk (de P).
Effect van het verschijnsel
Verschillende bronnen geven aan dat in de afgelopen jaren door de grote concurrentie en het
toetreden van nieuwe criminele organisaties op de markt, een verharding van de markt heeft
plaatsgevonden.48 Liquidaties komen vaker voor en het gebruik van automatische wapens en
springstoffen neemt toe.49 Er is weinig zicht op de omvang van de handel in vuurwapens,
maar in verschillende regio’s is het aantal in beslag genomen wapens de afgelopen jaren
toegenomen. Daarbij gaat het voor een groot deel om automatische wapens en
machinegeweren. Met de komst van deze wapens is er extra spanning gekomen op relaties
tussen drugscriminelen. Conflicten monden nu vaker uit in liquidaties en zijn de meest
zichtbare illustratie van de toename van geweld.50
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Figuur 5 - Aantal overledenen; moord en doodslag; pleeglocatie Nederland
(Bron: dataportal Nederlandse Politie)

Er is geen overzicht van het aantal liquidaties. Als indicatie wordt gekeken naar ontwikkeling
van het aantal overledenen als gevolg van moord en doodslag (die als zodanig al in de
bestaande sterkteverdeling zitten). Het aantal liquidaties is hier een deelverzameling van.

48

Lam, L., van der Wal, R., Kop, N. 2018. Sluipend gif, Boom criminologie
Van Wijk, A. en Lenders, A., 2018. Betonrot. Een onderzoek naar het fenomeen ondermijnende criminaliteit in BrabantZeeland, de effecten van en richtingen voor de overheidsaanpak. Bureau Beke.

49

Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. en E. Stoffers, 2018. Nationaal dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Korps
Landelijke Politiediensten
Politie, 2018, Trends en ontwikkelingen in Eenheid Amsterdam

50

Van Wijk, A. en Lenders, A., 2018. Betonrot. Een onderzoek naar het fenomeen ondermijnende criminaliteit in BrabantZeeland, de effecten van en richtingen voor de overheidsaanpak. Bureau Beke.

32

Het aantal door moord en doodslag overleden personen ligt rond de 120 à 140 per jaar met
uitschieters naar boven (2017) en naar beneden (2016 en 2018). Er is sprake van incidentele
pieken en dalen, maar geen structurele toename. De cijfers laten niet zien of er sprake is van
moorden en doodslagen in het criminele circuit of anderszins.
De Nationale Politie houdt sinds 2018 specifieke cijfers bij over het aantal schietincidenten en
sinds 2019 over het aantal incidenten met handgranaten. De cijfers over 2019 zijn
vanzelfsprekend slechts over een deel van het jaar beschikbaar.
Tabel 6 - Aantal schietincidenten en aantal incidenten met handgranaten per regionale eenheid,
2018 en januari t/m september 2019 (bron: Nationale Politie)
Eenheid
Schietincidenten
Incidenten met handgranaten
2018

2019 (t/m sept)

2019 (t/m sept)

Amsterdam

88

80

29

Den Haag

48

46

10

Limburg

45

13

44

Midden-Nederland

52

47

34

Noord-Holland

49

29

31

Noord-Nederland

41

38

19

Onbekend

1

-

-

Oost-Brabant

41

38

35

Oost-Nederland

99

56

77

Rotterdam

92

83

12

Zeeland West-Brabant

60

35

38

Totaal

616

465

329

Jaar

Het aantal schietincidenten en het aantal geplaatste handgranaten worden pas sinds
respectievelijk 2018 en 2019 onder die noemer geregistreerd. Daarom is niet te zeggen of er
sprake is van een toename.
Tabel 7 - Aantal (vuur)wapenmisdrijven per eenheid, 2012 tot 2018 (bron: CBS Statline)
Eenheid
2012
2013
2014
2015
2016
2017

2018

Amsterdam

840

530

500

555

600

515

555

Den Haag

705

685

660

540

560

455

490

Limburg

540

490

450

400

360

350

440

Midden-Nederland

490

540

510

485

450

400

475

Noord-Holland

1010

975

770

700

580

465

465

Noord-Nederland

475

405

335

315

270

280

310

Oost-Brabant

490

450

430

480

485

570

725

Oost-Nederland

860

880

825

735

810

675

785

Rotterdam

1075

1055

910

840

900

645

755

Zeeland West-Brabant

525

500

475

485

395

380

445

Totaal

7010

6510

5865

5535

5410

4735

5445

33

60,00%
Adam
40,00%

Haag
Limb

20,00%

M-NL
N-Hol

0,00%
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

N-NL
O-Bra

-20,00%

O-NL
Rdam

-40,00%

ZWB
-60,00%
Figuur 6 - Percentage toe- of afname van het aantal vuurwapenmisdrijven sinds 2012 per eenheid
(Bron: CBS Statline)

Het aantal vuurwapenmisdrijven is sinds 2012 gedaald, met weer een toename in 2018. In de
eenheid Oost-Brabant is de daling sinds 2012 kleiner en is in 2017 en 2018 weer sprake van een
forse groei. Er is dus sprake van een regionaal verschil in ontwikkeling.
Geschiktheid voor verdeelmodel
Toename van geweld in de onderwereld is niet op alle fronten geschikt voor een
verdeelmodel. Het is een structureel verschijnsel dat op regionaal niveau speelt en zich in alle
eenheden voordoet. Echter, een deel van de verschijnselen is al onderdeel van de bestaande
verdeling. Daarnaast kent de toename verschillende verschijningsvormen. Deze zijn niet
allemaal structureel. Zo is het de vraag of de recente trend rond incidenten met
handgranaten doorzet.

4.3.2 Deelconclusie toename van geweld in de onderwereld
Een toename van geweld in de onderwereld is niet geschikt als fenomeen om mee te nemen
in de sterkteverdeling van de politie. Het verschijnsel kent veel verschillende
verschijningsvormen. Sommige daarvan zijn al meegenomen in het huidige verdeling,
anderen zijn niet goed in beeld te brengen en het is de vraag of die structureel zijn. Ook is er
(nog) geen goed inzicht op de betekenis van dit type incidenten voor het politiewerk (de P).
Beoordeling Toename van geweld in de onderwereld
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

34

4.4 Gedigitaliseerde criminaliteit
4.4.1 Analyse
Bij gedigitaliseerde criminaliteit wordt ICT gebruikt om traditionele vormen van criminaliteit
te plegen, zoals oplichting en fraude.
Beschikbaarheid van data
Voor informatie over de ontwikkeling van gedigitaliseerde- en cybercriminaliteit zijn
verschillende bronnen beschikbaar. Deze hebben echter behoorlijke nadelen en tonen slechts
deels de ontwikkeling van deze fenomenen aan.
Een eerste beschikbare databron is het aantal aangiftes dat wordt gedaan van deze vormen
van criminaliteit. Er is echter sprake van een dark number omdat bedrijven, instellingen en
burgers niet altijd aangifte willen doen en niet altijd weten dat ze slachtoffer zijn.
Een tweede bron die gebruikt kan worden, is het aantal zaken dat de politie heeft behandeld
rondom deze vormen van criminaliteit. Deze gegevens hebben echter als nadeel dat het lastig
is om zaken rondom gedigitaliseerde- en cybercriminaliteit tot een succesvol einde te
brengen, waardoor lang niet alle zaken waar de politie aan heeft gewerkt in de cijfers te zien
zijn. Een ander nadeel is dat het van de inschatting van de politieagent die een aangifte
verwerkt afhankelijk is in welke categorie criminaliteit een aangifte wordt geregistreerd.
Vooral bij traditionele vormen van criminaliteit die ook via internet gepleegd kunnen worden,
kan het voorkomen dat deze geregistreerd worden onder het specifieke delict in plaats van
onder gedigitaliseerde criminaliteit. Hoe vaak dat voorkomt, is niet duidelijk maar dit kan wel
zorgen voor een niet representatief beeld van het aantal delicten. Het aantal zaken is relatief
zo beperkt dat er nauwelijks een betrouwbaar beeld over omvang en verdeling over de
eenheden te schetsen is.
Effect van het verschijnsel
Het ICT-aspect van gedigitaliseerde criminaliteit zorgt ervoor dat de politie gemiddeld
genomen meer tijd kwijt is met dit type zaken dan voorheen. Er is geen informatie over de
omvang van dit verschil, maar dat is in dit type zaken eigenlijk ook niet relevant. Het gaat om
extra tijdsbesteding van zaken die er altijd al waren. Deze extra tijdsbesteding is gemiddeld
genomen in elke eenheid gelijk, juist in de context van een verdeelmodel waarin met
normatieve tijden wordt gewerkt.
Geschiktheid voor verdeelmodel
Gedigitaliseerde criminaliteit is een structureel verschijnsel dat in alle eenheden voorkomt.
Deze ‘traditionele vormen’ van criminaliteit liggen echter al ten grondslag aan de huidige
verdeling. Het extra tijdsbeslag als gevolg van het ICT-aspect geldt in alle eenheden wanneer
zich zulke zaken voordoen.

4.4.2 Deelconclusie gedigitaliseerde criminaliteit
Gedigitaliseerde criminaliteit geeft een ICT-aspect aan traditionele vormen van criminaliteit
zoals oplichting en fraude. Het ICT-aspect zorgt ervoor dat de politie gemiddeld genomen
meer tijd kwijt is met dit type zaken dan voorheen. Deze ‘traditionele vormen’ van
criminaliteit zijn al meegenomen in de sterkteverdeling én extra tijdsbeslag is voor alle
eenheden waarin zich zulke zaken voordoen gemiddeld genomen gelijk. Er is daarom geen

35

aanleiding om de bestaande sterkteverdeling aan te passen voor (de ontwikkeling van)
gedigitaliseerde criminaliteit.
Beoordeling gedigitaliseerde criminaliteit
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onvoldoende

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

4.5 Cybercriminaliteit
4.5.1 Analyse
Cybercriminaliteit is een steeds belangrijker thema in de Nederlandse samenleving, mede
door de steeds grotere afhankelijkheid van digitale hulpmiddelen in onze infrastructuur en in
allerlei dagelijkse activiteiten. Tegelijkertijd is het erg lastig om de output daarvan te meten.
Beschikbaarheid van data
Cybercriminaliteit wordt op twee manieren geregistreerd.
- Ten eerste zijn er geregistreerde misdrijven met betrekking tot computervredebreuk.
Deze worden al langere tijd voor alle politieregio’s op een uniforme manier geregistreerd
op basis van aangiften. Een nadeel is dat van cybercriminaliteit bekend is dat veel
Nederlanders (naar schatting driekwart van de slachtoffers) geen aangifte doen.51
- Ten tweede is er de veiligheidsmonitor; een tweejaarlijks (tot 2017 jaarlijks) terugkerend
bevolkingsonderzoek waarin Nederlanders zelf rapporteren of ze slachtoffer van
criminaliteit (ook cybercriminaliteit) zijn geweest. Ook deze cijfers zijn uniform
beschikbaar per regio en over de tijd. Een nadeel is dat de cijfers alleen burgers betreffen
en geen organisaties. Ook omvatten deze cijfers cyberpesten (bijvoorbeeld van tieners
onder elkaar), wat wij niet onder de in hoofdstuk 3 genoemde definitie van cybercrime
rekenen.
Er zijn geen kwantitatieve data waarmee een beeld geschetst kan worden van de impact van
cybercriminaliteit op het werk van de politie (de P).
Effect van het verschijnsel
De onderstaande figuur geeft het aantal geregistreerde aangiften van computervredebreuk
weer per regionale eenheid.

51

CBS, 2016. Drie kwart cybercrimedelicten niet gemeld.

