HET DETECTEREN VAN MOGELIJK BOVENMATIG
PUBLIEK EIGEN VERMOGEN

Een advies over een indicator en een signaleringswaarde bij
schoolbesturen, instellingen en samenwerkingsverbanden
passend onderwijs

Utrecht, maart 2020

Voorwoord

Onderwijs kost geld. In 2018 ontvingen de onderwijsinstellingen voor ruim 32
miljard aan rijksbijdragen. Dat is publiek geld waarvan iedereen wil dat het
rechtmatig en doelmatig wordt gebruikt voor goed onderwijs aan leerlingen en
studenten. En de meeste onderwijsbesturen doen dat ook.
Toch zien we de laatste jaren dat er structureel geld overblijft en dat besturen dat
geld reserveren. Daardoor zijn de reserves in Nederland gemiddeld geleidelijk
gegroeid. Het is dan ook logisch dat de samenleving zich afvraagt of de reserves
niet te groot zijn, vanuit de gedachte dat gereserveerd geld niet wordt uitgegeven
aan de leerlingen en studenten van dit moment. En het is ook begrijpelijk dat er
gevraagd wordt om eenvoudige maatstaven om te bepalen wat een maximaal
aanvaardbare reserve is.
Maar het is niet eenvoudig vast te stellen wat een gezonde reserve is, en bij welke
omvang een reserve bovenmatig groot is. Daarom heeft de minister ons gevraagd
een methode te onderzoeken waarmee het mogelijk is om een signaleringswaarde te
bepalen: welk deel van de publieke eigen vermogens lijkt bovenmatig te zijn? In dit
rapport geven wij een voorstel voor zo’n rekenmethode.
De formule levert een individuele signaleringswaarde voor de onderwijsinstelling,
want de formule houdt rekening met de belangrijkste financiële omstandigheden van
die instelling. Daarmee krijgen de belanghebbenden in de scholen, zoals de
medezeggenschapsraad, relatief eenvoudig zicht op het vermogen.
Voor alle duidelijkheid: de rekenmethode is geen formule die alle uitzonderingen
probeert te vangen; er zijn veel bijzondere omstandigheden denkbaar. Het is dan
ook nadrukkelijk niet bedoeld als norm, zoals geen enkele signaleringswaarde van
de inspectie een norm is. Niet een norm om besturen blind op af te rekenen. En ook
geen norm waarbij een bestuur zou kunnen denken: als we hieronder blijven,
hoeven we verder niets te verantwoorden. Want het is juist essentieel dat
schoolbesturen hun keuzes helder aan hun omgeving verantwoorden.
In die verantwoording is vaak nog een wereld te winnen, ontdekten we ook weer
tijdens dit onderzoek. Dus daar toont de signaleringswaarde zijn belangrijkste doel:
het is vooral een goed uitgangspunt voor een verder gesprek. Een gesprek binnen
het bestuur, een gesprek met de eigen belanghebbenden bij het beleidsrijk invullen
van de begroting. En eventueel ook een gesprek met de inspectie. Want ook wij
willen dat het bestuur publiek geld zo goed mogelijk gebruikt voor goed onderwijs
aan leerlingen en studenten.
Inspecteur-generaal van het Onderwijs,

drs. Monique Vogelzang

Inhoud
Voorwoord 2
Samenvatting 4
1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding 6
Aanleiding 6
Probleemstelling en onderzoeksvragen 6
Reikwijdte en onderzoeksopzet 6
Rapportopbouw 8

2
2.1
2.2
2.3

Onderzoek bij de schoolbesturen 9
Inleiding 9
Onderzoeksresultaten 9
Advies 12

3
3.1
3.2
3.3

Onderzoek bij de samenwerkingsverbanden passend onderwijs 14
Inleiding 14
Onderzoeksresultaten 15
Advies 16

Literatuur 19
Bijlage(n)

I
II
III
IV
V

Bruikbaarheid van solvabiliteit als indicator voor bovenmatig vermogen 20
Materiële vaste activa en gebouwen 22
Omvang van de risicobuffer 23
Analyse van de voorzieningen 24
Stresstest op de adviezen 27

Samenvatting

De minister heeft de inspectie gevraagd een methode te onderzoeken voor het
signaleren van mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen in het onderwijs. Dit
verzoek ontstond naar aanleiding van onze rapportage in de Financiële Staat van het
Onderwijs 2017. In dit rapport is een rekenmethode ontwikkeld voor
onderwijsinstellingen１ en een andere voor samenwerkingsverbanden passend
onderwijs. De methode houdt rekening met individuele kenmerken van instellingen.
Voor onderwijsinstellingen bestaat de rekenmethode uit 3 onderdelen:
gebouwen + overige materiële vaste activa + risicobuffer.
De signaleringswaarde bovenmatig publiek eigen vermogen is dan:
(0,5 * aanschafwaarde gebouwen * 1,27) + (boekwaarde resterende materiële
vaste activa) + (omvangafhankelijke rekenfactor * totale baten).
De omvangafhankelijke rekenfactor in de risicobuffer is groter naarmate de totale
baten van een instelling kleiner zijn: 0,05 voor besturen met totale baten groter dan
of gelijk aan 12 miljoen euro. Onder de 12 miljoen euro loopt de rekenfactor
geleidelijk op van 0,05 tot uiteindelijk 0,1 bij besturen met een budget van 3
miljoen euro. Voor besturen met totale baten onder 3 miljoen wordt geen
rekenfactor toegepast, maar hanteren we een vaste risicobuffer van 300.000 euro.
De rekenmethode voor de samenwerkingsverbanden is eenvoudiger. Zij hebben
vrijwel geen materiële vaste activa. Daarom bestaat de rekenmethode voor
samenwerkingsverbanden uitsluitend uit een risicobuffer. De signaleringswaarde
bovenmatig publiek eigen vermogen is dan:
0,035 * totale baten, maar ten minste een risicobuffer van 250.000 euro.
Deze methode houdt dus rekening met de hoeveelheid te financieren materiële
vaste activa op de balans en een risicobuffer. Bij de materiële vaste activa
verdisconteert de formule speciaal de gebouwen die veel besturen in eigendom
hebben. Bij de risicobuffer is nadrukkelijk rekening gehouden met kleinere
instellingen die gevoeliger zijn voor risico’s en om die reden dus een hogere
risicobuffer nodig hebben.
Bij het ontwikkelen van de methode zijn wij te rade gegaan bij eerdere onderzoeken
naar de vermogens van schoolbesturen: de commissie Koopmans (1999) en
Berdowski en Eshuis (2010). We hebben deze methode onderzocht bij 150
instellingen in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar
beroepsonderwijs (mbo), hoger onderwijs en samenwerkingsverbanden passend
onderwijs. Op grond daarvan hebben wij de oorspronkelijke methode op een aantal
punten bijgesteld.
De ontwikkelde formules zijn ook aan een stresstest onderworpen. We hebben met
een simulatie gekeken of instellingen in de problemen zouden komen als het
mogelijk bovenmatig bedrag uit de middelen wordt verwijderd. Bij deze simulatie
zouden de instellingen niet in continuïteitsproblemen komen.
Deze signaleringswaarde is net als de andere signaleringswaarde van de inspectie
geen vaste norm, maar een communicatiemiddel en een startpunt voor een gesprek.
１ Wij gebruiken de begrippen (school) besturen en (onderwijs) instellingen als synoniemen.

Er zijn veel bijzondere omstandigheden mogelijk. Daarover zou de instelling in het
jaarverslag moeten rapporteren, waarna allereerst de belanghebbenden hierover
met het bestuur in gesprek kunnen. Ook voor de inspectie is het zo een
aangrijpingspunt voor het toezicht.

