Realisme rond
richtgetallen
KANSEN EN RISICO’S VAN STREEFCIJFERS EN QUOTA IN HET
MIGRATIEBELEID

Advies

Samenvatting
De inzet van richtgetallen binnen het migratiedomein kan bijdragen aan een meer
toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid.
Richtgetallen dienen dan wel een afgeleide te zijn van een bredere visie op
migratie in de samenleving en realistisch worden toegepast. Een cruciale
voorwaarde daarnaast is dat de nationale overheid voldoende beleidsruimte heeft
om richtgetallen daadwerkelijk waar te maken, anders organiseert de overheid
haar eigen teleurstellingen. Door externe factoren, zoals oorlog elders, heeft de
nationale overheid op asielmigratie beperkte grip, anders dan bij arbeidsmigratie.
Mocht de overheid willen inzetten op het gebruik van richtgetallen dan biedt het
Canadese model - met aandacht voor burgerconsultatie - aanknopingspunten. Dat
is de strekking van dit rapport.
Draagkracht en migratie
Het migratiebeleid heeft voortdurend de aandacht van media en politiek en maakt
veel maatschappelijke discussies los. De recente asielopvangcrisis en de
misstanden bij arbeidsmigratie maken dat duidelijk. Het beeld is in Nederland
ontstaan dat migratie ons overkomt en we er als samenleving geen grip op
hebben. Burgers ervaren hierdoor grote onzekerheden en verliezen het
vertrouwen in de overheid. De draagkracht van de Nederlandse samenleving voor
migratie wordt hierdoor beïnvloed.

Actief migratiebeleid
Tegen deze achtergrond heeft het kabinet de Adviesraad Migratie gevraagd
onderzoek te doen naar eventuele voordelen en beperkingen bij het bepalen of
hanteren van richtgetallen en te bezien aan welke doelen een beleidsmatig
richtgetal kan bijdragen. De centrale focus van de adviesraad in dit rapport is in
hoeverre een getalsmatig migratiebeleid, met richtgetallen, bijdraagt aan een
actief migratiebeleid dat - zoals de adviesraad in dit rapport betoogt toekomstgericht,

samenhangend

en

maatschappelijk

ingebed

moet

zijn.

Toekomstgericht is kijken naar de lange termijn en je afvragen hoeveel en welke
migratie Nederland wenst. Samenhangend geeft aan dat migratiebeleid ook door
aanpalend beleid wordt gevormd, zoals arbeidsmarktbeleid, buitenlandbeleid of
onderwijsbeleid.

Maatschappelijk

ingebed

houdt

in

dat

niet

alleen

het

migratiebeleid gedragen wordt door de samenleving, maar dat het bovendien
gericht is op wederkerige relaties tussen burgers en maatschappelijke organisaties
enerzijds en nieuwkomers anderzijds.

Effecten van richtgetallen
Kunnen richtgetallen dan helpen om tot een beter beleid en betere uitvoering te
komen? En helpt het gebruik van richtgetallen om burgers meer gevoel van grip
op migratie te bieden? Vanuit deze twee perspectieven: het politiek-bestuurlijke
en het maatschappelijke zoomt dit rapport in op het gebruik van richtgetallen.
Richtgetallen worden daarbij gezien als kwantitatieve doelstellingen die gebaseerd

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

2

zijn op een te bereiken kwalitatief doel. Er bestaan belangrijke verschillen qua
richtgetallen.

‘Quota’

staan

voor

(harde)

resultaatsverplichtingen

terwijl

‘streefcijfers’ (zachte) inspanningsverplichtingen inhouden.

Kansen en risico’s
Op basis van het door ons uitgevoerde literatuuronderzoek, de gehouden
interviews en expertmeetings, de gedane landenstudie (Duitsland, Oostenrijk,
Zweden, Canada) en op basis van de - op ons verzoek verrichtte - academische
verkenningen door de hoogleraren De Bruin, Mügge en Lubbers, ziet de
adviesraad kansen maar ook risico’s voor de inzet van richtgetallen in het
migratiebeleid.
Allereerst kan de inzet van richtgetallen in het migratiedomein leiden tot een
aantal verbeteringen in het politiek-bestuurlijke proces. Voorwaarde is wel dat de
nationale overheid voldoende beleidsruimte heeft om te kunnen sturen op
migratie. Door het

vastleggen van politieke

meerjarenafspraken kunnen

richtgetallen dan bijvoorbeeld ‘politieke rust’ creëren. Dat blijkt onder andere uit
het voorbeeld van Duitsland waar in 2018 een zogenoemde migratiecorridor
(bandbreedte) in het coalitieakkoord werd afgesproken. Maar ook Canada laat
deze politieke rust zien doordat het een puntensysteem en richtgetallen hanteert
voor de selectie van migranten.
Omdat getallen altijd een doorvertaling (moeten) zijn van beleidsvisies en ambities, kan het gebruik van richtgetallen ook dwingen tot een meer feitelijk,
goed geïnformeerd politiek en maatschappelijke debat over migratie. Daarnaast
kunnen richtgetallen een bijdrage leveren aan een meer samenhangend
migratiebeleid doordat ze andere beleidsdomeinen zichtbaar maken die relevant
zijn voor migratie. Verder kunnen richtgetallen bijdragen aan een betere
langetermijnplanning en samenwerking tussen nationaal en lokale overheden.
Richtgetallen kunnen ook voorzien in de behoefte van burgers aan grip op
migratie. Door deze te gebruiken kan de burger het gevoel van controle krijgen
en migratie minder als probleem gaan ervaren. Voorwaarde daarbij is wel dat die
controle waargemaakt kan worden door de overheid en helder is welke stappen
de overheid neemt. Het draagvlak in Nederland voor migratie is al lange tijd
stabiel. Het grotere aantal Syrische vluchtelingen in 2015/2016 bijvoorbeeld,
heeft weinig effect gehad op dit draagvlak. Het gevoel van de burger om grip te
hebben op migratie, lijkt daarom niet te worden bepaald door het aantal
migranten dat komt. Het is meer de snelheid van de migratie-toename die
bepalend is en ook wie er komt. Verder blijkt dat de zorgen van mensen niet enkel
betrekking hebben op migratie maar op onderliggende maatschappelijke zorgen
zoals de arbeidsmarkt, de vergrijzing en de woningnood.
Het grootste risico bij het gebruik van richtgetallen is dat de nationale overheid
weinig grip heeft en burgers het vertrouwen verliezen als er beloftes (in de vorm
van richtgetallen) worden gedaan die niet kunnen worden waargemaakt. Dan
organiseert de overheid haar eigen teleurstellingen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

3

Een hoge mate van afrekenbaarheid van politiek en bestuur speelt eveneens een
rol. Omdat migratie voortdurend in de schijnwerpers van maatschappelijke en
politieke discussies staat is het risico reëel dat er een fixatie ontstaat op het
behalen

van

de

aantallen

en

dat

de

achterliggende

kwalitatieve

beleidsdoelstellingen uit beeld raken. Het risico van manipulatie van cijfers bestaat
eveneens. Een schijntransparantie kan ontstaan die het zicht op de werkelijkheid
ontneemt. Een te strenge inzet op de getallen kan perverse effecten veroorzaken
waardoor het doel van de richtgetallen zelf uit beeld raakt. Bij de zachte
richtgetallen zoals streefcijfers is de kans op het optreden van dergelijke
negatieve effecten aanmerkelijk kleiner dan bij harde richtgetallen zoals quota. In
het migratiebeleid zijn streefcijfers daarom te verkiezen boven quota.
Randvoorwaarden
Om de kansen van de inzet van richtgetallen te vergroten en de risico’s ervan te
verkleinen zijn de volgende vijf randvoorwaarden van belang:
• Richtgetallen moeten de uitkomst zijn van kwalitatieve doelstellingen van
migratiebeleid met daarbij aandacht voor brede maatschappelijke problemen
waarover burgers zich zorgen maken.
• Er moet voldoende sturing van de nationale overheid mogelijk zijn, zodat
politieke beloften kunnen worden waargemaakt.
• Uitvoeringsinstanties en burgers moeten bij de totstandkoming van
richtgetallen worden betrokken, anders worden cijfers niet gezien als haalbaar
(uitvoeringsinstanties) of legitiem (burgers).
• Een streefcijfer moet gematigd worden toegepast, en niet een
afrekenmechanisme zijn voor politiek en beleid. Gebruik daarom bandbreedtes of
set aan indicatoren.
• De overheid moet helder communiceren over de beperkingen van het
instrument, en cijfers regelmatig kunnen bijstellen. Streefcijfers zijn een
hulpmiddel om ambities en voorgenomen acties te bespreken in een breed
maatschappelijk debat.

Asielmigratie en arbeidsmigratie
Er zijn belangrijke verschillen tussen asielmigratie (12% van het totaal) en
arbeidsmigratie (24% van het totaal). Bij asielmigratie zijn quota met een
bovengrens niet mogelijk vanwege internationale en Europese Verdragen waar
Nederland zelf partij in is (en baat bij heeft). Omdat asielmigratie sterk fluctueert
door externe factoren heeft de nationale overheid hierop weinig grip. Er zijn wel
enkele indirecte ‘beleidsknoppen’ waar nog verder op ingezet kan worden, o.a. op
het terrein van buitenlands- en Europees beleid. Daarbij horen dan wel realistische
ambities en samenhangende acties te worden geformuleerd. Bij arbeidsmigratie
van binnen de EU – de EU-migratie is 51% en daarmee groter dan de migratie
van

buiten

de

EU

-

is

meer

indirect

migratiebeleid

mogelijk,

zoals

arbeidsmarktbeleid en bedrijvenbeleid. De meeste beleidsruimte heeft de
nationale overheid voor arbeidsmigratie van buiten de EU. De overheid kan
immers zelf de toelatingscriteria in haar migratiebeleid bepalen, al zal vooral

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

4

beleid in andere domeinen, zoals goede maatschappelijke voorzieningen,
medebepalend zijn voor hoeveel mensen en wie er uiteindelijk naar Nederland
zullen komen. De inzet van streefcijfers hierbij dient dan een afgeleide te zijn van
arbeidsmigratiebeleid dat gebaseerd is op de brede welvaartbenadering, waarbij
niet alleen economische maar ook maatschappelijke overwegingen mee moeten
tellen.

Mogelijkheden voor inzet van richtgetallen per migratievorm
Asiel

IntraEU

Gezin
van
buiten
de EU

Studie
van
buiten
de EU

Arbeid
van
buiten
de EU

Mogelijkheden voor inzet van richtgetallen
- Quota (als bovengrens)
- Streefcijfers

Minder

Mogelijkheden
Meer

Migratiebeleid
De adviesraad wijst in dit rapport op de noodzaak van een meer toekomstgericht,
samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid. Richtgetallen zijn
daarbij instrumenteel en kunnen geen doel op zich inhouden. Het enkel noemen
of vaststellen van een cijfer zonder duidelijk doel heeft weinig zin. Richtgetallen
zijn slechts een instrument en moeten daarom ingebed zijn in bredere en
kwalitatieve beleidsdoelstellingen. De zorgen van burgers over migratie moeten
in een dergelijke visie serieus genomen worden en hangen daarnaast ook vaak
samen met onderliggende maatschappelijke zorgen over volkshuisvesting,
toegang tot en kwaliteit van zorg en onderwijs, samenleven, en de rol van de
politiek in het algemeen. Deze zorgen kunnen niet enkel worden weggenomen
met de inzet van streefcijfers: migratiebeleid dient gekoppeld te worden aan het
gelijktijdig en adequaat adresseren van maatschappelijke vraagstukken. De
Nederlandse overheid kan inspiratie krijgen uit het Canadees model omdat daar
analyses

over

de

toekomst

van

de

arbeidsmarkt,

demografische

en

maatschappelijke ontwikkelingen leiden tot een toekomstgericht migratiebeleid
waarbij ook burgers – middels consultatierondes - betrokken worden.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

5

Aanbevelingen
1 Ontwikkel een toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed
migratiebeleid, waar cijfers een onderdeel van zijn. Gebruik richtgetallen dus niet
als een doel op zich, maar maak ze onderdeel van een brede visie op migratie en
de aanpak van andere maatschappelijke vraagstukken die samenhangen met
zorgen over migratie.
2 Werk in het migratiebeleid niet met harde quota maar met zachte streefcijfers;
zet streefcijfers vooral in voor migratie waar beleidsmatig (iets) meer grip op is,
zoals arbeidsmigratie binnen de EU en vooral van buiten de EU. Het gebruik van
harde quota met een bovengrens is bij asielbeleid binnen de bestaande
internationale en Europese juridische kaders niet mogelijk.
3 Werk met meerdere getallen, bandbreedtes, onder- en bovengrenzen en
percentages die voortdurend bijgesteld en gecommuniceerd kunnen worden, in
plaats van een enkel richtgetal. Meerjarige richtgetallen hebben de voorkeur. Kijk
daarbij niet alleen naar immigratie maar ook naar terugkeer en emigratie (dus
migratiesaldo).
4 Breng goed in kaart welke samenhangende beleidsmaatregelen binnen en
buiten het migratiebeleid nodig zijn om een vastgesteld streefcijfer te realiseren.
Koppel migratiebeleid aan integratie- en samenleefbeleid. En zorg ook voor
samenhang met internationaal, Europees, nationaal en lokaal beleid.
5 Betrek alle belanghebbende partijen inclusief uitvoeringsinstanties bij de
formulering van streefcijfers. Zorg dat burgers mee kunnen beslissen over
streefcijfers in een meer maatschappelijk ingebed migratiebeleid. Burgers kunnen
ook bijdragen aan kennis over het – dynamische – incorporatievermogen in de
samenleving. Het is raadzaam als de overheid hier alvast een begin mee maakt
door pilots op te zetten voor burgerberaden in het migratiebeleid.
6 Vergroot de kennis over migratie (inclusief aantallen) en migratiebeleid, voor
het maken van afgewogen beleid en opstellen van realistische richtgetallen en een
meer feitelijk politiek en maatschappelijk debat.
7 Communiceer als overheid eerlijk over de beperkingen van het werken met
streefcijfers.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

6

Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1

Inleiding: Grip met getallen?

9

1.1

Inleiding

10

1.2

Ontwikkeling van migratie

13

1.3

Richtgetallen in het migratiebeleid: beheersbare migratie? 16

1.4

Politieke schijnwerpers

17

1.5

Terminologie: richtgetal, streefcijfer, quotum, prognose

18

1.6

Methodologie: bouwstenen van het rapport

19

1.7

Leeswijzer

20

Hoofdstuk 2
samenleving

Kansen en risico’s voor politiek en
22

2.1

Kansen en risico’s van het gebruik van richtgetallen in het
politiek-bestuurlijk proces

2.2

23

Kansen en risico’s van richtgetallen voor de samenleving:
over grip en draagkracht

2.3

29

Conclusie en vijf randvoorwaarden voor een realistisch
gebruik van richtgetallen

38

Hoofdstuk 3 Richtgetallen in de ontwikkeling
van migratiebeleid
44
3.1

Beleidsknoppen van de nationale overheid

45

3.2

Asielmigratie: geen quota, realisme in streefcijfers

53

3.3

Arbeidsmigratie van buiten de EU: streefcijfers als onderdeel
van brede welvaartsbenadering

Hoofdstuk 4

63

Conclusies en aanbevelingen

80

4.1

Inleiding

81

4.2

Kansen van richtgetallen

82

4.3

Risico’s van richtgetallen

83

4.4

Vijf randvoorwaarden

84

4.5

Aanbevelingen voor een realistisch gebruik van richtgetallen
in het migratiebeleid

88

Literatuurlijst

93

Respondentenlijst

101

Bijlage 1

Cijfermatige analyse migratiestromen

Bijlage 2

Het juridisch kader en de getalsmatige begrenzing

105

van migratie

122

Bijlage 3

Beleidsruimte en sturingsmogelijkheden

140

Bijlage 4

Ervaringen met richtgetallen in Nederland en in het
buitenland

159

Bijlage 5

Adviesvraag ‘beleidsmatige richtgetallen’

181

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

7

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

8

Hoofdstuk 1

Inleiding: Grip met getallen?

9

1.1 Inleiding
In het politieke en maatschappelijke debat klinkt al geruime tijd het verlangen
naar meer grip op migratie naar Nederland. Geregeld komt daarbij de vraag op of
het gebruik van richtgetallen, zoals quota of streefcijfers, behulpzaam kan zijn
voor een beter migratiebeleid. In de bundel Regie over migratie van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wees Paul Scheffer in
zijn essay op het belang van bewuste keuzes in het migratiebeleid. Hij stelde
bijvoorbeeld voor om naar Duits voorbeeld een begrenzing of bovengrens te
hanteren voor asielmigratie.1 Het WRR-rapport Samenleven in Verscheidenheid uit
2020 adviseert in navolging daarop om bij asielmigratie met ‘beleidsmatige
richtgetallen’ te werken, om daarmee de zorgen die in de samenleving over
migratie leven, te adresseren.2 Een beleidsmatig richtgetal bepaalt dan wat de
jaarlijkse omvang van de migratie kan en moet zijn, gegeven het vermogen van
de samenleving om migranten op te nemen. Een richtgetal geeft een politieke
ambitie weer, maar is geen wettelijk verankerde bovengrens op het aantal
migranten. Een dergelijk richtgetal voor asiel heeft volgens de WRR twee
voordelen: het leidt tot een meer expliciete politieke discussie over het gewenste
aantal migranten en het helpt bij het treffen van voorbereidingen voor de komst
van

migranten.

Uitvoeringsorganisaties

zoals

de

Immigratie-

en

Naturalisatiedienst (IND) en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA),
maar ook de gemeenten, kunnen dan volgens de adviesraad beter voorbereid zijn.3
De aanbeveling van de WRR is mede aanleiding geweest voor het verzoek van de
staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 4 november 2021 aan de Adviesraad
Migratie4 (hierna: adviesraad) om advies uit te brengen over het gebruik van
beleidsmatige richtgetallen in het migratiedomein. De hoofdvraag van het kabinet
luidt: ‘In hoeverre en op welke wijze kunnen beleidsmatige richtgetallen bijdragen
aan sturing van asiel- en reguliere migratie naar Nederland?’ 5 Deze adviesvraag
werd vervolgens ook expliciet genoemd in het coalitieakkoord (VVD-CDA-D66ChristenUnie) van 15 december 20216 in relatie tot de vraag naar meer grip op
migratie.
De staatssecretaris heeft de adviesraad gevraagd aan te geven wat eventuele
voordelen en beperkingen zijn bij het bepalen of hanteren van richtgetallen, als
aanvulling op prognoses, en te onderzoeken aan welke doelen een beleidsmatig
richtgetal kan bijdragen. Hierbij is verzocht om naast de arbeidsmarktbehoeften,
ook het incorporatievermogen7 van de Nederlandse samenleving mee te nemen.
In dit licht vraagt de staatssecretaris eveneens om de motie Stoffer en Eerdmans8
te betrekken bij het advies, namelijk het onderzoeken van de mogelijkheid van
een migratiequotum met een duidelijke bovengrens, de verschillende varianten
daarvan en de voor- en nadelen.9 Ten slotte wil de staatssecretaris graag weten in
hoeverre andere landen gebruikmaken van richtgetallen en wat Nederland zou
kunnen leren van hun ervaringen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

10

De adviesraad is dus niet gevraagd om daadwerkelijk te berekenen of te
beredeneren hoeveel migranten wenselijk dan wel nodig zijn in Nederland. Dat is
ook niet zijn taak; de politiek moet beslissen over het kwalitatieve en kwantitatieve
migratiebeleid, liefst in die volgorde. Ook is de adviesraad niet gevraagd om een
samenhangende toekomstvisie te presenteren over het migratiebeleid. Wel biedt
dit rapport eerste handreikingen voor het gebruik van richtgetallen en benoemt
het voorwaarden waaronder richtgetallen zinvol zijn. Daarbovenop biedt dit
rapport zicht op de vraag hoe ‘maakbaar’ migratiebeleid is en wat de daarbij
passende beleidsinstrumenten zijn om te komen tot een samenhangend
migratiebeleid. Ook wordt ingegaan op welke kennis en inzet nodig is om
richtgetallen vast te stellen. Deze handreikingen zijn wellicht ook bruikbaar voor
de Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050.10 Die heeft als doel te
adviseren over de uitdagingen die de verwachte vergrijzing en migratie de
komende dertig jaar met zich meebrengen en over de mogelijke beleidsopties en
handelingsperspectieven van de regering.
Centraal uitgangspunt van dit onderzoek van de Adviesraad Migratie:
Nederland
moet
een
meer
toekomstgericht,
samenhangend
en
maatschappelijk ingebed migratiebeleid realiseren
Bij de burger, in de politiek en bij het bestuur leven verschillende verwachtingen
over het gebruik van richtgetallen. Waar de een richtgetallen ziet als de beste
manier om het aantal asielzoekers te beperken, ziet de ander de inzet van
richtgetallen als een manier om een politiek debat te voeren over demografische
uitdagingen. Omdat er vanuit de politiek en vanuit de maatschappij verschillende
– en nogal hoge – verwachtingen bestaan over wat het gebruik van richtgetallen
zou kunnen opleveren, heeft de adviesraad ten behoeve van dit onderzoek een
centraal uitgangspunt geformuleerd: Nederland moet een meer toekomstgericht,
samenhangend

en

maatschappelijk

ingebed

migratiebeleid

realiseren.11

‘Toekomstgericht’ houdt in dat Nederland op een proactieve, realistische en op
feiten gebaseerde wijze werkt aan de uitdagingen die migratie met zich brengt,
voor morgen en overmorgen. Daarbij is het van belang dat die oplossingen in
‘samenhang’ worden bedacht en uitgevoerd: migratiebeleid staat niet los van
arbeidsmarktbeleid, integratiebeleid, woonbeleid of buitenlandbeleid. Bovendien is
samenhang nodig op verschillende schaalniveaus: lokaal, nationaal, Europees en
internationaal. Met de ‘maatschappelijke inbedding’ bedoelt de adviesraad een
beleid dat in lijn is met de wensen en voorkeuren van mensen in de ontvangende
samenleving en dat bovendien gericht is op wederkerige relaties tussen burgers
en maatschappelijke organisaties enerzijds en nieuwkomers anderzijds.
Vanuit dit perspectief zijn voor dit rapport twee onderzoekslijnen gekozen12:
allereerst is bekeken of en in hoeverre het gebruik van richtgetallen van nut kan
zijn voor het politiek-bestuurlijke proces van het migratiebeleid. Kan het
bijvoorbeeld bijdragen aan politieke compromissen, waardoor er ruimte komt voor
een langetermijnbeleid? Kan het leiden tot een samenhangend beleid? Ten tweede
is gekeken of richtgetallen van nut kunnen zijn voor de behoefte van burgers om
het gevoel van grip op migratie te hebben. Steeds zijn daarbij in dit rapport de

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

11

kansen én de risico’s in beeld gebracht. Met de uitkomsten van deze
onderzoekslijnen heeft de adviesraad een vijftal randvoorwaarden geformuleerd
voor het gebruik van richtgetallen. Daarnaast laten we zien aan welke
‘beleidsknoppen’ de overheid kan draaien en in welke mate dat effect heeft op
migratiepatronen. Voor twee deelterreinen van het migratiebeleid, te weten de
‘asielmigratie’ en de ‘arbeidsmigratie van buiten de EU’, heeft de adviesraad
vervolgens de mogelijkheden voor het gebruik van richtgetallen nader uitgewerkt.
Op basis van dit onderzoek komt de adviesraad tot de volgende kernboodschap:

 Een meer toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk
ingebed migratiebeleid is noodzakelijk.
 Richtgetallen kunnen daaraan bijdragen als zij een afgeleide zijn
van een bredere visie op migratie in de samenleving en als ze
realistisch worden toegepast.
 Een cruciale voorwaarde is dat de nationale overheid voldoende
beleidsruimte heeft om richtgetallen daadwerkelijk waar te maken,
anders kunnen beloftes aan burgers niet worden nagekomen, met
wantrouwen als gevolg.
 Bij asielmigratie (12 procent), waar externe factoren zoals oorlog
elders bepalend zijn, is die beleidsruimte veel kleiner dan bij
arbeidsmigratie (24 procent) (zie figuur 3). Streefcijfers zijn bij
asielbeleid daarom weinig raadzaam maar kunnen wel onderdeel
zijn van arbeidsmigratiebeleid, gebaseerd op de brede
welvaartbenadering.
 Bij de totstandkoming van streefcijfers moeten burgers en
uitvoeringsorganisaties een belangrijke rol spelen, anders ervaren
zij de cijfers niet als legitiem en haalbaar. De wijze waarop Canada
streefcijfers vaststelt en hanteert kan inspiratie bieden voor
Nederland.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

12

Figuur 1. Aandeel per migratievorm in de totale migratie en de mogelijke
grip per migratievorm

1.2 Ontwikkeling van migratie13
Dat mensen zorgen hebben over migratie en de gevolgen ervan voor onze
samenleving is begrijpelijk. Nederland kent namelijk al langere tijd een zogenoemd
positief migratiesaldo. Dat betekent dat er meer mensen naar Nederland toe
migreren dan dat er uit Nederland emigreren. Alleen van 2003 tot en met 2007
was het migratiesaldo negatief: er waren toen minder immigranten dan
emigranten (Figuur 2). Over de periode 1995-2021 vestigden zich ruim vier
miljoen mensen in Nederland, maar in diezelfde periode vertrokken er ook weer
ruim drie miljoen uit Nederland. Met andere woorden: de bijdrage van migratie
aan de bevolkingsontwikkeling in Nederland was netto bijna 1 miljoen mensen in
de periode 1995-2021.14 De netto-migratie was gemiddeld 40.000 personen per
jaar. Daarbij is sinds 2014 de netto-migratie sterk gestegen naar ruim 100.000
personen in 2019 en 2021.15
De netto-migratie zal naar verwachting in 2022 hoger uitvallen dan in 2021 door
de oorlog in Oekraïne, waardoor al meer dan 80.000 Oekraïners naar Nederland
zijn gekomen.16 Het totaal aantal ingediende asielverzoeken inclusief ‘nareizigers’
was gemiddeld ongeveer 25.000 per jaar in de periode 1995-2021 en fluctueerde
daarbij tussen de 10.000 en 60.000 personen.17 Sinds 2021 zijn de aantallen weer
bovengemiddeld: bijna 37.000 in 2021 en in 2022 staat de teller na tien maanden
op 39.000.18 Dat is wel veel minder dan in 2015 toen veel mensen uit Syrië naar
Nederland kwamen. In de periode 2006-2021 is het aantal arbeidsmigranten in
Nederland verviervoudigd. Het ging in 2019 om 735.000 personen waarvan
ongeveer 630.000 afkomstig uit een andere EU/EFTA-lidstaat.19 Ook de komst van
buitenlandse studenten is toegenomen, naar ongeveer 40.000 per jaar.20

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

13

Figuur 2. Immigratie en emigratie, 1995-2021

300.000
Immigratie
250.000

Emigratie
Migratiesaldo

200.000
150.000
100.000

50.000
0
-50.000

Bron: CBS StatLine, bewerking Adviesraad Migratie

Tot 2014 werd de bevolkingsgroei voornamelijk veroorzaakt door meer geboortes
dan overlijdens, oftewel de natuurlijke aanwas.21 Dat de Nederlandse bevolking de
afgelopen jaren blijft toenemen, komt vooral door een stijgende netto-migratie.
De verwachting is dat deze demografische trend voorlopig zo blijft.22 Dat betekent
dat

het

migratiebeleid steeds meer gewicht

krijgt

in de

demografische

23

ontwikkelingen.

Migratie kent veel vormen. Van arbeids- en studiemigratie tot asiel- en
gezinsmigratie. In de periode 1999-2020 was de meest voorkomende reden van
migranten om naar Nederland te komen gezinshereniging of gezinsvorming (33%),
gevolgd door werk (24%), studie (16%) en asiel (12%)24, zoals figuur 3 laat zien.
De grootste groep migranten in Nederland komt uit andere EU-landen (51%) (zie
figuur 1). De officiële migratiestatistieken nemen bepaalde migratievormen, met
name intra-EU-arbeidsmigratie en in mindere mate asielmigratie, niet altijd
volledig mee.25 Het is belangrijk bij het nadenken over de kansen en risico’s van
richtgetallen om die verschillende hoofdgroepen van migranten voor ogen te
houden, net als het onderscheid tussen migranten van binnen en van buiten de
EU. Dit is van belang omdat de juridische context en de beleidsruimte die
Nederland heeft per type migratie nogal verschilt.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

14

Figuur 3. Migratiemotieven niet-Nederlanders, 1999-2020.
Asiel
12%

Overig (EU)
11%

Overig (niet-EU)
3%

Studie (EU)
7%
Gezin (niet-EU)
18%

Studie (niet-EU)
8%

Gezin (EU)
15%

Werk (EU)
17%
Werk (niet-EU)
8%

Bron: CBS StatLine26, bewerking Adviesraad Migratie

Een groot deel van de migranten verlaat Nederland overigens weer op enig
moment, maar de duur van het verblijf hangt sterkt af van het migratiemotief.27
Van de migranten die naar Nederland zijn gekomen voor werk of studie is meer
dan 50% niet meer hier woonachtig binnen drie jaar. Na tien jaar is dat ongeveer
80%. Migranten van buiten de EU die hier asiel aanvragen of die zich bij hun gezin
voegen vertrekken in veel mindere mate binnen korte tijd uit Nederland. Ongeveer
20% van de asielmigranten en gezinsmigranten van buiten de EU heeft binnen drie
jaar Nederland weer verlaten en rond de 40% binnen tien jaar. Gezinsmigranten
die uit EU-landen hiernaartoe komen vertrekken wel meer: Bijna 40% is binnen
drie jaar weer weg en bijna 60% na tien jaar.28
Steeds meer migranten verblijven slechts tijdelijk in ons land
De diverse migratievormen brengen verschillende types uitdagingen met zich mee
voor de samenleving. Zo blijkt dat migranten uit vluchtelingenlanden (die het
langst blijven) op vrijwel alle sociaaleconomische domeinen de minst gunstige
positie innemen. Met de tweede generatie gaat het wel een stuk beter.29 Bij
arbeidsmigratie met een groot verloop kan bijvoorbeeld de sociale samenhang in
buurten

of

dorpen

onder

druk

komen

te

staan. 30

Tegelijkertijd

dragen

arbeidsmigranten bij aan onze welvaart en verrichten ze veelal laagbetaald werk
in de land- en tuinbouw en in de logistiek, bijvoorbeeld in distributiecentra en als
pakketbezorger. Het is veelal werk dat anderen niet willen of kunnen doen. 31
Nederland kende gemiddeld genomen in de periode 1995-2021 minder nettomigratie in verhouding tot het inwonertal dan andere (Noord)West-Europese
landen. De afgelopen jaren is de netto-migratie naar Nederland echter sterker

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

15

gestegen dan die naar andere landen. 32 Net als in Nederland groeit in veel
(Noord)West-Europese landen de bevolking vooral of uitsluitend door nettomigratie: de natuurlijke groei (geboorten min overlijdens) is veel geringer of zelfs
negatief.33 Tegelijkertijd scoort Nederland niet hoog in vergelijking met andere
landen als het gaat om het aandeel migranten. Nederland staat met 14% op
nummer 10 in de EU voor wat betreft het aandeel migranten in de bevolking; het
aandeel is hoger in Zweden, Oostenrijk en Duitsland.34 Ook als gekeken wordt naar
het aantal eerste asielaanvragen in verhouding tot inwonertal behoorde Nederland
in 2021 met plaats 11 tot de middenmoot, landen als Oostenrijk, Duitsland en
België scoorden hoger.35
De verscheidenheid naar herkomstlanden, migratiemotief en verblijfsduur van
migranten is toegenomen. Steeds meer migranten verblijven slechts tijdelijk in
ons land. Het is cruciaal om deze variaties te betrekken in het politieke en
maatschappelijke gesprek over richtgetallen. In dit rapport wordt daarom
onderscheid gemaakt tussen de kansen en risico’s van het gebruik van
richtgetallen naar migratietype, met aandacht voor het migratiesaldo.

1.3

Richtgetallen in het migratiebeleid: beheersbare
migratie?

Anders dan in het klimaatbeleid of het economisch beleid spelen in het Nederlandse
migratiebeleid kwantitatieve beleidsdoelstellingen nu nog nauwelijks een rol.
Uitzonderingen zijn de quota voor hervestiging van vluchtelingen en de Aziatische
koks (zie hoofdstuk 3). In meerdere landen om ons heen – Duitsland, het Verenigd
Koninkrijk, België, Zweden, Oostenrijk – maar ook overzees in Canada, zijn er al
dan niet geslaagde pogingen ondernomen om richtgetallen in te zetten in het
migratiebeleid. Hoewel diepgaand wetenschappelijk onderzoek over de do’s and
don’ts en de gevolgen van richtgetallen ontbreekt, kunnen we wel wat opsteken
van andere landen.
Het is belangrijk om de verleiding te weerstaan kwantitatieve beleidsdoelstellingen
vast te leggen als er geen duidelijk en overtuigend idee bestaat van hoe die
behaald kunnen worden, schrijft Daniel Mügge (Universiteit van Amsterdam) in zijn
verkenning voor de adviesraad.36 Als het succes namelijk afhangt van factoren
buiten de controle van beleidsmakers of politici, worden zij uitgeleverd aan het lot
(hostages to fortune). Ook Van der Kolk stelt in De meetmaatschappij37 dat het
gebruik van cijfers alleen zinvol is als er daadwerkelijk invloed uitgeoefend kan
worden op het resultaat: het zogenoemde beheersbaarheidsprincipe.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

16

Welke beleidsknoppen heeft de nationale overheid daadwerkelijk?
De hamvraag is daarom: hoe beheersbaar is migratie? Cruciaal bij de
beantwoording van die vraag is dat de verschillende vormen van migratie (asiel,
gezin, arbeid, studie) een juridisch kader kennen, gebaseerd op nationale,
Europese en internationale regels. Dat kader, dat niet alleen voor Nederland maar
vaak voor alle Europese landen geldt, biedt zicht op de (on)mogelijkheden van de
inzet van richtgetallen. Daarom heeft de adviesraad dit uitgewerkt voor de
verschillende soorten van migratie. Daarnaast is het van belang inzicht te krijgen
welke directe en indirecte beleidsknoppen de nationale overheid daadwerkelijk
heeft voor de verschillende vormen van migratie, en wat de mogelijke effecten van
het gebruik daarvan zijn. Direct migratiebeleid gaat over toelatingscriteria of de
uitvoering

daarvan,

indirect

migratiebeleid

speelt

zich

af

via

andere

beleidsdomeinen, zoals het arbeidsmarktbeleid of buitenlandbeleid.
Door de ervaringen in het buitenland, het juridische kader en het nationale
beleidsinstrumentarium te combineren wordt inzichtelijk wat de kansen en risico’s
zijn voor het gebruik van richtgetallen in het Nederlandse migratiebeleid
(hoofdstuk 3).

1.4 Politieke schijnwerpers
Richtgetallen herbergen op zichzelf geen inhoudelijk visie op het migratiebeleid:
ze zijn slechts een instrument. Het gebruik van richtgetallen kan het beste gezien
worden als het hanteren van gereedschap. ‘In de handen van een vaardige
timmerman levert een hamer andere resultaten op dan wanneer iemand met twee
linkerhanden het gereedschap hanteert’, schrijft Van der Kolk.38 Dat betekent ook
dat het helder moet zijn wat er precies gemaakt moet worden. De timmerman
moet weten wat hij gaat maken: een stoel of een boekenkast? Het doel moet
helder zijn. Richtgetallen zijn in die zin ook alleen maar als een instrument te zien.
Cruciaal is dan hoe cijfers worden gebruikt. Om het ‘wat’ en het ‘hoe’ te kunnen
bepalen is de beleidscontext van groot belang.39 Zo hebben cijfers en getallen die
een rol spelen bij bijvoorbeeld de aanleg van de infrastructuur in Nederland,
waarschijnlijk een heel andere uitwerking dan wanneer het gaat om migratie. Het
thema migratie staat veelal hoog op de politieke agenda en is daarmee vaak sterk
gepolitiseerd.
Die grote politieke betrokkenheid bij het onderwerp migratie, is vanuit
democratisch oogpunt zeker gunstig. Maar die aandacht kan er ook voor zorgen
dat de lange termijn buiten beeld raakt en dat het tot extra werkdrukte leidt omdat
politici en bestuurders immers voortdurend zichtbaar moeten handelen. 40 De
sterke communicatieve kracht van cijfers maakt bovendien de kans groter dat er
in een gepolitiseerde context directe politieke consequenties (zoals aftreden van
politici) aan kunnen worden verbonden. Daarnaast maken deze grotere politieke
risico’s het volgens de bestuurskundige De Bruijn 41 ook lastig om te leren en te
experimenteren met het gebruik van die cijfers. Dat migratie in de politiek een

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

17

gevoelig onderwerp is, speelt daarom mee bij de analyse van de kansen en risico’s
van het gebruik van richtgetallen.
De politieke en psychologische
interpretaties van cijfers zorgen

dynamiek

kan

voor

verschillende

Cijfers en getallen zijn daarnaast nooit volledig neutraal. En bovendien: niet alles
wat belangrijk is, kan gemeten worden. Een gezonde houding ten opzichte van
meetsystemen bestaat er volgens Van der Kolk uit ‘te erkennen dat kwantificering
ontegenzeggelijk leidt tot vertaling en versimpeling’ en dat daarom ‘cijfers altijd
geïnterpreteerd moeten worden en idealiter aangevuld moeten worden met rijkere,
kwalitatieve informatie’.42 Kortom: tellen en vertellen. Cijfers staan niet zonder
meer los van verhalen en frames.43 Een getal zet deels zelf al een bepaald verhaal
neer, door de manier waarop het is geproduceerd en hoe het wordt weergegeven.
Er speelt altijd een politieke en psychologische dynamiek mee, die voor
verschillende interpretaties van cijfers kan zorgen.

1.5 Terminologie:
prognose

richtgetal,

streefcijfer,

quotum,

De adviesraad hanteert in dit rapport het begrip ‘beleidsmatig richtgetal’ als
overkoepelende term waaronder zowel het ‘quotum’ als het ‘streefcijfer’ vallen.
Hiermee geeft de adviesraad gehoor aan het verzoek van het kabinet om in de
advisering zowel naar de meer dwingende als naar de vrijblijvende varianten van
een beleidsmatig richtgetal te kijken.
Een ‘quotum’ definieert de adviesraad als een wettelijk toegestane of vereiste
hoeveelheid,44 en in de context van migratie als een kwantitatieve limiet45
(bovengrens/cap) of ondergrens op het aantal migranten dat door een staat wordt
toegelaten gedurende een afgebakende periode. Het gaat hierbij dus om een ‘hard’
getal, en een resultaatsverplichting.
Een ‘streefcijfer’ definieert de adviesraad als een cijfer dat men (in een bepaalde
tijd) tracht te bereiken.46 Het gaat hierbij om een ‘zacht’ getal waaruit een ambitie
spreekt om een bepaalde hoeveelheid, een minimum dan wel een maximum, te
realiseren binnen een bepaald tijdsbestek.47 Bij een streefcijfer geldt een
doelgerichte inspanningsverplichting – de uitvoerenden werken met redelijke inzet
richting het streefcijfer – en tegelijkertijd wordt onderkend dat contextuele
factoren het behalen ervan kunnen belemmeren. Dus kunnen ze niet per se
afgedwongen worden.48
De belangrijkste overeenkomst tussen een quotum en een streefcijfer is dat ze
allebei een kwantificering van een beleidsdoelstelling zijn, waarbij het in beide
gevallen zowel een onder- als een bovengrens kan betreffen. Het belangrijkste
verschil tussen beide is dat een quotum dwingend (hard) is en niet zonder meer
kan worden onderbenut dan wel overschreden, terwijl een streefcijfer zacht is en

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

18

daarmee vrijblijvender. Dit verschil heeft, zoals in het rapport wordt onderbouwd,
ook consequenties voor de toepasbaarheid, het gebruik, van deze getallen per
soort migratie.
Naast het quotum en het streefgetal is er nog een ander soort getal dat
behulpzaam kan zijn bij beleidsvorming en planning. Dat is de ‘prognose’, die we
definiëren als een waardevrije uitspraak over wat men in de toekomst kan
verwachten. Daarin wordt dus geen wens uitgedrukt maar een verwachting op
basis van huidige inzichten, aannames en onzekerheden.

1.6 Methodologie: bouwstenen van het rapport
Voor de totstandkoming van dit rapport heeft de adviesraad verschillende
methoden van onderzoek gehanteerd. Behalve literatuuronderzoek, zijn er ook
interviews en expertmeetings gehouden, hebben we een landenvergelijking
uitgevoerd en hebben we drie deskundigen gevraagd een academische verkenning
te verrichten.
De cijfermatige ontwikkelingen van migratie naar en uit Nederland zijn bestudeerd
(bijlage A). Er zijn daarnaast interviews gehouden met beleidsambtenaren van
diverse ministeries en uitvoeringsorganisaties in de migratieketen waarbij
gesproken is over het huidig en mogelijk toekomstig gebruik van richtgetallen. 49
Op basis van de verkregen informatie en inzichten is er eveneens een juridisch
nationaal, Europees en internationaal kader opgesteld van de verschillende
vormen van migratie (bijlage B). Tevens hebben we het beschikbare directe en
indirecte beleidsinstrumentarium in het migratiedomein geïnventariseerd om te
kunnen bezien in hoeverre de nationale overheid getalsmatig kan sturen op de
verschillende vormen van migratie (bijlage C).
Om meer inzicht te krijgen in de twee perspectieven – richtgetallen in het politiekbestuurlijke proces en in de samenleving – hebben we drie bijeenkomsten voor
wetenschappers met verschillende disciplinaire achtergronden georganiseerd.50
Vervolgens hebben we drie hoogleraren gevraagd om academische verkenningen
te schrijven. Marcel Lubbers (sociologie, Radboud Universiteit) heeft verkend wat
the state of the art is wat betreft het maatschappelijk draagvlak ten aanzien van
migratie.51 Hans de Bruijn (bestuurskunde, TU Delft) schetst de voor- en nadelen
van het gebruik van getallen in politieke, bestuurlijke, beleidsmatige en
uitvoerende context 52 en Daniel Mügge (politicologie, Universiteit van Amsterdam)
beschrijft het ‘wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen’.53 Ook heeft de
adviesraad een vergelijkend onderzoek uitgevoerd van de beleidspraktijken in
Zweden, Canada, Duitsland en Oostenrijk (bijlage D). Deze landen gebruik(t)en,
al dan niet tijdelijk, richtgetallen in het migratiebeleid. We hebben deskundigen uit
deze landen zelf geraadpleegd en we hebben gesproken met internationale
migratie-experts van onder andere het Migration Policy Institute Europe (zie
Respondentenlijst).

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

19

1.7 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt ingedeeld. Hoofdstuk 2 gaat in op de twee gekozen
perspectieven: de risico’s en kansen voor het politiek-bestuurlijke proces aan de
ene kant en voor de samenleving aan de andere. Uit de opgedane inzichten volgt
een

aantal

randvoorwaarden

voor

het

gebruik

van

richtgetallen

in

het

migratiebeleid.
In hoofdstuk 3 zoomen we in op een realistische toepassing van richtgetallen
binnen het migratiebeleid. Wat kan er en in welke mate? Welke beleidsknoppen
zijn er en hoe zijn ze eventueel te gebruiken? Wat zijn de voetangels en klemmen
binnen

de

gegeven

beleidsruimte?

Daarnaast

behandelen

we

ook

twee

migratievormen meer in detail, zoals gevraagd in de adviesaanvraag: asielmigratie
en arbeidsmigratie van buiten de EU. Het rapport sluit af met conclusies en
aanbevelingen.

Regie over migratie: Naar een strategische agenda | Publicatie | WRR essays ter
gelegenheid van het Hollands Spoor-debat over migratiebeleid op 19 juni 2018, p. 102.
2
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid – Beleid voor een migratiesamenleving, p.
246 e.v.
3
Idem p. 246 e.v.
4
Per 1 oktober 2022 is de naam ‘Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)’
gewijzigd in ‘Adviesraad Migratie’.
5
Zie bijlage 5.
6
Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst' | Publicatie |
Rijksoverheid.nl.
7
De adviesraad gebruikt bij voorkeur de term ‘draagkracht’.
8
Kamerstuk
32824,
nr.
330
|
Overheid.nl
>
Officiële
bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl).
9
Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ (overheid.nl)), motie
Stoffer/Eerdmans, Kamerstukken II 2020/21, 32 824, nr. 330, van 8 juli 2021.
10
Benoemingen Staatscommissie Demografische ontwikkelingen | Nieuwsbericht |
Rijksoverheid.nl.
11
Brief aan de ‘Minister van Migratie en Samenleven’ | Brief | Adviesraad Migratie.
12
De adviesraad baseert zich hierbij onder andere op het format van het wetenschappelijk
onderzoek dat Christina Boswell naar het Britse migratiebeleid heeft uitgevoerd.
13
Zie meer uitgebreid bijlage A.
14
Deze aantallen zijn inclusief de teruggekeerde en vertrokken Nederlanders.
15
Zie bijlage A, figuur 1 e.v..
16
Zie Cijfers opvang vluchtelingen uit Oekraïne in Nederland | Opvang vluchtelingen uit
Oekraïne | Rijksoverheid.nl. Op 18 november 2022 stonden er 84.630 Oekraïense
vluchtelingen geregistreerd in de Basisregistratie Personen (BRP). Zie ook Bevolking gegroeid
naar 17,8 miljoen inwoners, vooral door migratie (cbs.nl). Het migratiesaldo over de eerste
negen maanden van 2022 bedroeg 188.500 personen.
17
Een deel van de asielverzoeken wordt niet meegeteld in de hierboven genoemde
migratiecijfers. De immigratiecijfers zijn namelijk gebaseerd op inschrijvingen in de BRP.
Asielzoekers wier verzoek wordt afgewezen binnen zes maanden mogen zich niet inschrijven.
Zie verder bijlage A voetnoot 1.
18
Asieltrends (ind.nl). Vluchtelingen uit Oekraïne hoeven geen asielverzoek in te dienen om
in Nederland te mogen blijven en zitten dus niet in de cijfers over het aantal ingediende
asielverzoeken.
19
Zie SEO, Arbeidsmigratie in 2030. Vier mogelijke scenario’s, juni 2022. Deze migranten
werkten in 2019 in Nederland, maar zullen in verschillende kalenderjaren naar Nederland
zijn gekomen. Dus anders dan hierboven genoemde cijfers betreft het een ‘standcijfer’ en
geen ‘stroomcijfer’. SEO hanteert ook een ruime definitie voor arbeidsmigranten, zie
hoofdstuk 3 eindnoot 215
20
Zie bijlage A, figuur 8 en figuur 10.
21
CBS, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83474NED/table?dl=67003.
22
NIDI en CBS, Bevolking 2050 in beeld: opleiding, arbeid, zorg en wonen, 13 april 2021,
https://publ.nidi.nl/output/2021/nidi-cbs-2021-bevolking-2050-in-beeld.pdf.
1

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

20

23

CBS, www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/43/bevolking-gegroeid-naar-17-8-miljoen-inwonersvooral-door-migratie.
24
Nareizigers (gezinsleden die binnen drie maanden na statusverlening een aanvraag
indienen om zich bij de statushouder te voegen) worden meegeteld bij asielmigratie en niet
bij gezinsmigratie.
25
De reden hiervoor is dat de immigratiecijfers gebaseerd zijn op inschrijvingen in de BRP.
Asielzoekers wier verzoek binnen zes maanden wordt afgewezen, mogen zich niet inschrijven
en een groot deel van de (tijdelijke) arbeidsmigranten uit de EU schrijft zich ook niet in. Zie
verder bijlage A voetnoot 1.
26
De gegevens zijn afkomstig uit twee verschillende tabellen: EU/EFTA en niet-EU/EFTA.
27
Zie bijlage A, figuur 13 en 14.
28
Zie bijlage A, figuur 15. Over een langere periode bezien, is dus de kans dat men nog in
Nederland verblijft, groter voor een asielmigrant dan voor een arbeidsmigrant.
29
CBS. (2022). Rapportage integratie en samenleving.
30
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid – Beleid voor een migratiesamenleving.
31
SEO. (2022). Arbeidsmigratie in 2030.
32
Zie meer uitgebreid bijlage A.
33
Idem.
34
Idem.
35
Staat van Migratie. (2022). p. 93.
36
D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
37
B. van der Kolk. (2021). De meetmaatschappij. Atlas Contact, Business Contact,
Amsterdam.
38
Idem p. 136.
39
H. de Bruijn, Sturen met cijfers. Een korte reflectie (2022).
40
Van Ostaijen et al. (2022). De migratiesamenleving. Migratie en diversiteit als Gordiaanse
knoop.
41
H. de Bruijn, Sturen met cijfers. Een korte reflectie (2022).
42
B. van der Kolk. (2021). De meetmaatschappij, Atlas Contact, Business Contact,
Amsterdam, p. 37.
43
I. de Jong, M. van Twist, D. Bressers & J. Schram. (2018). Gevoel voor getallen. Een
zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid. NSOB.
44
Van Dale.
45
IOM: Immigration quota: a quantitative limit on the number of immigrants admitted into
a State during a given period of time overall or under certain visa categories.
46
Van Dale.
47
Bijvoorbeeld voor grote bedrijven in Nederland geldt sinds 1 januari 2022 een nieuwe wet
die als doel heeft om de verhouding tussen vrouwen en mannen in de top en subtop van het
bedrijfsleven evenwichtiger te maken. Daarin worden ook de termen quotum en streefcijfers
gebruikt waaruit een duidelijk onderscheid blijkt. Staatsblad 2021/495: Wet van 29
september 2021 tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het
evenwichtiger maken van de verhouding tussen het aantal mannen en vrouwen in het
bestuur en de raad van commissarissen van grote naamloze en besloten vennootschappen.
Zie ook voor nadere toelichting de website van de SER.
48
D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
49
Zie respondentenlijst in de bijlage.
50
Zie respondentenlijst in de bijlage.
51
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
52
H. de Bruijn, Sturen met cijfers. Een korte reflectie (2022).
53
D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

21

Hoofdstuk 2

Kansen en risico’s voor
politiek en samenleving

22

In dit hoofdstuk beantwoorden we de vraag in hoeverre richtgetallen kunnen
bijdragen aan een meer toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk
ingebed migratiebeleid. In paragraaf 2.1 beschrijven we de kansen, maar ook de
risico’s, van het gebruik van richtgetallen voor het politiek-bestuurlijke proces rond
migratie. De vraag die aan de orde komt is: helpen kwantitatieve doelstellingen
bij

een toekomstgericht en samenhangend

migratiebeleid? Paragraaf 2.2

behandelt de vraag of en zo ja wanneer getalsmatig migratiebeleid onder burgers
kan leiden tot een gevoel van grip op migratie. In de laatste paragraaf (2.3)
beschrijven we vijf voorwaarden bij het gebruik van richtgetallen in het
migratiebeleid.

2.1

Kansen en risico’s van het gebruik van
richtgetallen in het politiek-bestuurlijk proces

Er worden verschillende kansen – of doelen – genoemd bij het gebruik van
richtgetallen of prestatiesturing voor politiek en bestuur. Die vonden we zowel in
de wetenschappelijke literatuur als in de academische verkenningen die Mügge en
De Bruijn in opdracht van de adviesraad uitvoerden, alsook tijdens de
expertmeetings en in de landenstudie. De meest relevante voor het migratiebeleid
zijn:
Politieke rust door het vastleggen van afspraken
Richtgetallen in het migratiebeleid kunnen een geschikt instrument zijn om
afspraken tussen verschillende politieke partijen vast te leggen of een politiek
compromis

te

bereiken.

Richtgetallen

helpen

dan

om

die

afspraken

te

concretiseren.54 Hiermee kan politieke rust worden bewerkstelligd over een thema
– zoals migratie – dat voortdurend in de schijnwerpers staat. Dat laten recente
ervaringen met het gebruik van richtgetallen in Duitsland55 zien. De zogenoemde
‘migratiecorridor’ (Zuwanderungskorridor) – een afspraak vastgelegd in het Duitse
Coalitieakkoord 201856 – had als doel om politieke rust te creëren. Dit compromis
over de bandbreedte van het jaarlijks toe te laten aantal asielmigranten (tussen
de 180.000 en 220.000), ontstond naar aanleiding van het grote aantal
asielmigranten dat zich in de periode 2015-2016 in Duitsland had aangemeld.
Daardoor was veel politieke onrust ontstaan. De coalitiepartijen kwamen overeen
dat een situatie als die van 2015 moest worden voorkomen en dat het
integratievermogen van de Duitse samenleving niet verder mocht worden
overbelast.
Door politieke rust kan er meer ruimte ontstaan voor migratiebeleid voor de
langere termijn
Ook het Canadese model, dat sinds 1978 in meerjarenplannen gebruik maakt van
richtgetallen voor permanente migratie, laat zien hoe een goed georganiseerd
proces om te komen tot richtgetallen zorgt voor politieke rust. Hier worden
economische immigranten geselecteerd op basis van een puntensysteem57 en is

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

23

er zowel een richtgetal voor permanente gezinsmigranten58 als voor uitgenodigde
vluchtelingen.59 De tijdelijke migratie naar dit land voor bijvoorbeeld arbeid of
studie vallen niet onder deze richtgetallen. Er wordt geen gebruik gemaakt van
harde quota, maar van streefcijfers met een bandbreedte. Het model is gebaseerd
op wetgeving en krijgt brede steun van politieke partijen, belangengroepen,
academici en de media.60 Een belangrijke factor die bijdraagt aan de politieke rust
is dat de minister die verantwoordelijk is voor immigratie nauw moet samenwerken
met de provincies bij de planning en het beheer van immigratie. De minister is
verplicht jaarlijks de richtgetallen in het federale parlement te bespreken. De
coalitieregeringen,

aangevoerd

door

de

liberale

partij

dan

wel

door

de

conservatieve partij, ondersteunen een toename van permanente migratie van
ongeveer 1% van de bevolking per jaar. Door politieke rust op het migratiedossier
kan er meer ruimte ontstaan voor de ontwikkeling van migratiebeleid voor de
langere termijn (zie verder over Canada, hoofdstuk 3).
Een meer feitelijk georiënteerd maatschappelijk en politiek debat
Richtgetallen kunnen ertoe leiden dat het politieke en maatschappelijke debat
meer op basis van feiten wordt gevoerd in plaats van op sentimenten. Het gebruik
van richtgetallen kan namelijk leiden tot meer informatie of transparantie over het
gevoerde beleid, omdat het beoogde resultaat van het beleid specifieker wordt
gedefinieerd.61

Termen

als

een

‘golf’

of

‘tsunami’

van

asielzoekers

of

arbeidsmigranten kunnen worden teruggebracht tot een concreet aantal migranten
en daarmee in perspectief worden geplaatst. Ook vergelijkingen tussen Nederland
en andere Europese landen van aantallen migranten en hun integratie in de
samenleving kunnen tot meer feiten en daarmee tot meer duidelijkheid leiden. Het
gebruik van richtgetallen kan er bovendien voor zorgen dat migratiebewegingen
zichtbaar worden die daarvoor niet helder in beeld waren bij het grotere publiek.
Dat gebeurde bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk. Na de aankondiging van het
voornemen om de asielstroom te halveren, werd pas duidelijk dat het aantal EUmigranten vele malen groter was dan eerst aangenomen (zie voor het VK ook de
volgende paragraaf). Een meer op feiten en concrete cijfers gebaseerd politiek en
maatschappelijk debat kan ook leiden tot een beter gesprek over de toekomst van
migratie. De Staat van Migratie en de cijfermatige toekomstverkenningen van het
NIDI/CBS62 spelen daarbij een rol.
Een richtgetal verheldert en concretiseert het gewenste beleidsresultaat
Betere prestaties door heldere en samenhangende beleidsdoelen
Het gebruik van richtgetallen kan uitvoeringsinstanties meer duidelijkheid geven
over

de

gewenste

richting

van

de

kwalitatieve

doelstellingen

van

het

migratiebeleid. En het geeft de politiek meer zekerheid dat uitvoeringsinstanties
weten wat de prioriteiten in de uitvoering zijn.63 Als het doel is om Nederland met
het oog op de energietransitie aantrekkelijker te maken voor installatietechnici van
buiten de EU, dan kan dat een richtgetal voor het aantal gewenste technici

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

24

meekrijgen. Zo wordt er een concreet resultaat voor de uitvoering benoemd. En
als het omgekeerde doel, bijvoorbeeld het verminderen van de studiemigratie, ook
inclusief een richtgetal wordt geformuleerd, dan kan het een beleidsoptie zijn om
onderwijsinstellingen minder Engelstalige opleidingen te laten aanbieden. De inzet
van richtgetallen geeft dan een prikkel voor een meer samenhangend beleid,
waarmee het beoogde resultaat kan worden bereikt.64 Een richtgetal verheldert en
concretiseert dus het gewenste beleidsresultaat.
Het gebruik van een richtgetal kan ook aanzetten tot betere prestaties bij de
uitvoering van overheidsbeleid.65 Het richtgetal geeft namelijk aan dat er politiek
belang wordt gehecht aan de realisatie ervan. Dat kan ervoor zorgen dat een
overheids- of uitvoeringsinstantie zich maximaal zal inzetten om dat richtgetal ook
daadwerkelijk te realiseren. Daarnaast kan het een impuls geven aan innovatie
omdat uitvoeringsinstanties op zoek gaan naar nieuwe, effectievere manieren om
het richtgetal te bereiken.66 En tot slot kan een richtgetal al naar gelang de
‘hardheid’ ervan ook dienen als (aanvullende) norm of maatstaf om het succes dan
wel falen van het beleid vast te stellen. Dat laatste biedt tevens de mogelijkheid
om de overheid of uitvoerende instanties aan te spreken op de behaalde
kwantitatieve resultaten.67
Betere planning en voorbereiding door beleids- en uitvoeringsorganisaties op
nationaal en lokaal niveau
Een richtgetal kan er volgens de adviesraad toe leiden dat beleids- en
uitvoeringsorganisaties zich beter kunnen voorbereiden op het aantal migranten
dat naar Nederland komt.68 Zo kan de IND ervoor zorgen dat er voldoende hooren besliscapaciteit beschikbaar is om het vastgestelde aantal migranten te kunnen
verwerken en ook het COA, gemeenten en andere organisaties kunnen tijdig de
benodigde voorzieningen treffen. Maar ook in meer algemene zin kan de
samenleving zich beter voorbereiden op de komst van migranten (waarover meer
in de volgende paragraaf). Dit effect kan overigens ook worden bereikt met het
opstellen van prognoses. Het verschil is wel dat een prognose uitgaat van een
verwachting, en daarmee dus alleen reactief is, terwijl een richtgetal gebaseerd is
op een ambitie waarbij ook de draagkracht en de wensen van de samenleving en
uitvoerende organisaties kunnen worden meegenomen. Een prognose is bovendien
een voorspelling waarvan moet worden afgewacht of die daadwerkelijk uitkomt
terwijl er bij richtgetallen juist actief wordt gestuurd om het getal te realiseren.
Prognoses zouden als input bij de totstandkoming van richtgetallen kunnen worden
gebruikt (zie hoofdstuk 3).

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

25

Als de werkelijkheid weerbarstig blijkt, kunnen richtgetallen als een
boemerang terugkomen
Risico’s van richtgetallen: beloftes moeten wel kunnen worden ingelost
Naast kansen zijn er ook risico’s verbonden aan de inzet van richtgetallen. Het is
onverstandig om doelen te stellen die niet waargemaakt kunnen worden omdat er
beleidsmatig weinig grip is op de realisatie ervan. Dit wordt ook wel het
beheersbaarheidsprincipe of het toerekeningsprincipe69 genoemd: er moet altijd
voldoende beleidsruimte zijn om de streefcijfers daadwerkelijk te halen.70 Oftewel,
beloftes moeten wel worden ingelost anders organiseert de politiek haar eigen
teleurstelling. Als in de uitvoering van het beleid de werkelijkheid weerbarstiger
blijkt, kunnen richtgetallen als een boemerang terugkomen, stelt Daniel Mügge in
zijn academische verkenning. ‘De prijs die dan voor een door de politiek
overeengekomen getal betaald wordt, is het risico dat het later onhaalbaar blijkt
te zijn.’71 Als het succes afhangt van factoren buiten de controle van
beleidsmakers, worden zij hostages to fortune: uitgeleverd aan het lot, aldus
Mügge.72 Onrealistische richtgetallen werken misschien tijdelijk als politiek signaal
in de richting van burgers of als compromis tussen politieke partijen, maar voor
beleid en daarmee ook het langdurige vertrouwen in de politiek werken zij eerder
averechts. Kortom, het is een valkuil om richtgetallen af te spreken zonder dat
scherp is hoe die aantallen te bereiken.
Realiteit achter de cijfers
Een risico dat daarnaast voortdurend op de loer ligt is de overmatige fixatie op
getallen: de cijfers op papier worden belangrijker dan de werkelijkheid erachter.
Niet alles wat van waarde is kunnen we tellen, en niet alles wat we kunnen tellen
is van waarde. Als er enkel aandacht is voor aantallen verdwijnt uit beeld hoe
verschillend migranten zijn, wat ze hebben meegemaakt, en of en hoe ze in onze
samenleving aarden. Getallen geven niet altijd zicht op migratie omdat ze geen
gezicht geven aan migratie. Het moet nooit enkel om de cijfers gaan, maar om de
realiteit daarachter volgens De Bruijn.73 Cijfers zeggen nooit alles: het gaat om
tellen én vertellen.
Getalsmatig migratiebeleid kan er bovendien toe leiden dat de overheid zich richt
op goede uitkomsten op papier,74 oftewel: manipulatie van cijfers. Het doel wordt
dan: laten zien dat er goed gescoord wordt op de afgesproken aantallen. Tal van
voorbeelden van gaming the numbers zijn voorhanden. Universiteiten die goed
scoren in rankings omdat ze hoogleraren aantrekken met veel publicaties in de
afgelopen jaren, parlementariërs die veel moties indienen om hoog in de
ranglijsten van goed presterende Kamerleden terecht te komen. In het
migratiebeleid worden Oekraïense vluchtelingen nu bijvoorbeeld niet meegeteld
als asielzoekers. De Bruijn noemt het een paradox: ‘Hoe meer je met de cijfers
wilt sturen, hoe groter de kans op pervertering; hoe meer pervertering, hoe minder
je stuurt.’75

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

26

Door gebruik van getallen kan ook schijntransparantie optreden
Door gebruik van getallen kan ook schijntransparantie optreden.76 Door gekozen
afbakeningen van de doelgroep kan bijvoorbeeld een specifiek, soms misleidend,
beeld ontstaan. In het migratiedomein ligt dit negatieve effect al snel op de loer.
Neem je bijvoorbeeld gezinshereniging voor statushouders wel of niet mee in een
richtgetal voor asielmigratie? Idem voor de in Nederland gedane asielaanvragen
waarvoor eigenlijk een andere lidstaat verantwoordelijk is op grond van de
Dublinverordening. Vanzelfsprekend moeten bij de inzet van richtgetallen deze
worden afgebakend, maar daardoor zal ook zicht en inzicht verloren gaan op het
brede migratiebeleid. Bij cijfers moeten er altijd keuzes gemaakt worden in wat je
gaat meten, hoe je gaat meten en welke categorieën je gaat gebruiken. Dat heeft
impact op de uitkomsten. De keuzes kunnen ter discussie worden gesteld. Het
hangt mede af van de beschikbare technische mogelijkheden en reeds aanwezige
registratiesystemen. In de inleiding hebben we er niet voor niets al op gewezen
dat de verschillende methodes om arbeidsmigratie te meten een zeer verschillende
uitkomst geven. Een deel van deze arbeidsmigranten wordt namelijk niet
meegeteld in de migratiecijfers. Zo zijn de immigratiecijfers van het CBS
bijvoorbeeld gebaseerd op inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (BRP)
terwijl een groot deel van de (tijdelijke) EU-arbeidsmigranten zich niet inschrijft.
Realistische uitvoeringsprocessen
Een van de achterliggende ideeën van richtgetallen is dat uitvoeringsorganisaties,
zoals het COA en de IND, weten waar ze aan toe zijn en samen tot betere prestaties
komen. Maar de uitvoeringsinstanties kunnen ook te maken krijgen met definities
die steeds worden aangepast om zodoende toch de beloofde resultaten te behalen.
Eveneens is het mogelijk dat richtgetallen steeds verder worden gedifferentieerd,
wat weer zorgt voor bureaucratie en afleidt van andere organisatiedoelen.77
Organisaties hebben – vooral bij onwerkbare doelen – de neiging om top-down
controle te ontwijken door op papier doelen te halen, maar daarbij in de praktijk
hun operationele processen niet aan te passen (decoupling). Daardoor verandert
er uiteindelijk helemaal niets.78 Het gebruik van richtgetallen werkt dan alleen als
er zware druk wordt uitgeoefend op de uitvoering (recoupling). Dat heeft wel een
prijs, zoals ook zichtbaar werd in het Verenigd Koninkrijk: het zorgt voor
demotivatie en wederzijdse frustratie tussen politiek/beleid en uitvoerders.79
Doelstellingen die door de politiek zijn geformuleerd, zonder consultatie van de
uitvoering over de haalbaarheid, kunnen in de praktijk onhaalbaar blijken. 80
Onrealistische of onwenselijke doelen werken in de uitvoeringspraktijk vaak
averechts.81
Gematigd gebruik van getallen
In de academische verkenningen (van Mügge en De Bruijn) naar het gebruik van
cijfers in het politiek-bestuurlijke proces, wordt opgeroepen tot een ‘gematigd’
gebruik van kwantitatieve doelstellingen. Het is beter als er geen al te grote

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

27

gevolgen worden verbonden aan het niet behalen van een richtgetal, anders is de
kans op negatieve effecten groot.82 Dat betekent dat het beter is er geen financiële
beloningen of bestraffingen aan te koppelen. De kans op gematigd gebruik is
echter klein als een onderwerp sterk is gepolitiseerd, schrijft De Bruijn. En migratie
is een onderwerp dat voortdurend in de schijnwerpers staat van media en politiek.
Het kan daardoor lastig blijken om te voorkomen dat zachte getallen toch als hard
worden gebruikt: in het publieke debat worden ze vaak als harde targets gezien
om de regering op af te rekenen.83
Streefcijfers moeten kunnen meeveren met de actuele context
Zachte streefcijfers in plaats van harde quota
Als de overheid besluit tot de inzet van richtgetallen dan is het al met al zinvoller
om ‘zachte streefcijfers’ en geen harde cijfers, zoals quota, te gebruiken in het
migratiebeleid, want streefcijfers verminderen de bovenstaande negatieve
gevolgen van het gebruik van cijfers. Dus liever geen resultaatsverplichting, zoals
bij quota, maar een inspanningsverplichting. Streefcijfers laten vooral ambities
zien, en richten de schijnwerpers op de acties om tot die doelen te komen.
Streefcijfers (bandbreedtes of sets aan indicatoren) moeten kunnen meeveren als
de actuele context daarom vraagt, hoe lastig dat soms ook is als er afspraken zijn
gemaakt, bijvoorbeeld in een regeerakkoord.
Hoe streefcijfers eventueel kunnen werken in het migratiebeleid, valt uit te leggen
aan de hand van cijfers in andere domeinen. Mügge maakt daarvoor een uitstapje
naar de economie: de Europese Centrale Bank (ECB) ambieert bijvoorbeeld een
inflatiepeil in de Eurozone van 2% op middellange termijn – een duidelijke
kwantitatieve beleidsdoelstelling. Deze beleidsdoelstelling is het belangrijkste
oriëntatiepunt voor monetair beleid en voor de bijstelling van de officiële rente.
Tegelijkertijd is voor iedereen duidelijk dat de ECB geen volledige controle heeft
over inflatie, en dat veel andere factoren eveneens een rol spelen. Als de inflatie
niet net onder de 2% ligt, betekent dat niet per se dat de ECB heeft gefaald. Het
enige dat volgens het officiële mandaat van de ECB verwacht wordt is dat zij,
gegeven de omstandigheden, naar dat doel toewerkt. Zo zou dus gewerkt kunnen
worden

met

streefcijfers in

het

migratiebeleid: het

is

een

doelgerichte

inspanningsverplichting waar de uitvoerenden en beleidsmakers met redelijke
inzet aan werken, en waarbij wordt onderkend dat contextuele factoren het
behalen ervan kunnen belemmeren. De overheid grijpt in als doelen niet gehaald
worden, waarbij de politieke en maatschappelijke aandacht vooral uit zou moeten
gaan naar de voorgenomen acties.
Samenvattend: streefcijfers bieden kansen, maar onder voorwaarden
Het gebruik van richtgetallen in het politiek-bestuurlijke proces kan bijdragen aan
een meer toekomstgericht en samenhangend migratiebeleid doordat afspraken
over

getallen

politieke

Realisme rond richtgetallen

rust

kunnen

brengen.