36

1200
1000
800
600
400
200
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Amsterdam (RE)
Den Haag (RE)
Limburg (RE)
Midden-Nederland (RE)
Niet in te delen (RE)
Noord-Holland (RE)
Noord-Nederland (RE)
Oost-Brabant (RE)
Oost-Nederland (RE)
Rotterdam (RE)
Zeeland - West-Brabant (RE)

Figuur 7 - Totaal aantal geregistreerde misdrijven computervredebreuk, uitgesplitst naar eenheid,
van 2010 tot 2017 (Bron: CBS Statline)

De onderstaande figuur geeft het aantal inwoners weer dat aangeeft slachtoffer te zijn
geweest van cybercrime per regionale eenheid. Het gaat hier niet om geregistreerde feiten,
maar om slachtofferschap dat via een enquête in beeld is gebracht.
24
23
Noord-Nederland

22

Oost-Nederland

21

Midden-Nederland
Noord-Holland

20

Amsterdam

19

Den Haag
Rotterdam

18

Zeeland - West-Brabant

17

Oost-Brabant
Limburg

16
15
2012

2013

2014

2015

2016

2017

Figuur 8 - Totaal aantal personen dat aangeeft slachtoffer te zijn geweest van cybercrime per 100 inwoners,
uitgesplitst naar eenheid, van 2010 tot 2017 (Bron: CBS Statline)

Er is geen sprake van een enorme toename van het aantal geregistreerde misdrijven
computervredebreuk. In 2012 was er in bijna alle eenheden een piek, waarna het aantal weer
afvlakte, met in 2017 weer een lichte toename in sommige eenheden. De verschillen tussen de
eenheden zijn ook beperkt.

37

Geschiktheid voor verdeelmodel
In beginsel is cybercriminaliteit een fenomeen dat geschikt is voor een verdeelmodel: het
speelt op regionaal niveau, komt in de meeste eenheden voor en is structureel.
Computercriminaliteit, zoals het voorheen heette, lag ook al ten grondslag aan de bestaande
sterkteverdeling, maar de impact van het fenomeen op de samenleving is groter geworden,
hoewel dat nog niet in de data is opgenomen.

4.5.2 Deelconclusie cybercriminaliteit
Cybercriminaliteit wordt regelmatig genoemd als een belangrijk thema, maar cijfermatig valt
dat nog niet voldoende te staven. Daarnaast is er bij de bestaande cijfers een aantal
kanttekeningen te maken. Door deze twee factoren is er op dit moment geen basis om de
bestaande sterkteverdeling aan te passen voor dit thema. Gezien de impact op de
samenleving is dit wel een thema waarvan de ontwikkelingen gemonitord moeten worden.
Beoordeling Cybercriminaliteit
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Voldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Voldoende

4.6 Mensensmokkel
4.6.1 Analyse
Beschikbaarheid van data
Het dataportaal van de politie bevat informatie over het aantal geregistreerde misdrijven
mensensmokkel per eenheid in de periode 2012-2018. Daarmee is er zicht op het aantal zaken,
per eenheid en over de tijd. Deze gegevens laten alleen de aantallen zien (Q), er zijn geen
geobjectiveerde gegevens over de omvang van het bijbehorende politiewerk (P).
Mensensmokkel is in de basis een zogenaamd haaldelict, waar de politie over het algemeen
pas achter komt wanneer er specifiek naar wordt gekeken. De cijfers over omvang van het
fenomeen zijn daardoor mede afhankelijk van de inzet van de politie.

38

Effect van het verschijnsel
25
Noord-Nederland (RE)

20

Oost-Nederland (RE)
Midden-Nederland (RE)

15

Noord-Holland (RE)
Amsterdam (RE)
Den Haag (RE)

10

Rotterdam (RE)
Zeeland - West-Brabant (RE)

5

Oost-Brabant (RE)
Limburg (RE)

0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Figuur 9 - Aantal geregistreerde misdrijven mensensmokkel per eenheid 2012 – 2018 (Bron: dataportal Politie)

Het totale aantal misdrijven is in de periode 2012 – 2018 met ca. 30% toegenomen. 2014 was
een piekjaar. De laatste drie jaar is het totale aantal misdrijven redelijk stabiel, tussen de 60
en 70 per jaar. In 6 van de 10 eenheden is het aantal misdrijven in 2018 min of meer gelijk aan
dat in 2012 of zelfs afgenomen. In Rotterdam (Haven) is sprake van een aanzienlijke toename.
Dit hoeft niet per se te betekenen dat er in de eenheden met een stabiel patroon of afname
ook minder sprake is van mensensmokkel. Het is mogelijk dat er in de betreffende regio’s
andere prioriteiten zijn gesteld waardoor de aandacht voor dit vraagstuk is afgenomen.
Ondanks een toename van het aantal misdrijven in de periode 2012 – 2018 is het totale aantal
zaken met 64 nog steeds relatief beperkt. Met deze kleine aantallen is een toename van een
paar zaken een relatief grote toename. Daarnaast is het de vraag of deze kleine aantallen
überhaupt een grote extra druk leggen op het werk van de politie.
Geschiktheid voor verdeelmodel
In beginsel is mensensmokkel een fenomeen dat geschikt is voor een verdeelmodel: het
verschijnsel speelt op regionaal niveau, is structureel (met pieken en dalen) en komt in de
meeste eenheden voor. Mensensmokkel is echter geen nieuw fenomeen, het ligt ook al ten
grondslag aan de bestaande sterkteverdeling. Daarnaast is het aantal zaken grotendeels door
de inzet van de politie te beïnvloeden.

4.6.2 Deelconclusie Mensensmokkel
De toename van mensensmokkel is geen reden om de bestaande sterkteverdeling aan te
passen. Het aantal zaken is ondanks de groei relatief beperkt en er is geen geobjectiveerde
informatie over de betekenis voor het werk van de politie. Zelfs wanneer teams van 10 fte op
een zaak zitten, is het effect op de totale verdeling beperkt. Daarnaast is het een fenomeen
dat door prioritering binnen de eenheden voor een deel ook door henzelf te beïnvloeden is. In
Rotterdam is sprake van een aanzienlijke toename, maar die eenheid heeft in de bestaande
sterkteverdeling ook capaciteit zitten voor de aanwezigheid van de haven.

39

Beoordeling Mensenhandel
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onvoldoende

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

4.7 Contraterrorisme
4.7.1 Analyse
Contraterrorisme is een thema dat steeds meer impact heeft gekregen op de samenleving en
het werk van de Nederlandse politie. Binnen de politie hebben bijna alle werkprocessen in
meer of mindere mate te maken met contraterrorisme:
- Wijkagenten als ogen en oren en als netwerk in wijken en buurten
- Medewerkers in de basisteams als ogen en oren en voor het bewaken en beveiligen van
objecten en evenementen
- Opsporing bij onderzoek naar mogelijke terroristische activiteiten en uitreizigers
- Informatie-organisatie om specifieke subjecten in de gaten te houden en ontwikkelingen
op internet te monitoren
- Medewerkers van Bewaken en Beveiligen voor de beveiliging van bedreigde personen
en/of objecten.
Voorafgaand aan het ontwikkelen van HBVS is op verzoek van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties al een keer onderzoek gedaan naar de vraag of
nationale veiligheid als een vijfde werksoort aan het toenmalige verdeelsysteem toegevoegd
zou moeten worden. Destijds was het capaciteitsbeslag nog niet substantieel genoeg om het
verschijnsel als aparte werksoort op te nemen.
Beschikbaarheid van data
Individuele eenheden beschikken over data over aantallen objecten en subjecten waarop
politiecapaciteit wordt ingezet. Er is echter geen landelijk overzicht met data dat ook
vergelijkbaar is tussen de eenheden. Dit geldt ook voor de inzet (de P). Sommige eenheden
weten redelijk goed wat ze doen, maar een integraal beeld is (nog) niet te verkrijgen.
Effect van het verschijnsel
Er is niet zozeer sprake van een vast te stellen ‘hard’ werkaanbod maar van een
geïnterpreteerde dreiging op basis van beschikbare informatie. Het dreigingsbeeld resulteert
in een beslissing om al dan niet maatregelen te nemen, die vervolgens worden vertaald in de
(tijdelijke) inzet van politie (en partners). Inherent aan dit type beslissingen is om elk risico
voor te zijn. De consequentie voor onder meer de politiecapaciteit en de beschikbaarheid
voor het dagelijkse werk kan echter groot zijn. Dit is een lastig dilemma bij het in beeld
brengen van het effect.
Door het ontbreken van gegevens voor alle eenheden is het niet mogelijk om gefundeerde,
kwantitatieve uitspraken te doen over de groei van het verschijnsel voor het politiewerk.
Eenheden met meerdere objecten en subjecten geven in interviews wel aan dat
contraterrorisme een aanzienlijk aandeel van de beschikbare capaciteit vraagt; de
tijdsbesteding aan dit verschijnsel is toegenomen. In andere eenheden wordt de impact van
het fenomeen niet genoemd.

40

Geschiktheid voor verdeelmodel
Contraterrorisme is in beginsel een verschijnsel dat geschikt is om te verwerken in een
verdeelsysteem: het verschijnsel speelt op regionaal niveau, het komt in meerdere eenheden
voor en heeft (inmiddels) een structureel karakter gekregen. Daarnaast is het een verschijnsel
dat nog niet expliciet in de bestaande sterkteverdeling is meegenomen.

4.7.2 Deelconclusie Contraterrorisme
Contraterrorisme is een steeds belangrijker thema geworden dat ook een structureel effect
op het werk van de politie lijkt te hebben. Er zijn wel gegevens over het werkaanbod (‘de Q’)
maar die worden niet op alle gebieden landelijk op een eenduidige manier verzameld. In
interviews wordt aangegeven dat de tijdsbesteding aan dit thema in verschillende eenheden
aanzienlijk is toegenomen. Er zijn echter nog geen gegevens die een betrouwbaar beeld
schetsen van de betekenis van deze tijdscomponent (‘de P’) voor alle regionale eenheden.
Gezien de impact op de samenleving is dit wel een thema waarvan de ontwikkelingen
gemonitord moeten worden om later eventueel opnieuw naar het effect op het werk van de
politie te kijken. Daarbij moet dan ook de rol van de Landelijke Eenheid bekeken worden. Niet
al het werk met betrekking tot contraterrorisme wordt immers door de regionale eenheden
gedaan.
Beoordeling Contraterrorisme
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Voldoende

4.8 Mobiel banditisme
4.8.1 Analyse
Bij mobiel banditisme gaat het om klassieke misdrijven als winkel- en ladingdiefstal, inbraak
in woningen en bedrijven, oplichting en zakkenrollerij die door rondreizende bendes worden
uitgevoerd. Het feit dat de bendes rondtrekken, bemoeilijkt de opsporing maar betekent ook
dat dan weer mensen in de ene eenheid en dan weer mensen in de andere eenheid slachtoffer
zijn. Hierdoor ontstaat geen structureel en consistent patroon.
Ook het kraken van automaten is een ontwikkeling waar in de afgelopen jaren veel aandacht
naar uit is gegaan52. Over het algemeen gaat het om gespecialiseerde bendes die door het
hele land en in het buitenland kraken plegen. Het aantal kraken kende een piek in 2013 met
137 incidenten. In de jaren daarna is het aantal incidenten flink afgenomen. De trend kent een
grillig verloop en het aantal kraken zal in de komende jaren naar verwachting van één van de
geïnterviewden weer wat toenemen.
Beschikbaarheid van data
Er zijn geen data over het verschijnsel mobiel banditisme die een beeld schetsen van de
ontwikkeling op landelijk niveau en tussen de eenheden.

52

Een telling eind 2018 gaf een aantal van 37 plofkraken en een gemiddelde buit van meer dan € 100.000 per stuk; zie Van
Mersbergen, 2018, Dieven ‘cashen’ met plofkraken: gemiddelde opbrengst ruim een ton.

