Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 935

Beleidsdoorlichting Financiën

Nr. 45

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 december 2017
Hierbij ontvangt uw Kamer de beleidsdoorlichting van artikel 2 van de
begroting van Financiën, met daarbij het oordeel van de onafhankelijk
deskundige, prof. mr. dr. Kleis Broekhuizen, hoogleraar recht en regulering
van financiële markten aan de Erasmus Universiteit Rotterdam1.
Een beleidsdoorlichting is een periodiek onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid op het niveau van een begrotingsartikel. Het onderzoek wordt uitgevoerd door terug te kijken op het in de
betreffende periode gevoerde beleid. Deze beleidsdoorlichting beslaat de
periode 2011–2016. Op een beleidsdoorlichting zijn de kaders van de
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) van toepassing. Dat betekent
onder andere dat een beleidsdoorlichting het karakter heeft van een
syntheseonderzoek: het vat samen wat bekend is over de doeltreffendheid
en doelmatigheid.
Artikel 2 heeft als doel om voorwaarden te scheppen voor goed functionerende en integere financiële markten en instellingen. Dit omvat het
streven naar een financieel gezonde en internationaal concurrerende
Nederlandse financiële sector en het streven naar een goed en transparant aanbod van financiële producten en diensten aan consumenten en
bedrijven. Cruciaal hiervoor is vertrouwen in financiële markten en
instellingen, zoals banken, effectenhandel, betalingsverkeer, verzekeringswezen en accountancy.
Qua budget is artikel 2 op dit moment het op één na kleinste beleidsartikel
uit de begroting van Financiën. De grootste uitgavenpost (ca. 55%) betreft
de muntcirculatie. Verder bestaat een aanzienlijk deel van de uitgaven uit
kosten ten behoeve van het stelsel van vakbekwaamheid voor financieel
dienstverleners (ca. 25%). De ten laste van het beleidsartikel gebrachte
uitgaven zijn in de onderzochte periode met ruim € 109 miljoen gedaald
naar € 18,8 miljoen in 2016. Deze daling is vrijwel geheel toe te schrijven
1

kst-31935-45
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

1

aan de per 1 januari 2015 afgeschafte overheidsbijdrage voor het
financieel toezicht in ons land, in combinatie met de keuze om met ingang
van 2012 de mutaties bij het onderdeel «Afname munt in circulatie» met
de mutaties bij het onderdeel «Toename munt in circulatie» te salderen.
Tegelijkertijd zijn de ten gunste van het beleidsartikel geboekte
ontvangsten met € 850 miljoen gedaald naar bijna € 57 miljoen in 2016.
Deze daling hangt samen met de afwikkeling van interventies die de Staat
vanwege de kredietcrisis heeft gepleegd.
Conclusies
Een algemene conclusie in de beleidsdoorlichting is dat het gevoerde
beleid in samenhang heeft bijgedragen aan de doelstelling van artikel 2. In
een algemeen geformuleerd beleidsartikel als artikel 2 worden veel
verschillende publieke belangen nagestreefd, zoals het bevorderen van
vertrouwen in en de integriteit van de financiële sector, het waarborgen
van de stabiliteit van het financieel stelsel als geheel en het beschermen
van klanten tegen ontoelaatbaar gedrag van financiële instellingen.
Gezien de veelheid en diversiteit aan publieke belangen die met het artikel
worden gediend, zijn spanningen bij de uitwerking daarvan in instrumenten welhaast onvermijdelijk. Toch zijn er relatief weinig punten
waarop de verschillende beleidsterreinen daadwerkelijk met elkaar
conflicteren. Voor zover het rapport maatregelen noemt die genomen
kunnen worden ter verhoging van de doeltreffendheid en doelmatigheid,
zien deze niet op het versterken van de samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen.
De samenhang in het gevoerde beleid is goed zichtbaar onder de
operationele doelstelling van het bevorderen van het goed functioneren
van het financieel stelsel. Na de crisis zijn veel maatregelen genomen om
de financiële sector weer gezond te maken. De sector is grondig hervormd
en de resultaten hiervan zijn zichtbaar. Zo zijn de kapitaalbuffers versterkt
en verbeterd, zijn er afspraken over bail-in gemaakt en is toezicht op het
productontwikkelingsproces geïntroduceerd. Deze en andere verbeteringen zijn het gevolg van strengere regels en eisen die de wetgever en de
toezichthouders hebben gesteld, maar komen deels ook door initiatieven
die de sector zelf heeft genomen, zoals invoering van het tuchtrecht in de
bankensector.
De maatregelen die de overheid heeft genomen om de financiële sector
weerbaarder en meer dienstbaar te maken, zijn erop gericht om
problemen en misstanden te voorkomen en de schade voor de samenleving zoveel mogelijk te beperken wanneer deze zich voordoen. De
overheid stelt hierbij kaders waaraan instellingen moeten voldoen, zoals
de minimale kapitaaleisen. Regelgeving kan daarnaast een prikkel geven
om gewenst gedrag te stimuleren en ongewenst gedrag te ontmoedigen.
De financiële sector is er nog niet volledig in geslaagd om het vertrouwen
terug te winnen. Hoeveel maatregelen er ook worden genomen; uiteindelijk blijft de uitdaging voor de sector zelf om te laten zien dat de cultuur
echt is veranderd, waarbij risico’s niet langer worden afgewenteld op de
belastingbetaler en geen misbruik wordt gemaakt van de informatievoorsprong op de klant. Het is van belang dat de sector zelf het voortouw
neemt om het vertrouwen in financiële instellingen verder te versterken.
Dit betekent dat instellingen niet alleen naar de letter van wet- en
regelgeving handelen, maar ook zelf initiatieven ontplooien om
standaarden aan te leggen die overtuigend tegemoet komen aan
maatschappelijke verwachtingen en dat zij zelfstandig verantwoording
afleggen over het realiseren van deze standaarden. De sector lijkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