Richtgetallen

kunnen

de

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

28

uitvoeringspraktijk bovendien extra aanzetten tot betere prestaties en het gebruik
ervan kan ook leiden tot een meer feitelijk georiënteerd maatschappelijk en
politiek debat. Maar er zijn ook risico’s: fixatie op cijfers in plaats van het verhaal
erachter, manipulatie van cijfers en ontwrichting van de uitvoering. De kans hierop
neemt toe naarmate er meer en vergaande consequenties worden verbonden aan
het al dan niet behalen van het richtgetal en als het beleidsonderwerp veel politieke
en maatschappelijke aandacht krijgt. Het werken met harde cijfers (quota) die een
resultaatsverplichting vormen is dan af te raden; streefcijfers met een
inspanningsverplichting zijn te verkiezen. Een belangrijke voorwaarde is dat
richtgetallen wel daadwerkelijk behaald kunnen worden: als er nauwelijks
beleidsruimte is dan kunnen de cijfers als een boemerang terugkomen in het
politiek-bestuurlijke proces. Daarover meer in hoofdstuk 3 waar we de mate van
beleidsruimte in het migratiebeleid analyseren.

2.2 Kansen en risico’s van richtgetallen
samenleving: over grip en draagkracht

voor

de

Grip is inmiddels het codewoord als het gaat om migratie. Mensen hebben het
gevoel dat migratie ‘hen overkomt’, dat er weinig aan te doen is, en dat ze er
weinig over te zeggen hebben. Kan de inzet van richtgetallen en het voeren van
een getalsmatig migratiebeleid burgers wel een gevoel van grip geven? Een
maatschappelijk ingebed migratiebeleid heeft oor voor de wensen van de
ontvangende

samenleving.

wederkerige

relaties

Een

tussen

dergelijk

burgers

en

migratiebeleid

streeft

migranten.

hoeverre

In

ook

naar

kunnen

richtgetallen hier een bijdrage aan leveren?
Het onderzoek van de adviesraad toont aan dat er maar weinig landen zijn waar
al langer richtgetallen worden gebruikt. Daardoor ontbreekt er wetenschappelijk
onderzoek naar het (directe) effect van het werken met richtgetallen op de
samenleving. Op basis van de bestaande literatuur en de academische verkenning
die Lubbers op ons verzoek verrichtte naar de houding van mensen ten aanzien
van

migratie,

en

op

basis

van

de

door

de

adviesraad

georganiseerde

expertbijeenkomsten, geven we aan hoe richtgetallen een bijdrage zouden kunnen
leveren aan meer maatschappelijk ingebed migratiebeleid. We benoemen ook de
onmogelijkheden en ‘voorwaarden’.
Behoefte aan grip
Een studie in acht landen (waaronder niet Nederland) naar de steun voor het
asielbeleid laat zien dat de Europese bevolking behoefte heeft aan grip. Mensen
zijn over het algemeen bereid om asiel te verlenen. In alle onderzochte landen,
inclusief Hongarije, Oostenrijk en Polen, wordt het verlenen van asiel overwegend
gezien als een morele plicht. Mensen kiezen niet voor de meest restrictieve
beleidsopties. Maar als de keuze wordt voorgelegd tussen geen of wel een
maximum aantal asielaanvragen per jaar, kiest men in sterkere mate voor het
laatste.84 Mensen willen blijkbaar graag condities stellen aan migratie, en dan met
name aan de aantallen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

29

In het Verenigd Koninkrijk hebben we gezien dat de leus Take back control leidde
tot de Brexit. Het idee leefde bij de Britten dat ze geen invloed hadden op migratie.
Maar het gevoel van controle lijkt daarbij bijna belangrijker dan het daadwerkelijk
terugbrengen van aantallen migranten. Want in het jaar van de keuze voor de
Brexit (2016) en in 2018 was er juist meer steun voor migratie dan daarvoor.85
Van de Britten stond in 2021 46% positief tegenover migratie, en 28% stond er
negatief tegenover. Dat was een omkering van het sentiment dat in 2015 heerste
(35% positief en 42% negatief).86 Een positieve houding overheerst zelfs onder
degenen die in 2016 ‘Leave’ stemden.87 Kortom, gaat het burgers nu om de
daadwerkelijke vermindering van aantallen migranten of – en daar lijkt het op gaat het om de wens tot meer controle over het migratiebeleid? Hoe staan mensen
in Nederland nu tegenover migratie? In Nederland wil een kleine minderheid van
de bevolking de deur helemaal op slot doen en een kleine minderheid wil de deur
helemaal open zetten (figuur 4).88 Er is een grote middengroep die een aantal
vluchtelingen en immigranten wil toelaten tot Nederland. Het toelaten van veel
vluchtelingen of veel immigranten krijgt steun van 11% respectievelijk 7%. De
opties ‘geen enkele immigrant’ en ‘geen enkele vluchteling’ toelaten worden
verkozen door 7% respectievelijk 6%. Hoeveel ‘enkelen’ of ‘een aantal’ precies zijn
is daarbij niet helder.
Figuur 4. Draagvlak toelaten van immigranten en vluchtelingen89
In welke mate vindt u dat Nederland
vluchtelingen/immigranten zou moeten toelaten om hier te
komen wonen en leven? De Nederlandse overheid moet...
Immigranten
Vluchtelingen
0%

20%

40%

60%

Niemand toelaten

Enkelen toelaten

Een aantal toelaten

Velen toelaten

80%

100%

LISS, 2020 (Hendriks e.a., 2021).
Lubbers toont in zijn verkenning aan dat, net als in het hierboven aangehaalde
Europese onderzoek, een meerderheid in Nederland vindt dat er een morele plicht
bestaat om mensen die vluchten voor oorlog of vervolging, op te vangen. Dat vond
63% van de bevolking in 2016 en 60% vindt dat in 2022.90 Dit betekent eveneens
dat een aanzienlijk deel van de bevolking er anders over denkt. 91 Kenmerkend is
evenwel dat mensen ‘echte vluchtelingen’ wel willen opvangen, maar negatief
staan ten opzichte van mensen waarvan ze de motieven betwijfelen.92
Er is in Nederland meer steun voor mensen die ‘onvrijwillig’ naar Nederland komen,
dus voor vluchtelingen, dan voor mensen die daarvoor gekozen hebben, zoals
arbeidsmigranten, al fluctueert de steun voor arbeidsmigratie door de tijd. 93

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

30

Hoewel er in het algemeen minder steun is voor toelating van arbeidsmigranten
dan voor vluchtelingen, is de steun wel weer groter voor migranten die op basis
van een werkvergunning komen, dan voor EU-migranten die een dergelijke
vergunning niet nodig hebben.94
In vergelijking met Duitsland en Zweden staat de Nederlandse bevolking
negatiever tegenover verschillende soorten migranten, maar positiever dan
Oostenrijkers en vergelijkbaar met de Britten (Figuur 5). Een meerderheid van de
bevolking stemt in met hooggeschoolde arbeidskrachten, zowel van binnen als van
buiten de EU. Dat is minder het geval voor lager opgeleiden, zowel van binnen als
buiten de EU.
Figuur 5.: Proporties van de bevolking met draagvlak voor beleid om een aantal of veel
mensen van genoemde groepen toe te laten in 2014

1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00

Nederland

Oostenrijk

Duitsland

Zweden

VK

Bron: ESS, ERIC, 201895

De houding van de bevolking hangt verder af van de achtergrond van migranten
die naar Nederland komen. Zo is het draagvlak groter voor kwetsbare groepen,
gezinnen en niet-moslims.96 Daarbij is het ook van belang of migranten zich
aanpassen en een bijdrage (gaan) leveren aan de Nederlandse samenleving,
bijvoorbeeld omdat ze werken. De integratie van migranten is dan ook belangrijk
voor de houding ten aanzien van migratie in de ontvangende samenleving.97
Binnen de samenleving zijn er bovendien verschillen wat betreft de houding ten
opzichte van migratie.98 Mensen met een lager opleidingsniveau staan negatiever
ten opzichte van migranten en vluchtelingen dan mensen met een hoger

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

31

opleidingsniveau. Dat heeft vooral te maken met het gevoel van culturele dreiging
‘de nationale identiteit staat onder druk’: zij ervaren gevoelens van verlies.99 Het
gaat dan dus niet per se over inkomen. Wantrouwen, niet alleen algemeen maar
juist ook politiek, hangt bovendien sterk samen met negatieve houdingen ten
aanzien

van

immigratie,

immigranten,

vluchtelingen

of

immigratie-

en

vluchtelingenbeleid.100
Houdingen ten opzichte van migratie zijn in Nederland al jarenlang stabiel
Richtgetallen en houdingen ten aanzien van migratie
Of de inzet van richtgetallen daadwerkelijk impact zal hebben op de houding ten
aanzien van migratie is de vraag. Houdingen van burgers ten opzichte van migratie
en de komst van immigranten101 zijn in Nederland op macroniveau al jarenlang
stabiel.102 Een toe- of afname van migranten lijkt hierop geen invloed te hebben.103
Ook wijzigingen in omstandigheden, zoals de economische crisis in 2008 en de
burgeroorlog in Syrië, hebben geen grote duurzame invloed op die houdingen.
Deze stabiliteit is niet uniek voor de Nederlandse situatie. Ook in andere landen –
behalve het Verenigd Koninkrijk – is dit het geval. We zien vooralsnog weinig
aanwijzingen dat het gebruik van richtgetallen effect heeft op de opinies onder de
bevolking. In Oostenrijk is bijvoorbeeld in de periode met en zonder richtgetallen
bijna geen verandering opgetreden in de steun voor beleid voor het toelaten van
asielmigranten.104
Burgers hebben wel verschillende visies op welke migranten welkom zijn, maar
aantallen migranten lijken niet direct van invloed te zijn op de houding ten aanzien
van migratie. In een meta-analyse op basis van 55 studies, wordt geconcludeerd
dat er maar weinig bewijs is voor een relatie tussen de hoogte van het aantal
migranten en de houding in de samenleving ten aanzien van migratie. Als er al
een effect is, is het gepercipieerde aantal immigranten van groter belang dan het
daadwerkelijk aantal immigranten, concludeert Lubbers in zijn verkenning.105 Een
onverwacht groter aantal migranten, zoals in 2015 en 2016 vanuit Syrië, heeft tot
gevolg dat mensen het aantal migranten dat naar een land komt veel hoger
inschatten dan het daadwerkelijke aantal. Daarom zou een plotselinge toename
wel kunnen leiden tot een (tijdelijke) negatievere houding. Het gaat dan dus niet
zozeer over de hoogte van het aantal maar het tempo van verandering en het
gevoel dat daardoor ontstaat. Zeker als dit tempo gepaard gaat met chaotische
omstandigheden vermindert dit de steun voor migratie.
Veel aandacht van media en politiek voor het onderwerp draagt er extra aan bij
dat burgers het aantal migranten dat in Nederland verblijft of naar hier komt
overschatten. Die overschatting speelt vooral bij mensen die migratie al als een
probleem ervaren.106 Maar niet alleen bij deze groep: een accuraat beeld van het
aantal migranten, asielaanvragen of het aantal te huisvesten statushouders
ontbreekt ook in de bredere samenleving; er is sprake van een zogenoemde
numerieke migratie-ongeletterdheid.107 Een groot deel van de bevolking is dus niet

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

32

op de hoogte van het aantal migranten. Meestal is er sprake van overschatting.
Tegelijkertijd geldt echter ook: als mensen die negatief staan tegenover migratie
wel de juiste informatie verkrijgen, dan verandert hun houding niet meteen.108
Bij richtgetallen is het van belang dat burgers het overheidsproces vertrouwen
Richtgetallen en vertrouwen burgers: lessen uit het Verenigd Koninkrijk
Aantallen migranten lijken dus niet per se bepalend te zijn voor het antwoord op
de vraag of mensen positiever of negatiever staan ten aanzien van migratie. De
ervaringen in het Verenigd Koninkrijk laten zien dat burgers meer prioriteit lijken
te geven aan gevoel van controle dan exacte aantallen. In het Verenigd Koninkrijk
is op meerdere momenten sprake geweest van de inzet van richtgetallen.
Streefcijfers in het Verenigd Koninkrijk109
Asielmigratie
Premier Blair kondigde in 2003 in het Televisieprogramma Newsnight aan te gaan zorgen
voor een halvering van de asielinstroom, zonder dat hij deze doelstelling had afgestemd
met de uitvoerende organisaties. Het Britse publiek zag Blairs aankondiging niet als
authentiek en geloofwaardig, meer als een paniekreactie in plaats van voortkomend uit
een visie. Een daling in het aantal asielaanvragen (ten opzichte van een piek van 90.000)
leek al te zijn ingezet, terwijl het migratiebeleid op andere terreinen juist soepeler werd
waardoor andere migratievormen juist weer toenamen. Ondanks enorme druk op de
uitvoering ontbrak nog steeds grip op asielmigratie: doelstellingen om doorlooptijden te
versnellen en terugkeer van uitgeprocedeerde migranten te realiseren werden nog steeds
niet gehaald.
Netto-migratie
De regering Cameron had in 2010 als doel om netto-migratie terug te dringen van
honderdduizenden naar tienduizenden per jaar. Dit kwam uit het verkiezingsprogramma
van de Conservatieve Partij. Die reductie is niet gerealiseerd, maar desondanks werd dit
in de media beter beoordeeld dan de wel gerealiseerde doelstelling door Blair, omdat er
echt een inzet van Cameron was om dit doel te gaan behalen. Die inzet werd als oprecht
gezien. Er was begrip voor dat de doelstelling toch niet werd gerealiseerd: ten eerste
omdat de coalitiepartner het niet wilde en ten tweede omdat de EU-regelgeving het
moeilijk maakte.

In 2003 kondigde premier Blair een halvering van de asielinstroom af (wat gehaald
werd) en in 2010 beloofde de regering Cameron om de netto-migratie van jaarlijks
200.000 (twee miljoen in een decennium) terug te dringen tot tienduizenden per
jaar (wat niet gehaald werd). Welke lessen kunnen we daaruit trekken?
In haar studie Manufacturing Political Trust beschrijft Christina Boswell110 dat de
inzet van die streefcijfers in het migratiebeleid niet per se heeft geleid tot meer
vertrouwen in de Britse overheid en haar migratiebeleid, zelfs niet toen de belofte
werd ingelost. Het door Blair afgekondigde streefcijfer voor asielmigratie was een
toezegging aan het publiek, zonder consultatie van de uitvoering over de
haalbaarheid van de plannen. Desondanks werden die streefcijfers wel gehaald,
ook omdat er sowieso al een dalend aantal asielzoekers naar het VK (en heel
Europa) kwam. Omdat de belofte niet als authentiek en geloofwaardig werd gezien,
had het inlossen ervan weinig effect op het vertrouwen van de burger, constateert

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

33

Boswell. Het streefcijfer voor netto-migratie, dat de regering Cameron in 2010
lanceerde, was daarentegen gedoemd om te mislukken omdat het geen realistisch
cijfer betrof. Door transparantie over de beleidsinzet en over de obstakels, had het
geen noemenswaardig negatief effect op het vertrouwen. De waargenomen
controle over migratie kan dan ook als een belangrijke factor worden gezien voor
een maatschappelijk ingebed migratiebeleid.111 Het gaat hierbij om de ervaring,
het gevoel, dat de overheid controle heeft over de situatie en chaos weet te
voorkomen. Dit betekent dat alleen de belofte van controle onvoldoende is: de
controle moet ook op de een of andere wijze zichtbaar en waargemaakt worden.
Het hoeft dus niet altijd te gaan om het realiseren van lagere aantallen
immigranten, maar om het nakomen van een door de overheid gedane belofte.
En als de doelstelling wel wordt gehaald, dan is dat niet per se afdoende: als
burgers die belofte niet als legitiem beoordelen. Het gaat er niet alleen om of het
doel behaald is, maar vooral ook van wie die getallen zijn (wie/welke instantie
telt).112 Het gaat dan dus eigenlijk niet meer over de cijfers zelf, maar over de
verhouding tussen burger en bestuur, waarbinnen die cijfers tot stand komen. Als
gebruik wordt gemaakt van richtgetallen is het van belang dat burgers het
overheidsproces rond de inzet van richtgetallen vertrouwen.
Richtgetallen en draagkracht van de samenleving
Uit de Continu Onderzoek Burgerperspectieven van het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP) valt af te leiden dat door de jaren heen ‘(asiel)migratie en
integratie’ een veelgenoemd punt van zorg is voor veel Nederlanders. De algemene
houdingen van burgers ten opzichte van immigratie op macroniveau mogen dan
redelijk stabiel zijn, de mate waarin mensen zich zorgen maken over migratie is
door de tijd heen wel variabel.113 Het gaat dan vooral over de mate waarin mensen
het onderwerp prioriteren als belangrijk probleem van of voor hun land. Tijdens de
economische crisis in 2008 speelde in de meeste landen bijvoorbeeld het probleem
van de ‘werkloosheid en de economie’. Rond 2016 – de periode van de toename
van Syrische vluchtelingen – was hét probleem in veel landen ‘migratie en asiel’.114
Die zorgen van burgers rondom migratie moeten serieus worden genomen. Maar
ze gaan niet altijd samen met de komst van meer migranten. De zorgen van
burgers nemen toe op het moment dat er veel aandacht is in de media en de
politiek. Ze zijn een spiegel van een breder maatschappelijk ongenoegen.115 Op
het moment dat de zorgen over migratie toenemen, gaat de aandacht ook naar de
daaraan gekoppelde maatschappelijke vraagstukken: momenteel bijvoorbeeld hoe
de (plotselinge) komst van migranten de al krappe woningmarkt verder onder druk
zet. Mensen denken of ervaren dat ze met migranten in competitie zijn om
schaarse

middelen,

zoals

werkgelegenheid,

toegang

(zorg)voorzieningen, en momenteel bijvoorbeeld

tot

onderwijs

huisvesting.116

en

Wanneer de

zorgen over migratie toenemen leidt dit niet zonder meer tot de vraag om een
restrictiever toelatingsbeleid, maar wel tot een duidelijke oproep aan de overheid
om de gekoppelde maatschappelijke vraagstukken zoals huisvesting of tekorten
op de arbeidsmarkt op te lossen, aldus Lubbers.117

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

34

Tegelijkertijd is de netto-migratie al enkele decennia overwegend positief en is de
aard van migratie veranderd: er komen steeds meer mensen uit verschillende
landen en veel migranten blijven korter. Er is dus sprake van een toegenomen
dynamiek, hoewel er ook altijd mensen blijven komen die zich permanent vestigen.
Die toenemende verscheidenheid naar herkomst en naar ‘vlottendheid’ maken dat
samenleven ingewikkelder is geworden, constateert de WRR. 118 De sociale
samenhang staat erdoor onder druk. Die toegenomen verscheidenheid drukt op
wat ook wel het ‘incorporatievermogen van de samenleving’ wordt genoemd.119
Richtgetallen in het migratiebeleid moeten samenhangen met beleid over
huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en arbeidsmarkt
In de nasleep van de vluchtelingencrisis in 2015 en de toegenomen migratiesaldi
sinds

2014

ontstonden

in

2018

in

Nederland

discussies

over

de

langetermijngevolgen van de veranderingen in de omvang en de samenstelling
van

de

Nederlandse

bevolking.

Het

ging

daarbij

om

een

groot

aantal

beleidsterreinen, zoals woningbouw, ruimtelijke ordening, infrastructuur, sociale
zekerheid, zorg, onderwijs en integratie.120 Indien de taken die migratie met zich
meebrengt op het gebied van huisvesting, onderwijs of gezondheidszorg, het
absorptievermogen van wijken, gemeenten en regio’s te boven gaan, kan dit de
integratie van migranten belemmeren en de leefsituatie van de bestaande
bevolking aantasten, schrijft de WRR.121
Concentratie van migratie in wijken en regio’s: lokale sociale samenhang in Horst aan de Maas
Migratie is een nationaal fenomeen maar de ervaringen met migratie zijn
meestal lokaal. In specifieke regio’s is er een concentratie van migranten. In
Horst aan de Maas, in Noord-Limburg, staan veel distributiecentra. En in de regio
komen er steeds nieuwe bij. Ook is er veel glastuinbouw. Bij ongewijzigd beleid
zal in 2030 naar schatting een kwart van de inwoners in deze regio uit Europese
arbeidsmigranten bestaan, becijferde de provincie Limburg. Een aantal bezorgde
inwoners heeft de Werkgroep Huisvesting Arbeidsmigranten opgericht.
Uit hun enquête onder 500 bewoners blijkt dat veel mensen zich zorgen maken
over de schamele huisvestingsomstandigheden en de lage lonen van de vaak
tijdelijke arbeidsmigranten. ‘Ze doen werk dat anderen niet willen doen’. Maar
er zijn ook zorgen over het verdwijnen van ‘de balans in de buurt’ en sommigen
ervaren overlast. Veel arbeidsmigranten houden zich afzijdig, spreken de taal
niet en er zijn weinig mogelijkheden om te integreren.
Er zijn ook conflicten ontstaan binnen de gemeenschap. Sommige bewoners
kozen ervoor om gemakkelijk geld te verdienen door hun landbouwbedrijf of
camping deels om te katten naar een huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten.
De werkgroep wijst naar de gemeente die volgens hen lang een gedoogbeleid
hanteerde, die huisvesters liet bouwen en achteraf de benodigde vergunningen
verleende.122
In de gemeente Horst aan de Maas is het besef inmiddels doorgedrongen dat de
lokale politiek de touwtjes in handen heeft. Bedrijven zijn in het verleden te
gretig binnengehaald, zonder daarbij na te denken waar de buitenlandse

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

35

werknemers die ze nodig hebben moeten verblijven, zegt de verantwoordelijk
wethouder.123

Als de overheid werkt met getalsmatig migratiebeleid dat realistisch is en gericht
op de toekomst, kan ze de samenleving beter voorbereiden op de komst van
migranten, door in de basisvoorzieningen voldoende rekening te houden met die
richtgetallen. Dat betekent dat de inzet van richtgetallen in het migratiebeleid ook
consequenties moet hebben voor het nationale beleid op het terrein van
huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en arbeidsmarkt. Richtgetallen kunnen zo
zorgen voor een meer samenhangend beleid, dat niet alleen ten goede komt aan
nieuwkomers maar uitkomst biedt voor iedereen in de samenleving. Als er beter
zicht is op het aantal migranten dat naar Nederland komt, wie ze zijn en hoe lang
ze blijven, dan wordt bijvoorbeeld ook helderder wat nodig is op de woningmarkt.
Op die manier kunnen tekorten voorkomen worden en is er geen strijd om schaarse
middelen. Met een effectief beleid hierop zal de burger ook weer het gevoel van
grip op migratie krijgen.
Ook kan met behulp van richtgetallen beter duidelijk worden wat de inzet moet
zijn rond het ‘samenleefbeleid’. 124 Als samenleven ingewikkelder wordt, vraagt dat
om herbezinning van het migratiebeleid maar ook om herbezinning van het
samenleefbeleid. Enerzijds betekent dat bijvoorbeeld inzetten op goed ontwikkeld
antidiscriminatiebeleid en anderzijds investeren in het integratiebeleid voor
nieuwkomers. De adviesraad heeft er al eerder op gewezen dat er geen
integratiebeleid is voor de grootste groep migranten in Nederland, de EU
burgers.125 Dat pakt negatief uit voor een deel van de migranten zelf – als zij in
Nederland willen blijven – en voor de samenleving als geheel. Bovendien: het
samenleven in een migratiesamenleving is dan wel ingewikkelder geworden, maar
wederzijds contact is nog altijd een beproefd recept voor een positievere houding
ten opzichte van ‘anderen’.126 Daar kan op worden ingezet door een goede lokale
fysieke

en

sociale

infrastructuur,

waardoor

mensen

elkaar

ontmoeten.

Professioneel welzijnswerk kan daarbij ook een rol spelen. Kortom, in een
migratiesamenleving is er meer noodzaak voor samenleefbeleid. Nationaal maar
ook lokaal, om te zorgen dat de sociale samenhang blijft bestaan en de migranten
die naar Nederland komen tot hun recht komen.127
Wat een samenleving aan kan is geen vaststaand, statisch gegeven
Richtgetallen vaststellen met burgers
Bij het opstellen van richtgetallen is het noodzakelijk om zicht te krijgen op de
behoeften van de samenleving aan migratie én op de draagkracht van de
samenleving op de lange termijn. Maar wat een samenleving aan kan is geen
vaststaand, statisch gegeven: de draagkracht is dynamisch128 en hangt bovendien
af van het gevoerde maatschappelijke beleid. Als meteen geïnvesteerd wordt in
taallessen en banen voor nieuwkomers wordt er van de samenleving minder

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

36

gevraagd. Als er geen woning schaarste is en voldoende zorg is de draagkracht
van de ontvangende samenleving groter.
Wie richtgetallen wil vaststellen dient toekomstgerichte analyses te maken van de
draagkracht, of beter de veerkracht, van de samenleving, hoe ingewikkeld ook.
Naast de hierboven beschreven aanknopingspunten in de houdingen ten aanzien
van verschillende typen migratie, de zorgen die leven in de samenleving, en
(lokale) analyses van sociale samenhang zijn meer gedetailleerde analyses nodig.
Wat bij die analyse in ieder geval meegenomen dient te worden is het
veranderlijke, verdeelde en intern tegenstrijdige karakter van samenlevingen.
Daarbij wijzen we op:


Het dynamische karakter van samenlevingen, waarbij naast en na conflicten
ook nieuwe omgangsvormen ontstaan. Mensen wennen aan de toegenomen
diversiteit in de samenleving.129 Bovendien komen er ook nieuwe generaties,
deels met een migratieachtergrond.



De verschillende behoeften en wensen die leven in de samenleving. Burgers
denken niet allemaal hetzelfde over migratie. Er zijn belangrijke verschillen
naar bijvoorbeeld opleidingsniveau.



De burgers, die op verschillende manieren te maken hebben met migratie,
waardoor ze zelf tegenstrijdige belangen kunnen hebben. Iemand kan
afhankelijk zijn van diensten van migranten als consument (denk aan de
onlinedienstverlening) maar zich als buurtbewoner een vreemde voelen in zijn
straat. Bovendien kan iemand ook zelf migrant worden, bijvoorbeeld door in
het buitenland te studeren, of te overwinteren als pensionado.

Burgers – ook de nieuwe generaties – kunnen bij het vaststellen van richtgetallen
ook zelf een rol spelen door bevraagd te worden via gedetailleerd surveyonderzoek naar beleidsafwegingen130, ook omdat meer inzicht in de draagkracht
van burgers nodig is. Bovendien kunnen burgers meedoen met uitgebreide lokale
of

nationale

burgerberaden,

zoals

die

rond

klimaat

worden

opgezet.

Burgerberaden kunnen een uitkomst bieden, juist bij maatschappelijke thema’s
waar verschillend over gedacht wordt. Wel moet er bij het betrekken van burgers
een aantal eisen worden gesteld aan het proces en de uitkomst: goede
gespreksleiding, een representatieve groep mensen, goede informatievoorziening
inclusief cijfers, en het belangrijkste: er moet wat mee gedaan worden. Zonder
politieke consequenties leiden burgerberaden tot meer wantrouwen in de overheid
en haar beleid.131
Burgers zouden ook mee kunnen beslissen over toekomstige migratiescenario’s
zoals eerder ontwikkeld door de adviesraad 132 of wellicht door de Staatscommissie
Demografische ontwikkelingen 2050, zodat burgers zich ook moeten buigen over
de verschillende belangenafwegingen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

37

Samenvattend: grip met getallen?
Richtgetallen in het migratiebeleid kunnen zinvol zijn als onderdeel van een breder
migratie- en samenlevingsbeleid. De toenemende diversiteit en vlottendheid van
migratie

maakt

het

samenleven

ingewikkelder:

De

draagkracht

van

de

samenleving staat daardoor onder druk. Om de zorgen die mensen over migratie
hebben te verminderen, helpt het als veel achterliggende maatschappelijke
problemen – zoals huisvesting – aangepakt worden. Richtgetallen in het
migratiebeleid kunnen dus behulpzaam zijn als die worden afgestemd met het
huisvestingsbeleid, onderwijsbeleid, samenleefbeleid, integratiebeleid, et cetera.
Of richtgetallen ook bijdragen aan een gevoel van grip op migratie van burgers
hangt ervan af. Er zijn weinig aanwijzingen dat aantallen migranten cruciaal zijn
voor de houding ten aanzien van migratie. De houding ten aanzien van migratie is
door de jaren heen vrij stabiel. De inzet van richtgetallen zou wel impact kunnen
hebben op het gevoel van controle van de burger en op het minder ervaren van
migratie als een probleem, mits die controle ook waargemaakt kan worden en
helder is welke stappen de overheid daarin zet. Het overschrijden van een
richtgetal kan een averechts effect hebben op degenen die toch al een wankel
vertrouwen hebben in het migratiebeleid van de overheid.
Daarbij is het van belang dat burgers – en hun behoeften, wensen, zorgen – een
belangrijke rol te spelen hebben in de daadwerkelijke totstandkoming van getallen,
zodat streefcijfers als legitiem worden ervaren en om de (toekomstige) behoefte
en draagkracht vast te kunnen stellen.

2.3 Conclusie en vijf randvoorwaarden
realistisch gebruik van richtgetallen

voor

een

Het

tot

meer

gebruik

van

richtgetallen

kan

behulpzaam

zijn

om

een

toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid te
komen. Maar aan het gebruik van cijfers in het algemeen en meer in het bijzonder
rond migratie, kleven ook heel veel risico’s. Het gebruik van richtgetallen in het
migratiebeleid is alleen zinvol als het risico op negatieve effecten voor het politiekbestuurlijk proces wordt geminimaliseerd. Daarnaast is het van belang de
draagkracht en de wensen in de samenleving mee te nemen. Voor een succesvol
gebruik van richtgetallen gelden daarom de volgende vijf randvoorwaarden.
1. Getalsmatig migratiebeleid moet samengaan met een samenhangende
toekomstvisie op migratie
Anders gezegd: kwantitatieve doelen volgen op kwalitatieve doelen. Richtgetallen
zijn immers niet het hoofddoel of het eindpunt van beleid, en zouden zeker niet
gebruikt moeten worden om er slechts beleid of politiek op af te kunnen rekenen.
Cijfers kunnen wel een startpunt zijn van een noodzakelijk gesprek over migratie
in de samenleving, als dat tenminste tot doel heeft om tot een samenhangend
migratiebeleid te komen, waar richtgetallen dan weer een onderdeel van zijn. Van
belang daarbij is dat het migratiebeleid samenhangt met andere beleidsterreinen
zoals huisvesting, integratiebeleid en onderwijsbeleid. Dat is nodig om te zorgen

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

38

dat migranten optimaal tot hun recht komen in de samenleving, maar het is ook
nodig voor de ontvangende samenleving zelf. Als alle maatschappelijke problemen
(rond huisvesting, arbeid of samenleven) die mensen koppelen aan migratie
blijven bestaan, dan zal het effect van getalsmatig migratiebeleid weleens kunnen
tegenvallen.133
2. Er moet voldoende beleidsruimte zijn om beloftes waar te maken
De inzet van richtgetallen is niet zinvol als de nationale overheid weinig
beleidsknoppen heeft om aan te draaien.134 Is het behalen van een kwantitatieve
doelstelling het resultaat van het gevoerde beleid of spelen vooral externe factoren
een rol? Indien er sprake is van dat laatste, dan is een richtgetal niet verstandig.
Het behalen daarvan berust dan grotendeels op toeval. Politiek en bestuur worden
dan gegijzeld door de beleidsdoelstelling.135
Richtgetallen kunnen bijdragen aan een gevoel van grip op migratie bij de
bevolking, op voorwaarde dat die controle niet volstrekt illusoir is. Dat betekent
dat de overheid richtgetallen daadwerkelijk moet kunnen halen, ook als er
onverwachts grotere aantallen migranten komen. Onvrede ligt op de loer wanneer
een overheid zich niet aan de voorspelbaarheid kan houden die besloten ligt in het
formuleren van richtgetallen. Het is dus beter om eerlijk te communiceren over de
beperkte beleidsruimte van bepaalde migratievormen (waarover meer in het
volgende hoofdstuk) dan om onrealistische verwachtingen te scheppen.
3. Pas een richtgetal met mate toe; streefcijfers zijn beter dan quota
Een richtgetal moet gematigd worden toegepast om de beoogde voordelen zoals
politiek rust of betere prestaties, te kunnen realiseren. Beperk dus de financiële
en politiek-bestuurlijke consequenties van het niet behalen van richtgetallen, zie
het als een tool voor een gesprek.136 Een richtgetal is een vereenvoudiging van de
werkelijkheid, terwijl het juist belangrijk is om het hele verhaal, de werkelijkheid
achter de cijfers te vertellen.137 Bij een sterk gepolitiseerd beleidsonderwerp zoals
migratie, is de kans klein dat een gematigde toepassing van richtgetallen lukt. De
kans is juist groot dat er veel aandacht gaat naar het al dan niet behalen van het
richtgetal, en dat politici, de overheid en/of uitvoeringsinstanties daarop worden
afgerekend.
Er is wel een aantal strategieën mogelijk om de kans op positieve resultaten in een
gepolitiseerde context te vergroten.138 Fixatie op één of enkele cijfers moet worden
voorkomen,

bijvoorbeeld

door

te

werken

met

bandbreedtes

of

een

meerjarengemiddelde, of door een variëteit aan getallen te gebruiken. Maar ook
door te werken met scenario’s, en een verbreding te creëren door verbinding te
maken met andere beleidsterreinen, aandacht te vragen voor outcome en te
investeren in de presentatie van de cijfers. Leer- en experimenteerruimte om na
te gaan of richtgetallen het gewenste effect hebben, kan ook een nuttige bijdrage
leveren.139

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

39

In het verlengde van het gematigde gebruik: richtgetallen kunnen het best ingezet
worden als zachte streefcijfers die ambities verwoorden, in plaats van als harde
quota.

Bij

streefcijfers

geldt

een

inspanningsverplichting,

bij

quota

een

resultaatsverplichting.
4. Betrek uitvoeringinstanties en burgers bij het formuleren van richtgetallen
Het is essentieel dat een streefcijfer als relevant, geloofwaardig, haalbaar en
legitiem wordt gezien. Vaak wordt de kwantitatieve doelstelling door de
overheid/politiek zelf opgesteld en worden de resultaten ook door de overheid
gemeten. Dat zorgt voor legitimiteitsproblemen.140 Het is dus van belang dat een
richtgetal breed wordt gedragen: het proces van totstandkoming is heel belangrijk
voor een succesvol gebruik ervan.141 Op nationaal en regionaal niveau moeten
zorgvuldige analyses worden gemaakt van toekomstige maatschappelijke en
economische behoeften en problemen. Daarbij dienen alle belanghebbenden
betrokken

te

worden:

politiek,

beleid,

uitvoering,

belangenorganisaties,

wetenschappers en last but not least burgers.142 Burgers erbij betrekken zorgt
ervoor dat een richtgetal voor migratie rekening houdt met de (dynamische)
draagkracht van de samenleving.143 Daarnaast is het van belang dat de uitvoering
wordt geconsulteerd bij de totstandkoming van een richtgetal om ervoor te zorgen
dat de gestelde doelen ook realistisch/haalbaar zijn. Dat zorgt voor commitment
en bevordert het onderling vertrouwen tussen beleid en uitvoering.144
5.

Wees eerlijk en communiceer helder over de beperkingen van het
instrument

Streefcijfers zijn een interpretatie en vereenvoudiging van de werkelijkheid en het
is daarom belangrijk om daar van meet af aan eerlijk over te zijn en er duidelijk
over te communiceren. Cijfers moeten niet worden gepresenteerd als harder dan
waar te maken valt. Zij kunnen wel uitgangspunten voor in te zetten beleid
vormen. De vraag is echter of eerlijke communicatie met nadruk op realisme
mogelijk is bij een thema als migratie, dat vol in de politieke en maatschappelijke
schijnwerpers staat.145 Verder is het in onzekere of dynamische contexten
belangrijk om richtgetallen regelmatig te evalueren en bij te stellen, zodat ze
passend blijven.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

40

D. Mügge Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen (2022).
Gesprekken met experts uit Duitsland.
56
Microsoft
Word
Koalitionsvertrag_060318_mit
Zeilennummern
(002).docx
(bundesregierung.de), p.103.
57
Het puntensysteem voor de selectie van economische immigranten is in 1967
geïntroduceerd. De selectie gaat via een federaal trekkingensysteem op basis van federale
en provinciale behoeften aan economische migratie. Sinds 2015 heeft Canada een Expression
of Interest model dat via trekkingen selecteert op basis van punten in een digitaal profiel
(taaltestscore, diploma’s, ervaring, etc.) van potentiële economische migranten.
58
Dit is een gezinsklasse die naaste familieleden van Canadese burgers en permanente
ingezetenen omvat en is gebaseerd op familierelaties/eenheid (geen puntensysteem). Dat
gaat behalve om echtgenoten, partners en kinderen, ook om ouders en grootouders.
Bovenop het richtgetal mogen deze naasten wel tijdelijk als bezoeker, student of werknemer,
bij hun familie in Canada verblijven. Dat tijdelijk verblijf is te verlengen. Een andere optie is
een zogeheten supervisum aan te vragen dat tien jaar geldig is, waarbij naaste familieleden
(herhaaldelijk) perioden van twee jaar mogen verblijven in Canada.
59
Canada heeft een klasse permanent verblijf voor uitgenodigde vluchtelingen en
beschermde personen in Canada, met een richtgetal gebaseerd op humanitaire overwegingen
(dus geen puntensysteem waarop de individuele vluchteling punten zou moeten scoren).
Daarnaast zijn er spontane asielaanvragen van asielzoekers waarvoor geen richtgetal
bestaat.
60
N. Kelley & M. Trebilcock, The Making of the Mosaic: A History of Canadian Immigration
Policy, Toronto: University of Toronto Press, 1998, p. 380.
61
H. de Bruijn. (2006). Prestatiemeting in de publieke sector. p. 17-18 en H. de Bruijn,
(2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
62
Rijksoverheid, Staat van Migratie 2022, De Staat van Migratie 2022 | Rapport |
Rijksoverheid.nl. Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) / Nederlands Interdisciplinair
Demografisch Instituut (NIDI), Bevolking 2050 in beeld: opleiding, arbeid, zorg en wonen,
Eindrapport Verkenning Bevolking 2050 - NIDI.
63
C. Boswell, Manifacturing Political Trust (zij noemt dit ook wel de disciplineringsfunctie),
H. de Bruin, bijlage F en D. Mügge Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen
(2022).
64
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
65
Idem.
66
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
67
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
68
WRR. (2020). Samenleven in Verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. De
WRR noemt dit in de in de context van asielmigratie op p. 246, maar het principe van
voorbereiding geldt natuurlijk ook voor andere migratievormen.
69
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
70
D. Mügge (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
71
D. Mügge (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen p. 3.
72
D. Mügge (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen p. 3.
73
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
74
Idem en C. Boswell, 2018. D. Mügge (2022) Wel en wee van kwantitatieve
beleidsdoelstellingen.
75
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
76
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
77
Idem en C. Boswell, 2018.
78
Idem.
79
C. Boswell, 2018.
80
Idem.
81
D. Mügge (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen).
82
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
83
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie en D. Mügge (2022) Wel en
wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
84
Jeannet, A.-M., Heidland, T., & Ruhs, M. (2021). What asylum and refugee policies do
Europeans want? Evidence from a cross-national conjoint experiment. European Union
Politics, 22(3), 353-376. In het onderzoek is aan de respondenten niet gevraagd of ze wisten
dat dit in Europese landen niet mogelijk is en of ze ertoe bereid waren Europese verdragen
op te zeggen.
85
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
86
Zie: Immigration: A changing debate. Analysis of new findings from the Ipsos MORI
immigration
attitudes
tracker
Survey,
2021,
https://www.britishfuture.org/wpcontent/uploads/2021/09/Immigration.A-changing-debate.pdf.
87
Zie: Time to get it right: Finding consensus on Britain’ s future immigration policy, 2017,
https://www.britishfuture.org/wp-content/uploads/2020/09/Time-to-get-it-right-.pdf.
54
55

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

41

88

M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak, figuur 1.
Dit zijn bevindingen van net na de verkiezingen van 2021; dus ruim voor de komst van
vluchtelingen uit Afghanistan (najaar 2021) en Oekraïne (voorjaar 2022). Het probleem met
een standaardmeting is dat het onduidelijk is hoe zich dit vertaalt naar daadwerkelijke
aantallen.
90
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
91
Er vinden op dit thema veel peilingen plaats, met soms wisselende uitkomsten. Het
onderzoek van I&O Research (2022) in opdracht van de NOS in september 2022 laat zien
dat 60% het als een morele plicht ziet om vluchtelingen op te vangen en dat 61% de
algemene beleidsuitgangspunten over opvang van mensen die vluchten onderschrijft. Maar
in onderzoek van Ipsos (2022) dat in dezelfde maand plaatsvond, vindt toch een meerderheid
dat het beleid strenger zou moeten.
92
K. Bansak, e.a. (2016).
93
In het algemeen kunnen migranten die vrijwillig zijn gemigreerd (arbeidsmigranten)
geconfronteerd worden met een negatievere publieke houding dan zogenoemde onvrijwillige
migranten (vluchtelingen). Migranten die zelf hebben gekozen om te migreren, roepen vaak
gevoelens van bedreiging en woede op, en dus meer negatieve reacties, terwijl vluchtelingen
humanitaire bezorgdheid en gevoelens van empathie kunnen opwekken, en dus positievere
reacties. Zie M. Verkuyten, (2021). Public attitudes towards migrants: understanding crossnational and individual differences. World Psychiatry, 20(2), 132-133.
94
Zie Postmes, e.a. (2017).
95
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak. Figuur 5. Er
zijn slecht voor twee beleidskeuzes (draagvlak voor het toelaten van immigranten uit een
andere etnische groep dan de meerderheid en voor immigranten uit armere landen van
buiten de EU) recentere data beschikbaar.
96
Idem. Bij groepen die heel negatief zijn over migratie speelt dit overigens in veel mindere
mate een rol: zij zijn negatief over de gehele linie.
97
B, Burgoon. (2014). Immigration, Integration, and Support for Redistribution in Europe.
World Politics 66(3), 365-405.
98
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
99
WRR. (2016). Verliesgevoelens van autochtonen als gevolg van de multiculturele
samenleving.
100
Postmes, e.a. 2017, zoals geciteerd in M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en
maatschappelijk draagvlak.
101
Het gaat hier om de vraag in hoeverre de bevolking welwillend dan wel afkeurend is ten
aanzien van migratie en de komst van algemene categorieën vluchtelingen en
arbeidsimmigranten. Gezins- en studiemigratie hebben echter maar weinig aandacht gehad
in onderzoek naar draagvlak voor migratie.
102
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
103
Ibid.
104
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
105
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak. p. 12.
106
Ibid. De mensen die het aandeel overschatten in de onderzochte landen en perioden
hebben het meest bezwaar tegen immigratie en zij staan ook het meest restrictieve
immigratiebeleid voor. Maar de relatie kan ook andersom lopen: als mensen ervaren dat
immigranten een dreiging vormen of als mensen racistisch zijn, overschatten ze veelal het
aantal immigranten. Een reden van de overschatting kan zijn dat men bij de vraag naar
immigranten ook denkt aan de tweedegeneratie migranten. Nederlanders blijken het aandeel
inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond (eerste en tweede generatie) sterker
te overschatten dan het aandeel inwoners met een westerse migratieachtergrond. Als er in
aangrenzende buurten meer migranten wonen, schat men het aandeel migranten hoger in;
niet alleen de directe woonomgeving is van belang, maar dus ook de aangrenzende buurten.
Ten slotte wordt het aandeel immigranten overschat in buurten die economisch zwakker zijn
en waar meer criminaliteit plaatsvindt.
107
Gebaseerd op de door de Adviesraad Migratie gehouden expertsessie d.d. 31 mei 2022.
108
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak. Dat kan
komen doordat de overschatting van aantallen migranten vaak niet de oorzaak is van
weerstand ten opzichte van migratie, maar het gevolg ervan.
109
Christina Boswell (2018). Manufacturing Political Trust Targets and Performance
Measurement in Public Policy.
110
Christina Boswell. (2018). Manufacturing Political Trust Targets and Performance
Measurement in Public Policy.
111
K.H. Greenaway, W.R. Louis, M.J. Hornsey & J.M. Jones. (2014). Perceived control
qualifies the effects of threat on prejudice. British Journal of Social Psychology, (53), 422442.
112
I. de Jong, M. van Twist, D. Bressers & J. Schram. (2018). Gevoel voor getallen. Een
zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid, NSOB.
113
Ibid. Een minderheid van de bevolking verandert in houdingen ten aanzien van migratie
en asiel over de tijd. Maar het deel dat dit wel doet, wordt beïnvloed door publieke debatten
in de media en politiek, en door gebeurtenissen waarbij immigranten en vluchtelingen positief
dan wel negatief in het nieuws komen.
89

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

42

114

Ibid, Continu Onderzoek Burgerperspectieven SCP.
Zie T. Postmes, E. Gordijn, T. Kuppens, G. Gootjes, G. & K. Albada. (2017). Draagvlak
Migratiebeleid. RUG Groningen.
116
M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
117
Idem.
118
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. De
WRR verstaat onder het neologisme ‘vlottendheid’ dat immigranten gemiddeld steeds korter
in Nederland blijven. Zo was van de migranten die in de periode 1995-1999 naar de drie
grote steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag kwamen, na twee jaar bijna 16% weer
vertrokken. Voor de migranten die in de periode 2006-2010 naar deze drie steden kwamen,
gold dit al voor 27%. In andere steden is het verloop nog groter. Ook deze trend zet
waarschijnlijk door.
119
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den
Haag: WRR. Zie ook motie Stoffer/Eerdmans, Kamerstukken II 2020/21, 32 824, nr. 330,
van 8 juli 2021.
120
Dit leidde tot motie Dijkhoff c.s., Kamerstukken II 2018/19, 35 000, nr.8, van 21
september 2018 en motie Den Haan c.s, Kamerstukken II 2020/21, 35 925, nr. 55, van 23
september 2021.
121
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den
Haag: WRR.
122
Werkgroep Huisvesting Arbeidsmigranten: “Regel als gemeente zélf huisvesting voor
arbeidsmigranten” - Horst24; Werkbezoek lokaal bestuur en arbeidsmigratie | Nieuwsbericht
| Adviesraad Migratie
123
Horst aan de Maas gaat de boeven er echt uitgooien, maar voo... - De Limburger 24 aug.
2022.
124
Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving | Rapport | WRR.
125
ACVZ. (2022). Investeren in inburgering komt migrant én samenleving ten goede. ACVZ
blog (2022), Wist u dat…? Feiten en cijfers over Migratie en Gemeenten (deel 3).
126
G. Engbersen e.a. (2019). Maasstad aan de monitor: de andere lijstjes van Rotterdam.
127
Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving | Rapport | WRR.
128
ACVZ. (2021). Maatschappelijk draagvlak voor migratie is maakbaar. ACVZ blog Wist u
dat...? Feiten en cijfers over migratie (deel 8).
129
S. Westendorf. (2014). Commonplace Diversity: Social Relations in a Super-Diverse
Context.
130
M. Elchardus. (2020). Reset. Over identiteit, gemeenschap en democratie.
131
OESO. (2021). Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions. Catching
the Deliberative Wave. E. Rovers. (2022). Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie.
Op het terrein van klimaat zullen binnenkort ook burgerberaden geïnitieerd worden. De
Correspondent, 5 juli 2022 Minister Jetten wil een burgerberaad voor het klimaat. Nu de
Tweede Kamer nog.
132
ACVZ. Op weg naar 2030. Migratie: een toekomstverkenning, 5 maart 2018.
133
N. Banulescu-Bogdan. (2022). From Fear to Solidarity: The Difficulty in Shifting Public
Narratives about Refugees. MPI research.
134
Expertbijeenkomsten over richtgetallen en beleid georganiseerd door de Adviesraad
Migratie. D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen en H. de
Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie. De Bruijn stelt als voorwaarde dat de
resultaten toerekenbaar moeten zijn. Dat kan alleen als er sturingsmechanismes zijn.
135
D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
136
Idem.
137
Idem.
138
Idem.
139
Idem.
140
C. Boswell, 2018.
141
H. de Bruijn, (2022) Sturen met cijfers, een korte reflectie.
142
Zie ook Adviesraad Migratie (ACVZ). (2021). Naar een brede welvaartsbenadering in het
arbeidsmigratiebeleid.
143
In het WRR-rapport wordt hiervoor de term ‘incorporatievermogen van de samenleving’
gebruikt.
144
Idem.
145
Idem.
115

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

43

Hoofdstuk 3

Richtgetallen in de ontwikkeling
van migratiebeleid

44

In dit hoofdstuk laten we zien in hoeverre richtgetallen behulpzaam kunnen zijn in
de ontwikkeling van migratiebeleid en welk soort richtgetallen dat dan zouden
moeten zijn: quota of streefcijfers. Het is daarbij van belang om onderscheid te
maken naar het motief van migratie (asiel, gezin, arbeid) en land van herkomst
van de migranten (binnen EU en daarbuiten). Verschillende groepen migranten
vallen immers onder verschillende juridische nationale en internationale kaders.
Hoeveel grip de Nederlandse overheid uit kan oefenen, hangt dus ook samen met
de vorm van migratie. Wie richtgetallen wil inzetten in het migratiebeleid moet
immers voldoende beleidsinstrumenten in handen hebben om beloftes te kunnen
waarmaken: dat is een essentiële randvoorwaarde voor het gebruik van
richtgetallen (denk aan het beheersbaarheids- of toerekeningsprincipe uit
hoofdstuk 2).
In dit hoofdstuk gaan we daarom eerst in op de vraag welke beleidsruimte er
bestaat voor de Nederlandse overheid. We kijken in welke mate migratie
fluctueert: bij veel schommelingen – een hoge volatiliteit – door externe factoren
heeft de nationale overheid namelijk minder controle op migratie. Vervolgens
bespreken we welke directe en indirecte beleidsknoppen de nationale overheid
heeft voor de verschillende migratiemotieven (3.1, zie ook bijlage C). In de
volgende twee paragrafen gaan we dieper in op twee migratievormen die qua
beschikbare beleidsruimte de uitersten zijn: 1) asielmigratie, waarbij de overheid
slechts beperkte ruimte heeft om te sturen; en 2) arbeidsmigratie van buiten de
EU, waarbij de overheid meer kan sturen. We gaan in op de kansen en risico’s van
de inzet van richtgetallen en de juridische (on)mogelijkheden voor het gebruik
ervan. Ook brengen we de nationale beleidsruimte voor de betreffende
migratievormen nauwkeurig in beeld. De ervaringen in andere landen betrekken
we eveneens bij deze analyse.

3.1 Beleidsknoppen van de nationale overheid
Asielmigratie kent de meeste fluctuaties
De migratie van EU-burgers naar Nederland toe is geleidelijk sterk gestegen sinds
de uitbreiding van het aantal EU-lidstaten in 2004 en 2007. Figuur 6 laat, los van
een ‘dip’ veroorzaakt door de coronapandemie, een vrijwel continue, opgaande lijn
zien voor alle vormen van migratie vanuit de EU naar Nederland toe.
Arbeidsmigratie is voor EU-burgers de meest voorkomende reden om naar
Nederland te migreren en daar is ook de grootste stijging te zien. De stijging van
gezinsmigratie van EU-burgers was in de afgelopen twee decennia heel geleidelijk,
terwijl de stijging bij studiemigratie is onderbroken door een periode met lagere
aantallen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

45

Figuur 6. Migratie van EU-burgers naar Nederland (exclusief Nederlanders) naar
verblijfsdoel, 1999-2020
50.000
45.000

Gezin

Werk

40.000

Studie

Overig

35.000
30.000
25.000

20.000
15.000
10.000
5.000
0

Bron: CBS StatLine, bewerking Adviesraad Migratie
De komst van migranten van buiten de EU naar Nederland fluctueert veel sterker.
Dat komt door asiel- en in mindere mate gezinsmigratie (Figuur 7). In de periode
rond 2000 komen er veel meer asielmigranten door conflicten in de hoorn van
Afrika en Afghanistan en rond 2016 het oorlogsgeweld in Syrië. De jaarlijkse
schommelingen in het aantal niet-EU-migranten dat naar Nederland kwam voor
werk of studie zijn zeer beperkt, behalve ten tijde van de coronapandemie. Tot
2007 kwamen er meer migranten van buiten de EU dan vanuit de EU-lidstaten
naar Nederland, maar sindsdien is de migratie van EU-burgers hoger. Enige
uitzondering hierop was het jaar 2016, waarin er veel Syrische vluchtelingen naar
de EU kwamen. De grootste aantallen migranten komen dus van binnen de EU en
niet van buiten de EU, maar de schommelingen zijn groter.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

46

Figuur 7. Migratie van niet-EU-burgers naar Nederland naar verblijfsdoel, 19992021
50.000
45.000

Gezin

Werk

40.000

Studie

Asiel

35.000
30.000

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0

Bron: CBS StatLine, bewerking Adviesraad Migratie
Het aantal migranten wordt grotendeels bepaald door externe factoren
Heeft de Nederlandse overheid beleidsruimte?
Het aantal mensen, het type migratie en de verblijfsduur worden voor een groot
deel bepaald door externe factoren. Zogenoemde drijvende krachten zijn
bijvoorbeeld

het

ontstaan

en

verloop

van

conflicten

en

geweldsituaties,

sociaaleconomische ontwikkelingen in het land van herkomst, en bevolkingsgroei
in de continenten om ons heen, met name in Afrika en Azië.146 Maar ook
inkomensverschillen tussen landen zijn een sterk verklarende factor voor migratie
en tegelijkertijd heeft de nationale overheid daar weinig invloed op. Het feit dat
Nederland een hooginkomensland is en dat waarschijnlijk voorlopig zal blijven,
brengt met zich mee dat Nederland aantrekkelijk blijft, zeker voor arbeids- en
gezinsmigranten.147 Onverwachtse internationale geopolitieke gebeurtenissen,
zoals de burgeroorlog in Syrië en de oorlog in Oekraïne, hebben vooral impact op
asielmigratie. De volatiliteit hiervan valt veelal samen met conflicten in
herkomstlanden, zoals ook de oorlogen in voormalig Joegoslavië (1991-1999) of
Afghanistan (1994-2001, 2021). Hierop heeft de Nederlandse overheid evenmin
weinig invloed.
Daarnaast zijn er nog andere factoren waarop het voor de overheid lastig sturen
is, maar die deels kunnen verklaren waarom migranten naar een bepaald land
komen. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de beeldvorming over de
bestemmingslanden, maar ook de aanwezigheid van sociale netwerken zoals
familie.148

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

47

Tegelijkertijd zijn er wel degelijk mogelijkheden, zij het beperkt, om als nationale
overheid invloed uit te oefenen op het aantal, type en de verblijfsduur van
migranten (zie ook bijlage C). Overheden kunnen verschillende maatregelen
nemen om migratie te ontmoedigen dan wel te stimuleren, maar de mate waarin
de overheid kan sturen verschilt per migratievorm.
Mogelijke nationale beleidsknoppen
De overheid heeft voor alle migratievormen beleidsknoppen tot haar beschikking.
Daarmee bedoelen we de interventies vanuit de overheid die het mogelijk maken
om

migratiepatronen

te

beïnvloeden.

De

sturingsmogelijkheden

voor

asielmigratie, gezinsmigratie van buiten de EU en intra-EU-migratie zijn beperkter
dan voor studiemigratie en arbeidsmigratie van buiten de EU. Nederland kan bij
deze laatste vormen namelijk zelf wetten en regels maken waarmee bepaald kan
worden wie op welke grond naar Nederland mag komen en dit desgewenst
begrenzen. Toch zijn er bij alle vormen van migratie wel degelijk mogelijkheden
om te sturen, maar de beleidsinstrumenten daarvoor zijn grotendeel te vinden in
aanpalende beleidsdomeinen die impact kunnen hebben op migratiepatronen. Er
is dus een verschil tussen direct migratiebeleid (o.a. toelatingscriteria) en indirect
migratiebeleid. Het onderstaande overzicht geeft een opsomming van de
belangrijkste beleidsinstrumenten binnen het migratiebeleid en daarbuiten, maar
is niet uitputtend. In paragraaf 3.2 gaan we dieper in op de instrumenten voor
asielmigratie en in paragraaf 3.3 op arbeidsmigratie van buiten de EU. Hieronder
gaan we kort in op de overige drie vormen van migratie.
Asiel (zie paragraaf 3.2)
Migratiebeleid
Toelatingscriteria (vooral op EUniveau)
Uitvoering van de regelgeving
Visumbeleid (vooral op EU-niveau)
Handhaving
Terugkeerbeleid
Hervestiging

Andere beleidsterreinen
Buitenlands beleid
Opvang in de regio en humanitaire hulp
Migratieakkoorden (vooral op EUniveau)
Informatiecampagnes
Grensbewaking (vooral op EU-niveau of
met een aantal Schengenlanden)
Aanpak mensensmokkel en -handel

Arbeidsmigratie van buiten de EU (zie paragraaf 3.3)
Migratiebeleid
Andere beleidsterreinen
Toelatingscriteria (quotum)
Arbeidsmarktbeleid
Uitvoering van de regelgeving
Economisch beleid
Rechtspositie
Sociale zekerheidsbeleid
Handhaving
Gezondheidszorg
Onderwijs
Vestigingsklimaat voor bedrijven
Gezinsmigratiebeleid
Fiscaal beleid
Wervingscampagnes

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

48

EU-migratie (zie verderop in deze paragraaf)
Migratiebeleid
Andere beleidsterreinen
Uitvoering van de regelgeving
Arbeidsmarktbeleid
Handhaving
Economisch beleid
Sociale Zekerheidsbeleid
Gezondheidszorg
Onderwijs
Vestigingsklimaat voor bedrijven
Fiscaal beleid
Wervingscampagnes
Studiemigratie van buiten de EU (zie verderop in deze paragraaf)
Migratiebeleid
Andere beleidsterreinen
Toelatingscriteria
Onderwijsbeleid (aanbod en numerus
fixus van (Engelstalige) opleidingen,
instellingstarief
Uitvoering van de regelgeving
Huisvestingsaanbod
Rechtspositie
Wervingscampagnes
Handhaving
Arbeidsmarktbeleid
Gezinsmigratie van buiten de EU (zie verderop in deze paragraaf)
Migratiebeleid
Andere beleidsterreinen
Toelatingscriteria (vooral op EU- Arbeidsmarktbeleid
niveau)
Uitvoering van de regelgeving
Economisch beleid
Beleid
voor
kind,
Partner
en Sociale Zekerheidsbeleid
(groot)ouders
Gezondheidszorg
Onderwijs
Integratiebeleid

Beleidsinstrumenten zijn ook te vinden in aanpalende beleidsdomeinen
Migratie binnen de EU
Wie wil nadenken over het beperken van aantallen migranten zou zich over
migratie binnen de EU kunnen buigen: EU-migranten vormen immers het grootste
aandeel in de migratie naar Nederland, veel groter dan het aantal asielmigranten
(hoofdstuk 1). Direct migratiebeleid ten aanzien van EU-migranten ligt alleen
ingewikkeld. Migratie van EU-burgers is een van de fundamenten van de Europese
Unie en is sterk verankerd in het Unierechtelijke kader dat juist tot doel heeft om
vrij

verkeer

van

personen,

goederen

en

diensten

te

vergemakkelijken.

Aanpassingen van de EU verdragen en regelgeving kan alleen worden bereikt na
een langdurig en moeizaam politiek onderhandelingstraject. Het inzetten van zo’n
traject kan aanzienlijke negatieve economische gevolgen voor Nederland hebben.
De overheid heeft op dit deelgebied dus geen beschikking over directe
beleidsknoppen. Er zijn echter wel instrumenten op andere beleidsterreinen. Denk
aan het industriebeleid: zetten we bijvoorbeeld in op sectoren die afhankelijk zijn
van migranten? Denk ook aan het arbeidsmarktbeleid. Een arbeidsmarkt met veel
flex- en uitzendwerk is vaak wel aantrekkelijk voor arbeidsmigranten, maar minder

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

49

voor mensen die al in Nederland wonen. 149 De wetten, regels en afspraken op de
arbeidsmarkt bepalen dus mede de patronen van arbeidsmigratie. Indirect
migratiebeleid is daarnaast niet alleen mogelijk op nationaal niveau, maar ook
lokaal. Provincies kunnen ervoor kiezen in hun structuurplannen wel of geen ruimte
te bieden aan bedrijvigheid die vooral afhankelijk is van EU-arbeidsmigranten. En
gemeenten kunnen bijvoorbeeld meer of minder vergunningen afgeven aan
bedrijven die enkel arbeidsmigranten in dienst nemen. Kortom, de directe
handelingsperspectieven van de overheid zijn beperkt, of alleen inzetbaar tegen
hoge economische of diplomatieke kosten. Maar beleid op andere beleidsterreinen
is wel mogelijk (zie verder paragraaf 3.3).
Studiemigratie van buiten de EU
Ook studiemigratie kan beheerst worden, als die wens er is. De afgelopen jaren is
het aantal buitenlandse studenten in Nederland sterk gestegen in Nederland. Dat
brengt een grote uitdaging voor huisvesting met zich mee, gezien de woningnood
in veel steden. Er zijn weinig directe sturingsmogelijkheden voor studiemigratie
van buiten de EU. Op grond van de EU-Studierichtlijn moet een verblijfsvergunning
worden verleend aan een student van buiten de EU/EER als die is toegelaten tot
het hoger onderwijs en wordt voldaan aan de overige voorwaarden die in de
richtlijn zijn gesteld. Het stellen van een quotum met een bovengrens op de afgifte
van het aantal verblijfsvergunningen met als doel studie is daarom onverenigbaar
met de richtlijn.150 Er zijn echter wel indirecte mogelijkheden om studiemigratie
getalsmatig te reguleren: via het beleidsterrein van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap

(OCW).

