Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 137

Wijziging van de Wet tijdelijke tolheffing
Blankenburgverbinding en ViA15 in verband met
de Wet implementatie EETS-richtlijn en enkele
technische aanpassingen

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 19 oktober 2022
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste
commissie van Infrastructuur en Waterstaat van 12 september 2022 met
betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel. De leden van de fracties van
de VVD, D66, GroenLinks en BBB hebben nog enkele vragen en opmerkingen. In het navolgende ga ik in op de vragen en opmerkingen uit het
verslag, waarbij de volgorde van het verslag is aangehouden.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Adviescollege ICT-toetsing
(AcICT) concludeert dat het tolsysteem voor de Blankenburgverbinding
waarschijnlijk niet op tijd klaar is en dat een slagvaardige ketensturing
nog ontbreekt. Deze leden willen weten wat de reactie van de regering is.
Ook willen deze leden weten of de regering de tolheffing wil doorzetten
indien het tolsysteem niet op tijd klaar is en indien een slagvaardige
ketensturing ontbreekt.
In de voortgangsbrief tijdelijke tolheffing van 7 april 20221 is ingegaan op
de conclusies van het Adviescollege ICT-toetsing over de haalbaarheid
van de planning. Door de directe samenhang van de aanwezigheid van
het tolsysteem met de openstelling van de Blankenburgverbinding is het
cruciaal dat het tolsysteem tijdig operationeel is. Zoals aangegeven in de
brief is in de afgelopen maanden de uitvoeringsplanning van de Dienst
Wegverkeer (RDW) – de centrale uitvoeringsorganisatie voor tijdelijke
tolheffing – geactualiseerd. Deze actualisatie heeft niet geleid tot een
wijziging in de aan uw Kamer gemelde mijlpalen dat het tolsysteem in
april 2024 gereed moet zijn en dat openstelling van de Blankenburgverbinding in het vierde kwartaal van 2024 wordt verwacht. De planning van
de realisatie van het tolsysteem kent daarmee een buffer van circa zes
maanden. Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van het Adviescollege wordt de voortgang van de realisatie van het tolsysteem en de

1

kst-36137-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstukken II 2021/2022, 35 925-A, nr. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

1

haalbaarheid van de planning scherp in de gaten gehouden, om daarmee
te kunnen sturen op tijdige realisatie van het tolsysteem.
Het Adviescollege wees daarnaast op het belang van slagvaardige
ketensturing. Hierbij gaat het concreet over de informatie-uitwisseling
tussen ketenpartijen en het vergroten van de integraliteit van de beheersingsprocessen ten aanzien van planning, risico’s en voortgangsrapportages. Op al deze punten zijn inmiddels aanvullende maatregelen
genomen. Zo wordt de planning nu integraal afgestemd tussen het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de uitvoeringsorganisaties
RDW, Rijkswaterstaat (RWS) en het Centraal Justitieel Incassobureau
(CJIB). Dit geldt eveneens voor de risicobeheersing.
Ook lezen de leden van de VVD-fractie dat het AcICT verwacht dat de
doelstellingen (het waarborgen van de interoperabiliteit tussen tolsystemen in de EU en het faciliteren van grensoverschrijdende gegevensdeling van voertuigen waarvoor geen tol is betaald) niet worden bereikt
en het gekozen tolsysteem dan ook niet effectief is. Deze leden willen
weten wat de reactie van de regering is op deze constatering en hoe het
project de doelstellingen wél kan gaan halen.
De regering leest in het advies van het Adviescollege ICT-toetsing niet
zozeer twijfels over het bereiken van de doelstellingen van de
EETS-richtlijn ten aanzien van de interoperabiliteit tussen tolsystemen en
het faciliteren van grensoverschrijdende gegevensdeling over voertuigen
waarvoor geen tol is betaald. Wel heeft het Adviescollege in één van de
aanbevelingen geopperd om gebruik te maken van de uitzonderingsgrond
voor een lokaal tolsysteem, waarmee het tolstelsel eenvoudiger vormgegeven zou kunnen worden. In de eerdergenoemde brief van 7 april 2022 is
evenwel beargumenteerd dat een beroep doen op deze uitzonderingsgrond vanwege de aard en de schaalgrootte van de Blankenburgverbinding en de ViA15 geen kans van slagen heeft. Zodra een toltracé van
belang is voor internationaal verkeer, zoals het geval bij deze toltracés, is
de interoperabiliteit van het tolsysteem van belang en kan een tolsysteem
niet als een lokaal tolheffingssysteem worden beschouwd.
De leden van de VVD-fractie willen weten in hoeverre het tolsysteem van
de Blankenburgverbinding en ViA15 aansluit op het tolsysteem van de
Westerscheldetunnel en op de tolsystemen in België en Duitsland.
Voordat een vergelijking wordt gemaakt met de tolsystemen bij de
Westerscheldetunnel en in België en Duitsland, wordt van de gelegenheid
gebruik gemaakt om het tolsysteem bij de Blankenburgverbinding en de
ViA15 nader toe te lichten. Er is gekozen voor een «free flow»-tolsysteem,
waarbij de weggebruiker tijdens de rit niet bij een tolplein hoeft te
stoppen om te betalen. In plaats daarvan worden voertuigen geregistreerd
via automatische kentekenplaatherkenning (ANPR-camera’s)2 en vindt
betaling separaat plaats. De houder (de kentekenhouder van het voertuig)
moet voor deze betaling zelf actie ondernemen. Hiervoor zijn twee opties.
De eerste optie is dat het tolgeld rechtstreeks aan de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat wordt betaald. Dit kan uitsluitend digitaal, via
een online betaalsysteem dat momenteel in ontwikkeling is.3 Door het