41

Effect van het verschijnsel
Door het ontbreken van data kan er ook geen kwantitatief beeld worden geschetst van het
effect van mobiel banditisme op het werk van de politie.
Geschiktheid voor verdeelmodel
Mobiel banditisme voldoet slechts aan een deel van de criteria om het verschijnsel mee te
nemen in een verdeelmodel: het speelt op regionaal niveau en komt in de meeste eenheden
voor. Het type misdrijven dat over het algemeen door mobiele bandieten wordt gepleegd, ligt
al ten grondslag aan de bestaande sterkteverdeling. Tevens maakt het feit dat de bendes
door het land reizen het moeilijk om goed rekening te houden met verschillen in verdeling
tussen de eenheden; deze zijn waarschijnlijk tijdelijk.

4.8.2 Deelconclusie mobiel banditisme
Het type misdrijven dat over het algemeen door mobiele bandieten wordt gepleegd, ligt al
ten grondslag aan de bestaande sterkteverdeling. Tevens maakt het feit dat de bendes door
het land reizen het moeilijk om goed rekening te houden met mogelijke verschillen in
verdeling tussen de eenheden; deze zijn waarschijnlijk tijdelijk. Daarnaast zijn er geen data
over het verschijnsel mobiel banditisme die een beeld schetsen van de ontwikkeling op
landelijk niveau en tussen de eenheden. Daarom is er geen aanleiding om de systematiek
voor dit thema aan te passen. Het ligt wel voor de hand te onderzoeken op welke manier de
noodzakelijke capaciteit die voor aanpak nodig is, georganiseerd kan worden.
Beoordeling Mobiel banditisme
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onbekend

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

42

5 Toegenomen mobiliteit

In hoofdstuk 3 is het thema ‘toegenomen’ mobiliteit geconcretiseerd in drie verschijnselen
die volgens de literatuurstudie en interviews mogelijk relevant zijn: toerisme, forenzen en
internationalisering van criminaliteit. Dit hoofdstuk bespreekt aan de hand van het
onderzoekskader of er aanleiding is de sterkteverdeling van de politie hierop te herzien.

5.1 Toerisme
5.1.1 Analyse
De toegenomen mobiliteit en het verdwijnen van grenzen hebben ervoor gezorgd dat het
aantal toeristen is toegenomen. Dit geldt zowel voor toeristen die vanuit het buitenland naar
Nederland komen als voor bewegingen binnen Nederland. Uit literatuur en onderzoeken
blijkt dat de toegenomen drukte ook voor meer druk op de politie zorgt.
Beschikbaarheid van data
Het CBS houdt structurele cijfers bij over toerisme, zoals het totale aantal gasten en het totaal
aantal overnachtingen, in een structurele reeks die doorloopt vanaf 2012. De cijfers zijn
beschikbaar op provincie-niveau en daarnaast voor de grote steden. Er zijn geen cijfers over
het aantal toeristen per politieregio. Toch geven ook de cijfers per provincie een eerste beeld
of verschillende delen van Nederland sinds 2012 verschillend geraakt zijn door toerisme, te
meer omdat het betrouwbare cijfers zijn die uniform over tijd en plaats worden geregistreerd.
De CBS-cijfers geven een beeld van het grootste deel van het verschijnsel ‘toerisme’, maar het
beeld is niet volledig; zo vallen dagjesmensen en bezoekers via sommige ‘bed & breakfast’
constructies buiten de registraties. We bezien de CBS-cijfers per jaar. Seizoenseffecten
worden daardoor niet geobserveerd; maar hoe een regionale eenheid daarmee omgaat, is
een intern vraagstuk en valt buiten de scope van dit onderzoek.53
Net als bij de andere verschijnselen heeft dit onderzoek geen data over de benodigde politieinzet per toerist. Dat is voor dit verschijnsel extra dringend omdat experts hebben benadrukt
dat niet alle toeristen evenveel politiewerk met zich meebrengen. Jongere toeristen brengen
bijvoorbeeld meer politiewerk met zich mee dan oudere toeristen, zo stelden experts. Dit
effect kan echter niet worden gekwantificeerd en bovendien lijkt er geen consistent
cijfermateriaal voor heel Nederland beschikbaar waarmee tussen toeristen kan worden
gedifferentieerd.

53

Bijvoorbeeld: twaalf maanden 10 toeristen of één maand 120 vraagt (ceteris paribus) evenveel uren politie-inzet. Het
tweede geval is complexer voor de planning en roostering, maar dat interne vraagstuk is hier buiten de scope.

43

Effect van het verschijnsel
De grafiek hieronder geeft de toename in absolute aantallen sinds 2012 van het aantal
Nederlandse en buitenlandse gasten per provincie weer.
40000
35000

Drenthe (PV)
Flevoland (PV)

30000

Friesland (PV)
Gelderland (PV)

25000

Groningen (PV)
Limburg (PV)

20000

Noord-Brabant (PV)
15000

Noord-Holland (PV)
Overijssel (PV)

10000

Utrecht (PV)
Zeeland (PV)

5000

Zuid-Holland (PV)
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Figuur 10 - Aantal Nederlandse en buitenlandse gasten per provincie x 1.000, 2012 – 2018 (Bron:
CBS)

Het aantal gasten is in alle provincies gestegen. In Noord-Holland is deze stijging (in absolute
aantallen) verreweg het grootst. Daar gaan we hieronder verder op in. Overigens was
toerisme ook in 2012 al niet gelijkmatig verdeeld over het land. De onderstaande figuur geeft
de toename in procenten sinds 2012 van het aantal Nederlandse en buitenlandse gasten aan
een provincie weer. De cijfers zijn percentages gasten ten opzichte van 2012.
250%

Drenthe (PV)
Flevoland (PV)

200%

Friesland (PV)
Gelderland (PV)

150%

Groningen (PV)
Limburg (PV)

100%

Nederland
Noord-Brabant (PV)

50%

Noord-Holland (PV)
Overijssel (PV)

0%
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Utrecht (PV)

Figuur 11 - Procentuele toe- of afname van het aantal gasten 2012 – 2018 (Bron: CBS)

44

Voor Nederland als geheel is het aantal toeristen tussen 2012 en 2018 met 56,9% toegenomen.
Het verschil in ontwikkeling tussen de meest bezochte regio en minst bezochte regio is meer
dan 30% (+26% in Limburg en + 89% in Overijssel).
De bovenstaande cijfers over de absolute toename laten verreweg de grootste stijging zien in
Noord-Holland, op grote afstand gevolgd door Zuid-Holland. Dat suggereert dat toerisme zich
concentreert in steden. De onderstaande figuur geeft cijfers over de ontwikkeling van
toerisme in vijf grote steden; eerst in absolute aantallen en dan in percentages gasten ten
opzichte van 2012.
10000
9000
8000
7000

Amsterdam (GM)

6000

Maastricht (GM)

5000

Rotterdam (GM)

4000
's-Gravenhage (GM)

3000

Utrecht (GM)

2000
1000
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Figuur 12 – Aantal Nederlandse en buitenlandse gasten in 5 grote steden x 1.000 2012 – 2018 (Bron:
CBS)
200,00%
Amsterdam (GM)

150,00%

Maastricht (GM)
100,00%

Rotterdam (GM)
's-Gravenhage (GM)

50,00%

Utrecht (GM)
0,00%
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Figuur 13 - Procentuele toe- of afname van het aantal gasten 2012 – 2018 (Bron: CBS)

De bovenstaande cijfers laten zien dat Amsterdam een bijzondere positie heeft. De gemeente
ontvangt (van oudsher al) meer bezoekers dan de andere grote steden bij elkaar. Tegelijk is
de recente groei van het aantal toeristen wijdverspreid. In alle steden is het aantal bezoekers
in enkele jaren met tussen de 50% en 100% toegenomen.
Geschiktheid voor verdeelmodel
De regio Amsterdam heeft te maken met veel meer toeristen dan andere regio’s. Een
dergelijke situatie is tot nu toe ongeschikt geweest om in een verdeelmodel te verwerken: zo
lang een verschijnsel maar één regio raakt, is een aparte uitkering los van een verdeelmodel

45

daarvoor meer geschikt.54 De cijfers laten echter ook zien dat toerisme voor heel Nederland
een belangrijkere factor is; weliswaar nog steeds niet op dezelfde schaal als in Amsterdam,
maar wel belangrijker. In andere regio’s is het aantal toeristen in enkele jaren met 26% tot
89% toegenomen. Daarmee kan het nu wel aan de orde zijn om toerisme als factor mee te
nemen.55
Toerisme is op dit moment slechts zeer beperkt opgenomen in de sterkteverdeling. Het
model kent wel een parameter die het aantal horecavestigingen (hotel, restaurant, café)
meerekent. Echter, de parameter rond horecavestigingen is vooral geschikt als indicator voor
vrijetijdsbesteding en niet als specifieke indicator voor toerisme. Hotels maken nog geen 6%
van het totale aantal horecavestigingen uit.56 Er valt niet uit te sluiten dat er wel een
correlatie is tussen restaurants en cafés enerzijds en toeristen anderzijds, maar dat staat niet
bij voorbaat vast.

5.1.2 Deelconclusie Toerisme
De tabel hieronder beoordeelt het verschijnsel toerisme.
Beoordeling Toerisme
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Voldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Voldoende

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Voldoende

Uit de analyse blijkt dat het verschijnsel toerisme aanleiding kan geven om de bestaande
sterkteverdeling te herzien. Het aantal toeristen is tussen 2012 en 2018 met 56,9%
toegenomen, en sommige regio’s worden hier sterker door geraakt dan anderen. Er is geen
kwantitatieve data die aangeeft hoeveel politiewerk toeristen precies met zich meebrengen,
maar uit kwalitatieve interviews blijkt dat de praktijk van het politiewerk erdoor wordt
beïnvloed; in de ene regio meer dan in de andere - nog los van het feit dat er in Amsterdam
(nog) een unieke situatie bestaat. Voor ons staat niet bij voorbaat vast dat het aantal
horecagelegenheden daar een goede proxy voor is.

5.2 Forenzen
5.2.1 Analyse
De aanwezigheid van forenzen kan meer politiewerk met zich meebrengen, bijvoorbeeld rond
handhaving en noodhulp. Onder forenzen verstaan we personen die regelmatig reizen tussen
hun woonplaats en de plaats waar zij werken. Grote groepen mensen reizen dagelijks naar
hun werk, veelal naar de grote steden.

54

In interviews is gesuggereerd dat die uitkering ook bestaat in de vorm van een ‘hoofdstadcontingent’. Een oordeel
daarover is niet aan ons, omdat wij alleen de verandering sinds 2012 onderzoeken.

55

Daarbij valt te overwegen om de bestaande toeslag óók (deels) te behouden, omdat het verschijnsel in Amsterdam van
zo’n andere orde is.

56

Het totaal aantal horecavestigingen in 2015 werd geschat op 55.000, zie: CBS, 2018. Trendrapport toerisme, recreatie en
vrije tijd 2018.. Het aantal hotels werd toen geschat op 3.500, zie: Statline 2018. Hotels; capaciteit, accommodaties, kamers,
bedden, sterklasse.