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
De inspectie schreef in de Financiële Staat van het Onderwijs 2017 (Inspectie van
het Onderwijs, 2018) dat sprake is van toenemende financiële reserves bij
onderwijsinstellingen. Daarop voerden wij een verkennend onderzoek uit naar de
mogelijkheden voor normering van de publieke eigen vermogens. Daarin beschreven
wij een methode (Berdowski en Eshuis 2010) die hiervoor mogelijk bruikbaar is. Op
basis daarvan informeerde de minister de Tweede Kamer per brief (20 juni 2019,
kenmerk 16855068). In deze brief schetst de minister de wijze waarop de inspectie
deze methode gaat onderzoeken. Met als doel om te komen tot een bruikbare
signaleringswaarde voor bovenmatig publiek eigen vermogen bij
onderwijsinstellingen.
In de brief aan de Tweede Kamer van 14 oktober 2019 heeft de minister toegezegd
in het voorjaar van 2020 met een voorstel voor een signaleringswaarde te komen.

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen
De vraagstelling van dit onderzoek luidt:

Welke signaleringswaarde kan voor alle onderwijssectoren een indicatie
geven van een bovenmatig publiek eigen vermogen bij onderwijsinstellingen
en samenwerkingsverbanden passend onderwijs?
In het onderzoek hebben wij dit uitgewerkt in de volgende deelvragen:

Op welke wijze kan rekening worden gehouden met de financiering van de
materiële vaste activa?

Welke omvang van de risicobuffer is nodig?

Hoe kunnen voorzieningen dienen als bron van financiering?

Welke maatstaf kan worden gebruikt voor de signaleringswaarde?

Welke andere elementen kunnen van belang zijn?

Is de solvabiliteit een geschikte indicator voor gebruik?
De laatste deelvraag is al besproken in een bijlage van de Financiële Staat van het
Onderwijs 2018. Voor de volledigheid is deze opnieuw opgenomen in bijlage I.

1.3

Reikwijdte en onderzoeksopzet
Zoals gezegd deed de inspectie in 2019 een eerste verkennend onderzoek naar de
reserves bij onderwijsinstellingen.
Daarin werd voor schoolbesturen een normatief eigen vermogen berekend op basis
van:

50 procent van de herbouwwaarde van de gebouwen +

de boekwaarde van de terreinen +

de boekwaarde van de resterende vaste activa +

een liquiditeitsbuffer van 5 procent van de totale baten２

- (minus) 75 procent van de permanente voorzieningen

２ Dit is de sommatie van totaal baten + financiële baten.
Pagina 6 van 29

Voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs werd het normatief eigen
vermogen bepaald op 5 procent van de netto totale baten.
Dit onderzoek sluit daarop aan. Gebruikmakend van de methode uit de verkenning,
stelden we allereerst de 10 procent instellingen met de relatief hoogste vermogens
in 2018 vast. Deze instellingen zijn naar rato onderverdeeld naar de
onderwijssectoren. Heel kleine instellingen tot een eigen vermogen van een half
miljoen euro zijn niet meegenomen, omdat daarvan het materieel belang voor een
verkennend onderzoek te klein is.
Dat leidde tot de volgende samenstelling van de onderzoekspopulatie:

96 instellingen in het primair onderwijs

28 instellingen in het voortgezet onderwijs

6 instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs

5 instellingen in het hoger onderwijs

15 samenwerkingsverbanden passend onderwijs (5 in primair onderwijs en
10 in voortgezet onderwijs).
Daarvan waren 2 instellingen in het primair onderwijs en 1 instelling in het mbo
inmiddels opgegaan in andere instellingen, zodat het netto aantal uitkomt op 147
instellingen.
We legden aan alle instellingen een digitale vragenlijst voor. In deze vragenlijst
konden instellingen aan de hand van een aantal standaard risicorubrieken en een
vrije rubriek (zie paragraaf 2.2 voor de lijst) aangeven of ze vermogen in reserve
hadden voor dat risico. We vroegen instellingen ook hoe groot ze de kans achtten
dat dat risico zich voordeed en om welk bedrag het dan zou gaan. Ten slotte konden
instellingen een verdere, inhoudelijke toelichting geven. De reserves waren
onderverdeeld in 3 rubrieken: de algemene reserve, de publieke
bestemmingsreserve en het publieke bestemmingsfonds. De private reserves waren
geen onderdeel van het onderzoek.
Na ontvangst en verwerking van de gegevens voerden we een gesprek met 19
besturen in het primair onderwijs, 5 besturen in het voortgezet onderwijs, 3 mboinstellingen, 3 hoger onderwijsinstellingen en 8 samenwerkingsverbanden. In het
algemeen waren dat instellingen die relatief veel risico’s hadden opgegeven. Het
onderzoek is er immers op gericht te zien in hoeverre een signaleringsgrens goed
werkbaar is. En dat is vooral goed te bespreken met instellingen die die grens het
ruimst overschrijden. We keken daarbij ook naar factoren die mogelijk van invloed
zijn op de omvang van het publiek eigen vermogen.
Op grond van analyses van alle ingeleverde data en de toelichtingen stelden wij vast
in hoeverre er sprake was van reële risico’s en in hoeverre deze de grenzen van het
berekende, normatief eigen vermogen overschreden. Daarbij zijn 2
randvoorwaarden van belang, zoals ook al beschreven in de eerdere verkenning van
20 juni 2019 (Inspectie van het Onderwijs, 2019). In het onderzoek kijkt de
inspectie allereerst alleen naar het publiek eigen vermogen, omdat het gaat om de
doelmatige besteding van publieke middelen. Daarnaast gaat de inspectie ervan uit
dat de vrijheid van inrichting van het onderwijs zich ook uitstrekt tot de wijze van
financiering van onderwijsinstellingen. Uitgangspunt is dus dat de methode moet
kunnen passen bij een maximaal conservatieve financiering met alleen eigen
vermogen, zonder dat instellingen verplicht zijn langlopende leningen aan te gaan.

Pagina 7 van 29

1.4

Rapportopbouw
Het rapport kent 2 hoofdstukken met dezelfde opbouw. Het eerste hoofdstuk
behandelt de schoolbesturen. Het tweede de samenwerkingsverbanden passend
onderwijs. In de inleiding van elk hoofdstuk grijpen we terug op de technische
verkenning die op 20 juni 2019 naar de Tweede Kamer is gestuurd. Vervolgens
beschrijven we de onderzoeksresultaten. Die gaan over aanvullende, technische
analyses en bevindingen uit de gesprekken met de besturen,
samenwerkingsverbanden en andere veldpartijen. Dit leidt in beide hoofdstukken
ten slotte tot een advies.