2

In de nu voorziene uitvoering wordt gebruik gemaakt van ANPR-camera’s om voertuigen te
registreren. Artikel 4a van het onderhavige wetsvoorstel gebruikt de term «technisch
hulpmiddel», om daarmee technologie-neutraal en toekomstbestendig te zijn. In de toekomst
kan bijvoorbeeld mogelijk gebruik worden gemaakt van DSRC-apparatuur («Dedicated Short
Range Communication»).
3
Er kan naar verwachting betaald worden met gangbare betaalvormen zoals onder meer
creditcard en iDEAL.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

2

«free flow»-systeem zijn er geen mogelijkheden om contant te betalen of
om ter plekke bij de tolweg te betalen. Wel worden weggebruikers bij of
langs de tolwegen geïnformeerd over de tolheffing en zullen bij de
openstelling van de tolwegen ook publiekscampagnes plaatsvinden. Een
houder heeft na passage van de tolweg 72 uur de tijd om het tolgeld uit
eigen beweging te betalen. Als de 72 uur zijn verstreken ontvangt de
houder eerst een betalingsherinnering (in de vorm van een aanmaning)
en indien de herinnering niet wordt betaald, kan daarna een bestuurlijke
boete worden opgelegd.
De tweede optie betreft de mogelijkheid dat een houder een dienstverleningsovereenkomst met een private dienstaanbieder afsluit. Betaling kan
dan bijvoorbeeld geschieden door middel van een factuur waarmee
maandelijks de passages worden afgerekend. Hiermee wordt het tolgeld
tijdig aan de Minister betaald en ontvangt de houder geen betalingsherinnering of boete. Naar verwachting zullen meerdere (typen) dienstaanbieders actief worden bij de tolheffing. Zie voor een nadere toelichting de
beantwoording van de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie
onder het kopje «betaalmogelijkheden».
De keuze voor een dergelijk «free flow»-systeem zonder tolpleinen is
reeds toegelicht in paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij het
oorspronkelijke Wetsvoorstel tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding
en ViA15 (Wet TTH)4. Deze keuze is ingegeven om diverse redenen, zoals
onder meer gebruiksgemak, doorstroming (een tolplein had geleid tot
filevorming en reistijdverlies) en verkeersveiligheid. Ook de ruimtelijke
context is van belang. Zo bleek het voor zowel de Blankenburgverbinding
als de ViA15 fysiek niet mogelijk om tolpleinen op te nemen in het
wegontwerp, aangezien dergelijke tolpleinen in de breedte veelal 10 tot 20
rijstroken vergen en daar geen ruimte voor was.
Anders dan bij het tolsysteem op de Blankenburgverbinding en ViA15,
wordt bij de tolsystemen van de Westerscheldetunnel, in België (Liefkenshoektunnel bij Antwerpen) en in Duitsland (Herrentunnel bij Lübeck en
Warnowtunnel bij Rostock) wel gebruik gemaakt van fysieke tolpleinen. In
die zin zijn de tolsystemen dus niet vergelijkbaar met het tolsysteem op de
Blankenburgverbinding en de ViA15. Er zijn echter diverse andere
voorbeelden in Europa waarbij een «free-flow»-tolsysteem met
ANPR-camera’s wordt toegepast. De meest representatieve voorbeelden
zijn te vinden in Zweden, Ierland, Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Er
wordt gebruikt gemaakt van de expertise, ervaringen en oplossingen zoals
die bij deze free-flow systemen ook worden toegepast.
Aanleiding
De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de stand van
zaken met betrekking tot de ViA15 en de Blankenburgverbinding.
Verwacht de regering nog altijd realisatie van deze tracés zoals verondersteld in deze wetswijziging? Wat betekent verder uitstel voor de verwachte
kosten van het tolsysteem? Indien nog meer uitstel volgt, zet dat volgens
de regering de onderhavige wetswijziging onder druk, dit ook in het licht
van het rapport van het AcICT?
De Blankenburgverbinding en de ViA15 zijn momenteel in voorbereiding.
De planning is om de Blankenburgverbinding in het vierde kwartaal van
2024 open te stellen voor verkeer. Voor het tracébesluit van de ViA15
wordt gewacht op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Voor het project ViA15 wordt de planning en daarmee
4

Kamerstukken II 2014/2015, 34 189, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