46

Beschikbaarheid van data
Er zijn CBS-data beschikbaar die volgens een structurele lijn sinds 2010 aangeven hoe ver
mensen gemiddeld van hun werk af wonen. Hoewel deze data niet beschikbaar zijn per
politieregio zijn de data wel beschikbaar per provincie.
De beschikbare data hebben drie belangrijke tekortkomingen:
- De CBS-data betreft uitgaande forenzen (waar ze wonen) en niet inkomende forenzen
(waar ze werken). De hypothese is dat politiewerk vooral ontstaat door inkomende
forenzen.
- Net als bij andere verschijnselen zijn er geen cijfers over de hoeveelheid politiewerk per
forens. Er zijn bijvoorbeeld ook geen cijfers of slachtoffers van verkeersongevallen vaak
forenzen zijn. Dat is in dit geval een grote tekortkoming, omdat er in verschillende
interviews is gesuggereerd dat het politiewerk door forenzen bijna nihil is.
- De reisafstand naar het werk is alleen beschikbaar als gemiddelde per provincie; de
spreiding is niet beschikbaar.57
Effect van het verschijnsel
De figuur geeft de gemiddelde reisafstand woon-werkverkeer naar provincie weer.
28

Drenthe (PV)
Flevoland (PV)

26

Afstand in kilometers

Friesland (PV)
24

Gelderland (PV)
Groningen (PV)

22

Limburg (PV)

20

Nederland

18

Noord-Brabant (PV)
Noord-Holland (PV)

16

Overijssel (PV)
14

Utrecht (PV)
Zeeland (PV)

12
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Zuid-Holland (PV)

Figuur 14 - Gemiddelde afstand woon- werkverkeer, uitgesplitst naar provincies, van 2010 tot 2017
(Bron: CBS Statline)

De ontwikkeling in de gemiddelde woon-werk afstand verschilt per regio. Zo is deze in
Limburg met 23% gestegen en in Friesland, Groningen en Zeeland juist gedaald. Gemiddeld
over Nederland lijkt er echter geen groot effect: slechts 4,6% toename tussen 2012 en 2017.
Achter dat gemiddelde cijfer zou een groep schuil kunnen gaan die wel aanzienlijk meer is
gaan forenzen, maar er is geen data beschikbaar om dat na te gaan.
Uit kwalitatieve interviews komt geen beeld naar voren dat forenzen veel politiewerk met zich
meebrengen. Experts geven aan dat forenzen in de tijd dat zij op hun werk zijn geen
handhaving of opsporing vragen. De verkeersstromen kunnen in theorie noodhulp met zich
meebrengen, maar experts schatten in interviews het effect van forenzen daarin als
verwaarloosbaar.
57

Bijvoorbeeld: wanneer de helft van de inwoners naast het werk zou wonen en de andere helft ver reist, kan de
laatstgenoemde groep in theorie veel politiewerk veroorzaken zonder dat het gemiddelde dit laat zien.

47

Geschiktheid voor verdeelmodel
Onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek laat zien dat forenzen gemiddeld 15 tot
35 kilometer van hun werk wonen.58 De meeste regio’s zijn aanzienlijk groter (en met
uitzondering van Amsterdam zijn het regio’s met zowel grote steden als randgemeenten). Dat
suggereert dat sterkteverdeling naar aanleiding van forenzen vooral een vraagstuk is binnen
regio’s en niet tussen regio’s.
In het HBVS is rekening gehouden met het aantal mensen binnen een regio die woonkernen
aantrekken. Dit is het zogenaamde regionale klantenpotentieel. Deze maatstaf hanteert een
omtrek van 60 kilometer. De gemiddelde reistijd van forenzen valt ruim binnen deze grens.

5.2.2 Deelconclusie Forenzen
Beoordeling Forenzen
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Voldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onvoldoende

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onvoldoende

Het onderzoek laat zien dat het verschijnsel forenzen geen aanleiding geeft om de bestaande
sterkteverdeling te herzien. Er zijn gegevens over forenzen. Die hebben wel tekortkomingen;
zo zijn er alleen cijfers over uitgaande en niet over inkomende forenzen, terwijl die laatste
juist politiewerk met zich mee kunnen brengen. De gegevens die er wel zijn, wijzen niet in de
richting dat het verschijnsel de afgelopen jaren gegroeid is. Bovendien reizen de meeste
forenzen binnen hun regio, terwijl de sterkteverdeling alleen vraagstukken tussen regio’s kan
oplossen.

5.3 Internationalisering van criminaliteit
5.3.1 Analyse
Internationalisering van criminaliteit houdt in dat criminele organisaties vaker
grensoverschrijdend opereren. Een voorbeeld is dat organisaties gevestigd zijn in een land,
(transport)middelen en bankrekeningen gebruiken uit een tweede land, slachtoffers maken in
een derde land en het geld witwassen in een vierde land.
Beschikbaarheid van data
Er is relatief weinig cijfermateriaal beschikbaar om dit fenomeen voor alle eenheden in kaart
te brengen. Uit het onderzoek komt het aantal rechtshulpverzoeken aan de verschillende
politieregio’s als de beste beschikbare (of: minst ongeschikte) indicator naar voren.
Rechtshulpverzoeken zijn verzoeken van het ene land aan een ander land om hulp te bieden
bij een juridische procedure.
Het nadeel hiervan is dat rechtshulpverzoeken niet per se een indicator zijn van
internationaal opererende organisaties die expres in verschillende landen werken om
opsporing te bemoeilijken. Rechtshulpverzoeken worden ook ingezet voor allerlei andere
zaken zoals ‘reguliere’ grenscriminaliteit en ongeorganiseerde misdaad. De cijfers over
rechtshulpverzoeken zijn dus alleen bruikbaar als we de assumptie hanteren dat er binnen de

58

CBS, 2017. Bijna 4 op de 10 werkt en woont in dezelfde gemeente.

48

totale hoeveelheid rechtshulpverzoeken een vast aandeel internationaal opererende
georganiseerde misdadigers actief is. Die assumptie hebben we niet kunnen valideren.
Effect van het verschijnsel
De tabel hieronder schetst het aantal rechtshulpverzoeken aan elke politieregio.
Tabel 8 - Aantal rechtshulpverzoeken per politie-eenheid in 2017 en 2018
Regio

Adam

Haag

Limb

M-NL

N-Hol

N-NL

O-Bra

O-NL

Rdam

ZWB

Totaal

2017

2.561

1.455

6.784

1.754

972

1.538

2.510

2.778

2.145

2.815

25.312

2018

3.267

1.842

5.935

1.814

923

1.818

2.267

3.114

2.062

2.832

25.874

Deze cijfers geven aan dat de verschillende regio’s in verschillende mate te maken hebben
met rechtshulpverzoeken. De indicator blijkt echter niet zonder nadelen. In de eerste plaats
zijn er alleen cijfers beschikbaar sinds 2017; de politie en het Openbaar Ministerie geven aan
dat de cijfers van vóór 2017 niet betrouwbaar en consistent werden geregistreerd. Daarom
kunnen we dus niet de ontwikkeling sinds 2012 laten zien zoals het onderzoekskader vraagt.
Ten tweede drukken deze cijfers ook ‘gewone’ grenscriminaliteit uit, zoals bijvoorbeeld te
zien is in de cijfers over de eenheid Limburg. Daarmee is het verschijnsel van
geïnternationaliseerde complexe criminaliteit niet geïsoleerd uit te drukken van andere
fenomenen.
Geschiktheid voor verdeelmodel
Dit thema is al enigszins in de bestaande sterkteverdeling verwerkt. HBVS kent namelijk een
parameter die grensgemeenten telt. Mogelijk is een verfijning nodig tussen
groepscriminaliteit en grenscriminaliteit.59 Internationaal opererende criminelen kunnen zich
in alle regio’s vestigen, maar experts schatten in dat het vooral regio’s met internationaal
opererende bedrijven en een goede infrastructuur raakt.

5.3.2 Deelconclusie internationalisering van criminaliteit
Beoordeling Internationalisering van criminaliteit
Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?

Onvoldoende

Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?

Onvoldoende

Is het fenomeen technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?

Onbekend

Het thema internationalisering van criminaliteit geeft geen aanleiding om de sterkteverdeling
te herzien. Er zijn geen kwantitatieve data om dit verschijnsel goed in kaart te brengen. In
kwalitatieve interviews is wel gesuggereerd dat het verschijnsel meer politiewerk geeft, maar
niet dat het verschijnsel verschillende regio’s op een verschillende manier raakt. Door gebrek
aan data kunnen we ook niet nagaan of dit verschijnsel echt verschilt van het verschijnsel
grenscriminaliteit, dat al in de sterkteverdeling verwerkt is.

59

Groepscriminaliteit betreft vaak vrij eenvoudige criminaliteit waarbij criminelen vlak over de grens opereren, terwijl het
thema van internationalisering complexe, georganiseerde criminaliteit betreft. De andere betrokken landen hoeven geen
buurlanden te zijn.

49

6 Conclusies en slotbeschouwing

6.1 Antwoorden op de onderzoeksvragen
Onderzoeksvraag 1
Hoe ziet een nadere uitwerking van de thema’s toegenomen mobiliteit en veranderingen in
criminaliteit eruit in het kader van politiesterkte en het HBVS?
Onze analyse heeft acht nader te onderzoeken verschijnselen van het thema veranderingen
in criminaliteit geïdentificeerd:
- Drugsproductie, import en export
- Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)
- Toename van geweld in de onderwereld
- Gedigitaliseerde criminaliteit
- Cybercriminaliteit
- Mensensmokkel
- Contraterrorisme
- Mobiel banditisme
Onze analyse laat drie relevante verschijnselen van het thema toegenomen mobiliteit zien:
- Toerisme
- Forenzen
- Internationalisering van criminaliteit
Onderzoeksvraag 2
Met welke indicatoren kunnen de twee thema’s gemeten worden om zo de impact op het
politiewerk vast te kunnen stellen?
De impact van de twee thema’s op het politiewerk wordt enerzijds bepaald door het aantal
keer dat een verschijnsel voorkomt (de Q) en anderzijds de tijd die het betreffende
verschijnsel per keer vervolgens kost (de P). Verschijnselen die vaak voorkomen maar relatief
weinig tijd kosten, kunnen een kleinere impact op het politiewerk hebben dan verschijnselen
die minder voorkomen maar juist veel tijd kosten.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat er op dit moment nog geen goede data beschikbaar
zijn om de P-component te kwantificeren. Bijvoorbeeld: er zijn nog geen actuele gegevens
hoeveel politiewerk een misdrijf van een bepaald type met zich meebrengt. De Q-component
van veel verschijnselen is wel deels te kwantificeren. De indicatoren verschillen van
verschijnsel tot verschijnsel, en dat geldt ook voor de bruikbaarheid ervan. Voor sommige
verschijnselen zijn er heldere indicatoren die op een bruikbare manier zijn geregistreerd.

50

Aan de ene kant is voor bijvoorbeeld toerisme het aantal hotelovernachtingen een vrij
betrouwbare indicator.60 Hotelovernachtingen worden al lange tijd elk jaar in elk gebied
volgens een uniforme manier geregistreerd en zijn niet te beïnvloeden door de politie zelf.
Aan de andere kant is voor internationalisering van criminaliteit geen duidelijke indicator aan
te wijzen. Het aantal rechtshulpverzoeken aan regionale eenheden is de minst ongeschikte
indicator, maar de eenheden registreren die pas sinds 2017 volgens een uniforme definitie.
Door op een gedetailleerde manier naar de voorliggende verschijnselen te kijken, komen
imperfecties in de data eerder naar voren dan wanneer op een globaler niveau naar
ontwikkelingen in het werkaanbod van de politie wordt gekeken. Globalere data bevatten
dezelfde imperfecties maar in een groter geheel vallen die tegen elkaar weg. Dat geldt ook
voor het effect op het politiewerk. Het verkrijgen van een beeld daarover is noodzakelijk om
te voorkomen dat een verdeling op te veel relatief kleine verschijnselen gebaseerd wordt.
Wanneer de P niet duidelijk is, kan echter geen uitspraak worden gedaan over het effect van
het verschijnsel op het werk van de politie.
Samenvattend zijn er geen perfecte data om de exacte impact op het politiewerk van de
verschijnselen voor alle eenheden vast te stellen. Dat hoeft ook niet. Bij sommige
verschijnselen zijn er wel voldoende data om te bepalen of er aanleiding is om de bestaande
sterkteverdeling te herzien, zeker in combinatie met de kwalitatieve uitkomsten van
interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden. De geïnterviewden baseren zich
daarvoor op de impact van een verschijnsel in de eigen eenheid of op het eigen
expertisegebied. Die impact kan bijvoorbeeld zijn dat er aparte teams voor bepaalde
verschijnselen vrij worden gemaakt, dat er naast het reguliere werk steeds meer aandacht
voor een bepaald verschijnsel(en) wordt gevraagd of dat er binnen een individuele eenheid
wel data is om het verschijnsel inzichtelijk te maken (zowel aantal als impact).
Onderzoeksvraag 3
Wat is het gevolg van toegenomen mobiliteit vanaf 2010/2012 op politiewerk? In hoeverre is
dit gevolg blijvend en in hoeverre differentieert dit tussen de eenheden of is het gevolg voor
alle eenheden soortgelijk?
Voor het antwoord op deze vraag hebben we het in hoofdstuk 2 beschreven onderzoekskader
toegepast op de drie verschijnselen van dit thema. Op basis van deze analyses hebben we de
verschijnselen beoordeeld op de drie blokken analysevragen:
- Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?
- Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?
- Is het verschijnsel voldoende technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?
Van ‘voldoende’ aanleiding voor mogelijke aanpassing van de huidige verdeling is sprake als
alle vragen binnen een blok met ‘voldoende’ worden beantwoord. De volgende tabel geeft dit
weer.