Pagina 8 van 29

2

Onderzoek bij schoolbesturen

2.1

Inleiding
Zoals aangegeven in paragraaf 1.3 is de gebruikte methode in dit onderzoek
gebaseerd op de berekening van een normatief eigen vermogen.
Dit wordt berekend aan de hand van:

50 procent van de herbouwwaarde van de gebouwen +

de boekwaarde van de terreinen +

de boekwaarde van de resterende vaste activa +

een liquiditeitsbuffer van 5 procent van de totale baten

- (minus) 75 procent van de permanente voorzieningen
Deze benadering is ontleend aan Berdowski en Eshuis (2010) en de Commissie
Koopmans (1999). Het eerste deel (de eerste 3 bullets) van de formule is gericht op
de financiering van de vaste activa. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen
gebouwen en resterende vaste activa. De overweging daarbij is dat de boekwaarde
van de gebouwen geen goede afspiegeling is van de toekomstige
financieringsbehoefte. Gebouwen kunnen namelijk niet als een ideaalcomplex
worden beschouwd. In tegenstelling tot de resterende materiële activa, waarbij
sprake is van een gelijkmatig patroon van afschrijvingen en investeringen. Een
verdere toelichting hierop is te vinden in bijlage II.
Het aanhouden van een risicobuffer van 5 procent is al geïntroduceerd en uitvoerig
onderbouwd door Koopmans (1999). Berdowski en Eshuis (2010) baseerden zich
sterk op Koopmans en hanteren deze 5 procent daarom ook. Dat is niet onlogisch
omdat zij zich gericht hebben op de sectoren met de grotere instellingen. Ook de
commissie Don (2009) hanteerde deze 5 procent als een ondergrens, maar
suggereerde voor heel kleine instellingen een wat hoger percentage, oplopend tot 10
procent.
De aftrek in verband met de permanente voorzieningen is gebaseerd op de
overwegingen van Koopmans (1999). Deze houden in dat voorzieningen weliswaar
worden aangehouden voor toekomstige verplichtingen, maar de voortdurende
instroom via dotaties en uitstroom via onttrekkingen hebben als effect dat er altijd
een vast deel beschikbaar is dat gebruikt kan worden als bron van financiering van
activa. Koopmans noemt dat de permanente voorzieningen. Hij stelde dat aantal op
75 procent. Een analyse van de voorzieningen in 2018 is opgenomen in bijlage II.

2.2

Onderzoeksresultaten
In totaal dienden 132 onderwijsinstellingen het digitale vragenformulier in. Zij
konden op 14 voorgeselecteerde risicorubrieken de omvang van de risico’s schatten.
De uitkomsten daarvan staan in onderstaande tabel.

Pagina 9 van 29

Tabel 2.2a Door instellingen opgegeven risico’s en bedragen.
Omschrijving
Aantal meldingen

Totaal bedrag

1

Arbeidsconflict

78

8.537.622

2

Btw-verplichting

5

209.850

3

Fluctuaties leerlingenaantallen

99

32.866.220

4

Fluctuaties verwijzingen speciale scholen

16

2.281.500

5

Huisvesting

143

162.656.186

6

Instabiliteit bekostiging

56

14.051.288

7

Negatieve verevening

10

8.807.000

8

Onderwijskwaliteit

108

53.372.011

9

Reorganisatie

29

9.192.333

10

Thuiszitters

5

1.125.000

11

Werkloosheidsuitkering

29

6.177.635

12

Ziektevervanging

77

12.712.484

13

Zwangerschapsverlof

26

1.339.556

14

Overig

276

100.073.514

Totaal

413.402.199

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2019

De instellingen konden de reservering verder toelichten. Alle instellingen dienden het
formulier in. Daarvan vulden 15 instellingen geen verdere specificatie en
onderbouwing van de reserves in. Daarom is van deze instellingen onbekend of zij
speciale motieven hebben voor het aanhouden van een bepaalde reserve.
In het kader van het onderzoek werden 3 verschillende activiteiten uitgevoerd. We
voerden gesprekken met een selectie van de schoolbesturen. Ook spraken we met
veldpartijen. Ten slotte maakten we verdere analyses om meer inzicht te krijgen in
de werking van de formules. De uitkomsten hiervan beschrijven we in de rest van
deze paragraaf. In sommige gevallen trekken we ook voorlopige conclusies uit de
bevindingen.
Gesprekken met besturen
Een deel van de besturen had geen gekwantificeerde risicoanalyse in het jaarverslag
2018. Het was voor deze instellingen daarmee de eerste keer dat ze deze maakten.
Daarnaast waren er besturen die wel een risicoanalyse in het jaarverslag hadden,
maar bij het invullen van de vragenlijst door de inspectie tot heel andere getallen
dan in het jaarverslag kwamen. In een aantal gevallen leek het erop dat bij het
invullen naar een eindbedrag was toegewerkt, waarbij de bedragen betrekkelijk
willekeurig waren gekozen.
Besturen die grotere investeringen in de toekomst met eigen vermogen willen
financieren, moeten daarvoor sparen. Dat kan ertoe leiden dat het eigen vermogen
tijdens een bepaalde periode (ver) kan uitstijgen boven het normatief eigen
vermogen. Daar is niets mis mee, maar vaak is dat niet erg duidelijk zichtbaar in de
toekomstparagraaf van de jaarverslaggeving. Het eigen vermogen wordt wel vaak
gedeeltelijk gemotiveerd met risico’s (en ook in de bevraging door de inspectie
gebeurde dat), maar veel minder met dergelijke toekomstdoelen.

Pagina 10 van 29

Nogal wat besturen karakteriseren reguliere onzekerheden in de bedrijfsvoering als
een risico waarvoor een reserve moet worden aangehouden, zoals kosten voor
vervanging door ziekte of zwangerschapsverlof. Maar deze onzekerheden zijn tot
een bepaald niveau min of meer constant. Daarom moeten ze gewoon in de
meerjarenbegroting worden verdisconteerd. Alleen voor uitzonderlijke
(onverwachte) risico’s is een reserve gerechtvaardigd. Onzekerheid rond de
bekostiging is ook een regelmatig terugkerend motief. Die onzekerheid heeft er
meestal mee te maken dat er meer binnenkomt dan verwacht. Voor een deel zijn
dat voorzienbare ontwikkelingen zoals loon- en prijsbijstellingen, maar soms gebeurt
dat ook onverwacht in de laatste maanden van het jaar. Daar zijn op zich geen
reserves voor nodig, maar het is wel een verklaring voor een deel van het
bovenmatig publiek eigen vermogen.
Een bestuur dat met bijzondere baten te maken krijgt, kan worden geconfronteerd
met een niet-beoogde verhoging van het eigen vermogen. We zagen als
voorbeelden behaalde transactieresultaten bij de verkoop van materiele vaste activa
en een sectorale herverdeling van bekostigingsgelden. Het gevolg is een verhoging
van het eigen vermogen die niet altijd direct weer wordt gebruikt. Ook een efficiënte
bedrijfsvoering kan ten grondslag liggen aan een verhoging van het eigen
vermogen; bijvoorbeeld door leegstandsbeheer van les- en instructieruimtes.
Bij enkele besturen kwamen we de situatie tegen dat het bestuur gemoedsbezwaren
had bij verzekeringen. Daarom waren geen onverplichte verzekeringen afgesloten.
De besturen signaleerden dat daarvoor een reserve noodzakelijk was, maar het is
vrijwel onmogelijk daarvan een redelijke omvang te schatten. Anders dan bij
gemoedsbezwaren in de persoonlijke sfeer, is hier bovendien sprake van een risico
dat gelopen wordt met publieke middelen. Wij vonden geen verdere informatie over
afspraken die in dit verband met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) zijn gemaakt.
Gesprekken met het veld en verdere analyses
Bij de technische analyses en de raadplegingen van deskundigen uit het veld vonden
we een aantal zaken dat tot aanpassingen in de benadering heeft geleid. Allereerst
betreft dat de risicobuffer bij heel kleine instellingen. Zoals hiervoor al opgemerkt,
stelde de commissie Don (2009) in navolging van Koopmans (1999) een ondergrens
van 5 procent voor. Maar zij stelde ook dat heel kleine instellingen meer risico lopen
en dat daarvoor een marge tot 10 procent aan te bevelen is. Wij volgen die lijn,
door beneden een omzet van 12 miljoen euro de buffer geleidelijk op te laten lopen
tot 10 procent bij een omvang van 3 miljoen. Daaronder zetten we hem vast op
300.000 euro３.
Bij de verdere analyses rond de vaste activa bleek dat de notatie in Berdowski en
Eshuis (2010) niet altijd even consistent was. In de formule spraken zij van vaste
activa in het algemeen. Elders wordt weer gesproken over materiële vaste activa.
Verder onderzoek bij de bron (Koopmans, 1999) leverde op dat het hier alleen om
de materiële vaste activa moet gaan. Ook bleek een inconsistentie te zitten in de
toepassing van de permanente voorzieningen. Berdowski en Eshuis (2010) spreken
over 75 procent van de permanente voorzieningen, die zelf weer 75 procent van de
totale voorzieningen zouden vormen. Maar dit is dubbelop. Het gaat alleen om 75
procent. Bij de gebouwen onderzochten we ook hoe de herbouwwaarde het best kan
worden bepaald. Een verdere uitwerking is te vinden in bijlage II en leidt tot een
opslagfactor van 1,27４ op de aanschafprijs.
３ Zie ook bijlage III.
４ De opslag kan in de loop van de tijd veranderen.
Pagina 11 van 29