3

de datum van openstelling herijkt op het moment dat het tracébesluit
onherroepelijk is.
In het geval dat de Blankenburgverbinding later dan gepland wordt
opengesteld5 leidt dit zonder verdere maatregelen tot een verslechtering
van de kosten-batenverhouding van het tolsysteem. De reden hiervoor is
gelegen in de in het Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken
naar de toekomst»6 genoemde invoering van betalen naar gebruik per
2030, die de dan nog bestaande tolheffing op deze tracés moet gaan
vervangen. Bij een latere openstelling van de Blankenburgverbinding
resteert minder tijd om tolopbrengsten te genereren, terwijl dezelfde
invoeringskosten gemaakt worden. Een verder uitstel van de ViA15 zal
daarentegen een beperkt negatief effect hebben op de kosten van het
tolsysteem, aangezien het grootste deel van de invoeringskosten dan al is
gemaakt voor de Blankenburgverbinding.
Een eventueel uitstel van de openstelling van de Blankenburgverbinding
of de ViA15 zet het onderhavige wetsvoorstel als zodanig niet onder druk.
Het juridisch kader, dat in de Wet TTH en het onderhavige wijzigingsvoorstel is uitgewerkt, blijft onverminderd van toepassing indien de
Blankenburgverbinding en/of de ViA15 op een latere datum worden
opengesteld.
De leden van de D66-fractie vragen voorts of de invoering van de
vrachtwagenheffing zorgt voor het nog verder dempen van de
opbrengsten?
De invoering van de vrachtwagenheffing leidt niet tot wijziging van de
opbrengsten van de tolheffing op de Blankenburgverbinding en de ViA15.
Beide toltracés zijn niet in het heffingsnetwerk van de vrachtwagenheffing
opgenomen, om dubbele lasten te voorkomen. Overlap in de zin dat op
bepaalde wegvakken zowel tolheffing als vrachtwagenheffing moet
worden betaald, wordt daarmee voorkomen.
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat de aanleiding voor dit
wetsvoorstel de veel eerdere wens van vorige kabinetten was om
overbodige weginfrastructuur aan te leggen, terwijl daar geen middelen
voor waren. De Blankenburgtunnel kon alleen gefinancierd worden met
een specifieke tol voor het gebruik van deze tunnel, terwijl de hele aanleg
niet nodig zou zijn geweest als er een spitsheffing / tol in de reeds
bestaande oeververbindingen voor een betere spreiding van het verkeer
zou zorgen. De ViA15-verbinding is dan weer onmogelijk vanwege de
stikstofproblematiek en gaat er mogelijk nooit komen. Wat de leden van
de GroenLinks-fractie betreft, is de directe aanleiding van dit wetsvoorstel
dan ook vervallen.
In reactie op de inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie merkt de
regering op dat het onderhavige wetsvoorstel strekt tot wijziging van de
bestaande Wet TTH in verband met de Wet implementatie EETS-richtlijn,
en in verband met een uitspraak van de Hoge Raad over het gebruik van
technische hulpmiddelen voor de registratie van motorrijtuigen en enkele
technische aanpassingen. Het onderhavige wetsvoorstel heeft geen
gevolgen voor de noodzaak van de tolheffing en/of de realisatie van de
Blankenburgverbinding of de ViA15 als zodanig.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn wel groot voorstander van het zo
exact mogelijk belasten van het gebruik van de weg. Het huidige stelsel
5
6

De regering is geen informatie bekend dat dit aan de orde is.
Kamerstukken II 2021/2022, 35 788, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

4

van een generieke wegenbelasting met op enkele trajecten aanvullende
tolheffingen is oneerlijk voor gebruikers en ondoelmatig voor de
mogelijkheid om met een gebruiksbelasting de vraag te reguleren. De in
het coalitieakkoord opgenomen algemene doelstelling voor een systeem
van betalen naar gebruik, biedt eveneens weinig hoop op verbetering. De
juridische verankering van de technische middelen in dit voorstel, kunnen
echter wel bruikbaar gemaakt worden voor veel meer specifieke heffingen
op specifieke trajecten of tijden. Hoewel het niet de bedoeling is van de
regering, zien deze leden wel mogelijkheden om deze wet op termijn
nuttig te laten bijdragen aan een wenselijke ontwikkeling en regulering
van het wegverkeer.
De regering heeft kennisgenomen van deze inbreng van de leden van de
GroenLinks-fractie.
Betaling van de tol
De leden van de VVD-fractie willen weten waarom de regering ervoor
kiest om naast het systeem van een rechtstreekse betaling aan de Minister
van IenW ook een nieuw systeem van een betaling aan dienstaanbieders
op te zetten. Deze leden vragen de regering of het opzetten van twee
systemen wel efficiënt is.
Reeds bij het opstellen van de oorspronkelijke Wet TTH in 2015 ging de
regering uit van meerdere betaalmogelijkheden. Gedacht werd aan zowel
automatische betalingen via gebruikersaccounts (vooral bedoeld voor
reguliere gebruikers) als eenmalige (rechtstreekse) betalingen zonder
gebruikersaccounts (vooral bedoeld voor incidentele gebruikers).
In 2019 is de EETS-richtlijn7 van kracht geworden. Deze richtlijn heeft tot
doel de interoperabiliteit tussen elektronische tolheffingssystemen in
Europa te waarborgen en brengt de verplichting mee om
EETS-aanbieders toe te laten in EETS-gebieden. De EETS-richtlijn is
geïmplementeerd in de Wet implementatie EETS-richtlijn. De Wet TTH
wordt met het onderhavige wetsvoorstel aangepast aan de verplichtingen
die voortvloeien uit deze implementatiewet. In verband hiermee is nader
uitgewerkt hoe betalingen via gebruikersaccounts, oftewel dienstverleningsovereenkomsten met dienstaanbieders, plaats gaan vinden op de
Blankenburgverbinding en de ViA15.
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt geen wijzigingen aan te brengen in
de mogelijkheid om het tolgeld te kunnen betalen zonder gebruikersaccount. De regering acht deze wijze van betalen nog steeds geschikt en
efficiënt voor incidentele gebruikers van de tolwegen en voor gebruikers
die met het oog op privacy zo min mogelijk gegevens willen verstrekken.
Ook de leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten waarom
gekozen is voor twee parallelle systemen van betaling. Er kan immers
direct betaald worden aan de Minister van IenW, maar ook aan een EETS
(European Electronic Toll Service)- of ETS (Electronic Toll Service)aanbieder. Zorgt dit niet voor een onnodig complex systeem en aanvullende kosten?
In aanvulling op het antwoord op de desbetreffende vragen van de
VVD-fractie hierboven, wordt opgemerkt dat het in gebruik nemen van
twee systemen van betaling inderdaad tot mogelijke aanvullende kosten
7

Richtlijn (EU) 2019/520 van 19 maart 2019 betreffende de interoperabiliteit van elektronische
tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter facilitering van de grensoverschrijdende
uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Unie (PbEU 2019, L 91).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

