Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 759

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 december 2016
Bij brief van 12 april 20161 heb ik u het plan van aanpak tegen misbruik
van stage-/werkervaringsplekken bij afgestudeerde jongeren doen
toekomen. Bestrijding van stagemisbruik is belangrijk omdat het
onderbetaling van deze jongeren tegengaat en oneerlijke concurrentie op
de arbeidsmarkt door verdringing voorkomt.
Met deze brief bericht ik u over de stand van zaken van dit plan van
aanpak en de verdere voortgang van de ondernomen activiteiten sinds
afgelopen april. Ook ga ik hierbij in op de uitwerking van de door mij
overgenomen motie Kerstens2 die de regering verzoekt bij de verdere
uitwerking van het plan van aanpak de voor- en nadelen van het principe
dat een stage bij een opleiding hoort en na het afronden daarvan sprake
dient te zijn van een arbeidsovereenkomst, in kaart te brengen. Bovendien
doe ik met deze brief mijn tijdens het debat op 9 juni 2016 gedane
toezegging gestand dat ik uw Kamer voor de begrotingsbehandeling van
SZW over de voortgang van bovengenoemde plan zal informeren.3
In de hiervoor genoemde brief aan uw Kamer heb ik aangegeven dat de
termen stage en werkervaringsplek in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML) geen juridische betekenis hebben en er alleen van
een stage sprake kan zijn als uit de feiten en omstandigheden blijkt dat
geen sprake is van een arbeids-overeenkomst. Dit is het geval als de
activiteiten bij uitstek zijn gericht op leren en de werkzaamheden van
additionele aard zijn. In de praktijk leidt het gebruik van de termen stage
en werkervaringsplek, die als synoniemen van elkaar kunnen worden
gebruikt, nog wel eens tot verwarring. De term werkervaringsplek kan ten
onrechte de indruk wekken dat het hierbij zou kunnen gaan om een
inwerkperiode, terwijl ook voor een dergelijke periode gewerkt dient te
worden op basis van een arbeidsovereenkomst en de WML derhalve van
1

Kamerstuk 29 544, nr. 712
Kamerstuk 29 544, nr. 732
3
Kamerstuk 29 544, nr. 732
2

kst-29544-759
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

1

toepassing is. Om onduidelijkheid te voorkomen geef ik daarom in deze
brief de voorkeur aan de term stage. Een stage is gericht op leren en kan
zowel tijdens als na afronding van een opleiding plaatsvinden.
Resultaten 2016
Het plan van aanpak bevat drie sporen om misstanden van stages aan te
pakken:
• bevorderen bewustwording: jongeren die feitelijk arbeid verrichten
hebben recht op een fatsoenlijke beloning en misstanden zijn niet
acceptabel;
• versterken informatiepositie ten behoeve van de handhaving: waar
doen de misstanden zich voor?
• risicogerichte handhaving op basis van concrete meldingen.
Hieronder licht ik aan de hand van elk spoor de uitvoering van de
ondernomen acties toe. De ondernomen acties geven beter zicht op het
probleem van stagemisbruik onder afgestudeerden en laten zien dat het
probleem zich met name in specifieke sectoren voor lijkt voor te doen.
Verdere stappen tegen stagemisbruik zullen zich daarom in toenemende
mate gaan richten op de probleemsectoren. Om een volledig en
betrouwbaar beeld te schetsen van de omvang van stagemisbruik per
sector heb ik besloten hiernaar uitgebreider onderzoek te laten doen. Door
de beperkte meldingsbereidheid van stagiairs zullen andere bronnen
worden benut, zoals enquêteresultaten, interviews en signalen uit
sectoren. Dit onderzoek zal begin 2017 worden uitgezet. Met de probleemsectoren die door het onderzoek in kaart worden gebracht zal ik in gesprek
gaan en wijzen op hun verantwoordelijkheid voor het creëren van een
eerlijke arbeidsmarkt.
A. Spoor 1: bevorderen bewustwording
Handhaving is zeer belangrijk bij het tegengaan van stagemisbruik, maar
is niet het enige middel. De overheid draagt zorg voor duidelijke wet- en
regelgeving en voorlichting hierover. Werkgevers hebben de verplichting
om de wetgeving te kennen en na te leven. Brancheorganisaties,
werkgevers- en werknemersorganisaties hebben hier ook een rol in. De
inzet van toezicht en handhaving door de Inspectie SZW is daarbij het
sluitstuk: daar waar werkgevers niet weten, wordt ingezet op voorlichting
en gesprekken. Daar waar werkgevers niet willen, is bestuursrechtelijk
optreden het middel. Ook de stagiair heeft hier een verantwoordelijkheid.
Onder zowel werkgevers als afgestudeerden moet het bewustzijn groeien
dat er ook na afronding van de opleiding voorwaarden gelden voor een
stageplaats en dat deze voorwaarden er op zijn gericht om verdringing
van betaald werk te voorkomen. Door middel van voorlichting wordt dit
bewustzijn vergroot.
Bewustwording onder starters op de arbeidsmarkt
Met de betere vindbaarheid om stagemisbruik bij de Inspectie SZW te
melden, is de informatievoorziening op de website van de Inspectie
verbeterd. Studenten en afgestudeerden kunnen via de website www.inspectieszw.nl meer informatie vinden over de regels rondom het lopen
van een stage. Hier wordt onder meer toegelicht dat er voorwaarden
gelden voor een stageplaats en dat misbruik kan worden gemeld bij de
Inspectie SZW. Deze informatie is met een doorverwijzing naar de website
van de Inspectie SZW sinds kort ook beschikbaar via www.rijksoverheid.nl. De vindbaarheid van deze informatie via zoekmachines is
inmiddels verbeterd en via social media zal het onderwerp doelgroepgericht onder de aandacht worden gebracht. In de GGZ-sector wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