Daarnaast waren er vragen over het gebruik van de voorzieningen als
financieringsbron van de vaste activa. In het bijzonder gaat het daarbij om de
voorziening groot onderhoud. Die komt vrijwel alleen voor bij het primair en
voortgezet onderwijs. In de andere sectoren staan vaak gebouwen meestal op de
balans en wordt ook het onderhoud geactiveerd. Dit zou leiden tot een
onevenwichtigheid in het nadeel van het primair en voortgezet onderwijs. Bij deze
sectoren wordt namelijk een relatief veel groter deel in mindering gebracht op het
normatief eigen vermogen, terwijl het activeren in de andere sectoren juist leidt tot
een verhoging daarvan. In bijlage IV staat een verdere analyse van de
samenstelling van de voorzieningen. De voorziening groot onderhoud wordt om die
reden buiten beschouwing gelaten.
Ook vanuit de andere sectoren zijn opmerkingen bij de voorzieningen geplaatst.
Daaruit komt naar voren dat de voorzieningen beter uit de formule geschrapt
kunnen worden, omdat het om vreemd vermogen gaat dat gekoppeld is aan
verplichtingen. We hebben overwogen dat het permanente deel van de
voorzieningen zeker kan dienen als financieringsbron, zoals voorgesteld door
Koopmans (1999), maar ook dat na 1999 de regels rond het goedkeuren van
voorzieningen aanmerkelijk zijn aangescherpt. Daarom zou het in de rede liggen de
aftrek van de voorzieningen te beperken tot die met een looptijd van meer dan 5
jaar. Een analyse laat evenwel zien dat het materiële belang van dat resterend deel
zo klein is, dat het de benadering onnodig moeilijker maakt en dus kan vervallen
(zie bijlage IV).
2.3

Advies
De onderzoeken bij de schoolbesturen, de adviezen van deskundigen en verdere
analyses hebben geleid tot een aantal aanpassingen in de componenten van de
formule voor de bepaling van mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen, die de
inspectie als uitgangspunt heeft genomen:

Er wordt alleen uitgegaan van materiële vaste activa.

Van alle materiële vaste activa wordt de boekwaarde genomen, met
uitzondering van gebouwen.

Van de gebouwen wordt de halve herbouwwaarde genomen, te berekenen
uit de halve aanschafwaarde, geïndexeerd met de bouwkostenindex voor
schoolgebouwen over de afgelopen 15 jaar. Deze index bedraagt in 2018
1,27.

De risicobuffer wordt bepaald op 5 procent van de totale baten.

Bij instellingen waarbij de totale baten lager zijn dan 12 miljoen, loopt de
buffer geleidelijk op naar een maximum van 10 procent bij 3 miljoen.
Daaronder is deze 300.000.

Pagina 12 van 29

Schematisch zien de verschillen tussen de uitgangssituatie en het definitieve
voorstel er zo uit:
Tabel 2.3a Verschil tussen de uitgangssituatie en de voorgestelde formule
Uitgangsmethode
Finaal voorstel
0,5 * herbouwwaarde gebouwen
0,5 * aanschafwaarde * 1,27
Plus: Boekwaarde grond
Plus: Boekwaarde resterende materiële
vaste activa
Plus: Boekwaarde resterende vaste
activa
Plus: 0,05 * totale baten
Plus: 0,05 * totale batend, beneden 12
miljoen oplopend tot 0,1 bij 3 miljoen en
daaronder 300.000
Min: 0,75 * permanente voorzieningen
Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

Hiermee doen wij het voorstel om ten aanzien van de publieke eigen vermogens van
schoolbesturen een indicatie te berekenen op basis van de volgende formule:
Normatief Eigen Vermogen =

0,5 * (aanschafwaarde gebouw * 1,27)

+ boekwaarde resterende materiële vaste activa

+ 0,05 * alle baten (onder 12 miljoen oplopend naar 0,1 bij 3 miljoen en
daaronder 300.000)
Zoals gezegd levert de indicator voor belanghebbenden in de instelling een goed
communiceerbaar getal op rond een eventueel bovenmatig publiek eigen vermogen.
Dit kan in de vorm van het absolute verschil tussen publiek eigen vermogen en
normatief eigen vermogen, maar ook door ze op elkaar te delen. Daardoor ontstaat
een kengetal dat vergeleken kan worden met andere instellingen５.
Het ligt voor de hand dat de instelling deze waarde publiceert in het jaarverslag en
daarbij aangeeft wat de motieven zijn voor de omvang van het publiek eigen
vermogen. Dit kunnen risico’s of spaarmotieven zijn. Het is verder van belang hoe
dit vermogen zich in de nabije toekomst ontwikkelt. Het bestuur kan dan met de
belanghebbenden in gesprek gaan over een doelmatige besteding van het
bovenmatig publiek eigen vermogen aan de onderwijskwaliteit.
De inspectie kan in aansluiting daarop ook verder onderzoek uitvoeren en op basis
daarvan bepalen of echt sprake is van bovenmatig vermogen.
Om te onderzoeken of toepassing van de geadviseerde methode mogelijk zulke
gevolgen heeft dat instellingen erdoor in continuïteitsproblemen komen, is een
stresstest uitgevoerd. Daarin is gesimuleerd dat het gehele bovenmatige vermogen
ten laste van de vlottende activa wordt gebracht. Uit de test bleken geen
problemen. We bespreken de test uitvoerig in bijlage V.