5

leidt. Anderzijds wordt het niet gebruiksvriendelijk en proportioneel
geacht als de tolwegen uitsluitend toegankelijk zijn voor voertuigen
waarvoor een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten. Dit zou een
forse barrière zijn voor een mogelijk relatief hoog aantal weggebruikers
die incidenteel van de tolweg gebruik willen maken. Daar komt bij dat de
tolheffing via een «free flow»-tolsysteem wordt uitgevoerd. Dit betekent
dat er geen fysieke barrières, zoals tolpleinen met slagbomen, worden
gerealiseerd. Het is daardoor ook niet mogelijk om te voorkomen dat
voertuigen waarvoor geen dienstverleningsovereenkomst is afgesloten,
op de tolwegen kunnen rijden. Het niet bieden van de mogelijkheid om
rechtstreekse betalingen te kunnen doen is om deze redenen geen optie.
De leden van de D66-fractie vragen daarnaast of de Europese regelgeving
niet beoogt om directe betalingen te vervangen voor een systeem met
(uitsluitend) aanbieders?
De EETS-richtlijn beoogt niet om een systeem van rechtstreekse
betalingen te vervangen voor een systeem met uitsluitend betaalmogelijkheden via dienstaanbieders. Wel beoogt de richtlijn de interoperabiliteit
tussen elektronische tolheffingssystemen in Europa te waarborgen, zoals
dat door middel van betaalmogelijkheden via EETS-aanbieders het geval
is.
Voorts vragen de leden van de D66-fractie of vrachtwagens die straks een
heffing betalen onder de Wet vrachtwagenheffing ook tol moeten betalen
voor de Blankenburgverbinding en de ViA15. Zo ja, acht de regering dit
redelijk en proportioneel? Zo nee, heeft dat gevolgen voor de opbrengsten
van de Wet tijdelijke tolheffing, die al onder druk staan?
Deze vragen van de leden van de D66-fractie zijn reeds beantwoord onder
het kopje «aanleiding».
De leden van de D66-fractie vragen of, gezien niet het gehele beoogde
terugverdienbedrag van 656 miljoen euro kan worden gerealiseerd, kan
worden aangenomen dat de resterende kosten van 521 miljoen euro
worden gesocialiseerd als onderdeel van de invoering van betalen naar
gebruik. Zo ja, zijn deze kosten meegenomen in de investeringsberekening van de invoering van betalen naar gebruik? Hoe kijkt de regering
naar de precedentwerking hiervan? Onderschrijft deze casuïstiek niet de
noodzaak van de mogelijkheid om met betalen naar gebruik prijsdifferentiatie mogelijk te maken op basis van plaats? Zo nee, hoe wordt dit bedrag
gerealiseerd? Kan dit leiden tot de verhoging van het te heffen tolbedrag?
Kan worden toegezegd dat dit niet ten koste gaat van andere projecten
van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT)?
In 2011 is besloten tot invoering van de tolheffing vanwege onvoldoende
financiële dekking voor de aanleg van de Blankenburgverbinding en de
ViA15. Zonder tolheffing hadden deze projecten niet gerealiseerd kunnen
worden. De voorgenomen tolheffing had en heeft daarmee als enig doel
de middelen te genereren voor de ontbrekende financiële dekking.
In de eerdergenoemde brief van 7 april 2022 is beschreven dat met de
invoering van betalen naar gebruik in 2030 de tolheffing ruimschoots
eerder zal worden beëindigd dan het moment waarop de tolopgave voor
de Blankenburgverbinding en de ViA15 is terugverdiend. Per saldo wordt
tot aan 2030 naar verwachting tussen de € 100 mln. en € 150 mln.
afgelost op de tolopgave. Er resteert dan nog een tolopgave van € 500 à
€ 550 mln. Daarnaast zal als gevolg van de kortere periode van tolheffing
de tolheffing relatief minder efficiënt verlopen en resulteren in
meerkosten voor de tolorganisatie. Deze meerkosten zijn indicatief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

6

geraamd op € 25 mln. à € 65 mln. De komende tijd worden deze
bedragen nader gedetailleerd.
Het is niet voorzien dat de resterende tolopgave als gevolg van de
invoering van betalen naar gebruik leidt tot hogere toltarieven op de
Blankenburgverbinding en/of de ViA15 in de periode totdat betalen naar
gebruik van start gaat. In de hoofdlijnenbrief over betalen naar gebruik
van 1 juli 20228 is aangegeven dat de resterende tolopgave vanaf 2030
wordt gedekt in het kilometertarief van betalen naar gebruik en dat voor
de ontstane meerkosten een oplossing wordt gezocht. De lopende
effectenstudies voor betalen naar gebruik houden een stelpost van
afgerond € 600 miljoen aan voor de resterende tolopgave in 2030 en de
bijkomende meerkosten. Dit bedrag wordt in de effectenstudies verrekend
in het kilometertarief. De effectenstudies worden dit najaar opgeleverd en
aan uw Kamer aangeboden.
De regering ziet in deze casuïstiek geen noodzaak om in het systeem van
betalen naar gebruik prijsdifferentiatie mogelijk te maken op basis van
plaats. De resterende tolopgave wordt immers verrekend in het kilometertarief van betalen naar gebruik. Dat betekent daarnaast dat er geen
consequenties zijn voor andere MIRT-projecten.
De leden van de D66-fractie vragen daarnaast hoe de regering het feit
weegt dat tussen 2024 en 2029 de kosten voor de tolvoorziening bijna 60%
bedragen, waar 20% het beleidsuitgangspunt was? Vindt de regering het
voorstel nog altijd proportioneel met dit percentage?
Op de kosten van de tolheffing in de periode 2024–2029 is op 8 juni 2022,
in de beantwoording van de vragen over de eerdergenoemde brief van
7 april 2022, nader ingegaan.9 Het uitgangspunt van de tolheffing is dat de
kosten van tolinning niet meer dan 20% van de totale tolinkomsten
bedragen. Dit percentage heeft betrekking op de reguliere inningskosten
tijdens de exploitatie van het tolsysteem in een stabiel referentiejaar
(2030) als het systeem enige tijd in gebruik is. De eenmalige invoeringskosten vallen hierbuiten. Hetzelfde geldt voor de exploitatiekosten van
handhaving en toezicht. Deze kosten worden gedekt door de opbrengsten
uit betalingsherinneringen en boetes. De verhouding tussen tolinkomsten
en reguliere inningskosten in referentiejaar 2030 valt naar verwachting
binnen de norm van 20%.
Cumulatief zijn in de periode tot 2030 de invoerings- en alle exploitatiekosten ca. twee derde van de tolinkomsten. Dit komt enerzijds doordat in
deze periode de eenmalige invoeringskosten moeten worden gedekt uit
de tolopbrengsten, en anderzijds omdat het systeem van tolheffing
relatief kort operationeel zal zijn vanwege de invoering van betalen naar
gebruik. Indien er langer tol zou worden geheven, zou dit een positief
effect hebben op de verhouding tussen kosten en tolopbrengsten. De
regering vindt de te maken kosten voor de invoering van de tolheffing te
rechtvaardigen. Bovendien passen de kosten in de oorspronkelijk
vastgestelde financiële kaders.
De leden van de GroenLinks-fractie gaan ervan uit dat de technische
aspecten zullen voldoen aan de eisen. Veel landen hebben immers al vele
jaren ervaring en het aansluiten op die systemen zou geen problemen
moeten geven. Deze leden vragen zich wel af in hoeverre het betalen voor
het gebruik van een publieke weg of tunnel via een particuliere