Regulering

toelatingseisen en een verhoogd

in

het

onderwijsbeleid

instellingstarief151)

(o.a.

taal-

en

kan mogelijk zijn. n. Nu

bepalen de Nederlandse hogescholen en universiteiten in hoge mate zelf wie zij als
student of onderzoeker van buiten de EU/EER toelaten. Het is evident dat het al
dan niet aanbieden van Engelstalige opleidingen, het al dan niet hanteren van een
numerus fixus bij (Engelstalige) opleidingen en een hoger instellingstarief een
effect zal hebben op het aantal buitenlandse studenten dat naar Nederland komt
om te studeren. Deze maatregelen hebben overigens niet alleen impact op het
aantal studenten van buiten de EU, maar ook deels op studenten van binnen de
EU.
Gezinsmigratie van buiten de EU
Gezinsmigratie was in de periode 1999-2020 de meest voorkomende reden voor
personen van buiten de EU om naar Nederland te migreren, maar deze vorm van
migratie kent nog weinig beleidsruimte. De EU-Gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86
heeft als doel gezinshereniging te bevorderen maar geeft lidstaten wel de
mogelijkheid om al dan niet bepaalde voorwaarden te stellen. Nederland heeft daar
in

de

periode

2003-2006

volop

op

ingezet

door

het

invoeren

van

inburgeringsvoorwaarden in het buitenland, het aanscherpen van de leeftijdseis en
inkomenseis. Dat zorgde destijds voor een sterke daling van de gezinsmigratie.
Sommige voorwaarden hebben uiteindelijk niet standgehouden bij de rechter.
Nederland heeft de ruimte die de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt dus bijna ten

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

50

volle benut.152 In de periode 2010-2012 heeft Nederland gepoogd om op Europees
niveau

draagvlak

te

creëren

voor

een

aanscherping

van

de

Gezinsherenigingsrichtlijn. Dat heeft niet geleid tot een voorstel van de Europese
Commissie

om

die

richtlijn

aan

te

passen.

De overheid heeft ook instrumenten op het terrein van het integratiebeleid.
Bijvoorbeeld de verplichting voor gezinsleden van de migrant om in het buitenland
hun basisexamen inburgering met goed gevolg af te leggen en het instellen van
verzwaarde voorwaarden voor de inburgeringsexamens in Nederland. Nederland
heeft die verplichtingen al ingevoerd en heeft daarmee, op Denemarken na, de
strengste inburgeringsvoorwaarden in de EU. Verder zullen ook zaken als het
sociale stelsel, toegang tot onderwijs, gezondheidszorg en kansen op de
arbeidsmarkt meewegen bij de keuze om gezinsleden al dan niet te laten
overkomen naar Nederland of na verloop van tijd met het gezin weer
vertrekken.153 Maar al met al is de beleidsruimte voor gezinsmigratie beperkt.
Weten wat werkt: onvoldoende kennis over de effecten van beleidsinstrumenten
Het gebruik van richtgetallen kan ertoe bijdragen dat alle beleidsinstrumenten in
de volle breedte in beeld komen zodat samenhangend beleid mogelijk is, al moeten
resultaten

wel

toe

te

rekenen

zijn

tot

de

beleidsinspanningen(‘toerekeningsprincipe’). Alvorens al dan niet een richtgetal te
formuleren moeten dus de beschikbare beleidsknoppen bekend zijn, net als een
reële inschatting van wat de impact van het gebruik daarvan zal zijn. Het is daarom
van belang om de ontwikkelingen in de migratiebewegingen naar en vanuit
Nederland goed te meten en de effecten daarvan in kaart te brengen. Verder is
het belangrijk om de rol die beleidsinterventies daarbij spelen te kwantificeren, en
om prognoses, ramingen of scenario’s voor toekomstige ontwikkelingen op te
stellen. Vervolgens kan mede op basis van dergelijke kennis een richtgetal worden
opgesteld, waarvan het ook duidelijk is hoe dit kan worden gerealiseerd.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

51

Prognoses op het migratieterrein
Op het migratieterrein worden verschillende prognoses/ramingen/scenario’s
gemaakt. Het CBS maakt jaarlijks een prognose voor de ontwikkeling van de
Nederlandse bevolking in de komende 50 jaar inclusief immigratie en emigratie
die apart staan weergegeven.154 het ministerie van Justitie en Veiligheid maakt
twee keer per jaar de Meerjaren Productie Prognose migratieketen (MPP) met
daarin een verwachting voor het aantal asielaanvragen, het aantal reguliere
aanvragen en het aantal naturalisatieverzoeken voor de komende 5 jaar.155 De
MPP is een keten overstijgende prognose en wordt gebruikt om ramingen op te
stellen voor de begroting. De IND en het COA maken ook eigen prognoses. De
IND stelt ook drie keer per jaar de Migratieradar op in samenwerking met
ketenpartners. Dit product bevat de recente ontwikkelingen en verwachtingen
voor de korte termijn van asiel-gerelateerde migratie.156 Op EU-niveau wordt
gewerkt aan modellen om internationale (asiel)migratie beter te kunnen
voorspellen.157
Prognoses komen vaak niet (helemaal) uit aangezien bepaalde factoren die een
grote invloed hebben op migratiebewegingen (geopolitieke en economische
ontwikkelingen) zich moeilijk laten voorspellen. Het gebruik van prognoses kan
bijdragen tot een betere afstemming tussen het nationale beleid en wat lokaal
nodig is. Wie weet hoeveel statushouders er over twee jaar zijn, weet ook beter
welke inburgeringsinspanning gedaan moet worden. Het gebruik van prognoses,
ramingen of scenario’s kan ook een logisch startpunt vormen voor het proces
om te komen tot een richtgetal. Indien een prognose hoger of lager uitvalt dan
de gewenste omvang van de migratie dan betekent dat beleidsinterventies nodig
zijn.

Het is nog onduidelijk welke directe en directe beleidsknoppen er precies zijn
Er zijn veel cijfers beschikbaar op nationaal (vooral CBS) en op Europees niveau
(vooral Eurostat) om de meeste migratiebewegingen in kaart te brengen, waarbij
er uiteraard wensen zijn voor specifiekere gegevens en betere kwaliteit van data.
De Staat van de Migratie158 geeft een rijk beeld van alle informatie die al
beschikbaar is. Er wordt echter niet of nauwelijks systematisch onderzocht welke
factoren een rol spelen bij de migratiebewegingen, wat hun precieze invloed is en
welke beleidsknoppen er zijn om die factoren te beïnvloeden. Onze inventarisatie
is zeker niet alomvattend (bijlage C). Er ligt nog een opgave om goed in kaart te
brengen welke beleidsknoppen er zijn – zowel op het betreffende migratieterrein
als op andere beleidsterreinen – en welke impact het gebruik daarvan zal hebben.
Het is vooral van belang te kijken naar de dwarsverbanden tussen het
migratieterrein en aanpalende terreinen. Soms zijn (ook tweede en derde orde)
effecten van maatregelen lastig te bepalen om de ‘prijs’ van een beleidsoptie goed
te doorgronden.159
Samenvattend: beleidsruimte bepalend voor inzet richtgetallen
Wie

richtgetallen

in

het

migratiebeleid

wil

gebruiken

moet

voldoende

mogelijkheden hebben om daadwerkelijk te sturen. Anders is de kans groot dat
streefcijfers niet gehaald worden en de overheid haar eigen teleurstelling

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

52

organiseert. Door de complexiteit van migratiepatronen en het gewicht van
externe factoren is het van belang dat alle betrokkenen erkennen dat nationale
sturing maar voor een deel mogelijk is. Daarbij verschilt het per migratievorm in
welke mate de nationale overheid migratiepatronen kan beïnvloeden. Naast directe
instrumenten in het migratiebeleid is er via andere beleidsterreinen ook de
mogelijkheid tot indirect migratiebeleid.
In de volgende twee paragrafen gaan we dieper in op twee typen migratie:
asielmigratie en arbeidsmigratie van buiten de EU. We bekijken in hoeverre
richtgetallen – quota of streefcijfers - behulpzaam zijn en wat we kunnen leren van
het gebruik daarvan in andere landen.

3.2 Asielmigratie: geen quota, realisme in streefcijfers
Van belang is dat het opvangen van vluchtelingen primair een humanitair doel
dient:

het

is

nooit

bedoeld

als

economisch

doel,

het

komt

voort

uit

medemenselijkheid. Sinds de Tweede Wereldoorlog is de opvang van vluchtelingen
door de opeenvolgende regeringen gezien als een humanitaire opdracht.
Nederland is daarbij gebonden aan het VN-Vluchtelingenverdrag van 1951 en het
Protocol 1967, het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en het EUasielrecht. Deze internationale verdragen en Europese regelgeving omvatten
diverse rechten zoals het recht op asiel160, het recht op menswaardige opvang, het
verbod op refoulement (terugsturen van mensen die gevaar lopen) en het recht
op een asielprocedure met effectieve rechtsmiddelen. Op grond van deze
verdragen en regelgeving is het gebruik van quota met een harde bovengrens voor
het aantal asielmigranten dat spontaan naar Nederland komt niet mogelijk. Bij
iedereen die in Nederland asiel aanvraagt moet op basis van deze verdragen en
de regelgeving individueel worden getoetst of hij/zij recht heeft op bescherming.161
Casus: Zweedse kwantitatieve doelstelling
In 2019 is in Zweden een parlementaire onderzoekscommissie ingesteld met de
opdracht om een toekomstbestendig en duurzaam migratiebeleid voor te stellen.
Één politieke partij, Nya Moderaterna, stelde voor om hierin een kwantitatieve
doelstelling, een bovengrens, voor het aantal asielaanvragen mee te nemen: op
jaarbasis zou het aantal asielaanvragen in de pas moeten lopen met het aantal
in andere Scandinavische landen (naar rato van de bevolkingsomvang).
Overschrijding van de bovengrens zou dan tot aanscherping van de
asielwetgeving dwingen. Een dergelijk ‘volumedoelstelling’ werd niet door alle
partijen omarmd. Wel was er steun voor het streven om het aantal
asielaanvragen in de pas te laten lopen met andere Scandinavische landen of
EU-lidstaten. Tegelijkertijd bestond de vrees dat een kwantitatieve doelstelling
zou leiden tot een absoluut plafond, hetgeen in strijd is met het internationale
vluchtelingenrecht. De benodigde verdere aanscherping van de asielwetgeving
bij dreigende overschrijding zou niet passend zijn. De Zweedse regering heeft
uiteindelijk gekozen om geen kwantitatieve doelstelling te formuleren.

De kans is zeer reëel dat de rechter een streep zet door een asielquotum
Tornen aan deze internationale instrumenten om mensenrechten teniet te doen of
rechten van vluchtelingen niet langer te waarborgen, past niet binnen het streven

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

53

en

de

verplichting

mensenrechten te

om

de

internationale

respecteren.162

rechtsorde

te

waarborgen

en

Vanuit die visie is Nederland immers partij

geworden bij die verdragen. Een andere reden waarom het gebruik van een
quotum niet is aan te bevelen, is dat het gebruik ervan ontwrichtend kan werken.
De kans is zeer reëel dat de rechter een streep zet door regelgeving met een
asielquotum of asielbeslisstop, waardoor het migratiebeleid elke keer op korte
termijn en ad hoc moet worden aangepast. Dat is overigens niet alleen zo in
Nederland maar ook in andere Europese landen (zie casus België). Daarom is in
Zweden (zie casus) en Duitsland (verderop in de tekst) besloten geen quota in te
voeren

wat

betreft

asiel.

Van

een

toekomstgericht

en

samenhangend

migratiebeleid kan immers geen sprake zijn als dat strijdig is met internationale
en Europese regelgeving.
Casus: Belgisch asielquotum
Op 22 november 2018 beperkte de Belgische Dienst Vreemdelingenzaken de
mogelijkheid tot het doen van een asielaanvraag tot eerst 60 en later maximaal
50 aanvragen per dag. Dit op mondelinge instructie van toenmalige
staatssecretaris voor Asiel en Migratie Theo Francke (N-VA) om zo de
aantrekkelijkheid van België als asielbestemming te beperken. 163 Een aantal
ngo’s stapte naar de rechter omdat deze maatregel de toegang tot asiel voor
een grote groep feitelijk onmogelijk zou maken. De Belgische Raad van State
stelde hen in het gelijk. Het recht op asiel is een grondrecht en een dergelijk
quotum maakt het volgens de hoogste rechter ‘overdreven moeilijk’ om dat
grondrecht uit te oefenen.164 De quotumregeling werd vervolgens
teruggedraaid. Wel was het maximale aantal aanvragen dat dagelijks kon
worden verwerkt gedurende een maand nog beperkt tot 150 per dag, maar dit
betrof een capaciteitsprobleem. Vanaf februari 2019 was het weer mogelijk om
direct een asielaanvraag in te dienen.165

Quota voor hervestiging in Nederland
Nederland heeft wel een vrije keuze om zelf het aantal asielmigranten via
gereguleerde kanalen als hervestiging en (andere) humanitaire programma’s te
bepalen. Deze vorm van geplande asielmigratie betreft een vrijwillige bijdrage
vanuit solidariteitsoverwegingen richting vluchtelingen en de (overbelaste)
landen van eerste opvang. Het Nederlandse migratiebeleid kent momenteel een
quotum voor hervestiging van uitgenodigde vluchtelingen. In de huidige
kabinetsperiode is het streven om dit quotum, onder voorwaarden, te verhogen
van 500 naar 900 hervestigingsplaatsen op jaarbasis.166

Als Nederland wel quota voor asielmigratie wil gebruiken zal dus het VN
Vluchtelingenverdrag moeten worden gewijzigd of opgezegd. Ondanks de hoge
diplomatieke, politieke, economische en humanitaire kosten weerklinkt de roep om
het Vluchtelingenverdrag op te zeggen of aan te passen. Omdat dit verdrag uit
1951 niet meer van deze tijd zou zijn. Omdat het nooit bedoeld zou zijn geweest
voor de huidige aantallen vluchtelingen en omdat het Nederland zou beperken om
eigen keuzes te maken in het asielbeleid. Vaak onderbelicht is dat diezelfde
verdragen over tijdloze fundamentele rechten gaan en juist het instrument zijn
voor een internationale en solidaire oplossing.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

54

De bescherming van vluchtelingen is niet enkel een Europees maar juist een
mondiaal vraagstuk. Het merendeel van de vluchtelingen zoekt toevlucht in de
vaak armere regio's rondom het land van herkomst.167 Het is dan ook van belang
dat deze landen hun grenzen openhouden, bescherming blijven bieden en zich
hierbij gesteund weten door de rest van de wereld. Het Vluchtelingenverdrag is
overigens

zeker niet

perfect:

zo

ontbreekt

bijvoorbeeld

een

concreet

verdeelmechanisme.
De adviesraad vindt het belangrijk dat Nederland partij is en blijft bij het
Vluchtelingenverdrag. Nederland is sinds 1956 aangesloten bij dit VN-verdrag en
dit verdrag vormt met andere normatieve multilaterale verdragen het fundament
van de internationale rechtsorde. Artikel 90 van de Nederlandse Grondwet geeft
de regering zelfs expliciet de taak om de internationale rechtsorde te bevorderen.
Hieronder valt ook het waarborgen van mensenrechten en het bevorderen van de
naleving van internationale regels. De werking van het Vluchtelingenverdrag
verzwakken of het verdrag opzeggen gaat daarmee in tegen de Nederlandse
Grondwet.168
Bovendien zal

een eventueel

opzeggen

van

het

VN-Vluchtelingenverdrag

onvoldoende zijn. In het Unierecht en via het Europese Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) is het asielrecht namelijk veel meer uitgewerkt en gaan de
afspraken

ook

verder

dan

de

rechten

en

verplichtingen

uit

het

Vluchtelingenverdrag. De ondergrenzen van het Unierecht vormen daarmee een
kritische factor bij nationale sturingsmogelijkheden om asielmigratie te beperken.
Dit verandert enkel bij uittreding uit de Unie (Nexit) en/of via het wijzigen of
opzeggen van internationale en Europese verdragen zoals het EVRM. Alleen dan
kan op nationaal niveau worden bepaald hoeveel asielmigranten Nederland
toelaat. Maar de diplomatieke, politieke, economische en humanitaire kosten van
uittreding en opzegging uit de Europese Unie zijn eveneens hoog.
Streefcijfers als instrument in het asielbeleid: lessen uit het buitenland
In het voorgaande is uiteengezet dat in het asielbeleid de inzet van harde quota
vanwege de consequentie van uittreden uit de EU en het EVRM dus niet raadzaam
en zelfs ongewenst is. Zijn streefcijfers dan misschien wel behulpzaam in het
asielbeleid? Tot op heden is er in enkele Europese landen gebruik gemaakt van
streefcijfers voor asielmigratie als onderdeel van een politieke afspraak. In
Duitsland, Oostenrijk en in het Verenigd Koninkrijk zijn hiervan voorbeelden te
vinden. In landen buiten Europa, zoals Canada, waar met streefcijfers wordt
gewerkt, vallen asielzoekers

er juist

niet

onder

maar wel

uitgenodigde

vluchtelingen.
Wat kunnen we leren van andere landen? Duitsland hanteerde, zoals in het vorige
hoofdstuk beschreven, in de periode 2018-2021 een streefcijfer met een
bovengrens,

een

zogeheten

‘bandbreedte’

van

180.000-220.000

voor

asielmigranten, ook wel ‘migratiecorridor’ (Zuwanderungskorridor) genoemd.169

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

55

Deze migratiecorridor was de uitkomst van een politieke afspraak die door de
coalitiepartijen CDU/CSU en SPD werd vastgelegd in het coalitieakkoord van
2018.170 Dat leidde tot politieke rust op het asieldossier. Er ontstond wel
onenigheid over de vraag wie wel en wie niet meegerekend zouden moeten worden
in de cijfers – afbakeningskwesties zijn vaak een probleem en inzet van politiek
(hoofdstuk 2). Er was verschil van mening over de vraag of in Duitsland geboren
kinderen van asielmigranten wel of niet meegerekend dienden te worden in de
migratiecorridor. Het gevolg was dat er zowel berekeningen met als zonder
pasgeborenen circuleerden. De huidige Duitse coalitiepartijen, SPD, Bündnis
90/Die Grünen en FDP hebben geen nieuw richtgetal voor asielmigratie
opgenomen in hun coalitieakkoord van december 2021.
In Oostenrijk zijn de federale staat, de provincies, steden en gemeenten op de
Asieltop van 20 januari 2016 overeengekomen om voor de periode 2016-2019
jaarlijkse bovengrenzen in te stellen voor het aantal ontvankelijke asielprocedures
(2016: 37.500; 2017: 35.000; 2018: 30.000; 2019: 25.000). De limieten waren
juridisch en bestuurlijk niet bindend. Het zou derhalve aan de politiek zijn om
consequenties te verbinden aan overschrijding van de limieten. Net als in Duitsland
heeft de nieuwe regering in Oostenrijk het gebruik van bovengrenzen niet
voortgezet. Het was dus tijdelijk van aard.
Richtgetallen kunnen een stimulans zijn voor meer samenhangend beleid en
samenwerking tussen overheidsorganisaties
Van belang is dat de limieten in Oostenrijk en Duitsland gedurende de
geldigheidsduur nooit zijn bereikt. Het is de vraag hoe de reactie vanuit de politiek
en de samenleving zou zijn geweest als deze streefcijfers nog steeds hadden
gegolden in februari 2022, toen grote aantallen Oekraïense vluchtelingen onderdak
zochten. Zou deze groep dan wel of niet meetellen als asielzoeker? Het is
bovendien bijna onmogelijk vast te stellen of de streefcijfers in deze landen enig
effect hebben gehad op het aantal ontvankelijke asielprocedures omdat in dezelfde
periode het aantal asielmigranten dat naar Europa kwam over de hele linie
afnam.171 In Nederland, een land zonder streefcijfers, verminderde het aantal
asielmigranten evenzeer.
Een ander verondersteld voordeel van het werken met richtgetallen, naast politieke
rust, is dat het een stimulans vormt voor een meer samenhangend beleid en voor
samenwerking tussen overheidsorganisaties (zie hoofdstuk 2). In zowel Duitsland
als Oostenrijk lijkt dat te zijn gerealiseerd. In Duitsland waren afspraken gekoppeld
aan een set van maatregelen op diverse beleidsterreinen die voor de realisatie van
de streefcijfers zouden moeten zorgen. Door de nadruk te leggen op acties en
ambities ontstond er geen fixatie op het richtgetal zelf. In Oostenrijk stimuleerde
het gebruik van richtgetallen overheidsorganen op nationaal, regionaal en lokaal
niveau om onderling afspraken te maken.
Directe beleidsinstrumenten asielmigratie

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

56

Asielmigratie wordt met name gedreven door externe factoren zoals conflicten en
geweld. Die fluctueren in hevigheid en dus schommelt het aantal asielmigranten
dat zich jaarlijks in Nederland meldt. Daardoor berust het behalen van streefcijfers
voor deze vorm van migratie grotendeels op toeval. De resultaten van het
gevoerde beleid kunnen dan ook nauwelijks worden toegerekend aan het kabinet
of een bewindspersoon. Als overwogen wordt streefcijfers in te zetten in het
asielbeleid,

dan

is

het

verstandig

om

ze

vooral

te

zien

als

een

inspanningsverplichting waarbij samenhangende acties in beeld komen. Wat
zouden die beleidsopties kunnen zijn en wat weten we over de effectiviteit ervan?
De hiernavolgende opsomming van beleidsinstrumenten is niet uitputtend, maar
het maakt wel duidelijk dat er een lange adem nodig is om effect te sorteren.
Hoewel er geen quick fixes zijn in het asielbeleid, is het wel mogelijk om meer
inzet te plegen.
Strengere toelatingscriteria
Nederland kan ervoor kiezen zich via strengere wet- en regelgeving en een
stringentere uitvoering van beleidsregels en operationele richtlijnen minder
aantrekkelijk te maken als opvangland, voor zover dit kan binnen het kader van
de EU-wetgeving (minimumnormen) en internationale verdragen. Zweden deed
dat bijvoorbeeld. Vóór het aanscherpen van de Zweedse asielwetgeving in 2016
was deze ruimhartiger voor asielzoekers dan de Nederlandse wetgeving en na
aanscherping juist minder ruimhartig. Na een piek van meer dan 160.000
asielaanvragen in 2015, heeft Zweden in 2016 de asielwetgeving tijdelijk, voor een
periode van drie jaar, aangescherpt.172 In ditzelfde jaar leidde dat tot een terugval
van meer dan 80% ten opzichte van het aantal asielaanvragen in 2015. Ook in
veel andere EU-lidstaten was een daling zichtbaar maar wel in mindere mate (in
Nederland was dat ruim 50%). Die EU-brede daling kwam vooral doordat het
moeilijker was geworden voor irreguliere migranten om naar de EU te komen en
vervolgens door te reizen binnen de EU om asiel aan te vragen, als gevolg van de
implementatie van de EU-Turkije overeenkomst en de sluiting van de Balkan
route.173 De Zweedse regering is van mening dat deze daling van het aantal
asielaanvragen het gevolg is van de strengere nationale wet- en regelgeving, maar
dat verklaart waarschijnlijk slechts een deel van de daling.174 De tijdelijke wet
werd vervolgens met twee jaar verlengd tot 2021, waarbij de regering opmerkte
dat deze wet ook dient ter voorkoming van de komst van grote aantallen
asielzoekers naar Zweden (afschrikwekkende werking). 175 De tijdelijke wet is
daarna niet meer verlengd. Het Zweedse voorbeeld laat zien dat er gestuurd kan
worden via strengere toelatingscriteria. Ook al is de ruimte daartoe zeer beperkt,
het kan toch impact hebben. De impact voor Nederland zal echter wel veel minder
zijn omdat Nederland, anders dan Zweden destijds, niet ver boven de Europese
minimale asielnormen zit.
Korte en zorgvuldige asielprocedures en integrale aanpak terugkeerbeleid

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

57

Een kordate en integrale aanpak van het terugkeerbeleid is een van de elementen
die invloed kan hebben op asielmigratie.176 Uit onderzoek blijkt dat een zorgvuldige
en niet te lange asielprocedure de terugkeerbereidheid kan vergroten.177 Niet te
kort, want dan heeft de asielzoeker het gevoel dat er niet zorgvuldig is gekeken
naar zijn of haar zaak. Niet te lang, want dan neemt de vertrekbereidheid
zienderogen af.178 Bewaring – als ultimum remedium – is effectief, maar dan moet
vertrek ook redelijk voortvarend opgepakt worden.179 Nederland is voor terugkeer
echter afhankelijk van medewerking van de vreemdeling én de landen van
herkomst. Sommige landen werken niet mee aan gedwongen vertrek, alleen als
hun burgers zeggen vrijwillig terug te willen geeft de ambassade reispapieren af.
In het terugkeerbeleid zijn enige successen geboekt. Zo daalde de asielmigratie
vanuit bepaalde ‘veilige landen van herkomst’ (zoals Albanië en Georgië) sterk in
2016/2017, nadat Nederland meer en snellere terugkeer naar die landen had
gerealiseerd. Daarentegen was er geen daling zichtbaar in de asielmigratie vanuit
de veilige landen van herkomst waarmee de terugkeersamenwerking zeer
moeizaam was (zoals Marokko en Algerije).180 Bij die landen kan Nederland
inzetten

op

betere

samenwerking

via

een

strategische

landenbenadering

migratie.181 Om de terugkeer te bevorderen maakt Nederland dan afspraken met
herkomstlanden over terugkeersamenwerking. Zo is volgens het ministerie van
Buitenlandse Zaken de relatie met Marokko recent verbeterd en wordt er ook
gesproken over het thema van terugkeer naar Marokko.182 Uit onderzoek van het
WODC blijkt dat juridisch bindende bilaterale terugkeerovereenkomsten met
herkomstlanden

de

mate

van

terugkeer

met

5

tot

10%

verhogen.

Terugkeerovereenkomsten die in EU-verband worden afgesloten, blijken echter
geen aantoonbaar effect te hebben op de mate van zelfstandige en gedwongen
terugkeer.183
Daarnaast is er meer beleidsmatige ruimte om in te zetten op vrijwillige
vertrekprogramma’s 184 waarbij bijvoorbeeld ingezet kan worden op diverse preterugkeermaatregelen zoals counseling, medische of psychologische bijstand,
maar ook financiële, juridische en logistieke ondersteuning voor het reizen.
Vrijwillige terugkeer heeft altijd de voorkeur: het is beter voor de persoon in
kwestie aangezien die onder meer detentie kan vermijden, en voor de Nederlandse
overheid is het een goedkopere, administratief minder belastende en meer
humane optie om onrechtmatig verblijf te beëindigen. 185 Vrijwillige terugkeer is
afhankelijk van instemming en medewerking van de persoon in kwestie die vaak
een fundamenteel andere kijk heeft op terugkeer dan de Nederlandse overheid.186
Dit maakt dat overheden en ngo’s vrijwillige vertrekprogramma’s niet zonder meer
in kunnen zetten als middel om immigratie te controleren. Soms blijken
terugkeerprogramma’s

door

financiële

prikkels

zelfs

immigranten

aan

te

trekken.187

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

58

Migratiebeleid is ook buitenlandbeleid
Indirect Beleid
Buitenlandse betrekkingen en buitenlandbeleid
Het succes van het terugkeerbeleid hangt dus ook samen met in hoeverre
Nederland

in

de

migratieafspraken

buitenlandse

betrekkingen

te

terugkeer

maken

en

goodwill
soepel

te

kan

kweken

om

laten

verlopen.188

Migratiebeleid is daarmee dus ook buitenlandbeleid. Meer concreet gaat het dan
om migratiepartnerschappen met derde landen die materieel voldoen aan de
voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag om migratiestromen te beheersen en
terugkeer te realiseren. In ruil voor bijvoorbeeld afspraken over handel, hulp,
steun bij opvang en tijdelijke legale en circulaire arbeidsmigratie worden afspraken
gemaakt om uitgeprocedeerde asielzoekers uit deze landen terug te nemen en
irreguliere migratie tegen te gaan. Tegelijkertijd kunnen aan landen die niet
meewerken instrumenten worden onthouden die voor hen van belang zijn,
bijvoorbeeld visa. Het asielsysteem trekt ook mensen uit veilige landen aan die
geen internationale bescherming nodig hebben: mensen die op de vlucht zijn voor
uitzichtloosheid, niet voor oorlog, geweld en vervolging. Voor de meesten van hen
is asielbescherming niet bedoeld, maar dat moet in een snellere asielprocedure
eerst vastgesteld worden.189 Deze groep veiligelanders (naar schatting 4 procent
van eerste asielaanvragers in 2021)190 heeft weinig steun van de bevolking: de
draagkracht van de samenleving wordt op de proef gesteld (hoofdstuk 2).
Nederland kan meer consequenties verbinden aan het niet terugnemen van
asielzoekers door sommige veilige landen. Die inzet vergt echter een lange adem
en veel investeringen in relaties.
Betere grensbewaking
De EU heeft om haar buitengrenzen beter te bewaken het grensagentschap
Frontex fors opgeschaald met meer mankracht en meer financiële middelen.
Betere bewaking van de buitengrenzen vermindert het aantal migranten dat naar
Nederland kan doorreizen om hier een asielaanvraag in te dienen. Het
migratievraagstuk kan echter niet worden vernauwd tot een vraagstuk van
grensbewaking: het antwoord daarop moet zijn ingebed in een samenhangend
buitenlands beleid.191 Bovendien kan men nog steeds asiel aanvragen aan de
buitengrenzen.
Nederland maakt zich in de EU sterk voor een grensprocedure, waarmee de
asielzoekers

aan

de

buitengrenzen

worden

vastgehouden

asielaanvraag daar doen. Dat moet voorkomen dat ze
gaat ook z'n nationale grenzen intensiever

zodat

doorreizen. 192

controleren.193

ze

hun

Nederland

Dat mag, zolang het

maar niet systematisch gebeurt. Het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV) en ook
binnengrenscontroles zijn geen instrumenten om het aantal asielaanvragen te

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

59

beperken. Wanneer iemand tijdens MTV wordt aangetroffen, behoudt hij de
mogelijkheid asiel aan te vragen.
Opvang in de regio
Er bestaat in Nederland grote maatschappelijke en politieke steun om ervoor te
zorgen dat mensen die te maken hebben met geweld en conflict in de eigen regio
worden opgevangen.194 Opvang in de regio vindt in de praktijk al plaats: 60% van
de ontheemden blijft in eigen land en van de 40% internationaal ontheemden gaat
het overgrote deel naar buurlanden.195 12% komt naar Europa en 0,5% naar
Nederland. Van alle ontheemden die naar Europa komen, gaat dus 4% naar
Nederland.196 Er is weinig wetenschappelijk onderzoek bekend over hoe opvang in
de regio verder versterkt kan worden. Vooralsnog zijn er weinig aanwijzingen dat
opvang in de regio mensen ervan zou weerhouden (verder) te migreren: er zijn
immers weinig voorzieningen en kansen.197 Tegelijkertijd is bekend dat door het
vergroten

van

de

kansen

in

landen

van

herkomst,

bijvoorbeeld

door

ontwikkelingssamenwerking, een verbetering van de omstandigheden allereerst
zal leiden tot meer migratie omdat mensen middelen en mogelijkheden krijgen om
zich te verplaatsen. Migratie is nu eenmaal niet weggelegd voor de allerarmsten.
Pas op een veel langere termijn kan economische ontwikkeling leiden tot minder
migratie. Wel zijn er aanwijzingen dat uitkeringssteun voor arme gezinnen, goede
sociale voorzieningen, goed onderwijs, goede gezondheidszorg de migratieaspiraties kunnen verminderen.198 Wie wil inzetten op meer opvang in de regio zal
dus veel investeringen moeten plegen.
Ten slotte is er weinig bekend over de effecten van informatiecampagnes om
mensen te overtuigen niet naar Nederland te reizen. Wel is duidelijk dat informatie
van overheden als weinig geloofwaardig wordt gezien door migranten.199
Ook op EU-niveau gaat meer ingezet worden op migratieafspraken met derde
landen
Beperkte legale migratie kanalen en circulaire migratieregelingen
Het ontwikkelen van legale migratiekanalen, bijvoorbeeld voor studie- of
arbeidsmigratie, kan een waardevolle bijdrage leveren aan de Nederlandse
economie en samenleving en kan tegelijk afspraken over terugkeer- en overname
met derde landen bevorderen. Hier is de gedachte dat beperkte reguliere migratie
landen in Afrika en Azië kan bewegen mee te werken aan terugkeer van irreguliere
migranten.200
Ook op EU-niveau gaat meer ingezet worden op migratieafspraken met derde
landen waarbij legale migratiekanalen en circulaire migratieregelingen een rol
spelen. Het voorstel van de Europese Commissie om ‘Talentpartnerschappen’ te
ontwikkelen

kan

bijdragen

aan

een

integrale

benadering

van

migratiesamenwerking, waar ook het tegengaan van irreguliere migratie en

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

60

effectieve terugkeersamenwerking onderdeel van zijn. 201 In Duitsland is daarom
ingezet op afspraken met landen in de Westelijke Balkan.
Reguliere kanalen om irreguliere migratie te voorkomen: Duitsland en
Westelijke Balkan
Duitsland heeft sinds 2016 een Westelijke Balkan regeling voor
arbeidsmigranten uit Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Noord-Macedonië
en Servië. Deze regeling is eind 2020 verlengd tot 31 december 2023, met
introductie van een quotum voor maximaal 25.000 arbeidsmigranten uit deze
vijf Balkanlanden samen per jaar. Dit is de uitkomst van een politiek compromis
(politieke rust). Het doel is het ontwikkelen van legale migratiekanalen om
irreguliere asielmigratie uit de Westelijke Balkanlanden te adresseren.
Daarnaast heeft het federale agentschap voor Arbeid overeenkomsten met
Georgië en Moldavië gesloten met quota voor 5.000 seizoenarbeiders uit Georgië
en 500 seizoenarbeiders uit Moldavië. Dit vervult de behoefte aan tijdelijke
seizoensarbeid.

De adviesraad denkt dat meer beleidsmatige schotten tussen asiel- en reguliere
migratie weggenomen kunnen worden. Asielzoekers hebben te maken met lange
procedures en mogen de eerste zes maanden niet werken, daarna slechts 24
weken in een tijdsbestek van 52 weken. Nederland kan lessen trekken uit de
opvang en activering van de Oekraïense ontheemden die – anders dan asielzoekers
– geen werkvergunning in Nederland nodig hebben. Daarom heeft een aanzienlijk
deel van de Oekraïense vluchtelingen werk gevonden in Nederland.202 De
adviesraad adviseerde eerder om de wettelijke 24-weken bepaling te schrappen
omdat die nadelig is voor de integratiekansen van statushouders. 203 Op het
moment dat asielzoekers mogen werken en een bijdrage leveren aan de
samenleving zijn mensen positiever over immigratie. Meer fundamenteel kan de
vraag gesteld worden of asielzoekers in specifieke gevallen en/of beroepen niet
toegelaten kunnen worden als arbeidsmigranten, wat de asielprocedures zou
kunnen ontlasten.
Asielbeleid in Europees verband
Asielbeleid is vooral Europees beleid. Wie streefcijfers wil introduceren voor
asielbeleid zal vooral op Europees niveau moeten investeren in samenhangend
Europees en nationaal beleid. Er zijn twee akkoorden nodig om de impasse inzake
het Europese asielbeleid te doorbreken,204 adviseerde de Adviescommissie
Internationale Vraagstukken (AIV): een akkoord intern tussen de lidstaten van de
Unie onderling en een akkoord extern met buitenlandse partnerlanden.205 Dat
vergt opnieuw inspanningen op het externe vlak. Het kabinet heeft zich
voorgenomen migratie-afspraken te maken met 'veilige derde landen' om
migranten tegen te houden en op te vangen. De ‘Turkije-deal’ uit 2016 dient
daarbij als blauwdruk. De EU-lidstaten sloten in 2016 een overeenkomst met
Turkije om grootschalige migratie naar de EU te voorkomen. In ruil voor miljarden
aan financiële steun voor de opvang van asielzoekers en vluchtelingen en een
visumbeleid voor Turkse onderdanen, beloofde Turkije de grenzen strenger te
bewaken om doorstroom naar de EU te beperken. 206 Ondanks de zichtbare

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

61

effectiviteit van deze deal op de omvang van migratie naar Nederland is inmiddels
gebleken dat er verschillende nadelen aan kleven voor de rechten van asielzoekers
en vluchtelingen.207 Volgens de architect van de deal, Gerald Knaus, is er al sinds
maart 2020 niks meer van over.208 Toch is het volgens hem de enige manier om
orde te scheppen in irreguliere migratie. Hervestiging in een ordelijke procedure
zou een enorme stap voorwaarts zijn ten opzichte van de chaos van de laatste
jaren: bescherming, snellere integratie en minder gevaarlijke reizen over de zee.
Andere voorbeelden om stappen voorwaarts te zetten zijn de Global Compact on
Refugees en het EU Resettlement Framework.209 Deze instrumenten beogen
samenwerking en een bredere verantwoordelijkheidsverdeling. Dat is een
belangrijke

aanvulling

op

het

Vluchtelingenverdrag

dat

geen

verdelingsmechanisme kent.
Daarnaast kan meer ingezet worden op interne samenwerking met EU-lidstaten.
Asielzoekers die de EU op irreguliere wijze inreizen, blijven vaak niet in de lidstaat
waar zij aankomen. Het lukt Nederland echter amper om andere lidstaten aan deze
'Dublin-verordening' te houden en vreemdelingen verdwijnen vaak voordat een
Dublin-overdracht heeft kunnen plaatsvinden. Het Dublin-systeem bepaalt dat
binnen de EU één lidstaat verantwoordelijk is voor een asielaanvraag die is
ingediend in één van de lidstaten en stelt de criteria op grond waarvan welke
lidstaat verantwoordelijk is. In de praktijk zorgt dat dus voor een ongelijke
verdeling in verantwoordelijkheden tussen lidstaten. De adviesraad heeft in 2015
daarom

geadviseerd

het

aan

te

vullen

met

een

permanent

herverdelingsmechanisme – zoals in dat jaar ook is voorgesteld door de Europese
Commissie – en onder welke voorwaarden dit zou kunnen functioneren. 210 Tot op
heden hebben de lidstaten hierover geen overeenstemming bereikt.
Tot slot heeft Oostenrijk de EU opgeroepen om external processing van
asielaanvragen in veilige derde landen, zoals de Deense en Britse plannen met
Rwanda, te onderzoeken.211 External processing gaat uit van de veronderstelling
dat er een veilig gebied buiten het grondgebied van de EU is, waar een EU-lidstaat
of de EU asielverzoeken om internationale bescherming in behandeling kan (laten)
nemen en beoordelen. De adviesraad adviseerde de regering in 2010 over external
processing.212 Kern van het advies is dat EU-afspraken en clausules in
internationale verdragen maken, dat voor oprichting van asielcentra in landen
buiten de EU nog steeds de wettelijke basis ontbreekt en in strijd is met EUrichtlijnen waar Nederland aan gebonden is. Daarom is het – anders dan voor
Denemarken – geen beleidsoptie voor Nederland.213 Naast het creëren van een
‘EU-proof’ wettelijke basis zijn er ook praktische bezwaren omdat het veel tijd,
moeite en geld zou kosten om te realiseren.214

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

62

Zonder effectieve beleidsinstrumenten zal het behalen van het streefcijfer
grotendeels op toeval berusten
Samenvattend: terughoudend gebruik streefcijfers bij asielmigratie
De inzet van richtgetallen biedt kansen: een beter geïnformeerd debat op basis
van cijfers, tijdelijke politieke rust door afspraken met verschillende politieke
partijen (zoals in Duitsland en Oostenrijk) en meer samenhang in het
migratiebeleid. Maar de risico’s zijn groter. Zonder effectieve beleidsinstrumenten
zal het behalen van het streefcijfer grotendeels op toeval berusten en kunnen de
resultaten niet aan het gevoerde beleid worden toegerekend. Gegeven de beperkte
nationale beleidsruimte, de hoge volatiliteit van asielmigratie door veranderlijke
(politieke) omstandigheden elders in de wereld en het feit dat asielmigratie in
Nederland een sterk gepolitiseerd beleidsonderwerp is, concludeert de adviesraad
dat een streefcijfer als bovengrens voor het aantal asielmigranten dat naar
Nederland komt aanzienlijke risico’s met zich meebrengt.
Mocht toch overwogen worden om met streefcijfers te werken in het asielbeleid,
dan kunnen de asielprognoses die nu al gemaakt worden daarbij een rol spelen.
Daarnaast is heldere en eerlijke communicatie essentieel: het zijn vooral ambities
waarnaar gestreefd wordt, de sturingsmogelijkheden op de uiteindelijke resultaten
zijn beperkt en vergt veel inzet en een lange adem. Het zou moeten gaan om
heldere

inspanningsverplichtingen.

Er

zijn

in

het

asielbeleid

meerdere

beleidsknoppen (vooral via aanpalende beleidsterreinen) om aan te draaien, zij het
allemaal met beperkte ruimte. Dat vergt veelal een langdurige inzet. Daarbij is het
nodig

om

meer

zicht

te

krijgen

op

de

effecten

van

de

verschillende

beleidsinstrumenten.

3.3 Arbeidsmigratie van buiten de EU: streefcijfers als
onderdeel van brede welvaartsbenadering
Het

arbeidsmigratiebeleid

voor

migranten

uit

derde

landen

bestaat

uit

kennismigratie en uit ‘overige arbeidsmigratie’ dat strikter gereguleerd is en
waarbij meer eisen gelden waaraan migranten en werkgevers moeten voldoen. De
kern van dit beleid is selectiviteit: Nederland is uitnodigend voor migranten aan
wie economisch behoefte is en terughoudend als dit niet het geval is. Het primaire
doel is, anders dan bij asielmigratie waar humanitaire doelen voorop staan,
economische groei en het vervullen van personeelsbehoefte op de arbeidsmarkt.
In 2019 waren er (in een wat ruime definitie) 735.000 arbeidsmigranten. Tussen
2006 en 2021 is het aantal arbeidsmigranten in Nederland verviervoudigd.215 De
overgrote meerderheid van hen is Europese arbeidsmigrant. Maar de laatste jaren
neemt ook het aandeel arbeidsmigranten van buiten de EU/EER langzaam toe: in
2019 bedroeg dit 14%.216

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

63

Het aandeel arbeidsmigranten met een bovenmodaal inkomen – met name uit
landen buiten de EU/EER (o.a. kennismigranten) – wordt geleidelijk groter, maar
bedraagt niet meer dan maximaal 10% van het totaal.217 Bovendien trekt
Nederland minder hoger opgeleide arbeidsmigranten aan dan andere Europese
landen. Nederland staat, op Finland na, onderaan op de Europese lijst als
vestigingsplaats voor internationaal talent.218 Internationale kenniswerkers maken
slechts 4,2% van de beroepsbevolking uit, tegen bijvoorbeeld 9% in Zweden en
7% in Oostenrijk. Arbeidsmigratie vindt voornamelijk plaats in laagbetaalde
sectoren van de Nederlandse arbeidsmarkt.
De verwachting is dat het aanbod van EU-arbeidsmigranten de komende jaren
gaat afnemen als gevolg van de afnemende welvaartsverschillen tussen lidstaten,
waardoor het voor de – met name Oost-Europese – werknemers minder
aantrekkelijk wordt om naar Nederland te komen voor werk. Met deze afname zal
het arbeidsmigratiebeleid voor migranten van buiten de EU aan belang toenemen
en krijgt Nederland meer mogelijkheden om arbeidsmigratie te reguleren dan nu
het geval is. De meeste arbeidsmigratie valt nu immers binnen het kader van de
Europese wet- en regelgeving (zie ook hoofdstuk 1).
Een actief en weloverwogen arbeidsmigratiebeleid voor migranten van buiten
de EU is van belang
Er

zijn

terechte

zorgen

over

de

omstandigheden

waar

de

huidige

arbeidsmigranten, vooral de Europese, mee te maken hebben. Er is al langdurig
sprake

van

zaken

als

uitbuiting,

slechte

werkomstandigheden

en

van

huisvestingsproblemen. De Tijdelijke commissie arbeidsmigratie in het kader van
het parlementair onderzoek Lessen uit recente arbeidsmigratie schreef in 2011 dat
‘Nederland niet in staat is geweest de toestroom van arbeidsmigranten uit Middenen Oost Europa in goede banen te leiden’.219 ‘De commissie is geschrokken van
het groot aantal malafide uitzendbureaus en de slechte, soms schrijnende
huisvestingssituaties

van

arbeidsmigranten.

Gebrekkige

huisvesting

en

overbewoning zorgen niet alleen voor onwenselijke situatie voor migranten zelf,
maar leiden ook tot grote overlast in sommige wijken’ (zie ook hoofdstuk 2).
Volgens de commissie kan Nederland ‘het zich niet permitteren om nog langer te
overleggen, te verkennen en te onderzoeken. Er moet nu doorgepakt worden.’ 220
De commissie Roemer kwam in 2020 tot dezelfde conclusies.221
Een actief en weloverwogen arbeidsmigratiebeleid voor migranten van buiten de
EU is des te meer van belang omdat het NIDI en CBS recent in het rapport
Bevolking 2050 in beeld: drukker, diverser en dubbelgrijs’ concludeerden dat de
omvang van de beroepsbevolking terugloopt als er geen migratie is en de
arbeidsdeelname van de in Nederland aanwezige burgers niet toeneemt.222 Dat
betekent dat er urgente afwegingen gemaakt dienen te worden, schrijven zij: meer
mensen voltijd werken, meer mensen aan de slag en langer doorwerken, of meer
migranten? Wellicht zijn alle opties noodzakelijk, schrijven zij. Tegelijkertijd kan
er

ook

gekozen

Realisme rond richtgetallen

worden

voor

minder

economische

groei,

dat

tot

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

64

verdelingsvraagstukken zal leiden. Hoe dan ook: de toenemende vergrijzing noopt
tot het maken van beleidskeuzes.223
De Nederlandse overheid kan zelf beslissingen nemen over de mate en aard van
arbeidsmigratie van buiten de EU. Kunnen richtgetallen hieraan een bijdrage
leveren? Dat is de hoofdvraag in deze paragraaf. Daaraan gekoppeld is de vraag
op welke manier arbeidsmigratie van buiten de EU op de beleidsagenda gezet kan
worden. Welke ervaringen zijn er met quota of streefcijfers elders? En welke
beleidsknoppen zijn er voor arbeidsmigratie?
Wat voor samenleving wil Nederland zijn en welke economie past daarbij?
Brede welvaart als basis van arbeidsmigratiebeleid
Voor het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid is de vraag van werkgevers altijd
leidend geweest, zo laat het historisch juridisch proefschrift Staat, markt en
migrant van De Lange zien.224 Economische groei en personeelstekorten waren
steeds het belangrijkste motief. De adviesraad pleitte er al eerder voor om van die
vanzelfsprekendheid afscheid te nemen. Niet enkel de huidige of toekomstige
arbeidsmarktbehoeften zouden centraal moeten staan. De precieze toekomstige
arbeidsmarktbehoeften zijn overigens lastig te bepalen, omdat verschillende
factoren daar op inwerken, zoals de inzet van technologie of het verhogen van de
lonen, zoals Anderson en Ruhs laten zien in Who needs migrant workers.225 Er
verdwijnen taken en banen en er komen nieuwe bij die niet altijd te voorzien zijn.
Belangrijker nog: het vaststellen van arbeidsmigratiebeleid van buiten de EU moet
passen binnen een bredere discussie over wat voor samenleving Nederland wil
zijn, en welke economie daarbij past – in die volgorde. Oftewel: het is van belang
ons toekomstige arbeidsmigratiebeleid te ontwikkelen binnen een brede welvaart
benadering.226 De brede welvaartsbenadering maakt dat arbeidsmigratiebeleid
weloverwogen vorm krijgt en dat daarin niet enkel de wens van werkgevers of
economische belangen leidend zijn: die zijn daar slechts één onderdeel van.
Dat betekent dat bij de beleidsontwikkeling zorgvuldig rekening gehouden moet
worden met de gevolgen van migratie op drie, al eerder door het CBS
geïdentificeerde terreinen. Het eerste is het ‘hier en nu’: wat zijn de positieve en
negatieve gevolgen van migratie voor de migranten zelf en voor de ontvangende
samenleving? (zie hoofdstuk 2). Het tweede is ‘later’: wat zijn de positieve en
negatieve gevolgen van arbeidsmigratie op de lange termijn, economisch maar
ook sociaal. En ten derde ‘elders’: wat zijn de positieve en negatieve gevolgen voor
zendende landen? Over deze drie vraagstukken is nog onvoldoende bekend.
Op de kennisagenda voor arbeidsmigratie vanuit de brede welvaart horen dus
allerlei vragen rond de gevolgen van migratie voor migranten, zendende landen
en onze samenleving. Het gaat over de effecten van migratie op bijvoorbeeld de
bevolkingsdichtheid, de beschikbare woningruimte, onderwijs en zorg. En ook over
de effecten op de sociale samenhang op lokaal niveau, zoals al beschreven in
hoofdstuk 2. Maar ook is meer kennis nodig over de precieze relatie tussen
arbeidsmigratie en economische ontwikkeling. Betekent de opening van een

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

65

distributiecentrum of een laboratorium inderdaad meer economische groei?
Dragen migranten bij aan innovatie – omdat zij nieuwe kennis aandragen – of
verminderen zij innovatie juist omdat bedrijven minder hoeven te investeren in
technologie?227 Er is meer inzicht nodig in de condities die maken dat migratie
bijdraagt aan innovatie. Ook is meer zicht nodig op de relatie tussen bijvoorbeeld
migratiepatronen en handelsrelaties.
Het kan zinnig zijn om voor specifieke groepen migranten met meerjarige
richtgetallen te werken
Verdelingsvragen spelen daarbij een belangrijke rol: voor wie zijn de baten en
lasten? Volgens inspecteur-generaal De Boer van de Arbeidsinspectie is sprake van
een structureel probleem, omdat het verdienmodel zich kenmerkt door arbeid te
benaderen als bulkgoed.228 Werkgevers kunnen hun winst vergroten met goedkoop
personeel, maar de maatschappelijke kosten zijn voor de samenleving: grote druk
op de schaarse ruimte, de woningmarkt, het onderwijs. Tegelijkertijd zijn er heus
ook maatschappelijke baten: Oost-Europese migranten dragen meer belasting af
dan dat ze sociale zekerheid gebruiken en consumenten hebben veel baat bij het
werk dat deze migranten doen.229
Een brede welvaartsbenadering kan helpen om te bepalen onder welke condities
arbeidsmigranten worden uitgenodigd: wie wel en wie niet, en voor hoe lang? En
ook om te bepalen welke sectoren wel gebruik zouden mogen maken van
arbeidsmigratie en welke niet. Dan kan het zinnig zijn om met meerjarige
richtgetallen te werken, liefst voor specifieke groepen migranten. In het recente
advies

Zorgvuldig

arbeidsmigratiebeleid230

aanbevolen om voor de langdurige zorg
partnerschappen

met

zendende

landen,

van de

adviesraad

vakmigranten231
omdat

de

hebben we

aan te trekken via

zorg

een

belangrijk

maatschappelijke goed is. Voor andere sectoren – die bijvoorbeeld vervuilend zijn
of niet passen bij de doelstellingen van brede welvaart – kan de weging anders
uitpakken. Dan kan besloten worden deze specifieke groep arbeidsmigranten te
weren.
Het vaststellen van richtgetallen voor de lange termijn zou richting kunnen geven
aan een toekomstgericht arbeidsmigratiebeleid waarbij verschillende politieke
partijen tot meerjarige afspraken kunnen komen. Het voordeel is ook dat
uitvoeringsinstanties en sociale partners dan meer duidelijkheid krijgen over de
gewenste richting van het arbeidsmigratiebeleid. Bovendien kan het bijdragen aan
betere afstemming tussen nationaal en lokaal beleid omdat veel arbeidsmigratie
zich concentreert in specifieke regio’s. Denk aan de regio Eindhoven of Metropool
Amsterdam voor de beter betaalde kenniswerkers, of aan het Westland of NoordLimburg voor de laagbetaalde arbeidsmigranten.
De totstandkoming van streefcijfers bij arbeidsmigratiebeleid: Canada
Een belangrijke randvoorwaarde voor de richting van het arbeidsmarktbeleid en
de daarbij horende streefcijfers is dat de overheid zoveel mogelijk stakeholders
hoort:

werkgevers, werknemers, migranten,

Realisme rond richtgetallen

burgers en

de

verschillende

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

66

landelijke, regionale en lokale overheidsinstanties en uitvoeringsorganisaties
(hoofdstuk

2).

Ook

dat

zou

onderdeel

moeten

zijn

van

een

brede

welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid. Al eerder heeft de adviesraad
hierop gewezen en gepleit voor een onafhankelijke commissie om verschillende
analyses bij elkaar te brengen, naar voorbeeld van de Britse Migration Advisory
Committee:232 ‘De brede welvaartsbenadering vergt bij advisering aan de regering
het raadplegen van diverse groepen in de samenleving, waaronder deskundigen,
werkgevers, werknemers, lokale bestuurders en burgers. Gezien de complexiteit
en de bijbehorende diversiteit aan belangen die moeten worden meegewogen pleit
de Adviesraad Migratie (ACVZ) ervoor de regie hiervoor te beleggen bij een
interdisciplinaire groep adviseurs bij de overheid of bij een onafhankelijk
adviesorgaan. Nederland wordt een internationale voorloper als het een
adviesmodel zou opzetten met dit doel, waar ook brede burgerconsultatie
onderdeel van zou uitmaken. Hierbij kan Nederland met name leren van
Canada.’233
Bijzonder is dat Canada in de meerjarenplannen het maatschappelijk perspectief
op verschillende manieren meeneemt. In het Canadese migratiebeleid wordt
expliciet rekening gehouden met het ‘absorberend vermogen’ (absorptive
capacity) van de samenleving.234 Canadese beleidsmakers kijken bij het opstellen
van streefcijfers voor migratie naar de landelijke, provinciale en regionale
ontwikkeling en een mix van economische, demografische, humanitaire en sociale
doelstellingen. De Canadese driejarenplannen en streefgetallen zijn niet alleen
gebaseerd

op

onderzoek

naar

macro-economische,

arbeidsmarkt-

en

demografische ontwikkelingen, maar ook op de operationele capaciteit en kosten
(o.a. financiële uitvoeringskosten, afhankelijk van de immigratieniveaus en -mix),
en de effecten op regio's, steden en gemeenschappen. Daarnaast gebruiken de
beleidsmakers adviesrapporten over economische en sociale kwesties in verband
met immigratie en zijn er publieke consultaties, om het draagvlak onder
Canadezen te peilen voor meer of minder van bepaalde migratievormen.235
De

ontvangende

samenleving

wordt

dus

nadrukkelijk

betrokken

bij

de

migratieplannen. Beleidsmakers organiseren ieder jaar een brede consultatie en
een

stakeholderonderzoek

(Townhalls).236
gewenste

met

virtuele

bijeenkomsten

in

alle

provincies

Vragen in het stakeholderonderzoek gaan over prioriteiten,

permanente

migratie

(streefgetallen)

en

nieuwe

immigratie-

programma’s op provinciaal en lokaal niveau. Op deze manier kunnen burgers zich
uitspreken over de voorgenomen streefgetallen uitgesplitst naar economische
migratie, gezins- en asielmigratie. De meerderheid van de burgers steunt het
beleid om de streefgetallen naar boven bij te stellen (in 2023 465.000, in 2024
485.000 en in 2025 500.000 permanente migranten) of te stabiliseren (30%) op
het huidige aantal van 451.000 per jaar.237 62% van de Canadese burgers wil
economische migranten prioriteren boven gezinsmigranten en vluchtelingen.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

67

Canada streeft beleidsmatig
multiculturele samenleving na

nadrukkelijk

een

diverse,

inclusieve

en

De Canadese context waarin migratie wordt gepland, verschilt nogal van de
Nederlandse en Europese context vanwege de geografische ligging, een ander
rechtssysteem

en

andere

politieke

doelen.

Canada

streeft

beleidsmatig

nadrukkelijk een diverse, inclusieve en multiculturele samenleving na. Daarbij
staat ook de noodzaak van migratie voor economische welvaart meer centraal.
60% van de permanente immigratie is economische migratie die bedoeld is om de
tekorten op de arbeidsmarkt op te vullen en de economische groei te
bevorderen.238 Los van de andere context is de wijze waarop in Canada burgers
betrokken worden in een uitgebreide toekomstanalyse een inspirerend voorbeeld.
Finland: routekaart voor arbeids- en studiemigratie
Ook Finland heeft in 2021 besloten om richtgetallen te introduceren voor studie
en arbeidsmigratie, vooral om immigratie te stimuleren. Daarom heeft het Finse
ministerie van Onderwijs en Cultuur de ‘routekaart 2035’ gelanceerd. Het
streven is een verdrievoudiging naar 15.000 buitenlandse studenten per jaar in
2030. Ook de arbeidsmigratie moet toenemen: het streven is jaarlijks 50.000
arbeidsmigranten.239 De routekaart is een actieplan voor de lange termijn om
de doelstellingen voor het aantal immigrerende specialisten, ondernemers,
onderzoekers en studenten te bereiken. Hiermee verwezenlijkt Finland doelen
op verschillende beleidsterreinen (onderwijs, arbeidsmarkt en economie) door
een helder en samenhangend meerjarig studie- en arbeidsmigratiebeleid. Ook
is voldaan aan één van de randvoorwaarden van het gebruik van richtgetallen:
er zijn veel partijen betrokken bij het vaststellen ervan. Naast particulieren
hebben
vertegenwoordigers
van
ministeries,
regionale
en
lokale
overheidsinstanties, arbeidsmarktorganisaties, bedrijven, gemeentelijke en
regionale organisaties, alsmede instellingen voor hoger onderwijs, andere
onderwijsinstellingen en onderzoeksorganisaties aan de opstelling van de
routekaart meegewerkt.240

Direct migratiebeleid
Als ingezet wordt op streefcijfers kan dat er ook toe bijdragen dat de verschillende
beleidsterreinen die bepalend zijn voor het aantrekken dan wel tegenhouden of
selecteren van migranten van buiten de Europese unie scherper in beeld komen.
Welke zijn dat en wat is daarover bekend?
Nederland heeft veel directe beleidsknoppen om zelf te bepalen wie van buiten de
EU naar Nederland mag komen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen
‘kennismigranten’,

die

voldoen

aan

een

inkomenscriterium

en

andere

arbeidsmigranten. Nederland heeft een uitnodigend beleid voor zogenoemde
‘kennismigranten’ die slechts moeten voldoen aan een hoge inkomenseis die ook
marktconform moet zijn. De administratieve lasten en het papierwerk zijn zo
beperkt mogelijk gehouden en er zijn ‘korte doorlooptijden bij de IND’. Het
grootste deel van de kennismigranten komt uit India, gevolgd door China en
Turkije.241 Het ging in 2021 om ruim 20.000 mensen.242

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

68

Nederland

is

daarnaast

terughoudend

in

het

aantrekken

van

andere

arbeidsmigranten uit landen van buiten de EU/EER.243 Wel kan een werkgever op
eigen initiatief een arbeidsmigrant uit een land van buiten de EU/EER in dienst
nemen, maar alleen als is aangetoond dat het vervullen van de vacature door
iemand uit de EU (of EER) niet kan. Die aanvragen gaan gepaard met veel
papierwerk en een werkvergunning is geldig voor ten hoogste twee jaar. In 2021
kwamen iets meer dan 2.000 mensen via deze route naar Nederland.244
Nederland stelt dus zelf de toelatingscriteria op die gepaard gaan met meer of
minder eisen en papierwerk voor migranten zelf en voor hun werkgevers. Toch zijn
deze directe beleidsknoppen niet allesbepalend voor migratiepatronen, zoals het
voorbeeld van de kenniswerkers laat zien. Er zijn weinig bureaucratische barrières
en toch komen ze niet in groten getale. Tegelijkertijd verdient het aandacht dat
Nederland niet volledig grip heeft op arbeidsmigranten van buiten Europa. Via de
detacheringsroute, waarbij mensen in Nederland vanuit andere Europese landen
gedetacheerd zijn, komen steeds meer derdelanders naar Nederland, met een
verhoogd risico op uitbuiting.245
De detacheringsroute
Het totale aantal gemelde gedetacheerde werknemers dat gebruik maakt van
het EU vrij verkeer van diensten in 2021 betreft 365.510.246 Daarvan hadden
127.830 werknemers een nationaliteit van buiten de EU/FTA en 237.680 een
EU/EFTA nationaliteit.247 Het betreft meldingen, het is niet duidelijk in hoeverre
men daadwerkelijk naar Nederland is gekomen om te werken. De overgrote
meerderheid van deze mensen (79%) zijn werkzaam in de sector wegtransport
(vrachtwagenchauffeurs) die vaak maar kort in Nederland zijn. Ook de bouw,
industrie, transportsector (excl. wegtransport) en landbouw behoren tot de
sectoren waarin relatief veel buitenlandse gedetacheerde werknemers actief
zijn.248 Bij burgers van buiten de EU vormen Oekraïners en Wit-Russen en die
vanuit Polen en Litouwen komen de grootste groep. Exclusief de sector
wegtransport gaat het om 17.360 meldingen van derdelanders.249 Dat is hoger
dan het totaal aantal door het UWV afgegeven positieve adviezen voor een
gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (3.838) en door het UWV
verleende te werkstellingsvergunningen (7.804) in 2021.250 De meeste van deze
werknemers zijn laag- en midden geschoold en zouden zonder deze route moeite
hebben met het verkrijgen van een werk- en verblijfsvergunning. De trend is
dat het in sectoren zoals de bouw, land- en tuinbouw, en inmiddels ook in andere
sectoren met een zware concurrentie op arbeidskosten verder toeneemt.251
Deze gedetacheerde derdelanders bevinden zich arbeidsrechtelijk in een
precaire positie met risico op uitbuiting.252 Het ontbreekt Nederland aan directe
mogelijkheden om deze tijdelijke arbeidsmigratie op detacheringsbasis te
reguleren, omdat het Europees vrij verkeer van diensten betreft.

Indirect migratiebeleid
Hoe kan nog meer gestuurd worden op arbeidsmigratie? De belangrijkste factor
bij arbeidsmigratie is de staat van de economie, schrijft migratiedeskundige De
Haas.253 Er zit volgens Jennissen een bijna lineair verband tussen economische
groei en de groei van het aantal arbeidsmigranten.254 Daarbij is de structuur van
de economie van belang voor het soort migranten en hun verblijfsduur. Op dit

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

69

moment werken in Nederland zoals gezegd veel arbeidsmigranten in de
laagbetaalde sectoren van de economie, grotendeels op tijdelijke contracten en via
uitzendbureaus. Dat kan een rem zetten op investeringen in scholing en de
productiviteit verlagen, wat niet ten goede komt aan migranten zelf en ook niet
aan

de

samenleving.

Wie

andere

arbeidsmigratie

wil

dient

nationale

industriepolitiek te voeren, schrijft de WRR.255
Een integrale arbeidsmarktstrategie is nodig
Bedrijvenbeleid en sectorbeleid van de overheid kunnen dus een belangrijk indirect
migratie-instrument zijn. In het proefschrift van Stockmeijer komt naar voren dat
veel bedrijven in de tuinbouw kiezen voor de low road door weinig te investeren in
technologie, scholing en sociale innovatie en vooral in te zetten op arbeidskrachten
van

buiten

Nederland.256

Werkgevers

lijken

steeds

nieuwe

routes

voor

arbeidsmigratie te vinden op het moment dat er tekorten dreigen, bijvoorbeeld via
studiemigratie of de detacheringsrichtlijn1. Tegelijkertijd zijn er bedrijven die juist
de high road kiezen en inzetten op innovatie en daarvoor hooggekwalificeerde
migranten

aantrekken.