５ Ratio-EV = Publiek EV/Normatief EV. Bij waarden boven de 1 kan sprake zijn van bovenmatig EV.
Pagina 13 van 29

3

Onderzoek bij samenwerkingsverbanden passend
onderwijs

3.1

Inleiding
De samenwerkingsverbanden passend onderwijs vormen een aparte categorie van
instellingen binnen de onderwijssector. Zij verzorgen immers (in principe) zelf geen
onderwijs en hebben zelf geen leerlingen. Ze zijn primair een instrument voor
middelenallocatie, opdat er een samenhangend geheel van voorzieningen voor extra
ondersteuning binnen en tussen de scholen is georganiseerd. Daar staat tegenover
dat samenwerkingsverbanden net als schoolbesturen een bedrijfsvoering hebben
waarin zich risico’s kunnen voordoen die een nadelig effect hebben op de
doelstellingen van de organisatie. Het opbouwen en aanhouden van eigen vermogen
speelt een belangrijke rol bij de opvang van financiële tegenvallers en dus voor de
continuïteit van de eigen bedrijfsvoering, ook bij samenwerkingsverbanden.
We zijn de analyses rond de samenwerkingsverbanden gestart vanuit dezelfde
methode als waarmee we de onderwijsinstellingen benaderden (Berdowski en
Eshuis, 2010). Net als bij onderwijsinstellingen kan daarmee worden bepaald in
welke mate sprake is van een mogelijk teveel aan eigen vermogen. Hierbij wordt
privaat vermogen buiten beschouwing gelaten.
De methode maakt in haar formule gebruik van de volgende componenten:
Normatief Eigen Vermogen (EV) = 0,5 * Vaste activa (VA) + 0,05 * totale baten –
0,75 * permanente voorzieningen. We vergeleken de samenstelling van de balans
bij de samenwerkingsverbanden met die van instellingen in het primair en
voortgezet onderwijs. Daaruit blijkt dat de materiële vaste activa in 2018 bij de
samenwerkingsverbanden (primair en voortgezet onderwijs) 3 procent van het
balanstotaal vormen, terwijl het bij de schoolbesturen 38 procent is. Bij de
voorzieningen gaat het bij de samenwerkingsverbanden om 1 procent tegenover 15
procent bij de schoolbesturen.
Daarom stellen wij vast dat de invloed van materiële vaste activa en voorzieningen
vrijwel te verwaarlozen is bij de samenwerkingsverbanden. Dit is een belangrijke
reden om beide weg te laten uit de formule, waardoor alleen nog overblijft
Normatief EV = 0,05 * totale baten. Een bepaald percentage van de totale baten is
ook in lijn met wat de netwerkorganisaties van de samenwerkingsverbanden aan
hun leden voorhouden, om het maximaal aan te houden publiek eigen vermogen te
berekenen.
Ten slotte is in het onderzoek bij de samenwerkingsverbanden het begrip netto
totale baten gebruikt. Dat zijn bij samenwerkingsverbanden de totale baten na
aftrek van de middelen die rechtstreeks door OCW aan de scholen voor speciaal
onderwijs zijn betaald. Wat dan overblijft, is het deel dat een
samenwerkingsverband ontvangt voor de ‘eigen bedrijfsvoering’. Dat vormt de basis
voor het berekenen van het normatief publiek eigen vermogen: Normatief EV = 0,05
* netto totale baten.

Pagina 14 van 29

3.2

Onderzoeksresultaten
Alle 15 aangeschreven samenwerkingsverbanden stuurden het digitale
vragenformulier retour. Dat leverde motiveringen op in 14 gestandaardiseerde
rubrieken met de omvang van de risico’s. Deze zijn weergegeven in de
onderstaande tabel.
Tabel 3.2a Door samenwerkingsverbanden opgegeven risico’s en bedragen.
Omschrijving
Aantal meldingen Totaal bedrag
1

Arbeidsconflict

3

129.000

2

Btw-verplichting

1

10.000

3

Fluctuaties leerlingenaantallen

13

1.340.212

4

Fluctuaties verwijzingen speciale scholen

14

1.391.976

5

Huisvesting

1

10.000

6

Instabiliteit bekostiging

7

587.000

7

Negatieve verevening

7

9.651.776

8

Onderwijskwaliteit

2

1.135.000

9

Reorganisatie

1

250.000

10

Thuiszitters

2

350.000

11

Werkloosheidsuitkering

1

80.000

12

Ziektevervanging

8

650.813

13

Zwangerschapsverlof

0

0

14

Overig

30

5.533.298

Totaal

21.119.075

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2019

De samenwerkingsverbanden konden de reserves verder toelichten. Van de 15
samenwerkingsverbanden gaf 1 samenwerkingsverband geen enkele reden (en geen
bedrag). We gaan er daarom vanuit dat het geen speciale motieven heeft voor het
aanhouden van een bepaalde omvang aan reserve.
In de jaarverslagen 2018 van de onderzochte samenwerkingsverbanden vermelden
13 samenwerkingsverbanden samen een omvang aan benodigde reserves van zo’n
8,5 miljoen euro. Er waren 2 samenwerkingsverbanden die in hun jaarverslag geen
(gespecificeerd) bedrag hebben opgenomen. Dat het totaalbedrag in het digitale
vragenformulier ongeveer 12,5 miljoen hoger ligt, komt doordat
samenwerkingsverbanden in het vragenformulier meer aandacht gaven aan de
bedragen waarvan zij echt vinden dat ze die moeten aanhouden, en omdat er bij
hen sprake is van voortschrijdend inzicht.
Onderzoek bij de samenwerkingsverbanden
Met 8 samenwerkingsverbanden voerden we gesprekken om meer inzicht te krijgen
in de motieven voor de reserves. Deze gesprekken leverden een aantal
overwegingen op.
De negatieve verevening wordt veruit het meest genoemd als risico. Daar motiveren
de samenwerkingsverbanden het grootste deel van de reserves mee. Het blijkt een
lastig onderwerp. Sommige samenwerkingsverbanden willen de gereserveerde
bedragen meerjarig gebruiken om de gevolgen van de negatieve verevening te
kunnen opvangen. Maar die toekomstige inzet wordt in de meerjarenbegrotingen
Pagina 15 van 29

niet altijd goed zichtbaar gemaakt. Eenzelfde opmerking kan gemaakt worden over
het voornemen om binnen afzienbare tijd extra middelen te gebruiken voor het
versterken van de onderwijskwaliteit.
Er zijn grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden wat betreft de omvang
van hun personeel. Sommige samenwerkingsverbanden hebben niet of nauwelijks
personeel in eigen dienst, terwijl andere een substantieel personeelsbestand
hebben. Dit kan leiden tot grotere risico’s voor personele verplichtingen. Net als bij
de schoolbesturen geldt ook hier overigens dat een bepaald deel van het risico
structureel is en dus in de (meerjaren)begroting kan worden opgenomen.
Overleg met veldpartijen en verdere analyses
In reactie op de voorgestelde methodiek voor samenwerkingsverbanden in de notitie
van 20 juni 2019 spraken we hierover met de besturen en sectorraden. Zij gaven
aan dat ze een sterke voorkeur hebben voor het toepassen van bruto totale baten in
de berekeningswijze, in plaats van netto totale baten. De hoogte van het percentage
waarmee gerekend wordt, is voor hen van ondergeschikt belang.
Samenwerkingsverbanden betogen dat zij door het afgeven van
toelaatbaarheidsverklaringen (beleids)keuzes maken en daardoor sturingsinvloed
hebben bij de scholen voor speciaal onderwijs, zij het met een vertraging van een
tot twee jaar. Zij dragen verder aan dat de verplichte afdrachten door OCW een
belangrijk deel van de financiële risico’s vormen voor de samenwerkingsverbanden.
In hun meerjarenperspectief houden zij rekening met de ontwikkeling van het
publiek eigen vermogen om tegenvallers op te kunnen vangen, zodat de
aangesloten scholen een stabiel samenhangend netwerk van
ondersteuningsvoorzieningen vormen. Als de samenwerkingsverbanden hierin niet
kunnen voorzien, zal een verschuiving plaatsvinden naar de aangesloten scholen die
dan in hún benodigd publiek eigen vermogen daarmee rekening moeten houden.
Daarnaast verhindert de wijze waarop de meerjarenbegroting is ingericht een
zuivere toepassing van de berekeningswijze. De verplichte afdrachten kunnen
namelijk door OCW niet voor de aankomende jaren worden ingevuld in de digitale
jaargegevens (XBRL６).
Om na te gaan wat het verschil is tussen de toepassing van de bruto totale baten en
de netto totale baten, maakten we een vergelijkende analyse met de oorspronkelijke
methode. Daarbij namen we als referentie het punt waar het verschil tussen publiek
eigen vermogen en normatief eigen vermogen omslaat van positief naar negatief.
Dat punt komt bij de netto-methode overeen met 4,6 procent (afgerond 5) en bij de
bruto-methode met 3,3 procent (afgerond 3,5) van de totale baten.
Kleinere instellingen zijn gevoeliger voor risico’s dan grotere. Ook bij
samenwerkingsverbanden is dat het geval. Daarom kiezen we voor een ondergrens
voor het normatief eigen vermogen van 250.000 euro.
3.3

Advies
De onderzoeken bij de samenwerkingsverbanden, de adviezen van deskundigen en
de verdere analyses hebben geleid tot een aantal aanpassingen in de componenten
van de formule voor de bepaling van mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen.