60

Al is (zelfs) die indicator niet zonder nadelen, bijvoorbeeld omdat sommige toeristen niet in een hotel verblijven.

51

Verschijnsel

Voldoende data?

Voldoende effect? Technisch geschikt?

Toerisme

Voldoende

Voldoende

Voldoende

Forenzen

Voldoende

Onvoldoende

Onvoldoende

Onvoldoende

Onvoldoende

Onbekend

Internationalisering criminaliteit

Uit de analyse blijkt dat het verschijnsel toerisme wel aanleiding kan geven om de bestaande
sterkteverdeling te herzien. Het aantal toeristen is tussen 2012 en 2018 met 56,9%
toegenomen, en sommige regio’s worden hier sterker door geraakt dan andere. Er is geen
kwantitatieve data die aangeeft hoeveel politiewerk toeristen precies met zich meebrengen,
maar uit kwalitatieve interviews blijkt dat het voldoende kan zijn om de praktijk van het
politiewerk te beïnvloeden.
Het onderzoek laat zien dat het verschijnsel forenzen geen aanleiding geeft om de bestaande
sterkteverdeling te herzien. Er zijn gegevens over forenzen. Die hebben wel tekortkomingen;
zo zijn er alleen cijfers over uitgaande en niet over inkomende forenzen, terwijl die laatste
juist politiewerk met zich mee kunnen brengen. De gegevens die er wel zijn, wijzen niet in de
richting dat het verschijnsel de afgelopen jaren gegroeid is. Bovendien reizen de meeste
forenzen binnen hun regio, terwijl de sterkteverdeling alleen vraagstukken tussen regio’s kan
oplossen.
Internationalisering van criminaliteit is geen aanleiding om de sterkteverdeling te herzien. Er
zijn geen kwantitatieve data om dit verschijnsel goed in kaart te brengen. In kwalitatieve
interviews is wel gesuggereerd dat het verschijnsel meer politiewerk geeft, maar niet dat het
verschijnsel verschillende regio’s op een verschillende manier raakt. Door gebrek aan data
kunnen we ook niet nagaan of dit verschijnsel echt verschilt van het verschijnsel
grenscriminaliteit, dat al in de sterkteverdeling verwerkt is.
Onderzoeksvraag 4
Wat is het gevolg van veranderingen in criminaliteit vanaf 2010/2012 voor het politiewerk? In
hoeverre is dit gevolg blijvend en differentieert dit tussen de eenheden of is het effect voor
alle eenheden soortgelijk?
Voor het antwoord op deze vraag hebben we het onderzoekskader toegepast op alle acht
verschijnselen. Op basis van deze analyses zijn de verschijnselen beoordeeld op de drie
gestelde vragen:
- Zijn er voldoende data beschikbaar om het effect te kwantificeren?
- Is het effect voldoende groot om aanpassing noodzakelijk te maken?
- Is het verschijnsel voldoende technisch geschikt voor verwerking in een verdeelmodel?
Van ‘voldoende’ aanleiding voor mogelijke aanpassing van de huidige verdeling is sprake als
alle analysevragen binnen een blok met ‘voldoende’ konden worden beantwoord. De tabel
hieronder geeft dit weer.
Verschijnsel

Voldoende data?

Voldoende effect? Technisch geschikt?

Drugsproductie, import en export

Onvoldoende

Onbekend

Voldoende

Outlaw Motorcycle Gangs

Onvoldoende

Onbekend

Onvoldoende

Toename geweld in onderwereld

Onvoldoende

Onbekend

Onvoldoende

Gedigitaliseerde criminaliteit

Onvoldoende

Onvoldoende

Onvoldoende

52

Cybercriminaliteit

Voldoende

Onbekend

Voldoende

Mensensmokkel

Onvoldoende

Onvoldoende

Onvoldoende

Contraterrorisme

Onvoldoende

Onbekend

Voldoende

Mobiel banditisme

Onvoldoende

Onbekend

Onvoldoende

Voor het verschijnsel drugsproductie, import en export is nu geen uitspraak te doen. Er zijn
onvoldoende gegevens voor een eenduidige conclusie over het effect van het verschijnsel. In
interviews is steeds benadrukt dat het verschijnsel is toegenomen. Kwantitatieve gegevens
staven dat niet: het aantal geregistreerde misdrijven en het aantal onderzoeksdossiers zijn
afgenomen. Er is overigens wel sprake van een enigszins scheve verdeling van de afname (in
tegenstelling tot de andere eenheden is er in Midden-Nederland, Oost-Nederland en Limburg
geen sprake van een daling). Mogelijk worden die cijfers veroorzaakt door andere prioritering
binnen de politie en niet door wat er op de politie af komt. Voor een deel van de onderzoeken
naar drugsproductie geldt dat er sprake is van ‘haalcriminaliteit’, die de eenheden zelf
kunnen beïnvloeden.
Uit de analyse blijkt dat het verschijnsel Outlaw Motorcycle Gangs geen aanleiding geeft om
de bestaande sterkteverdeling te herzien. Dat komt in de eerste plaats omdat de criminele
activiteiten van OMG’s niet los te zien zijn van criminele activiteiten die al in de bestaande
sterkteverdeling verwerkt zijn. Hoewel er cijfers zijn die wijzen op een groei van OMG’s zijn er
(nog) geen cijfers die kunnen aantonen dat dit de verschillende regio’s verschillend raakt.
Voor het verschijnsel toename van geweld in de onderwereld is geen aanleiding om de
sterkteverdeling te herzien. Dit verschijnsel bestaat uit verschillende uitingsvormen en is
daarom moeilijk als zodanig in een sterkeverdeling te verwerken. Data over de toename van
geweld in de onderwereld zijn (mede daarom) niet goed beschikbaar. De data die er is, geeft
geen eenduidig beeld.
Het onderzoek laat geen aanleiding zien om de sterkteverdeling voor gedigitaliseerde
criminaliteit te herzien. Gedigitaliseerde criminaliteit is in feite ‘reguliere’ criminaliteit, die al
in de bestaande verdeling is verwerkt, maar dan met digitale middelen. De Q-component
wordt dan ook niet als zodanig geregistreerd. In interviews is gesuggereerd dat
gedigitaliseerde criminaliteit meer tijd per zaak kost. Deze P-component wordt niet
geregistreerd, maar er is geen aanleiding om aan te nemen dat die per regio verschilt. Daar
komt bij dat zo’n P-component in een verdeelsysteem ook niet per regio zou moeten
verschillen.
Ook voor het verschijnsel cybercriminaliteit is nu geen uitspraak te doen of de
sterkteverdeling herzien moet worden. In tegenstelling tot bij gedigitaliseerde criminaliteit
wordt cybercrime geregistreerd, al zijn deze registraties niet perfect. Deze registraties laten
nu nog geen toename van het verschijnsel zien. Gezien de impact op de samenleving is dit wel
een thema waarvan de ontwikkelingen gemonitord moeten worden. In interviews is wel
aangegeven dat sommige grote cybercrime hacks niet altijd gemeld worden, maar die zaken
zijn eerder werk voor de Landelijke Eenheid dan voor de regionale eenheden en daarmee
geen onderwerp voor het verdeelmodel. Een dieptestudie zou kunnen nagaan hoe
cybercriminaliteit (toch) in de sterkteverdeling is mee te nemen of dat andere maatregelen of
instrumenten hier geschikter voor zijn.
De toename van mensensmokkel is geen aanleiding om de bestaande sterkteverdeling aan te
passen. De gemiddelde werklast per zaak is onbekend, maar het aantal zaken is zo klein dat
dit verschijnsel sowieso nauwelijks doorwerkt in de totale hoeveelheid politiewerk. Overigens

53

is dit fenomeen ook moeilijk in een verdeelmodel te verwerken, want mensensmokkel is
‘haalcriminaliteit’ die de eenheden zelf kunnen beïnvloeden.
Voor het verschijnsel contraterrorisme is nu geen uitspraak te doen. Op dit moment kunnen
we op basis van kwantitatieve gegevens geen conclusies trekken. Cijfers over het werkaanbod
worden niet uniform geregistreerd en cijfers over de inzet per geval zijn er nog niet. Het
kwalitatieve beeld uit interviews is echter duidelijk: het gaat om veel (en steeds meer)
politiewerk dat verschillende regio’s verschillend raakt. Zodra er wel data moet opnieuw
woerden beoordeeld of het verschijnsel in de sterkteverdeling kan worden meegenomen.
Er is overigens niet zozeer sprake van een vast te stellen werkaanbod maar van een
geïnterpreteerde dreiging op basis van beschikbare informatie. Het dreigingsbeeld resulteert
in een beslissing om al dan niet maatregelen te nemen, die vervolgens worden vertaald in de
inzet van politie (en partners). Inherent aan dit type beslissingen is om elk risico voor te zijn,
met een aanzienlijke consequentie voor de politiecapaciteit. Dit is een lastig dilemma bij het
in beeld brengen van het effect. Een dieptestudie zou kunnen nagaan hoe dit (toch) in de
sterkteverdeling is mee te nemen of dat andere maatregelen of instrumenten hier geschikter
voor zijn.
Mobiel banditisme geeft geen aanleiding om de bestaande sterkteverdeling te herzien. Het is
primair geen verschijnsel dat met een sterkteverdeling is op te lossen: het is niet per definitie
een regionaal vraagstuk en niet structureel genoeg. Het type misdrijven dat door mobiele
bandieten wordt gepleegd, ligt al ten grondslag aan de bestaande sterkteverdeling.
Daarnaast zijn er geen goede data over het verschijnsel mobiel banditisme om te analyseren
of dit verschijnsel überhaupt sterk speelt.
Onderzoeksvraag 5
Waar het bij de vragen 3 en 4 gaat om blijvende gevolgen, in hoeverre zijn de bestaande
kwantitatieve en kwalitatieve beoordelingscriteria van het HBVS dekkend daarvoor?
Deze vraag is nog niet volledig te beantwoorden. Voor de meeste verschijnselen geldt dat er
geen aanleiding is om de bestaande sterkteverdeling te herzien, voor drie verschijnselen kan
er nu geen uitspraak worden gedaan en voor één verschijnsel (toerisme) is er wel aanleiding
om de sterkteverdeling te herzien. Het verschijnsel toerisme is niet als zodanig terug te
vinden in de omgevingskenmerken van het HBVS. Regionaal klantenpotentieel is één van de
variabelen in het HBVS. De definitie daarvan is ‘het aantal klanten dat een kern aantrekt uit
alle kernen binnen een straal van 60 kilometer’. De variabele richt zich dus op kernen binnen
een straal van 60 kilometer, wat iets anders is dan toeristen die overal vandaan kunnen
komen. Voor de twee verschijnselen waarover nu nog geen uitspraak kan worden gedaan, is
niet bekeken of de criteria van HBVS dekkend zijn.
Onderzoeksvraag 6
Indien het bij de vragen 3 en 4 gaat om incidentele veranderingen, worden de gevolgen
vooralsnog in voldoende mate ondervangen door bestaande flankerende maatregelen?
In de stap van longlist naar shortlist zijn verschijnselen waarbij sprake is van een incidentele
verandering al afgevallen. De elf resterende verschijnselen die zijn geïdentificeerd als
(relevant) onderdeel van de twee thema’s zijn daarom geen van alle aan te merken als
incidentiele veranderingen. Sommige van de verschijnselen (zoals bijvoorbeeld
mensensmokkel) kennen echter wel pieken en dalen in het werkaanbod.