Het

achterliggende

idee

is

dat

migranten

met

complementaire vaardigheden, bijvoorbeeld kennis van markten elders of nieuwe
technologie, een positieve bijdrage leveren aan de economische ontwikkeling.257
Overheidsbeleid dat gericht is op een economische bedrijvenstructuur met vooral
hoogwaardig werk, zal andere arbeidsmigranten aantrekken dan beleid gericht op
laagwaardig werk.
Arbeidsmarktbeleid
De regels, lonen en mate en vorm van flexibilisering van de arbeidsmarkt zijn een
cruciaal beleidsterrein.258 De liberalisering van de arbeidsmarkt heeft een causaal
verband met arbeidsmigratie. Flexibel, tijdelijk werk is voor veel mensen die al in
Nederland wonen niet erg aantrekkelijk. Maar dat is het wel voor arbeidsmigranten
die kortdurend aan de slag willen of voor wie flexwerk nog altijd beter uitpakt dan
de arbeidscontracten in het land van herkomst. Nederland is in Europa koploper in
flexibele arbeidsrelaties, waardoor ook de afhankelijkheid van en vraag naar
goedkope arbeidsmigratie enorm is toegenomen. De meerderheid van de
arbeidsmigranten uit de EU werkt via een uitzendbureau, waar de lonen lager
liggen en de arbeidsvoorwaarden minder zijn. Voor veel migranten zijn precaire,
flexibele banen en kortdurende dienstverbanden daarom de standaard. Een actieve
uitzendbranche schept daarbij een (in twee opzichten) grensoverschrijdende
rekrutering en migratie-infrastructuur en speelt daarbij eveneens een grote rol in
de uitbouw van flexibele arbeidsrelaties. Dat is van belang voor zowel
arbeidsmigranten van binnen de EU als van buiten de EU.
Bij arbeidsmigratie speelt handhaving van arbeidsmarktwetten en cao’s een grote
rol. Nederland kan strenger handhaven op goede arbeidsomstandigheden en

Richtlijn (EU) 2018/957 van het Europees Parlement en de Raad van 28 juni 2018 tot
wijziging van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met
het oog op het verrichten van diensten.
1

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

70

fatsoenlijke huisvesting, gelet op de rapporten van het Aanjaagteam bescherming
arbeidsmigranten (Commissie Roemer).259 Er zijn diverse misbruiken met
detachering gesignaleerd, zoals het ontduiken en ontwijken van minimumlonen,
schijndetachering door middel van rotatie of permanente terbeschikkingstelling,
schijnzelfstandigheid en het gebruik van brievenbusfirma’s. Dit doet zich voor in
de bouw en de land- en tuinbouw, en inmiddels ook in andere sectoren met een
zware concurrentie op arbeidskosten.260 Deze praktijken van ‘sociale dumping’
onderstrepen de noodzaak van adequate controle en handhaving. Eind 2021
concludeerde

de

Algemene

Rekenkamer

arbeidsuitbuiting niet effectief genoeg

dat

bestrijdt.261

de

Arbeidsinspectie

die

In vergelijking met andere

lidstaten bleken België en Duitsland het goed te doen, bijvoorbeeld met
registratiesystemen en een actieve rol van de Arbeidsinspectie.
Het Nederlandse stelsel is in vergelijking met landen als Duitsland helemaal
niet zo aantrekkelijk

Weloverwogen integrale arbeidsmarktstrategie in Duitsland
Arbeidsmigratiebeleid is dus vooral arbeidsmarktbeleid. Nederland heeft niet
alleen een kwantitatief tekort aan arbeidskrachten, maar vooral een toenemend
kwalitatief tekort aan geschikte arbeidskrachten.262 In de toekomst verandert
de behoefte qua type vaardigheden, bijvoorbeeld door de klimaattransitie en de
digitaliserings- en duurzaamheidsagenda van het kabinet, waardoor breder
moet worden gezocht naar geschikt personeel.263 Dat vraagt om een integrale
arbeidsmarktstrategie, waar arbeidsmigratiebeleid dan onderdeel van kan zijn,
zoals in Duitsland..
In Duitsland bestaat een integrale strategie voor geschoolde werknemers die is
gelinkt aan demografische ontwikkelingen, decarbonisatie (ontkoling) en
digitalisering.264 Deze is tot stand gekomen na uitgebreid onderzoek, waarbij
migratie onderdeel is gemaakt van samenhangend arbeidsmarktbeleid. De
strategie richt zich op bijscholing van mensen, loopbaanontwikkeling en
opleiding, een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen én een
modern arbeidsmigratiebeleid. De federale minister van Arbeid en Sociale Zaken
Hubertus Heil zei hierover: ‘Voor veel bedrijven is de zoektocht naar geschoolde
werknemers al een existentiële vraag. En ons land heeft geschoolde werknemers
nodig om de digitalisering en de transformatie naar een klimaatneutrale
economie het hoofd te bieden.’ 265 De Duitse regering heeft eind november 2022
plannen aangekondigd om de immigratiewetgeving te moderniseren. 266 De
regering wil meer vakmigranten aantrekken en werkzoekenden selecteren met
een puntensysteem geïnspireerd door het Canadese systeem. Dit zal in 2023 in
wetgeving vorm krijgen.267

Sociale voorzieningen
Zo zijn huisvesting en kwalitatief goede voorzieningen (gezondheidszorg,
kinderopvang en onderwijs) van belang voor het aantrekken van arbeidsmigranten
die Nederland zien als een belangrijke stap in hun leven of loopbaan. Vaak wordt
ook gesteld dat migranten enkel zouden komen voor de verzorgingsstaat en dan
met name voor de bijstand, de zogenoemde welfare magnet thesis. Maar daar is
weinig overtuigend bewijs voor: er is net zoveel wetenschappelijk onderzoek dat
deze stelling betwist als bewijst.268 Voor hoger opgeleide migranten is de kwaliteit

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

71

van de verzorgingsstaat wel degelijk een pull factor. Sociale zekerheid, goed
onderwijs en gezondheidszorg

spelen daarbij een belangrijke rol.269 Het

Nederlandse stelsel blijkt echter, in vergelijking met andere Europese landen zoals
Duitsland, helemaal niet zo aantrekkelijk, met dure kinderopvang en weinig
verlofregelingen, al komt daar wel steeds meer verandering in.270
Uit onderzoek naar de aantrekkelijkheid van Nederland voor vooral hoger
opgeleide migranten komt naar voren dat de zogenoemde ‘sociale landing’ cruciaal
is.271 Dan gaat het om zaken als wat zijn de mogelijkheden om Nederlands te leren
en hoe hoog zijn de kosten voor levensonderhoud en huisvesting? Beleid ten
aanzien van partners speelt ook een rol, want die zal zich ook nuttig willen voelen.
Denk aan de mogelijkheden om beperkingen in de toegang tot de arbeidsmarkt
voor gezinsleden van arbeidsmigranten op te heffen (dual career programs ofwel
partnerprogramma’s)272

en

een

betere

ondersteuning

bij

inburgering

en

arbeidsmarkttoeleiding, die hun arbeidsdeelname kan verhogen.273
Fiscaal beleid
Nederland heeft ook ingezet op fiscaal beleid om het aantrekkelijker te maken voor
arbeidsmigranten om naar Nederland te komen. Deze maatregelen liggen al lange
tijd onder vuur. Daarom werd in 2018 de looptijd van de ‘expatregeling’ verkort
van acht naar vijf jaar. Nu kijkt men naar een verdere versobering of zelfs gehele
afschaffing. Onder de zogenoemde 30%-regeling betalen expats met een
specifieke deskundigheid over maximaal 30% van hun loon geen belasting. Het
versoberen van de expatregeling zou een groot voordeel weghalen voor bedrijven
die werknemers uit het buitenland halen. Tegenwoordig heeft elk West-Europees
land (op Duitsland na) een dergelijke regeling. België heeft dit jaar zelfs een
nieuwe expatregeling ingevoerd die nagenoeg gelijk is aan die van Nederland.274
Terugkeer en circulaire migratie
Binnen het arbeidsmigratiebeleid kan ook meer aandacht besteed worden aan
circulaire migratie. Dat betekent dat afgesproken wordt dat mensen geen
structureel werk verrichten en voor korte duur in Nederland blijven en er
regelingen zijn getroffen voor terugkeer. Steeds vaker wordt ook gesproken over
een vorm van circulariteit waarbij arbeidsmigranten meerdere keren naar
Nederland komen, maar waarbij hun basis in het land van herkomst is. De
toegenomen digitalisering in de wereld kan hieraan bijdragen.
Er is meer inzicht nodig in de werking en de gevolgen van specifieke
beleidsinstrumenten
Hoewel het merendeel van de arbeidsmigranten binnen vijf jaar vanzelf weer
vertrekt, kunnen beleidsmakers nadenken over de vraag hoe vertrek uit en
terugkeer naar Nederland te stimuleren valt, bijvoorbeeld door afspraken met
landen van herkomst. Dat kan bijvoorbeeld door de manier waarop de sociale
zekerheid wordt geregeld (door alleen uit te keren bij vertrek), door afspraken
over de tijdelijkheid van het werk en rond gezinshereniging of door een ruimhartig

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

72

visabeleid zodat mensen terug gaan naar het land van herkomst omdat ze weten
dat ze kunnen terugkeren.275 Het is overigens niet altijd verstandig om in te zetten
op (gedwongen) circulariteit. Op het moment dat migranten structureel werk
verrichten en bijvoorbeeld werkzaam zijn in de zorg mag je blij zijn als degenen
die goed Nederlands spreken en helemaal ingewerkt zijn, blijven.276 Maar voor veel
andere

sectoren

kan

circulariteit

uitkomst

bieden:

voor

de

Nederlandse

samenleving omdat er minder druk zal zijn op bijvoorbeeld huisvesting, en ook
voor het land van herkomst, omdat er dan geen sprake zal zijn van brain drain
maar van brain gain.277
Er zijn veel aanwijzingen voor het belang van direct en indirect migratiebeleid voor
de patronen van arbeidsmigratie: inzet op deze beleidsterreinen kan specifieke
vormen van arbeidsmigratie remmen dan wel stimuleren. Wel is meer inzicht nodig
in de werking en ook de gevolgen van de inzet van specifieke beleidsinstrumenten.
De inzet van streefcijfers, in een arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op de brede
welvaartbenadering, kan ook de

samenhang

van verschillende domeinen

verbeteren. Zo is het arbeidsmarktbeleid niet altijd goed afgestemd op het
economisch beleid of het beleid ten aanzien van de verzorgingsstaat.
Quota in arbeidsmigratiebeleid
Tot slot nog aandacht voor quota in het arbeidsmigratiebeleid. Hoewel streefcijfers
het beste passen als afgeleide van de brede welvaartbenadering in het
arbeidsmigratiebeleid, is het mogelijk en soms passend om ook met quota te
werken. Het

Europese recht en de internationale verdragen bieden die

mogelijkheid.278

In het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid is bijvoorbeeld in de

Aziatische horeca met quota gewerkt, al zijn die, door de vele misstanden met
Aziatische koks, in 2022 definitief vervallen.279 Dit quotum hield in dat de aantallen
bij ministeriële regeling konden werden bijgesteld, zowel naar boven als naar
beneden, als de situatie op de arbeidsmarkt of binnen de sector daartoe aanleiding
gaf.280 In Oostenrijk wordt sinds 2011 gebruikgemaakt van een quotum om
seizoensarbeidsmigratie te beperken (zie box). Dergelijke quota zijn vooral
raadzaam als het gaat om specifieke groepen werknemers. Streefcijfers zijn te
verkiezen als richtsnoer voor samenhangend, toekomstgericht en maatschappelijk
ingebed arbeidsmigratiebeleid.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

73

Oostenrijk en seizoenarbeid
Oostenrijk stelt sinds 2011 jaarlijks een quotum vast voor onderdanen uit derde
landen die tijdelijk in de toeristen- of landbouwsector mogen komen werken. Dit
wordt ook wel het ‘seizoenquotum’ genoemd. Het betreft een quotum voor laagdan wel ongeschoolde arbeid, een sector van de arbeidsmarkt die in Oostenrijk
relatief veel werkloosheid kent. Het quotum fungeert als het ware als een
controlemechanisme, om de laagopgeleide beroepsbevolking gerust te stellen.
Verschillende partijen zijn betrokken bij het vaststellen van het jaarlijkse
quotum, waaronder de Kamer van Koophandel, de Kamer van Landbouw, de
publieke werkgelegenheidsdienst, en sociale partners. De minister van
Werkgelegenheid stelt de hoogte van het quotum uiteindelijk vast.
De hoogte van het quotum bedraagt 4.400 voor de toeristen- en landbouwsector
en 200 voor plukkers tijdens het oogstseizoen. Hoewel het quotum in de praktijk
nooit is overschreden, is dat in theorie wel mogelijk, zolang het
meerjarengemiddelde niet boven de 4.600 uitkomt.

Samenvattend: streefcijfers in het arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op brede
welvaart
Realistische streefcijfers kunnen onderdeel zijn van een hernieuwde benadering in
het arbeidsmigratiebeleid. Een benadering waarbij niet enkel economische groei of
werkgeversbelangen meer centraal staan, maar brede welvaart. Daarvoor zijn
ingewikkelde afwegingen en keuzes nodig. Dat vraagt om meer zicht op en inzicht
in de gevolgen van arbeidsmigratie voor migranten zelf, gevolgen voor onze
samenleving en gevolgen op de lange termijn en andere landen. Het vraagt om
toekomstbeelden die huisvesting, arbeidsparticipatie, economische behoeften,
bevolkingsdruk, milieuvraagstukken, en sociale samenhang meenemen. Deze
benadering zou bijvoorbeeld kunnen helpen bij het prioriteren van arbeidsmigratie
in maatschappelijk waardevolle sectoren en bij arbeidsmigratie die bijdraagt aan
het oplossen van maatschappelijke uitdagingen. Burgers zouden daarnaast een
belangrijke rol krijgen in de bepaling van streefcijfers, zoals in Canada.
Streefcijfers zouden dan een afgeleide van een brede welvaartbenadering kunnen
zijn. Dat kan helpen om de verschillende beleidsknoppen die ingrijpen op
migratiepatronen in kaart te brengen, zowel binnen het migratiebeleid als op
andere terreinen. Maar ook hier is realisme raadzaam: migratie is maar deels
beheersbaar: ontwikkelingen elders in de wereld en in andere Europese landen
blijven ook van belang. Bovendien is ook op het terrein van arbeidsmigratie nog
onvoldoende kennis over de werking van de beschreven beleidsinstrumenten.

Zie hierover uitgebreid de trendanalyse uit ACVZ. Op weg naar 2030. Migratie: een
toekomstverkenning, 5 maart 2018, hoofdstuk 2, p. 17 e.v.
147
ACVZ. Op weg naar 2030. Migratie: een toekomstverkenning, 5 maart 2018 en SEO.
Arbeidsmigratie in 2030. Vier mogelijke scenario’s, juni 2022.
148
ACVZ. (2019). Secundaire migratie van asielzoekers in de EU.
149
Holtslag; In betere banen, Martin Ruhs.
150
Artikel 6 van de richtlijn staat niet een getalsmatige beperking toe voor studenten, maar
wel als derdelanders zich in een arbeidsverhouding bevinden of zullen bevinden.
151
Het instellingscollegegeld voor studenten van buiten de EU/EER dat hoger
onderwijsinstellingen zelf bepalen is al hoger dan het collegegeld voor Nederlandse,
146

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

74

Surinaamse, Zwitserse en EU/EER-studenten. Het verder verhogen van dat
instellingscollegegeld kan het aantal studenten van buiten de EU/EER afremmen.
Bijvoorbeeld in Noorwegen blijkt uit een peiling dat tot 80% van de studenten van buiten de
EU/EER weg zouden kunnen blijven. Norway: Tuition fees might drive away up to 80% of
non-European students | Study.eu.
152
Zie bijlage B.
153
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid – Beleid voor een migratiesamenleving.
154
Prognose bevolking; kerncijfers, 2021-2070 (cbs.nl)
155
Meerjaren Productie Prognose (MPP) 2022-2 | Rapport | Rijksoverheid.nl
156
Migratieradar | Over ons (ind.nl)
157
Het Europees Ondersteuningsbureau voor Asiel (EASO), nu EU Asiel Agentschap (EUAA)
heeft bijvoorbeeld een model ontwikkeld om asielgerelateerde migratie op de korte termijn
te kunnen voorspellen. Zie Forecasting asylum-related migration flows with machine learning
and data at scale (nature.com). Ook lopen er onder Horizon 2020 projecten over het
voorspellen van internationale migratie zoals de EU projecten “Quantifying Migration
Scenarios for Better Policy” en “IT Tools and Methods for Managing Migration Flows” .
158
De Staat van Migratie 2022 | Rapport | Rijksoverheid.nl
159
Een eerst orde effect is het directe effect van de maatregel, bijvoorbeeld een gemeente
weigert een bouwvergunning voor een distributiecentrum, gelet op het gebrek aan
huisvesting voor arbeidsmigranten. Een tweede orde effect betreft de gevolgen voor het
grotere verband, bijvoorbeeld verplaatsing naar een andere gemeente die wel een
vergunning voor het distributiecentrum afgeeft. Provinciaal industrie- en ruimtelijke
ordeningsbeleid kan bepalen in welke mate economische activiteiten ontwikkeld worden die
arbeidsmigranten aantrekken. Derde orde effecten kunnen buiten Nederland liggen,
bijvoorbeeld als gevolg van het industriebeleid en striktere handhaving op
arbeidsvoorwaarden verhuist het distributiecentrum naar België of Duitsland, met mogelijk
onbedoeld effect dat arbeidsmigranten gaan pendelen tussen Nederland en buurlanden.
160
Recht op asiel (artikel 18) | Expertisecentrum Europees Recht (minbuza.nl)
161
Zie hierover uitgebreid het juridisch kader in bijlage B.
162
Zie J.P.H. Donner en M. den Heijer, Terechte zorg, verkeerd aanknopingspunt, april 2020
en bijlage B.
163
Hierover is niets op papier gesteld: het betrof een mondelinge instructie van
staatssecretaris Francken, die op 29 november online en in het parlement door hem
bevestigd werd. Zie hierover Myria, Een nieuw paradigma voor het Europese asielmodel, 9
juli 2019, p. 84.
164
Raad van State, nr. 234.306, 20 december 2018.
165
AIDA rapport België d.d. maart 2019, p. 22.
166
Dit is exclusief hervestiging onder de EU afspraken in het kader van de EU Turkije
Verklaring. Coalitieakkoord 2021 – 2025: Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de
toekomst (overheid.nl) p. 44. In het bestuurlijke akkoord van het kabinet eind augustus 2022
staat als tijdelijke maatregel dat geen nieuwe families worden geselecteerd voor EUhervestiging (EU-Turkije verklaring), zie Kamerstukken II, 2021/22, 19637, nr. 2983.
167
UNHCR.
www.unhcr.org/62a9d1494/global-trends-report-2021
of
www.unhcr.org/refugee-statistics/
168
ACVZ. (2021). Opzeggen Vluchtelingenverdrag schaadt ook Nederlands belang. ACVZ blog
Wist u dat…? deel 2.
169
Antwort der Bundesregierung Zuwanderungskorridor 2019, 21 August 2020, Drucksache
1921802.
170
Microsoft Word - Koalitionsvertrag_060318_mit Zeilennummern (002).docx
(bundesregierung.de), p. 103.
171
ACVZ. (2019). Secundaire Migratie van asielzoekers in de EU.
172
In deze wet werd onder andere vastgelegd dat een asielvergunning eerst tijdelijk zou
worden verleend, dat voor het verkrijgen van een permanente vergunning strengere
(inburgerings)eisen zouden gelden en dat gezinshereniging werd beperkt tot de leden van
het kerngezin. Gezinshereniging was van 2016 tot 2019 niet mogelijk voor subsidiair
beschermden. Er geldt een nareistermijn van 3 maanden onder soepele voorwaarden, echter
na 3 maanden nareis geldt er een inkomens- en huisvestingseis.
173
ACVZ. (2019). Secundaire migratie van asielzoekers in de EU.
174
Interview EMN expert Migrationsverket d.d. 28 februari 2022 en zie ook ACVZ (2019)
Secundaire migratie van asielzoekers in de EU.
175
AIDA rapport inzake Zweden, april 2021, zie ook link in wetgevingsoverzicht; AIDA rapport
Zweden,
april
2021,
te
vinden
via
https://asylumineurope.org/wpcontent/uploads/2021/04/AIDA-SE_2020update.pdf.
176
De ACVZ adviseerde in Tussen wens en werkelijkheid (2015) over hoe de strategische
landenbenadering migratie effectiever kan worden ingezet om meer terugkeer te realiseren
naar landen die hier onvoldoende aan meewerken.
177
ACVZ. (2021). Samen werken aan terugkeer; Rapport Onderzoekscommissie Van Zwol.
(2019). Onderzoekscommissie Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig
verblijfsrecht | Rapport | Rijksoverheid.nl.
178
Rapport Onderzoekscommissie Van Zwol. (2019). Onderzoekscommissie Langdurig
verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht | Rapport | Rijksoverheid.nl.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

75

179

ACVZ. (2021). Samen werken aan terugkeer.
ACVZ. (2018). Op zoek naar veilige(r) landen. (Algerije wordt inmiddels niet meer als
veilig land gezien.)
181
De ACVZ adviseerde in Tussen wens en werkelijkheid (2015) over hoe de strategische
landenbenadering migratie effectiever kan worden ingezet om meer terugkeer te realiseren
naar landen die hier onvoldoende aan meewerken.
182
Afspraken over uitzetten uitgeprocedeerde Marokkanen lijken nabij - Nieuws.nl
183
WODC, Intergovernmental relations and return, drie studies. (2022). Terugkeerafspraken
dragen beperkt bij aan terugkeer migranten | Nieuwsbericht | WODC - Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum
184
EMN inform. (2022). Incentives and motives for voluntary departure.
185
C. M. F. Mommers. (2022). Eigen verantwoordelijkheid voor terugkeer: op zoek naar de
grenzen.
186
K. Kuschminder & T. Dubow. (2022). Moral exclusion, dehumanization, and continued
resistance to return: Experiences of refused Afghan asylum seekers in the Netherlands.
Geopolitics.
187
ACVZ. (2018). Op zoek naar veilige(r) landen. Na vermoedens dat financiële
terugkeerondersteuning een rol speelde in een plotselinge stijging in het aantal
asielaanvragen in Nederland uit Georgië (2010), Macedonië (2010), Wit-Rusland (2011) en
Mongolië (2015) werd terugkeerondersteuning geschrapt voor onderdanen uit die landen en
daarop volgde een sterke daling in het aantal asielaanvragen uit die landen.
188
WODC. (2022). Intergovernmental relations and return, drie studies.
189
ACVZ. (2018). Op zoek naar veilige(r) landen.
190
Volkskrant, 26 augustus 2022. ‘Veiligelanders’ zijn nergens welkom, en daar heeft
iedereen last van.
191
AIV. (2016). De toekomst van Schengen.
192
Voorstel voor een verordening tot invoering van een screening van onderdanen van derde
landen aan de buitengrenzen: E200021 - Voorstel voor een verordening tot invoering van
een screening van onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen - Europese
Berichtgeving Eerste Kamer.
193
Vanaf 12 november 2022 voert Nederland een half jaar lang extra MTV-controles uit. Zie
het besluit van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 11 november 2022, nummer
4282062, tot tijdelijk afwijken van artikel 4.17a, derde, vierde en vijfde lid, van het
Vreemdelingenbesluit 2000.
194
Voor nadere informatie over de verschillende beleidsopties die onder die noemer worden
geschaard en de Nederlandse activiteiten op dit gebied zie: Th. Hilhorst, J. Rijpma, S. Vezolli,
L. Meyer & M. van Ostaijen. (2021). Factsheet opvang in de regio: Een vergelijkende studie.
195
Zie bijlage A.
196
Idem.
197
Th. Hilhorst e.a. 2021.
198
L. Kureková. Welfare Systems as Emigration Factor: Evidence from the New Accession
States. Journal of Common Market Studies, 51(4), 721-739; E. Mahendra, forthcoming. Is
There a Reverse Welfare Magnet? The Effect of Social Policy in Developing Countries on
International Migration. IMI/DEMIG Working Paper/DEMIG.
199
Zie WODC. (2016). Raising awareness, Changing behaviour? Combatting irregular
migration through information campaigns, Den Haag: WODC, cahier 2016-11.
200
De ACVZ adviseerde op 25 juni 2015 in Tussen wens en werkelijkheid over de strategische
landenbenadering migratie: ‘Investeer in de ontwikkeling van een coherent en geïntegreerd
migratiebeleid waarbij naast terugkeer en bestrijding van irreguliere migratie eveneens
kennis-, arbeids- en studiemigratie en internationalisering van socialezekerheidsrechten van
migranten wordt betrokken. Heroverweeg hierbij de keuze voor het voeren van een algemeen
beleid en/of overweeg het invoeren van extra mogelijkheden voor landen die meewerken
aan gedwongen terugkeer.’
201
Mededeling ‘aantrekken van vaardigheden en talent naar de EU’ COM(2022)657.
202
UWV, 1 november 2022: Er zijn 46 duizend meldingen gedaan van werkvergunningen
voor Oekraïners. Daarmee is een aanzienlijk deel van de 55 duizend Oekraïners tussen de
18 en 65 jaar die zich sinds het uitbreken van de oorlog in Nederland heeft gevestigd aan
het werk. www.uwv.nl/nl/persberichten/ruim-46000-meldingen-ontvangen-vanwerkenden-vluchtelingen-uit-oekraine. Zie ook het CBS Begin juli had ruim een derde van
de Oekraïense vluchtelingen werk (cbs.nl).
203
ACVZ. (2020). Wetsadvies, Wet arbeid vreemdelingen.
204
AIV. (2022). Het Europese asielbeleid. Twee grote akkoorden om de impasse te
doorbreken.
205
Het kabinetsbeleid onderschrijft het uitgangspunt van de AIV dat een eventuele oplossing
gelijktijdige inspanning op zowel de interne als de externe dimensie vergt.
206
EU-Turkije Verklaring, 18 maart 2016, https://www.consilium.europa.eu/en/press/pressreleases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.
207
Zie o.a. V. Moreno-Lax, Violeta & M. Giuffré. (2017). The Rise of Consensual Containment:
From ‘Contactless Control’ to ‘Contactless Responsibility’ for Forced Migration Flows. In S.
Juss (red.), Research Handbook on International Refugee Law; S. Carrera, L. den Hertog &
M. Stefan. (2019). The EU-Turkey deal: reversing ‘Lisbonisation’ in EU migration and asylum
180

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

76

policies. In S. Carrera, J. Santos Vara en T. Strik (red.), Constitutionalising the external
dimensions of EU migration policies in times of crisis. Legality, rule of law and fundamental
rights reconsidered.
208
EenVandaag, 6 januari 2022: Aan de Europese grenzen worden alle
mensenrechtenverdragen
nu
geschonden,
ziet
bedenker
Turkijedeal,
eenvandaag.avrotros.nl/item/valt-het-humane-gezicht-van-de-eu-nog-te-redden-aan-degrens-worden-alle-mensenrechtenverdragen-nu-geschonden-ziet-bedenker-turkije-deal/.
209
De VN Global Compact on Refugees (2018) bestaat uit een Comprehensive Refugee
Response Framework en Action Programme en heeft 4 doelstellingen: 1) het verlichten van
druk op opvanglanden; 2) het versterken van zelfredzaamheid van vluchtelingen; 3) meer
toegang tot duurzame oplossingen waaronder hervestiging; 4) verbeteren van de situaties
in landen van herkomst om veilige terugkeer van vluchtelingen mogelijk maken.
Sinds 2017 ligt er binnen de EU een Raadspositie met een tweejarig Unieplan voor
hervestiging binnen een uniform EU-hervestiging- en humanitair toelatingskader. EUhervestigingskader: Raad klaar voor onderhandelingen - Consilium (europa.eu)
210
ACVZ. (2015). Delen in verantwoordelijkheid.
211
Zie persbericht Oostenrijks ministerie van Binnenlandse Zaken, 25 november 2022,
Innenminister trifft Amtskollegen in Brüssel (bmi.gv.at).
212
ACVZ. (2010). External processing.
213
Denemarken heeft sinds 1995 een zogenoemde opt-out op bepaalde EU-richtlijnen, maar
voor het plan om asielaanvragen over te dragen aan Rwanda is en blijft Denemarken
gebonden aan het internationale recht. Zie het antwoord op Kamervragen over het Deense
asiel- en terugkeerbeleid: Het Deense asiel- en terugkeerbeleid | Tweede Kamer der StatenGeneraal. De UNHCR, de Europese Commissie en mensenrechtenorganisaties uitten kritiek
op de plannen, zie onder meer: www.refworld.org/docid/6045dde94.html, Denmark: Joint
Statement Brings Little Clarity on Rwanda Outsourcing but Generates Renewed Critique |
European Council on Refugees and Exiles (ECRE).
214
Ten eerste moet in grote mate rekening worden gehouden met de eisen van landen die
de vluchtelingen voortaan zouden moeten gaan opvangen. Ten tweede moet dat land echt
‘veilig’ zijn en opvang en procedures voldoen aan onze Europese standaarden. Ten derde
moet ook bedacht moeten wat er moet gebeuren als de opvang daar vol raakt en of er
voldoende rechtsbescherming is. Het Verenigd Koninkrijk heeft in april 2022 een
Memorandum of Understanding met Rwanda gesloten en £120 miljoen vooruitbetaald. In juni
2022 ging een eerste uitzettingsvlucht van enkele asielmigranten van het VK naar Rwanda
niet door omdat het EHRM vragen had of Rwanda wel een veilig land is en voldoende
rechtsbescherming kan bieden. Het is nu aan de Britse regering om voor het EHRM te
onderbouwen dat Rwanda voor de individuen wel voldoende veiligheid biedt en er een
effectief rechtsmiddel en mechanisme is om na een succesvolle asielclaim terug te keren
naar het VK.
215
SEO. (2022). Arbeidsmigratie in 2030. Vier mogelijke scenario’s. Het betreft buitenlandse
werknemers die voor een in Nederland gevestigde werkgever werken en binnen 2 maanden
na hun eerste komst naar Nederland werk hadden. Dit is inclusief werknemers die voor een
andere reden dan werk naar Nederland zijn gekomen (beperkte groep) en inclusief
werknemers die zich niet inschrijven bij een Nederlandse gemeente omdat ze verwachten
kort in Nederland te verblijven (grote groep). Daarom zijn de cijfers hoger dan de officiële
migratiecijfers van het CBS, waarin beide groepen niet worden meegeteld. De verschillen
zijn groot bij EU/EFTA arbeidsmigranten. Uit het rapport van SEO blijkt dat het aantal
EU/EFTA-arbeidsmigranten werkzaam in 2019 in Nederland circa 630.000 bedroeg. Dat is
veel hoger dan het aantal EU/EFTA burgers dat in de periode 1999-2020 naar Nederland is
gemigreerd voor werk en nog steeds in Nederland woonachtig is (van de ongeveer 430.000
immigranten in die periode woonden er in 2021 nog 150.000 in Nederland).
216
Idem.
217
Idem.
218
CBS. (2020). www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/07/in-vergelijking-met-eu-landen-relatiefweinig-internationale-kenniswerkers.
219
Tijdelijke commissie arbeidsmigratie in het kader van het parlementair onderzoek Lessen
uit recente arbeidsmigratie. (2011). Parlementair onderzoek Lessen uit recente
arbeidsmigratie | Tweede Kamer der Staten-Generaal.
220
Idem p. 7.
221
Zie rapporten Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, Eerste aanbevelingen van het
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten o.l.v. Emile Roemer (juni 2020) en Geen
tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen
te gaan (november 2020).
222
Verkenning Bevolking 2050 - NIDI.
223
Verkenning Bevolking 2050 - NIDI.
224
T. De Lange. (2007). Staat, markt en migrant: de regulering van arbeidsmigratie naar
Nederland 1945-2006. Radboud University.
225
M. Ruhs & B. Anderson. (2012). Who Needs Migrant Workers? Labour shortages,
immigration, and public policy.
226
ACVZ. (2021). Naar een brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid.
227
J. Portes. (2019). What Do We Know and What Should We Do About Immigration?

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

77

228

Jaarverslag Nederlandse Arbeidsinspectie. Reflectie Inspecteur-generaal Rits de Boer op
arbeidsmigratie, 9 mei 2022.
229
O. van Vliet & E. Suari-Andreu. (2022). Migranten uit Midden- en Oost-Europese landen
en collectieve uitgaven aan sociale zekerheid. TPEdigitaal 2022, jaargang 16(3), 22-44.
230
ACVZ. (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid.
231
Met ‘vakmigrant’ bedoelt de ACVZ in dat advies arbeidsmigranten met opleidingsniveau
mbo-3 en hoger.
232
ACVZ. (2021). Naar een brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid, p. 3.
233
Idem, p. 15.
234
Landenvergelijking, bijlage D.
235
Idem.
236
Consultatie 2021, immigratie plan 2022-2024: 2021 consultations on immigration levels
and responsive economic immigration – final report - Canada.ca.
237
Resultaten IRCC consultatie van 2.867 stakeholders in 2022: 2022 consultations on
immigration levels – final report - Canada.ca
238
Resultaten
IRCC
consultatie
van
2.564
stakeholders
in
2021:
www.canada.ca/en/immigration-refugeescitizenship/corporate/transparency/consultations/2021-consultations-immigrationlevels.html#methods.
239
Zie Finse Roadmap for Education-based and Work-based Immigration 2035,
https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163576.
240
Zie Finse ministerie van Onderwijs en Cultuur, https://okm.fi/en/-/1410877/governmentroadmap-compiles-measures-to-increase-education-based-and-work-based-immigration.
241
CBS. (2022). www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/29/meer-asiel-en-kennismigranten-vanbuiten-de-eu-in-2021.
242
ACVZ. (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid. Onder dit aantal vallen ook
kennismigranten onder andere regelingen zoals wetenschappelijk medewerkers.
243
EMN.
(2015).
Arbeidsmarkttekorten
en
migratie.
Het
vaststellen
van
arbeidsmarkttekorten en de behoefte aan arbeidsmigratie van derdelanders in Nederland.
244
Ministerie van Justitie en Veiligheid, Staat van de Migratie 2022 p. 82-83. Dit getal betreft
het aantal ingewilligde aanvragen voor een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid
(GVVA). In 2021 heeft UWV 3.838 positieve adviezen afgegeven aan de IND voor een GVVA.
Dat aantal ligt hoger dan het aantal afgegeven verblijfsvergunningen doordat het UWV geen
onderscheid maakt tussen eerste aanvragen en verlengingsaanvragen. Arbeidsmigranten
van buiten die korter dan 3 maanden zullen gaan werken vallen hier niet onder, maar hebben
wel een tewerkstellingsvergunning (TWV) nodig. In 2021 heeft het UWV 7.804 twv’s
verleend. Het UWV maakt geen onderscheid tussen eerste aanvragen en
verlengingsaanvragen.
245
D. Lens, N. Mussche & I. Marx. (2019). A hole in the wall of fortress Europe: The transEuropean posting of third-country labour migrants. International Migration, 19-4-2021, DOI:
10.1111/imig.12867.
246
Ministerie van Justitie en Veiligheid, Staat van de migratie 2022 p. 65. Sinds 1 maart 2020
moeten buitenlandse dienstverrichters die gebruik maken van het vrij verkeer van diensten
hun komst, de aard en duur van de werkzaamheden die zij in Nederland verrichten, de
dienstontvanger en de gedetacheerde werknemers melden bij het UWV. Zie ook Richtlijn
2006/123/EG— Dienstenrichtlijn Die worden niet meegeteld door SEO in Arbeidsmigratie in
2030 en nauwelijks in de CBS-statistieken over migratie (vaak geen inschrijving in de BRP).
247
Idem.
248
SEO. (2022). Posted workers to the Netherlands, p. 7
249
Idemp. 24, Table 5.
250
Ministerie van Justitie en Veiligheid, Staat van de Migratie 2022 p.82-83
251
J. Cremers, NT-AR Paper INT-AR Paper 2, Sociale zekerheid en vrij verkeer in de EU, Het
Kenniscentrum arbeidsmigranten.
252
D. Kramer, I. van Gardingen & K. Boonstra. De Europese Detachering van Derdelanders,
NJB 2022/1132.
253
Hein de Haas over factoren van migratie, Me Judice, 27 februari 2012.
254
R. P. W. Jennissen. (2004). Macro-economic determinants of international migration in
Europe. Dissertatie University of Groningen.
255
WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor een migratiesamenleving.
256
A. W. Stockmeijer. (2020). De arbeidsmarktpositie verklaart. Werk en uitkeringsgebruik
van Oost-Europese arbeidsmigranten in Nederland. Dissertatie Universiteit van Amsterdam.
257
J. Portes. (2019). What Do We Know and What Should We Do About Immigration?
258
M. Kremer. (2013). Flexwerkland Nederland trekt laagopgeleide arbeidsmigranten aan,
MeJudice; M. Ruhs & B. Anderson. (2012). Who Needs Migrant Workers? Labour shortages,
immigration, and public policy.
259
Zie rapporten Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, Eerste aanbevelingen van het
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten o.l.v. Emile Roemer (juni 2020) en Geen
tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen
te gaan (november 2020). Naar aanleiding van de rapporten zet het kabinet onder meer in
op betere registratie van arbeidsmigranten, betere digitale informatie over hun rechten en
plichten, meer en betere huisvesting en verplichte eisen aan uitzendbureaus, zie:

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

78

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/buitenlandse-werknemers/verbeteren-positiearbeidsmigranten.
260
J. Cremers, NT-AR Paper INT-AR Paper 2, Sociale zekerheid en vrij verkeer in de EU, Het
Kenniscentrum arbeidsmigranten.
261
Algemene Rekenkamer. Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen. Knelpunten aanpak
arbeidsuitbuiting. 28 september 2021.
262
SER. (2014). Arbeidsmigratie, Advies 14/09.
263
A. Heyma, NT-AR Paper 4, Arbeidsmigratie in het licht van arbeidsmarktfricties, Het
Kenniscentrum arbeidsmigranten.
264
Fachkräftestrategie der Bundesregierung | Bundesregierung, 12 oktober 2022.
265
Persverklaring 7 september 2022 BMWK - Fachkräftegipfel der Bundesregierung: Mehr
Fachkräfte für Deutschlands Zukunft.
266
Persbericht Duitse regering over modernisering immigratiewetgeving, 30 november 2022:
Deutschland wird das Einwanderungsrecht grundlegend modernisieren - BMBF.
267
Zie bijlage D, Duitsland.
268
J. Portes. (2019). What Do We Know and What Should We Do About Immigration?; ACVZ.
(2021). Migranten komen niet naar Nederland voor onze verzorgingsstaat. ACVZ-blog Wist
u dat...? Feiten en ficties over migratie (deel 7).
269
P.W. de Jong. (2019). Between Welfare and Farewell: The role of welfare systems in intraEuropean migration decisions. University of Groningen.
270
SEO. (2010). Wat beweegt kennismigranten?
271
Regioplan. (2018). Aantrekkelijkheid van Nederland voor kennismigranten.
272
Gezinsleden van kennismigranten hebben anders dan gezinsleden van arbeidsmigranten
geen tewerkstellingsvergunning nodig. In het ACVZ-advies Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid
stelt de adviesraad voor geen onderscheid te maken naar sociaaleconomische status voor
wat betreft bepaalde rechten. Daarnaast stelt de adviesraad voor dat werkgevers structureel
beleid gaan voeren om partners van arbeidsmigranten te ondersteunen om werk te vinden
(dual career policies/programs).
273
ACVZ. (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid.
274
Vanaf 1 januari 2022 zijn twee nieuwe fiscale gunstregimes ingevoerd voor medewerkers
die
tijdelijk
worden
tewerkgesteld
in
België
(expat
statuut).
https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/fiscaal-statuutbuitenlandse-kaderleden-expat-statuut.
275
M. Kremer. (2013). Vreemden in de verzorgingsstaat. Hoe arbeidsmigratie en sociale
zekerheid te combineren; H. de Haas & S. Fransen. (2018). Social transformation and
migration: An empirical inquiry. MADE/IMI Working paper no. 141. International Migration
Institute; M. A. Clemens. (2020). The emigration life cycle: How development shapes
emigration from poor countries.
276
ACVZ. (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid.
277
Clingendael. (2021). Gedeeld belang bij circulaire migratie.
278
Op enkele beperkingen na, te weten: het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT),
Associatie- en Handelsverdragen tussen de EU en landen, zoals het Associatieverdrag EUTurkije en Handelsverdrag EU-Canada (CETA) en bilaterale Vriendschaps- en
Handelsverdragen, zoals het Vriendschapsverdrag tussen Nederland en de Verenigde Staten
en Handelsverdragen met Bolivia, Japan en andere landen.
279
Zie bijlage B. Rijksoverheid, Regeling Aziatische horeca sector definitief vervallen, 18
november 2022, Regeling Aziatische horeca sector definitief vervallen | Nieuwsbericht |
Rijksoverheid.nl.
280
Staatscourant 2018, 49101 Staatscourant 2018, 49101 | Overheid.nl > Officiële
bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

79

Hoofdstuk 4

Conclusies en aanbevelingen

80

4.1 Inleiding
Het migratiebeleid is een onderwerp dat voortdurend de aandacht heeft van media
en politiek en dat veel maatschappelijke discussies losmaakt. Het gevoel bestaat
dat er geen grip is op migratie en dat het ons als samenleving overkomt. De
asielopvangcrisis en de misstanden bij arbeidsmigratie in ons land onderstrepen
dit gevoel. Nederland staat, net als de rest van de EU, momenteel ook voor andere
grote maatschappelijke uitdagingen, zoals de vraag hoe om te gaan met
geopolitieke instabiliteit, klimaatverandering, de energiecrisis, de arbeidsmarkt, de
vergrijzing en de woningnood. Burgers ervaren hierdoor grote onzekerheden en
verliezen vaker het vertrouwen in de overheid.281
Daarom

is

het

noodzakelijk

om

actief

migratiebeleid

te

voeren

dat

toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed is. Daarbij is het
politieke en maatschappelijke debat minder gericht op de waan van de dag. Er
moeten immers urgente, weloverwogen keuzes gemaakt worden voor de lange
termijn: hoeveel en welke migratie wenst Nederland? Daarvoor is een goed
geïnformeerd maatschappelijk en politiek gesprek een vereiste. Het migratiebeleid
moet samenhangen met beleid op andere terreinen. Migratiepatronen worden
immers niet alleen gevormd door migratiebeleid, zoals de toelatingscriteria of het
terugkeerbeleid, maar ook door beleid gericht op andere domeinen. Denk aan ons
arbeidsmarktbeleid dat gericht is op flexibilisering van werk en daarmee behoorlijk
bepalend is voor het aantal arbeidsmigranten. Of denk aan het onderwijsbeleid dat
grote impact heeft op de integratie van statushouders of het aantal jonge mensen
dat naar Nederland komt om te studeren. Tot slot dient het migratiebeleid
maatschappelijk ingebed te zijn, oftewel gedragen te worden door de samenleving.
Dit betekent niet alleen dat burgers kunnen meedenken en meebeslissen over
migratie, maar ook dat dit beleid inzet op wederkerige relaties tussen migranten
en de ontvangende samenleving.
In dit rapport staat de vraag centraal in hoeverre een getalsmatig migratiebeleid,
met richtgetallen, bijdraagt aan dat toekomstgerichte, samenhangende en
maatschappelijk ingebedde migratiebeleid. De term ‘beleidsmatig richtgetal’ vloeit
voort uit het essay dat Paul Scheffer schreef voor de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid en de WRR heeft het vervolgens uitgewerkt.282 ‘Richtgetallen’
zijn een vrije vertaling van de Duitse beleidsinspanningen die tussen 2018 en 2021
in het asielbeleid aldaar werden geïntroduceerd.
De Adviesraad Migratie ziet richtgetallen als kwantitatieve doelstellingen, waarbij
er belangrijke verschillen zijn tussen ‘quota’ en ‘streefcijfers’. Onder een quotum
verstaan we een harde, vaak wettelijk verankerde, kwantitatieve boven- of
ondergrens op het aantal migranten dat door een staat wordt toegelaten; het is
een resultaatsverplichting. Een streefcijfer daarentegen is een aantal dat men
tracht te bereiken, het is een inspanningsverplichting, een ‘zacht’ richtgetal.
Richtgetallen kunnen het beste gezien worden als gereedschap, instrumenten in

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

81

een breder migratiebeleid. Ze zouden een uitkomst moeten zijn van een visie op
de vraag wat voor migratiesamenleving we willen zijn. Een samenleving waarin
geen sprake is van migratie is zeer onwaarschijnlijk. Maar er valt zeker meer grip
op te krijgen. Daarvoor is een antwoord nodig op de vragen in welke mate migratie
wenselijk is, wie er migreert en onder welke voorwaarden dat gebeurt en
vervolgens wat dat aan inspanningen vergt van de overheid en samenleving.
De hoofdvraag is kortom: in hoeverre kan de inzet van richtgetallen een bijdrage
leveren aan een meer toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk
ingebed migratiebeleid? En áls in het beleid richtgetallen worden vastgesteld, wat
zijn dan de belangrijkste voorwaarden voor succes?

4.2 Kansen van richtgetallen
Uit de gesprekken met experts, het landenonderzoek en de drie academische
verkenningen283 die de adviesraad heeft laten uitvoeren komt een aantal kansen
en risico’s naar voren voor het inzetten van richtgetallen. We hebben daarbij
gekeken vanuit twee perspectieven: dat van het politiek-bestuurlijk proces en dat
van de samenleving, oftewel: Kunnen richtgetallen helpen om tot een beter beleid
en betere uitvoering te komen? En helpt het gebruik van richtgetallen om burgers
meer gevoel van grip op migratie te bieden?
De inzet van richtgetallen in het migratiedomein kan leiden tot een aantal
verbeteringen in het politiek-bestuurlijke proces. Door het vastleggen van
meerjarige afspraken tussen politieke partijen kunnen richtgetallen leiden tot meer
‘politieke rust’. In Oostenrijk werd in 2016 bijvoorbeeld met streefcijfers
vastgelegd hoeveel asielzoekers mochten komen. In Duitsland gold tussen 20182021

een ‘migratiecorridor’.

In plaats van

korte

termijn crisisbeleid en

incidentenpolitiek bieden dergelijke streefcijfers perspectief op een meer lange
termijnbeleid. Het (kortdurende) gebruik van richtgetallen in Oostenrijk en
Duitsland heeft alleen niet geleid tot aantoonbare veranderingen in het aantal
asielmigranten. De streefcijfers werden geïntroduceerd in een periode waarin in
heel Europa minder asielzoekers kwamen.
Ook kunnen richtgetallen bijdragen aan een meer samenhangend migratiebeleid.
In Duitsland werd zo inzichtelijk welke beleidsknoppen van belang waren om de
toestroom van asielzoekers te reguleren en werd er een aantal acties
geformuleerd. In Finland, waar ingezet wordt op een verhoging van het aantal
arbeids- en studiemigranten, kwamen bij het ontwikkelen van een ’routekaart’
eveneens

de

verschillende

beleidsdomeinen

en

actoren

in

beeld,

zoals

onderwijsinstellingen en bedrijven.
Richtgetallen kunnen er daarnaast voor zorgen dat uitvoeringsorganisaties, zoals
de IND en het COA een betere langetermijnplanning kunnen maken. Getalsmatig
migratiebeleid kan ook een positieve bijdrage leveren aan de samenwerking en
communicatie tussen nationale en lokale overheden, zoals dat in Canada gebeurt.
Op dit moment is in Nederland bijvoorbeeld niet altijd helder voor de lokale

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

82

overheid wat de toekomstige inburgeringsopgave zal zijn, terwijl omgekeerd lokaal
economisch beleid soms ook leidt tot nationale toename van migratie. Het is echter
de vraag of richtgetallen hiervoor nodig zijn. Goede prognoses zouden als
planningsinstrument ook al voldoende kunnen zijn.
Een ander doel waarvoor richtgetallen ingezet kan worden is om te voorzien in de
behoefte van burgers aan grip op migratie. Het hanteren van richtgetallen zou
kunnen bijdragen aan het verlangen van controle over hoeveel en welke mensen
er naar Nederland komen. Toch zijn er vooralsnog weinig aanwijzingen dat
richtgetallen grote effecten zullen hebben op de houding van burgers ten aanzien
van migratie. Die is door de tijd heen namelijk heel stabiel, zowel in Nederland als
elders. Aantallen lijken daarvoor niet bepalend; het tempo misschien wel, en wie
er precies naar Nederland komt. Ook als migranten een bijdrage leveren aan de
samenleving (bijvoorbeeld door te werken en te integreren), zijn burgers
positiever over hun komst. Mensen die zich zorgen maken over migratie, maken
zich ook zorgen over andere maatschappelijke vraagstukken, zoals huisvesting,
voorzieningen en samenleven. Om bij te dragen aan een beter maatschappelijk
ingebed migratiebeleid, moeten dus niet alleen de zorgen rond migratie worden
aangepakt, maar ook de onderliggende zorgen van burgers, bijvoorbeeld over
huisvesting of de sociale samenhang in de buurt. Enkel het instellen van
richtgetallen zal dus niet voldoende zijn om de behoefte van burgers aan grip te
adresseren.
Richtgetallen kunnen ten slotte een bijdrage leveren aan een toekomstgericht
migratiebeleid door een beter debat over hoe beleidsambities waargemaakt
kunnen worden; een debat dat niet enkel over incidenten gaat. Doordat getallen
altijd een doorvertaling (moeten) zijn van beleidsvisies en -ambities, kan het
gebruik van richtgetallen dwingen tot een meer feitelijk, goed geïnformeerd
politiek en maatschappelijke debat over migratie.

4.3 Risico’s van richtgetallen
Werken met richtgetallen kent ook risico’s. Vooral wanneer er – zoals bij het
migratiebeleid aan de hand – beleidsmatig weinig controle is over het behalen van
de aantallen. Als beloftes worden gedaan die niet kunnen worden waargemaakt,
bestaat de kans dat burgers het vertrouwen verliezen in de overheid. In plaats van
het organiseren van een gevoel van grip op migratie voor burgers, organiseert de
overheid dan haar eigen teleurstelling. Beleidsmakers en politici zijn dan
overgeleverd aan het lot. Richtgetallen brengen namelijk een hoge mate van
afrekenbaarheid van politiek en bestuur met zich mee, waardoor de noodzakelijke
flexibele omgang met cijfers nauwelijks mogelijk is. Richtgetallen worden dan een
‘stok’ om politiek, bestuurders of uitvoeringsorganisaties mee te slaan, in plaats
van onderdeel van een noodzakelijk gesprek over beleidsdoelen. Bij een
overschrijding van aantallen migranten waar weinig nationale invloed op uit te
oefenen valt – denk aan de Oekraïense vluchtelingen die in 2022 naar Nederland
kwamen – ligt dan meteen de roep om aftreden van een bewindspersoon op de
loer. Dit speelt met name op het terrein van migratie, dat voortdurend in de

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

83

spotlights staat van maatschappelijke en politieke discussies. Het risico is reëel dat
er een fixatie ontstaat op het behalen van de aantallen en dat de achterliggende
kwalitatieve

beleidsdoelstellingen

uit

beeld

raken,

namelijk

een

meer

toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid.
De kans bestaat ook dat er met cijfers gemanipuleerd gaat worden of dat er
schijntransparantie ontstaat: dat ontneemt het zicht op de werkelijkheid.
Uitvoeringsorganisaties die moeten bijdragen aan het behalen van doelen die ze
niet kunnen halen ‘werken er dan omheen’. Als te streng wordt ingezet op
kwantitatieve doelen ontstaan er zoveel perverse effecten dat het doel van
richtgetallen uit beeld raakt. Bij zachte richtgetallen (inspanningsverplichtingen)
zoals streefcijfers is de kans op het optreden van dergelijke negatieve effecten
aanmerkelijk

kleiner

dan

bij

harde

richtgetallen

zoals

quota

(resultaatsverplichtingen). Voorwaarde voor het verkleinen van de kans op
negatieve effecten is wel dat politiek en publiek deze getallen ook zien als louter
een concretisering van een ambitie.

4.4 Vijf randvoorwaarden
Om richtgetallen op een zinnige manier in te zetten in het migratiebeleid distilleert
de adviesraad daarom vijf randvoorwaarden die de kansen van die inzet vergroten
en de risico’s ervan verkleinen:


Richtgetallen moeten de uitkomst zijn van kwalitatieve doelstellingen van
migratiebeleid. In die migratievisie hoort ook aandacht te zijn voor de brede
maatschappelijke problemen waarover burgers zich zorgen maken.



Er moet voldoende sturing van de nationale overheid mogelijk zijn, anders
hangt het behalen van de cijfers af van toeval en worden bewindspersonen en
beleidsmakers hostage of fortune: ze worden gegijzeld door het lot. Als er zeer
weinig nationale beleidsruimte is, betekent dat voor burgers dat er beloften
worden gemaakt waarvan al bij voorbaat bekend is dat ze niet kunnen worden
waargemaakt.



Uitvoeringsinstanties en zeer zeker ook burgers moeten bij de totstandkoming
van richtgetallen worden betrokken, anders worden cijfers niet gezien als
haalbaar (uitvoeringsinstanties) of legitiem (burgers). Bovendien geeft het
betrekken van burgers zicht op de – dynamische – draagkracht van de
samenleving.



Een

streefcijfer

moet

gematigd

worden

toegepast,

en

niet

als

afrekenmechanisme voor politiek en beleid. Het is daarbij beter om met
bandbreedtes te werken of een set aan indicatoren. Het belangrijkste blijft de
werkelijkheid achter de cijfers.


De overheid moet helder communiceren over de beperkingen van het
instrument, en cijfers regelmatig kunnen bijstellen. Een strategie om een
eenzijdige focus op het behalen van het cijfer te voorkomen is om streefcijfers
vooral te beschouwen als hulpmiddel om ambities en voorgenomen acties te
bespreken in het publieke debat, tussen politieke partijen en ook binnen
uitvoeringsorganisaties.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

84

Streefcijfers te verkiezen boven quota
De adviesraad ziet meer risico’s dan kansen voor het gebruik van quota, dus de
harde resultaatsverplichtingen. De inzet van harde quota voor aantallen migranten
kunnen tot hoge verwachtingen leiden die vaak niet waargemaakt kunnen worden,
waardoor bijvoorbeeld sommige uitvoeringsorganisaties kunnen ‘afhaken’. De
controle op migratie door de nationale overheid die het gebruik van quota
veronderstelt, is bovendien niet realistisch. Het is onverstandig voor de
vertrouwensrelatie met de overheid om burgers het idee te geven dat migratie
geheel beheersbaar is.
Realistische streefcijfers zouden daarentegen wel een bijdrage kunnen leveren aan
een

meer

toekomstgericht,

samenhangend

en

maatschappelijk

ingebed

migratiebeleid. De adviesraad ziet kansen voor het gebruik van streefcijfers zolang
het

gaat

om

een

inspanningsverplichting

waarbij

de

ambities

worden

gecommuniceerd en samenhangende acties centraal staan. Streefcijfers kunnen
een beter geïnformeerd en politiek en maatschappelijk gesprek over migratie op
gang brengen, waarbij feiten en onderliggende kwantitatieve analyses en
scenario’s een belangrijke rol zouden moeten spelen.
De adviesraad wijst er wel op dat er onderscheid gemaakt moet worden naar soort
migratie: de risico’s voor het gebruik van streefcijfers voor asielmigratie wegen
zwaarder dan de kansen. Voor arbeidsmigratie van buiten Europa ligt dat
omgekeerd. Dat heeft te maken met de mate waarin de overheid beleidsmatige
grip heeft op deze vorm van migratie.
Beheersbare migratie
In de periode 1999-2020 was de meest voorkomende reden om naar Nederland te
komen gezinsvorming of -hereniging (33%), gevolgd door arbeidsmigratie van
binnen en van buiten Europa (24%) en studiemigratie (16%). Asielmigratie vormt
in dezelfde periode met gemiddeld 12% per jaar een kleiner deel van de totale
migratie naar Nederland, terwijl dit deel wel de meeste politieke en mediaaandacht krijgt. De cumulatieve werking van asielmigratie is op de lange termijn
echter wel groter omdat asielmigranten die in Nederland mogen blijven zich vaker
permanent vestigen. Het merendeel van de arbeidsmigranten die naar ons land
komen, vertrekt weer binnen drie jaar.
Tegelijkertijd wordt van alle vormen van migratie asiel het sterkst bepaald door
externe factoren, zoals geweld en oorlog elders, waardoor deze vorm meer
fluctueert dan andere vormen van migratie. Daarop heeft de nationale overheid
maar beperkt grip. Cruciaal voor het realistische gebruik van richtgetallen is dat
de nationale overheid daadwerkelijk invloed heeft op het behalen ervan.
Wie zich dus primair zorgen maakt over aantallen migranten, zou zich minder op
asielmigratie kunnen richten, maar meer op arbeidsmigratie. Er komen immers
steeds meer arbeidsmigranten. Bovendien is er meer nationale beleidsruimte om

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

85

te sturen op arbeidsmigratie (en studiemigratie) dan op asielmigratie. De
vruchtbare inzet van richtgetallen verschilt dus per soort migratie.
Geen harde quota, terughoudend gebruik van streefcijfers bij asielmigratie
Het

inzetten

van

quota

(resultaatsverplichting) met

een

bovengrens

bij

asielmigratie acht de adviesraad onwenselijk. De maximering van asielmigratie is
in strijd met internationale en Europese verdragen – gebaseerd op fundamentele
mensenrechten – waarbij Nederland verdragspartij is en daar ook zelf baat bij
heeft. Nederland kan zich enkel tegen zeer hoge politieke, diplomatieke en
economische kosten losmaken uit de EU of internationale verdragen opzeggen of
aanpassen. Nederland heeft daarnaast een morele en grondwettelijke verplichting
de internationale rechtsorde te respecteren en te handhaven. Een overheid die
voorbij gaat aan de internationale en Europese verdragen zal teruggefloten worden
door de rechter, wat niet bijdraagt aan een consistent langetermijnbeleid: het leidt
tot politiek-bestuurlijke ontwrichting en vergroot het gevoel bij de burgers dat de
overheid maar wat doet, dus niet ‘in controle’ is. Ook in landen zoals Duitsland,
Oostenrijk, België en Zweden is daarom niet gekozen voor de inzet van quota voor
asielmigratie.
Maar

ook

de

mogelijkheden

voor

realistisch

gebruik

van

streefcijfers

(inspanningsverplichting) bij asielbeleid zijn beperkt. Dat komt door het volatiele
karakter van asielmigratie – denk aan de oorlogen in Syrië, Afghanistan en
Oekraïne – waar de nationale overheid weinig vat op heeft. Bovendien heeft de
Nederlandse overheid slechts beperkte nationale beleidsruimte vanwege de
Europese en Internationale verdragen waarvan Nederland ook zelf profiteert.
Streefcijfers kunnen dan ook leiden tot het organiseren van teleurstelling bij
burgers. Daarom dienen streefcijfers terughoudend te worden gebruikt bij
asielbeleid.
Mocht de overheid wel willen inzetten op streefcijfers in het asielbeleid dan is het
van belang vooral de ambities en samenhangende acties te formuleren, nationaal
en Europees, en daarbij realistisch en bescheiden te zijn over de effecten van
getalsmatig migratiebeleid. Goede prognoses kunnen ook behulpzaam zijn, zolang
zij

onderdeel

zijn

van

de

wisselwerking

tussen

nationale

overheid

en

(uitvoerings)instanties of de lokale overheid. Prognoses kunnen dan bijdragen aan
een anticiperend lokaal bestuur, voldoende nationale en lokale investeringen in
inburgering, en een inzet op bredere maatschappelijke vraagstukken die
samenhangen met asielmigratie.
Migratiebeleid wordt bepaald door zowel directe als indirecte beleidsinstrumenten.
De eersten zijn veelal de toelatingscriteria en de uitvoering ervan. De tweede
betreffen vooral instrumenten in andere beleidsdomeinen. Bij asiel is er weinig
speelruimte bij het directe migratiebeleid, maar het is wel degelijk mogelijk om als
Nederlandse

overheid

stappen te

zetten op

aanpalende

terreinen. Denk

bijvoorbeeld aan het buitenlandbeleid en het maken van afspraken met landen van

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

86

herkomst, over terugkeer en over het reguleren van arbeidsmigratie. Ook is
samenhangende inzet mogelijk in Europa, want veel asielbeleid is Europees beleid.
Indirect asielbeleid vergt wel een lange adem, en meer zicht op de werking van de
beleidsinstrumenten. Bij het asielbeleid zijn er wel een aantal nationale
‘beleidsknoppen’ om aan te draaien, maar daar is al veel op ingezet.
Realistische

inzet

zachte

streefcijfers:

vooral

bij

arbeidsmigratie

(en

studiemigratie)
Ook

het

getalsmatig

beperken

van

intra-EU-migratie

conflicteert

met

Unierechtelijke bindende afspraken. Het vrij verkeer van personen en diensten in
de EU staat nauwelijks beperkingen toe. Maar anders dan bij asiel zijn er nog
relatief veel indirecte beleidsinstrumenten voorhanden: er is wat dat betreft nog
weinig beleidsmatige inzet geweest. Door in te zetten op het arbeidsmarktbeleid –
denk aan het tegengaan van flexibilisering en aan bedrijvenbeleid (ondersteunt de
overheid de low road van ontwikkeling of de high road) – dan zou dat effect kunnen
hebben op aantallen en typen Europese arbeidsmigranten. Ook dit vergt echter
meer inzicht op de gevolgen van de interventies en tijd: quick fixes zijn in het
gehele migratiebeleid niet mogelijk. Maar vooralsnog is de beleidsaandacht nog
weinig gericht geweest op Europese arbeidsmigratie. Laat staan dat er de
afgelopen periode een toekomstgericht, samenhangend, maatschappelijk ingebed
arbeidsmigratiebeleid is gevoerd.
De Nederlandse overheid heeft meer beleidsruimte om te sturen op studiemigratie
en arbeidsmigratie van buiten de EU. Op studiemigratie van buiten de EU heeft
Nederland relatief veel ‘grip’. Hogescholen en universiteiten kunnen hun
wervingsinspanningen

in

het

buitenland

stoppen

of

verminderen,

het

instellingstarief verhogen, het onderwijs alleen in het Nederlands aanbieden, of
een numerus fixus instellen voor bepaalde (Engelstalige) opleidingen. Ook heeft
Nederland relatief veel beleidsknoppen om aan te draaien voor arbeidsmigratie
van buiten de EU. De overheid kan immers zelf de toelatingscriteria in haar
migratiebeleid bepalen, al zal vooral beleid in andere domeinen, zoals goede
maatschappelijke voorzieningen, medebepalend zijn voor hoeveel mensen en wie
er uiteindelijk naar Nederland zullen komen.
Streefcijfers kunnen daarom het beste onderdeel zijn van een duurzaam
samenhangend migratiebeleid vanuit een brede welvaartbenadering, zoals eerder
door de adviesraad uitgewerkt. Dat betekent dat niet langer enkel de
arbeidsmarktbehoeften

en

economische

groei

leidend

zijn

voor

arbeidsmigratiebeleid, maar dat er ook rekening wordt gehouden met bredere
maatschappelijke afwegingen. De analyse gaat dan over de positieve en negatieve
gevolgen voor migranten, de ontvangende samenleving en de zendende landen,
nu en in de toekomst. Een brede welvaartbenadering kan bijdragen aan het
prioriteren

van

bepaalde

vormen

van

arbeidsmigratie

of

bepaalde

arbeidsmarktsectoren, waarvan wordt verwacht dat zij een maatschappelijke

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

87

bijdrage leveren. Streefcijfers zijn dan een afgeleide van de keuzes die worden
gemaakt.
Figuur 8. Mogelijkheden voor inzet van richtgetallen per migratievorm
Asiel

IntraEU

Gezin
van
buiten
de EU

Studie
van
buiten
de EU

Arbeid
van
buiten
de EU

Mogelijkheden voor inzet van richtgetallen
- Quota (als bovengrens)
- Streefcijfers

Minder

Mogelijkheden
Meer

Tot slot: richtgetallen, maar ook betere prognoses, kunnen bijdragen aan een
betere samenhang tussen migratiebeleid en integratiebeleid, waaronder het
inburgeringsbeleid en beleid gericht op de lokale sociale samenhang. Meer zicht
op het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt, betekent ook een duidelijker
beeld van de benodigde overheidsinspanningen op het terrein van asielopvang en
integratie. Datzelfde geldt voor arbeid- en studiemigranten. Als er meer inzet van
de overheid komt op het integratiebeleid, dan wordt de draagkracht van de
samenleving minder op de proef gesteld.
De

adviesraad

wijst

op

de

noodzaak

van

een

meer

toekomstgericht,

samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid. Onderstaande zeven
aanbevelingen zijn gericht op een realistische toepassing van richtgetallen daarin,
hoewel het merendeel ervan (1, 4, 5 en 6) ook zonder de inzet van richtgetallen
een stap in de goede richting zou zijn.

4.5 Aanbevelingen voor een realistisch gebruik van
richtgetallen in het migratiebeleid
De adviesraad doet de volgende aanbevelingen bij de inzet van richtgetallen in het
migratiebeleid:
Een richtgetal is een uitkomst van een visie op migratiebeleid
Het moet duidelijk zijn dat richtgetallen instrumenteel zijn en geen doel op zich
inhouden. Het enkel noemen of vaststellen van een cijfer zonder duidelijk doel
heeft weinig zin. Richtgetallen zijn slechts een instrument, een stuk gereedschap
(de hamer uit de inleiding). Kortom, richtgetallen moeten ingebed zijn in bredere
en

kwalitatieve

beleidsdoelstellingen.