６ eXtensible Business Reporting Language.
Pagina 16 van 29

Deze aanpassingen zijn:

Als maat voor de baten wordt uitgegaan van de (bruto) totale baten.

De index voor de risicobuffer wordt bepaald op 3,5 procent.

De minimale omvang van het normatief eigen vermogen bedraagt 250.000
euro.
Schematisch zijn de verschillen tussen de uitgangssituatie en het definitieve voorstel
als volgt:
Uitgangsmethode
0,05 * netto totale baten

Finaal voorstel
0,035 * totale baten, minimaal 250.000

Het advies ten aanzien van de vermogens van samenwerkingsverbanden is dus dat
een indicatie wordt berekend op basis van de volgende formule:
Normatief EV = 0,035 * alle baten met een minimum van 250.000 euro
De indicator levert een goed communiceerbaar getal op voor de belanghebbenden in
de instelling rond eventueel bovenmatig publiek eigen vermogen. Het ligt dan ook
voor de hand dat de instelling dit getal publiceert in het jaarverslag en daarbij
aangeeft wat de motieven zijn voor de omvang van dit vermogen. Dit kunnen
risico’s of spaarmotieven zijn. Ook is van belang hoe het vermogen zich in de loop
van de tijd ontwikkelt. Het bestuur kan dan met de belanghebbenden in gesprek
gaan over een (doelmatige) besteding van het bovenmatig publiek eigen vermogen
aan de onderwijskwaliteit.
De inspectie kan in aansluiting daarop ook verder onderzoek doen en op basis
daarvan bepalen of echt sprake is van bovenmatig vermogen.
Om te onderzoeken of toepassing van de geadviseerde methode mogelijk zulke
gevolgen heeft dat instellingen erdoor in continuïteitsproblemen kunnen komen,
deden we een stresstest. Daarin simuleerden we dat het gehele bovenmatige
vermogen ten laste van de vlottende activa werd gebracht. Uit de test bleken geen
problemen. De test bespreken we uitvoerig in bijlage V.

Pagina 17 van 29

Pagina 18 van 29

Literatuur

Berdowski, Z., & Eshuis, P. H. P. (2010). Kapitalisatiefactor MBO en HO. Een
onderzoek naar mogelijkheden voor normering. Zoetermeer: Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO).
Commissie Koopmans, (1999). De vermogenspositie van universiteiten. Een delicate
balans.
Commissie Smits, (2003). Zuinig op de toekomst. Van vroegtijdig waarschuwen
naar toekomstgericht besturen. Amsterdam: Stichting Vangnet HBO
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don).
(2009). Financieel beleid van onderwijsinstellingen. Rapport van de commissie
vermogensbeheer onderwijsinstellingen. Den Haag: Ministerie van OCW.
Inspectie van het Onderwijs. (2018). De Financiële Staat van het Onderwijs 2017.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs. (2019). Doelmatige omvang van de reserves.
Technische verkenning en advies voor het toepassen van een methodiek ter detectie
en aanpak van overmatige vermogensopbouw. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Vonk, A. S., Wilde, J. J. de, & Groot, T. C. de (2019). Bouwkostenindex. Indexcijfers
utiliteitsbouw (3e kwartaal 2019 ed.). Den Haag: IGG Bointon de Groot.

Pagina 19 van 29

Bijlage

I

Bruikbaarheid van solvabiliteit als indicator voor
bovenmatig vermogen
In veel discussies over het vermogen van instellingen wordt verwezen naar de
solvabiliteit als indicator. De solvabiliteit is een indicator die aangeeft of een
instelling op langere termijn voldoende financieel solide is. Als de solvabiliteit onder
een bepaalde waarde komt, levert dat risico’s op. De omgekeerde redenering is dat
het duidt op overmaat als de solvabiliteit boven een bepaalde waarde uitkomt.
De solvabiliteit is voor dat laatste echter niet zonder meer geschikt. Allereerst
gebruiken wij tot dusverre, vanuit het toezicht op continuïteitsrisico’s, de
zogenaamde solvabiliteit 2. De solvabiliteit 2 wordt berekend door het eigen
vermogen plus de voorzieningen op te tellen en te delen door de totale passiva.
Door het toevoegen van de voorzieningen aan de berekening, is de solvabiliteit dus
hoger dan anders het geval zou zijn.
Voorzieningen zijn strikt genomen een vorm van vreemd vermogen. Het gaat bij een
voorziening om een toekomstige verplichting waarvan de omvang niet geheel vast
staat (dat is wel zo als je een schuld aan een leverancier hebt). Een bestuur voorziet
bijvoorbeeld dat op enig moment in de toekomst het dak moet worden vervangen
maar weet slechts bij benadering wat dat gaat kosten. Daar creëert het dan een
voorziening voor.
Als de instelling in een situatie komt waarin de continuïteit in gevaar komt, kan ook
een beroep worden gedaan op de middelen in die voorzieningen. Als immers een
faillissement voor de deur staat, ligt het niet voor de hand dat over tien jaar het dak
nog wordt onderhouden. De middelen voor de voorziening kunnen dan ingezet
worden voor het voortbestaan of een correcte afwikkeling van de instelling. Vandaar
dat ze bij solvabiliteit 2 geteld worden bij het eigen vermogen.
Dat is heel wat anders als het gaat om (overmatig) vermogen. Dan is immers het
uitgangspunt dat de instelling blijft bestaan en gewoon over tien jaar het dak moet
laten repareren. De verplichting is en blijft er dan dus gewoon. Voor een indicatie
van de overmaat aan vermogen is het dan nodig te kijken naar de solvabiliteit
zonder de voorzieningen. Dat is dus solvabiliteit 1. En zoals hiervoor al gezegd,
moeten wij die als overheidstoezichthouder dus berekenen op basis van het publiek
eigen vermogen. Dat is immers met publieke middelen opgebouwd.
Om een indruk te geven van het verschil tussen solvabiliteit 2 en de gecorrigeerde
(voor privaat vermogen) solvabiliteit 1, zijn in de onderstaande figuren per sector en
voor het totaal de waarden daarvan in de afgelopen vijf jaar weergegeven. Het is
overduidelijk dat dit verschil groot is. Het laat ook zien dat het, voor het doen van
uitspraken over de wenselijke hoogte van het kengetal, goed is duidelijk te maken
over welke solvabiliteit het eigenlijk gaat.

Pagina 20 van 29

Figuur 1: gecorrigeerde solvabiliteit 1 en solvabiliteit 2 per sector en totaal

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2019

Is daarmee de gecorrigeerde solvabiliteit 1 de eenduidige maat waaraan het
vermogen van afzonderlijke instellingen kan worden afgemeten? Nee. Het kengetal
geeft op macroschaal een betere indruk van overmatig vermogen dan de solvabiliteit
2, maar voor een goede identificatie van instellingen met te hoog vermogen, moet
ook rekening gehouden worden met de mate waarin het eigen vermogen dient ter
financiering van de vaste activa. Dat gebeurt al via de voorgestelde methode en
daar voegt de solvabiliteit dan niet veel meer aan toe.