8
9

Kamerstukken II 2021/2022, 32 813, nr. 1081.
Kamerstukken II 2021/2022, 35 925-A, nr. 75.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

7

EETS-aanbieder niet een vorm van privatisering van belastinginning is.
Kan de regering hierop reflecteren?
Zoals de leden van de GroenLinks-fractie al stellen zullen de technische
aspecten van de tolheffing inderdaad voldoen aan de daarvoor gestelde
eisen. Op grond van het onderhavige wetsvoorstel is de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat de tolheffer voor het tolgeld, ongeacht of de
feitelijke betaling van het tolgeld door een houder rechtstreeks aan de
Minister verloopt of dat dit via een private dienstaanbieder plaatsvindt.
De regering wijst erop dat de EETS-richtlijn ertoe verplicht dat
EETS-aanbieders worden toegelaten in EETS-gebieden, dus ook voor het
innen van de tolheffing op de Blankenburgverbinding en de ViA15. De
regering heeft om die reden geen andere keuze dan de inning van het
tolgeld gedeeltelijk via deze private partijen te laten verlopen. In
aanvulling op de mogelijkheid om te betalen via EETS-aanbieders, kiest
de regering ervoor om ook ETS-aanbieders toe te laten tot de Blankenburgverbinding en de ViA15 en daarnaast een hoofddienstaanbieder te
contracteren. De reden hiervoor is de laagdrempeligheid van de toegang
tot geautomatiseerd betalen voor met name particuliere gebruikers omdat
EETS-aanbieders hoofdzakelijk zakelijke gebruikers bedienen.
EETS-aanbieders zijn dienstaanbieders die hun diensten in meerdere
tolgebieden in Europa moeten aanbieden en gebonden zijn aan de
interoperabiliteitseisen uit de EETS-richtlijn. Houders kunnen bij dergelijke
EETS-aanbieders één contract afsluiten voor het doen van betalingen in
meerdere tolgebieden (voor zover de betreffende EETS-aanbieder zijn of
haar diensten in de relevante tolgebieden aanbiedt). ETS-aanbieders zijn
private entiteiten die op nationaal niveau toldiensten in de tolgebieden
Blankenburgverbinding en ViA15 kunnen aanbieden aan hun klanten.
Gedacht kan worden aan al bestaande dienstverleners in de mobiliteitssector die voor hun klanten diensten verlenen rondom de betaling van
brandstof, tol of parkeergelden. Deze mogelijkheid kan aantrekkelijk zijn
voor gebruikers die al een account hebben bij een dergelijke dienstverlener.
Gelet op de onzekerheid over de hoeveelheid EETS- en ETS-aanbieders
die diensten op de Blankenburgverbinding en ViA15 gaan aanbieden, of
de mogelijkheid dat EETS- en ETS-aanbieders bepaalde klanten niet
toelaten, contracteert de regering daarnaast een hoofddienstaanbieder.
Met deze hoofddienstaanbieder hebben alle houders de mogelijkheid om
een overeenkomst te sluiten met een dienstaanbieder. De hoofddienstaanbieder heeft als belangrijke verplichting dat hij alle houders moet
accepteren die met hem een dienstverleningsovereenkomst willen
afsluiten.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen daarnaast of er een alternatief
is? Is er een optie dat alle Nederlandse voertuigen, die nu hier wegenbelasting betalen, direct en zonder tussenkomst van een particuliere
aanbieder gaan betalen?
Met dit wetsvoorstel blijft het voor alle houders van voertuigen mogelijk
om zonder tussenkomst van een private partij het tolgeld rechtstreeks aan
de Minister te voldoen. Houders van voertuigen met een Nederlands en
niet-Nederlands kenteken hebben op niet-discriminerende wijze toegang
tot dezelfde, hiervoor geschetste, opties van rechtstreeks betalen aan de
Minister en betalen via een dienstaanbieder. Het is niet toegestaan om
een bepaalde wijze van betalen alleen voor houders van voertuigen met
een Nederlands kenteken open te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