54

6.2 Conclusies
De centrale onderzoeksvraag is ‘In hoeverre en hoe is er in het HBVS van de politie voldoende
rekening gehouden met de problematiek die ‘toegenomen mobiliteit’ en ‘veranderingen in
criminaliteit’ vanaf ongeveer 2010/2012 met zich meebrengen?’
Uit de beantwoording van de zes deelvragen blijkt dat het complex is om gefundeerde
uitspraken te doen over de ontwikkeling van het werkaanbod van de uitgewerkte thema’s (de
Q) en het effect daarvan voor de werk van de politie (de P). Dit betekent echter niet dat een
kwantitatieve onderbouwing als basis voor de verdeling van sterkte niet mogelijk is. De
bestaande verdeling is immers nog voor een groot deel gebaseerd op een kwantitatieve
analyse van het toenmalige politiewerk en een vertaling daarvan naar omgevingskenmerken.
In deze paragraaf lichten we eerst toe waarom het bij de voorliggende verschijnselen complex
is (6.2.1) en geven daarna aan (in 6.2.2) welke van de verschijnselen impact hebben op de
verdeling van de politiecapaciteit.

6.2.1 Bevindingen bij het concretiseren en analyseren van de beide thema’s
Mate van detaillering
In dit onderzoek is gedetailleerd naar een aantal thema’s en verschijnselen gekeken
waardoor imperfecties in registratie en data naar boven komen. Sommige data worden niet
zo specifiek verzameld en andere data worden pas sinds relatief korte tijd op een bepaalde
manier geclassificeerd. Voor weer andere gegevens geldt dat de ene eenheid er goed zicht op
heeft en de andere juist minder of helemaal niet.
Relatief nieuwe verschijnselen
Een aantal van de onderzochte verschijnselen is relatief nieuw of heeft in de afgelopen jaren
meer aandacht gekregen van de politie en haar partners. Dat betekent dat zowel de wijze
waarop de verschijnselen geregistreerd worden als de gehanteerde werkwijze (bepalend voor
de tijdsbesteding) nog in ontwikkeling zijn. Met name voor die nieuwere verschijnselen zijn er
daardoor nog nauwelijks objectiveerbare data.
Haalzaken versus brengzaken
Een andere complicerende factor is dat het vooral rond de criminaliteitsverschijnselen voor
een deel om zogenaamde haalzaken gaat; werk dat alleen zichtbaar wordt doordat de politie
zich proactief een informatiepositie verschaft en op zoek gaat naar het betreffende type
misdrijven. Verschillen in prioritering binnen de eenheden en/of de (on)mogelijkheden van de
bestaande capaciteit zijn daardoor medebepalend voor wat er wordt gevonden en daarmee
dus voor verschillen tussen de eenheden. Daarmee ontbreekt een objectieve grondslag voor
de te verzamelen gegevens. Deze objectivering kan vaak worden bereikt door het schonen en
wegen van het werkaanbod, maar het is de vraag of de inspanning die daarmee gemoeid is
zinvol is op dit gedetailleerde niveau.

6.2.2 Verschijnselen met impact op de verdeling van de politiecapaciteit
In het onderzoek bleek het lastig om (de impact van) de gedetailleerde verschijnselen goed in
beeld te brengen. Sommige van de nader uitgewerkte thema’s passen niet in een
verdeelmodel en van andere is daar op basis van de beschikbare data (nog) geen definitieve
uitspraak over te doen. Desondanks zijn er drie verschijnselen die nader bekeken kunnen
worden.

55

Het verschijnsel toerisme kan wel aanleiding geven om de bestaande sterkteverdeling te
herzien. Dan moet er wel kwantitatieve data komen die aangeeft hoeveel politiewerk
toeristen precies met zich meebrengen, maar uit kwalitatieve interviews blijkt dat dat de
praktijk van het politiewerk kan beïnvloeden.
Voor het verschijnsel drugsproductie, import en export is nu geen uitspraak te doen. Er zijn
onvoldoende gegevens voor een eenduidige conclusie over het effect van het verschijnsel. In
interviews is steeds benadrukt dat het verschijnsel is toegenomen. Daarnaast is er sprake van
een enigszins scheve verdeling van de ontwikkeling. Bij dit verschijnsel past mogelijk eerder
een andere manier om met het capaciteitsvraagstuk om te gaan dan het aanpassen van de
sterkteverdeling, bijvoorbeeld via een flexibel volume waarmee snel op uiteenlopende
verschijnselen ingespeeld kan worden.
Ook voor het verschijnsel cybercriminaliteit is nu geen uitspraak te doen of de
sterkteverdeling herzien moet worden. In tegenstelling tot bij gedigitaliseerde criminaliteit
wordt cybercrime geregistreerd, al zijn deze registraties niet perfect. Een dieptestudie zou
kunnen nagaan hoe cybercriminaliteit (toch) in de sterkteverdeling is mee te nemen of dat
andere maatregelen of instrumenten hier geschikter voor zijn.
Voor het verschijnsel contraterrorisme is nu geen uitspraak te doen. Er zijn geen uniforme
cijfers over de inzet per geval, maar het beeld uit de interviews is echter dat het om veel (en
steeds meer) politiewerk gaat dat de verschillende regio’s verschillend raakt. Een
dieptestudie zou kunnen nagaan hoe dit (toch) in de sterkteverdeling is mee te nemen of dat
andere maatregelen of instrumenten hier geschikter voor zijn.
In het HBVS van de politie is onvoldoende rekening gehouden met de problematiek van
‘toegenomen mobiliteit’ voor wat betreft het verschijnsel toerisme. Ten aanzien van de
‘veranderingen in criminaliteit’ geldt dat voor drie van de verschijnselen nu nog geen
uitspraak te doen is. Omdat een grote impact op de verdeling van de sterkte mogelijk kan
zijn, is het van belang om deze verschijnselen te monitoren en later te besluiten of ze al dan
niet in de sterkteverdeling tot uitdrukking moeten komen.

6.3 Slotbeschouwing
Dit onderzoek en de uitkomsten hebben ook geleid tot een aantal algemene inzichten over de
sterkteverdeling binnen de politie in relatie tot snel veranderende maatschappelijke
ontwikkelingen. We staan kort stil bij een tweetal keuzes in het onderzoek en delen een
aantal inzichten die we tijdens het onderzoek hebben opgedaan.
Korte reflectie op het onderzoek
Het voorliggende onderzoek heeft betrekking op twee specifieke, van tevoren gesignaleerde
thema’s, en gaat niet over het stelsel als geheel. Dat betekent dat vanuit een hele specifieke
oriëntatie naar het vraagstuk is gekeken.
Bij de uitvoering zijn daarom de volgende keuzes gemaakt:
- Het hanteren van kwalitatieve criteria om een verschijnsel van de longlist naar de
shortlist te verplaatsen.
- Het kijken naar afzonderlijke, relatief kleine verschijnselen die in dezelfde richting
gaan. Een totale beschouwing had kunnen leiden tot een verzwaring die in dit
onderzoek niet kon worden opgespoord.

56

Nieuwe fenomenen
Doordat het budgetverdeelsysteem formeel niet meer werkzaam is, is het ook niet
bijgehouden: niet door het systeem te vullen met nieuwe cijfers en niet door het herijken van
de weging van de omgevingskenmerken. Daarom is het de vraag in welke mate de huidige
verdeling van de sterkte overeenkomt met het werkelijke aanbod van werk op de aspecten
die ten grondslag liggen aan de bestaande verdeling. De nieuwe fenomenen die nu naar voren
komen, geven deels aanleiding om te onderzoeken op welke wijze capaciteit meer en beter
gekoppeld kan worden aan fenomenen die zich door het land verplaatsen en die specifieke
aandacht vragen.
Daarnaast geven nieuwe fenomenen een impuls om stil te staan bij de principiële
uitgangspunten voor een verdeelmodel; of die nog steeds geldig zijn en wat dan nodig is om
die ook toe te passen voor de verdeling van sterkte.
Empirische gegevens versus maatschappelijke ontwikkelingen
Voor de meeste verschijnselen geldt dat het aantal misdrijven en zaken tijdens de
onderzoeksperiode is afgenomen. Tegelijkertijd is een aantal van de onderzochte
verschijnselen de afgelopen jaren prominent in het nieuws geweest. Eenheden geven aan dat
ze te weinig capaciteit hebben om het werk aan te kunnen. Ook zijn er door het ministerie van
JenV extra middelen beschikbaar gesteld voor de aanpak van bepaalde fenomenen. De
paradox tussen een afnemend aantal misdrijven en de (beleefde) toegenomen werklast kan
verklaard worden door:
- De vraag naar politiediensten is feitelijk oneindig. Er kan altijd meer worden gedaan of er
worden andere prioriteiten gesteld (er is meer vraag naar inzet dan aanbod van
capaciteit). Wanneer het aantal misdrijven terugloopt, ontstaat er ruimte om te
herprioriteren en aan de slag te gaan met thema’s die zonder een extra inspanning niet in
beeld komen.
- Het overhevelen van sterkte van bestaande taken naar nieuwe opgaven is niet eenvoudig
binnen het bestaande model van verdelen. Snelle beweging wordt mogelijk door gerichte
toevoeging van budget voor het nieuwe fenomeen, zonder dat er keuzes gemaakt hoeven
te worden.
- De vraag in dit onderzoek gaat over de verdeling van de politiecapaciteit. De vraag of er in
absolute zin ook voldoende is om al het werk af te handelen, komt niet aan de orde.
- In een aantal gevallen gaat het om een tijdelijke intensivering waarvoor andere
instrumenten beter geschikt zijn dan een verdeling die een meer structureel karakter
heeft.
- De aard van het politiewerk is in de afgelopen jaren veranderd. De diversiteit is
toegenomen en veranderende wet- en regelgeving, nieuwe technieken en andere
onderzoeksmethodes hebben geresulteerd in een toegenomen tijdsbesteding van de
aangepakte zaken.
Verdere verdieping?
Een logische vervolgstap zou kunnen zijn om nog specifieker te gaan kijken of bepaalde data
te verzamelen zijn of om data over werkaanbod of tijdsbesteding specifiek te gaan
vastleggen. Dat is echter om verschillende redenen lastig:
- Het is de vraag of de inspanning om die data te verkrijgen, opweegt tegen de opbrengsten
- Een verdeelsysteem bevat per definitie een mate van globaliteit. Nog gedetailleerder
kijken, levert niet per se een betere, meer rechtvaardige verdeling op.
Een nog verdergaande verdieping staat op gespannen voet met het principe van globaliteit en
de maatschappelijke tendens om sneller op acute ontwikkelingen in te kunnen spelen door
tijdelijk capaciteit te verschuiven.