Pagina 21 van 29

Bijlage

II

Materiële vaste activa en gebouwen
Koopmans (1999) hanteert voor de materiële vaste activa verschillende maatstaven.
Hij acht het voor gebouwen niet geschikt om de boekwaarde te gebruiken. Voor de
resterende materiële activa kan dat wel. Zeker als sprake is van een beperkt aantal
gebouwen is de overweging daarbij dat het patroon van waardeontwikkeling een
zaagtandpatroon kan vertonen. Dat zou zich dan ook vertalen in een onregelmatige
financieringsbehoefte. Om die reden koos Koopmans (en in navolging later ook
Smits (2003) en Berdowski en Eshuis (2009)) voor een benadering die uitgaat van
de vervangingswaarde, of herbouwwaarde van de gebouwen. Door daarvan 50
procent te kiezen, kan een situatie worden geschapen die erop lijkt dat gemiddeld
50 procent is afgeschreven. Bij de resterende vaste activa is er een grotere kans op
een situatie die lijkt op een ideaalcomplex.
In de formule komt dat tot uitdrukking door de verschillende toepassingen voor
gebouwen en de resterende vaste activa. Problematisch is daarbij dat er geen
objectieve maat bestaat voor de herbouwwaarde. Die is relevant, omdat de
instelling aan het eind van de levensduur van een gebouw tegen hogere prijzen een
nieuw gebouw moet aanschaffen. Als het daarbij gaat om de eigen
toekomstplanning van de instelling, is dat aan de instelling. Maar als het deel
uitmaakt van een brede indicatiewaarde vanwege de overheid, moet daar iets meer
duidelijkheid over worden gegeven.
Koopmans (1999) suggereert dat er gebruik kan worden gemaakt van een
opslagfactor voor de inflatie op de aanschafwaarde van de gebouwen. Maar een
algemene inflatiefactor is vrij grof en houdt geen rekening met de verschillende
prijsontwikkelingen die consumentengoederen en gebouwen kunnen hebben. Vonk,
De Wilde en De Groot (2019) laten afzonderlijk voor utiliteitsgebouwen en
daarbinnen speciaal voor onderwijsgebouwen de prijsontwikkeling sinds 2000 zien.
Bij toepassing daarvan is het noodzakelijk uit te gaan van een schatting van de
gemiddelde afschrijvingsduur van de gebouwen. Aangezien verschillende
componenten binnen de gebouwen een verschillende afschrijvingsduur hebben, kan
die alleen bij benadering worden gedaan. Aangenomen is hier dat de gemiddelde
afschrijvingsduur uitkomt op 30 jaar. Omdat Koopmans uitgaat van 50 procent van
de vervangingsprijs betekent dit dat deze berekend wordt als de helft van de
aanschafwaarde, verhoogd met de prijsindex op onderwijsgebouwen in de laatste 15
jaar. Deze bedraagt tussen 2004 en 2018７ 27 procent.

７ Dit eindjaar is gekozen omdat dat ook het boekjaar is waarop de analyses betrekking hebben. Ontwikkelingen in
de bouwprijzen kunnen in de toekomst leiden tot aanpassing van het getal.
Pagina 22 van 29

Bijlage

III

Omvang van de risicobuffer
De basisomvang van de risicobuffer is gesteld op 5 procent van de totaal baten.
Deze omvang is uitvoerig gemotiveerd door Koopmans (1999). Deze buffer is
bedoeld om ‘dagelijkse’ fluctuaties in het beslag op de middelen te kunnen
opvangen. In de huidige toepassing van de formule is het begrip totaal baten
uitgebreid naar totaal baten + financiële baten, conform de toepassing door DUO.８
De commissie Don (2009) heeft zich toen aangesloten bij het door Koopmans
bepaalde percentage, maar realiseerde zich ook dat er in het primair onderwijs en
het voortgezet onderwijs veel kleinere instellingen zijn. Grotere instellingen kunnen
toe met relatief kleinere buffers, omdat binnen dergelijke instellingen verschillende
risico’s tegen elkaar weg kunnen vallen. Omdat de formule ook toepasbaar moet zijn
op het primair en voortgezet onderwijs met veel kleinere instellingen, ligt het voor
de hand daar rekening mee te houden. De commissie Don stelt voor om daar een
grens van 10 procent bij te leggen. In de onderstaande tabel staan de relevante
gegevens over de instellingsomvang voor de verschillende sectoren.
Tabel 1 Alle baten per sector 2018
Sector
Gemiddelde
Po
11.256.998
Vo
31.410.026
Mbo
87.571.603
Hbo
127.340.535
Wo
404.868.351

Grootste
272.536.000
545.346.000
318.340.000
418.811.000
853.335.000

Kleinste
383.202
899.703
4.423.234
4.859.264
2.473.574

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

De tabel laat de enorme verschillen tussen de sectoren goed zien, maar duidelijk is
ook dat er binnen de sectoren grote verschillen zijn. Een differentiatie naar omvang
is niet alleen relevant voor het primair en voortgezet onderwijs. Een vergelijking met
2008 laat zien dat de gemiddelde omvang van besturen in het primair onderwijs
toen ruim 6 miljoen euro bedroeg, terwijl deze omvang in 2018 bijna verdubbeld is.
Het huidige gemiddelde van de primair onderwijssector sluit daar goed bij aan.
Bovendien wordt ook in het voortgezet onderwijs momenteel al gebruik gemaakt
van een grens van 12 miljoen euro (op basis van de commissie Don, 2009), als
grens waaronder het buffergetal geleidelijk op moet lopen. Ook boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek (artikel 397) maakt een onderscheid bij een bedrag van 12
miljoen. Daaronder is sprake van kleine instellingen.
Omdat er enkele zeer kleine instellingen zijn waar ook met een dergelijk percentage
nog te grote risico’s worden gelopen, is het aan te bevelen een vast bedrag als
ondergrens te hanteren voor die instellingen. Beneden een omzet van 3 miljoen euro
wordt daarom de buffer gefixeerd op 300.000. Het verloop van 12 tot 3 miljoen euro
vindt geleidelijk plaats door logaritmische interpolatie. Dit wordt ook gesuggereerd
door de commissie Don (2009).

８ In de tekst duiden we dat aan met Alle Baten.
Pagina 23 van 29

Bijlage

IV

Analyse van de voorzieningen
In de oorspronkelijke methode van Koopmans (1999) is een financieringscomponent
in de voorzieningen bepaald, omschreven als de permanente voorzieningen. Omdat
deze voorzieningen voor langere tijd vastliggen, kunnen zij dienen als
financieringsbron. Koopmans spreekt in dat verband van permanente voorzieningen,
maar omschrijft niet verder hoe deze zijn bepaald. Wel stelt hij de hoogte van deze
permanente voorzieningen op 75 procent van de totale voorzieningen.
Berdowski en Eshuis (2009) passen in hun formule volgens de IOO-methode een
correctiepost voor van 75 procent van de permanente voorzieningen, ook zonder
verder te omschrijven hoe die zijn bepaald. Hun omschrijving in de formule leidt tot
een berekening van 75 procent van de totale voorzieningen (ongeveer 56 procent).
Tijdens de analyses rees het vermoeden dat dit geen juiste benadering was. Verder
onderzoek leverde dezelfde conclusie op. Bedoeld waren alleen de permanente
voorzieningen, dus 75 procent van het totaal.
Om de juistheid van deze aanname te onderzoeken, is de samenstelling van de
voorzieningen van de instellingen in de afgelopen jaren onderzocht. XBRL
onderscheidt de laatste jaren in de voorzieningen 3 categorieën:




Voorzieningen met een resterende looptijd van minder dan een jaar
Voorzieningen met een resterende looptijd van 1-5 jaar
Voorzieningen met een resterende looptijd van meer dan 5 jaar

In onderstaande tabel is voor 2018 de relatieve omvang van deze categorieën in het
totaal van de voorzieningen weergegeven.
Tabel 2 Onderverdeling van de voorzieningen naar resterende looptijd
<1 jaar
1-5 jaar
>5 jaar
Po
28%
49%
23%
Vo
22%
55%
23%
Mbo
29%
54%
17%
Hbo
27%
59%
14%
Wo
24%
56%
20%
Totaal
25%
54%
21%
Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

De tabel laat zien dat Koopmans (1999) de verdeling heeft gelegd bij voorzieningen
met een looptijd van minder en meer dan een jaar, overeenkomend met het
algemeen gehanteerde onderscheid tussen kortlopende en langlopende
verplichtingen. Ook wordt duidelijk dat het door Koopmans gehanteerde percentage
behoorlijk in de buurt ligt van de ook nu nog gangbare verdeling, en dat die niet
veel verschilt tussen de sectoren.
Omdat de (permanente) voorzieningen in mindering worden gebracht op het eigen
vermogen, hebben we ook gekeken welke relatieve omvang zij hebben in de
verschillende sectoren. Dat is in de onderstaande tabel uitgedrukt in een percentage
van het balanstotaal.