2

samengewerkt met beroepsverenigingen om starters te bereiken. Het
Nederlandse Instituut van Psychologen en de Nederlandse Vereniging van
Pedagogen en Onderwijskundigen hebben een handreiking met
aandachtspunten voor psychologen en pedagogen ontwikkeld die onder
de leden wordt verspreid.4
Omdat stagemisbruik zich met name lijkt voor te doen in sectoren met een
ruime arbeidsmarkt voor starters moet een deel van de oplossing worden
gezocht in een goede voorlichting over arbeidsmarktkansen aan
studenten. Door studiekiezers en studenten beter te informeren over het
beroepenveld en vervolgonderwijs, heeft de student de mogelijkheid om
hierop in te spelen. Dit wordt toegelicht in de brief Loopbaanoriëntatie en
-begeleiding van 28 september 20165, onder actielijn 3.
In het debat op 9 juni jl. over het arbeidsmarktbeleid heb ik naar
aanleiding van een vraag van het lid Heerma (CDA) toegezegd om bij de
uitwerking van het plan van aanpak te bezien op welke manier bevordering van bewustzijn kan helpen om de bereidheid te bevorderen om een
civielrechtelijke procedure te starten (Kamerstuk 29 544, nr. 740).
Als de jongere die stage loopt, meent dat hij werkzaam is op basis van
een arbeidsovereenkomst, kan hij zich bij de civiele rechter beroepen op
het rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst. Dit laatste gebeurt
door middel van een eenvoudig verzoekschrift. Deze verzoekprocedure zal
in de toekomst in het kader van het programma Kwaliteit en Innovatie
rechtspraak (KEI) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie worden
gedigitaliseerd, waardoor de gang naar de rechter toegankelijker wordt en
meer aansluit bij de belevingswereld van jongeren. De verzoekprocedure
zal dan kunnen worden gestart door het invullen van een digitaal
formulier dat de gerechten via het webportaal zullen aanbieden. De
verzoeker zal dan het verloop van de procedure digitaal kunnen bijhouden
in Mijn Rechtspraak, waar hij kan zien welke stukken eventuele belanghebbenden in de verzoekprocedure hebben ingediend, wanneer de rechter de
zitting heeft gepland en hoe hij de zaak daar wil behandelen. Hoewel de
civielrechtelijke procedure toegankelijker wordt, kan worden verwacht dat
stagiairs de voorkeur houden voor het anoniem melden van stagemisbruik bij de Inspectie SZW.
Bewustwording onder werkgevers
Ten behoeve van de informatievoorziening aan werkgevers is onlangs de
website www.zelfinspectie.nl gelanceerd. Op deze website kunnen
werkgevers onder meer de voorwaarden voor een stageplaats terugvinden. Werkgevers die stageplaatsen aanbieden kunnen controleren of ze
aan alle voorwaarden voldoen en kunnen via de website actiepunten
opslaan om verder mee aan de slag te gaan. De website wordt via
LinkedIn actief onder de aandacht van werkgevers gebracht. Verder wordt
de informatie verspreid via diverse online informatiekanalen voor
werkgevers.
Verdere bewustwording zal worden gezocht in voorlichting en gesprekken
met werkgevers in probleemsectoren. Bij de selectie van die sectoren zal
gebruik worden gemaakt van de resultaten van het eerder in deze brief
aangekondigde onderzoek.