De

adviesraad

wijst

erop

dat

het

uitgangspunt van asielbeleid humanitair van aard is. Bij het arbeidsmigratiebeleid
zou het goed zijn om niet enkel economische behoeften centraal te stellen, maar

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

88

een brede welvaartsbenadering te kiezen. Daarin zou er aandacht moeten zijn voor
de positieve en negatieve gevolgen voor migranten, de ontvangende samenleving
en landen elders. Niet alleen nu, maar ook op de lange termijn.
De zorgen van burgers over migratie moeten in een dergelijke visie serieus
genomen worden en hangen daarnaast ook vaak samen met een onderliggend
maatschappelijk ongenoegen over vraagstukken zoals volkshuisvesting, toegang
tot en kwaliteit van zorg en onderwijs, samenleven, en de rol van de politiek in het
algemeen. Deze zorgen kunnen niet enkel worden weggenomen met de inzet van
streefcijfers: migratiebeleid dient gekoppeld te worden aan het gelijktijdig en
adequaat adresseren van maatschappelijke vraagstukken. Om de zorgen die
mensen over migratie hebben te verminderen, is het ook nodig dat veel
achterliggende maatschappelijke problemen (rond huisvesting, werk en sociale
samenhang) worden aangepakt.
Aanbeveling 1
Ontwikkel een toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed
migratiebeleid, waar cijfers een afgeleide van zijn. Gebruik richtgetallen dus niet
als een doel op zich, maar maak ze onderdeel van een brede visie op migratie
en de aanpak van andere maatschappelijke vraagstukken die samenhangen met
zorgen over migratie.

Zachte streefcijfers zijn te verkiezen boven harde quota
Zachte streefcijfers, waarbij het vooral gaat om een inspanningsverplichting,
passen vaak beter dan harde quota met een resultaatsverplichting. Want het
migratiebeleid staat voortdurend in de politieke en maatschappelijke schijnwerpers
en

de

sturingsmogelijkheden

vanuit

de

nationale

overheid

zijn

beperkt.

Streefcijfers zijn zinvoller bij migratiemotieven waar de overheid relatief meer grip
op heeft, zoals arbeidsmigratie van buiten de EU. Wat betreft asiel is een
terughoudend gebruik van streefcijfers aan te raden. Quota met een harde
bovengrens zijn bij asielmigratie juridisch niet mogelijk, en werken bovendien
ontwrichtend voor het politiek-bestuurlijke proces en het vertrouwen van burgers
als ze toch ingezet zouden worden.
Aanbeveling 2
Werk in het migratiebeleid niet met harde quota maar met zachte streefcijfers
zet streefcijfers vooral in voor migratie waar beleidsmatig (iets) meer grip op is,
zoals arbeidsmigratie binnen de EU en vooral van buiten de EU. Het gebruik van
harde quota met een bovengrens is bij asielbeleid binnen de bestaande
internationale en Europese juridische kaders niet mogelijk.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

89

Met mate toepassen en de risico’s verkleinen
Beperk de financiële en politiek-bestuurlijke consequenties van het niet behalen
van richtgetallen, zie het als een tool voor een gesprek. Een richtgetal is een
vereenvoudiging van de werkelijkheid, terwijl het juist belangrijk is om het hele
verhaal, de werkelijkheid achter de cijfers te vertellen. Daarom is zicht op migratie
nodig. Bij een sterk gepolitiseerd beleidsonderwerp, zoals migratie, neemt de kans
op een gematigde (genuanceerde) toepassing van richtgetallen af. Fixatie op een
of enkele cijfers moet worden voorkomen, bijvoorbeeld door te werken met
bandbreedtes of meerjarengemiddelden, of door een variëteit aan getallen te
gebruiken. Daarbij is het nuttig om leer- en experimenteerruimte te creëren om
na te gaan of richtgetallen het gewenste effect hebben.
Aanbeveling 3
Werk met meerdere getallen, bandbreedtes, onder en bovengrenzen en
percentages die voortdurend bijgesteld en gecommuniceerd kunnen worden, in
plaats van een enkel richtgetal. Meerjarige richtgetallen hebben de voorkeur.
Kijk daarbij niet alleen naar immigratie maar ook naar terugkeer en emigratie
(dus migratiesaldo).

Streefcijfers bieden mogelijkheden om zicht te krijgen op samenhang in beleid
Bij streefcijfers is het van belang alle mogelijke acties en ambities in kaart te
brengen. In Duitsland heeft het streefcijfer voor asiel ertoe geleid dat verschillende
beleidsvoornemens en ambities werden verwoord. Nationaal asielbeleid is
bovendien

niet

los

te

zien

van

Europees

asielbeleid.

De

verschillende

beleidsinstrumenten in samenhang bezien is ook zinvol op het terrein van
arbeidsmigratie, zowel van binnen als buiten de EU. Migratiepatronen worden
immers niet alleen gevormd door het directe migratiebeleid (zoals aan
toelatingscriteria)

maar

worden

bij

arbeidsmigratie

ook

gevormd

door

arbeidsmarktbeleid (lonen, arbeidsvoorwaarden, aantal flexibele contracten),
huisvestingsbeleid (beschikbare woningen voor gezinnen bijvoorbeeld) en de
verzorgingsstaat, zoals gezondheidszorg of onderwijsmogelijkheden. Daarnaast is
het van belang het migratiebeleid te koppelen aan het integratiebeleid, zoals
inburgeringsbeleid maar ook beleid ten behoeve van sociale samenhang in wijken
en dorpen. Op het moment dat helder is hoeveel mensen er komen en wie, is ook
helder welke beleidsinspanningen nodig zijn voor het inburgeringsbeleid en beleid
gericht op het ondersteunen van wederkerige relaties in de samenleving.
Streefcijfers kunnen dan ook bijdragen aan een betere samenwerking tussen
nationale en lokale overheid.
Aanbeveling 4
Breng goed in kaart welke samenhangende beleidsmaatregelen binnen en buiten
het migratiebeleid nodig zijn om een vastgesteld streefcijfer te realiseren.
Koppel migratiebeleid aan integratie en samenleefbeleid. En zorg ook voor
samenhang met internationaal, Europees, nationaal en lokaal beleid.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

90

Voor een realistische en breed gedragen toepassing van streefcijfers, moeten
uitvoeringinstanties en burgers worden betrokken bij de totstandkoming ervan
Het

toegepaste

getal

moet

breed

gedragen

worden.

Het

proces

van

totstandkoming is daarom van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat een
richtgetal als relevant, geloofwaardig, haalbaar en legitiem wordt gezien, door
uitvoeringsorganisaties maar ook door burgers. Vaak wordt een kwantitatieve
doelstelling vanuit het politiek-bestuurlijk proces opgesteld, en meet het
beleidsapparaat ook zelf de resultaten. Dat doet afbreuk aan de legitimiteit.
Burgers kunnen streefcijfers als niet legitiem ervaren als ze zelf geen enkele
inbreng hebben bij het vaststellen. Op het moment dat het enkel een
technocratisch vastgesteld cijfer betreft, draagt dit niet bij aan een meer
maatschappelijk ingebed migratiebeleid. Nederland kan daarbij inspiratie opdoen
in Canada. Het Canadese consultatiemodel, dat gebruikt wordt voor de meerjarige
migratieplanning aldaar, kan als voorbeeld dienen. Naast wetenschappelijke
analyses van de economische behoeften hebben ook burgers daarin een rol, mede
vanwege hun inbreng die de kennis over de lokale draagkracht vergroot.
Burgerberaden op het terrein van migratie, zoals die ook vorm gaan krijgen rond
de klimaatopgave, zijn daarbij een zinvol instrument.
Aanbeveling 5
Betrek alle belanghebbende partijen inclusief uitvoeringsinstanties bij de
formulering van streefcijfers. Zorg dat burgers mee kunnen beslissen over
streefcijfers in een meer maatschappelijk ingebed migratiebeleid. Burgers
kunnen ook bijdragen aan kennis over de – dynamische – draagkracht in de
samenleving. Het is raadzaam als de overheid hier alvast een begin mee maakt
door pilots op te zetten voor burgerberaden in het migratiebeleid.
Meer kennis nodig voor realistische richtgetallen
Om weloverwogen beleid, inclusief eventuele richtgetallen, te kunnen maken, is
meer kennis nodig. Zo is er kennis nodig over de dynamische draagkracht van de
samenleving,

cijfermatige

analyses

en

toekomstscenario’s

over

migratie

(waaronder verbetering van prognoses). Kennis die helpt om afwegingen te maken
vanuit de benadering van brede welvaart: over de positieve en negatieve gevolgen
van migratie voor het ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’. En vooral kennis over de
effectiviteit van beleidsinterventies en de (vervolg)effecten op samenhangende
terreinen. Van veel beleidsinstrumenten is onvoldoende bekend over de werking.
Ten slotte is het van belang dat kennis over migratie goed verspreid wordt, voor
een meer feitelijk politiek en maatschappelijk debat.
Aanbeveling 6
Vergroot de kennis over migratie (inclusief aantallen) en migratiebeleid, voor
het maken van afgewogen beleid en opstellen van realistische richtgetallen en
een meer feitelijk politiek en maatschappelijk debat.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

91

Eerlijk zijn en helder communiceren over migratie en de beperkingen van
streefcijfers
Cijfers zijn nooit neutraal, want getallen hebben ook een strategische politieke en
psychologische dynamiek: ze staan niet los van verhalen en frames. Dit betekent
dat de manier waarop de overheid communiceert over migratie van grote invloed
is op hoe migratie wordt ervaren. En dus ook of en in welke mate migratie als
maatschappelijk ontwrichtend wordt ervaren. Beleidsmakers, waaronder politici,
dienen ook van meet af aan eerlijk te zijn en helder te communiceren over de
beperkingen van het gebruik van richtgetallen. Cijfers zijn een versimpeling van
de werkelijkheid. Dat wordt vooral duidelijk als er plotseling een groot aantal
migranten arriveert – zoals tijdens de burgeroorlog in Syrië – en de beleidsruimte
voor

Nederland

beperkt

blijkt.

Het

werkelijke

resultaat

pakt

dan

door

omstandigheden anders uit dan beoogd.
Aanbeveling 7
Communiceer als overheid eerlijk over de beperkingen van het werken met
streefcijfers.

SCP. (2022). Continu Onderzoek Burgerperspectieven.
WRR. (2018). Regie over migratie: Naar een strategische agenda. Essaybundel; WRR.
(2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor een migratiesamenleving.
283
Zie de verkenningen van Lubbers, De Bruijn en Mügge.
281
282

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

92

Literatuurlijst

93



Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, Eerste aanbevelingen van het
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten o.l.v. Emile Roemer (juni 2020)
en

Geen

tweederangsburgers.

Aanbevelingen

om

misstanden

bij

arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan (oktober 2020)


Adviesraad Internationale Vraagstukken, De toekomst van Schengen (2016).



Adviesraad Internationale Vraagstukken, Het Europese asielbeleid. Twee grote
akkoorden om de impasse te doorbreken (2022)



Adviesraad Migratie (ACVZ), External processing (2010)



Adviesraad Migratie (ACVZ), De strategische landenbenadering migratie (2015)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Delen in verantwoordelijkheid (2015)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Op zoek naar veilige(r) landen (2018)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Secundaire migratie van asielzoekers in de EU
(2019)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Verkenning: Legale kanalen arbeidsmigranten
(2019)



Adviesraad

Migratie

(ACVZ),

Op

weg

naar

2030

Migratie:

een

toekomstverkenning (2018)


Adviesraad Migratie (ACVZ), Advies: Voorstel tot wijziging Wet arbeid
vreemdelingen (2020)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Naar een brede welvaartsbenadering in het
arbeidsmigratiebeleid (2021)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Samen werken aan terugkeer (2021)



Adviesraad Migratie (ACVZ), Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid (2022).



Adviesraad Migratie (ACVZ), Signalering over maatregelen aangekondigd in
reactie op de opvangcrisis in Ter Apel (2022).



Adviesraad Migratie (ACVZ) blog wist u dat…? Opzeggen Vluchtelingenverdrag
schaadt ook Nederlands belang (2021).



Adviesraad Migratie (ACVZ). Investeren in inburgering komt migrant én
samenleving ten goede. blog Wist u dat…? Feiten en cijfers over Migratie en
Gemeenten (deel 3). (2022).



Adviesraad Migratie (ACVZ). Migranten komen niet naar Nederland voor onze
verzorgingsstaat. blog Wist u dat...? Feiten en ficties over migratie (deel 7).
(2021).



Adviesraad Migratie (ACVZ). Maatschappelijk draagvlak voor migratie is
maakbaar. blog Wist u dat...? Feiten en cijfers over migratie (deel 8). (2021).



Brief aan de ‘Minister van Migratie en Samenleven’ | Brief | Adviesraad Migratie.



Afdeling advisering van de Raad van State, Voorlichting over het vrij verkeer
van werknemers en diensten (2020)



Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, Eerste aanbevelingen van het
Aanjaagteam

bescherming

arbeidsmigranten

(juni

2020)

en

Geen

tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in
Nederland tegen te gaan (november 2020).


Home - Asylum Information Database | European Council on Refugees and
Exiles (asylumineurope.org)



Algemene Rekenkamer. Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen. Knelpunten
aanpak arbeidsuitbuiting. 28 september 2021.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

94



N. Banulescu-Bogdan. From Fear to Solidarity: The Difficulty in Shifting Public
Narratives about Refugees. (2022). MPI



Bansak, K., Hainmueller, J., & Hangartner, D. (2016). How economic,
humanitarian, and religious concerns shape European attitudes toward asylum
seekers.

Science,

354(6309),

217–222.

https://doi.org/10.1126/science.aag2147.


British future. Time to get it right: Finding consensus on Britain’ s future
immigration

policy,

2017,

https://www.britishfuture.org/wp-

content/uploads/2020/09/Time-to-get-it-right-.pdf


C.

Boswell,

Manufacturing

Political

Trust

-

Targets

and

Performance

Measurement in Public Policy (2018).


British future. Immigration: A changing debate. Analysis of new findings from
the

Ipsos

MORI

immigration

attitudes

tracker

Survey,

2021,

https://www.britishfuture.org/wp-content/uploads/2021/09/Immigration.Achanging-debate.pdf.


H. de Bruijn. Prestatiemeting in de publieke sector (2006).



H. de Bruijn (2022) Sturen met cijfers Een kort reflectie. Academische
verkenning (Adviesraad Migratie ACVZ)



Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD 19. Legislaturperiode, Berlin,
den 12. März 2018.

 Antwort der Bundesregierung Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für
das Jahr 2018 und Prognose für das Jahr 2019, 30.08.2019, Drucksache
19/12878

 Antwort der Bundesregierung Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für
das Jahr 2019 und das laufende Jahr 2020, 21.08.2020, Drucksache 19/21802

 Antwort der Bundesregierung Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für
das Jahr 2020 und für das laufende Jahr 2021, 25.08.2021 Drucksache
19/32210


B, Burgoon. (2014). Immigration, Integration, and Support for Redistribution
in Europe. World Politics 66(3), 365-405.



Fachkräftestrategie der Bundesregierung | Bundesregierung, 12 oktober 2022.



Persverklaring

7

september

2022

BMWK

-

Fachkräftegipfel

der

Bundesregierung: Mehr Fachkräfte für Deutschlands Zukunft.


Persbericht Duitse regering over modernisering immigratiewetgeving, 30
november 2022: Deutschland wird das Einwanderungsrecht grundlegend
modernisieren - BMBF



S. Carrera, L. den Hertog en M. Stefan, The EU-Turkey deal: reversing
‘Lisbonisation’ in EU migration and asylum policies, in S. Carrera, J. Santos Vara
en T. Strik (red), Constitutionalising the external dimensions of EU migration
policies in times of crisis. Legality, rule of law and fundamental rights
reconsidered (2019).



M. Clemens en K. Gough, Can Regular Migration Channels Reduce Irregular
Migration? Lessons for Europe from the United States, CGD Brief, Center for
Global Development (2018).



M. A. Clemens. (2020). The emigration life cycle: How development shapes
emigration from poor countries.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

95



CBS Migranten Monitor 2020



CBS Hoeveel inwoners zijn in het buitenland geboren?



Bevolking gegroeid naar 17,8 miljoen inwoners, vooral door migratie (cbs.nl)



StatLine - Datasets via thema (cbs.nl)



CBS.

(2020).

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/07/in-vergelijking-met-eu-

landen-relatief-weinig-internationale-kenniswerkers.


CBS.

(2022).

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/29/meer-asiel-en-

kennismigranten-van-buiten-de-eu-in-2021.


CBS (2022). Begin juli had ruim een derde van de Oekraïense vluchtelingen
werk (cbs.nl).



Clingendael. (2021). Gedeeld belang bij circulaire migratie.



De Correspondent, 5 juli 2022 Minister Jetten wil een burgerberaad voor het
klimaat. Nu de Tweede Kamer nog



J. Cremers, INT-AR Paper 2, Sociale zekerheid en vrij verkeer in de EU, Tilburg
University.



M.J. Donnelly, Canadian exceptionalism: are we good or are we lucky? A survey
of Canadian attitudes in comparative perspective (2018).



J.P.H. Donner en M. den Heijer, Terechte zorg, verkeerd aanknopingspunt,
(2020).



ECRE, Denmark: Joint Statement Brings Little Clarity on Rwanda Outsourcing
but Generates Renewed Critique, 16th September 2022



EenVandaag, Aan de Europese grenzen worden alle mensenrechtenverdragen
nu geschonden, ziet bedenker Turkijedeal, 6 januari 2022.



G. Engbersen e.a. (2019). Maasstad aan de monitor: de andere lijstjes van
Rotterdam.



M. Elchardus. (2020). Reset. Over identiteit, gemeenschap en democratie.



European Migration Network, Arbeidsmarkttekorten en migratie. Het vaststellen
van

arbeidsmarkttekorten

en

de

behoefte

aan

arbeidsmigratie

van

derdelanders in Nederland (2015).


European Migration Network, Ad-Hoc Query Regarding a Regulation for the
Work and Residence Permit for Specialized Chefs for the Asian Restaurants
(2019).



European Migration Network, Attracting and protecting the rights of seasonal
workers in the EU and the United Kingdom, Synthesis Report. (2020).



European Migration Network, Incentives and motives for voluntary departure,
2022.



Europese Commissie, Mededeling ‘aantrekken van vaardigheden en talent naar
de EU’ COM(2022)657



EU-Turkije Verklaring, 18 maart 2016,

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/euturkey-statement/


Eurostat, Population and population change statistics, Statistics Explained 8 juli
2022



Statistics | Eurostat (europa.eu)



EU Study, Norway: Tuition fees might drive away up to 80% of non-European students
| Study.eu. 8 November 2022.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

96



Finish government, Roadmap for Education-based and Work-based
Immigration 2035, 27 oktober 2021
https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163576



Finish Ministry of Education and Culture, Government roadmap compiles
measures to increase education-based and work-based immigration, 9
september

2021

https://okm.fi/en/-/1410877/government-roadmap-

compiles-measures-to-increase-education-based-and-work-basedimmigration.


Government of Canada, 2021 consultations on immigration levels and
responsive economic immigration – final report - Canada.ca



Government of Canada, 2022 consultations on immigration levels – final report
- Canada.ca.



Government of Canada www.canada.ca/en/immigration-refugeescitizenship/corporate/transparency/consultations/2021-consultationsimmigration-levels.html#methods.



K.H. Greenaway, W.R. Louis, M.J. Hornsey & J.M. Jones. (2014). Perceived
control qualifies the effects of threat on prejudice. British Journal of Social
Psychology, (53), 422-442



H. De Haas, Hein de Haas over factoren van migratie, Me Judice, 27 februari
2012.



H. de Haas & S. Fransen. (2018). Social transformation and migration: An
empirical inquiry. MADE/IMI Working paper no. 141. International Migration
Institute



Heyma, NT-AR Paper 4, Arbeidsmigratie in het licht van arbeidsmarktfricties,
Het Kenniscentrum arbeidsmigranten en Tilburg University.



T. Hilhorst, J. Rijpma, S. Vezolli, L. Meyer, M. van Ostaijen, Factsheet opvang
in de regio: Een vergelijkende studie (2021).



J.W. Holtslag, M. Kremer, E. Schrijvers, In betere banen (2012) WRR



Immigration: A changing debate. Analysis of new findings from the Ipsos MORI
immigration attitudes tracker Survey, 2021, https://www.britishfuture.org/wpcontent/uploads/2021/09/Immigration.A-changing-debate.pdf.



Asieltrends (ind.nl)



Innenministerium, Innenminister trifft Amtskollegen in Brüssel (bmi.gv.at), 25
november 2022



I&O research/Van der Schelde, A. (2022). Draagvlak opvang asielzoekers.
Rapport I&O Research. In opdracht van NOS. Amsterdam: I&O Research.



Ipsos. (2022). Prinsjesdagonderzoek 2022. Rapport voor de NOS. Amsterdam:
Ipsos.



Jeannet, A.-M., Heidland, T., & Ruhs, M. (2021). What asylum and refugee
policies do

Europeans want?

Evidence

from a cross-national

conjoint

experiment. European Union Politics, 22(3), 353-376.


R.P.W. Jennissen, Macro-economic determinants of international migration in
Europe, diss. University of Groningen (2004).



de Jong, M. van Twist, D. Bressers & J. Schram. (2018). Gevoel voor getallen.
Een zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in
beleid. NSOB.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

97



P.W. de Jong, Between Welfare and Farewell: The role of welfare systems in
intra-European migration decisions (2019) University of Groningen.



Kamerstuk 32824, nr. 330 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl)



Kamerstukken II 2018/19, 35 000, nr.8, van 21 september 2018



Kamerstukken II 2020/21, 35 925, nr. 55, van 23 september 2021



Staatscourant 2018, 49101 Staatscourant 2018, 49101 | Overheid.nl > Officiële
bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).



Het Deense asiel- en terugkeerbeleid | Tweede Kamer der Staten-Generaal



N. Kelley & M. Trebilcock, The Making of the Mosaic: A History of Canadian
Immigration Policy, Toronto: University of Toronto Press, 1998



van der Kolk. (2021). De meetmaatschappij. Atlas Contact, Business Contact,
Amsterdam



Kramer, I. van Gardingen, K. Boonstra, De Europese Detachering van
Derdelanders, NJB 2022/1132.



M. Kremer, Flexwerkland Nederland trekt laag opgeleide arbeidsmigranten aan,
MeJudice (2013)



M. Kremer. Vreemden in de verzorgingsstaat. Hoe arbeidsmigratie en sociale
zekerheid te combineren (2013).



M.

Kremer,

S.A.

Avontuur,

L.

Obermann,

H.

Verbaten,

Baseer

het

arbeidsmigratiebeleid op een brede welvaartsbenadering, MeJudice (2021).


L. Kureková. Welfare Systems as Emigration Factor: Evidence from the New
Accession



States. Journal of Common Market Studies, 51(4), 721-739



K. Kuschminder & T. Dubow, Moral exclusion, dehumanization, and continued
resistance to return: Experiences of refused Afghan asylum seekers in the
Netherlands, Geopolitics (2022).



De Lange. (2007). Staat, markt en migrant: de regulering van arbeidsmigratie
naar Nederland 1945-2006. Radboud University



Lens, N. Mussche, I. Marx, A hole in the wall of fortress Europe: The transEuropean posting of third-country labour migrants, International Migration, 194-2021, DOI: 10.1111/imig.12867.



M. Lubbers, (2022) Richtgetallen immigratie en maatschappelijk draagvlak.
Academische verkenning (Adviesraad Migratie ACVZ)



Mahendra, forthcoming. Is There a Reverse Welfare Magnet? The Effect of
Social Policy in Developing Countries on International Migration. IMI/DEMIG
Working Paper/DEMIG.



Commissie Meijers, Commentaar CM2207, 5 september 2022.



Ministerie van Justitie en Veiligheid, de Staat van Migratie. (2022)



C.M.F. Mommers, Eigen verantwoordelijkheid voor terugkeer: op zoek naar de
grenzen, 2022.



V. Moreno-Lax, Violeta and M. Giuffré, The Rise of Consensual Containment:
From ‘Contactless Control’ to ‘Contactless Responsibility’ for Forced Migration
Flows (2017).



D. Mügge, (2022) Wel en wee van kwantitatieve beleidsdoelstellingen.
Academische verkenning (Adviesraad Migratie ACVZ)

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

98



Myria, Een nieuw paradigma voor het Europese asielmodel? Toegang tot
bescherming onder druk, (2019).



Jaarverslag Nederlandse Arbeidsinspectie. Reflectie Inspecteur-generaal Rits de
Boer op arbeidsmigratie, 9 mei 2022.



NIDI en CBS, Bevolking 2050 in beeld: opleiding, arbeid, zorg en wonen (2021).



Afspraken over uitzetten uitgeprocedeerde Marokkanen lijken nabij - Nieuws.nl
1 oktober 2022



OESO, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions.
Catching the Deliberative Wave (2021)



Onderzoekscommissie Van Zwol, Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder
bestendig verblijfsrecht (2019).



Van Ostaijen et al. (2022). De migratiesamenleving. Migratie en diversiteit als
Gordiaanse knoop.



Rijksoverheid, Regeling Aziatische horeca sector definitief vervallen, 18-112022



J. Portes. (2019). What Do We Know and What Should We Do About
Immigration?



Postmes, T., Gordijn, E., Kuppens, T., Gootjes, G. & Albada, K. (2017).
Draagvlak Migratiebeleid. Groningen: RUG.



Raad van State (BEL), nr. 234.306, 20 december 2018.



Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van State over het vrij verkeer
van

werknemers

en

diensten,

18

november

2020,

https://www.raadvanstate.nl/@121666/w12-20-0223-iii-vo/.


Raad van de Europese Unie, Conclusions of the Representatives of the
Governments of the Member States meeting within the Council on resettling
through multilateral and national schemes 20 000 persons in clear need of
international

protection,

11130/15,

22

juli

2015:

consilium.europa.eu./media/22985/st11097en15.pdf
https://ec.europa.eu/home-

affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-

do/policies/european-agenda-migration/20180314_annex-5-progress-reporteuropean-agenda-migration_en.pdf


Regioplan, Aantrekkelijkheid van Nederland voor kennismigranten (2018).



Rovers. Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie. Op het terrein van
klimaat zullen binnenkort ook burgerberaden geïnitieerd worden (2022).



M. Ruhs en B. Anderson, Who Needs Migrant Workers? Labour shortages,
immigration, and public policy (2012).



Rijksoverheid, Regeling Aziatische horeca sector definitief vervallen, 18
november 2022, Regeling Aziatische horeca sector definitief vervallen |
Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl



Cijfers opvang vluchtelingen uit Oekraïne in Nederland | Opvang vluchtelingen
uit Oekraïne | Rijksoverheid.nl



Benoemingen Staatscommissie Demografische ontwikkelingen | Nieuwsbericht
| Rijksoverheid.nl.



Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst' |
Publicatie | Rijksoverheid.nl



SCP. (2022). Continu Onderzoek Burgerperspectieven.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

99



SEO Economisch Onderzoek, Wat beweegt kennismigranten? (2010).



SEO Economisch Onderzoek, Arbeidsmigratie in 2030. Vier mogelijke scenario’s
(2022).



SEO Economisch Onderzoek. (2022). Posted workers to the Netherlands
(2022).



Sociaal-Economische Raad, Arbeidsmigratie, Advies 14/09 (2014).



A.W. Stockmeijer, De arbeidsmarktpositie verklaart. Werk en uitkeringsgebruik
van Oost-Europese arbeidsmigranten in Nederland, diss. Universiteit van
Amsterdam (2020).



Tijdelijke commissie arbeidsmigratie in het kader van het parlementair
onderzoek Lessen uit recente arbeidsmigratie. (2011). Parlementair onderzoek
Lessen uit recente arbeidsmigratie | Tweede Kamer der Staten-Generaal.



O. van Vliet & E. Suari-Andreu. (2022). Migranten uit Midden- en Oost-Europese
landen en collectieve uitgaven aan sociale zekerheid. TPEdigitaal 2022,
jaargang 16(3), 22-44.



UNHCR Niger Factsheet: Emergency Transit Mechanism (ETM), November
2020,

https://reliefweb.int/report/niger/unhcr-niger-factsheet-emergency-

transit-mechanism-etm-november-2020.


www.refworld.org/docid/6045dde94.html



https://www.unhcr.org/62a9d1494/global-trends-report-2021



www.unhcr.org/refugee-statistics/



http://www.unhcr.org/56cc4b876.html



UNDESA International Migration Highlights 2020



UNDESA International Migration stock 2020



UWV, Ruim 46.000 meldingen ontvangen van werkenden vluchtelingen uit
Oekraïne, 2 november 2022



M. Verkuyten, (2021). Public attitudes towards migrants: understanding crossnational and individual differences. World Psychiatry, 20(2), 132-133.



VN Global Compact on Refugees (2018)



Wereldbank, Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent
Conflict (2017).



S. Westendorf. (2014). Commonplace Diversity: Social Relations in a SuperDiverse Context.



WODC,

Raising

migration

awareness,

Changing

behaviour?

through

information

Combatting

campaigns

irregular
(2016).

WODC, Intergovernmental relations and return (2022).


Wetenschappelijke

Raad

voor

het

regeringsbeleid,

Samenleven

in

verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving (2020)


Regie over migratie: Naar een strategische agenda | Publicatie | WRR essays
ter gelegenheid van het Hollands Spoor-debat over migratiebeleid op 19 juni
2018



Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid. Verliesgevoelens van
autochtonen als gevolg van de multiculturele samenleving (2016)



M.E. Wijnkoop, ‘Het recht op asiel. Zoeken, genieten, krijgen en/of garanderen,’
in: Asiel- en Migrantenrecht, nr 8-9 (2014), p. 330-338.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

100

Respondentenlijst

101

Gesprekken met ambtenaren in Nederland
Organisatie
Directie
Ministerie
van
Justitie
en Directie Migratiebeleid
Veiligheid
Directie Regie Migratiebeleid
Bureau Internationaal Migratiebeleid
Staf DG Migratie
IND
Directie Strategie en Uitvoeringsadvies
Directie Bedrijfsvoering
COA
Directie Bedrijfsvoering
Directie Opvang en Begeleiding
Strategie, Bestuur en Omgeving
DT&V
Directie Controle
Ministerie van Sociale Zaken en Directie Arbeidsverhoudingen
Werkgelegenheid
Directie Samenleving en Integratie
Ministerie van Economische
Directie Ondernemerschap
Zaken en Klimaat
RVO
Directie Nationale Programma’s
Ministerie van Binnenlandse
Directie Wonen
Zaken en Koninkrijksrelaties
Ministerie van Buitenlandse
Directie stabiliteit en humanitaire hulp
Zaken
Ministerie van Onderwijs, Cultuur Team internationalisering hoger onderwijs
en Wetenschap
Gesprekken met ambtenaren buiten Nederland
Land
Organisatie
Duitsland
Federal Ministry of the Interior and
Community
Expert Council on Integration and Migration
Oostenrijk
Federal Ministry of the Interior
Federal Ministry of Labour
Zweden
Swedish Migration Agency
Geraadpleegde experts
Naam
Organisatie

Bakker, L.
Beirens, H.
Bevelander, P.
Bruijn, H. de

Hogeschool Utrecht
MPI Europe
Malmö University
TU Delft

Coenders, M.

SCP

Delden, M. van
Dempster, H.
Hoekstra, J.
Hooimeijer, P.
Hooper, K.

NSOB
Center for Global
Development
Onmigration
Universiteit Utrecht
MPI

Jong, M. de

Algemene Rekenkamer

Lanser, D
Latten, J.
Leerkes, A.
Lubbers, M.
Lucassen, L.

CPB

Mügge, D.

Realisme rond richtgetallen

Universiteit Maastricht
Universiteit Utrecht
Universiteit Leiden
Universiteit van
Amsterdam

Functie
Senior onderzoeker
Director
Hoogleraar
Hoogleraar
Senior wetenschappelijk
medewerker
Onderzoeker en
opleidingsmanager
Policy fellow and assistant
director
Communicatieadviseur
Hoogleraar
Policy Analyst
Expert prestatiemeting en
overheidsfinanciën
Hoofd Sector 2 Macro en
internationale economie
Emeritus Hoogleraar
Hoogleraar
Hoogleraar
Hoogleraar
Hoogleraar

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

102

Noyon, S
Ode, A
Postmes, T.
Tolsma, J.

WODC
SER en Regioplan
Rijksuniversiteit
Groningen
Radboud Universiteit
Nijmegen

Leden klankbordgroep
Naam
Organisatie

Cuperus, R.
Engbersen, G.
Hasekamp, P.
Lange, T. de

Constructief Tegendenken
WRR
CPB
Radboud Universiteit
Nijmegen

Onderzoeker
Senior-beleidsadviseur
Hoogleraar
Hoogleraar

Functie
Strategisch adviseur
Raadslid
Directeur
Hoogleraar

De adviesraad dankt iedereen waarmee in het kader van dit onderzoek gesproken
is, voor de inbreng. De diverse gesprekspartners en de auteurs – die op verzoek
van de adviesraad verkenningen hebben verricht - hebben zich niet aan de inhoud
van dit adviesrapport gecommitteerd.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

103

Bijlagen

104

Bijlage 1 Cijfermatige analyse migratiestromen
Hoeveel mensen komen naar Nederland, hoeveel mensen
verlaten Nederland en wat is de omvang van de netto-migratie?
Figuur 1: Immigratie en Emigratie2, 1995-2021
300.000
Immigratie
250.000
200.000

Emigratie
Migratiesaldo

150.000
100.000

50.000
0
-50.000

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 1 toont de ontwikkelingen in de migratie naar en vanuit Nederland in de
periode 1995-2021. Van 1995 tot 2014 schommelde zowel de immigratie als de
emigratie rond een ongeveer vergelijkbaar en licht stijgend niveau (van ongeveer
100.000 naar 150.000 mensen per jaar). Over het algemeen was de immigratie
groter dan de emigratie, maar er was ook een periode dat er meer mensen
vertrokken dan zich vestigden in Nederland (2003-2007). Sinds 2014 is de
immigratie sterk gestegen, naar ruim 250.000 personen in 2019 terwijl de
emigratie nauwelijks is toegenomen (ruim 150.000 personen in 2019). Dat heeft
geresulteerd heeft in een stijgende netto-migratie (positief migratiesaldo). Na een
dip in het coronajaar 2020 was de immigratie in 2021 (toen er vanwege corona
wereldwijd nog steeds veel golden) weer vrijwel op het niveau van 2019. De nettomigratie was circa 100.000 in 2019 en 2021. Over de gehele periode 1995-2021

Het CBS gebruikt de in- en uitschrijvingen geregistreerd in de Basisregistratie Personen
(BRP) voor deze cijfers. Inschrijving moet gebeuren als je verwacht minimaal vier maanden
in Nederland te gaan verblijven, maar gebeurt vaak al eerder vanwege de noodzaak om een
verblijfsrecht te krijgen of vanwege de praktische noodzaak om geregistreerd te staan
vanwege het verkrijgen van bijvoorbeeld een BSN. Uitschrijving vindt plaats als men
verwacht minimaal acht maanden in het buitenland te verblijven, maar moet in principe door
de persoon zelf worden gemeld. Aangezien het uitschrijven niet altijd gebeurt, worden er
correcties in de BRP doorgevoerd zodat de cijfers toch een goed beeld geven van emigratie.
Het gebruik van de BRP als bron zorgt ervoor dat niet alle migratie zichtbaar is. Zo schrijven
EU-burgers - die gebruikmaken van vrij verkeer - zich niet altijd in bij een gemeente als ze
een tijdje in Nederland gaan verblijven. Verder kunnen asielzoekers zich pas na zes maanden
inschrijven in de BRP of eerder als ze een status hebben verkregen. Asielzoekers wier
aanvraag wordt afgewezen zullen daarom meestal niet worden ingeschreven in de BRP en
dus niet meetellen in de cijfers over immigratie.
2

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

105

vestigden zich ruim vier miljoen mensen in Nederland. Tegelijkertijd vertrokken er
ruim drie miljoen mensen uit Nederland. Met andere woorden: de bijdrage van
migratie aan de bevolkingsontwikkeling in Nederland was netto bijna een miljoen
mensen in de periode 1995-2021. Deze aantallen zijn inclusief teruggekeerde en
vertrokken Nederlanders.

Hoe groot is de netto-migratie naar Nederland in Europees
perspectief?
Figuur 2 Netto-migratie ratio3 voor een aantal geselecteerde Europese landen,
1995-2021
16
14
12
10

België

Denemarken

Duitsland

Nederland

Oostenrijk

Finland

Zweden

8
6
4

2

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-2

1995

0

-4

Bron: Eurostat, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 2 toont de jaarlijkse omvang van de netto-migratie naar een aantal
Noordwest-Europese landen in verhouding tot hun bevolkingsomvang in de periode
1995-2021. Het betreft landen waarmee Nederland vaak wordt vergeleken op
migratieterrein, waaronder de landen uit onze landenvergelijking (bijlage D).
Daaruit blijkt dat de gemiddelde jaarlijkse omvang van de netto-migratie naar
Nederland in verhouding tot de bevolkingsomvang lager was dan in België,
Duitsland, Denemarken, Oostenrijk en Zweden. De gemiddelde jaarlijkse nettomigratie ratio varieerde van 2,14 per 1.000 inwoners bij Finland tot 4,9 bij Zweden.
Gemiddeld bedroeg de netto-migratie ratio voor Nederland 2,3. De ratio was
aanmerkelijk hoger in de buurlanden België (3,7) en Duitsland (3,2). Ook
Oostenrijk kende een hogere ratio (4,3), net als Denemarken (3,1) dat een
strenger migratiebeleid heeft dan veel andere EU-lidstaten.
Figuur 2 toont ook dat de omvang van de netto-migratie aanzienlijke fluctuaties
vertoonde voor alle zeven landen en dat de cijfermatige ontwikkelingen sterk
verschilden per land. Zo is de geleidelijke stijging van de netto-migratie die
Nederland in de afgelopen tien jaar (2012-2021) kende, in de andere landen
Deze maatstaf geeft de omvang van de netto-migratie weer per 1.000 inwoners. Het geeft
een beeld van de bijdrage van migratie aan de bevolkingsontwikkeling van een land.
4
We hebben in deze alinea op basis van de Eurostat cijfers de gemiddelde ratio’s per
tijdsperiode berekend.
3

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

106

minder zichtbaar (daar was sprake van minder stijging en/of meer fluctuaties).
Daardoor is Nederland gestegen van de laatste plaats in 2012 naar de koppositie
in 2021 (samen met België5, op korte afstand gevolgd door Oostenrijk). Opvallend
is dat de netto-migratie ratio naar elkaar toe lijkt te bewegen en dat bij alle zeven
landen de ratio de afgelopen vijf jaar als geheel hoger6 was dan in de periode
1995-2021 als geheel. De verschillen in 2021 (en ook tijdens de dip in het
coronajaar 2020) waren vrij beperkt (variërend van 3,7 tot 6,1).
In veel Noordwest-Europese landen groeit de bevolking vooral of uitsluitend door
netto-migratie. De natuurlijke groei (geboorten-overlijdens) is veel geringer of
zelfs negatief.7 Nederland kent, net als België, Denemarken en Zweden, nog wel
natuurlijke aanwas, maar de bevolkingsgroei komt vooral door migratie. Duitsland,
Oostenrijk en Finland horen tot de groep landen waarbij de bevolkingsgroei
uitsluitend door migratie komt: de natuurlijke aanwas is negatief.

Hoeveel migranten wonen er in Nederland en hoe groot is de
omvang van de migrantenpopulatie in internationaal perspectief?
Op 1 januari 2021 woonden er bijna 2,5 miljoen migranten in Nederland. Zij zijn
in het buitenland geboren en als migrant naar Nederland gekomen. Ze maakten
op die datum 14% uit van de totale Nederlandse bevolking. Daarnaast was 11,4%
van de bevolking een in Nederland geboren kind van een migrant.8
De totale hoeveelheid migranten wereldwijd wordt door UNDESA halverwege 2020
geschat op ruim 280 miljoen personen, oftewel bijna 4% van de wereldbevolking.
65% van de migranten leefde in hoge-inkomenslanden, 31% in middeninkomenslanden en 4% in lage-inkomenslanden. Het aandeel migranten in de
bevolking was verreweg het hoogst in hoge-inkomenslanden (15%); bij middeninkomenslanden was dit aandeel 2% en bij lage-inkomenslanden 3%. Het aandeel

De ontwikkelingen voor België 2020-2021 zijn niet goed zichtbaar in de grafiek omdat de
waarden identiek waren aan die van Nederland in 2020 en 2021 waardoor de Belgische lijn
niet wordt weergegeven.
6
De enige uitzondering vormt Denemarken waar de waarden identiek waren voor beide
periodes.
7
Eurostat, Population and population change statistics, Statistics Explained 8 juli 2022.
8
Zie CBS Hoeveel inwoners zijn in het buitenland geboren? Deze cijfers zijn op basis van de
nieuwe indeling van het CBS van de bevolking naar herkomst: migranten (geboren in het
buitenland) en kinderen van migranten (tenminste één ouder geboren in het buitenland).
Voorheen werd de term migratieachtergrond gebruikt: 1e generatie (persoon die in het
buitenland is geboren met ten minste één in het buitenland geboren ouder); 2 e generatie
(persoon die in Nederland is geboren met ten minste één in het buitenland geboren ouder).
Door de gewijzigde indeling is het aantal migranten iets hoger dan het aantal personen met
een migratieachtergrond 1e generatie (ruim 2,3 miljoen op dezelfde peildatum). Dat komt
doordat personen die in het buitenland zijn geboren en hun beide ouders in Nederland als
migranten worden meegeteld, terwijl deze personen niet werden meegeteld als personen
met een migratieachtergrond. Het aantal in Nederland geboren kinderen van migranten komt
overheen met het aantal personen met een migratieachtergrond 2e generatie.
Het aantal niet-Nederlanders is met 1,2 miljoen (oftewel 7% van de Nederlandse bevolking)
overigens beduidend lager doordat sommige migranten de Nederlandse nationaliteit hadden
op het moment van migratie naar Nederland of dit een aantal jaren na hun migratie naar
Nederland hebben verkregen.
5

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

107

migranten in Nederland (14%) komt daarom overeen met het profiel voor de hoge
inkomenslanden als geheel.9
Nederland staat op de vijfde plaats in de EU wat betreft het aantal migranten. In
2020 waren de meeste migranten woonachtig in Duitsland (15,8 miljoen),
Frankrijk (8,5 miljoen), Spanje (6,8 miljoen) en Italië (6,4 miljoen). Het aandeel
migranten in de totale populatie was het hoogst in Luxemburg (48%), Malta
(26%), Zweden (20%), Oostenrijk (19%) en Duitsland (18%). Nederland staat in
dat opzicht op plek 10 binnen de EU.10
Het beeld verschilt sterk als alleen wordt gekeken naar de internationaal
gedwongen ontheemden onder de migranten. Naar schatting van UNDESA waren
halverwege 2020 wereldwijd 34 miljoen personen die enige vorm van bescherming
hebben verkregen of daarvoor een aanvraag hebben ingediend die nog loopt,
oftewel ruim 12% van het totaalaantal migranten. Ruim 80% daarvan wordt
opgevangen in de lage en midden inkomenslanden. Het aandeel ontheemden
onder de totale migrantenpopulatie verschilde ook sterk tussen de type
inkomenslanden. In hoge inkomenslanden was het aandeel 3%, bij midden
inkomenslanden 25% en bij lage-inkomenslanden 50%. In Nederland was het
aandeel 5% dus dat komt overeen met het profiel voor hoge inkomenslanden.11
Niet alle ontheemden verlaten hun land van herkomst. Uit gegevens van de UNHCR
blijkt dat er eind 2021 wereldwijd 89,3 miljoen mensen gedwongen ontheemd
waren.12 De meerderheid daarvan was ontheemd in eigen land (53,2 miljoen,
oftewel 60%). De groep ontheemden die hun eigen land wel verlieten, bestond uit
27,1 miljoen vluchtelingen onder mandaat van de UNHCR/UNRWA, 4,4 miljoen
internationaal ontheemde Venezolanen en 4,6 miljoen waren asielzoeker. 72% van
de personen die ontheemd waren buiten hun eigen land bevonden zich in het
buurland. De cijfers van de UNHCR tonen dat er zich eind 202113 bijna 100.000
personen met bescherming in Nederland bevonden, oftewel 0,4% van het totale
aantal personen wereldwijd dat bescherming heeft buiten het eigen land en onder
mandaat van UNHCR/UNRWA vallen. Voor de EU als geheel ging het om ruim 3
miljoen personen, oftewel 12% van het totaal. Verder tonen de UNHCR-cijfers dat
er eind 2021 ruim 17.000 openstaande asielaanvragen waren in Nederland,
oftewel 0,4% van het wereldwijde aantal openstaande asielaanvragen. Om de
bijdrage van individuele landen aan de wereldwijde opvang van ontheemden te
UNDESA International Migration Highlights 2020 p. 6 en annex table International Migration
Stock 2020 p.45 e.v.
10
UNDESA International Migration stock 2020 table 1 en 3.
11
Idem p. 7. en UNDESA International Migration stock 2020 table 6. De cijfers over
internationaal gedwongen ontheemden zijn afgeleid van de gegevens van de UNHCR die zien
op peildatum 31 december 2019. Zie methodology .
12
In 2022 is het aantal gedwongen ontheemden inmiddels boven de 100 miljoen uitgekomen.
Voor deze paragraaf werken we echter met de aantallen van eind 2021 omdat die uitgesplitst
kunnen worden. Zie https://www.unhcr.org/62a9d1494/global-trends-report-2021 of bron
unhcr www.unhcr.org/refugee-statistics/
13
Zie https://www.unhcr.org/2021-global-trends-annex Table 1. Personen met een
asielgerelateerde achtergrond (genaturaliseerde statushouders, nakomelingen die geboren
zijn in het opvangland en inmiddels zijn genaturaliseerd of daarvoor in aanmerking komen
en nareizende gezinsleden) worden niet meegeteld als gedwongen ontheemden. Zie
methodology, Dus het daadwerkelijk aantal personen dat woonachtig is in het opvangland
en oorspronkelijk met een asielgerelateerde reden is ingereisd ligt dus hoger.
9

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

108

meten en te relateren aan hun capaciteiten, zet de UNHCR het aantal opgevangen
ontheemden af tegen de omvang van de bevolking en de omvang van de economie
van het gastland. Afgezet tegen de omvang van de bevolking staat Nederland
wereldwijd op plek 34 (van de 174 landen) en in de EU op plek 11. Afgezet tegen
de omvang van de economie staat Nederland wereldwijd op plek 71 en in de EU
op plek 10).14

Wie komen er naar Nederland?
Figuur 3: Immigratie naar nationaliteit, 1995-2021

150.000
Nederlanders
125.000

Overige EU-burgers

Niet-EU-burgers
100.000
75.000
50.000
25.000

0

Bron: CBS Statline15, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 3 toont de ontwikkelingen in de migratie naar Nederland voor de
hoofdgroepen van nationaliteiten in de periode 1995-2021. 26% van de personen
die zich in die gehele periode vestigden in Nederland betrof Nederlanders, 35%
overige EU-burgers16 en 39% burgers van buiten de EU. We maken deze driedeling
vanwege het sterk verschillend juridisch kader voor die drie hoofdgroepen.
Nederlanders mogen zich altijd vestigen in Nederland, EU-burgers mogen ook naar
Nederland komen mits ze in hun eigen onderhoud kunnen voorzien, terwijl burgers
van buiten de EU een verblijfsvergunning moeten aanvragen.
Het valt op dat deze drie hoofdgroepen een verschillende ontwikkeling laten zien
in migratie naar Nederland. De immigratie van Nederlanders vertoont enige
fluctuaties langs een licht stijgend niveau. De immigratie van overige EU-burgers
Zie https://www.unhcr.org/2021-global-trends-annex Table 22. De top 5 gerelateerd aan
omvang van de bevolking bestaat uit Libanon, Nauru, Jordanië, Turkije en Tsjaad. De top 5
gerelateerd aan omvang van de economie bestaat uit Soedan, Tsjaad, Uganda, Burundi en
Libanon.
15
De cijfers voor 2021 staan nog niet op stateline, maar wel in een tabel bij een
nieuwsbericht.
16
Waar we in de tekst EU-burgers schrijven, bedoelen we - tenzij anders vermeld - ook
burgers van de EFTA landen (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) omdat die
zich net als EU-burgers mogen vestigen in Nederland zonder een verblijfsvergunning te
hoeven aanvragen.
14

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

109

was lang vrij stabiel, maar vertoont sinds de uitbreidingen van de EU in 2004 en
2007 een sterk stijgende trend. De immigratie van niet-EU-burgers fluctueert
sterk. Tot 2007 was de immigratie van burgers van buiten de EU hoger dan van
EU-burgers, maar sindsdien is de migratie van EU-burgers hoger, met uitzondering
van 2016.
Figuur 4: Top-10 nationaliteiten immigranten (exclusief Nederlanders), 19952020

Pools
11%
Duits
7%
Brits
5%
Turks
4%
Overig
56%

Amerikaans
3%

Chinees
3%

Indiaas
3%
Italiaans
3%
Bulgaars
3%

Syrisch
3%

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 4 toont de 10 meest voorkomende nationaliteiten onder de nietNederlanders die in de periode 1995-2020 naar Nederland zijn gemigreerd. Polen
vormden de grootste groep (11%) op enige afstand gevolgd door Duitsers (7%),
Britten (5%), Turken (4%) en Chinezen, Amerikanen, Indiërs, Italianen, Syriërs
en Bulgaren (3%).

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

110

Figuur 5: Emigratie naar nationaliteit, 1995-202017
100.000

Nederlanders

Overige EU-burgers

80.000

Niet-EU-burgers

60.000

40.000

20.000

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

0

Bron: CBS Statline,18 bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 5 toont de ontwikkelingen in migratie uit Nederland voor de hoofdgroepen
van nationaliteiten in de periode 1995-2020. 48% van de personen die vertrokken
uit Nederland in die gehele periode betrof Nederlanders, 30% overige EU-burgers
en 22% burgers van buiten de EU. Ook hier valt het op dat die drie hoofdgroepen
een verschillende ontwikkeling laten zien. De emigratie van Nederlanders
vertoonde een stijgende trend in de eerste helft van de onderzochte periode om
vervolgens in de tweede helft weer te dalen. De emigratie van overige EU-burgers
vertoont een vergelijkbare ontwikkeling als bij immigratie: aanvankelijk vrij stabiel
maar sinds de uitbreidingen van de EU een sterk stijgende trend. De emigratie van
niet-EU-burgers fluctueerde enigszins rond een licht stijgend niveau en is sinds
2007 lager dan van EU-burgers.
Figuur 6: Migratiesaldo naar nationaliteit, 1995-202019

Er zijn nog geen emigratiecijfers naar nationaliteit beschikbaar over 2021.
De cijfers voor 2021 staan nog niet op stateline, maar wel in een tabel bij een nieuwsbericht
19
Er zijn nog geen emigratiecijfers naar nationaliteit beschikbaar over 2021.
17
18

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

111

100.000

Nederlanders

80.000

Overige EU-burgers

60.000

Niet-EU-burgers

40.000
20.000
0
-20.000
-40.000

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

-60.000

Bron: CBS Statline20, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur

6

toont

de

ontwikkelingen

in

de

netto-migratie

naar

Nederland

(migratiesaldo) voor de hoofdgroepen van nationaliteiten in de periode 1995-2020.
De netto-migratie van Nederlanders was vrijwel elk jaar negatief, waarbij er eerst
sprake was van een daling en daarna weer van een stijging en sinds 2019 is het
migratiesaldo zelfs licht positief geworden. De netto-migratie van overige EUburgers was lange tijd slechts licht positief en vertoont sinds de uitbreidingen van
de EU een stijgende trend. Het migratiesaldo van niet-EU-burgers was vrijwel elk
jaar aanzienlijk hoger dan van EU-burgers en fluctueerde sterk.

20

De cijfers voor 2021 staan nog niet op stateline, maar wel in een tabel bij een nieuwsbericht

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

112

Met welk doel komen mensen naar Nederland?
Figuur 7: Migratiemotieven niet-Nederlanders, 1999-202021

Overig (EU)
11%

Asiel
12%

Overig (niet-EU)
3%

Studie (EU)
7%
Gezin (niet-EU)
18%

Studie (niet-EU)
8%

Gezin (EU)
15%

Werk (EU)
17%
Werk (niet-EU)
8%

Bron: CBS Statline,22 bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 7 toont de redenen waarom niet-Nederlanders naar Nederland zijn
gemigreerd in de periode 1999-2020. Het overgrote deel - gemiddeld 88% bestaat uit reguliere migranten en de overige 12% zijn asielmigranten. De meest
voorkomende reden om naar Nederland te migreren was gezinshereniging of
gezinsvorming (33%), gevolgd door werk (24%) en studie (16%). De asielmigratie
vormt over de periode 1999-2020 met gemiddeld 12% per jaar een kleiner deel
van de totale migratie naar Nederland, maar krijgt veel politieke en mediaaandacht.23
Er zijn nog geen uitsplitsingen naar migratiemotief beschikbaar voor EU/EFTA-burgers over
2021, daarom zou het geen compleet beeld geven als 2021 zou worden opgenomen. Het
startpunt is 1999 en niet 1995 zoals in de vorige figuren omdat er pas sinds 1999 cijfers
beschikbaar zijn over migratiemotieven.
22
De gegevens zijn afkomstig uit twee verschillende tabellen: EU/EFTA en niet-EU/EFTA. De
gebruikte methodes om tot het migratiemotief te komen verschilt tussen die twee tabellen.
Bij niet-EU/EFTA burgers leidt het CBS dit af uit de IND-gegevens over verblijfsdoel en bij
EU/EFTA burgers bepaalt het CBS dit op basis van de activiteiten die men ontplooit na
aankomst in Nederland. Dat lukt niet altijd, waardoor de categorie Overig en onbekend veel
groter is bij EU/EFTA-burgers dan bij burgers van buiten de EU/EFTA.
23
Nareizigers (gezinsleden die binnen drie maanden na statusverlening een aanvraag
indienen om zich bij de statushouder te voegen) worden meegeteld bij asielmigratie en niet
bij gezinsmigratie.
In voetnoot 1 is al gesignaleerd dat door het gebruik van inschrijvingen in de BRP als bron
van de cijfers, niet alle personen die een asielaanvraag indienen in Nederland worden
meegeteld. Asielzoekers wier verzoek binnen zes maanden wordt afgewezen worden
namelijk niet opgenomen in de BRP. Uit de tabel over het aantal ingediende asielverzoeken
is te berekenen dat dit aantal asielverzoeken ongeveer 60% hoger was dan het berekende
aantal voor de categorie ‘immigratie met als verblijfsdoel asiel’ in dezelfde periode. Indien
alle asielzoekers zouden worden meegeteld in de migratiecijfers dan zou derhalve het
aandeel asielmigratie iets hoger liggen: 18%. Het aandeel gezinsmigratie (31%) en
arbeidsmigratie (23%) zou dan nog steeds aanzienlijk hoger zijn dan de asielmigratie, maar
studiemigratie iets lager (15%). In de praktijk zal het verschil wel iets kleiner zijn omdat ook
21

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

113

Figuur 8: Immigratie van niet-EU-burgers naar verblijfsdoel, 1999-2021
50.000
45.000

Gezin

Werk

40.000

Studie

Asiel

35.000
30.000

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 8 toont de ontwikkelingen in de migratie naar Nederland toe per
migratiemotief van burgers van buiten de EU in de periode 1999-2021. De
jaarlijkse schommelingen in het aantal migranten dat naar Nederland kwam voor
arbeid en studie waren zeer beperkt. Beide migratievormen tonen een gelijkmatige
stijging gedurende de onderzochte periode. Alleen het coronajaar 2020 week met
een dip af. Gezinsmigratie fluctueerde veel meer. Na de aanscherping van het
gezinsmigratiebeleid in 2004 (verhoging inkomenseis en leeftijdsgrens) is deze
migratievorm sterk afgenomen in de jaren daarna. Sinds 2012 is weer een stijging
te zien, die ongeveer gelijke tred houdt als bij arbeids- en studiemigratie.
Asielmigratie vertoont veel grotere fluctuaties dan de andere migratievormen. Het
jaarlijks aantal asielmigranten varieerde van circa 2.500 tot ruim 40.000.24

vervolgasielverzoeken in de asielverzoekcijfers zitten en die personen zijn soms in Nederland
gebleven en zijn dus niet opnieuw gemigreerd. Dus in die cijfers zit weer een lichte
overschatting.
Eerder in deze bijlage (zie de alinea “Hoeveel migranten wonen er in Nederland en hoe groot
is de omvang van de migrantenpopulatie in internationaal perspectief?”) in aangegeven dat
onder de migranten die in 2020 in Nederland woonden 5% als internationaal gedwongen
ontheemden was te typeren. Dat is aanmerkelijk lager dan de 12% die uit de CBS-cijfers
blijkt over migratiemotief asiel. In voetnoot 6 is uitgelegd dat in die opvangcijfers een deel
van de personen die oorspronkelijk als asielzoeker zijn ingereisd niet meer worden meegeteld
omdat ze inmiddels genaturaliseerd zijn en ook hun nareizende familieleden worden niet
meegeteld. Dat verklaart het verschil, want de nareizigers zitten wel in de CBS-cijfers en
bovendien wordt het oorspronkelijke migratiemotief geteld.
24
Zoals al eerder geschreven geeft het totaalaantal ingediende asielverzoeken en nareizigers
een completer beeld van de asielmigratie. Die varieerde in de onderzochte periode van
ongeveer 10.000 tot ongeveer 60.000 per jaar. Zie Statline

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

114

Figuur 9: Asielverzoeken en nareizigers, 1975-2021
60.000
Totaal asielverzoeken en nareizigers
50.000

Eerste asielverzoeken
Volgende asielverzoeken
Nareizigers

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 9 toont de ontwikkeling van het aantal ingediende asielverzoeken in
Nederland en het aantal nareizigers in de periode 1975-202125. De cijfers over
asielverzoeken gaan veel verder terug dan de cijfers over migratiemotieven. Figuur
9 illustreert de grote volatiliteit in het jaarlijks aantal ingediende asielverzoeken.
Er zijn meerdere pieken te zien in de periode van de oorlog in het voormalige
Joegoslavië in de jaren ‘90 van de vorige eeuw en tijdens de migratiecrisis in 2015.

Deze grafiek gaat veel verder terug dan de vorige figuren omdat de beschikbare cijfers
langer teruggaan. Langer terugkijken geeft een goed beeld van de volatiliteit van de
asielmigratie.
Sinds 2007 kunnen de cijfers wordt uitgesplitst naar eerste en vervolgaanvragen en sinds
2013 worden nareizigers apart gerapporteerd, terwijl die voorheen als eerste aanvragen
werden geteld. De beste indicatie van asielmigratie is door te kijken naar eerste aanvragen
en nareizigers, want bij vervolgaanvragen komt het regelmatig voor dat men in de
tussenliggende periode Nederland niet heeft verlaten (en dan is er dus feitelijk geen sprake
van migratie).
25

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

115

Figuur 10: Immigratie van EU-burgers (exclusief Nederlanders) naar
verblijfsdoel, 1999-202026
50.000
45.000

Gezin

Werk

40.000

Studie

Overig

35.000
30.000
25.000

20.000
15.000
10.000
5.000
0

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 10 toont de ontwikkelingen in de migratie naar Nederland toe per
migratiemotief van EU-burgers (exclusief Nederlanders) in de periode 1999-2020.
Het aantal EU-burgers dat naar Nederland komt toont een stijgende lijn sinds de
EU-uitbreiding in 2004 voor alle drie de motieven. De stijging eindigt abrupt bij
alle drie de motieven in het coronajaar 2020. De stijging was heel gelijkmatig bij
gezinsmigratie. Het aantal EU-burgers dat naar Nederland komt om te werken is
veel sterker gestegen en dan met name sinds 2014. Studiemigratie is wat
achtergebleven. Daar wordt de stijgende lijn bovendien ook even onderbroken
door een dip in de periode 2013-2016.

26

Cijfers over 2021 zijn nog niet beschikbaar.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

116

Hoe verhoudt de samenstelling van de migratie naar Nederland
zich tot andere EU-landen?27
Figuur 11 Immigratie naar nationaliteit voor een aantal geselecteerde Europese
landen, 1998-2020

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

NED

BEL

DUI

Eigen onderdanen

OOS

DEN

Overig-EU

ZWE

FIN

EU-27

Buiten EU

Bron: Eurostat28, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 11 toont de immigratie naar nationaliteit naar een aantal NoordwestEuropese landen in de periode 1998-2020. Het betreft landen waarmee Nederland
vaak wordt vergeleken op migratieterrein waaronder de landen uit onze
landenvergelijking (bijlage D). Daaruit blijkt dat de samenstelling van immigratie
verschilt per land. Hoewel er overal sprake was van een substantieel aandeel eigen
onderdanen in de immigratie, was dit aandeel in Nederland (28%) hoger dan in de
EU als geheel (22%). Het aandeel eigen onderdanen was in Oostenrijk (11%),
Duitsland (17%), Zweden (19%) en België (19%) onder gemiddeld, terwijl het in
Finland (32%) en Denemarken (35%) juist hoger lag. In Nederland was het
aandeel overige EU-burgers (33%) hoger dan voor de EU als geheel (25%). Dat
gold ook voor Denemarken (29%), België (31%), Duitsland (32%) en Oostenrijk
(43%). In Finland (22%) en Zweden (23%) was het aandeel juist lager. Migratie
van niet-EU-burgers was in de EU als geheel (54%) ruim twee keer zo groot als
van EU-burgers exclusief eigen onderdanen (25%). Dit komt overeen met het
beeld in Zweden, Duitsland en België. Opvallend is dat in Nederland de groepen
niet EU-burgers en EU-burgers bijna even groot zijn (39% versus 33%). Hetzelfde
geldt voor Oostenrijk (46% versus 43%) en Denemarken (35% versus 29%).
In deze paragraaf gaat het in tegenstelling tot de rest van deze bijlage alleen over EU als
we spreken over EU en niet over EU plus EFTA.
28
De cijfers voor Nederland wijken iets af van de cijfers genoemd in de tekst onder figuur 3
over alleen Nederland waarvoor het CBS Statline de bron was. Dat komt doordat de
tijdsperiode iets afwijkt, net als de definitie van migratie. Ook had de grafiek over alleen
Nederland betrekking op de EU inclusief EFTA en deze grafiek op alleen de EU. Om een goede
vergelijking te maken met andere landen is in deze alinea ook voor Nederland
gebruikgemaakt van Eurostat.
27

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

117

Figuur 12 Afgegeven eerste verblijfsvergunningen aan burgers van buiten de EU
naar verblijfsdoel door een aantal geselecteerde Europese landen, 2008-2021

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

NED

BEL

Asiel

DUI

Gezin

OOS

DEN

ZWE

Werk

Studie

FIN

EU-27

Overig

Bron: Eurostat29, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 12 toont het aantal afgegeven eerste verblijfsvergunningen aan burgers
van buiten de EU naar verblijfsdoel door een aantal Noordwest-Europese landen in
de periode 2008-2021. 30
Asiel: Het aandeel asiel in Nederland (20%) was aanmerkelijk hoger dan het EUgemiddelde. Dat gold ook voor België, Duitsland, Oostenrijk en Zweden, maar niet
voor Finland en Denemarken waarbij het aandeel gelijk is aan het EU-gemiddelde.
Het aandeel asiel onder de afgegeven verblijfsvergunningen door België (19%) en
Zweden (23%) was ongeveer gelijk aan het Nederlandse aandeel, terwijl het
aandeel

in

Oostenrijk

(34%)

en

Duitsland

(33%)

veel

hoger

lag.

Werk: Voor de EU als geheel was werk de meest voorkomende reden voor het
afgeven van een verblijfsvergunning (34%). In alle geselecteerde landen inclusief
Nederland (19%) was het aandeel lager. In Zweden was het aandeel vergelijkbaar
(18%) met Nederland; in Oostenrijk (8%), België (10%) en Duitsland (11%) was
het aandeel lager dan in Nederland en in Finland (30%) en Denemarken (32%)
juist hoger.
In deze Eurostat tabel valt ‘asiel’ onder overige redenen. In een aparte tabel worden
overige redenen uitgesplitst en daaruit hebben we de asielgerelateerde redenen (‘refugee
status’, ‘subsidiary protection status’ en ‘humanitarian status’) gehaald.
30
Op EU-niveau worden geen gegevens verzameld over immigratie naar verblijfsdoel
waardoor niet kan worden gekeken in hoeverre de migratievormen naar Nederland in lijn zijn
met de andere Europese landen of daarvan afwijken. Wel is het mogelijk om te kijken naar
de mix EU versus buiten EU. Voor migratie van niet-EU-burgers is (via een omweg, namelijk
via de gegevensverzameling over afgegeven verblijfsvergunningen) een vergelijking
mogelijk naar migratiemotieven. Cijfers over immigratie door niet-EU-burgers en cijfers over
afgegeven verblijfsvergunningen aan niet-EU-burgers komen niet volledig overeen. Dat komt
doordat het verschillende concepten zijn afkomstig uit verschillende bronnen.
29

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

118

Gezin: Gezinsvorming/gezinshereniging was de meest voorkomende reden voor
het afgeven van verblijfsvergunningen voor Nederland (35%). Dat was iets hoger
dan voor de EU als geheel (31%). Voor nog vijf andere landen was het de meest
voorkomende reden, maar niet voor Denemarken waar het aandeel 28% was. In
België (50%), Zweden (44%) en Duitsland (38%) was het aandeel hoger dan in
Nederland, terwijl het in Finland en Oostenrijk gelijk was aan Nederland.
Studie: Tenslotte valt het relatief grote aandeel studenten op voor Nederland
(18%), Finland (21%) en Denemarken (28%). Voor de EU als geheel was het
aandeel gemiddeld 14%.