57

Het wordt steeds drukker en nu?
Een belangrijke basis onder de bestaande verdeling is het aantal inwoners. Naast een sleutel
voor verdeling is het ook een absolute waarde die van invloed is op de ontwikkeling van de
werklast. Spanning in de herverdeling ontstaat vaak doordat met een vast budgettair kader
herverdeling aan de orde is, terwijl iedere eenheid het ten opzichte van voorheen feitelijk en
aantoonbaar drukker heeft gekregen: zowel door meer inwoners als door allerlei nieuwe
taken die niet altijd gekoppeld zijn. Dit vraagstuk zijn we een aantal keer in het onderzoek
tegengekomen. De aard en omvang daarvan valt buiten de scope van het onderzoek.
Een toekomstgerichte allocatie van politiecapaciteit
Uit de data of uit de interviews in het kader van dit onderzoek blijkt dat er verschillende
verschijnselen zijn waarvan de impact op het werk van de politie is toegenomen. Sommige
van die verschijnselen vragen om een meestal tijdelijke maar relatief acute reallocatie van
politiecapaciteit. In de praktijk is er een toenemende behoefte aan een meer flexibele inzet
van politiecapaciteit. Enkele verschijnselen zijn de afgelopen maanden prominent in de
Tweede Kamer besproken of in het nieuws geweest, zoals bijvoorbeeld de aanpak van
drugscriminaliteit, liquidaties en bewaken en beveiligen. Zo’n tijdelijk fenomeen is echter
nauwelijks mee te nemen in een duurzaam verdeelsysteem, dat bedoeld is om een
bestendige basis te bieden. Het is te overwegen om niet alleen te verdiepen op de
verschijnselen uit dit onderzoek om de sterkteverdeling robuuster te maken, maar ook een
meer fundamenteel en toekomstgericht vervolgonderzoek te doen naar de mogelijkheden
om een deel van de politiecapaciteit meer flexibel te alloceren naar tijd en plaats.

58

Bijlage I: Samenstelling
begeleidingscommissie

De heer prof. dr. R. Torenvlied - Universiteit Twente - Faculteit Management en Bestuur
(voorzitter)
De heer prof. dr. W.N.J. Groot - Maastricht University - afd. Health Services Research
De heer dr. J.S. Timmer - Vrije Universiteit - Faculteit der Sociale Wetenschappen
De heer drs. O.P. Huurdeman - MinJenV - DG Politie
De heer drs. T.L. van Mullekom - Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC)

59

Bijlage II: Bronnen

Geraadpleegde documenten
Thema

Titel document

Jaar

Samenvatting

Bron/auteur

Criminaliteit

Veranderingen in
criminaliteit

2019

Deze verkenning probeert de veranderingen
te duiden voor de regionale Politie-eenheid
Oost-Nederland.

Politie

Criminaliteit

Limburg - Poort van
Europa

2019

Informatie over ontwikkelingen met
Politie
betrekking tot veranderingen in criminaliteit
en mobiliteit in de eenheid Limburg

OMG

Betrijding van Outlaw
Motorcycle Gangs

2019

Rapportage

Koornstra, J., Roorda,
B., Vols, M. en
Brouwer, J.

Criminaliteit

Sluipend gif (een
onderzoek naar
ondermijnende
criminaliteit)

2018

Boek over ondermijnende criminaliteit.
Bevat: ontwikkelingen door de tijd heen,
effecten + meetbaarheid (p.79), recente
ontwikkelingen (P.81), Obstakels in aanpak
(P.177)

Lam, L., van der Wal,
R., Kop, N.
Boom Criminologie
(Politieacademie)

Criminaliteit

Tasten in het duister

2018

Een verkenning naar bronnen en methoden
om de aan en omvang van criminaliteit te
meten

WODC

Criminaliteit

De criminele toerist in
Amsterdam

2018

Een verkennend onderzoek naar het plegen
van criminaliteit door toeristen in
Amsterdam-centrum

Willem Wierda

Drugs

Nederland en
synthetische drugs

2018

Nederland en synthetische drugs: een
ongemakkelijke waarheid

Tops, P., Van
Valkenhoef, J., Van
der Torre, E. en Van
Spijk, L.

Mensenhandel

Samen tegen
mensenhandel

2018

Een integrale programma-aanpak van
seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en
criminele uitbuiting

JenV, ZSW, VWS, BZK

Mobiliteit

Mobiel banditsme

2018

Rapportage

Nationale Politie

OMG

Outlaw Motorcycle Gangs 2018

Voortgangsrapportage

LIEC

Ondermijning

Betonrot

2018

Een kwalitatief onderzoek naar het fenomeen Anton van Wijk en
ondermijnende criminaliteit in BrabantAnouk Lenders
Zeeland, de effecten van en richtingen voor
de overheidsaanpak

Ondermijning

Ondermijnende
criminaliteit en de
meldingsbereidheid van
burgers

2018

Een pilotonderzoek in drie buurten in
Brabant-Zeeland

bureau Broekhuizen
en Verwey-Jonker
instituut

60

Overig

Quick-scan

2018

Ontwikkelingen die mogelijk van invloed zijn Haagsma Advies
op HBVS.

Overig

Wegwijzer bij
contractonderzoek in
opdracht van het
Wetenschappelijk
Onderzoek- en
Documentatiecentrum

2018

Richtlijnen voor onderzoek

WODC

Sterkte

03a 20181003 8 mnd
integrale
verantwoordingrapportage

2018

8-maandrapportage van het korps.

Politie

Sterkte

03c bijlage 1.1 Formatiebezetting incl.
topoverzicht 8mnd

2018

Document over formatie en doelformatie in
2024 + bezetting eind augustus 2018

Politie

Sterkte

20180809 BegrotingBeheerplan 2019-2023

2018

Overzicht van de totale begroting van de
Politie van 2019 tot 2023

Politie

Sterkte

Factsheet sterkte
begroting 2019

2018

Factsheet over de formatie van operationele Politie
sterkte en de daarbij behorende
aandachtspunten/gevoeligheden.
Samenvatting van de begroting

TK

TK Besteding middelen
Politie

2018

Kamerbrief over akkoord om meer te
investeren in de capaciteit van de Politie.
33mln extra.

ministerie JenV

TK

TK Inzet operationele
sterkte

2018

Kamerbrief over uitbreiding operationele
sterkte naar 51329 fte. Moet in 2022 bereikt
worden.

ministerie JenV

TK

Antwoorden
Kamervragen over de
verdeling van
Politiecapaciteit binnen
de Politie-eenheid
Midden Nederland

2018

Kamervragen over de invulling van het extra
budget dat is gereserveerd voor de Politie in
de komende jaren

ministerie JenV

Toerisme

Deel 2 van het
trendrapport toerisme,
recreatie en vrije tijd

2018

Rapport over toerisme, recreatie, vrije tijd
met oog voor duurzaamheid en toeristische
druk.

CBS

Veiligheid

Trends en ontwikkelingen 2018
in Eenheid Amsterdam

In dit document worden de belangrijkste
Politie
ontwikkelingen met betrekking tot veiligheid
in de Eenheid Amsterdam besproken

Criminaliteit

tk-toezendingdiscussienotitieopsporings-envervolgingstekort

2017

Brief aan kamer van minister van der Steur
minister van der
over tekort binnen Politie voor vervolging en Steur, kamerbrief.
opsporing naar niet geregistreerde vormen
van criminaliteit

Criminaliteit

Politie en Wetenschap
(naar een rationele
opsporing)

2017

Uitleg over ulititaristisch perspectief op
opsporing

Politie en wetenschap

Criminaliteit

Nationaal dreigingsbeeld 2017
2017

Een inventarisatie van de stand van zaken
rondom georganiseerde criminaliteit in
Nederland

Dienst Landelijke
Informatieorganisatie

Criminaliteit

Van perceptie naar feit asielzoekers en
buurtcriminaliteit

Een onderzoek naar de relatie tussen
WODC
criminaliteit en de aanwezigheid van AZC's in
een regio.

2017

61

Criminaliteit

Van meerdere markten
thuis?

2017

Overlap in markten van zware en
georganiseerde misdaad en de
consequenties voor de opsporing

Tilburg University

Cybercrime

Cybersecuritymonitor
2017

2017

Een eerste verkenning van dreigingen,
incidenten en maatregelen

CBS

Drugscriminaliteit Tussen onder en boven

2017

Onderzoek naar productie en distributie van
softdrugs in Noord-Nederland

Intraval
CBS

Forenzen

Bijna 4 op de 10 werkt en 2017
woont in dezelfde
gemeente

Artikel

Sterkte

Politie jaarverslag 2017
definitief

Informatie over: strategie en besturing,
Politie
veiligheidsagenda, bedrijfsvoering, financieel
resultaat,

Sterkte

TK Bijlage 2 Ontwikkeling 2017
en verdeling formatie en
sterkte

Brief met update over de verdeling van
formatie en bezetting. Cijfers over verschil
formatie en bezetting.

Criminaliteit

Aard en omvang
criminaliteit

2016

Sinds 2005, daling criminaliteit. Onder
ministerie JenV
jongeren is de daling sterker dan onder
volwassenen. Ook steeds vaker taakstraf
voor jongeren. Gevallen die wel bij justitie
terechtkomen worden steeds ingewikkelder:
multiproblematiek.

Cybercrime

Drie kwart cybercrime
delicten niet gemeld

2016

Artikel

CBS

Sterkte

Brief bepalen OS en NOS

2016

Kamerbrief over de bepaling van
operationele en niet operationele sterkte.

ministerie JenV

Sterkte

Brief wijzigen O&F

2016

Brief over de wijziging van de organisatie en
formatie met mededeling dat het mogelijk
moet zijn om de sterkteverdeling aan te
passen waar nodig

ministerie JenV

Terrorisme

Nationale
2016
contraterrorismestrategie

Rapportage

Nationaal
coördinator
terrorismebestrijding
en veiligheid

Toerisme

De impact van het
2016
toenemende toerisme op
de veiligheid en
leefbaarheid in
Amsterdam

Verkenning van de veiligheids- en
leefbaarheids-problematiek die de
toestroom van toeristen in Amsterdam met
zich meebrengt

DRIO

criminaliteit

Criminele relaties tussen
Nederland en andere
landen 2014

2014

Een update en analyse van de intensiteit en j. Meloen, DLIO
trend van criminele relaties tussen Nederland
en andere landen.

OMG's

Outlaw bikers in
Nederland

2014

Kennisdocument over outlaw motorcycle
gangs in Nederland

Sterkte

Besluit verdeling sterkte
en middelen

2012

N.a.v de Politiewet uit 2012 worden regels
ministerie JenV
gesteld over de verdeling van sterkte en
middelen. Dit document gaat over de
verdeling van sterkte tussen de verschillende
regio's

Sterkte

Bijlage Inrichtingsplan
(nationale Politie)

2012

Uitleg over organisatie nationale Politie.
Inclusief teams en fte verdeling binnen
teams, regio's & districten

2017

ministerie JenV

DLIO

Politie

62

Sterkte

Inrichtingsplan (van de
nationale Politie)

2012

Beschrijft ambitie van nationale Politie, de
inrichting en de opbouw van het korps en
sturing van alle eenheden etc.

Politie (ministerie van
JenV)

Sterkte

Regeling operationele
functies

2012

Vaststelling van functies die onder
operationele functies vallen.

ministerie JenV

BVS2

de Brief HBVS KBB

2011

Kamerbrief over besluiten in HBVS + welke
adviezen van de stuurgroep wel/niet gevolgd
zijn

BVS2

Factsheet AO 7 april HBVS 2011

Samenvatting van wijzigingen in HBVS t.o.v.
BVS en financiele gevolgen voor
verschillende regio's

BVS2

Technische uitleg
herijking BVS

Uitleg over keuzes die zijn gemaakt om tot
HBVS te komen

Criminaliteit

1908926 (Dadermobiliteit 2011
en rondtrekkende daders)

Onderzoek naar dadermobiliteit en
rondtrekkende daders

BVS2

Aanbieding korpsen

2010

Brief over herijking BVS.

BVS2

aanbieding minister en
KBB

2010

Kamerbrief over rapport herijking BVS.