2

niettemin op de goede weg. Een ontwikkeling die wordt opgemerkt in het
rapport, is een verandering in gedrag en cultuur die heeft plaatsgevonden.
De beleidsdoorlichting beslaat een omvangrijk, complex en dynamisch
beleidsterrein. Dit heeft gevolgen voor de mate waarin uitspraken over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de afzonderlijke in het onderzoek
betrokken beleidsinstrumenten mogelijk zijn. Het karakter van de
beleidsdoorlichting wordt daarnaast beïnvloed door de Europese of
mondiale oorsprong van een aanzienlijk deel van het beleid.
Van de gericht ingevoerde instrumenten kan over het algemeen worden
gezegd dat deze effectief zijn, in die zin dat een instrument veelal zijn
eigen, primaire doel heeft bereikt. Of een instrument ook een wezenlijke
bijdrage heeft geleverd aan het bereiken van een hogere doelstelling is
niet altijd aan te tonen. Een voorbeeld dat in het rapport wordt genoemd,
is het versterken en uitbreiden van de geschiktheids- en betrouwbaarheidseis voor beleidsbepalers. Het gevoerde beleid heeft als gevolg gehad
dat de reikwijdte van toetsingen is uitgebreid en dat de toezichthouders
hiertoe toetsende en handhavende bevoegdheden hebben gekregen. Het
doel van het instrument is daarmee verwezenlijkt. Het is bovendien
aannemelijk dat als gevolg van het bestaan van de wettelijke eisen en het
toezicht daarop, de kwaliteit van beleidsbepalers beter is verzekerd en dat
de toetsingen de kwaliteit van de betreffende collectieven (gehele bestuur,
gehele RvC) ten goede zijn gekomen. Maar welke bijdrage dit beleid heeft
geleverd aan het realiseren van een meer solide en verantwoorde
bedrijfsvoering en hoe het beleid de stabiliteit en integriteit van en het
vertrouwen in het financiële stelsel als zodanig heeft beïnvloed, is lastig
bepaalbaar.
Een deel van de maatregelen sorteert bovendien pas na enige (en soms
geruime) tijd effect, bijvoorbeeld als deze beogen om een gedrags- en
cultuurverandering teweeg te brengen. De effecten doen zich dan pas op
termijn voor. Ook worden er op dit moment evaluaties uitgevoerd en
staan er evaluaties gepland waarvan de resultaten niet meer in deze
beleidsdoorlichting konden worden meegenomen. In beide gevallen is het
nu (nog) niet mogelijk om harde uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid.
Daarnaast is het niet mogelijk om steeds met kwantitatieve effectanalyse
tot verifieerbare uitspraken te komen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid, bijvoorbeeld door het ontbreken van
nulmetingen of doordat onderliggend onderzoek, gezien de aard van het
beleidsterrein, deels noodzakelijkerwijs kwalitatief van aard is. Ook zijn
gerealiseerde effecten niet altijd toe te schrijven aan een bepaald
instrument, bijvoorbeeld vanwege de samenhang met de werking van
andere instrumenten en/of door zelfregulering van de sector.
Voor zover de tot stand gebrachte instrumenten beogen eraan bij te
dragen dat een nieuwe, vergelijkbare crisis wordt voorkomen of de
gevolgen van zo’n crisis zich niet in dezelfde mate zullen voordoen, kan de
doeltreffendheid pas volledig getoetst worden bij de concrete dreiging of
het ontstaan daarvan. Een werkelijke «stresstest» is bij veel instrumenten
dus nog uitgebleven.
Het kabinet vindt dat de beleidsdoorlichting een goed beeld geeft van de
stand van zaken op dit beleidsterrein en van de mate waarin uitspraken
over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid
mogelijk zijn. Het kabinet deelt in algemene zin de bevindingen in het
rapport en de analyse die hieraan ten grondslag ligt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