4

De Handreiking werkervaringsplaatsen van het NIP en NVO is beschikbaar voor leden, meer
informatie is te vinden op www.psynip.nl/het-nip/nieuws/handreikingwerkervaringsplaatsen.html?pageId=975155
5
Kamerstuk 31 524, nr. 301

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

3

B. Spoor 2: versterken informatiepositie ten behoeve van handhaving
(Waar doen de misstanden zich voor?)
Om een goed beeld te krijgen in welke sectoren de problemen van
stagemisbruik zich voordoen is er een aantal acties ondernomen. De
Inspectie SZW heeft haar online vindbaarheid bij het melden van
misstanden van stagemisbruik verbeterd. Voor de stagiair is de informatie
op www.inspectieszw.nl uitgebreid, is er op de homepage van de
Inspectie een directe link geplaatst en kan men snel doorklikken om online
een melding te doen van stagemisbruik.
Met FNV Jong zijn meldingen geanalyseerd die FNV Jong heeft
ontvangen via hun eigen meldpunt. Ook heeft de Inspectie SZW
voorstellen gedaan hoe FNV Jong de meldingen concreter en vollediger
kan maken. Melders blijken in veel gevallen niet alle benodigde informatie, zoals concrete adresgegevens van de werkgever, door te geven.
Het formulier van het meldpunt stagemisbruik van FNV Jong is inmiddels
aangepast zodat alle benodigde informatie voor handhaving door de
Inspectie SZW moet worden ingevuld. De mogelijkheid van anoniem
melden is nadrukkelijk bij FNV Jong onder de aandacht gebracht.
Om verder zicht te krijgen op de omvang van stagemisbruik heeft de
Inspectie SZW een inventarisatie uitgevoerd naar online vacatureteksten.
De informatie uit de inventarisatie zal worden benut voor de selectie van
ondernemingen waar verder onderzoek zal plaatsvinden.
De meldingen bij de Inspectie SZW en FNV Jong bevestigen het beeld dat
er in de sectoren GGZ, architectuur en communicatie/marketing opvallend
meer signalen zijn van stagemisbruik ten opzichte van andere sectoren.
Dit beeld wordt bevestigd door gesprekken die zijn gevoerd met de
Vereniging Hogescholen, VSNU, Nederlandse Instituut van Psychologen,
Stichting Masterpsychologen en Nederlandse Vereniging van Pedagogen
en Onderwijskundigen. Misstanden lijken zich met name voor te doen in
sectoren waar het voor starters lastig is een betaalde baan te krijgen,
doordat het aantal afgestudeerden dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt
groter is dan de vraag naar starters. Met name in sectoren waar de
instroom op starterfuncties wordt beperkt door het beschikbare aantal
opleidingsplekken, neemt het aantal stageplaatsen na afstuderen en ook
het misbruik van stages toe. In een enquête onder afgestudeerde
psychologen en pedagogen geeft 30 procent van de respondenten aan
een stage te hebben gekozen omdat tijdens het solliciteren op het gebrek
aan ervaring is gewezen, 24 procent omdat er geen betaalde functie te
vinden zou zijn en 15 procent om binnen de betreffende organisatie in
aanmerking te komen voor een volwaardig betaalde functie6. Van de bijna
300 respondenten geeft 70 procent aan werk te verrichten dat vergelijkbaar is met het werk van een betaalde werknemer en geeft 54 procent
van de respondenten aan dat de stageplaats een betaalde functie
verdringt.
Zoals eerder in deze brief is aangekondigd zal begin 2017 een onderzoek
starten om beter zicht te krijgen op andere sectoren waar stagemisbruik
zich op grotere schaal voordoet.

6

De uitslagen van de enquête uitgevoerd door het NIP, de NVO en Stichting Masterpsychologen
zijn te vinden op http://www.psynip.nl/website-openbaar-documenten-nip-algemeen/
data20160104.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