Hoe lang blijft men in Nederland?
Figuur 13: Vertrek van migranten van buiten de EU naar verblijfsduur en
migratiemotief, cohort 2010
100%
90%

Gezin

Werk

80%

Studie

Asiel

70%
60%
50%

40%
30%
20%
10%
0%

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 13 toont welk deel van de burgers van buiten de EU die in 2010 naar
Nederland zijn gemigreerd inmiddels Nederland hebben verlaten en op welk
moment. Hier is te zien dat een aanzienlijk deel van de migranten weer vertrekt,
maar de mate waarin hangt sterk af van het migratiemotief. Van de migranten die
naar Nederland zijn gekomen voor werk of studie is meer dan 50% vertrokken
binnen drie jaar en na tien jaar is rond de 80% vertrokken. Bij studenten is het
vertrekpercentage het hoogst (87% binnen tien jaar, tegenover 79% bij
arbeidsmigranten). Migranten die komen voor asiel of om zich bij hun gezin te
voegen vertrekken in veel mindere mate binnen korte tijd uit Nederland. Ongeveer
20% is vertrokken binnen drie jaar en rond de 40% binnen tien jaar.
Gezinsmigratie bevat zowel gezinsvorming als gezinshereniging en tussen die
categorieën zitten opvallende verschillen. Bij gezinshereniging is 50% vertrokken
na tien jaar en bij gezinsvorming gaat het om ruim 20%.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

119

Figuur 14: Vertrek van EU-burgers (exclusief Nederlanders) naar verblijfsduur en
migratiemotief, cohort 2010
90%
80%
70%
60%

50%
40%
30%

Gezin

Werk

20%

Studie

Overig

10%
0%

Bron: CBS Statline, bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 14 toont welk deel van de EU-burgers die in 2011 naar Nederland zijn
gemigreerd inmiddels Nederland hebben verlaten en op welk moment. Hier is te
zien dat ook bij EU-burgers een aanzienlijk deel van de migranten weer vertrekt
en de mate waarin hangt eveneens sterk af van het migratiemotief. Van de
migranten die naar Nederland zijn gekomen voor werk of studie is meer dan 50%
vertrokken binnen drie jaar en na tien jaar is ongeveer 80% vertrokken. Dat komt
ongeveer overeen met de vertrekpercentages van arbeidsmigranten en studenten
van buiten de EU. Bij studenten is het vertrekpercentage eveneens het hoogst. Net
als bij niet-EU-burgers vertrekken gezinsmigranten onder EU-burgers aanzienlijk
minder snel dan arbeidsmigranten of studenten. Het verschil is echter veel minder
groot dan bij niet-EU-burgers. Nog geen 40% van de gezinsmigranten vanuit de
EU is binnen drie jaar vertrokken, na tien jaar ligt dat percentage op bijna 60%.
Met andere woorden: op de lange termijn heeft de binnenkomst van een
asielmigrant of een gezinsmigrant een groter effect op de omvang van de
Nederlandse bevolking dan de binnenkomst van een arbeidsmigrant of student. 31

Bij deze berekening is alleen gekeken naar verblijfsduur van immigranten en is geen
rekening gehouden met vervolgmigratie (men kan ook nog gezinsleden laten overkomen,
een gezin vormen en kinderen krijgen). Gezinsleden die zich tegelijkertijd vestigden in
Nederland en gezinsleden die binnen drie maanden na asielstatusverlening een aanvraag
voor gezinshereniging hebben ingediend (‘nareis’) zitten wel in de cijfers.
31

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

120

Figuur 15: Netto-migratie naar migratiemotief, 1999-2020
Overig (EU)
6%
Asiel
19%

Overig (niet-EU)
3%
Studie (EU)
6%
Studie (niet-EU)
4%

Werk (EU)
13%
Gezin (niet-EU)
25%
Werk (niet-EU)
6%

Gezin (EU)
17%

Bron: CBS Statline,32 bewerking Adviesraad Migratie
Figuur 15 toont de redenen van niet-Nederlanders die naar Nederland toe zijn
gemigreerd in de periode 1999-2020 en die nog steeds in Nederland wonen (nettomigratie). Dit geeft een iets ander beeld dan figuur 7 waarin alle migranten waren
meegeteld, ook mensen die Nederland inmiddels weer hadden verlaten. Door de
gemiddelde langere verblijfsduur is het aandeel asielmigranten hoger bij nettomigratie,

namelijk

19%,

dan

in

de

figuur

over

immigratie

(12%).

Bij

arbeidsmigratie is dat juist andersom door de gemiddeld kortere verblijfsduur van
arbeidsmigranten; het aandeel daalt dan van 24% naar 19% netto-migratie: even
groot als het aandeel asielmigranten in de netto-migratie. Het aandeel migratie
van EU-burgers daalt van 51% naar 42% netto-migratie.

De gegevens zijn afkomstig uit twee verschillende tabellen: EU/EFTA en niet-EU/EFTA. De
gebruikte methodes om tot het migratiemotief te komen verschillen tussen die twee tabellen.
32

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

121

Bijlage 2 Het juridisch kader en de getalsmatige
begrenzing van migratie
Wanneer het publieke en politieke debat over ‘grip op migratie’ cijfermatig wordt
gevoerd, komen termen als ‘quota’ en ‘maximering’ van aantallen migranten
geregeld aan de orde. De nationale beleidsvrijheid kent echter grenzen aangezien
het migratiebeleid wordt ingekaderd door het internationale, Europese en
Unierecht. Hoeveel ruimte deze kaders bieden verschilt per migratiedoel.
Richtgetallen kunnen daarnaast ook dienen als een kwantitatieve doelstelling om
een bepaald gewenst minimum aan migranten als sociaal kapitaal aan te trekken,
zoals bijvoorbeeld rondom kennismigranten of bepaalde wetenschappelijke
onderzoekdisciplines.
Deze bijlage biedt per migratiedoel een overzicht van de juridische mogelijkheden
en beperkingen van het werken met richtgetallen in het migratiedomein.

1. Intra-EU-migratie
Een burger van de Unie (EU-burger) is iemand die de nationaliteit van een EUlidstaat bezit. Aan het EU-burgerschap zijn een aantal rechten verbonden. Het gaat
onder meer om het recht om vrij over het grondgebied van de EU-lidstaten te
reizen en in andere EU-lidstaten te verblijven. In dat geval spreken we over intraEU-migratie.
Het recht van vrij verkeer en verblijf van personen in de Unie is een van de pijlers
van de EU. Dat maakt het onmogelijk om een quotum in te stellen om intra-EU
migratie te reguleren. Het recht op vrij verkeer en verblijf wordt alleen beperkt
door de voorwaarden die zijn vastgesteld in de EU-Verdragen en overige EUwetgeving, waaronder Richtlijn 2004/38/EG (Verblijfsrichtlijn) inzake het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van
de Unie en hun familieleden. Doel van deze richtlijn is om vrij verkeer te
vergemakkelijken en duidelijkheid te bieden over verblijfsstatus en -voorwaarden.
Zo mag iemand geen gevaar vormen voor de openbare en nationale veiligheid.
Een andere belangrijke (beperkende) voorwaarde is dat voor een verblijf van
langer dan drie maanden iemand in zijn eigen onderhoud moet kunnen voorzien.
Of daaraan in voldoende mate wordt voldaan, moet worden bezien in het licht van
de persoonlijke omstandigheden van de Unieburger. De rechten van Unieburgers
zijn ook van toepassing op burgers van de Europese Economische Ruimte (EER:
Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) en Zwitserland, en op bepaalde familieleden
die tot het kerngezin behoren. Op grond van de Verblijfsrichtlijn hoeven zij geen
inburgeringsexamen te doen, is er geen inkomenseis anders dan hierboven
genoemd en zijn de administratieve kosten van verblijfsdocumenten beperkt.
Ook is er vrij verkeer van diensten.33 Nederland heeft geen juridische
mogelijkheden om het aantal EU-migranten te reguleren dat gebruik maakt van

33

Artikel 56 en 57 VWEU. Zie ook Richtlijn 2006/123/EG— Dienstenrichtlijn

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

122

het vrij verkeer van diensten.34 Dit vrij verkeer is in sommige situaties ook van
toepassing op onderdanen van derde landen, bijvoorbeeld als het gaat om intraEU tijdelijke

arbeidsmigratie

op

detacheringsbasis.35 Steeds vaker

worden

derdelanders onder het vrij verkeer van diensten gedetacheerd naar andere
lidstaten, waaronder Nederland.36 Het gaat met name om Oekraïners en WitRussen die vanuit Polen en Litouwen tegen lage arbeidskosten worden
gedetacheerd in Nederland. Deze vorm van intra-EU migratie, dus via detachering,
kan evenmin met quota gereguleerd worden.37 Op het terrein van het sociale beleid
heeft Nederland in beginsel nog wel ruimte om nationale maatregelen te treffen.38
Het staat Nederland ook vrij om strenger te handhaven op bijvoorbeeld
arbeidsomstandigheden.
Kortom, het stellen van harde bovengrenzen in de vorm van maximering
(quotum) aan het aantal EU-migranten dat naar Nederland komt is niet
mogelijk. Een streefcijfer in de vorm van een gewenst maximum kan wel worden
ingevoerd, mits het niet in strijd is met de geest van vrij verkeer. Een streefcijfer
in de vorm van een gewenst minimum kan zonder meer worden ingevoerd. In
dat geval gaat het dan veeleer om een gericht uitnodigend beleid ten behoeve
van bepaalde sectoren, denk aan de zorg of de bouw.

Maximering van de omvang van intra-EU-migratie naar Nederland zou in theorie
kunnen via aanpassing van EU-regelgeving: door strengere, meer beperkende,
voorwaarden te creëren voor vrij verkeer van Unieburgers. Maar aangezien vrij
verkeer een van de fundamenten van de EU is en sterk is verankerd in het
Unierechtelijke kader dat juist als doel heeft om vrij verkeer te vergemakkelijken, 39
is een aanpassing zeer ingewikkeld. Omdat nationale wetgeving moet voldoen aan
de Unienormen geldt hetzelfde voor een eventuele inzet op aanpassing van
nationale wet- en regelgeving. Dat kan alleen indien het Unierecht aangepast
wordt.
Aanpassing van de EU-verdragen en regelgeving betekent een langdurig en
moeizaam onderhandelingstraject. Bovendien is het niet realistisch dat dit zal
resulteren in een mogelijkheid om intra-EU-migratie te begrenzen: het gaat
immers om een pijler van het Europese samenwerkingsproject. Dan resteert alleen
nog de mogelijkheid dat Nederland uit de EU zou stappen (Nexit). In die situatie
zou begrenzen wel weer mogelijk zijn. De politieke en economische gevolgen
daarvan voor samenleving en rechtsstaat zijn echter groot.
Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van State over het vrij verkeer van
werknemers en diensten, 18 november 2020, https://www.raadvanstate.nl/@121666/w1220-0223-iii-vo/.
35
D. Kramer, I. van Gardingen & K. Boonstra. De Europese Detachering van Derdelanders.
NJB 2022/1132.
36
D. Lens, N. Mussche & I. Marx (2021). A hole in the wall of fortress Europe: The transEuropean posting of third-country labour migrants. International Migration, 19-4-2021, DOI:
10.1111/imig.12867.
37
D. Kramer, I. van Gardingen & K. Boonstra. De Europese Detachering van Derdelanders.
NJB 2022/1132.
38
Ibid.
39
Artikel 3, lid 2, Verdrag betreffende de EU (VEU), artikel 20, lid 2, onder a en 21, lid 1,
EU-Werkingsverdrag (VWEU), artikelen 45 tot en met 48 VWEU, en artikel 45 EUGrondrechtenhandvest.
34

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

123

2. Asielmigratie
Onder asielmigranten verstaan we mensen die om een vorm van (internationale)
bescherming verzoeken. Het gaat hierbij zowel om zogenoemde ‘spontane’
asielaanvragen, waarbij mensen bij aan- of binnenkomst in het bestemmingsland
een verblijfsaanvraag om internationale bescherming doen, als om meer
georganiseerde asielmigratie. Bij georganiseerde asielmigratie, zoals hervestiging
of humanitaire toegang, is (preliminaire) toelating reeds bij vertrek geregeld.
Het VN-Vluchtelingenverdrag van 1951 vormt samen met het Protocol van 1967
de

basis

van

mondiale

vluchtelingenbescherming.

Kern

van

vluchtelingenbescherming is dat indien een staat een eigen onderdaan niet langer
kan of wil beschermen, andere staten deze verantwoordelijkheid overnemen. Dit
betekent ook dat de vluchteling niet mag worden teruggestuurd naar een onveilige
situatie waarin sprake is van een risico op vervolging of ernstige schade: het
beginsel van non-refoulement.
Het Verdrag zegt niet waar bescherming moet plaatsvinden (zolang er maar sprake
is van bescherming), en gaat ook niet nader in op asielprocedures of
asielverlening. Artikel 14 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens
noemt het recht op asiel expliciet. Maar het gaat in de Verklaring over het recht
op asiel aanvragen, en niet over het recht op asiel verkrijgen. Bovendien gaat er
weliswaar een gezaghebbende werking uit van de Verklaring, maar het is geen
juridisch bindend instrument. Er is overigens wel geprobeerd om te komen tot een
mondiaal verdrag over asielverlening (Verdrag inzake Territoriaal Asiel), maar
staten konden het hier uiteindelijk niet over eens worden.40
De rechtsontwikkeling in Europees verband leidde wel tot een recht op (een)
asiel(procedure). Via de jurisprudentie van het EHRM heeft het verbod op
marteling en onmenselijke of vernederende behandeling (artikel 3 EVRM) zich
ontwikkeld tot een verbod op refoulement, en daarmee een toetsing of iemand bij
uitzetting een reëel risico loopt op schending van artikel 3 EVRM in het land waar
hij of zij terechtkomt.41 Binnen het Unierecht is via het EU-Handvest van de
Grondrechten een eigen mensenrechtencatalogus ontwikkeld, inclusief het recht
op asiel (artikel 18).42 Hoewel het EU-Hof de reikwijdte van artikel 18 niet heel
expliciet heeft beschreven, wordt over het algemeen aangenomen dat dit recht het
EU

asiel

acquis

omvat.43

Hierbij

gaat

het

dan

om

EU-richtlijnen

met

minimumnormen ten aanzien van de asielprocedures, opvang, gronden voor
asielverlening en rechten en verplichtingen samenhangend met die asielverlening.

M. E. Wijnkoop. (2014). Het recht op asiel. Zoeken, genieten, krijgen en/of garanderen.
In Asiel- en Migrantenrecht, (8-9), 330-338.
41
EHRM, Soering. t. Verenigd Koninkrijk, nr. 14/038/88, 7 juli 1989.
42
Het Handvest behoort sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot het
primaire Unierecht en is van toepassing op het Unie-handelen (artikel 51 Handvest).
43
M. E. Wijnkoop. (2014). Het recht op asiel. Zoeken, genieten, krijgen en/of garanderen.
In Asiel- en Migrantenrecht, (8-9), 330-338.
40

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

124

Het ‘veilige derde landen’-concept is ook stevig ingebed in het Unierechtelijk kader.
Dit houdt in dat het land waar asiel is aangevraagd (mogelijk) niet het land is waar
bescherming zou moeten of kunnen worden verleend. Zo volgt uit artikel 38 EUAsielprocedurerichtlijn 2013/32 dat een asielaanvraag niet in behandeling hoeft te
worden genomen indien er een ander (‘derde’) land is waar de asielzoeker veilig
een asielprocedure kan doorlopen. Hieraan worden verschillende voorwaarden
gesteld. Concreet betekent dit dat er, voordat het verzoek van een asielzoeker niet
ontvankelijk44 kan worden verklaard en/of de asielzoeker wordt teruggestuurd
naar dat ‘veilige derde land’, moet worden getoetst of dat land wel voldoende veilig
en geschikt is in dat individuele geval. Dit geldt ook voor het bepalen van de
verantwoordelijkheid voor de behandeling van de asielaanvraag binnen het EUkader (toepassing van de Dublin-Verordening). Weliswaar is het binnen het
toepasselijke kader mogelijk om snellere of minder uitgebreide procedures toe te
passen, maar er dient wel een procedure te worden doorlopen die voldoet aan
bepaalde waarborgen. Bij asielmigratie kan dus geen harde maximale bovengrens
(quota) worden gesteld, maar zal bij iedereen die hier asiel aanvraagt individueel
moeten worden getoetst of er sprake is van een recht op bescherming, of dat nu
hier is of elders.
Kortom, bij asielmigratie kan geen harde maximale bovengrens (quotum)
worden gesteld. Bij iedereen die hier asiel aanvraagt moet individueel worden
getoetst of er sprake is van een recht op bescherming, of dat nu hier is of elders.

Regelmatig is geopperd dat Nederland het VN-Vluchtelingenverdrag moet
proberen te wijzigen of opzeggen om zo nationaal de mogelijkheid te krijgen om
te bepalen hoeveel asielmigranten in Nederland worden toegelaten. 45 Het
Vluchtelingenverdrag kent zelf geen herzieningsprocedure om het verdrag aan te
passen. Nederland zou daarom via de Algemene Vergadering van de VN om een
aanpassing van het verdrag moeten verzoeken, en alle betrokken verdragspartijen
moeten het vervolgens eens zijn met de aanpassingen. In het verdrag en ook in
het Protocol van 1967 – waarin de werkingssfeer van het verdrag werd uitgebreid
– is wel geregeld dat een land zelf uit het verdrag kan stappen.
Opzegging van het Vluchtelingenverdrag betekent dat Nederland diplomatieke
schade op het wereldtoneel lijdt en zich op politiek vlak isoleert in Europa.
Bovendien levert alleen opzeggen van het verdrag inhoudelijk niets op. In het
Unierecht en via het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens is het
asielrecht namelijk veel meer uitgewerkt en gaan de afspraken verder dan de
rechten en verplichtingen uit het Vluchtelingenverdrag.
Multilaterale verdragen vormen een belangrijk onderdeel van de internationale
rechtsorde. Nederland is sinds 1956 aangesloten bij het Vluchtelingenverdrag, dat
samen met andere normatieve multilaterale verdragen het fundament vormt van

Op grond van art. 33 tweede lid, onder c van de procedurerichtlijn 2013/32.
Zie Adviesraad Migratie (ACVZ) blog wist u dat…? Opzeggen Vluchtelingenverdrag schaadt
ook Nederlands belang, 10 februari 2021, Wist u dat ...? Feiten en ficties over migratie (deel
2) | Nieuwsbericht | Adviesraad Migratie.
44
45

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

125

de internationale rechtsorde. Artikel 90 van de Grondwet geeft de regering zelfs
expliciet de taak om de internationale rechtsorde te bevorderen. Hieronder valt
ook het waarborgen van mensenrechten en het bevorderen van de naleving van
internationale regels. De werking van het Vluchtelingenverdrag verzwakken of
opzeggen gaat daarmee in tegen de geest van de Nederlandse Grondwet.
Het verdrag (en het protocol) maken onderdeel uit van de verdragen van de
Europese Unie, waaraan Nederland, los van het Vluchtelingenverdrag, ook is
gebonden. De ondergrenzen van het Unierecht vormen een kritische factor voor
nationale sturingsmogelijkheden om grip te krijgen op asielmigratie. Dit verandert
enkel bij uittreding uit de Unie (Nexit) en/of via het wijzigen of opzeggen van
internationale en Europese verdragen zoals het EVRM. De diplomatieke, politieke,
economische en humanitaire kosten van uittreding en opzegging zijn hoog.
Opzegging of wijziging van het Vluchtelingenverdrag heeft zoals gezegd weinig
toegevoegde waarde.46 Inzet op verbetering van de Europese asielsamenwerking
is nuttig. Dit bevordert de Europese solidariteit om te komen tot gezamenlijke
oplossingen.
Streefcijfers en hervestigingsquotum
Vanwege

internationale

afspraken

is

een

maximering

van

het

aantal

asielmigranten met een hard quotum niet mogelijk. Hanteren van streefcijfers kán
wel, maar gezien de aard van deze vorm van migratie en het volatiele karakter
ervan zijn die cijfers inzake ‘spontane’ asielmigranten vervolgens lastig te
realiseren. Bij de gereguleerde kanalen zoals hervestiging (nationaal programma
en EU hervestiging) en (andere) humanitaire programma’s, is het wel mogelijk om
te

werken

met

quota

voor

de

gewenste

aantallen

asielmigranten

c.q.

vluchtelingen.

46

J. P. H. Donner & M. den Heijer. Terechte zorg, verkeerd aanknopingspunt, april 2020.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

126

EU-ontwikkelingen: Hervestiging
In 2015 deed de Europese Commissie een aanbeveling om te komen tot een EUHervestigingsprogramma van rond de 20.000 plaatsen, en lanceerde hiertoe ook
een verdeelsleutel tussen de lidstaten.47 De (verplichte) verdeelsleutel haalde
het in de Raad van de EU niet. Wel kwam een hervestigingsschema tot stand op
basis van vrijwillige hervestiging door lidstaten voor de periode van 20162017.48 Voor de periode 2018-2019 vond een soortgelijk proces plaats. 49 De
Europese Commissie maakt hiervoor een budget vrij van 500 miljoen euro. Iets
meer dan 20 lidstaten zegden toe om in totaal rond de 50.000 vluchtelingen op
te nemen. Lidstaten konden 10.000 euro per hervestigde vluchteling ontvangen.
Deze vrijwillige hervestigingen werden niet gehaald.50
Daarnaast is er via de EU-Turkije verklaring van 18 maart 2016 het zogenoemde
een-op-een instrument tot stand gekomen: voor elke naar Turkije
teruggestuurde migrant die was aangekomen op de Griekse eilanden zou er een
Syriër uit Turkije worden gehervestigd in de EU. Deze plaatsen zouden deels
kunnen worden ingevuld door de bovengenoemde hervestigingsschema’s.51
Tegelijkertijd volgde uit een Raadsbesluit van september 2016, 52 dat nietgebruikte EU-relocatieplaatsen op vrijwillige basis konden worden ingezet voor
toelating van Syriërs uit Turkije: hetzij via hervestiging, inclusief het een-opeen schema, hetzij via andere legale toelating als gezinshereniging of werk.
In 2017 zette de UNHCR ook een zogenoemd Emergency Transit Mechanism op
om kwetsbare vluchtelingen vanuit Libië naar Niger over te brengen, en van
daaruit verder te hervestigen in de EU. 53 Verschillende EU-lidstaten, waaronder
Nederland, hebben ook vrijwillig aangeboden om vluchtelingen daar vandaan te
hervestigen.
Ondertussen is er sinds 2016 gewerkt aan een EU Resettlement Framework.54
Dit eerste wetgevende instrument over hervestiging voorziet in een permanent
systeem dat bovengenoemde ad-hocschema’s zou vervangen. In 2017 is een
Raadspositie aangenomen met een tweejarig Unieplan voor hervestiging binnen
een uniform EU-hervestiging- en humanitair toelatingskader.55
In het kader van ‘herplaatsing’ (dus geen hervestiging) hebben verschillende
lidstaten, na een oproep van de EU afgelopen zomer - beloofd om migranten
over te nemen uit landen aan de Middellandse Zee, maar van de 8.000 beloofde
overplaatsingen hebben er tot nu toe 117 plaatsgevonden.56 Ook Nederland
komt zijn beloften niet na, het stelt daarvoor momenteel geen capaciteit te
hebben. Hoewel eind augustus 2022 het kabinet bekend maakte tijdelijk geen
uitvoering te geven aan EU hervestiging,57 gaat de verdere hervestiging onder
het lopende (en aankomende) EU-programma wel nog door.

C(2015) 3560 final - Annex, 11 juni 2015, data.consilium.europa.eu/doc/document/ST9376-2015-ADD-1/en/pdf. Daarbij was ook sprake van een vergoeding vanuit het Europese
Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF) per hervestigde vluchteling.
48
Raad van de Europese Unie, Conclusions of the Representatives of the Governments of the
Member States meeting within the Council on resettling through multilateral and national
schemes 20 000 persons in clear need of international protection, 11130/15, 22 juli 2015:
www.consilium.europa.eu./media/22985/st11097en15.pdf. Uiteindelijk werden er in twee
jaar 22.504 vluchtelingen hervestigd, met name Syriërs uit Turkije, Libanon en Jordanië:
Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration | European
Website on Integration (europa.eu).
49
Zie ook www.ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_17_3406.
50
In maart 2019 ging het om 24.000 hervestigde vluchtelingen. Zie Europese Commissie,
Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration, COM (2019)
126 final, 6 maart 2019. December 2019 bleek 83% van de toegezegde aankomsten
gerealiseerd. Zie Delivering on resettlement (europa.eu)
51
Lidstaten zeggen hervestigingsplaatsen toe t.b.v. de EU-programma’s en geven daarbij
aan welke prioriteitssituatie dit betreft zoals bijv. de door de Commissie aangewezen EUTurkije Verklaring hervestiging of het Emercency Transit Mechanism in het kader van de
Centrale Mediterrane Route.
47

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

127

3. Gezinsmigratie
Met gezinsmigratie wordt bedoeld migratie om gezinsleven mogelijk te maken.
Onderscheid moet worden gemaakt tussen gezinsvorming (het tot stand brengen
van een gezin of gezinsband) en gezinshereniging (hereniging van een migrant
met diens bestaande gezin). Het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid maakt
verder nog onderscheid tussen gezinshereniging voor asielstatushouders (nareis)
en voor overige gezinsherening. ‘Nareis’ moet binnen drie maanden worden
aangevraagd en kan alleen worden aangevraagd voor leden die feitelijk behoren
tot het (kern)gezin en kent soepelere voorwaarden dan reguliere gezinsherening.
Bepaalde voorwaarden zoals een inkomenseis en inburgeringsverplichtingen
voorafgaande aan de komst naar Nederland mogen niet worden gesteld bij
nareizende

gezinsleden

van

asielstatushouders.

Hoewel

de

EU-

Gezinsherenigingsrichtlijn alleen verplicht tot soepelere regels voor migranten met
een vluchtelingenstatus, geldt in Nederland de regeling ook voor migranten met
een subsidiaire beschermingsstatus. De reden hiervoor is dat Nederland een éénstatussysteem hanteert bij asiel.58
Het recht op een gezinsleven is een fundamenteel recht. De belangrijkste
juridische regimes voor regels en voorwaarden rondom gezinsmigratie zijn het
EVRM en het Unierecht.
Artikel 8 EVRM geeft geen absoluut recht om gezins- of privéleven in Nederland
uit te oefenen: de lidstaat heeft het recht een eigen toelatingsbeleid te voeren.
Wel is de staat verplicht om in elke individuele zaak een belangenafweging te
maken: het belang van de migrant bij het uitoefenen van het gezinsleven dient
afgewogen te worden tegen de algemene belangen van de staat (het voorkomen
van fraude en misbruik, bescherming van de openbare orde of bescherming van
publieke middelen). Het gaat om een proportionaliteitstoets (fair balance). Hierbij
heeft de lidstaat een bepaalde beoordelingsruimte. Hoe de belangen van de
migrant hierbij worden gewogen, hangt veelal af van de individuele zaak.59
Relevante factoren kunnen bijvoorbeeld zijn of er kinderen bij betrokken zijn, en
Besluit (EU) 2016/1754 van de raad van 29 september 2016 tot wijziging van Besluit (EU)
2015/1601 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale
bescherming ten gunste van Italië en Griekenland.
53
UNHCR Niger Factsheet: Emergency Transit Mechanism (ETM), November 2020, te vinden
via https://reliefweb.int/report/niger/unhcr-niger-factsheet-emergency-transit-mechanismetm-november-2020. Ook in Rwanda is er een ETM. Zie hierover ook J. Claes, A new normal:
Evacuations from Libya to Niger and Rwanda, Mixed Migration Centre, 20 september 2019.
54
Europese Commissie, Proposal for a regulation of the European Parliament and the Council
establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU), COM(2016)
468
final,
13
juli
2016.
Beschikbaar
op:
https://eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016PC0468&from=EN.
In
2017
aangenomen
Raadspositie EU-hervestigingskader: Raad klaar voor onderhandelingen - Consilium
(europa.eu)
55
Zie hierover uitgebreid Myria, Een nieuw paradigma voor het Europese asielmodel?
Toegang tot bescherming onder druk, 9 juli 2019, p. 79 e.v.
56
Euronews 8 november 2022, www.euronews.com/my-europe/2022/11/15/eu-countrieshave-relocated-just-117-asylum-seekers-out-of-8000-pledges.
57
Kamerstukken II, 2021/22, 19637, nr. 2983.
58
Het doel van het één-statussysteem is te voorkomen dat personen die een subsidiaire
beschermingsstatus krijgen, gaan doorprocederen tegen de weigering om hen een
vluchtelingenstatus te verlenen.
59
ABRvS, 30 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3289.
52

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

128

van welke leeftijd, de aard en duurzaamheid van de gezinsrelatie, de band met
Nederland, en of er objectieve belemmeringen zijn om het gezinsleven elders uit
te oefenen.
Zoals gezegd is in het Unierecht het vrij verkeer van personen gebaseerd op het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). 60 In samenhang
bezien met het recht op gezins- en privéleven neergelegd in het EU-Handvest van
de Grondrechten (artikel 7) geeft dat onder voorwaarden recht op een afgeleid
verblijfsrecht bij de Unieburger. Twee EU-richtlijnen zijn van belang: de
Verblijfsrichtlijn die ziet op Unieburgers en het afgeleide verblijfsrecht voor
bepaalde

familieleden

van

het

kerngezin

(zie

hierboven)

en

de

EU-

Gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86 die ziet op gezinshereniging van derdelanders
(grondslag in artikel 79, lid 2, onder a, VWEU).
Doel van de EU-Gezinsherenigingsrichtlijn is het bevorderen van gezinshereniging.
Ook de richtlijn maakt het mogelijk om bepaalde voorwaarden te stellen. Naast
dat er geen sprake mag zijn van risico’s voor de openbare orde, nationale veiligheid
of volksgezondheid, of misbruik c.q. fraude, mogen lidstaten als eis stellen dat de
migrant beschikt over huisvesting en voldoende middelen van bestaan. 61 Ook
mogen lidstaten met integratiecriteria werken. Lidstaten mogen ook voorwaarden
stellen aan de leeftijd van de partner van migranten (maximaal tot 21 jaar).62 Bij
het bepalen of gezinsmigratie al dan niet wordt toegestaan moet de lidstaat
rekening houden met aard en hechtheid van de gezinsband, duur van het verblijf
in de lidstaat en het bestaan van banden met het land van herkomst. 63 Zoals
gezegd: ten aanzien van vluchtelingen gelden soepelere regels.64 Het stellen van
voorwaarden mag echter niet het doel van de richtlijn en het ‘nuttig effect’ ervan,
namelijk het bevorderen van gezinshereniging, ondermijnen en moet dus
terughoudend worden toegepast.65
Het begrenzen van gezinsmigratie naar Nederland met een quotum is niet
mogelijk. Het werken met streefcijfers kan wel, zolang het maar terughoudend
wordt toegepast.

Nederland kan via aanpassingen in Europese en nationale wet- en regelgeving de
omvang van gezinsmigratie beïnvloeden, en heeft daar eerder ook op ingezet. Zo
zijn in het verleden de eisen voor gezinsmigratie aangescherpt.66 Nederland heeft
de ruimte die de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt ten aanzien van aanvullende

Artikel 3, lid 2, Verdrag betreffende de EU (VEU), artikel 20, lid 2, onder a en 21, lid 1,
EU-Werkingsverdrag (VWEU), artikelen 45 tot en met 48 VWEU, en artikel 45 EUGrondrechtenhandvest.
61
Artikel 6 en 7 Gezinsherenigingsrichtlijn.
62
De richtlijn gezinshereniging laat toe dat verzoeken van echtgenoten die onderdaan zijn
van een derde staat, mogen worden afgewezen als zij de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben
bereikt.
63
Artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn.
64
Artikelen 10 tot en met 12 Gezinsherenigingsrichtlijn.
65
EU Hof, O en S t. Finland, C-356/11, 6 december 2021, ECLI:EU:C:2012:776.
66
Zie supra noot 10.
60

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

129

beperkingen bijna ten volle benut.67 Naast de algemene openbare orde vereisten
(en het feit dat er sprake moet zijn van een duurzame en exclusieve relatie) geldt
in Nederland de minimumleeftijd van 21 jaar voor gezinsvorming,68 onder meer
met het doel huwelijksdwang bij jonge gezinsvormers te voorkomen.69 Dit wijkt af
van andere lidstaten, die doorgaans 18 jaar als minimumleeftijd hanteren. De
maximale leeftijd voor gezinshereniging met een kind is, net als in de meeste
lidstaten, in beginsel begrensd tot het kind de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.70
In 2004 is geprobeerd een hogere inkomenseis op te leggen, namelijk 120% van
het minimumloon. In 2010 (Chakroun-arrest)71 heeft het EU-Hof hier een streep
doorgezet omdat het in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn: een stabiel
inkomen op het niveau van het minimuminkomen is het uitgangspunt waarvan
afgeweken moet kunnen worden op grond van individuele omstandigheden. Verder
moeten gezinsleden van de migrant in het buitenland een inburgeringsexamen
afleggen voordat ze naar Nederland komen. Er was veel discussie over de vraag
of de examenplicht als voorwaarde mocht worden gesteld aan gezinsmigratie.
Hoewel de Europese Commissie dat in strijd vond met de richtlijn, oordeelde het
EU-Hof dat een inburgeringseis onder voorwaarden is toegestaan, mits dit niet tot
doel heeft de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging uitoefenen
en er op basis van het evenredigheidsbeginsel een individuele afweging van
belangen gemaakt wordt.72
Aanscherping?
De inzet van het kabinet Rutte I (2010-2012) was om draagvlak te creëren bij
andere lidstaten voor een aanscherping van de voorwaarden in de
Gezinsherenigingsrichtlijn. Zo stelde Nederland voor om de richtlijn als volgt aan
te passen: bij gezinshereniging een hogere leeftijdseis voor partners van
minimaal 24 jaar, een opleidingseis voor de referent (het gezinslid dat al de
Nederlandse nationaliteit of een verblijfsvergunning heeft), het kunnen
uitsluiten van referentschap nadat bij herhaling ernstige strafbare feiten zijn
gepleegd, plus de inkomenseis van 120% van het wettelijk minimumloon die
Nederland in de praktijk hanteerde.73 Daarin is de regering destijds niet
Nederland zou nog een wachtperiode van 2 jaar kunnen invoeren voor nareizende
gezinsleden van mensen die een verblijfsvergunning hebben gekregen op grond van
subsidiaire bescherming. Dit laatste zou echter materieel onderscheid maken tussen
asielstatushouders op basis van de grondslag van de asielvergunning, hetgeen in strijd is
met het Nederlandse één-statusstelsel. Afschaffen van het één-statusstelsel zou resulteren
in veel doorprocederen door personen met subsidiaire beschermingsstatus en daarmee leiden
tot veel extra werk voor de IND en rechterlijke macht.
68
Zie resp. artikel 3.20 Vb 2000, artikel 3.14. Vb 2000 en 3.15 Vb 2000. Overigens is dit
laatste ook geen harde grens: volgens de jurisprudentie moet in het individuele geval kunnen
worden afgeweken van de voorwaarden indien dit onevenredig uitpakt in het individuele
geval.
69
Er ontbreekt onderzoek naar de vraag of en in welke mate de invoering van een
leeftijdsgrens tot 21 jaar (of een eventuele verdere verhoging tot 24 jaar) daadwerkelijk
effectief is om huwelijksdwang te voorkomen.
70
In uitzonderlijke gevallen is verruimde gezinshereniging mogelijk met meerderjarige
kinderen. Dat kan alleen als sprake is van een bijzondere afhankelijke relatie met de ouders
(‘more than normal emotional ties’) onder artikel 8 EVRM.
71
HvJ EU, M. Chakroun t. Nederland, 4 maart 2010, C-578/08.
72
HvJ EU, K en A, 9 juli 2015, C-153/14, ECLI:EU:C:2015:453. Als gevolg van dit arrest
werden de kosten voor het examen en het zelfstudiepakket verlaagd en werden de gronden
voor toepassing van de hardheidsclausule verruimd. Het ontwerp van de Wet inburgering
buitenland werd echter niet fundamenteel herzien.
73
Zie de brief van de minister voor wonen, wijken en integratie, de minister van Justitie en
de staatssecretaris van Justitie over huwelijks- en gezinsmigratie, 2 oktober 2009,
Kamerstukken II 2009/10, 32175, nr. 1.
67

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

130

geslaagd.74 Het voorstel verdween van de agenda van de Tweede Kamer nadat
duidelijk werd dat de Europese Commissie de richtlijn niet ging aanpassen.

Doordat er in het kader van het fundamentele recht op gezinsleven een
individuele belangenafweging moet worden gemaakt, is het niet mogelijk om
een harde getalsmatige bovengrens te hanteren bij gezinsmigratie, tenzij
Nederland bereid zou zijn om tegen hoge kosten uit de relevante verdragen en
regionale samenwerkingsverbanden als de Raad van Europa en de EU te
stappen.

Eerdere pogingen van Nederland om binnen de EU-context de standaarden in de
EU-Gezinsherenigingsrichtlijn naar beneden bij te stellen hebben gefaald. Het
ontbrak in Europees verband duidelijk aan draagvlak om de richtlijn aan te
passen.75 Er zijn geen ontwikkelingen die erop wijzen dat dit momenteel anders
ligt. Ook gezien de Europese jurisprudentie omtrent gezinsleven van migranten
lijkt verdere verscherping van het toepasselijk juridisch kader niet opportuun. Ook
verzwaring van procedurele eisen of verhoging van kosten voor bijvoorbeeld leges
of visa, ligt niet voor de hand. Nadere voorwaarden aan gezinsmigratie mogen
immers niet in de weg staan van het doel van de afspraken, namelijk het
bevorderen

van

gezinsleven.

Recent

is

het

gezinsherenigingsbeleid

voor

asielzoekers nog gewijzigd. In mei 2022 is het beleid inzake nareizende
gezinsleden van asielstatushouders versoepeld, met name ten aanzien van de
bewijsregels.76 Het kabinet heeft op 26 augustus 2022 een politiek akkoord
gesloten en heeft maatregelen genomen die gericht zijn op het vertragen van
gezinsmigratie van asielmigranten.77 Er is kritiek op de plannen die het recht van
statushouders om hun gezin te laten overkomen belemmeren als ze geen adequate
huisvesting hebben.78
Gezinshereniging is de afgelopen jaren ook in andere lidstaten een belangrijk
onderwerp geworden als gevolg van de piek in 2016 in de toestroom van
asielzoekers naar Europa. Het beleid inzake gezinshereniging voor asielzoekers
kan meewegen in de keuze van het land van bestemming.79 In reactie hierop heeft

Zie debatten met de Minister voor I&A, o.a. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst30573-98.html.
75
Er zijn gelet op de ‘Fitness Check Legal Migration’ geen plannen om de
Gezinsherenigingsrichtlijn te herzien. Zie het verslag over de toepassing van de
Gezinsherenigingsrichtlijn,
maart
2019:
https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0210:FIN:NL:PDF.
76
WBV 2022/11, Stcrt, nr. 11342, 3 mei 2022. Herschrijving nareisbeleid n.a.v. ABRvS, 26
januari 2022, JV 2022/68 nt M.H.A. Strik.
77
Kamerstukken II, 2021/22, 19637, nr. 2983.
78
Zie Commissie Meijers, Commentaar CM2207, 5 september 2022 en brief
mensenrechtencommissaris Raad van Europa, 26 augustus 2022. Adviesraad Migratie,
Schurende maatregelen. Signalering over maatregelen aangekondigd in reactie op de
opvangcrisis in Ter Apel, (2022), Signalering: Schurende maatregelen - over maatregelen
aangekondigd in reactie op de opvangcrisis in Ter Apel | Publicatie | Adviesraad Migratie.
79
UNCHR Survey: 41% van Syriërs geeft mogelijkheden tot gezinshereniging als reden voor
de keuze van het bestemmingsland: http://www.unhcr.org/56cc4b876.html.
74

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

131

een aantal lidstaten, zoals Denemarken, Duitsland, Oostenrijk en Zweden,80
beperkende bepalingen ingevoerd als methode om migratie te beheersen, in een
‘race naar de bodem’ van Europese normen om gezinshereniging te beperken voor
personen die internationale bescherming genieten.
Nederland kan alleen door een ingrijpende asielstelselwijziging de toegang tot
gezinshereniging

nog

verder

beperken

voor

personen

die

internationale

bescherming genieten. In Nederland wordt, anders dan in bijvoorbeeld Duitsland,
Oostenrijk en Zweden, de Gezinsherenigingsrichtlijn op zowel vluchtelingen als op
subsidiair beschermden toegepast. Een groot voordeel van dit één-status-stelsel
is

dat

asielzoekers

geen

reden

hebben

om

‘door

te

procederen’.

Een

vluchtelingenstatus is voor hen niet aantrekkelijker dan subsidiaire bescherming,
omdat beide dezelfde rechten bieden. Het één-status-stelsel heeft sinds de
introductie in 2001 bijgedragen aan een vereenvoudiging van de asielprocedure,
een beperking van de administratieve lasten en minder vertragingen als gevolg
van doorprocederen.
Inburgering
Instrumenten zijn de Wet inburgering buitenland, de Wet inburgering en de
Participatiewet. Sinds 1 januari 2022 is in Nederland de Wet inburgering van
kracht, die in vergelijking met de rest van Europa de strengste eisen aan
nieuwkomers stelt, op Denemarken na. Verdere aanscherpingen zijn gelet op het
EU-recht nauwelijks nog mogelijk. Het Nederlandse inburgeringsbeleid inclusief
resultaatsverplichting wordt gezien als een instrument om inburgeraars (sneller)
aan het werk en uit de bijstand te krijgen.
De doelgroep is beperkt tot ‘nieuwkomers’, vooral asielstatushouders en
gezinsmigranten. Er is geen inburgeringsbeleid voor de grootste groep migranten
in Nederland: EU-migranten en tijdelijke arbeids- en kennismigranten. Afhankelijk
van de vraag of deze migratie gewenst is of niet kan de regering wel of geen beleid
maken om ook EU- en arbeidsmigranten te motiveren om in te burgeren. Het doel
van het inburgeringsbeleid is de (spoedige) participatie van inburgeraars in de
samenleving, liefst via betaald werk. Maar er zijn ook andere denkrichtingen,
voorbij de grondslagen van het huidige beleid, mogelijk. Integratie gaat om meer
dan werk en participatie: het gaat ook om vraagstukken van sociale cohesie in
Nederland. Onderbelicht in de genoemde instrumenten is dat migratiepatronen zelf
beïnvloed kunnen worden door de mate waarin migranten zich in Nederland thuis
kunnen voelen en hier kansen krijgen om iets van hun leven te maken. Bij een
In Oostenrijk is in 2016 een wet aangenomen die het recht op gezinshereniging beperkt
voor begunstigden van subsidiaire bescherming gedurende de eerste drie jaar in Oostenrijk,
http://bit.ly/21furAx. Een soortgelijke praktijk is ook te vinden in Denemarken. In Duitsland
is gezinshereniging alleen mogelijk onder strikte voorwaarden voor personen met een
subsidiaire beschermingsstatus, maar de huidige coalitie is voornemens de beperking
(visumquota op ambassades) af te schaffen, zie bijlage D en meer op AIDA,
http://bit.ly/1ToF4fn. In Zweden zijn in 2016 voorstellen aangenomen om gezinshereniging
voor personen die internationale bescherming genieten te beperken, zie http://bit.ly/1rZ0jNY
en ook in bijlage D.
80

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

132

toename van negatieve sentimenten richting migranten en vluchtelingen is het
denkbaar dat het aantal immigranten en vluchtelingen naar Nederland afneemt en
de remigratie van Nederlanders met een migranten- en vluchtelingenachtergrond
toeneemt.81 Als het doel is migratie te bevorderen moet meer ingezet worden op
een positief vestigingsklimaat voor migranten, een inclusievere samenleving en
vermindering van discriminatie. Als migratie echter als een last voor de
samenleving wordt gezien dan zou remigratie juist meer gestimuleerd kunnen
worden.

81

Adviesraad Migratie (ACVZ). (2018). Op weg naar 2030 Migratie: een toekomstverkenning.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

133

4. Arbeidsmigratie van buiten de EU
In tegenstelling tot bij intra-EU-(arbeids)migratie, is er op het terrein van
arbeidsmigratie van migranten van buiten de EU, behalve voor EU/EER, Zwitserse
en Turkse werknemers en zelfstandigen,82 relatief veel ruimte om deze te
reguleren, zowel via quota als streefcijfers. Lidstaten hebben het recht zelf te
bepalen hoeveel onderdanen van derde landen, afkomstig uit een derde land, tot
hun grondgebied worden toegelaten om daar, al dan niet in loondienst, arbeid te
verrichten.83
Een aantal EU-richtlijnen vullen het toepasselijke juridische kader verder in.84 Zo
biedt de Seizoenarbeidersrichtlijn en de Gecombineerde Vergunningrichtlijn de
mogelijkheid om het aantal toe te laten seizoenarbeiders te beperken tot nul. 85
Arbeidsmigranten van buiten de EU die voldoen aan de voorwaarden voor een EUBlauwe Kaart, Intra Corporate Transferee of de status van langdurig ingezetene
kunnen niet met quota beperkt worden. Een quotum is onverenigbaar met het
huidige arbeidsmarktbeleid omdat een arbeidsmigrant van buiten de EU wordt
toegelaten als hij/zij aan bepaalde wettelijke voorwaarden voldoet. Tot nu toe is
de vraag op de arbeidsmarkt leidend geweest voor het binnenlaten van kennis- en
arbeidsmigranten. Het is een vraaggericht systeem op basis van een nationale
arbeidsmarkttoets. Ondanks deze begrenzingen blijft er ruimte voor nationaal
arbeidsmigratiebeleid.
Het juridische kader in Nederland voor economische migratie is de Wet Modern
Migratiebeleid

(2013).86

Op

het

terrein

van

arbeidsmigratie

zijn

de

Vreemdelingenwet 2000 (Vw) en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) leidend. De
Vw regelt de voorwaarden voor zowel de toelating tot als het verblijf in Nederland
van de migrant, terwijl de Wav regels voor de toegang tot de Nederlandse
arbeidsmarkt bevat. De hoofdregel van de Wav luidt dat een werkgever een
migrant niet in Nederland mag laten werken zonder tewerkstellingsvergunning
(twv). Dit instrument stelt Nederland in staat om verdringing van het binnenlandse
en Europese arbeidsaanbod te voorkomen, het zogenoemde prioriteit-genietend
aanbod (pga). Met dit laatste wordt getoetst of er binnen de EER niet al een
geschikt aanbod van arbeid voor een specifieke functie is. Wanneer die er is, wordt
geen werkvergunning afgegeven. Onder het pga vallen Nederlanders, (gezinsleden
van)

Unieburgers,

EER-burgers,

Zwitserse

burgers

en

derdelanders

(vreemdelingen van buiten de EU) die in Nederland mogen werken, zoals
Turkse werknemers en zelfstandigen zijn beschermd door zogenoemde standstillbepalingen in het Verdrag tussen de EEG-Turkije en het Aanvullend Protocol die de
mogelijkheden tot het aanscherpen van nationale maatregelen ten aanzien van Turkse
burgers en hun familieleden in grote mate beperken.
83
Artikel 79, lid 5 VWEU.
84
De relevante richtlijnen zijn de Richtlijn 2011/98/EU (de Gecombineerde Vergunning
Verblijf en Arbeid richtlijn) de Richtlijn 2009/50/EG (de Blauwe Kaart richtlijn die momenteel
herzien wordt), de Richtlijn 2014/66/EU (Intra Corporate Transferees richtlijn) en de Richtlijn
2014/36/EU (Seizoenarbeidersrichtlijn).
85
Artikel 7 van de Seizoenarbeidersrichtlijn en artikel 8 lid 3 van de Gecombineerde
Vergunningrichtlijn bieden de mogelijkheid om vanwege die reden de aanvraag nietontvankelijk te verklaren of af te wijzen.
86
Wet modern migratiebeleid.
82

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

134

asielstatushouders en houders van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of
EU-langdurig ingezetene.87
Ondanks beperkingen is er nationale beleidsruimte om getalsmatig een grens te
stellen aan sommige derdelanders88 die specifiek voor arbeidsmigratie naar
Nederland komen, tenzij internationale verdragen daaraan in de weg staan. 89 In
het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid is bijvoorbeeld in de Aziatische horeca met
quota gewerkt. De quota waren in sommige jaren snel gevuld en daarom werd
onder politieke druk het quotum tussentijds verhoogd om aan de wens van
werkgevers tegemoet te komen.90 De (quotum)regeling voor de Aziatische horeca
is per 1 januari 2022 beëindigd.91
Kennismigranten en startups
Voor kennismigranten van buiten de EER en Zwitserland geldt een speciale
regeling: de kennismigrantenregeling. Als de werkgever een ‘erkend referent’ is,
wordt er dan boven een bepaald salarisniveau op aanvraag een werkvergunning
afgegeven.92 Het idee daarbij is dat kennismigranten door de relatief hoge
arbeidsproductiviteit een toegevoegde waarde hebben en dat het gevaar op
verdringing van binnenlands arbeidsaanbod beperkt is.
Net als de kennismigrantenregeling is de pilot startende ondernemers van buiten
de

EER

(startups)93

een

uitzondering

op

het

algemene

nationale

arbeidsmigratiebeleid vanuit de gedachte dat startups een toegevoegde waarde
hebben voor de Nederlandse kenniseconomie. Per 1 juli 2021 is de regelgeving
versoepeld

om

essentieel

personeel

van

de

startup

(maximaal

vijf

personeelsleden) snel en direct toe te laten.94
Toelating van arbeidsmigranten is en blijft een bevoegdheid van EU-lidstaten zelf.
Het vastleggen van richtgetallen in de vorm van quota of streefcijfers op EU-niveau

Richtlĳn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van
derde landen.
88
Bijvoorbeeld seizoenarbeiders, arbeidsmigranten onder de richtlijn gecombineerde
vergunning en kennismigranten die onder het nationale recht vallen. Echter niet derdelanders
die bijvoorbeeld vallen onder de herziene Blauwe Kaart richtlijn, de Intra Corporate
Transferees richtlijn en de Langdurig ingezetenen richtlijn.
89
Bijvoorbeeld het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), Associatie- en
Handelsverdragen tussen de EU en landen, zoals het Associatieverdrag EU-Turkije en
Handelsverdrag EU-Canada (CETA) en bilaterale Vriendschaps- en Handelsverdragen, zoals
het Vriendschapsverdrag tussen Nederland en de Verenigde Staten en Handelsverdragen met
Bolivia, Japan en andere landen. Op grond van het GATT kunnen internationale
dienstverleners - maximaal drie maanden - zonder arbeidsmarkttoets werken in een andere
verdragsstaat. Het gaat om diensten zoals accountancy, architectuur, engineering en
informatica.
90
De (quotum)regeling voor Aziatische horeca is tussen 1 oktober 2016 en 1 oktober 2019
verruimd. Vanwege de krapte op de arbeidsmarkt is het quotum voor het tweede jaar
verruimd van 1.400 naar 1.550 vergunningen en in het derde jaar van 1.000 naar 3.200.
91
Dit heeft het ministerie van SZW besloten vanwege signalen van misbruik. Er is een
overgangsregeling voor reeds ingediende aanvragen. Voor toelating van nieuwe koks kan
een aanvraag worden gedaan bij de IND. Zie meer uitgebreid bijlage D.
92
Zie https://ind.nl/werk/werken-in-Nederland/Paginas/Kennismigrant.aspx.
93
Zie: https://ind.nl/werk/werken-in-nederland/paginas/start-up.aspx.
94
Zie: www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl/publicaties/publicaties/
2020/09/24/wets-advies-besluit-uitvoering-wav.
87

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

135

ligt daarom niet voor de hand. Zoals in de vorige paragraaf aangegeven heeft de
EU via diverse richtlijnen de voorwaarden voor toegang en verblijf van niet-EUonderdanen in de lidstaten grotendeels geharmoniseerd. De EU kan de lidstaten
verder met praktische en operationele instrumenten ondersteunen.
EU-ontwikkelingen: EU plannen rondom arbeidsmigratie
In het kader van de brede aanpak van migratie in het EU Migratie en Asiel Pact
heeft de Europese Commissie, na een openbare consultatieronde en twee
resoluties van het Europees Parlement, op 26 april 2022 een uitgewerkt voorstel
gepubliceerd. Volgens de Commissie komt dit voorstel de economie van de EU
ten goede, versterkt het de samenwerking met niet-EU-landen en verbetert het
het algemene migratiebeheer op lange termijn.
Ylva Johansson, Commissaris voor Binnenlandse Zaken: Jaarlijks komen twee
tot drie miljoen onderdanen uit derde landen legaal naar de EU, tegenover
125.000 tot 200.000 irreguliere aankomsten. Legale migratie is cruciaal voor
ons economisch herstel, de digitale en groene transitie en het creëren van veilige
kanalen naar Europa. Tegelijkertijd wordt de irreguliere migratie
teruggedrongen. Met het pakket van vandaag vereenvoudigen we de
aanvraagprocedure voor wonen en werken in de EU en verbeteren we de rechten
voor ingezetenen en hun gezinsleden. Ik ben ervan overtuigd dat we zo over
een solide basis zullen beschikken om vandaag en morgen nieuw talent voor de
EU aan te trekken.”95
De voorstellen bestaan uit drie onderdelen:
 Aanpassing van het wetgevingskader
De Commissie stelt een herziening voor van de EU-richtlijn gecombineerde
vergunning96 en de EU-richtlijn langdurig ingezetenen.97 Hierdoor zouden
de procedures voor migranten en werkgevers sneller en eenvoudiger
moeten worden. Het zal mogelijk zijn een aanvraag in te dienen ofwel
vanuit een derde land ofwel in een EU-lidstaat. De waarborgen voor gelijke
behandeling en bescherming tegen arbeidsuitbuiting worden versterkt.
Verder is het idee om het gemakkelijker te maken om de status van
langdurig ingezetene van de EU te verkrijgen door de
toelatingsvoorwaarden te verruimen, bijvoorbeeld door verblijfsperioden in
verschillende lidstaten te cumuleren. Ook wordt gezinshereniging en
mobiliteit binnen de EU vergemakkelijkt.
 Operationele samenwerking
De inzet is om samenwerking tussen EU-lidstaten en herkomstlanden via
partnerschappen verder te versterken, en tegelijkertijd vaardigheden en
behoeften op de arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen. De
Commissie werkt ten aanzien van een aantal landen (o.a. Egypte, Tunesië
en Marokko) het voorstel inzake Talent Partnerships van juni 202198 nader
uit, waaronder een EU-breed platform en matchingsinstrument.
 Onderzoek naar een toekomstgericht beleid
Verder wil de Commissie verdere mogelijkheden onderzoeken voor legale
migratie naar de EU op middellange tot langere termijn. De Commissie ziet
mogelijkheden voor toekomstgerichte beleidsmaatregelen rond drie
actieterreinen: zorg, jongeren en innovatie. Het doel is om vaardigheden en
talent aan te trekken in sectoren met tekorten en behoeften aan
arbeidskrachten, bijvoorbeeld in de sector langdurige zorg. Daarnaast om
jongeren kansen te bieden om nieuwe landen te verkennen, te werken en
te reizen. En ten slotte om innoverend ondernemerschap binnen de EU te
bevorderen en te investeren in de technologische soevereiniteit van Europa.
Persbericht
Europese
Commissie
d.d.
26
april
2022
te
vinden
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_22_2654.
96
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=celex%3A32011L0098.
97
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/ALL/?uri=celex%3A32003L0109.
98
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_2921.
95

Realisme rond richtgetallen

via

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

136

Nederland kan via aanpassingen in nationale wet- en regelgeving het soort of de
omvang van arbeidsmigratie van derdelanders in grote mate sturen. Gewilde
arbeidsmigratie wordt op die manier gestimuleerd. Zo is via de Wet Modern
Migratiebeleid en de kennismigrantenregeling ingezet op het aantrekkelijker
maken van Nederland voor hoogopgeleide migranten door verruimde en
vereenvoudigde procedures.99 Minder gewenste arbeidsmigratie kan beperkt
worden via de mogelijkheden die de Wav biedt, waaronder streng hanteren van
prioriteitsgenietend aanbod en de arbeidsmarkttest. Ook kunnen instrumenten
rondom inburgeringseisen, leges- en visakosten, en zware procedurele vereisten
worden ingezet om arbeidsmigratie te bemoeilijken. Dit zijn dan ook direct de
sturingsmogelijkheden op het moment dat bepaalde vormen van arbeidsmigratie
wel gewenst zijn. Ze kunnen ook als ‘tool’ ingezet worden in de context van het
sluiten van een migratiepartnerschap met een bepaald land of regio buiten de EU.
Andere sturingsmechanismes vloeien vervolgens voort uit het voeren van een
bepaald arbeidsmarktbeleid, zoals hierboven onder intra-EU-migratie beschreven.
We laten in dit onderzoek quota onder het Working Holiday Program en Working
Holiday Scheme buiten beschouwing.100 Dit betreft culturele uitwisseling met
maximaal een jaar verblijf in Nederland.101

5. Studiemigratie
Onder ‘studiemigranten’ verstaan we naast studenten uit landen buiten de EU, ook
onderzoekers en wetenschappers uit deze landen.102 Het is mogelijk om als nietEU-burger voltijds in Nederland te studeren aan een geaccrediteerde opleiding aan
een hoge school of universiteit. Na afronding van de studie hebben studenten een
jaar de tijd om via het zoekjaar hoger opgeleiden een baan te vinden in
Nederland.103 Als zij een baan vinden die voldoet aan het inkomensvereiste van de
kennismigrantenregeling, mogen zij in Nederland blijven. 104 Het komt ook voor dat
voormalige studenten op een andere grond in Nederland een verblijfsvergunning
krijgen, bijvoorbeeld omdat zij hier een partner hebben en als gezinsmigrant
mogen blijven.

Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten
in verband met de versterking van de positie van de referent in het reguliere
vreemdelingenrecht en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern
migratiebeleid).
100
Onder het verblijfsdoel ‘uitwisseling’ onder het Working Holiday Program (WHP) of
Working Holiday Scheme (WHS) is het voor jongeren tussen de 18 en 30 jaar mogelijk om
maximaal één jaar in Nederland te verblijven en tijdelijk incidentele arbeid te verrichten.
Nederland heeft afspraken met Australië, Nieuw-Zeeland, Canada, Zuid-Korea, Argentinië en
Hong Kong. Het partnerland laat op dezelfde basis ook Nederlandse jongeren toe tot hun
land/gebied. Er is beleidsruimte om in een Memorandum of Understanding (MoU) of een Nota
Verbale tussen de twee partnerlanden quota vast te leggen of dat verder open te laten.
101
Zie art 3.58, lid 6 Vb en art 1j BuWav. De deelnemende jongere mag geen werk doen dat
in strijd is met het hoofddoel van het WHP/WHS (uitwisseling). De jongere mag daarom
alleen incidenteel werken om de culturele uitwisseling financieel te ondersteunen. Voor het
verrichten van incidentele arbeid hoeft de werkgever niet in het bezit te zijn van een
tewerkstellingsvergunning. Reguliere arbeidsmigranten, kennismigranten, studenten en au
pairs mogen géén gebruik maken van het WHP/WHS-programma.
102
Richtlijn (EU) 2016/801, waarin voorwaarden zijn opgenomen voor de toegang en het
verblijf van derdelanders met het oog op studie, onderzoek en uitwisseling.
103
Artikel 3.4 onder n Vreemdelingenbesluit.
104
Artikel 2.1. onder 1 Buwav. Dit is een verlaagd criterium.
99

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

137

Ten aanzien van studenten en onderzoekers van buiten de EU is er enige ruimte
om nationaal (onderwijs)beleid te maken met betrekking tot het aantal migranten
dat voor deze verblijfsdoelen wordt toegelaten. In de EU-richtlijn 2016/801
(Studierichtlijn) zijn voorwaarden opgenomen voor de toegang en het verblijf van
derdelanders met het oog op (onder meer) studie en onderzoek. Deze richtlijn
biedt transparantie en rechtszekerheid voor verschillende categorieën migranten
die naar de Unie komen, door de regels daarover te vereenvoudigen en te
stroomlijnen. Studenten die niet afkomstig zijn uit de EU/EER en die ook niet vallen
onder de Gezinsherenigingsrichtlijn, maar die wel voldoen aan de voorwaarden van
de Studierichtlijn, moeten in beginsel tot Nederland worden toegelaten. De
Studierichtlijn bepaalt dat een verblijfsvergunning moet worden verleend aan een
student van buiten de EU/EER als die is toegelaten tot het hoger onderwijs en
voldoet aan de overige voorwaarden gesteld in de richtlijn. Het stellen van een
quotum op de afgifte van het aantal verblijfsvergunningen met als doel studie is
daarom onverenigbaar met de richtlijn.105 Een streefcijfer in de vorm van een
bovengrens voor de afgifte van verblijfsvergunningen lijkt in tegenspraak met de
doelstellingen van de richtlijn om studie- en onderzoekstalent van buiten de EU
aan te trekken, maar een streefcijfer met een ondergrens kan zonder problemen
gehanteerd worden.
Er zijn ook indirecte mogelijkheden om studiemigratie getalsmatig te reguleren:
via het beleidsterrein van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW). Voor een
streefcijfer met een bovengrens zou regulering in het onderwijsbeleid (o.a. taalen toelatingseisen en een verhoogd instellingstarief106) een instrument kunnen
zijn, maar de Nederlandse hogescholen en universiteiten bepalen in hoge mate zelf
wie zij als student of onderzoeker van buiten de EU/EER toelaten. Volgens de
Afdeling Advisering van de Raad van State is het niet in strijd met Europees en
internationaal recht om voor bepaalde opleidingen een maximum (numerus fixus)
te stellen aan het aantal niet-EU/EER-studenten, wanneer de onderwijscapaciteit
vanwege de toestroom van deze studenten ontoereikend is. 107 Dit was in reactie
op het in juni 2022 door de minister van OCW aangehouden wetsvoorstel Taal en
Toegankelijkheid. De richtlijn bevat namelijk geen algemeen verbod op ongelijke
behandeling naar nationaliteit. Wel is er een bepaling opgenomen die in specifieke
gevallen vereist dat studenten uit derde landen die al voldoen aan de voorwaarden
voor toelating tot de onderwijsinstelling en tot de Unie, hetzelfde worden
behandeld als de eigen onderdanen van lidstaten. Gelijke behandeling met
betrekking tot toelating tot het (hoger) onderwijs wordt echter niet vereist.