8

Tot slot vragen de leden van de GroenLinks-fractie wat ons in de weg staat
om de Belastingdienst of de Dienst Wegverkeer (RDW) een nationale
EETS-aanbieder te laten worden of op te laten richten?
Gelet op het voorgaande past een nationale EETS-aanbieder niet binnen
de eisen van interoperabiliteit tussen tolgebieden in verschillende
lidstaten. De leden doelen wellicht op het werken met een nationale
(publieke) hoofddienstaanbieder. De Staat beschikt niet over de juiste
competenties om dergelijke dienstverlening zelf te ontwikkelen en te
exploiteren en daarnaast bestaan deze diensten al in de markt. Daarom
heeft de regering mede met het oog op het staande overheidsbeleid
rondom Staatsdeelnemingen gekozen voor het contracteren van een
private hoofddienstaanbieder. De keuze voor een private variant heeft als
bijkomend voordeel dat dit naar verwachting bijdraagt aan een tijdige (en
meer kostenefficiënte) realisatie. Beoogd is om de RDW (namens de
Minister) een private hoofddienstaanbieder te laten contracteren.
Het lid van de BBB-fractie leest dat in het wetsvoorstel een nieuwe
paragraaf 2.2.2 opgenomen is waarin regels gesteld worden over het
betalen op grond van een dienstverleningsovereenkomst met een
dienstaanbieder. Daarbij gaat de voertuighouder een overeenkomst aan
met de dienstaanbieder, die garant staat voor de afdracht van tolgelden
aan de tolheffer. Het is onduidelijk wie nu uiteindelijk verplicht is tot het
betalen van de tolheffing. Kan er meer verduidelijking gegeven worden
over wie uiteindelijk via rechtswege het toltarief aan de Minister van IenW
dient te betalen? Is dit de dienstaanbieder?
De houder is bij het passeren van de Blankenburgverbinding en/of de
ViA15 het tolgeld van rechtswege verschuldigd aan de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat. Als een houder geen dienstverleningsovereenkomst heeft afgesloten met een dienstaanbieder, is de houder zelf
verplicht tot het betalen van het tolgeld aan de Minister. Als een houder
wel een dienstverleningsovereenkomst heeft afgesloten met een
dienstaanbieder, wordt de houder geacht voldaan te hebben aan de
betalingsverplichting jegens de Minister. De dienstaanbieder heeft
vervolgens een zelfstandige verplichting om de door de houder verschuldigde tolbedragen te betalen aan de Minister en zal deze tolbedragen in
rekening brengen bij de houder. De betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister is niet afhankelijk van de betaling van de
houder aan de dienstaanbieder.
ETS-aanbieders
De leden van de D66-fractie lezen dat de optie open is gehouden voor
ETS-aanbieders die niet hoeven te voldoen aan de interoperabiliteitseisen.
Hoe is dit geregeld bij de Wet vrachtwagenheffing en hoe wordt dit
beoogd voor het systeem van betalen naar gebruik? Compliceert de
tolheffing van ETS-aanbieders zonder interoperabiliteit een overgang naar
betalen gebruik niet in de toekomst, vragen deze leden.
In het antwoord op de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie is
reeds ingegaan op het toelaten van ETS-aanbieders bij de Blankenburgverbinding en de ViA15. ETS-aanbieders worden niet toegelaten bij de
vrachtwagenheffing in Nederland. In lijn met de EETS-richtlijn wordt in
het vrachtverkeer al veel gebruik gemaakt van EETS-aanbieders, daarom
wordt gekozen om hier zo veel mogelijk bij aan te sluiten. Daarnaast blijkt
dat ETS-aanbieders minder geïnteresseerd zijn in het aanbieden van
diensten waarbij boordapparatuur moet worden verstrekt, zoals bij de
vrachtwagenheffing het geval is. Bij de vrachtwagenheffing in België,
waar ook gebruik wordt gemaakt van boordapparatuur, zijn wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