4

C. Spoor 3: risicogerichte handhaving
De Inspectie SZW is sinds december 2014 in totaal 15 onderzoeken gestart
naar mogelijk misbruik. 12 onderzoeken zijn inmiddels afgesloten. Bij 10
onderzoeken heeft de Inspectie SZW gelet op de feiten en omstandigheden geen dienstbetrekking vastgesteld. Bij twee onderzoeken is
geconstateerd dat wel sprake is van een dienstbetrekking in plaats van
een stage en hebben de werkgevers die het betrof de werkwijze aangepast
zodat aan de voorwaarden van een stage wordt voldaan. De overige drie
onderzoeken zijn op dit moment nog in uitvoering. De Inspectie SZW richt
zich hierbij op bedrijven die bewust de regels ontduiken en via deze
constructie de kosten van arbeid verlagen. Door de complexiteit vergen de
onderzoeken in verhouding veel meer tijd dan de reguliere onderzoeken
van de Inspectie op overtredingen van de arbeidswetten. De Inspectie
moet per casus de feiten en omstandigheden vaststellen door het
controleren van de boekhouding of het horen van medewerkers en
leidinggevenden. Zo gaat het bij de drie organisaties waar nog onderzoeken lopen om ongeveer 40 personen waarbij moet worden vastgesteld
of er sprake is van een dienstbetrekking in plaats van een stage.
De Inspectie heeft alle meldingen (voor zover volledig) die zij tot op heden
heeft ontvangen in onderzoek genomen. Daarnaast is er met FNV Jong
veelvuldig contact geweest om te kijken hoe de meldingen die zij
ontvangen in het meldpunt gedeeld kunnen worden met de Inspectie
SZW.
De Inspectie zal binnen het programma Schijnconstructies en
cao-naleving ook in 2017 op basis van concrete meldingen onderzoeken
starten naar bedrijven die bewust de regels ontduiken door misbruik van
stageplaatsen. Om een bijdrage te leveren aan het beeld van de omvang
van deze constructie zal de Inspectie, voor zover mogelijk, in verschillende
sectoren concrete meldingen gaan onderzoeken.
Motie Kerstens
Tijdens het algemeen overleg van 9 juni jl. over arbeidsmarktbeleid heb ik
uw Kamer toegezegd voor de eerstkomende begrotingsbehandeling van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te informeren over
de uitwerking van de motie Kerstens. Deze motie vraagt de voor- en
nadelen van het principe dat een stage bij een opleiding hoort en na het
afronden daarvan sprake dient te zijn van een arbeidsovereenkomst, in
kaart te brengen. Hieronder licht ik een en ander toe.
Het voornaamste argument om stages alleen toe te staan in combinatie
met een opleiding is dat hierdoor een duidelijk onderscheid ontstaat
tussen opleiding en werk: tijdens de stage staat leren centraal en heeft de
student de mogelijkheid om te leren hoe theoretische kennis in de praktijk
kan worden toegepast. Door de stage te zien als onderdeel van de
ontwikkeling en voorbereiding op de arbeidsmarkt ligt het voor de hand
dit te koppelen aan de opleiding. Net als bij het volgen van extracurriculaire vakken kan de stage dan worden gezien als een extra
verdieping van de reeds verworven kennis en kan een stage bijdragen aan
het ontwikkelen van basisvaardigheden die helpen bij een goede start op
de arbeidsmarkt. Na afronding van de opleiding vangt de fase aan waarin
iemand volwaardig toetreedt tot de arbeidsmarkt en deze verworven
kennis toepast in het werk dat hij of zij verricht volgens een arbeidsovereenkomst. Een eventuele inwerkperiode valt daarbij ook onder de
arbeidsovereenkomst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