3

Verbeterparagraaf
Een beleidsdoorlichting geeft een overzicht van de mate waarin het
beleidsterrein op doeltreffendheid en doelmatigheid is onderzocht en
waarin uitspraken daarover mogelijk zijn, maar heeft ook als functie om
aandachtspunten voor toekomstig beleid te identificeren. Met ingang van
2017 bevatten beleidsdoorlichting daartoe standaard een paragraaf met
verbetersuggesties.
De belangrijkste verbetersuggesties die in dit rapport worden gedaan, zien
kort gezegd op het verbeteren van de evalueerbaarheid van het beleid.
Daartoe wordt aanbevolen om structureel de ex ante onderbouwing van
het beleid te versterken door, waar mogelijk, bij de introductie van nieuwe
beleidsinstrumenten, (kwantitatief of kwalitatief) meetbare doelen te
definiëren op basis waarvan in toekomstige evaluaties met meer precisie
uitspraken kunnen worden gedaan over de doeltreffendheid en doelmatigheid. Hiermee hangt samen de aanbeveling om vooraf vast te stellen
hoe en wanneer nieuwe beleidsinstrumenten geëvalueerd worden en
welke uitgangspunten en/of nulmetingen hiervoor in beeld gebracht of
verzameld moeten worden. Het kabinet onderschrijft beide punten. Ik wijs
in dit verband ook op artikel 3.1 van de nieuwe Comptabiliteitswet die per
1 januari 2018 in werking treedt. Hierin is bepaald dat bij elk beleidsvoorstel in een toelichting wordt ingegaan op de doelstellingen, doeltreffendheid en doelmatigheid die met het voorstel worden nagestreefd.
Het rapport geeft daarnaast in overweging om een evaluatie uit te voeren
naar het toezicht op het ontwikkelingsproces van financiële producten. Het
toezicht op het productontwikkelingsproces is ingevoerd met het oog op
het voorkomen van massaschade voor de consument en de maatschappij
door pertinent slechte financiële producten. Het is een belangrijk
instrument in het toezicht van de Autoriteit Financiële Marken (AFM) op
de financiële markten. Uit signalen van (vertegenwoordigers van)
marktpartijen en de AFM kan worden afgeleid dat het toezicht op het
productontwikkelingsproces heeft geleid tot aanpassingen in de bedrijfsvoering van financiële ondernemingen en in het bijzonder tot het niet of
niet langer aanbieden van bepaalde financiële producten. Er is echter nog
geen onderzoek uitgevoerd dat deze signalen bevestigt. Ik acht het van
belang om de doeltreffendheid en de effecten van het toezicht op het
productontwikkelingsproces in de praktijk te bezien. Ik zal dan ook in
samenwerking met de AFM een evaluatie uitvoeren. De bevindingen
hiervan zullen uiterlijk 1 juli 2020 naar uw Kamer worden verzonden.
De twee laatste verbetersuggesties zien op het versterken van de
sturingsfunctie van het begrotingsartikel door de rol en verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën te verduidelijken, door inzichtelijker
te maken wat de doelstellingen van wet- en regelgeving op het terrein van
(het toezicht op) de financiële markten zijn en hoe deze doelstellingen zich
tot elkaar verhouden. Daarnaast geeft het rapport in overweging om de
formulering van de operationele doelstelling van het bevorderen van de
educatie van de burger op financieel gebied te wijzigen in het bevorderen
van financieel verantwoord gedrag door de burger. Ik neem beide
suggesties over en zal deze uitvoeren.
In aanvulling op deze verbetersuggesties wijs ik hier op de toezegging die
mijn voorganger heeft gedaan in zijn brief van 22 december 2016 om
hiaten in de toekomst tijdig te signaleren en ondervangen met extra
aandacht voor de bijlage in de begroting met het evaluatie- en onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