Artikel 6 van de richtlijn staat geen getalsmatige beperking toe voor studenten, maar wel
als derdelanders zich in een arbeidsverhouding bevinden of zullen bevinden.
106
Het instellingscollegegeld voor studenten van buiten de EU/EER dat hoger
onderwijsinstellingen zelf bepalen is al hoger dan het collegegeld voor Nederlandse,
Surinaamse, Zwitserse en EU/EER-studenten. Het verder verhogen van dat collegegeld kan
het aantal studenten van buiten de EU/EER afremmen. Bijvoorbeeld in Noorwegen blijkt uit
een peiling dat tot 80% van de studenten van buiten de EU/EER weg zou kunnen blijven.
Norway: Tuition fees might drive away up to 80% of non-European students | Study.eu.
107
Kamerstukken I, 2019/20, 35282, E.
105

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

138

Wetsvoorstel Taal en Toegankelijkheid
Dit wetsvoorstel, dat onder andere gaat over mogelijkheden om de komst van
buitenlandse studenten beter te reguleren, maar ook over de positie van het
Nederlands in het hoger onderwijs, lag gereed voor behandeling in de Eerste
Kamer. De universiteiten vragen al jaren om meer wettelijke mogelijkheden. Ze
willen bijvoorbeeld een noodfixus kunnen instellen als een opleiding plotseling
veel buitenlandse studenten trekt en ze willen een maximum kunnen stellen aan
studenten van buiten Europa. Het wetsvoorstel Taal en Toegankelijkheid gaf
opleidingen de mogelijkheid van twee trajecten: een Engelstalig traject met een
numerus fixus en een Nederlandstalig traject zonder beperking van de instroom.
In juni 2022 hield de minister van OCW het wetsvoorstel echter voorlopig aan.
Hij gaf hierbij aan meer tijd te willen nemen om over de problematiek en
mogelijke oplossingen na te denken omdat het wetsvoorstel geen aanpak op
macroniveau biedt: ‘Het vraagstuk van de groeiende internationale instroom kan
niet los gezien worden van bijvoorbeeld vraagstukken rond (regionale)
arbeidsmarkt(krapte), kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs,
Nederlands als academische taal en studentenhuisvesting’.108 De minister van
OCW erkent de vraagstukken rondom verdringing van Nederlandse studenten
en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs, de gevolgen van veelal
Engelstalig onderwijs en de gevolgen voor de woningnood. Tegelijkertijd hecht
hij ook grote waarde aan de internationalisering van onderwijs, onderzoek en
innovatie. Het is volgens de minister van OCW van belang dat talent
aangetrokken wordt voor de Nederlandse wetenschap en arbeidsmarkt om de
Nederlandse toppositie als kenniseconomie te behouden.
Het voornemen is nu om te komen tot een toekomstverkenning in samenwerking
met het hoger onderwijs als onderdeel van een bestuursakkoord. Naar
aanleiding van deze verkenning volgt een omvattend pakket aan maatregelen,
inclusief sturingsinstrumenten ten aanzien van de instroom van internationale
studenten.109

Zie Kamerstukken I 2021/22, 35282, J, brief van de minister van OCW d.d. 13 juni 2022,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/06/13/aan-de-eerstekamer-internationalisering.
109
Ibid, de Tweede Kamer nam eind november 2022 een motie aan die de regering verzoekt
om ervoor te zorgen dat het actief werven van buitenlandse studenten tot nader order, in
ieder geval totdat de Minister met nieuwe maatregelen komt omtrent internationalisering,
gestopt wordt, Kamerstukken II 2021/22, 36200 VIII, nr. 83.
108

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

139

Bijlage 3 Beleidsruimte en sturingsmogelijkheden
Deze bijlage biedt op hoofdlijnen een overzicht van sturingsinstrumenten op
migratie (het is niet uitputtend). We onderscheiden in deze bijlage intra-EUmigratie, asiel, arbeids-, gezins- en studiemigratie. Elke migratievorm kent eigen
directe (getalsmatige) en indirecte (wetgeving, beleid, handhaving) mechanismes
waarmee de overheid kan sturen op omvang en invulling. Het kan daarbij zowel
gaan om stimuleren als ontmoedigen. In bijlage B zijn we ingegaan op de vraag in
hoeverre getalsmatige begrenzing juridisch mogelijk is; in deze bijlage gaan we in
het op geheel aan sturingsmogelijkheden dat invloed kan hebben op de
uiteindelijke aantallen.
Intra-EU-migratie
Meer sturing op de omvang van intra-EU-migratie naar Nederland kan worden
vormgegeven door aanpassing van EU-regelgeving om zo meer beperkende
voorwaarden te creëren voor vrij verkeer van Unieburgers. Dat is ingewikkeld
omdat vrij verkeer een van de fundamenten van de Europese Unie is en sterk is
verankerd in het Unierechtelijke kader dat juist als doel heeft om vrij verkeer te
vergemakkelijken.110

Omdat

nationale

wetgeving

moet

voldoen

aan

de

Unienormen geldt hetzelfde voor eventuele aanpassing van nationale wet- en
regelgeving: dat kan alleen indien het Unierecht aangepast wordt.
Aanpassing van de EU-verdragen en regelgeving betekent een langdurig en
moeizaam onderhandelingstraject. De politieke en ook economische gevolgen voor
Nederland als lidstaat kunnen aanzienlijk zijn: het gaat het om een pijler van het
Europese samenwerkingsproject. Directe sturing is dus lastig, tenzij Nederland
ervoor kiest om uit de EU te stappen (Nexit): dat is een hele hoge prijs om te
betalen gezien de gevolgen daarvan voor Nederlandse politieke en economische
belangen, de samenleving en de rechtsstaat.
Er zou in dit geval nog gekeken kunnen worden naar meer indirecte
beleidsmaatregelen, ook op andere beleidsterreinen. Te denken valt hierbij aan
meer of minder strenge handhaving, inburgeringsbeleid/vestigingsklimaat en
communicatie (campagnes ter ontmoediging/ werving). Ook maatregelen op
andere beleidsterreinen (arbeidsmarkt, woningmarkt, onderwijs, etc.) kunnen
impact hebben. Zo kunnen betere arbeidsvoorwaarden ervoor zorgen dat het werk
dat nu vooral door EU-arbeidsmigranten wordt gedaan aantrekkelijker wordt voor
Nederlandse ingezetenen waardoor die vaker de vacatures zouden kunnen
vervullen en de noodzaak om te werven in andere EU-landen afneemt. Ook kunnen
provincies ervoor kiezen in hun structuurplannen geen ruimte meer te bieden aan
bepaalde bedrijvigheid die vooral afhankelijk is van EU-arbeidsmigranten. En
gemeenten kunnen minder vergunningen afgeven aan projecten voor huisvesting
Artikel 3, lid 2, Verdrag betreffende de EU (VEU), artikel 20, lid 2, onder a en 21, lid 1,
EU-Werkingsverdrag (VWEU), artikelen 45 tot en met 48 VWEU, en artikel 45 EUGrondrechtenhandvest.
110

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

140

voor arbeidsmigranten en strenger handhaven op overbewoning waardoor het
minder aantrekkelijk voor arbeidsmigranten wordt om naar Nederland te komen.
Migratiebeleid op andere beleidsterreinen
De belangrijkste factor bij arbeidsmigratie is de staat van de economie. Wie geen
arbeidsmigratie

wenst

moet

de

economie

ten

gronde

richten,

schrijft

migratiedeskundige Hein de Haas gekscherend.111 Er zit een bijna lineair verband
tussen economische groei en de groei van het aantal arbeidsmigranten.112 Daarbij
is de structuur van de economie van belang voor het soort, type en de verblijfsduur
van migranten. Op dit moment werken in Nederland veel arbeidsmigranten in de
laagbetaalde sectoren van de economie. Wie andere arbeidsmigratie wil dient
industriepolitiek te voeren, schrijft de WRR. 113 De SER stelt dat de te verwachten
behoefte aan hoogopgeleide arbeid enerzijds samenhangt met het functioneren
van de arbeidsmarkt, anderzijds met technologische ontwikkelingen die direct van
invloed kunnen zijn op de aard van de beroepen en de hoeveelheid werkenden die
daarin nodig zijn.114 Een belangrijke overweging om te innoveren en bepaalde
vakkennis (tijdelijk) door arbeidsmigratie aan te vullen is dat Nederland niet alleen
een kwantitatief tekort aan arbeidskrachten heeft, maar vooral een toenemend
kwalitatief tekort aan geschikte arbeidskrachten. In de toekomst verandert de
behoefte aan het type vaardigheden bijvoorbeeld door de klimaattransitie en de
digitaliserings- en duurzaamheidsagenda van het kabinet, waardoor breder moet
worden gezocht naar geschikt personeel.115 Nederland kan een voorbeeld nemen
aan de nieuwe Duitse integrale strategie voor geschoolde werknemers die is gelinkt
aan demografische ontwikkelingen, decarbonisatie (ontkoling) en digitalisering.116
De strategie richt zich op bijscholing van mensen, loopbaanontwikkeling en
opleiding, een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen én een modern
arbeidsmigratiebeleid. De federale minister van Arbeid en Sociale Zaken Hubertus
Heil zei hierover: ‘Voor veel bedrijven is de zoektocht naar geschoolde werknemers
al een existentiële vraag. En ons land heeft geschoolde werknemers nodig om de
digitalisering en de transformatie naar een klimaatneutrale economie het hoofd te
bieden.’117 De Duitse regering heeft eind november 2022 plannen aangekondigd
om

de

immigratiewetgeving

te

moderniseren.118

De

regering

wil

meer

vakmigranten aantrekken en werkzoekenden selecteren met een puntensysteem
geïnspireerd door het Canadese systeem. Dit zal in 2023 in wetgeving vorm
krijgen.119

H. De Haas. Hein de Haas over factoren van migratie, Me Judice, 27 februari 2012.
R. P. W. Jennissen. (2004). Macro-economic determinants of international migration in
Europe, diss. University of Groningen.
113
WRR, Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving (2020)
114
SER. (2014). Arbeidsmigratie, Advies 14/09.
115
A. Heyma. NT-AR Paper 4, Arbeidsmigratie in het licht van arbeidsmarktfricties.
Kenniscentrum Arbeidsmigranten.
116
Fachkräftestrategie der Bundesregierung | Bundesregierung, 12 oktober 2022.
117
Persverklaring 7 september 2022 BMWK - Fachkräftegipfel der Bundesregierung: Mehr
Fachkräfte für Deutschlands Zukunft.
118
Persbericht Duitse regering over modernisering immigratiewetgeving, 30 november 2022:
Deutschland wird das Einwanderungsrecht grundlegend modernisieren - BMBF.
119
Zie bijlage D, Duitsland.
111
112

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

141

Ook bedrijvenbeleid speelt een rol. In het proefschrift van Stockmeijer komt naar
voren dat veel bedrijven in de tuinbouw kiezen voor de low road door weinig te
investeren in technologie en sociale innovatie maar vooral in te zetten op
arbeidskrachten buiten Nederland.120 Werkgevers lijken steeds nieuwe routes voor
arbeidsmigratie te vinden op het moment dat er tekorten dreigen, bijvoorbeeld via
studiemigratie of de detacheringsrichtlijn. Tegelijkertijd zijn er bedrijven die juist
de high road kiezen, door in te zetten op innovatie en de daarvoor benodigde
hooggekwalificeerde migranten.
De regels, lonen en mate van flexibilisering van de arbeidsmarkt zijn belangrijke
aandachtspunten.121 De liberalisering van de arbeidsmarkt heeft een causaal
verband met arbeidsmigratie. Flexibel, tijdelijk werk is voor veel mensen die al in
Nederland wonen niet erg aantrekkelijk, maar dat is het wel voor arbeidsmigranten
die kortdurend aan de slag willen of voor wie flexwerk nog altijd beter uitpakt dan
de arbeidscontracten in het land van herkomst. Veel arbeidsmigranten uit de EU
werken

via

een

uitzendbureau,

waar

de

lonen

lager

liggen

en

de

arbeidsvoorwaarden minder gunstig zijn. Voor veel migranten zijn precaire,
flexibele banen en kortdurende dienstverbanden daarom de standaard. De actieve
uitzendbranche schept daarbij een (in twee opzichten) grensoverschrijdende
rekrutering en migratie-infrastructuur en speelt eveneens een grote rol in de
uitbouw van flexibele arbeidsrelaties. Nederland is in Europa koploper in flexibele
arbeidsrelaties waardoor ook de afhankelijkheid van en vraag naar goedkope
arbeidsmigratie enorm is toegenomen.
Hierbij speelt handhaving een belangrijke rol. Op een aantal specifieke terreinen
kan wel degelijk succes geboekt worden. Op het terrein van het sociale beleid heeft
Nederland in beginsel nog ruimte om nationale maatregelen te treffen. 122
Nederland kan ook strenger handhaven op goede arbeidsomstandigheden en
fatsoenlijke huisvesting. In onze arbeidsmarkt zou maximaal geïnvesteerd kunnen
worden in bestaand arbeidspotentieel en moeten voor alle werknemers Nederlanders

én

arbeidsmigranten

-

goede

en

gelijke

minimumarbeids-

voorwaarden gelden. Op naleving van wetten en regels kan gelet op de rapporten
van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten strikter gecontroleerd en
gehandhaafd worden.123 In de bouw zijn diverse gevallen van misbruik met
detacheringen gesignaleerd, zoals het ontduiken en ontwijken van minimumlonen,
A. W. Stockmeijer. (2020). De arbeidsmarktpositie verklaart. Werk en uitkeringsgebruik
van Oost-Europese arbeidsmigranten in Nederland, diss. Universiteit van Amsterdam.
121
M. Kremer. (2013). Flexwerkland Nederland trekt laag opgeleide arbeidsmigranten aan,
MeJudice. M. Ruhs & B. Anderson. (2012). Who Needs Migrant Workers? Labour shortages,
immigration, and public policy.
122
Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van State over het vrij verkeer van
werknemers en diensten, 18 november 2020, https://www.raadvanstate.nl/@121666/w1220-0223-iii-vo/.
123
Zie rapporten Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, Eerste aanbevelingen van het
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten o.l.v. Emile Roemer (juni 2020) en Geen
tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen
te gaan (november 2020). Naar aanleiding van de rapporten zet het kabinet onder meer in
op betere registratie van arbeidsmigranten, betere digitale informatie over hun rechten en
plichten, meer en betere huisvesting en verplichte eisen aan uitzendbureaus, zie:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/buitenlandse-werknemers/verbeteren-positiearbeidsmigranten.
120

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

142

schijndetachering door middel van rotatie of permanente terbeschikkingstelling,
schijnzelfstandigheid en het gebruik van brievenbusfirma’s. Dit doet zich al langer
voor in de bouw en de land- en tuinbouw, en inmiddels ook in andere sectoren met
een zware concurrentie op arbeidskosten.124 Deze praktijk van sociale dumping in
verschillende sectoren onderstreept de noodzaak van adequate controle en
handhaving. In vergelijking met andere lidstaten blijken België en Duitsland het
goed te doen, bijvoorbeeld met registratiesystemen en een actieve rol van de
Arbeidsinspectie.
Het is niet altijd eenvoudig om in EU-verband aanpassingen van wet- en
regelgeving te bereiken, bijvoorbeeld om sociale dumping en schijnconstructies te
voorkomen. Zo lang er nog geen gelijk speelveld in de EU is bereikt, kan er beter
en efficiënter samengewerkt worden op handhaving en toezicht om het
verstorende effect van ‘regime shopping’ te minimaliseren en een klimaat van
eerlijke concurrentie te creëren. Nederland spant zich daar in de EU actief voor in.
Nederland heeft in het verleden ingezet op fiscaal beleid om het aantrekkelijker te
maken voor arbeidsmigranten om naar Nederland te komen. Deze maatregelen
liggen al lange tijd onder vuur. Een voorbeeld is de ‘expatregeling’ die ervoor zorgt
dat expats met een specifieke deskundigheid over maximaal 30% van hun loon
geen belasting hoeven te betalen. In 2018 werd de mogelijkheid om gebruik te
maken van de expatregeling verkort van acht naar vijf jaar. Nu kijkt men naar een
verdere versobering of zelfs gehele afschaffing. Het versoberen van de
expatregeling zou een groot belastingvoordeel weghalen voor bedrijven die
werknemers uit het buitenland halen. Wie minder arbeidsmigranten naar
Nederland wil aantrekken kan dergelijke maatregelen ook afschaffen. Aan de
andere kant denken fiscalisten dat Nederland zich in de vingers zal snijden met
het afschaffen van de regeling. Tegenwoordig heeft elk West-Europees land (op
Duitsland na) een dergelijke regeling. België heeft dit jaar zelfs een nieuwe
expatregeling ingevoerd die nagenoeg gelijk is aan die van Nederland. 125
Huisvesting en kwalitatief goede voorzieningen (gezondheidszorg, kinderopvang
en onderwijs) zijn van belang voor het aantrekken van arbeidsmigranten die
Nederland zien als een belangrijke stap in hun leven of loopbaan. Voor hen is de
zogenoemde ‘sociale landing’ cruciaal.126 Dan gaat het om zaken als: wat zijn de
mogelijkheden om Nederlands te leren en hoe hoog zijn de kosten voor
levensonderhoud en huisvesting? Beleid ten aanzien van partners speelt ook een
rol, want die zal zich ook nuttig willen voelen. Denk aan de mogelijkheden om
beperkingen

in

de

arbeidsmigranten

toegang
op

te

tot

de

heffen

arbeidsmarkt
(dual

voor

career

gezinsleden
programs

van
ofwel

J. Cremers. NT-AR Paper INT-AR Paper 2, Sociale zekerheid en vrij verkeer in de EU, Het
Kenniscentrum arbeidsmigranten.
125
Vanaf 1 januari 2022 zijn twee nieuwe fiscale gunstregimes ingevoerd voor medewerkers
die
tijdelijk
worden
tewerkgesteld
in
België
(expat
statuut).
https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/fiscaal-statuutbuitenlandse-kaderleden-expat-statuut.
126
Regioplan (2018). Aantrekkelijkheid van Nederland voor kennismigranten.
124

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

143

partnerprogramma’s)127

en

een

betere

ondersteuning

bij

inburgering

en

arbeidsmarkttoeleiding, die hun arbeidsdeelname kan verhogen. 128
Binnen het arbeidsmigratiebeleid kan ook meer aandacht besteed worden aan
circulaire migratie. Dat betekent dat afgesproken wordt dat mensen geen
structureel werk verrichten en voor bepaalde duur in Nederland blijven en er
regelingen zijn getroffen voor terugkeer. Steeds vaker wordt ook gesproken over
een vorm van circulariteit waarbij arbeidsmigranten meerdere keren naar
Nederland komen, maar waarbij hun basis in het land van herkomst is. De
toegenomen digitalisering in de wereld kan hieraan bijdragen.
EU-arbeidsmigratie
Nederland zou kunnen werken aan een integrale visie en ambitie op het aanbod
van

EU-arbeidsmigranten.

Momenteel

worden

intra-EU-migranten

en

hun

gezinsleden (ook van buiten de EU) vooral bezien vanuit het vrij verkeer van
personen en diensten. Hoewel Nederland niet direct het aantal EU-migranten kan
reguleren

dat

gebruik

maakt

van

het

vrij

verkeer, 129

zijn

indirecte

sturingsmogelijkheden op intra-EU-migratie nog onvoldoende in kaart gebracht,
zoals het sociale beleid en handhaving. De vraag is hoe intra-EU-migratie zich
verhoudt tot de brede welvaart, bijvoorbeeld door de behoefte aan EUarbeidsmigranten in de Nederlandse economie (waaronder die voor de uitvoering
van de energietransitie en de digitaliserings- en duurzaamheidsagenda), breder te
trekken naar andere maatschappelijke opgaven zoals de vraag naar fatsoenlijke
huisvesting, onderwijs en zorg in Nederland.
Asielmigratie
De invloed van de overheid op asielmigratie is beperkt, want asielmigratie is
volatiel en afhankelijk van externe factoren zoals klimaatverandering, conflicten
en sociaaleconomische en demografische ontwikkelingen op de continenten Azië
en Afrika. De conflicten in de wereld zijn tegenwoordig complexer dan voorheen,
vaak langslepend, steeds meer tussen groeperingen binnen nationale grenzen en
daardoor moeilijker op te lossen.130 De conflicten in Syrië en Oekraïne laten zien
dat in korte tijd veel mensen gedwongen ontheemd kunnen raken en er een grote
stroom vluchtelingen op gang kan komen.

127

Gezinsleden van kennismigranten hebben anders dan gezinsleden van arbeidsmigranten
geen tewerkstellingsvergunning nodig. In het dvies Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid stelden
we voor voor geen onderscheid te maken naar sociaaleconomische status voor wat betreft
bepaalde rechten. Daarnaast stelt de adviesraad voor dat werkgevers structureel beleid gaan
voeren om partners van arbeidsmigranten te ondersteunen om werk te vinden (dual career
policies/programs).
128
Adviesraad Migratie (ACVZ) (2022). Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid.
129
Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van State over het vrij verkeer van
werknemers en diensten, 18 november 2020, https://www.raadvanstate.nl/@121666/w1220-0223-iii-vo/.
130
Verenigde Naties en Wereldbank (2017). Pathways for Peace: Inclusive Approaches to
Preventing Violent Conflict.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

144

Asielbeleid wordt vormgegeven binnen de kaders van het internationale en
Europese recht, waaronder het VN-Vluchtelingenverdrag, het EVRM en EUwetgeving. Deze wet- en regelgeving geeft enerzijds mogelijkheden om grip te
krijgen op migratie door internationale samenwerking, en anderzijds beperkingen
in de vorming van het beleid. Daarbij geldt dat samenwerking binnen deze
internationale kaders over het algemeen juist de grip op migratie vergroten; de
EU-Turkije Verklaring om vluchtelingen te herverdelen is hiervan een voorbeeld. 131
De EU kwam met Turkije overeen om de onregelmatige migratie vanuit Turkije te
beëindigen in ruil voor financiële ondersteuning en het overnemen van
vluchtelingen uit Turkije. Naast de EU-Turkije verklaring heeft samenwerking met
herkomst-, doorreis en bestemmingslanden invloed gehad op de gedaalde
instroom in Europa na 2016, de aanvullende grensbewaking van landen op de
Balkan en afspraken van de EU met de Libische kustwacht over het bewaken van
de Libische kust. Dit heeft onder meer tot gevolg dat irreguliere migranten
verblijven in detentiecentra in Libië en in opvangkampen op de Griekse eilanden.
Een ander voorbeeld is het EU visum- en buitenlandbeleid. In de EU is momenteel
sprake van een toename van asielzoekers uit landen die een visum nodig hebben
voor het Schengengebied, maar niet voor Servië. Dat betreft vooral mensen uit
India, maar ook uit Burundi, Rusland, Tunesië, Turkije en Cuba, want ook die
mogen zonder visum Servië in. Mensen met een Indiaas paspoort reizen dan eerst
zonder problemen naar Servië en steken dan irregulier de grens met Hongarije of
Slovenië (via Kroatië) over. Tussen januari en augustus 2022 waren er 4.469
irreguliere grensoverschrijdingen van Indiërs.132 Een jaar eerder waren het er 557.
Servië, een kandidaat-lid van de EU, loopt niet in de pas met het Europese
visumbeleid. De Europese Commissie dreigde zelfs de visumplicht weer in te
voeren voor Serviërs die naar de EU willen. Die werd in 2009 afgeschaft. Onder
druk van Duitsland en de Europese Commissie heeft Servië beloofd om het
visumbeleid tegen het eind van dit jaar in lijn te brengen met dat van de EU. De
visumvrijstellingen voor Burundi en Tunesië zijn al geschrapt. Daarnaast heeft
Servië met Hongarije en Oostenrijk afgesproken om de irreguliere immigratie
gezamenlijk aan te pakken. Dit voorbeeld laat zien dat een gezamenlijk optreden
in het visum- en buitenlandbeleid, ook voor de kandidaat-lidstaten van de EU, van
invloed kan zijn op het aantal asielaanvragen in de EU.
Nederland heeft, naast de inzet in internationaal verband, zelf een beperkt aantal
sturingsmechanismes om spontane asielmigratie naar Nederland te beïnvloeden.
De effectiviteit van deze beleidsinstrumenten staat niet altijd vast. We lopen een
aantal beleidsopties langs.
Er bestaat in Nederland grote maatschappelijke en politieke steun om ervoor te
zorgen dat mensen die te maken hebben met geweld en conflict in de eigen regio
Lees hierover meer: www.eerstekamer.nl/eu/thema/gevolgen_van_de_eu_turkije.
Serbia to Introduce Visas for More Third Countries Following Surge of Illegal Migrants &
EU Pressure - SchengenVisaInfo.com.
131
132

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

145

worden opgevangen.133 Opvang in de regio vindt in de praktijk al plaats: 60% van
de ontheemden blijft in eigen land en van de overige 40% ontheemden gaat 72%
naar buurlanden.134 Slechts 12% van de internationaal ontheemden komt naar de
EU en weer slechts een klein deel daarvan komt naar Nederland (0,5% van het
totaal aantal internationaal ontheemden).135 De beleidsopties die vallen onder
opvang in de regio vormen geen ‘magic bullet’ waar je de migratieproblematiek
mee oplost. Bovendien is er onvoldoende bewijs dat het aanbieden van een
dergelijke opvang in de regio met een relatief beperkt aantal diensten en
voorzieningen mensen ervan weerhouden (verder) te migreren.136 Ook is er weinig
bekend over de effecten van informatiecampagnes om mensen te overtuigen niet
naar Nederland te reizen. Wel is duidelijk dat migranten informatie van overheden
als weinig geloofwaardig zien.137
Nederland kan ervoor kiezen om minder aantrekkelijk te worden als opvangland
via strengere wet- en regelgeving en een stringentere uitvoering van beleidsregels
en operationele richtlijnen, voor zover dit kan binnen het kader van de EUwetgeving (minimumnormen) en internationale verdragen. Zweden deed dat
bijvoorbeeld. Vóór het aanscherpen van de Zweedse asielwetgeving in 2016 was
deze ruimhartiger voor asielzoekers dan de Nederlandse wetgeving en na
aanscherping juist minder ruimhartig. Na een piek van meer dan 160.000
asielaanvragen in 2015, heeft Zweden in 2016 de asielwetgeving tijdelijk, voor een
periode van drie jaar, aangescherpt.138 In datzelfde jaar leidde dat tot een terugval
van meer dan 80% ten opzichte van het aantal asielaanvragen in 2015. Ook in
veel andere EU-lidstaten was een daling zichtbaar (in Nederland bijvoorbeeld ruim
50%), maar wel in mindere mate. Die EU-brede daling kwam vooral doordat het
moeilijker was geworden voor irreguliere migranten om naar de EU te komen en
vervolgens door te reizen binnen de EU om asiel aan te vragen door de
implementatie van de EU-Turkije overeenkomst en sluiting van de Balkan route.139
De Zweedse regering is van mening dat deze daling het gevolg is van de strengere
nationale wet- en regelgeving, maar dat verklaart waarschijnlijk slechts een deel
van de daling.140 De tijdelijke wet werd vervolgens met twee jaar verlengd tot
2021, waarbij de regering opmerkte dat deze wet ook dient ter voorkoming van
de komst van grote aantallen asielzoekers naar Zweden (afschrikwekkende
werking).141 De tijdelijke wet is daarna niet meer verlengd. De tijdelijke wet is
Voor nadere informatie over de verschillende beleidsopties die onder die noemer worden
geschaard en de Nederlandse activiteiten op dit gebied zie: T. Hilhorst, J. Rijpma & S. Vezolli,
L. Meyer & M. van Ostaijen. (2021). Factsheet opvang in de regio: Een vergelijkende studie.
134
Zie bijlage A.
135
Idem.
136
T. Hilhorst e.a. 2021.
137
Zie WODC (2016). Raising awareness, Changing behaviour? Combatting irregular
migration through information campaigns, Den Haag: WODC, cahier 2016-11.
138
In deze wet werd onder andere vastgelegd dat een asielvergunning eerst tijdelijk zou
worden verleend, dat voor het verkrijgen van een permanente vergunning strengere
(inburgerings)eisen zouden gelden en dat gezinshereniging werd beperkt tot de leden van
het kerngezin. Gezinshereniging was niet langer mogelijk voor subsidiair beschermden.
139
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2019). Secundaire Migratie van asielzoekers in de EU.
140
Interview EMN expert Migrationsverket d.d. 28 februari 2022 en zie ook Adviesraad
Migratie (ACVZ) advies Secundaire Migratie van asielzoekers in de EU (2019).
141
AIDA rapport inzake Zweden, april 2021, zie ook link in wetgevingsoverzicht; AIDA rapport
Zweden,
april
2021,
te
vinden
via
https://asylumineurope.org/wp133

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

146

daarna niet meer verlengd. Het Zweedse voorbeeld laat zien dat er ook voor
Nederland binnen het kader van EU-wetgeving en internationale verdragen
potentieel effectieve sturingsmogelijkheden bestaan. De mogelijkheden om
Nederland minder aantrekkelijk te maken als opvangland zijn overigens niet
grenzeloos: wetgeving en beleid moet blijven voldoen aan de minimum
standaarden in de EU-wetgeving, omdat het anders in strijd raakt met de
verplichtingen als EU-lidstaat en met internationale verdragen.
Nederland kan lessen trekken uit de opvang en activering van Oekraïense
ontheemden die, anders dan asielzoekers, geen werkvergunning nodig hebben.
Ruim een derde van de Oekraïense vluchtelingen had in juli 2022 werk gevonden
in Nederland.142 Meer dan de helft van hen kreeg een baan via een uitzendbureau.
Meer dan de helft van hen kreeg een baan via een uitzendbureau. De Adviesraad
Migratie adviseerde eerder om de wettelijke bepaling te schrappen die de
arbeidsduur van asielzoekers beperkt tot 24 weken in een tijdsbestek van 52
weken, omdat die nadelig is voor de integratiekansen van statushouders.143 Zolang
zij in procedure zijn en nog geen status hebben, zijn zij immers niet aantrekkelijk
voor werkgevers. Het is voor een werkgever niet lucratief om te investeren in
iemand die slechts beperkt beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Dergelijke
administratieve obstakels kan Nederland voor andere groepen, bijvoorbeeld al dan
niet kansrijke asielzoekers, wegnemen om zo hun arbeidsparticipatie te verhogen
en integratiekansen te verbeteren. De minister van Sociale Zaken bekijkt
momenteel of belemmeringen voor asielzoekers tot de arbeidsmarkt weggenomen
kunnen worden.144 De onderzoeksresultaten worden begin 2023 verwacht.145
Ook zijn er administratieve belemmeringen. Bijna achtduizend asielzoekers en
duizenden statushouders hebben door administratieve achterstanden geen
Burgerservicenummer. Zij mogen hierdoor onder meer niet werken en de
huisvesting wordt vertraagd.146 De overgrote meerderheid van hen wacht al langer
dan negen maanden. En dat zorgt voor een valse start in Nederland. 147 Vooral bij
statushouders is de wachtlijst saillant, omdat werk één van de pijlers van het
nieuwe inburgeringsbeleid is. Vluchtelingen met een verblijfsvergunning moeten
zo snel mogelijk deelnemen aan de samenleving.
Op het moment dat asielzoekers mogen werken en een bijdrage kunnen leveren
aan de samenleving zijn mensen positiever over immigratie. Meer fundamenteel
kan de vraag gesteld worden of asielzoekers in specifieke gevallen en/of beroepen

content/uploads/2021/04/AIDA-SE_2020update.pdf. Gezinshereniging was van 2016 tot
2019 niet mogelijk voor subsidiair beschermden. Er geldt vanaf 2019 een nareistermijn van
3 maanden onder soepele voorwaarden, echter na 3 maanden nareis geldt er een inkomensen huisvestingseis.
142
CBS: Begin juli had ruim een derde van de Oekraïense vluchtelingen werk (cbs.nl).
143
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2020). Wetsadvies Wet arbeid vreemdelingen.
144
Kamerstukken II, 2021/22, 35680, nr. 22.
145
Regioplan: Nieuw onderzoek naar belemmeringen voor werkzoekende asielzoekers Regioplan.
146
VWN 21 november 2022: Nieuws en Kennis (vluchtelingenwerk.nl).
147
Ibid.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

147

niet toegelaten kunnen worden als arbeidsmigranten, wat asielprocedures zou
kunnen ontlasten.
Migratie-afspraken maken met derde landen
Het

kabinet

zet

in

EU-verband

in

op migratiepartnerschappen met

derde

landen die materieel het Vluchtelingenverdrag naleven om migratiestromen te
beheersen en terugkeer te realiseren. In ruil voor bijvoorbeeld afspraken over
handel, hulp, steun bij opvang en tijdelijke legale en circulaire arbeidsmigratie,
worden

afspraken

gemaakt

om

uitgeprocedeerde

asielzoekers

uit

deze

landen terug te nemen en irreguliere migratie tegen te gaan. Tegelijkertijd kunnen
aan landen die niet meewerken instrumenten worden onthouden die voor hen van
belang zijn, zoals visa. Het asielsysteem trekt ook mensen aan die geen
internationale bescherming nodig hebben waaronder mensen uit ‘veilige landen’:
mensen die op de vlucht zijn voor uitzichtloosheid, niet voor oorlog, geweld en
vervolging. Voor de meesten van hen is asielbescherming niet bedoeld, maar dat
moet in een snellere asielprocedure eerst vastgesteld worden. 148 Deze groep
‘veiligelanders’ heeft weinig steun van de bevolking: de draagkracht van de
samenleving wordt op de proef gesteld (hoofdstuk 2 van het advies). Nederland
kan meer consequenties verbinden aan het niet terugnemen van asielzoekers door
sommige veilige landen. Die inzet vergt echter een lange adem en veel
investeringen in relaties.
Asielbeleid in Europees verband
Asielbeleid is vooral Europees beleid. Wie streefcijfers wil introduceren voor
asielbeleid zal vooral op Europees niveau moeten investeren in samenhangend
Europees en nationaal beleid. Er zijn twee akkoorden nodig om de impasse inzake
het Europese asielbeleid te doorbreken,149 adviseerde de Adviescommissie
Internationale Vraagstukken (AIV): een intern akkoord tussen de lidstaten van de
Unie onderling en een extern akkoord met buitenlandse partnerlanden.150 Dat
vergt opnieuw inspanningen op het externe vlak. Het kabinet heeft zich
voorgenomen migratie-afspraken te maken met 'veilige derde landen' om
migranten tegen te houden en op te vangen. De ‘Turkije-deal’ uit 2016 dient
daarbij als blauwdruk. De EU-lidstaten sloten in 2016 een overeenkomst met
Turkije om grootschalige migratie naar de EU te voorkomen. In ruil voor miljarden
aan financiële steun voor de opvang van asielzoekers en vluchtelingen en een
visumbeleid voor Turkse onderdanen, beloofde Turkije de grenzen strenger te
bewaken om doorstroom naar de EU te beperken. 151 Ondanks de zichtbare
effectiviteit van deze ‘deal’ op de omvang van migratie naar Nederland is inmiddels

Adviesraad Migratie (ACVZ). (2018). Op zoek naar veilige(r) landen.
AIV. (2022). Het Europese asielbeleid. Twee grote akkoorden om de impasse te
doorbreken.
150 Het kabinetsbeleid onderschrijft het uitgangspunt van de AIV dat een eventuele oplossing
gelijktijdige inspanning op zowel de interne als de externe dimensie vergt.
151
EU-Turkije verklaring, 18 maart 2016, www.consilium.europa.eu/en/press/pressreleases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.
148
149

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

148

gebleken dat er verschillende nadelige effecten voor de rechten van asielzoekers
en vluchtelingen aan kleven.152 Van de deal is al sinds maart 2020 niks meer over,
zei Gerald Knaus, de architect van de deal.153 Toch is het volgens hem de enige
manier om orde te scheppen in irreguliere migratie. Hervestiging in een ordelijke
procedure zou een enorme stap voorwaarts zijn ten opzichte van de chaos van de
laatste jaren: bescherming, snellere integratie en minder gevaarlijke reizen over
zee. Andere voorbeelden om stappen voorwaarts te zetten zijn de Global Compact
on Refugees en het EU Resettlement Framework.154 Deze instrumenten beogen
samenwerking en een bredere verantwoordelijkheidsverdeling. Dat is een
belangrijke

aanvulling

op

het

Vluchtelingenverdrag

dat

geen

verdelingsmechanisme kent.
Daarnaast kan meer ingezet worden op interne samenwerking. Asielzoekers die de
EU op irreguliere wijze inreizen, blijven vaak niet in de lidstaat waar zij aankomen.
Het lukt Nederland echter amper om andere lidstaten aan de zogeheten 'Dublinverordening' te houden

en vreemdelingen verdwijnen vaak voordat

een

Dublinoverdracht heeft kunnen plaatsvinden. Het Dublinsysteem bepaalt dat
binnen de EU één lidstaat verantwoordelijk is voor een asielaanvraag die is
ingediend in één van de lidstaten en stelt de criteria vast op grond waarvan welke
lidstaat verantwoordelijk is. In de praktijk zorgt dat voor een ongelijke verdeling
in verantwoordelijkheden tussen lidstaten. De

adviesraad

heeft

in 2015

geadviseerd het aan te vullen met een permanent herverdelingsmechanisme, zoals
in dat jaar ook is voorgesteld door de Europese Commissie, en onder welke
voorwaarden dit zou kunnen functioneren.155 Tot op heden hebben de lidstaten
hierover geen overeenstemming bereikt.
External processing
Oostenrijk heeft eind november 2022 de EU opgeroepen om ‘external processing’
van asielaanvragen in veilige derde landen, zoals de Deense en Britse plannen met

Zie o.a. V. Moreno-Lax & M. Giuffré. (2017). The Rise of Consensual Containment: From
‘Contactless Control’ to ‘Contactless Responsibility’ for Forced Migration Flows. In S. Juss
(red.), Research Handbook on International Refugee Law, 31 March 2017; S. Carrera, L. den
Hertog & M. Stefan. (2019). The EU-Turkey deal: reversing ‘Lisbonisation’ in EU migration
and asylum policies. In S. Carrera, J. Santos Vara & T. Strik (red.), Constitutionalising the
external dimensions of EU migration policies in times of crisis. Legality, rule of law and
fundamental rights reconsidered.
153
EenVandaag, 6 januari 2022: Aan de Europese grenzen worden alle
mensenrechtenverdragen
nu
geschonden,
ziet
bedenker
Turkijedeal,
eenvandaag.avrotros.nl/item/valt-het-humane-gezicht-van-de-eu-nog-te-redden-aan-degrens-worden-alle-mensenrechtenverdragen-nu-geschonden-ziet-bedenker-turkije-deal/.
154
De VN Global Compact on Refugees (2018) bestaat uit een Comprehensive Refugee
Response Framework en Action Programme en heeft 4 doelstellingen: 1) het verlichten van
druk op opvanglanden; 2) het versterken van zelfredzaamheid van vluchtelingen; 3) meer
toegang tot duurzame oplossingen waaronder hervestiging; 4) verbeteren van de situaties
in landen van herkomst om veilige terugkeer van vluchtelingen mogelijk maken.
Sinds 2016 onderhandelt de EU over een conceptverordening voor een uniform EUhervestigingskader. Dit introduceert een jaarlijks EU-plan voor hervestiging en vervangt adhocschema’s. In het voorstel komen geen concrete quota’s of aantallen omdat de lidstaten
besluiten hoeveel personen elk jaar worden hervestigd.
155
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2015). Delen in verantwoordelijkheid.
152

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

149

Rwanda, te onderzoeken.156 External processing gaat uit van de veronderstelling
dat er een veilig gebied buiten het grondgebied van de EU is, waar een EU-lidstaat
de EU-asielverzoeken om internationale bescherming in behandeling kan (laten)
nemen en beoordelen. De adviesraad adviseerde de regering in 2010 over external
processing.157 Kern van het advies is dat EU-afspraken en clausules in
internationale verdragen maken dat voor oprichting van asielcentra in landen
buiten de EU nog steeds de wettelijke basis ontbreekt en in strijd is met EUrichtlijnen waar Nederland aan gebonden is. Daarom is het geen beleidsoptie voor
Nederland. Naast het creëren van een ‘EU-proof’ wettelijke basis zijn er ook
praktische bezwaren omdat het veel tijd, moeite en geld zou kosten om te
realiseren. Ten eerste is het niet makkelijk een ander land bereid te vinden dit uit
te voeren op haar grondgebied. Daarom zal in grote mate rekening moeten worden
gehouden met de eisen van landen die de vluchtelingen voortaan zouden gaan
opvangen. Ten tweede moet dat land echt “veilig” zijn en voldoen aan
internationale

standaarden

neergelegd

in

het

Vluchtelingenverdrag

en

beschermingsnormen neergelegd in het EVRM en in EU-richtlijnen. Dat laatste
geldt in mindere mate voor Denemarken dat sinds 1995 een zogenoemde opt-out
(uitzonderingsregeling) heeft op bepaalde EU-richtlijnen. Maar voor het plan om
irreguliere asielmigranten over te dragen aan Rwanda is en blijft Denemarken
gebonden aan het EVRM en het Vluchtelingenverdrag.158 Denemarken heeft nog
geen irreguliere asielmigrant aan Rwanda proberen over te dragen. Het is daarom
ongewis of Deense wetgeving die op internationale kritiek kon rekenen in de
praktijk voldoet.159
Het Verenigd Koninkrijk heeft al wel een Memorandum of Understanding met
Rwanda gesloten en 120 miljoen pond vooruitbetaald, hoewel Rwanda dat geld
niet zal terugstorten als een rechter de uitvoering van het plan verbiedt.160 In juni
2022 ging een eerste uitzettingsvlucht van enkele asielmigranten van het VK naar
Rwanda niet door omdat het EHRM vragen had of Rwanda wel een veilig land is en
voldoende rechtsbescherming kan bieden.161 Het is nu aan de Britse regering om
voor het EHRM te onderbouwen dat Rwanda voor de individuen wel voldoende
veilig is en er een effectief rechtsmiddel en mechanisme is om na een succesvolle
asielclaim te kunnen terugkeren naar het VK.
Ten derde moet ook bedacht worden wat er moet gebeuren als de opvang vol
raakt, en wat er moet gebeuren na het doorlopen van de procedure. Waar mag
iemand zich vestigen na een succesvolle asielclaim en hoe kan terugkeer worden
Zie persbericht Oostenrijks ministerie van Binnenlandse Zaken, 25 november 2022,
Innenminister trifft Amtskollegen in Brüssel (bmi.gv.at).
157
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2010). External processing.
158
Antwoord op Kamervragen over het Deense asiel- en terugkeerbeleid: Het Deense asielen terugkeerbeleid | Tweede Kamer der Staten-Generaal.
159
De UNHCR, de Europese Commissie en mensenrechtenorganisaties uitten kritiek op de
plannen, zie onder meer: www.refworld.org/docid/6045dde94.html, Denmark: Joint
Statement Brings Little Clarity on Rwanda Outsourcing but Generates Renewed Critique |
European Council on Refugees and Exiles (ECRE).
160
Een zogenoemd Memorandum of Understanding van 14 april 20220, Memorandum of
Understanding (MoU) between the UK and Rwanda - GOV.UK (www.gov.uk). UK won't get
back £120 million it paid Rwanda if deportation project scrapped - Mirror Online.
161
EHRM interim measures N.SK. tegen het Verenigd Koninkrijk nr. 28774/22, 14 juni 2022.
R.M. tegen het VK, nr. 29080/22 en H.N. tegen het VK, nr. 29084/22.
156

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

150

gerealiseerd na een afwijzing? Terugkeer van afgewezen asielzoekers is complex
en dat zal vanuit de landen waar external processing zou plaatsvinden niet anders
zijn.162 In de Britse casus is er geen zicht op wat er gebeurt als opvanglocaties in
Rwanda vol raken en wat te doen met afgewezen asielmigranten op de langere
termijn.
Korte en zorgvuldige asielprocedures en integrale aanpak terugkeerbeleid
Een kordate en integrale aanpak van het terugkeerbeleid is één van de elementen
die invloed kan hebben op asielmigratie.163 Uit onderzoek blijkt dat een zorgvuldige
en niet te lange asielprocedure de terugkeerbereidheid kan vergroten. 164 Niet te
kort, want dan heeft de asielzoeker het gevoel dat er niet zorgvuldig is gekeken
naar zijn zaak. Niet te lang, want dan neemt de vertrekbereidheid zienderogen
af.165 Bewaring – als ultimum remedium – is effectief in sommige gevallen, maar
dan moet vertrek ook redelijk voortvarend opgepakt worden.166 Nederland is voor
terugkeer afhankelijk van medewerking van de migrant én de landen van
herkomst. Sommige landen werken niet mee aan gedwongen vertrek, alleen als
hun burgers zeggen vrijwillig te willen terugkeren geeft de ambassade reispapieren
af.
In het terugkeerbeleid zijn enige successen geboekt. Zo daalde de asielmigratie
vanuit bepaalde ‘veilige landen van herkomst’ (zoals Albanië en Georgië) sterk in
2016/2017 nadat Nederland meer en snellere terugkeer naar die landen had
gerealiseerd. Daarentegen was er geen daling zichtbaar in de asielmigratie vanuit
de veilige landen van herkomst waarmee de terugkeersamenwerking zeer
moeizaam was (zoals Marokko en Algerije).167 Bij die landen kan Nederland
inzetten

op

betere

samenwerking

via

een

strategische

landenbenadering

migratie.168 Om de terugkeer te bevorderen maakt Nederland dan afspraken met
herkomstlanden over terugkeersamenwerking. Zo is volgens het ministerie van
Buitenlandse Zaken de relatie met Marokko recent verbeterd, en wordt er ook
gesproken over het thema van terugkeer naar Marokko.169 Uit onderzoek van het
Zo blijkt in Australië dat een deel van de asielzoekers niet langer op de eilanden Nauru
en Papua Guinea verblijven, maar in detentiecentra in Australië. Het Australische model van
offshore detention dat ongeveer 1 miljard Australische dollar per jaar kost, leidt volgens
onderzoekers tot arbitraire detentie, zo is de gemiddelde detentieduur opgelopen tot
gemiddeld 689 dagen en verblijven enkelen al meer dan 10 jaar in detentie. Human Rights
Watch. (2022). Submission by Human Rights Watch on the Inquiry into the Ending Indefinite
and Arbitrary Immigration Detention Bill 2021.
163
De Adviesraad Migratie (ACVZ) adviseerde in ‘Tussen wens en werkelijkheid’ (2015) over
hoe de strategische landenbenadering migratie effectiever kan worden ingezet om meer
terugkeer te realiseren naar landen die hier onvoldoende aan meewerken
164
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2020). Samen werken aan terugkeer. Rapport
Onderzoekscommissie Van Zwol. (2019). Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder
bestendig verblijfsrecht. Onderzoekscommissie Langdurig verblijvende vreemdelingen
zonder bestendig verblijfsrecht | Rapport | Rijksoverheid.nl.
165
Rapport Onderzoekscommissie Van Zwol. (2019. Langdurig verblijvende vreemdelingen
zonder bestendig verblijfsrecht.
166
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2020). Samen werken aan terugkeer.
167
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2018). Op zoek naar veilige(r) landen.
168
De Adviesraad Migratie (ACVZ) adviseerde in ‘Tussen wens en werkelijkheid’ (2015) over
hoe de strategische landenbenadering migratie effectiever kan worden ingezet om meer
terugkeer te realiseren naar landen die hier onvoldoende aan meewerken.
169
Afspraken over uitzetten uitgeprocedeerde Marokkanen lijken nabij - Nieuws.nl.
162

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

151

WODC blijkt dat juridisch bindende bilaterale tergkeerovereenkomsten met
herkomstlanden

de

mate

van

terugkeer

met

5%

tot

10%

verhogen.

Terugkeerovereenkomsten die in EU-verband worden afgesloten, blijken echter
geen aantoonbaar effect te hebben op de mate van zelfstandige en gedwongen
terugkeer.170
Daarnaast is er meer beleidsmatige ruimte om in te zetten op vrijwillige
vertrekprogramma’s.171 Vrijwillige terugkeer heeft altijd de voorkeur: het is beter
voor de persoon in kwestie aangezien die onder meer detentie kan vermijden, en
voor de Nederlandse overheid is het een goedkopere, minder administratief
belastende en meer humane optie om onrechtmatig verblijf te beëindigen.172
Vrijwillige terugkeer is afhankelijk van instemming en medewerking van de
persoon in kwestie die vaak een fundamenteel andere kijk heeft op terugkeer dan
de Nederlandse overheid.173 Dit maakt dat overheden en ngo’s vrijwillige
vertrekprogramma’s niet zonder meer in kunnen zetten als middel om immigratie
te controleren. Soms blijken terugkeerprogramma’s door financiële prikkels zelfs
immigranten aan te trekken.174
Hervestiging
Vanwege internationale afspraken is het dus niet mogelijk om een grens te stellen
aan het aantal asielaanvragen van personen die spontaan naar Nederland zijn
gekomen. Bij iedereen die in Nederland asiel aanvraagt moet op basis van deze
verdragen en de regelgeving individueel worden getoetst of hij/zij recht heeft op
bescherming.

Nederland heeft

wel

een vrije

keuze

om zelf

het

aantal

asielmigranten via gereguleerde kanalen als hervestiging en (andere) humanitaire
programma’s te bepalen. Deze vorm van geplande asielmigratie betreft een
vrijwillige bijdrage vanuit solidariteitsoverwegingen richting vluchtelingen en de
(overbelaste) landen van eerste opvang.
Het Nederlandse migratiebeleid kent momenteel een quotum voor hervestiging
van uitgenodigde vluchtelingen. In de huidige kabinetsperiode is het streven om
dit

quotum,

onder

voorwaarden,

te

verhogen

van

500

naar

900

hervestigingsplaatsen op jaarbasis.175 In het bestuurlijke akkoord van het kabinet
eind augustus 2022 staat als tijdelijke maatregel dat geen nieuwe families worden
WODC. (2022). Intergovernmental relations and return, drie studies. Terugkeerafspraken
dragen beperkt bij aan terugkeer migranten | Nieuwsbericht | WODC - Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum.
171
EMN inform. (2022). Incentives and motives for voluntary departure.
172
C. M. F. Mommers. (2022). Eigen verantwoordelijkheid voor terugkeer: op zoek naar de
grenzen.
173
K. Kuschminder & T. Dubow. Moral exclusion, dehumanization, and continued resistance
to return: Experiences of refused Afghan asylum seekers in the Netherlands. Geopolitics
2022.
174
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2018). Op zoek naar veilige(r) landen. Na vermoedens dat
terugkeerondersteuning een rol speelde in een plotselinge stijging in het aantal
asielaanvragen uit Georgië (2010), Macedonië (2010), Wit-Rusland (2011) en Mongolië
(2015) werd die ondersteuning geschrapt voor onderdanen uit die landen en daarop volgde
een sterke daling in het aantal asielaanvragen uit die landen.
175
Coalitieakkoord 2021 - 2025: Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst
(overheid.nl), p. 44.
170

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

152

geselecteerd voor hervestiging in Nederland onder de afspraken in de EU-Turkije
Verklaring.
Tot slot bestaat de mogelijkheid om via mondiale en Europese samenwerking meer
grip te krijgen op asielmigratie. Voorbeelden hiervan zijn de Global Compact on
Refugees en het EU Resettlement Framework. Deze instrumenten beogen
samenwerking en een bredere verantwoordelijkheidsverdeling. Internationale
samenwerking zou onregelmatige migratie kunnen beperken en het aantal
asielaanvragen van mensen die uiteindelijk geen bescherming nodig hebben,
kunnen verminderen. Tegelijkertijd kan een aantal mensen die wel bescherming
nodig hebben opgenomen worden via legale kanalen. Het is onbekend welk effect
het ontwikkelen van legale kanalen zal hebben op de omvang van spontane
asielmigratie naar Nederland.
Bevorderen van legale migratieroutes en terugkeer
Vergroting van reguliere mogelijkheden kan alleen een effect hebben op irreguliere
migratie als er substitutie plaatsvindt. Dus als migranten voor reguliere wegen in
plaats van irreguliere wegen kiezen. Anders vergroot het alleen maar de migratie.
In dat geval kan het zelfs vanwege netwerkeffecten tot meer irreguliere migratie
leiden. Reguliere migratie tussen Mexico en de VS heeft de irreguliere migratie
verminderd, maar alleen in combinatie met strikte handhaving van de wet die het
in dienst nemen van irreguliere migranten verbiedt.176 Duitsland heeft sinds 2016
een regeling voor arbeidsmigranten uit de Westelijke Balkan waar personen die de
afgelopen 24 maanden geen asiel hebben aangevraagd voor in aanmerking komen.
Vervolgens is het aantal asielaanvragen uit deze landen sterk gedaald (veel meer
dan in andere EU-lidstaten zoals Nederland) en tegelijkertijd is het aantal
afgegeven verblijfsvergunningen aan personen uit deze landen om arbeid te
verrichten sterk gestegen. Hoewel er indicaties zijn dat de ontwikkelingen
gerelateerd zijn, is het niet mogelijk om een oorzakelijk verband vast te stellen.177
In de migratieagenda stelt het kabinet voor legale migratie te bevorderen, omdat
dit een waardevolle bijdrage levert aan de Nederlandse (kennis)economie en
samenleving en ook ter bevordering van afspraken over terugkeer en overname
met derde landen.178 Hier is de gedachte dat beperkte reguliere migratie landen in
Afrika en Azië kan bewegen mee te werken aan terugkeer van irreguliere

M. Clemens & K. Gough. (2018). Can Regular Migration Channels Reduce Irregular
Migration? Lessons for Europe from the United States, CGD Brief, Center for Global
Development, Washington D.C., February 2018.
177
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2019). Legale kanalen voor arbeidsmigranten. De ACVZ
concludeerde eerder in 2018 in haar advies ‘Op zoek naar veilige(r) landen’ dat dit voorbeeld
van de Duitse inzet voor legale migratie (en het organiseren van een beroepsopleiding in het
herkomstland) het navolgen waard is ter voorkoming van asielverzoeken uit zogenaamde
‘veilige landen van herkomst’. De ACVZ adviseerde om legale migratiekanalen (werk en
beroepsopleiding) te overwegen voor Nederland en de EU ten aanzien van landen die
meewerken aan terugkeer. Landen die niet meewerken aan terugkeer zouden in beginsel
hiervan uitgesloten zijn totdat zij terugkeerafspraken maken en implementeren.
178
Brief 2018: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/03/29/tkintegrale-migratieagenda.
176

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

153

migranten.179 De EU heeft de noodzaak voor legale migratie verschillende malen
officieel

erkend,

zoals

in

door

lidstaten

(inclusief

Nederland)

afgesloten

mobiliteitsovereenkomsten en in het Valletta Action Plan tussen de Afrikaanse Unie
en de EU. Maar de creatie van legale routes is tot nu toe geen prominent onderdeel
geweest van de Nederlandse en Europese migratieagenda. Het kabinet geeft in
een voortgangsbrief aan geen nieuwe mogelijkheden voor legale migratie te
starten.180 In het kader van legale migratie zet het kabinet wel in op
hervestigingsprogramma’s. Het kabinet heeft echter recent besloten tijdelijk de
nationale hervestiging en hervestiging in het kader van de EU-Turkije Verklaring
stop te zetten.181
Het recente voorstel van de Europese Commissie om ‘Talentpartnerschappen’ te
ontwikkelen

kan

bijdragen

aan

een

integrale

benadering

van

migratiesamenwerking, waar ook het tegengaan van irreguliere migratie en
effectieve terugkeersamenwerking onderdeel van zijn.182 De Europese Commissie
heeft ervoor gekozen om Egypte, Marokko en Tunesië te selecteren, omdat zij
migratiesamenwerking met deze landen wil versterken. De Talentpartnerschappen
staan volgens de Commissie open voor migranten van alle opleidingsniveaus, en
uit verschillende sectoren, afhankelijk van de wensen van de betrokken landen,
met oog voor het risico van braindrain. Het kabinet ziet het opzetten van
Talentpartnerschappen met prioritaire migratielanden niet als oplossing voor
tekorten op de arbeidsmarkt.183 Het kabinet onderschrijft wel de insteek dat
partnerschappen met prioritaire migratielanden, mits goed vormgegeven, kunnen
bijdragen aan een integrale benadering op migratiesamenwerking met derde
landen, waaronder het tegengaan van irreguliere migratie en het verbeteren van
effectieve terugkeersamenwerking voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze
opzet van partnerschappen bij prioritaire migratielanden sluit aan bij het
coalitieakkoord en de wens om meer grip te krijgen op migratie.

De Adviesraad Migratie (ACVZ) adviseerde op 25 juni 2015 in ‘Tussen wens en
werkelijkheid’ over de strategische landenbenadering migratie: ‘Investeer in de ontwikkeling
van een coherent en geïntegreerd migratiebeleid waarbij naast terugkeer en bestrijding van
irreguliere migratie eveneens kennis-, arbeids- en studiemigratie en internationalisering van
socialezekerheidsrechten van migranten wordt betrokken. Heroverweeg hierbij de keuze voor
het voeren van een algemeen beleid en/of overweeg het invoeren van extra mogelijkheden
voor landen die meewerken aan gedwongen terugkeer.’
180
Kamerstukken II, 2019/20, 19637, nr. 2535.
181
Zie hierover meer in bijlage D.
182
Mededeling ‘aantrekken van vaardigheden en talent naar de EU’, COM (2022)657.
183
Zie waardering van het EC voorstel in een BNC-Fiche van het kabinet, 27 april 2022,
www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2022/04/27/def-bnc-fiche-4-mededelingaantrekken-van-vaardigheden-en-talent-naar-de-eu.
179

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

154

Gezinsmigratie
Het is niet mogelijk om een harde getalsmatige bovengrens te hanteren bij
gezinsmigratie, tenzij Nederland bereid zou zijn, tegen hoge kosten, om uit de
relevante verdragen en regionale samenwerkingsverbanden als de Raad van
Europa en de EU te stappen.
Nederland kan via aanpassingen in Europese en nationale wet- en regelgeving de
omvang van gezinsmigratie beïnvloeden, en heeft daar eerder ook op ingezet. Zo
zijn in het verleden de eisen voor gezinsmigratie en inburgering aangescherpt, wat
destijds heeft gezorgd voor een (tijdelijke) daling in de gezinsmigratie. Pogingen
door Nederland om binnen de EU-context de standaarden omlaag bij te stellen of
gezinsmigratie te beperken waren niet succesvol en verdere pogingen lijken
daarom niet zinvol (zie bijlage B). Een doeltreffend integratiebeleid (zoals
taalcursussen), het wegnemen van eventuele beperkingen op de arbeidsmarkt,
goede scholing en kinderopvang kan een stimulans zijn om gezinsleden naar
Nederland te laten overkomen. Indien daarin juist niet wordt voorzien en in andere
lidstaten wel dan kan Nederland juist minder aantrekkelijk worden om zich
permanent te vestigen met het gezin. Tegelijkertijd is dat negatief voor de
integratie en arbeidskansen in Nederland. Migratie naar Nederland is namelijk in
toenemende mate ‘vlottend’ en minder permanent van aard. 184
Het kabinet heeft op 26 augustus 2022 bekendgemaakt een bestuurlijk akkoord te
hebben bereikt in reactie op de schrijnende en onhoudbare situatie in Ter Apel.185
Het kabinet neemt tijdelijke maatregelen die een rem zetten op de gezinsmigratie
van asielmigranten en die het aantal hervestigingsplaatsen verminderen.186 De
eerste maatregel zal in de praktijk de termijn tussen het moment van de
nareisaanvraag en het moment van visumverstrekking tot maximaal vijftien
maanden verlengen. Als er na vijftien maanden nog geen woning is gevonden,
krijgen deze gezinsleden alsnog toestemming om op een nareisvisum naar
Nederland te komen. Er is kritiek op de plannen omdat ze het recht van
statushouders inperken om hun gezin te laten nareizen als ze geen adequate
huisvesting hebben.187 Als tweede tijdelijke maatregel zullen geen nieuwe families
worden geselecteerd voor hervestiging onder de EU-afspraken in het kader van de
EU-Turkije verklaring.

WRR. (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving, Den
Haag: WRR. Zie ook stayrate gezinsmigratie in bijlage A.
185
Kamerstukken II, 2021/22, 19637, nr. 2983.
186
Ibid.
187
Zie Commissie Meijers, Commentaar CM2207, 5 september 2022 en brief
mensenrechtencommissaris Raad van Europa, 26 augustus 2022.
184

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

155

Arbeidsmigratie
Inkomensverschillen tussen landen zijn een sterk verklarende factor voor arbeidsen gezinsmigratie. Het feit dat Nederland een hoog inkomensland is en dat zeker
tot 2030 ook zal blijven, brengt met zich mee dat Nederland aantrekkelijk blijft
voor arbeidsmigranten.188 In hoeverre de verwachte economische groei en
vergrijzing een behoefte aan arbeidskrachten met zich meebrengen die alleen kan
worden vervuld door migranten (arbeidsmigranten en hun gezinsleden) hangt ook
af van de vraag in hoeverre de arbeidsmarkt verandert door innovatie en een
hogere arbeidsdeelname.189 Tot nu is er in ieder geval een sterke relatie tussen
economische groei in Nederland en arbeidsmigratie naar Nederland.
We maken onderscheid tussen intra-EU-arbeidsmigratie (zie hiervoor intra-EUmigratie) en arbeidsmigratie van buiten de EU/EER, Zwitserland 190 en Turkije191
(verder: arbeidsmigratie uit derde landen). Het aantal migranten uit derde landen
dat naar Nederland komt voor arbeid is vrij stabiel en neemt de laatste jaren
geleidelijk toe.192 Het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid voor migranten uit derde
landen richt zicht op twee categorieën: enerzijds gewenste kennismigratie en
anderzijds strikt gereguleerde overige arbeidsmigratie. De kern van dit beleid is
selectiviteit: Nederland is uitnodigend voor migranten aan wie economisch
behoefte is en terughoudend als dit niet het geval is.
Nederland

heeft

een

uitnodigend

beleid

‘kennismigranten’.

Het

politieke

draagvlak

ten

aanzien

voor

de

van
komst

zogenoemde
van

deze

kennismigranten naar Nederland is groot. Nederland kan een voorkeursbeleid
voeren voor kennismigranten en in sectoren met tekorten een streefcijfer met
ondergrens hanteren of juist met een quotum getalsmatig een harde grens stellen
aan overige arbeidsmigratie, tenzij het Europese recht of internationale verdragen
daaraan in de weg staan.193 In het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid is
bijvoorbeeld in de Aziatische horeca met quota gewerkt. 194 Dit houdt in dat de
aantallen in het quotum bij ministeriële regeling konden worden bijgesteld, zowel
naar boven als naar beneden, als de situatie op de arbeidsmarkt of binnen de

Adviesraad Migratie (ACVZ). (2018). Op weg naar 2030. Migratie: een
toekomstverkenning. SEO. (2022). Arbeidsmigratie in 2030. Vier mogelijke scenario’s.
189
Ibid, NIDI en CBS. Bevolking 2050 in beeld: opleiding, arbeid, zorg en wonen, 13 april
2021, https://publ.nidi.nl/output/2021/nidi-cbs-2021-bevolking-2050-in-beeld.pdf.
190
De EU, Liechtenstein, IJsland, Noorwegen en Zwitserland hebben vrij verkeer van
personen en arbeid.
191
Er gelden afwijkende regels voor Turkse werknemers en zelfstandigen omdat zij
beschermd zijn door zogenoemde standstill-bepalingen in het Verdrag tussen de EEG-Turkije
en het Aanvullend Protocol die de mogelijkheden tot het aanscherpen van nationale
maatregelen ten aanzien van Turkse burgers en hun familieleden in grote mate beperken.
Dat betekent dat harde quota niet op hen van toepassing kunnen zijn.
192
Zie bijlage A, figuur 7.
193
Ibid, en verdragen bijvoorbeeld het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT),
Associatie- en Handelsverdragen tussen de EU en landen, zoals het Associatieverdrag EUTurkije en Handelsverdrag EU-Canada (CETA) en bilaterale Vriendschaps- en
Handelsverdragen, zoals het Vriendschapsverdrag tussen Nederland en de Verenigde Staten
en Handelsverdragen met Bolivia, Japan en andere landen.
194
Zie bijlage B.
188

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

156

sector

daartoe

aanleiding

gaf.195

Het

creëren

van

een

aantrekkelijk

vestigingsklimaat – goede mogelijkheden voor de partner om te werken,
aanwezigheid van goede Engelstalige scholen, belastingvoordelen, et cetera – en
het

opzetten

van

wervingscampagnes

zijn

voorbeelden

van

indirecte

sturingsmechanismes die Nederland kan inzetten om meer kennismigranten aan
te trekken. Het niet langer faciliteren van nieuwe bedrijvigheid die vooral draait op
arbeidsmigranten is een indirecte sturingsmogelijkheid om arbeidsmigratie juist te
ontmoedigen. Ook het verbeteren van de arbeidsomstandigheden kan daaraan
bijdragen, want dan zullen meer Nederlandse ingezetenen bereid zijn het werk te
verrichten.
Nederland heeft weinig tot geen sturingsmechanismes op een deel van de in
Nederland aanwezige arbeidsmigranten uit derde landen. Het registreren van
bepaalde

categorieën

arbeidsmigranten

kan

er

ook

toe

leiden

dat

migratiebewegingen aan het licht komen die daarvoor niet helder in beeld waren,
zoals in Nederland sinds 1 maart 2020 bleek toen gedetacheerde arbeidsmigranten
uit andere lidstaten een meldplicht kregen.196 Deze arbeidsmigranten uit derde
landen vallen onder het vrij verkeer van diensten in de EU en vormen een relatief
grote groep arbeidsmigranten vergeleken met de groep overige arbeidsmigranten
die onder het nationale recht een werk- en verblijfsvergunning krijgen.
Het ontbreekt Nederland aan directe sturingsmechanismes om deze tijdelijke
arbeidsmigratie op detacheringsbasis te reguleren omdat het Europese vrij verkeer
van diensten betreft. Op het terrein van het sociale beleid heeft Nederland in
beginsel nog ruimte om nationale maatregelen te treffen. 197 Het staat Nederland
ook vrij om strenger te handhaven op arbeidsomstandigheden.
Studiemigratie
De groeiende internationale instroom van studenten is een opgave voor de
hogescholen en universiteiten. Zij zouden hun wervingsinspanningen in het
buitenland kunnen stoppen of verminderen, het onderwijs alleen in het Nederlands
kunnen aanbieden en beter kunnen afstemmen op de beschikbare huisvesting in
de studentensteden. Studiemigratie is ook door de overheid te sturen met
maatregelen,

bijvoorbeeld

door

een

taaleis

Nederlands

in

bepaalde

studierichtingen in het hoger onderwijs in te stellen of verplicht te stellen om een
minimum aantal vakken in de bachelor in het Nederlands te volgen of het
instellingstarief te verhogen. Dat zou de instroom van studiemigranten uit het
buitenland kunnen afremmen, doordat studies in Nederland minder aantrekkelijk

Staatscourant 2018, 49101 (Staatscourant 2018, 49101 | Overheid.nl > Officiële
bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)).
196
Sinds 1 maart 2020 moeten buitenlandse dienstverrichters hun komst, de aard en duur
van de werkzaamheden die zij in Nederland verrichten, de dienstontvanger en de
gedetacheerde werknemers melden in het online meldloket. De cijfers van het meldloket
bieden een globaal beeld van de aard en omvang van detachering naar Nederland in 2020,
zie ook Staat van Migratie 2021.
197
Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van State over het vrij verkeer van
werknemers en diensten, 18 november 2020, https://www.raadvanstate.nl/@121666/w1220-0223-iii-vo/.
195

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

157

voor hen worden. De inzet van sturingsinstrumenten, inclusief maatregelen ten
aanzien van de instroom van internationale studenten, zal afgestemd moeten
worden met het hoger onderwijs en ook met andere ministeries. Verwacht wordt
dat dergelijke plannen in 2023 bekend worden gemaakt.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

158

Bijlage 4 Ervaringen met richtgetallen in Nederland
en in het buitenland
Nederland
De Nederlandse overheid heeft (nog) nauwelijks gebruik gemaakt van richtgetallen
voor migratie naar Nederland. Alleen voor twee specifieke groepen die een klein
aandeel vormen van de totale migratie naar Nederland wordt of werd gebruik
gemaakt

van

richtgetallen:

vluchtelingen

die

buiten

Europa

verblijven

(hervestigingsquotum sinds 1984) en werknemers in de Aziatische horeca
(regeling 2016-2021). In beide gevallen gaat het om quota en daar gaan we in
deze paragraaf nader op in. Ook heeft Nederland meegedaan aan het EUprogramma voor herplaatsing van asielzoekers uit Italië en Griekenland (20152017).
Er zitten (nog) geen nieuwe richtgetallen in de pijplijn. 198 Wel staat in het
coalitieakkoord de passage: ‘Als onderdeel van afspraken met derde landen over
het terugnemen van uitgeprocedeerde asielzoekers, maken wij beleid om in dit
kader een gerichte visumverlening en tijdelijke legale en circulaire arbeidsmigratie
mogelijk te maken binnen strikte wederzijdse afspraken.’199 Het gebruik van
richtgetallen voor legale migratie en circulaire migratie daarbij is iets waarnaar zal
worden gekeken bij de uitwerking hiervan.200 Ook op EU-niveau gaat meer ingezet
worden op migratieafspraken met derde landen waarbij legale migratiekanalen en
circulaire migratieregelingen een rol spelen. Dit biedt mogelijkheden om in de
toekomst te werken met richtgetallen.
Hervestiging uitgenodigde vluchtelingen (hervestigingsquotum 1984-heden)
Nederland kent een lange traditie van deelname aan het wereldwijde UNHCR
hervestigingsprogramma.201 Al sinds de jaren ’70 is hiervoor beleid ontwikkeld,
met

vanaf

1984

de

introductie

van

een

quotum.