5

Door stage te koppelen aan een opleiding wordt mogelijk meer benadrukt
dat de stage draait om leren en dat werkzaamheden niet gericht mogen
zijn op productief werk, maar wordt er voorbij gegaan aan de belangrijkste motieven die leiden tot misbruik van stages. Een van de
voornaamste problemen bij het tegengaan van misbruik van stages, in de
zin dat stagiairs werkzaamheden uitvoeren waarvoor een arbeidsovereenkomst met bijbehorende beloning hoort, is dat de stagiair akkoord gaat
met de omstandigheden en vaak niet bereid is om melding te doen bij de
Inspectie SZW. Door veel stagiairs wordt de stage gezien als een
noodzakelijke opstap naar werk; een investering om meer kans te maken
op een betaalde baan. Dit is met name het geval in sectoren waar de
vraag naar arbeid kleiner is dan het aanbod en ten gevolgen de concurrentie op de arbeidsmarkt groot is. Het onbedoelde gevolg van het
koppelen van stage aan een opleiding zou kunnen zijn dat studenten
langer wachten met afstuderen om stage te kunnen lopen of dat afgestudeerden en werkgevers andere mogelijkheden gaan verkennen om geen
(minimum)loon te hoeven betalen voor de verrichte werkzaamheden.
In het Burgerlijk Wetboek is nu al een rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst op grond van artikel 7:610a BW opgenomen7, waarmee het
opnemen van een nieuw rechtsvermoeden daarom waarschijnlijk weinig
zal bijdragen aan het tegengaan van stagemisbruik. Het regelen dat
afgestudeerden alleen op basis van een arbeidsovereenkomst kunnen
worden ingezet door een werkgever en dus geen stage kunnen lopen, zou
op andere manieren kunnen worden vormgegeven. In zijn algemeenheid
is het voordeel van een wettelijke regeling dat het voor werkgever en
stagiair hierdoor kenbaarder is wat de wederzijdse rechten en plichten zijn
aan het volgen van een stage. Op dit moment is er geen algemene
wettelijke regeling ten aanzien van het arbeidsaspect van stages. Wel zijn
in de jurisprudentie al duidelijke criteria voor het onderscheid tussen een
stage en een arbeidsovereenkomst opgenomen.
Er zijn ook nadelen aan een algemene wettelijke regeling verbonden.
Werkgevers kunnen ook bij een wettelijke regeling nog steeds proberen
met minder loonkosten productieve arbeid te laten uitvoeren door
bijvoorbeeld een stagiair die een opleiding volgt of via andere
constructies zoals het inzetten van vrijwilligers. Hiermee verplaatst het
probleem zich terwijl de bereidheid van de stagiair om een klacht in te
dienen bij de Inspectie of een civielrechtelijke procedure te starten,
daarmee niet zal toenemen. Ook blijft misbruik voor de Inspectie SZW dan
nog steeds lastig om aan te tonen. Afgestudeerden kunnen dan in het
algemeen geen stage meer lopen, terwijl volgens verschillende signalen
misbruik van stages met name in enkele specifieke sectoren voorkomt.
Stages zijn ook bij afgestudeerden in beginsel goed voor hun arbeidsmarktpositie als ze worden benut om de stagiair praktische ervaring en
competenties te laten opdoen en in staat stellen een relevant netwerk op
te bouwen. Hierdoor neemt de kans op een baan toe. Verder zet een
dergelijke wettelijke regeling een streep door decentrale projecten waarbij
afgestudeerde jongeren of uitkeringsgerechtigden op de arbeidsmarkt
bijvoorbeeld gedurende zes maanden werkervaring opdoen in het
bedrijfsleven en zodoende hun kansen op de arbeidsmarkt vergroten en
verbeteren.
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat een wettelijke regeling, die bepaalt
dat afgestudeerden geen stage kunnen lopen, het stagemisbruik in de
praktijk niet zal verminderen. Dit komt omdat de daadwerkelijke oplossing
7

In artikel 7:610a BW is het rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst opgenomen
wanneer iemand tegen beloning gedurende drie maanden wekelijks dan wel voor minstens 20
uur in de maand arbeid verricht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

6

afhangt van de bereidheid van de stagiair om zijn rechten in te roepen. De
afgestudeerde zal ook bij een wettelijke regeling zelf actie moeten
ondernemen om naleving bij de werkgever af te dwingen. Het is de vraag
of de afgestudeerde daartoe bereid zal zijn.
Tot slot
Stages zijn belangrijk bij het voorbereiden van jongeren op hun toekomst
op de arbeidsmarkt. Ze zijn vaak een verplicht onderdeel van de opleiding,
maar ze kunnen ook buiten een opleiding helpen om de basisvaardigheden te ontwikkelen die nodig zijn om echt goed aan de slag te kunnen
gaan. Vooral na de opleiding kan soms een diffuse situatie ontstaan
waarin het niet helemaal helder is of het nog echt om leren gaat of toch
vooral om het verrichten van productieve werkzaamheden. De wet is op
dit punt helder. Als de afgestudeerde werkt, is er recht op minimumloon
of cao-loon naargelang de feitelijke omstandigheden.
Desondanks blijkt er in de praktijk toch misbruik van stages plaats te
vinden. In het plan van aanpak is een belangrijke plaats ingeruimd voor
het bevorderen van het bewustzijn zodat studenten, afgestudeerden en
werkgevers op de hoogte zijn van de regels rondom stages. Wanneer de
regels alsnog worden overtreden blijft handhaving het sluitstuk om dit
fenomeen terug te kunnen dringen. Daarnaast zal de aandacht zich meer
gaan richten op specifieke sectoren waar het probleem van stagemisbruik
het grootst is. Aan de hand van het aangekondigde onderzoek zullen
probleemsectoren in kaart worden gebracht. In deze sectoren hebben
werkgevers en werknemers een gezamenlijke verantwoordelijkheid om
afspraken te maken over het eerlijk inzetten van stagiaires tijdens en na
opleiding en naleving van de regels. De overheid zal dit gesprek faciliteren
en de sectoren stimuleren om passende maatregelen te treffen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 759

7