9

ETS-aanbieders toegelaten maar heeft geen enkele ETS-aanbieder zich tot
op heden aangemeld. Voor de tijdelijke tolheffing in Nederland hoeft geen
boordapparatuur te worden verstrekt en blijkt uit verkennende gesprekken
met de markt dat onder ETS-aanbieders interesse bestaat om diensten
aan te bieden op de Blankenburgverbinding en ViA15.
In het eerdergenoemde Coalitieakkoord is aangegeven dat het systeem
van betalen naar gebruik per 2030 de tolheffing op de dan nog bestaande
toltracés moet gaan vervangen. Interoperabiliteit tussen de tolwegen
binnen Nederland zal naar verwachting niet meer nodig zijn met de komst
van betalen naar gebruik. Zoals aangegeven in de eerdergenoemde
hoofdlijnenbrief over betalen naar gebruik van 1 juli 2022 wordt getracht
het systeem voor betalen naar gebruik zo eenvoudig mogelijk te houden.
Hoe dit er precies uit zal gaan zien, wordt momenteel uitgewerkt.
Verhouding tot bestaande regelgeving en hoger recht
De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de
samenhang, conflicten en overlap met de Wet vrachtwagenheffing.
Tussen de vrachtwagenheffing in Nederland en de tolheffing op de
Blankenburgverbinding en ViA15 bestaan een aantal overeenkomsten. In
beide gevallen geldt bijvoorbeeld het principe van «free flow»: de
registratie geschiedt door middel van een geautomatiseerd systeem
zonder slagbomen waardoor voertuigen niet hoeven te stoppen om te
betalen. Ook wordt in beide gevallen gebruik gemaakt van dienstaanbieders die ervoor zorgen dat het tarief kan worden betaald. Indien
EETS-aanbieders diensten aanbieden in Nederland zal dat, op grond van
de Wet implementatie EETS-richtlijn, bij zowel de tolheffing als de
vrachtwagenheffing gebeuren. Hiermee wordt het voor houders van
vrachtwagens mogelijk om door middel van één dienstverleningsovereenkomst beide heffingen te voldoen. Tot slot wordt er bij de voorbereiding
en uitvoering van de tolheffing en de vrachtwagenheffing met dezelfde
uitvoeringsorganisaties samengewerkt, wat voordelen heeft op het gebied
van bijvoorbeeld kennis, bemensing en ICT-systemen.
Daarnaast zijn er verschillen: zo geldt de vrachtwagenheffing alleen voor
vrachtwagens en de tolheffing ook voor personenauto’s, en wordt bij de
vrachtwagenheffing boordapparatuur gebruikt voor registratie door de
dienstaanbieders, terwijl bij de tolheffing gebruik wordt gemaakt van
kentekenplaatherkenning (ANPR-camera’s) en vindt registratie plaats door
de tolheffer. Ook geldt bij de tolheffing een tarief per passage, terwijl dit
bij de vrachtwagenheffing een tarief per kilometer is. Zoals aangegeven in
antwoord op de eerdere vragen van de D66-fractie zijn de toltracés van
Blankenburgverbinding en de ViA15 niet opgenomen in het heffingsnetwerk van de vrachtwagenheffing. Overlap in de zin dat op bepaalde
wegvakken zowel tolheffing als vrachtwagenheffing moet worden betaald,
wordt daarmee voorkomen.
Administratieve lasten voor weggebruikers
Het lid van de BBB-fractie leest dat de tol voor de Blankenburgverbinding
voor de personenauto € 1,18 wordt. De kosten voor het gebruik zal voor
omwonenden die deze verbinding voor woon-werkverkeer gebruiken
uiteraard hoger liggen dan voor de incidentele gebruiker. Gezien de
huidige situatie in het land waarin de koopkracht snel achteruitgaat en het
leven snel duur wordt, vraagt het lid van de BBB-fractie wat de sociale
impact zal zijn van deze tolverbinding en of dit gezien de huidige staat van
ons land wenselijk is. Heeft de regering ook gekeken naar het draagvlak
onder omwonenden? Zo ja, wat is daar de uitslag van en wat is er met de
uitslag gedaan? Is er ook gekeken naar wat de financiële impact van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

10

tolverbinding is op omwonenden die frequent gebruik gaan/moeten
maken van de verbindingen? Is het een mogelijkheid om het tol heffen
tijdelijk uit te stellen, totdat de koopkracht is hersteld?
In het kader van de tracébesluiten voor de Blankenburgverbinding en de
ViA15 heeft participatie en inspraak plaatsgevonden, zoals blijkt uit de
Nota’s van Antwoord naar aanleiding van de tervisielegging van de
ontwerptracébesluiten van beide wegverbindingen. In de Nota’s van
Antwoord10 is beschreven wat in het kader van de inspraak naar voren is
gekomen en hoe dit is verwerkt in de tracébesluiten.
De regering ziet geen mogelijkheid om de in de tracébesluiten
opgenomen situatie van tolheffing te heroverwegen in het licht van de
huidige koopkracht. In de eerdergenoemde brief van 7 april 2022 is
aangegeven dat afzien van tolheffing (of uitstel daarvan) niet mogelijk is
vanwege het feit dat in de tracébesluiten rekening is gehouden met
verminderde verkeersvolumes als gevolg van de tolheffing. Omdat de
milieumaatregelen op deze verminderde verkeersvolumes zijn gebaseerd,
is openstelling van de wegen zonder tolheffing niet zonder meer mogelijk.
Hiervoor is een herberekening van de milieueffecten nodig in combinatie
met nieuwe besluitvorming waarin aanvullende maatregelen worden
vastgesteld.
Wel is het voor omwonenden – net als voor alle andere weggebruikers –
mogelijk om gebruik te blijven maken van een alternatieve route zonder
tolheffing. De Blankenburgverbinding en de ViA15 zijn immers nieuwe
wegverbindingen die aan het netwerk worden toegevoegd. De bestaande
wegverbindingen kunnen ook nog steeds worden gebruikt.
Tot slot wijst de regering het lid van de BBB-fractie erop dat het toltarief
van rechtswege jaarlijks wordt geïndexeerd. Tegen de huidige inzichten
bedraagt het toltarief voor voertuigen onder de 3.500 kg per passage
€ 1,32 (prijspeil 2021). Voor voertuigen boven de 3.500 is het tarief € 7,94
(prijspeil 2021).
Gevolgen voor bedrijven en het milieu
De leden van de VVD-fractie lezen dat een aantal voertuigen in
aanmerking komt voor een tolvrijstelling. Deze leden willen weten voor
welke voertuigen dit allemaal geldt en of dit ook geldt voor voertuigen
voor bijvoorbeeld medicijn- en orgaantransport, huisartsen, diplomaten
en Defensie.
In de Wet TTH is voor bepaalde categorieën voertuigen een vrijstelling
gecreëerd en is tevens een grondslag gecreëerd om ontheffing te kunnen
verlenen van het betalen van het tolgeld. In het onderhavige wetsvoorstel
wordt voorgesteld een aantal vrijstellingen om te zetten in ontheffingsmogelijkheden ter verbetering van de uitvoerbaarheid. De voertuigen die met
dit wetsvoorstel worden vrijgesteld zijn voertuigen van het Ministerie van
Defensie of van bevriende krijgsmachten. Bij de ontheffingen gaat het om
voertuigen die zijn ingericht en worden gebruikt voor het vervoer van
zieken en gewonden, het vervoer van stoffelijke overschotten of
uitsluitend worden gebruikt door politie of brandweer. Daarnaast kan
ontheffing worden verleend in het belang van de verkeersdoorstroming,
de openbare orde en veiligheid of in het algemeen belang.
De leden van de D66-fractie begrijpen dat bij de Blankenburgverbinding
en ViA15 rekening is gehouden met minder weggebruikers als gevolg van
10