BVS2

aanbieding Tweede
Kamer

2010

Kamerbrief over herijking BVS

BVS2

Herijking BVS
bijlagenrapport januari
2010

2010

Document bevat tabellen en grafieken met
cijfers over verschillende onderwerpen
binnen het HBVS

BVS2

Herijking BVS eindrapport 2010
januari 2010

BVS2

Kamerstuk HBVS

2010

Kamerstuk over besluiten in HBVS

BVS2

Memo meerjaren
doorrekening

2010

Doorrekening van financiën op basis van het
HBVS

BVS2

Memo vragen en
antwoorden

2010

Vragen van PwC n.a.v. het advies van de
stuurgroep op het voorstel voor het nieuwe
HBVS

BVS2

Rapport Conta expertise

2010

Contra-expertise waarbij het nieuwe HBVS op
2 manieren is gecontroleerd

BVS2

Rapport RKPi 20 okt 2009 2009

Regionaal klantenpotentieel in
internationaal perspectief. Maatstaf voor
bepaling centrumgemeenten. Cijfers over
migratie tussen grenslanden

Sterkte

Definitie OS 10-11-2009

2009

Brief over definitie van operationele sterkte: ministerie JenV
sterkte is totaal aantal fte bij de Politie dat op
enig moment gekoppeld is aan de
operationele functies. Operationele functies
zijn functies die een direct contact hebben
met de burger en/of inhoudelijke bijdrage
leveren aan de primaire aanpak.

BVS2

Budgetverdeling
Nederlandse politie
Deel 2:
Een nieuwe verdeling

2006

Beschrijft de verdeling van het budget met
behulp van het systeem dat in de
eerste rapportage (zie hierboven) is
beschreven en toegelicht.

AEF

BVS1

Voorspellen
omgevingskenmerken

2005

Voorspellen omgevingskenmerken uit
budgetverdeling Nederlandse politie, deel 1:
Een fundamentele herijking

Regiegroep BVS
politie

2011

IRCP (Institute for
international
research on criminal
policy)

Uitleg over operationalisering van
verschillende instrumenten in het HBVS.

63

BVS2

Budgetverdeling
Nederlandse politie
Deel 1:
Een fundamentele
herijking

2005

Rapportage over het nieuwe
budgetverdeelsysteem voor de politie.

AEF

Criminaliteit

OR047 (Geografische
mobiliteit en misdaad)

2000

Consequenties van toenemende tijdelijke
rede: GJN Bruinsma
fysieke geografische mobiliteit voor misdaad. (hoogleraar
criminologie en
penologie)

Criminaliteit

Veiligheid

2000

Essay over trends op het gebied van
veiligheid + beleidsdilemma's

BVS1

Databestand Budgetten
HBVS 2009_12_01 tbv
contra-expertise

Overzicht van verdeelsleutel en bijbehorende Politie
budgetten voor verschillende onderdelen
van de Politie.

BVS2

HBVS Uitleg IBO

Uitleg over totstandkoming HBVS
(powerpoint)

Politie

BVS2

HBVS Uitleg

Uitleg over keuzes die zijn gemaakt om tot
HBVS te komen

Politie

Sterkte

Berekening aandeel
regeling

Overzicht van weging per regio in BVS. +
correctie, bijstelling etc.

Politie

Sterkte

Wijziging aandeel
regeling

De berekening van doelsterkte, uitgesplitst
naar regio is weergegeven in dit document

Politie

SCP

64

Geïnterviewde personen
Partij

Organisatie/eenheid

Naam

Politie

Amsterdam

Sander van de Koot

Amsterdam

Bob Schagen

Amsterdam

Reinder Doeleman

Amsterdam

Olivier Dutilh

Limburg

William de Hoog

Limburg

Roger Schroeder

Limburg

Levin de Koster

Limburg

Elis Savelkoul

Limburg

Leon de Leeuw

Limburg

Scott Dautzenberg

Limburg

Marja Dijkstra

Den Haag

Hugo Wittekoek

Den Haag

Wietske Straathof

Den Haag

Waldo de Boer

Den Haag

Bart Gosen

Midden-West Babant

Kas Donkers

Oost-Brabant

Bert Dodde

Oost-Nederland

Emma Ratia
Remco van de Hoven

Korpsleiding

Kirsti Schuiling
Nick Koeman

OM

Landelijke eenheid

Anne-Jan Oosterheert

Parket-Generaal: mobiliteit

Sandra v. Belleghem
Remco Hendriks

Parket-Generaal: criminaliteit

Monique Corten

JenV

Alfred Toornstra

BZK

Geert de Joode

Burgemeesters

Haarlem

Jos Wienen

Wetenschappers

Overlast en Toezicht

Pieter Tops

Universiteit Groningen

Maarten Allers

Gemeente Rotterdam

Ruud Bakker

Gemeente Tilburg

Hester Lekkerkerker

Gemeente Tilburg

Huub Vissers

Gemeente Tilburg

Peter Straub

Gemeente Utrecht

Paul van Beijnum

Ministeries

65

Bijlage III: Thema’s in quickscan
Haagsma Advies

Thema en ontwikkeling
1

Digitalisering samenleving/manier van werken

2

Meer werken in netwerken

3

Realiseren prestaties noodhulp (in perifere gebieden)

4

Meer aandacht voor ontnemen

5

Afname inzetbaarheid medewerkers

6

Leeftijdsontwikkeling/uitstroom medewerkers

7

Toegenomen aandacht voor opschaling/paraatheid

8

Belangrijkere rol voor intelligence/informatiepositie

9

Aspiranten met minder inzetbaarheid formatie

10

Meer BOA’s/handhavers: begeleiding maar ze zorgen ook voor minder telbaar werk

11

Grotere afstanden: hogere melddrempel. Vraagt meer proactieve politie

12

Toename cybercriminaliteit: digitale oplichting en gebruik van digitale middelen

13

Toename evenementen/festivals (ook binnen kortere periodes)

14

Hoofdstad van internationaal niveau: criminaliteit, instellingen, toerisme

15

Manier van werken/wet- en regelgeving (ZSM, advocaat bij verhoor, slachtofferzorg, cie.
Hoekstra)

16

Toename burgemeestersbevoegdheden: handhaven bestuurlijke interventies o.b.v. breder
instrumentarium

17

Groot werkgebied/grotere afstanden: toegenomen rijtijd door centralisatie

18

Verandering bevolking: meer eenpersoonshuishoudens, vergrijzin, jonge gezinnen verlaten
steden en andersom

19

Verruwing/polarisatie/mediacratie: potentiele conflicten uit de wereld leiden tot groei
demonstraties/debatten

20

Terugtrekkende beweging landelijke eenheid

21

Toegenomen/veranderingen criminaliteit: ondermijning, internationalisering,
drugscriminaliteit, terrorisme, breng- vs. Haalwerk
- Internationalisering criminaliteit
- Ondermijning: grote/zware criminaliteit met ontwrichtende werking op de
samenleving en verwevendheid onder- en bovenwereld
- Breng vs. Haalwerk/proactie: er wordt minder gebracht
- Drugscriminaliteit: criminaliteit, dumpingen, hennep, afrekeningen
Terrorisme/CTER, met gevolgen voor opsporing maar ook meer bewaken en beveiligen

22

Veranderingen in GGZ/Jeugdzorg: stijging aantal meldingen personen met verward gedrag

23

Probleemcumulatie: samenloop van complexe en actuele veiligheids- en openbare orde
onderwerpen

66

24

Toename toerisme: o.a. meldingen en aangiften

25

Grensproblematiek: o.a. grensoverschrijdende criminaliteit

26

Asieltaken/vluchtelingenproblematiek: vergrote instroom + meer inzet op vroegtijdige
tracering van risico’s voor rechtsorde

27

Controle/toets van ondergrens/minimum van 0.07 fte per km2

28

Verdeling o.b.v. werklast i.p.v. omgevingskenmerken

29

Implementatie HBVS

67

Bijlage IV: Tijdlijn en opbouw
verdeelsystemen

Tijdslijn ontwikkeling systemen
De onderstaande figuur geeft een tijdlijn overzicht van de ontwikkeling en herijking van
verdeelsystemen van de Nederlandse politie.

Eerste
Staffel o.b.v. inwoners budgetverdeelsysteem (BVS)
Jaren ‘60

Ontwikkeling tweede
budgetverdeelsysteem (BVS)
op basis van cijfers 2001 2004

1996

Vorming van de Nationale
Herijking van het BVS
(HBVS) op basis van cijfers Politie op basis van Politiewet
2012
2005 - 2008

2005

2013

2009/2010

Jaren ‘80

1999

2007

2011

PKP

Evaluatie en herziening
(STIMP)

Invoering van het BVS
(ontwikkeld in 2005)

Invoering van het herijkte BVS
(ontwikkeld in 2009/2010)

Opbouw verdeelsystemen bij de Politie
Verdeelsystemen bij de politie kennen sinds het eerste BVS (1996) min of meer de volgende
opbouw:
- Een (normatieve) werklastberekening
- Een verklaring door omgevingskenmerken
- Verdeling van de financiële middelen,
Werklastberekeningen
Bij de herijking in 2009 is een aantal nieuwe ontwikkelingen aan het bestaande
werklastmodel toegevoegd zoals internetaangiften en is een aparte component wijkagenten
binnen de werksoort handhaving onderscheiden. Daarnaast is invulling gegeven aan de
specifieke werklast als gevolg van de ligging van een korps aan de grens met België of
Duitsland, door rekening te houden met het aantal (inkomende justitiële)
rechtshulpverzoeken en het aandeel niet in Nederland woonachtige verdachten.

68

In HBVS is de werklast als volgt in beeld gebracht:
Werksoort
Handhaving

Bepalende factoren
Wijkagenten

1 fte per 5.000 inwoners

Overig

Aantal misdrijven, aangiften, meldingen prioriteit 3 en 4 en
verkeersongevallen (excl. uitsluitend materiële schade).
Opslag voor proactie, preventie en probleemcumulatie met
regionaal klantenpotentieel.

Opsporing

Naar zwaarte gewogen aantal misdrijven, aangiften en
inkomende justitiële rechtshulpverzoeken. Opslag voor
proactie, preventie en probleemcumulatie met celdagequivalenten.

Noodhulp

Aantal meldingen prioriteit 1 en 2 per km2. Minimaal 0,07
fte per km2.

I&S

Telefonie

Aantal 0900-8844 gesprekken

Meldkamer

Aantal meldingen. Minimaal 16 fte per korps.

Het vullen van het model met de bijbehorende gegevens resulteerde zoals vermeld in een
onderlinge verhoudingen tussen de vijfentwintig toenmalige regiokorpsen per werksoort.
Verklaring door omgevingskenmerken
Vervolgens is voor elk van de vier werksoorten de gemeten werklast per gemeente verklaard
aan de hand van objectieve omgevingskenmerken (zie uitleg hiervoor). Onderstaande tabel
bevat per werksoort de objectieve omgevingskenmerken die als verklaring voor de werklast
in het model zijn opgenomen. Deze set van omgevingskenmerken met bijbehorende
gewichten per werksoort resulteerde in de statistisch beste verklaring van de werklast van die
werksoort.
Tabel: maatstaven HBVS per werksoort
Maatstaf

Opsporing

Handhaving

Noodhulp

Intake & service

Inwoners

✓

✓

✓

✓

Niet-westerse allochtonen

✓
✓

NWA 15 – 30jr
Regionaal klantenpotentieel

✓

Omgevingsadressendichtheid

✓

Horecavestigingen

✓

✓

✓

Verhuismobiliteit
Krachtwijken

✓

✓

Oppervlakte land
Grensgemeente

✓
✓

Gezinnen met laag inkomen

✓
✓

Verdeling
De financiële budgetten per werksoort zijn vervolgens over de toenmalige regiokorpsen
verdeeld met behulp van deze formules op basis van omgevingskenmerken. De som van de
vier ‘deelbudgetten’ (de vier werksoorten) bepaalde de algemene middelen die een korps
kreeg en resulteerde tevens in een generieke verdeelsleutel.

69