Het

Nederlandse

hervestigingsbeleid heeft als doel om bescherming te bieden aan individuele
vluchtelingen die zich in het opvangland in een kwetsbare positie bevinden ten
opzichte van de andere vluchtelingen aldaar (bijvoorbeeld slachtoffers van
marteling, vrouwen, kinderen, alleenstaande ouders, mensen met medische
problematiek, mensenrechtenverdedigers, lhbti+ personen). Daarnaast is het een
middel

van

internationale

burden

sharing

en

verantwoordelijkheidsdeling.

Hervestiging heeft dus een humanitair doel en is gebaseerd op solidariteit, op
vrijwillige basis, en is niet wettelijk vastgelegd.

Gesprekken met ambtenaren op ministeries 2021-2022.
Coalitieakkoord 2021 - 2025: Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst
(overheid.nl), p. 42.
200
Gesprekken met ambtenaren op ministeries 2021-2022.
201
Zie voor een informatieve uiteenzetting van het beleid: M. Reneman. Het Nederlandse
uitnodigingsbeleid weer teruggeschroefd. In: VU Verblijf blog d.d. 15 maart 2019.
198
199

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

159

De oorsprong van het huidige Nederlandse hervestigingsbeleid is een regeling uit
1977.202 Die regeling was bedoeld om de eerdere werkwijze, waarbij verzoeken
van de UNHCR om vluchtelingen te hervestigen iedere keer door de betrokken
bewindspersoon aan de ministerraad werden voorgelegd, te vereenvoudigen. In
1984 is deze regeling opnieuw herzien en omgevormd tot een quotumbeleid dat
voorzag in de jaarlijkse uitnodiging van 250 vluchtelingen. Op verzoek van de
UNHCR is het aantal hervestigingsplaatsen in 1987 verdubbeld. Sindsdien hanteert
Nederland een quotum van 2.000 hervestigde vluchtelingen voor een periode van
vier jaren, dat wil zeggen gemiddeld ongeveer 500 vluchtelingen per jaar. Het
Nederlandse hervestigingsquotum is zowel een harde bovengrens (maximering)
als een ondergrens: de inzet vanuit de overheid is erop gericht om het aantal exact
in te vullen. Nederland heeft bijvoorbeeld het quotum van 2.140 hervestigde
vluchtelingen voor de periode 2016-2019 volledig uitgevoerd.203
Tabel 1: overzicht van de uitvoering van het meerjarig beleidskader (MJBK)204 per
jaar:
MJBK

2016

2017

2018

2019

Totaal

Uitvoering

730

300

610

500

2.120

Het

beleidskader

meerjarig

(vierjarig

quotum)

heeft

te

maken

met

de

uitvoerbaarheid van het systeem en de doorlooptijd van het proces. Sommige
vluchtelingen worden in jaar X uitgenodigd, maar arriveren in jaar Y, afhankelijk
van de missieplanning, beschikbaarheid van vluchten, het verkrijgen van
documenten et cetera.
Werken met een dergelijk meerjarig quotum heeft als groot voordeel dat het
planbaar is: niet alleen het toelatingsproces zelf, maar ook het vervolg met het
regelen van huisvesting in gemeenten, onderwijs en medische voorzieningen.
Overigens kent deze planbaarheid ook een andere kant: in perioden met een piek
in de asielaanvragen en daarmee corresponderend in de opvang, wordt ook wel
van het hervestigingsproces gevraagd om te wachten met het overbrengen van
vluchtelingen, juist omdat dit wel planbaar is.
Feitelijk is het de politiek die bepaalt hoe hoog het quotum is of blijft. Zo werd in
het regeerakkoord van 2017 het quotum opgehoogd naar 750. Lopende de
kabinetsperiode, in 2019, draaiden de coalitiepartijen dit weer terug, in een uitruil
binnen de coalitie rondom het regelen van het kinderpardon. Het aantal van 500
is in het huidige coalitieakkoord van eind 2021 verhoogd naar mogelijk 900 te
hervestigen vluchtelingen. Maar dit aantal is afhankelijk gemaakt van resultaten

Zie: Informatie over 0000121962 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl).
203
Kamerstukken II, 2019/20, 19637; 30573, nr. 2608.
204
Ibid, sinds 1 januari 2020 wordt het nationaal quotum berekend aan de hand van het
aantal in Nederland aangekomen hervestigde vluchtelingen plus het aantal in Nederland
aangekomen nareizende gezinsleden van hervestigde vluchtelingen.
202

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

160

ten aanzien van terugkeer van uitgeprocedeerde migranten, en kan ook worden
ingevuld via herplaatsing binnen de EU.205
Hervestiging op basis van EU-Turkije verklaring (2016-heden)
Aanvankelijk, in 2016, telde de hervestiging uit Turkije mee binnen het nationale
quotum. Omdat het een andere vorm van hervestiging betreft, is per 2017 de
hervestiging in het kader van de EU-Turkije verklaring losgetrokken van het
nationaal meerjarig beleidskader.206
Tabel 2: Aantal in Nederland aangekomen hervestigde Syrische vluchtelingen uit
Turkije in het kader van de EU-Turkije Verklaring (na lostrekken van het nationale
quotum):207
2017

2018

2019

2020

2021

2.120208

700

1.150

130

390

Nederland staat op de derde plaats na Duitsland (13.690) en Frankrijk (5.530) als
het gaat om de gerealiseerde aantallen sinds 2016 (in totaal 5.360 tot 15
september 2022).209
Het kabinet kondigde op 26 augustus 2022 een tijdelijke maatregel aan om geen
nieuwe personen te selecteren voor hervestiging onder de EU-Turkije verklaring.210
Daarmee breekt het kabinet met eerdere toezeggingen over hervestiging, omdat
het kabinet het in de huidige situatie niet verantwoord vindt om personen over te
laten komen waarvoor de opvang niet kan worden gewaarborgd. Het is onduidelijk
of andere EU-lidstaten tijdelijk meer personen selecteren uit Turkije en in hoeverre
Turkije de gemaakte afspraken over terugkeer ter discussie zal stellen.

Coalitieakkoord 2021 - 2025: Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst
(overheid.nl), p. 44.
206
Kamerstukken II, 2019/20, 19637 nr. 30573, nr. 2608.
207
Ibid, en IND Asylum Trends 2021 en 2022 (appendix 1 relocation and resettlement),
www.ind.nl.
208
In 2017 stond de hervestiging uit Turkije volledig in het teken van het zoveel mogelijk
invullen van de aan Nederland toebedeelde EU-herplaatsingsreserve van maximaal 3.200
plaatsen (bij besluit van 29 september 2016 (2016/1754) heeft de Raad goedkeuring
gegeven aan de aanpassing van het Raadsbesluit 2015/1601 waarmee het formeel mogelijk
werd om de herplaatsingsreserve in te vullen door middel van hervestiging van Syrische
vluchtelingen uit Turkije). Zie o.a. TK 2016-2017, aanhangsel van de handelingen 1558.
209
https://en.goc.gov.tr/temporary-protection27.
210
Kamerstukken II, 2021/22, 19637 nr. 2983 en blg-1048785.
205

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

161

Tijdelijke arbeidsmigratie van werknemers in de Aziatische horeca (2016-2021)
In het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid is van 2014 tot en met 2019 in een niche
sector, de Aziatische horeca, met quota gewerkt onder het zogenoemde
‘wokakkoord’. Vanaf oktober 2014 werd een halfjaarlijks vast toegestaan aantal
Aziatische koks toegelaten.211 Omdat dit weinig effect had op de krapte op de
Nederlandse arbeidsmarkt, werd vanaf oktober 2016 een quotumregeling
ingesteld.212 Deze regeling stond in 2016, 2017 en 2018 respectievelijk 1.800,
1.400 en 1.000 Aziatische koks toe.213 De regeling had tot doel Aziatische
restauranthouders

in

staat

te

stellen

om

tijdens

een

driejarige

overbruggingsperiode koks uit het buitenland te halen mits ze konden aantonen
dat er onvoldoende koks in Nederland beschikbaar waren en onder strikte
voorwaarden.214
Of de quotumregeling succesvol is te noemen hangt af vanuit welk perspectief
wordt gekeken naar de regeling. Een brede groep stakeholders bestaande uit
werkgevers,

sectororganisaties,

het

ministerie

van

Sociale

Zaken

en

Werkgelegenheid en uitvoeringsorganisaties UWV en IND onder begeleiding van
een onafhankelijke commissie, zorgde voor veel draagvlak voor deze regeling. De
werkgevers zijn tevreden omdat in hun behoefte aan Aziatische koks werd
voorzien. Het MKB was van mening dat Aziatische restaurants een belangrijke
bijdrage leverden aan de Nederlandse economie en in een maatschappelijke
behoefte voorzagen. Ook voor de sectororganisaties was het een succes. Ook voor
de sectororganisaties was het een succes. Vanuit het perspectief van de politiek is
het wellicht niet succesvol te noemen, aangezien het gestelde quotum meerdere
malen onvoldoende bleek en weer moest worden opgehoogd om aan de wens van
werkgevers tegemoet te komen.215
Het feit dat aanpassingen bij ministeriële regeling werden toegestaan om het
quotum aan te passen aan de situatie op de arbeidsmarkt, kenmerkt het als een
‘flexibel quotum’. Dit lijkt op gespannen voet te staan met het feit dat quota op
basis van de wet harde grenzen vormen, omdat uitputting ervan een dwingende
weigeringsgrond is.216 Toch werd het quotum in april 2019 met 800 verhoogd.217
Dit heeft niet geleid tot het oplossen van het tekort aan Aziatische koks.
Het Convenant Aziatische horeca is door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid per 1 oktober 2019 omgezet in een structurele regeling. 218 Een
belangrijk verschil met de vorige quotumregelingen is dat er nu wél werd getoetst
aan prioriteitgenietend aanbod, zij het beperkt.
Staatscourant nr. 30766, 2014.
Op basis van artikel 5a Wav.
213
De regeling is geëffectueerd in artikel 3a BuWav.
214
Kamerstukken II, 2015/16, 29861, nr. 40.
215
Kamerstukken II, 2015/16, 29544, nr. 734. De (quotum)regeling voor Aziatische horeca
is tussen 1 oktober 2016 en 1 oktober 2019 verruimd. Vanwege de krapte op de arbeidsmarkt
is het quotum voor het tweede jaar verruimd van 1.400 naar 1.550 vergunningen en in het
derde jaar van 1.000 naar 3.200.
216
Artikel 5a Wav.
217
Kamerstukken II, 2018/19, 29544, nr. 910.
218
Stb. 2019, 48234.
211
212

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

162

De regeling voor de Aziatische horeca is per 1 januari 2022 beëindigd.219
Aanleiding voor het vervallen van de regeling zijn signalen van misbruik van de
regeling.220
Het tekort aan werknemers in deze sector is een bekend probleem in meerdere
lidstaten.221 De lidstaten hebben verschillende manieren om hiermee om te gaan:
specifiek beleid voor Aziatische koks (zonder quota)222 of Aziatische koks opnemen
in een meer algemeen quotum voor arbeidsmigranten van buiten de EU/EER. 223 In
Oostenrijk bijvoorbeeld zijn op grond van een bilaterale overeenkomst 30
gespecialiseerde koks uit China toegelaten. Bovendien vallen koks onder een
jaarlijks quotum van seizoensgebonden werkvergunningen in de toerisme
sector.224
Lessons learned
Nederland heeft (nog) nauwelijks gebruik gemaakt van richtgetallen. Het
hervestigingsquotum heeft goed gewerkt want het zorgde voor (meerjarige)
planbare migratie. Het zorgde ook enigszins voor politieke rust want hoewel er
discussie was/is over het exacte aantal bestaat het programma al onafgebroken
sinds 1984. Het quotum voor Aziatische koks betreft een niche sector waardoor
het lastig is conclusies te trekken voor het gebruik van quota voor
arbeidsmigratie in het algemeen. Wel is de gebruikte methode interessant: de
betrokkenheid van een diverse groep stakeholders zorgde voor politiekbestuurlijk draagvlak voor de regeling. De regeling is wel ten onder gegaan aan
misbruik waar dan wel meer aandacht voor moet komen.

Dit heeft het ministerie van SZW besloten vanwege signalen van misbruik. Er is een
overgangsregeling voor reeds ingediende aanvragen. Voor toelating van nieuwe koks kan
een aanvraag worden gedaan bij de IND. Regeling Aziatische horeca sector definitief
vervallen | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl, 18 november 2022.
220
Artikelen in Trouw en De Groene Amsterdammer van 27 maart 2021. Ook zijn er signalen
van mogelijke mensenhandel en uitbuiting opgepikt door de IND liaison officer in China.
221
EMN. (2019). Ad-Hoc Query Regarding a Regulation for the Work and Residence Permit
for Specialized Chefs for the Asian Restaurants.
222
Duitsland en Noorwegen.
223
Kroatië (met een quotum voor koks uit de internationale keuken), Estland, Italië, Malta
(quotum afhankelijk van de capaciteit van het cateringbedrijf).
224
EMN. (2019). Ad-Hoc Query Regarding a Regulation for the Work and Residence Permit
for Specialized Chefs for the Asian Restaurants.
219

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

163

Landenvergelijking Canada, Duitsland, Oostenrijk en
Zweden
In Canada, Duitsland, Oostenrijk en Zweden is ervaring opgedaan met
richtgetallen bij de volgende migratiedoelen: asielmigratie, gezinshereniging en
arbeidsmigratie.

Asielmigratie
Bij

asielmigratie

maken

we

onderscheid

tussen

spontane

asielmigratie,

hervestiging van uitgenodigde vluchtelingen en gezinsmigratie asiel.
Spontane asielmigratie
Oostenrijk
In de periode 2015/2016, waarin Europa een groot aantal asielzoekers zag
arriveren, hebben meer dan 100.000 mensen een asielaanvraag ingediend in
Oostenrijk. Dit heeft een groot publiek debat op gang gebracht over de mogelijke
invoering van een ‘quotum’ bij het aantal asielaanvragen per jaar. Tegen deze
achtergrond

werden

op

(hoog)

politiek

niveau

gesprekken

gevoerd

om

vluchtelingenstromen en irreguliere migratie naar Oostenrijk te beperken en te
reguleren. Op de Asieltop van 20 januari 2016 zijn de federale overheid, de
provincies, de steden en gemeenten, onder meer, overeengekomen om een
richtgetal,

een

bovengrens,

te

hanteren

voor

het

aantal

ontvankelijke

asielprocedures op jaarbasis.225 Een belangrijk doel was om een signaal af te geven
naar het grote publiek over het maximaal aantal asielprocedures dat Oostenrijk
jaarlijks in behandeling kan nemen. In 2016 is daarom een ‘bijzondere bepaling
ter handhaving van de openbare orde tijdens grenscontroles’ toegevoegd aan de
Asielwet.226 Op grond daarvan kan de minister van Binnenlandse Zaken een
decreet uitvaardigen dat de autoriteiten in staat stelt asielaanvragen voor de duur
van zes maanden (maximaal drie keer te verlengen) niet ten gronde te beoordelen.
De inwerkingstelling van de noodbepaling schort ook de toepassing van de
Dublinverordening op. De wet zelf voorziet echter niet in een maximumaantal
asielaanvragen dat een dergelijk decreet in werking zou stellen. Het richtgetal
volgt uit het politieke akkoord en werd vastgesteld op 1,5% van de Oostenrijkse
bevolking uitgespreid over een periode van vier jaar, waarbij de hoogte van het
richtgetal jaarlijks afloopt. De federale regering stelde de volgende bovengrenzen
vast:

Gemeinsame Vorgangsweise von Bund, Ländern, Städten und Gemeinden, Asylgipfel am
20. Jänner 2016. Bron: https://doczz.net/doc/7721188/asylgipfel-am-20.-j%C3%A4nner2016.
226
Artikel 36 Asylgesetz-Durchführungsverordnung. Deze wijziging trad op 1 juni 2016 in
werking.
225

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

164

Tabel 3: Oostenrijk bovengrenzen asiel
2016

37.500

2017

35.000

2018

30.000

2019

25.000

Bron: Oostenrijk Asylgipfel januari 2016227
In de praktijk zijn de vastgestelde bovengrenzen voor het aantal ontvankelijke
asielprocedures in Oostenrijk nooit

bereikt

in de

betreffende

jaren.

De

noodbepaling werd daarom nooit door de federale regering geactiveerd. Overigens
werden op de Asieltop van 2016 noch in de politiek vooraf consequenties
verbonden aan het overschrijden van de bovengrenzen voor het aantal
ontvankelijke asielprocedures. Het gevolg daarvan is dat er geen juridische en
politieke belemmeringen waren om de bovengrenzen te overschrijden. Indien de
bovengrenzen achteraf zouden zijn overschreden zou het aan het kabinet zijn
voorbehouden een reactie hierop te formuleren en al dan niet de noodbepaling te
activeren. Er zijn geen plannen bekend om het in de nabije toekomst te activeren
en er zijn geen richtgetallen meer voor asielaanvragen de komende jaren.
Hoewel de noodbepaling nimmer is geactiveerd, is de wijziging in de asielwet
bekritiseerd door de UNHCR en maatschappelijke organisaties, omdat het de
Oostenrijkse politieautoriteiten in staat zou stellen een persoon de toegang tot de
asielprocedure te ontzeggen, zonder procedurele waarborgen of juridische
bijstand, terwijl een beroep pas kan worden ingesteld nadat de grensweigering en
uitzetting naar de EU-buurlanden is uitgevoerd. Of de inzet van richtgetallen voor
spontane asielmigratie enige impact heeft gehad is moeilijk vast te stellen. Net als
in de rest van Europa daalde het aantal asielaanvragen in Oostenrijk in de loop
van 2016 weer. Het is derhalve niet mogelijk om een causaal verband vast te
stellen tussen de inzet van richtgetallen en de omvang van het maatschappelijk
draagvlak.
Naast deze asielbovengrenzen, kondigde Oostenrijk in hetzelfde jaar een
dagelijkse limiet aan van 80 asielaanvragen aan de grensposten op de zuidgrens
met Slovenië.228 Op het moment dat het aantal van 80 asielregistraties was bereikt
werden de grensposten tijdelijk gesloten.
Duitsland
Het grote aantal asielmigranten dat zich in de periode 2015-2016 in Duitsland
aanmeldde, leidde tot politieke onrust. Dit had te maken met het gevoel van verlies
van controle aan de Duitse grenzen. Er kwamen in die periode asielmigranten uit
Gemeinsame Vorgangsweise von Bund, Ländern, Städten und Gemeinden, Asylgipfel am
20. Jänner 2016. De richtgetallen zagen alleen op het aantal procedures waarvoor Oostenrijk
verantwoordelijk was, dus niet op het totaal aantal personen dat in Oostenrijk een
asielaanvraag indiende. Vanzelfsprekend vielen Dublin claimanten buiten het richtgetal, maar
ook aanvragen voor familiehereniging werden uitgesloten.
228
Austria Announces Limits on Asylum Requests, Entries (voanews.com).
227

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

165

andere EU-lidstaten naar Duitsland die in geen enkele andere lidstaat waren
geregistreerd. In 2018 zijn de coalitiepartijen CDU/CSU en SPD een zogenoemde
‘migratiecorridor’

(Zuwanderungskorridor)

van

180.000

tot

220.000

asielmigranten per jaar overeengekomen: een bandbreedte met een bovengrens
van asielzoekers, hervestiging van vluchtelingen en gezinsleden van personen die
subsidiaire bescherming genieten, minus gedwongen vertrek en (deels) vrijwillig
vertrek.229 Aanvankelijk was het idee om een juridisch bindend quotum te
introduceren voor asielmigratie, maar juridisch bleek dat niet mogelijk. De migratie
corridor vormde een politiek compromis. Het richtgetal diende niet alleen een
politiek doel maar gaf ook het signaal af aan het publiek dat de Duitse regering
grip

had

op

asielmigratie.

Het

richtgetal

is

tijdens

vertrouwelijke

coalitiebesprekingen door politici van CDU/CSU en SPD bedacht en met
beleidsvoornemens om grondoorzaken van asielmigratie aan te pakken vastgelegd
in het coalitieakkoord van 2018.230 Zo is in de Bondsdag bijvoorbeeld een
commissie ‘vluchtoorzaken’ ingesteld die maatregelen zou voorbereiden. Ook zou
de samenwerking met UNHCR, IOM en herkomst- en transitlanden uitgebouwd
worden. De adviesraad heeft niet kunnen achterhalen welke politieke argumenten
ten grondslag hebben gelegen aan de keuze voor de criteria en hoogte van de
bandbreedte.
Het

richtgetal

bindt

de

uitvoeringsorganisaties

in

Duitsland

niet,

omdat

quotaregelingen juridisch ontoelaatbaar zijn als het gaat om het waarborgen van
mensenrechten en het nakomen van verplichtingen om vluchtelingen te
beschermen. Het is daarom geen ‘harde’ bovengrens voor asielmigratie naar
Duitsland.

Indien

het

maximum

zou

worden

overschreden

dan

zouden

asielaanvragen nog steeds in behandeling genomen worden, maar zou er politieke
druk kunnen ontstaan om verdergaande beleidsmaatregelen te nemen om verdere
overschrijding te voorkomen. Het is onduidelijk of het gebruik van het richtgetal
enige impact heeft gehad. De asielmigratie bleef in 2018, 2019, 2020 en 2021
ruim onder de bovengrens van 180.000 tot 220.000 asielmigranten. 231 Het is
evenmin mogelijk een verband te leggen tussen de inzet van het richtgetal en de
omvang van het maatschappelijk draagvlak voor asielmigratie.
De huidige coalitiepartijen SPD, Grünen en FDP hebben geen richtgetal voor
asielmigratie afgesproken in het coalitieakkoord van december 2021.

Antwort der Bundersregierung Zuwanderungskorridor 2019, 21 augustus 2020,
Drucksache 1921802.
230
Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD 2018, hoofdstuk VIII, Flüchtlingspolitik p.
104 e.v.
231
Zie tabel 4 voor Duitse migratie corridor asielcijfers 2018 - 2021 (eerste helft).
229

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

166

Tabel 4: Duitse migratie corridor asielcijfers 2018-2021 (eerste helft)
2018

2019

2020

2021
*half jaar

Asielzoekers inclusief

+162.000

+142.509

+102.581

+58.927

Nareizigers

+33.000

+26.501

+13.971

+12.057

Hervestiging

+3.400

+4.889

+1.669

+980

-23.500

-25.029

-10.800

-7.360

Zelfstandig vertrek

-16.000

-22.453

-9.469

-3.074

Totaal (afgerond)

159.000

126.400

98.000

61.530

in Duitsland geboren
kinderen tot 1 jaar oud

vluchtelingen en
humanitaire
toelatingen
Gedwongen vertrek,
inclusief
Dublinoverdracht

Bron: Antwoorden Duitse regering op vragen van het parlement 2018-2021232
Zweden
Na een piek van meer dan 160.000 asielaanvragen in 2015, heeft Zweden in 2016
de asielwetgeving tijdelijk, voor een periode van drie jaar, aangescherpt.233 In
datzelfde jaar was er een terugval van meer dan 80% ten opzichte van het aantal
asielaanvragen in 2015. Ook in veel andere EU-landen was een daling zichtbaar
(in Nederland bijvoorbeeld ruim 50%), maar wel in mindere mate. Die EU-brede
daling kwam vooral doordat het voor migranten moeilijker was geworden op
irreguliere wijze naar de EU te komen en door te reizen binnen de EU om asiel aan
te vragen. Dat kwam door de implementatie van de EU-Turkije verklaring en
sluiting van de Balkanroute.234 De Zweedse regering is van mening dat deze daling
het gevolg is van de strengere nationale wet- en regelgeving, maar dat verklaart
waarschijnlijk slechts een deel van de daling.235 De tijdelijke wet werd vervolgens
met twee jaar verlengd tot 2021, waarbij de regering opmerkte dat deze wet ook
diende ter voorkoming van de komst van grote aantallen asielzoekers naar Zweden
(afschrikwekkende werking).236 Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
oordeelde in oktober 2022 dat de in 2016 geïntroduceerde wachttijd van drie jaar
Antwort der Bundesregierung Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für das Jahr
2018 und Prognose für das Jahr 2019, 30.08.2019, Drucksache 19/12878; Antwort der
Bundesregierung Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für das Jahr 2019 und das
laufende Jahr 2020, 21.08.2020, Drucksache 19/21802; Antwort der Bundesregierung
Berechnungen zum Zuwanderungskorridor für das Jahr 2020 und für das laufende Jahr 2021,
25.08.2021 Drucksache 19/32210.
233
In deze wet werd onder andere vastgelegd dat een asielvergunning eerst tijdelijk zou
worden verleend, dat voor het verkrijgen van een permanente vergunning strengere
(inburgerings)eisen zouden gelden en dat gezinshereniging werd beperkt tot de leden van
het kerngezin. Gezinshereniging was niet langer mogelijk voor subsidiair beschermden.
234
Adviesraad Migratie (ACVZ). (2019). Secundaire Migratie van asielzoekers in de EU.
235
Interview EMN expert Migrationsverket d.d. 28 februari 2022. Zie ook Adviesraad Migratie
(ACVZ). (2019). Secundaire Migratie van asielzoekers in de EU.
236
AIDA rapport Zweden, april 2021, te vinden via https://asylumineurope.org/wpcontent/uploads/2021/04/AIDA-SE_2020update.pdf
232

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

167

voor gezinshereniging van subsidiair beschermden niet in strijd is met het recht
op

familieleven,

mits

er

een

individuele

afweging

gemaakt

wordt.237

Gezinshereniging was vanaf 2019 wel weer mogelijk voor subsidiair beschermden.
Sinds 2019 geldt er een nareistermijn van drie maanden onder soepele
voorwaarden. Na die drie maanden geldt er een inkomens- en huisvestingseis.238
In 2019 is een parlementaire onderzoekscommissie ingesteld met de opdracht om
een toekomstbestendig en duurzaam migratiebeleid voor te stellen. Eén politieke
partij, Nya Moderaterna, stelde voor om hierin een kwantitatieve doelstelling, een
bovengrens, voor het aantal asielaanvragen mee te nemen: op jaarbasis zou dat
in de pas moeten lopen met het aantal in andere Scandinavische landen (naar rato
van de bevolkingsomvang). Overschrijding van de bovengrens zou dan tot
aanscherping van de asielwetgeving dwingen. Een dergelijke ‘volumedoelstelling’
werd niet door alle partijen omarmd. Wel was er steun voor het streven naar een
evenrediger aantal asielaanvragen in vergelijking met andere Scandinavische
landen en EU-lidstaten. Tegelijkertijd bestond de vrees dat een kwantitatieve
doelstelling zou leiden tot een absoluut plafond, hetgeen in strijd is met het
internationale vluchtelingenrecht. En bij dreigende overschrijding zou een verdere
aanscherping van de asielwetgeving niet passend zijn. De parlementaire
commissie heeft uiteindelijk geen aanbevelingen gedaan voor wat betreft een
kwantitatieve doelstelling. De aanbevelingen om de aangescherpte asielwetgeving
gedeeltelijk voort te zetten sluiten wel aan bij het standpunt van de regering dat
het aantal spontane asielzoekers in verhouding moet zijn met de aantallen in
andere EU-landen.
In oktober 2022 is een nieuwe rechtse Zweedse regering gevormd, die heeft
toegezegd een migratiebeleid te blijven voeren in overeenstemming met bindende
internationale regels en behoud van het recht op asiel.239 Het uitgangspunt zal zijn
dat er tijdelijk bescherming wordt geboden aan mensen die op de vlucht zijn voor
conflicten of crises in de buurlanden van Zweden. Er komen strenge eisen in het
integratiebeleid voor iedereen die voor langere duur in Zweden is. De regering zal
strengere voorwaarden stellen aan gezinshereniging en om het Zweedse
staatsburgerschap te verkrijgen.240

EHRM, M.T. e.a. tegen. Zweden, nr. 22105/18, 20 oktober 2022.
AIDA rapport Zweden, april 2021, te vinden via https://asylumineurope.org/wpcontent/uploads/2021/04/AIDA-SE_2020update.pdf
239
Zie website Zweedse regering 3 november 2022: The Government’s political priorities Government.se.
240
Zie speech premier van Zweden: Statement of Government Policy 18 October 2022 Government.se.
237
238

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

168

Hervestiging uitgenodigde vluchtelingen
Canada
De Canadese immigratiewet introduceerde in 1978 voor het eerst een verplichting
voor de regering om plannen te maken voor de toekomst van de immigratie naar
Canada.241

Deze

wet

legde

het

fundament

voor

een

geavanceerd

hervestigingsprogramma dat verschillende categorieën kent. Canada voert
hervestiging uit in nauwe samenwerking met de UNHCR, maar door de categorie
van Privately Sponsored Refugees heeft Canada ook de mogelijkheid zelf personen
voor hervestiging te selecteren, die niet door de UNHCR zijn voorgedragen.242
Canada heeft op federaal niveau een driejaarlijks Immigration Levels Plan met een
(bewegend)

jaarlijks

richtgetal

voor

de

totale

migratie

van

permanente

ingezetenen,243 voor provinciale programma’s en voor de afzonderlijke vormen van
migratie. Het gaat niet om harde quota maar om richtgetallen met een
bandbreedte. In 2021 zijn 406.000 permanent ingezetenen toegelaten, een
stijging van 120% ten opzichte van 2020. 2021 was een recordjaar en voor de
komende drie jaren liggen de richtgetallen voor de totale migratie van permanent
ingezetenen ruim hoger: in 2023 op 465.000, in 2024 op 485.000 en in 2025 op
500.000.244 Ongeveer 1 op de 7 hiervan zijn uitgenodigde vluchtelingen. De
volgende richtgetallen voor hervestiging van vluchtelingen zijn vastgesteld. Voor
2023 is het vastgesteld op 51.305, voor 2024 op 49.115 en voor 2025 op
43.750.245 Deze richtgetallen in het driejaarlijkse plan hebben een onder- en
bovengrens. Voor 2023 is er een ondergrens van 38.500 en een bovengrens van
59.400 hervestigingsplaatsen, die jaarlijks worden bijgesteld.246 Sinds 2021 loopt
een speciaal meerjarig hervestigingsprogramma voor Afghaanse uitgenodigde
vluchtelingen met een quotum van 40.000 dat niet kan worden overschreden. De
richtgetallen voor 2023 en 2024 houden rekening met de hervestiging van deze
groep Afghaanse vluchtelingen. Daarom is er een daling te zien in 2025.

De Immigration Act van 1976 trad op 1 april 1978 in werking.
Lees over private sponsoring van vluchtelingen in Canada het verslag van de bijeenkomst
‘Engaging Communities in Refugee Sponsorship and Resettlement’, 19 juni 2018, in JNVR
2018/20 (afl. 3).
243
De permanent resident-status is te vergelijken met de verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd en geeft sterke rechten, waaronder toegang tot de arbeidsmarkt,
gezondheidszorg, onderwijs en sociale voorzieningen.
244
IRCC. (2022). www.canada.ca/en/immigration-refugeescitizenship/news/notices/supplementary-immigration-levels-2023-2025.html.
245
Ibid.
246
Ingevolge artikel 94 van de Immigration and Refugee Protection Act stelt de minister voor
immigratie richtgetallen vast en legt hierover rond november ieder jaar verantwoording af
aan het parlement.
241
242

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

169

Duitsland
Duitsland kent een lange traditie met ad-hoc humanitaire programma’s, zoals voor
Vietnamese bootvluchtelingen eind jaren ’70 en in de jaren ’90 voor Bosnische en
Kosovaarse oorlogsvluchtelingen. In 2008 nam Duitsland voor het eerst deel aan
een ad-hoc EU-hervestigingsprogramma voor Iraakse vluchtelingen.247
Sinds 2014 heeft Duitsland een permanent hervestigingsprogramma en daar is
sinds augustus 2015 een aparte verblijfstitel aan gekoppeld.248 Naast het
hervestigingsprogramma zijn er humanitaire toelatingen door bijdragen aan het
EU-herplaatsingsprogramma en opname van Syrische vluchtelingen uit Turkije, en
zijn er lokale programma’s van de Duitse deelstaten.249
Het totaal aantal van 6.000 toelatingsplaatsen voor 2022 is opgedeeld in:


2.500 federale hervestigingsplaatsen voor vluchtelingen uit Egypte, Jordanië,
Kenia, Libanon en Niger, plus 200 plaatsen in een pilot programma ‘Neustart
im Team’ 250



3.000

plaatsen

voor

Syrische

en

staatloze

vluchtelingen

(EU-Turkije

verklaring);251


hervestigingsprogramma’s van Duitse deelstaten, bijvoorbeeld in Berlijn (100
plaatsen) en Brandenburg (200 plaatsen).

Zweden
In Zweden, dat sinds 1950 hervestigingsafspraken met een quotum met de UNHCR
kent,

is

hervestiging

van

vluchtelingen

historisch

diepgeworteld

in

het

asielsysteem, vanuit de kerngedachte van solidariteit met kwetsbare vluchtelingen
en de landen van eerste opvang. Er is een groot politiek en maatschappelijk
draagvlak voor hervestiging. Ook in periodes van substantieel hogere aantallen
spontane asielaanvragen heeft het hervestigingsquotum nooit ter discussie
gestaan.
In 2015 besloot de Zweedse regering om het jaarlijkse quotum (toen een kleine
2.000) stapsgewijs te verhogen tot 5.000, vanaf 2018. Elk jaar wordt het quotum
formeel vastgesteld door het kabinet en parlement. De focus van het quotum wordt
bepaald door de regering. Deze kijkt daarbij naar wat de UNHCR in een specifiek
jaar aangeeft als global needs. Uiteindelijk beslist het Migrationsverket samen met
de UNHCR welke vluchtelingengroepen uit welke landen in aanmerking komen voor
hervestiging.
Indien in een bepaald jaar het quotum niet is gehaald, telt het resterende aantal
op bij het quotum van het daaropvolgende jaar. Zo zijn bijvoorbeeld de
Deze ad-hoc programma’s hadden vaak geen duidelijke juridische basis.
Sinds 1 augustus 2015 is er een aparte grondslag voor een verblijfstitel op basis van
hervestiging op grond van artikel 23, lid 4, AufenthaltsGezestz.
249
De humanitaire toelatingen uit Turkije op basis van de verklaring EU-Turkije (artikel 23,
lid 2, AufenthG.) en de toelatingsprogramma's van de deelstaten (artikel 23, lid 1,
AufenthG.). Duitsland heeft de Europese Commissie in kennis gesteld van 6.000
toelatingsplaatsen voor 2022 in het kader van het EU-hervestigingsprogramma.
250
Dit in een programma waarvoor mensen of organisaties zich kunnen aanmelden om als
mentorgroep te gaan fungeren. NesT – Neustart im Team
251
De opname van Syrische vluchtelingen uit Turkije is gestart met een opnameverordening
op 11 januari 2017 en is met de opnameverordening van 17 januari 2022 voortgezet.
247
248

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

170

uitgenodigde vluchtelingen die in 2020 niet konden inreizen als gevolg van de
pandemie, opgeteld bij het quotum in 2021. Dit bedroeg toen in totaal 6.401
vluchtelingen.252 Het quotum is bindend voor de uitvoerende instanties en kan in
principe niet worden overschreden.

Gezinshereniging (asiel)
Oostenrijk
Oostenrijk

hanteert

een

quotum

met

een

bovengrens

voor

het

aantal

verblijfsvergunningen voor de overkomst van familieleden van asielstatushouders
van buiten de EU. De federale overheid en de provincies stellen dit quotum jaarlijks
vast en het is gebaseerd op een inschatting van de daadwerkelijke behoefte aan
familiehereniging van deze groep migranten. Voor 2022 bedraagt dit quotum
5.000. In de praktijk blijkt dit quotum voldoende om alle aanvragen te kunnen
honoreren en het is nog nooit volledig benut geweest. Indien het quotum toch
wordt overschreden, dan worden er in dat kalenderjaar geen verblijfsvergunningen
op deze grond meer afgegeven.
Duitsland
In augustus 2018 voerde Duitsland een quotum in van maximaal 1.000 af te geven
visa per maand

voor gezinsleden van asielstatushouders die

subsidiaire

bescherming genieten, afkomstig uit de top zeven van herkomstlanden. 253 Dit
statische quotum is door de coalitiepartijen vastgesteld en gebaseerd op het
quotum voor EU-herplaatsing van asielzoekers.254 Het doel van deze limiet was om
overbelasting van de capaciteit op de ambassades en van overheidsinstellingen
voor opvang en integratie te voorkomen.
Het quotum is niet iedere maand volledig benut. Bij overschrijding van het quotum
schuift de behandeling van het (nareis)visum door naar de volgende maand. Het
quotum begrenst het maximale aantal ingediende visumaanvragen niet. Wel is er
volgens respondenten op de overbelaste ambassades enige grip op de afhandeling
van visa (wachtrij) en een maximale instroom van gezinsleden van statushouders
per maand, zodat er verder in het proces ook voldoende opvang- en
integratieplaatsen beschikbaar zijn. De nieuwe coalitie is voornemens dit quotum
voor gezinshereniging af te schaffen.

Zie www.migrationsverket.se/English/About-the-Migration-Agency/Our-mission/TheSwedish-resettlement-programme.html.
253
De zeven herkomstlanden zijn Afghanistan, Eritrea, Iran, Irak, Syrië, Somalië en Jemen.
254
Duitsland nam tot maart 2018 1.000 asielzoekers per maand over van Griekenland en
Italië.
252

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

171

Discussie en lessons learned asielmigratie
Het indertijd vastgestelde asielrichtgetal is in Oostenrijk noch in Duitsland ooit
overschreden. In hoeverre daarmee ook het politieke doel is behaald, is moeilijk
vast te stellen en hangt waarschijnlijk af van wie de vraag beantwoordt. Gezien
de dalende trend van het aantal spontaan arriverende asielzoekers in Europa in
de periode na 2016 is het de vraag of onderschrijding van het richtgetal (deels)
toeval was. Het risico bestaat dat bij een onvoorziene inreis van een groot aantal
asielzoekers de bovengrenzen wel degelijk kunnen worden overschreden. Hoe
zou de situatie er bijvoorbeeld uit hebben gezien in het eerste kwartaal van 2022
toen grote aantallen Oekraïners zich richting deze landen hebben begeven?
De vraag in hoeverre een richtgetal voor asielmigratie van invloed is op het
maatschappelijk draagvlak blijft onbeantwoord, zowel bij onder- als
overschrijding van een richtgetal.
Het gesprek over beleidsmatige richtgetallen bij asielmigratie heeft geen nut of
toegevoegde waarde als de focus ligt of de illusie wordt gewekt dat het gaat om
een harde bovengrens, limiet of plafond. Ten eerste is een harde bovengrens in
strijd met internationale verplichtingen. Ten tweede gaat het politieke gesprek
vervolgens slechts over de vraag of een voorstel al dan niet strijdig is met
verplichtingen, en in welke mate: het heeft kortom een polariserend effect en
slaat elke discussie direct plat.
We constateren dat het gebruik van kwantitatieve richtgetallen in Duitsland een
vluchtig verschijnsel is. Er is met verschillende richtgetallen geëxperimenteerd,
maar ze blijken grotendeels – op het hervestigingsquotum na – in Duitsland niet
langer nodig.
Anders dan Duitsland heeft Oostenrijk ervoor gekozen om een noodbepaling in
de asielwet vast te leggen. Hoewel die noodbepaling nimmer is geactiveerd
omdat de aantallen niet overschreden werden, lijkt deze volgens de UNHCR in
strijd met het recht om asiel aan te vragen in Oostenrijk.
Zweden heeft geen asielrichtgetal. Politiek-bestuurlijk hanteert men wel de
(volume)doelstelling dat het inzet op een evenredig aandeel asielaanvragen in
vergelijking met wat de EU als geheel ontvangt. Als Zweden relatief meer
asielaanvragen ontvangt dan andere lidstaten, dan is dat reden voor
maatregelen, zoals aanscherpingen van asiel- en integratiewetgeving en -beleid.
We zien in alle onderzochte landen een robuust richtgetal voor de hervestiging
van vluchtelingen. Hoewel de mate waarin hervestiging van vluchtelingen
toegestaan wordt sterk verschilt per land, staat dit richtgetal nergens ter
discussie. Dit staat ook los van het aantal spontane asielaanvragen.

Gezinshereniging (permanente migranten)
Canada
Canada heeft op federaal niveau een richtgetal voor de totale migratie van
permanent ingezetenen,255 voor provinciale programma’s en voor de afzonderlijke
vormen van migratie. Het zijn geen harde quota, maar richtgetallen met een
bandbreedte. Canada heeft een richtgetal voor permanente gezinsmigranten. Dit
is een gezinscategorie die naaste familieleden van Canadese burgers en permanent
ingezetenen omvat en dat is gebaseerd op familierelaties/eenheid dus geen
puntensysteem). Dat zijn behalve echtgenoten, partners en kinderen, ook ouders

De permanent resident-status is te vergelijken met de verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd en geeft sterke rechten, waaronder toegang tot de arbeidsmarkt,
gezondheidszorg, onderwijs en sociale voorzieningen.
255

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

172

en grootouders. Bovenop het richtgetal mogen deze naasten wel tijdelijk als
bezoeker, student of werknemer bij hun familie in Canada verblijven. Dat tijdelijk
verblijf is te verlengen. Een andere optie is het aanvragen van een zogeheten
supervisum, dat tien jaar geldig is, waarbij naaste familieleden (herhaaldelijk)
perioden van twee jaar mogen verblijven in Canada.
Tabel 5: Canadese planning richtgetallen voor de periode 2023-2025:
Categorie

2023

2024

2025

Gezinsmigrant

Richtgetal

Richtgetal

Richtgetal

(laag-hoog)

(laag-hoog)

(laag-hoog)

Echtgenoten, partners

78.000

80.000

82.000 (77.000-

en kinderen

(72.000-

(75.000-

88.000)

84.000)

85.000)

28.500

34.000

36.000 (30.750-

(25.000-

(29.000-

48.000)

38.000)

35.000)

106.500

114.000

118.000

migranten

(1000.000-

(105.000-

(107.000-

gezinscategorie

118.000)

130.000)

135.000)

Ouders en grootouders

Totaal

permanente

Bron: IRCC 2022256

Arbeidsmigratie
Bij arbeidsmigratie onderscheiden we tijdelijke en permanente arbeidsmigratie.
Tijdelijke arbeidsmigratie
Oostenrijk
Vanaf de negentiger jaren en tot aan de uitbreiding van de EU met nieuwe
lidstaten,257 speelden richtgetallen voor arbeidsmigratie in Oostenrijk een
belangrijke

rol.

Indertijd

werd

vastgesteld

dat

de

totale

Oostenrijkse

beroepsbevolking voor maximaal 8% uit niet EU-onderdanen mocht bestaan. Het
quotum stelde Oostenrijk in staat om met name de toetreding van laaggeschoolde
arbeiders uit voormalige communistische landen tot de Oostenrijkse arbeidsmarkt
te reguleren. Het quotum voorzag in een bovengrens die niet zonder meer kon
worden overschreden. In geval van overschrijding ging een veel strikter regime
gelden, waarbinnen met name hoogopgeleiden alsnog een verblijfsvergunning kon
krijgen.

IRCC. (2022). Notice - Supplementary Information for the 2023-2025 Immigration Levels
Plan - Canada.ca.
257
Uitbreiding van de EU met nieuwe lidstaten vond plaats in 2004, 2007 en 2013.
256

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

173

Het is belangrijk om op te merken dat het gros van de arbeidsmigranten die onder
dit 8% quotum vielen, afkomstig was uit omringende landen. Na uitbreiding van
de EU stond het deze arbeidsmigranten vrij om, zonder visum uiteraard, in
Oostenrijk arbeid te verrichten. Na toetreding van de nieuwe lidstaten bleek
handhaving van het 8% quotum problematisch, omdat het aantal werklozen of
deels werklozen uit derde landen gestaag toenam. Uiteindelijk is het 8% quotum
in 2013 volledig afgeschaft.
Sinds 2011 stelt Oostenrijk een jaarlijks quotum vast voor onderdanen uit derde
landen die tijdelijk in de toeristen- of landbouwsector willen werken. Dit wordt ook
wel het seizoen quotum genoemd. Het betreft een quotum voor laag- dan wel
ongeschoolde arbeid, een sector van de arbeidsmarkt die in Oostenrijk relatief veel
werkloosheid kent. Het quotum fungeert als het ware als een controlemechanisme,
om de laagopgeleide beroepsbevolking gerust te stellen. Verschillende partijen zijn
betrokken bij het vaststellen van het jaarlijkse quotum, waaronder de Kamer van
Koophandel, de Kamer van Landbouw, de publieke werkgelegenheidsdienst en de
sociale partners. De minister van Werkgelegenheid stelt de hoogte van het quotum
uiteindelijk vast.
De hoogte van het quotum bedraagt 4.400 voor de toeristen- en landbouwsector
en 200 voor plukkers tijdens het oogstseizoen. Hoewel het quotum in de praktijk
nooit is overschreden, is dat in theorie wel mogelijk, zolang het gemiddelde over
de

jaren

heen

niet

boven

de

4.600

uitkomt.

Zodra

de

publieke

werkgelegenheidsdienst vaststelt dat het quotum is bereikt kan dat als grond
worden

aangevoerd

voor

de

afwijzing

van

een

aanvraag

voor

een

verblijfsvergunning. Een andere mogelijkheid is om een lokale arbeidsmarkttest
uit te voeren en op basis van die uitkomst de aanvraag af- of toe te wijzen.
Aanvragen voor een verblijfsvergunning voor seizoensgebonden werk worden
ingediend door een werkgever en zijn dus vraag gestuurd.
Duitsland
Duitsland heeft sinds 2016 de zogenoemde Westelijke Balkan regeling voor
arbeidsmigranten uit Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Noord-Macedonië en
Servië. Deze regeling is eind 2020 verlengd tot 31 december 2023, met de
introductie van een quotum van maximaal 25.000 arbeidsmigranten uit deze vijf
Balkanlanden

samen

per

jaar.

Het

doel

is

het

ontwikkelen

van

legale

migratiekanalen om irreguliere asielmigratie uit de Westelijke Balkanlanden te
adresseren.
Daarnaast heeft het federale agentschap voor Arbeid overeenkomsten met Georgië
en Moldavië gesloten met quota van 5.000 seizoenarbeiders uit Georgië en 500
seizoenarbeiders uit Moldavië.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

174

De Duitse regering heeft eind november 2022 plannen aangekondigd om de
immigratiewetgeving te moderniseren.258 De regering wil meer vakmigranten
aantrekken en werkzoekenden selecteren met een puntensysteem, geïnspireerd
door het Canadese systeem. Dit zal in 2023 in wetgeving vorm krijgen.

Persbericht Duitse regering over modernisering immigratiewetgeving, 30 november 2022:
Deutschland wird das Einwanderungsrecht grundlegend modernisieren - BMBF.
258

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

175

Discussie en lessons learned tijdelijke arbeidsmigratie
Tijdelijke arbeidsmigratie kent zowel het gebruik van streefcijfers als (harde)
quota. Een aantal Europese landen, waaronder Duitsland, Oostenrijk, Italië,
Griekenland en Spanje hebben bijvoorbeeld (harde) quota voor seizoenarbeiders
van buiten de EU.259 Ook is het mogelijk om quota of streefcijfers te gebruiken
bij het ontwikkelen van legale migratiekanalen, zoals bijvoorbeeld in Duitsland
het geval is.
Nederland is in het algemeen terughoudend om arbeidsmigranten uit landen van
buiten de EU/EER in te zetten.260 Nederlandse maatregelen voor het oplossen
van tekorten zijn vooral van toepassing op de beroepsbevolking in Nederland en
de EU/EER, zoals omscholing en arbeidsbemiddeling. Wel kan een werkgever op
eigen initiatief een arbeidsmigrant uit een land van buiten de EU/EER in dienst
nemen, maar alleen als is aangetoond dat het niet mogelijk is om de vacature
te laten vervullen door iemand uit de EU (of EER).
Nederland wil een kenniseconomie zijn. Nederland heeft daarom een
uitnodigend beleid ten aanzien van zogenoemde ‘kennismigranten’. Het politieke
draagvlak voor de komst van deze kennismigranten naar Nederland is groot.
Het grootste deel van de kennismigranten komt uit India, gevolgd door China
en Turkije. 261 Maar volgens het CBS trekken we minder kenniswerkers aan dan
andere Europese landen en staat Nederland, op Finland na, onderaan op de
Europese lijst als vestigingsplaats voor internationaal talent.262 Ondanks het
uitnodigende beleid maken internationale kenniswerkers slechts 4,2% van de
beroepsbevolking uit, tegen bijvoorbeeld 9% in Zweden en 7% in Oostenrijk.263
Het is van belang ons toekomstige arbeidsmigratiebeleid te ontwikkelen binnen
een brede welvaart benadering. Mocht daaruit naar voren komen dat het zinnig
is om specifieke arbeidsmigranten aan te trekken dan is het raadzaam om te
werken met een meerjarig minimum streefcijfer zodat uitvoeringsinstanties
meer duidelijkheid krijgen over de gewenste richting van de (kwalitatieve)
doelstellingen van het migratiebeleid. Het is dan zaak om instrumenten in
handen te hebben die de concurrentiepositie van Nederland ten opzichte van
andere landen versterken en/of de aantrekkelijkheid van de Nederlandse
arbeidsmarkt breed onder de aandacht brengen van potentiële kennismigranten.
Het werken met een streefcijfer kan ertoe bijdragen dat verschillende
beleidsterreinen in beeld komen die bepalend zijn voor kennismigratie. Zo zijn
huisvesting en kwalitatief goede voorzieningen (gezondheidszorg, kinderopvang
en onderwijs) cruciaal voor het aantrekken van kennismigranten.
Een randvoorwaarde is dat de overheid zoveel mogelijk stakeholders
(werkgevers, de kennismigranten en hun belangenorganisaties, vakbonden, en
de verschillende landelijke, regionale en lokale organisaties met belangen) aan
tafel brengt en inzet op een bestuursakkoord en vervolgens een heldere
beleidsvisie met de nodige sturingsmaatregelen.

European Migration Network. (2020). Attracting and protecting the rights of seasonal
workers in the EU and the United Kingdom, Synthesis Report. Brussels: EMN.
260
EMN.
(2015).
Arbeidsmarkttekorten
en
migratie.
Het
vaststellen
van
arbeidsmarkttekorten en de behoefte aan arbeidsmigratie van derdelanders in Nederland.
261
CBS. (2022). www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/29/meer-asiel-en-kennismigranten-vanbuiten-de-eu-in-2021.
262
CBS. (2020). www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/07/in-vergelijking-met-eu-landen-relatiefweinig-internationale-kenniswerkers.
263
Ibid, Mejudice. (2021). Baseer het arbeidsmigratiebeleid op een brede
welvaartsbenadering.
259

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

176

Permanente arbeidsmigratie
Canada
Zoals hierboven al vermeld heeft Canada een richtgetal voor de totale migratie
van permanent ingezetenen, met afzonderlijke richtgetallen voor economische
migratie, gezinsmigratie, vluchtelingen en humanitaire migratie. De richtgetallen
voor permanente economische migratie richten zich in Canada hoofdzakelijk op
hoogopgeleiden en bedrijven. De richtgetallen voor economische migratie voor de
periode 2023-2025, inclusief bandbreedten, zijn als volgt: voor 2023 is het
266.210 (233.000-277.250); voor 2024 is het 281.135 (250.000-305.000) en
voor 2025 is het 301.250 (265.000-326.000).264 De aantallen voor permanente
arbeidsmigratie beslaan meer dan de helft van het totale aantal voor migratie van
permanent ingezetenen naar Canada. In dit verband is het belangrijk om op te
merken dat Canada migratie als wenselijk beschouwd om tekorten op de
arbeidsmarkt op te vullen en economische groei te bevorderen.265
Tabel 6: Canadese planning permanente economische migratie 2023-2025:
Categorie migratie

2023

2024

2025

Richtgetal

Richtgetal

Richtgetal

(laag-hoog)

(laag-hoog)

(laag-hoog)

82.880

109.020

114.000

(67.750-

(89.500-

(93.500-

88.000)

115.750)

121.000)

Federale economische

25.000

-

-

beleidsprogramma’s

(19.5003.500

5.000

6.000

(2.350-

(3.500-

(4.000-

4.000)

7.000)

8.000)

8.500

12.125

14.750

(4.650-

(6.750-

(9.000-

10.800)

16.125)

19.750)

Atlantisch immigratie

8.5000

11.500

14.500

programma266

(3.000-

(6.000-

(8.500-

8.800)

12.500)

16.500)

Provinciale en lokale

105.500

110.000

117.500

programma’s

(91.000-

(105.500-

(112.000-

110.000)

120.000)

129.500)

Federaal hoge vaardigheden

32.750)
Federaal bedrijven

Economische pilots

Zie tabel 6.
IRCC. (2022). New immigration plan to fill labour market shortages and grow Canada’s
economy - Canada.ca.
266
IRCC. Atlantic Immigration Program - Canada.ca.
264
265

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

177

Totaal economische migratie

266.210

281.135

301.250

(233.000-

(250.000-

(265.000-

277.250)

305.000)

326.000)

Bron: Ministerie Immigration Refugees and Citizenship Canada (IRCC) 267
Canada heeft een breed consultatiemechanisme om te komen tot de richtgetallen.
Het is gebaseerd op politieke keuzes, onderzoek naar macro-economische,
arbeidsmarkt- en demografische ontwikkelingen, de operationele capaciteit en
kosten (o.a. financiële kosten afhankelijk van de immigratieniveaus en -mix),
effecten

op

regio's,

steden

en

gemeenschappen,

adviesrapporten

over

economische en sociale kwesties in verband met immigratie en publieke
consultaties naar het draagvlak onder Canadezen voor meer of minder
immigratie.268 Het start met het maken van een tienjarige prognose met trends op
de

arbeidsmarkt

Ontwikkeling,269

door
die

het

ministerie

bijgesteld

worden

van

Werkgelegenheid

door

kwalitatieve

en

Sociale

interviews

met

sleutelinformanten over beroepstekorten. Voordat de minister van migratie het
gewenste richtgetal voor permanente migratie vaststelt betrekt zijn ministerie
(Immigration, Refugees and Citizenship Canada) ook de publieke opinie door een
brede consultatie en stakeholderonderzoek met virtuele bijeenkomsten in alle
provincies (Townhalls).270

In 2021

werden veel

stakeholder organisaties,

waaronder nationale, provinciale en lokale overheden, (sectoren van het)
bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, Kamers van Koophandel en de
wetenschap, uitgenodigd om te reageren op een online vragenlijst. Vragen in het
stakeholderonderzoek gingen over prioriteiten, gewenste permanente migratie
(richtgetallen) en nieuwe immigratieprogramma’s op provinciaal en lokaal niveau.
In Canada worden de vastgestelde richtgetallen voor migratie ook gebruikt voor
planningsdoeleinden en de operationele realiteit. Dat wil zeggen dat op grond van
de richtgetallen de benodigde capaciteit wordt bepaald bij uitvoeringsinstanties om
de aanvragen voor een verblijfsvergunning te kunnen verwerken. 271 Hoewel
overschrijding van een bepaald richtgetal niet onmogelijk lijkt, ligt het niet voor
de hand omdat de verwerkingscapaciteit van de uitvoering er simpelweg niet op is
ingericht.
Sinds 2012 kan de minister van migratie met ministeriële instructies ingrijpen als
de richtgetallen niet gehaald worden. Toen bijvoorbeeld de aantallen toelatingen
voor permanent verblijf in 2020 door grens- en reisbeperkingen vanwege COVIDIRCC. (2022). Notice - Supplementary Information for the 2023-2025 Immigration Levels
Plan - Canada.ca.
268
IRCC. (2021). IRCC Minister Transition Binder 2021: Permanent Immigration Immigration Levels Planning - Canada.ca.
269
Het Ministerie Employment and Social Development Canada maakt de prognose 20192028 op basis van een model, het Canadian Occupational Projection System en een
kwalificatielijst van beroepen: Canadian Occupational Projection System (COPS) - 2019 to
2028 projections - Open Government Portal (canada.ca).
270
Consultatie 2021, immigratie plan 2022-2024: 2021 consultations on immigration levels
and responsive economic immigration - final report - Canada.ca.
271
IRCC. (2022). Notice - Supplementary Information for the 2023-2025 Immigration
Levels Plan - Canada.ca. Er zijn mechanismes om het volume en de timing van de inname
van aanvragen te beperken. Hierdoor krijgen de uitvoeringsinstanties voldoende tijd om
personeel te werven en op te leiden en om kantoorruimte en uitrusting aan te schaffen.
267

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

178

19 aanzienlijk afnamen, heeft de minister in 2021 een speciaal programma
gelanceerd met een extra quotum voor 90.000 permanente toelatingen. 272 De
quota voor speciale programma’s kunnen niet worden overschreden.
Er is geen specifiek onderzoek verricht naar de relatie tussen het gebruik van
richtgetallen en het draagvlak in Canada. In Canada is migratie een onderdeel van
het economische groeimodel en daarmee in ieder geval op politiek niveau als
wenselijk bestempeld. Hiermee is politiek en bestuurlijk draagvlak een gegeven.
Anders dan vaak wordt verondersteld, betekent dat echter niet dat de houding van
Canadezen buitengewoon pro-immigratie is in vergelijking met andere landen.273
De Canadese kennis van het immigratiesysteem is, over het algemeen,
indrukwekkend. Canadese burgers weten min of meer hoe immigranten worden
geselecteerd, hoewel ze enkele misvattingen koesteren over het aantal en de
opleiding van immigranten. Hoewel de meeste Canadezen tevreden zijn met de
manier waarop het model werkt, zijn er toch enkele aanwijzingen voor potentiële
problemen. Een meerderheid van de Canadezen denkt dat immigranten over het
algemeen niet goed verbonden zijn met de bredere samenleving. 274 Een
meerderheid van de burgers (55%) steunt het beleid om streefgetallen naar boven
bij te stellen of te stabiliseren (30%) op het huidige aantal van 451.000 per jaar.275
62%

van

de

burgers

wil

economische

migranten

prioriteren

boven

gezinsmigranten en vluchtelingen.

Het ‘Temporary resident to permanent resident pathway’ programma heeft tot doel om
meer dan 90.000 permanent ingezetenen toe te laten. Voor de onderverdeling in
verschillende
stromen
en
quota
zie:
www.canada.ca/en/immigration-refugeescitizenship/services/immigrate-canada/tr-pr-pathway.html.
273
M. J. Donnelly. (2017). Canadian exceptionalism: are we good or are we lucky? A survey
of Canadian attitudes in comparative perspective. Toronto: University of Toronto.
274
Ibid.
275
Resultaten IRCC consultatie van 2.867 stakeholders in 2022: 2022 consultations on
immigration levels - final report - Canada.ca.
272

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

179

Discussie en lessons
puntensysteem)

learned

arbeidsmigratie

(vakkrachten

en

Meer dan de helft van het totale streefcijfer voor permanente migratie naar
Canada bestaat uit arbeidsmigratie, zodat tekorten op de arbeidsmarkt kunnen
worden aangevuld en economische groei kan worden bevorderd. De Canadese
context waarin migratie plaatsvindt verschilt nogal van de Nederlandse en
Europese context vanwege de geografische ligging van Canada, een ander
rechtssysteem en andere politieke doelen. Toch kunnen bepaalde Canadese
ideeën over de planning en het gebruik van richtgetallen een inspiratie zijn voor
Nederland en Europa. De Europese Commissie heeft in het kader van de
Europese migratieagenda de mogelijkheden onderzocht om elementen over te
nemen van het model dat Australië, Canada en Nieuw-Zeeland hanteren om
gekwalificeerde migranten aan te trekken. Ook Duitsland heeft zich in het
coalitieakkoord voorgenomen om een puntensysteem voor bepaalde
arbeidsmigratie van vakkrachten te introduceren.
Nederland hanteert een puntensysteem voor een verblijfsvergunning als
zelfstandige. Om in aanmerking te komen voor een dergelijke
verblijfsvergunning moet een zelfstandige van buiten de EU/EER minimaal 90
punten halen op twee of meer van de volgende aspecten: persoonlijke ervaring,
ondernemingsplan en toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie. Voor
innovatieve start-ups heeft de overheid de voorwaarden voor een
verblijfsvergunning als zelfstandige versoepeld. Hoewel Nederland zich sinds
2014 inspant om het vestigingsklimaat voor ambitieuze ondernemers van buiten
de EU/EER te verbeteren en daarmee uitspreekt dat deze ondernemers gewenst
zijn, is de regering niet overgegaan tot het vaststellen van een wenselijk
minimum aantal.

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

180

Bijlage 5 Adviesvraag ‘beleidsmatige richtgetallen’

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

181

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

182

183

De Adviesraad Migratie (ACVZ)
De Adviesraad Migratie is een onafhankelijk adviesorgaan, ingesteld bij wet. De
raad adviseert regering en parlement over migratie. De advies- en
kennisproducten gaan over wetgeving, beleid en strategie.

Colofon
‘Realisme rond richtgetallen’
Uitgave van de Adviesraad Migratie, Den Haag, december 2022
Uitgebracht aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
ISBN: 978-90-8521-107-5
Adviesraad Migratie
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
www.adviesraadmigratie.nl
secretariaat.acvz@minjenv.nl
06 - 46 84 09 07
Verantwoording beeldmateriaal
Foto titelpagina hoofdstuk 1: iStock
Foto titelpagina hoofdstuk 2: Arenda Oomen
Foto titelpagina hoofdstuk 3: Arenda Oomen
Foto titelpagina hoofdstuk 4: Riesjard Schropp
Eindredactie: Tea Keijl

Dit advies is voorbereid door leden van de Adviesraad Migratie en medewerkers
van het secretariaat.
Raadsleden: Monique Kremer (voorzitter subcommissie), Maartje van der Woude,
Hugo Fernandes Mendes, Ton van Loon, Helga de Valk (tot 1 juli 2022)
Medewerkers secretariaat: Lambert Obermann (projectleider), Huub Verbaten,
Myrthe Wijnkoop, Laura Kok (beide tot 30 sept. 2022)

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

184

Realisme rond richtgetallen

Adviesraad Migratie (ACVZ) – December 2022

185