Te vinden op www.blankenburgverbinding.nl en www.via15.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

11

de tijdelijke tolheffing. Welke gevolgen heeft het wegvallen van de
tijdelijke tolheffing voor de belasting van de natuur? Hoe vindt toetsing,
bijvoorbeeld door middel van (nieuwe) milieueffectrapportages, dan
plaats? Of wordt hier aan de voorkant rekening mee gehouden?
Zoals toegelicht bij de vraag van het lid van de BBB-fractie geldt dat afzien
van tolheffing niet mogelijk is vanwege het feit dat in de tracébesluiten
rekening is gehouden met verminderde verkeersvolumes als gevolg van
de tolheffing. Omdat de milieumaatregelen op deze verminderde
verkeersvolumes zijn gebaseerd, is openstelling van de wegen zonder
tolheffing niet zonder meer mogelijk. Hiervoor is een herberekening van
de milieueffecten nodig in combinatie met nieuwe besluitvorming waarin
aanvullende maatregelen worden vastgesteld. Dat is ook het geval indien
tolheffing op termijn (na openstelling van de tracés) wordt beëindigd.
Privacy impact assessment (PIA)
De leden van de D66-fractie lezen dat de Privacy Impact Assessment (PIA)
regelmatig wordt geactualiseerd. Hoe vaak zal dit gebeuren? Kan de
regering toezeggen dit te doen wanneer «bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels gesteld (worden) voor de verwerking
van persoonsgegevens met technische hulpmiddelen door de Minister»
waarover wordt geschreven in paragraaf 2.4 van de memorie van
toelichting?
Bij het voorbereiden van het onderhavige wetsvoorstel is een Privacy
Impact Assessment (PIA) opgesteld. Het PIA kan om verschillende
redenen actualisatie behoeven, zoals bij wijzigingen van wet- en regelgeving waarmee verwerking van persoonsgegevens gemoeid is of
wanneer de effecten van gegevensverwerkingen veranderen. Er is geen
vaste frequentie om het PIA te actualiseren. De door de leden van de
D66-fractie genoemde algemene maatregel van bestuur geeft aanleiding
om te beoordelen of het PIA nog actueel is.
De betreffende algemene maatregel van bestuur is op dit moment in
voorbereiding. De internetconsultatie is reeds voltooid.11 Het voorlopige
beeld is dat actualisatie van het bestaande PIA niet nodig lijkt te zijn,
omdat de persoonsgegevens die ingevolge de conceptversie van de
algemene maatregel van bestuur kunnen worden verwerkt al in
voldoende mate aan de orde komen in het bestaande PIA.
Inspectie leefomgeving en transport (ILT)
De leden van de D66-fractie constateren dat de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) in haar advies stelt dat de inning van niet-betaalde boetes
onder voorwaarden en beperkingen uitvoerbaar is. Deze leden vragen de
Minister deze voorwaarden en beperkingen nader te specifiëren. Welke
overheidsorganisatie draagt verantwoordelijkheid voor de toezichtstaken
die niet zien op het beroepsmatig vervoer?
Zoals toegelicht onder het kopje «algemeen» wordt indien het tolgeld niet
tijdig is betaald, eerst een betalingsherinnering verstuurd en kan daarna
een bestuurlijke boete worden opgelegd. RDW en CJIB zijn de beoogde
uitvoeringsorganisaties voor deze administratieve vorm van toezicht. In
aanvulling daarop is een vorm van fysiek toezicht (handhaving langs de
weg) voorzien. Dit toezicht is bedoeld voor gevallen waarin de inning en
incasso van een bestuurlijke boete niet succesvol is, of indien vanwege
11

https://www.internetconsultatie.nl/
besluit_tijdelijke_tolheffing_blankenburgverbinding_en_via15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

12

het ontbreken van NAW-gegevens12 geen betalingsherinnering of
bestuurlijke boete kon worden verstuurd. Naar verwachting betreft dit een
beperkte groep weggebruikers. De HUF-toets van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft betrekking op dit fysieke toezicht.
In de HUF-toets op het onderhavige wetsvoorstel verwijst de ILT naar haar
HUF-toets bij de oorspronkelijke Wet TTH. De HUF-toets bij de oorspronkelijke wet is in 2014 opgesteld en nader uitgewerkt in 2016. In de
betreffende toetsen heeft de ILT aangegeven onder welke randvoorwaarden en beperkingen een rol als toezichthouder uitvoerbaar is. Het
gaat er hierbij onder meer om dat ILT alleen toezicht houdt op beroepsmatig vervoer (vrachtwagens, bussen en taxi’s), dat toezicht volledig
onafhankelijk is en dat toezicht volledig wordt gefinancierd. Ook stelt ILT
als voorwaarde dat ze volledige en betrouwbare informatie ter
beschikking krijgt over niet-betaalde tolpassages.
Gegeven deze voorwaarden en beperkingen wordt naar meerdere opties
gekeken, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid voor het aanwijzen van een
andere toezichthouder. Dat proces is nog niet afgerond. In het handhavingsplan, dat ingevolge artikel 17 van de huidige Wet TTH aan beide
Kamers wordt voorgelegd, zal hierover meer duidelijkheid worden
gegeven. Het handhavingsplan is naar verwachting in 2023 gereed, ruim
voor de verwachte start van de tolheffing op de Blankenburgverbinding in
het vierde kwartaal van 2024.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

12

Naam, adres, woonplaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 137, nr. 6

13