4

zoeksoverzicht.2 Deze toezegging is gedaan tegen de achtergrond van de
Handreiking beleidsdoorlichtingen. Hierin wordt in overweging gegeven
om bij het inplannen van een beleidsdoorlichting ruim vóór de aanvang
het beschikbare basismateriaal te inventariseren, zodat eventuele extra
benodigde evaluaties nog op tijd kunnen worden uitgevoerd. Ik heb de
evaluatieplanning van het beleidsinstrumentarium overigens maar
beperkt zelf in de hand. Het is immers aan de Europese Commissie om
richtlijnen en verordeningen te evalueren en het gaat bij de onderhavige
evaluatie om een beleidsterrein met een sterke Europese component.
Besparingsvariant
Een beleidsdoorlichting analyseert ook welke beleidsopties mogelijk zijn
met significant minder middelen (ca. 20% van de middelen op het
beleidsartikel). Het rapport zet een viertal mogelijke besparingsmaatregelen uiteen die gezamenlijk tot de bedoelde reductie van de uitgaven
kunnen leiden.
De grootste besparing wordt gevonden in de muntcirculatie. Een aantal
voorheen bij de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) ondergebrachte
taken is in 2016 naar De Nederlandsche Bank (DNB) overgeheveld. Dat
biedt de mogelijkheid om de muntvoorraad geleidelijk aan onder te
brengen in het depot van DNB. Dat zou betekenen dat het ministerie met
ingang van 2019 niet meer hoeft te voorzien in een externe opslagruimte.
Dat zorgt voor een besparing in huurkosten en bijkomende kosten van
jaarlijks ongeveer € 0,9 miljoen. Ook kan het aflopen van het Muntcontract met ingang van 2020 voor een kostenreductie van € 0,5 miljoen
zorgen. Beide suggesties worden meegenomen voor nadere besluitvorming in respectievelijk 2019 en 2020. Daarnaast wordt als mogelijkheid
opgebracht om bijzondere munten niet tegen de nominale waarde maar
tegen een hogere prijs te verkopen. Daarbij is wel aangetekend dat een
prijsverhoging gevolgen zal hebben voor het aantal te verkopen munten.
Mede gelet daarop ligt het weinig voor de hand om deze mogelijkheid
nader te onderzoeken.
Een andere besparingsmogelijkheid die in het rapport wordt geschetst, is
het beëindigen van de subsidie aan het College Deskundigheid Financiële
Dienstverlening (CDFD) voor de centrale Wft-examinering. Eventuele
beëindiging kan niet eerder gebeuren dan per 1 april 2019. Het wegvallen
van de subsidie zal moeten worden opgevangen via hogere examengelden en de legestarieven liggen tot de genoemde datum vast. Ik zal deze
optie bezien wanneer de legestarieven opnieuw moeten worden
vastgesteld.
Kostenreductie zou volgens het rapport verder bewerkstelligd kunnen
worden door de kosten van de tuchtrechtspraak voor accountants geheel
of deels voor rekening van de accountantsector te laten komen. Hiertoe
voer ik in 2018 een evaluatie uit. Ik wacht de uitkomsten van de evaluatie
af en zal op basis daarvan besluiten over het initiëren van een eventuele
wetswijziging.
Het verhogen van de boeteontvangsten van de AFM en DNB is de laatste
besparingsoptie die het rapport noemt. Zoals daarin terecht wordt
opgemerkt, is het aan de onafhankelijke toezichthouder om het boetebeleid te bepalen. Bovendien geldt dat de mogelijkheden tot wetsaanpassing beperkt zijn. De hoogte van de boete volgt namelijk in een groot
aantal gevallen rechtstreeks uit Europese wetgeving en voor sommige
overtredingen zijn de maximale boetes dwingend voorgeschreven. Gelet
2

Kamerstuk 31 935, nr. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

5

op het voorgaande is het kabinet niet voornemens om deze mogelijkheid
nader te onderzoeken.
Oordeel onafhankelijk deskundige
De onafhankelijk deskundige, prof. dr. mr. Kleis Broekhuizen, gaat in zijn
oordeel in op het karakter van de beleidsdoorlichting, met welke beperkingen deze is omgeven en wat zijn betrokkenheid bij de beleidsdoorlichting is geweest. Hij is van mening dat het onderzoek op een professionele wijze is uitgevoerd en dat de uitkomsten hiervan op een zorgvuldige
wijze in het rapport zijn opgenomen. De onafhankelijk deskundige kan zich
vinden in de verbetersuggesties in het rapport. Hij onderschrijft met name
het belang om bij het maken van toekomstig beleid rekening te houden
met de evalueerbaarheid daarvan, zodat aanknopingspunten bestaan om
de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid op een later moment te
kunnen beoordelen. Daarbij zou volgens hem ook oog moeten zijn voor
de vraag hoe de uitvoering van het beleid door de toezichthouders een
bijdrage kan leveren aan de optimalisering van de evalueerbaarheid. Het
kabinet ziet het laatstgenoemde als een operationalisering van de gedane
verbetersuggesties in het rapport en onderschrijft dit eveneens.
Het kabinet is tot slot de onafhankelijk deskundige erkentelijk voor zijn
reactie en de inspanningen die hij ten behoeve van de beleidsdoorlichting
heeft geleverd.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 45

6