Pagina 24 van 29

Tabel 3 Permanente voorzieningen als percentage van het balanstotaal
2014
2015
2016
2017
Po
10%
12%
13%
13%
Vo
13%
14%
15%
15%
Mbo
6%
5%
6%
6%
Hbo
5%
5%
5%
7%
Wo
6%
6%
6%
6%
Totaal
8%
8%
9%
9%

2018
14%
16%
7%
7%
6%
10%

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

De relatieve omvang van de voorzieningen is in het primair en voortgezet onderwijs
aanzienlijk hoger dan in de andere sectoren. Dat heeft te maken met de verwerking
van posten rond gebouwen op de balans en het voorzien in het onderhoud ervan. De
sectoren mbo en hoger onderwijs hebben in het algemeen de gebouwen op de
balans staan. Zaken als groot onderhoud kunnen worden geactiveerd en dragen zo
bij aan de omvang van de materiële vaste activa. In het funderend onderwijs is dat
veel minder het geval omdat de gebouwen daar in het algemeen niet in eigendom
zijn, maar besturen wel zelf moeten voorzien in groot onderhoud.
Als we de voorzieningen per sector uitsplitsen voor groot onderhoud over de
afgelopen 4 jaar,９ levert dat de onderstaande tabel op.
Tabel 4 Voorziening groot onderhoud naar sector
Miljoenen euro’s
2014
2015
2016
Po
391
455
Vo
302
317
Mbo
58
55
Hbo
23
22
Wo
5
0
Totaal
779
849

2017
508
342
62
21
0
933

2018
546
372
60
20
0
999

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

Dit weerspiegelt duidelijk het verschil tussen de sectoren. Het ligt voor de hand dat
het primair en voortgezet onderwijs de middelen voor de voorziening afzonderlijk
beschikbaar moeten hebben. Bij toepassing van de aftrek op het normatief eigen
vermogen volgens de IOO-methode zouden hier dan ook de voorzieningen groot
onderhoud in mindering moeten worden gebracht. Conform de benadering van de
IOO-methode zou dit op individuele basis per instelling plaatsvinden. Geaggregeerd
naar sectoren zou het percentage van de voorzieningen (ten opzichte van het
balanstotaal) na correctie voor de voorziening groot onderhoud er als volgt uitzien:
Tabel 5 Voorzieningen minus groot onderhoud als percentage balanstotaal
2014
2015
2016
2017
2018
Po exclusief SWV
4%
4%
3%
3%
Vo exclusief SWV
7%
8%
8%
8%
Mbo
4%
5%
5%
6%
Hbo
5%
5%
6%
7%
Wo
6%
6%
6%
6%
Totaal
5%
5%
5%
6%
Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

Een andere kwestie betreft de bruikbaarheid van de permanente voorzieningen als
financieringsbron van de vaste activa. Koopmans (1999) motiveert de keuze
daarvoor als volgt (p.8): “Voorzieningen: dit zijn de bedragen die worden
vrijgemaakt om voorzienbare, toekomstige verplichtingen te kunnen dekken. Een
groot deel van deze voorzieningen heeft een permanent karakter, omdat de

９ Over 2014 zijn deze gegevens niet afzonderlijk beschikbaar.
Pagina 25 van 29

bedragen die jaarlijks aan de voorzieningen worden onttrokken ongeveer gelijk zijn
aan de jaarlijks gedoteerde bedragen. Het restant is tijdelijk.”
Een argument tegen het op deze wijze opnemen van de voorzieningen is dat zij
gekoppeld zijn aan verplichtingen en dat de voorwaarden om een voorziening te
treffen sinds 1999 aanzienlijk zijn verscherpt. In die tijd konden voorzieningen nog
aanzienlijk gemakkelijker worden aangemaakt en konden zij feitelijk fungeren als
een vorm van quasi eigen vermogen. Daarmee is dus de vrijblijvendheid ervan
afgenomen. Dit kan een argument zijn om het begrip permanente voorzieningen te
verengen tot voorzieningen met een looptijd van 5 jaar en meer.
De onderstaande tabel laat per sector voor 2018 zien om welke bedragen het gaat
bij deze voorzieningen met lange looptijd en na aftrek van de voorzieningen groot
onderhoud, en welk percentage van het balanstotaal dat betreft.
Tabel 6 Voorzieningen met looptijd>5 jaar minus groot onderhoud
2018 totaal
2018 percentage
Po exclusief SWV
50.490.381
1%
Vo exclusief SWV
99.346.594
2%
Mbo
51.542.729
1%
Hbo
30.237.781
0,7%
Wo
99.052.944
1,3%
Totaal
330.670.429
1,2%
Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

Pagina 26 van 29

Bijlage

V

Stresstest op de adviezen
Test bij de onderwijsinstellingen
Uiteraard is het niet de bedoeling dat een verlaging van het publiek eigen vermogen
ertoe leidt dat instellingen vervolgens een continuïteitsprobleem krijgen. Het
voorstel in paragraaf 2.3 is daarom getest in de vorm van een stresstest bij alle
instellingen op basis van de jaarrekening 2018. In deze test is gesimuleerd dat al
het bovenmatig publiek eigen vermogen ineens ten laste van de vlottende activa zou
worden gebracht. De vraag is daarbij of dat zulke effecten zou hebben op de
kengetallen voor continuïteit dat daarmee instellingen in de problemen zouden
komen. De stresstest is uitgevoerd bij alle instellingen die volgens de nieuwe,
geadviseerde methode mogelijk een bovenmatig publiek eigen vermogen hebben.
Dus niet alleen bij de 135 instellingen uit het onderzoek.
Voor en na deze uitneming zijn de liquiditeit en solvabiliteit 2 van deze instellingen
berekend en met elkaar vergeleken. Dat levert de onderstaande resultaten op:
Tabel 7 Liquiditeit en solvabiliteit voor en na vermindering met bovenmatig eigen
vermogen
Liq voor
Liq na
Solv2 voor
Solv2 na
Po
N=580
3,05
2,07
0,77
0,70
Vo
N=132
2,64
2,01
0,72
0,66
Mbo
N=7
3,15
1,79
0,86
0,83
Hbo
N=3
2,45
1,81
0,87
0,86
Wo
N=2
2,98
2,28
0,81
0,78
Bron: Inspectie van het Onderwijs 2020

Bij de instellingen in het primair onderwijs zijn er 16 die na de wijziging een
liquiditeit hebben die onder de signaleringswaarde van 0,75 ligt. Daarvan zijn er 3
waarvan de liquiditeit zelfs negatief wordt. Een analyse laat zien dat er in alle
gevallen sprake is van substantiële hoeveelheden financiële vaste activa. Die zijn
voor de aangepaste bepaling van het normatief eigen vermogen buiten beschouwing
gelaten. Als deze financiële vaste activa in de calculatie worden betrokken, doet het
probleem zich niet meer voor. Voor wat betreft de solvabiliteit komen alle
instellingen in het primair onderwijs op een uitkomst uit die boven de
signaleringwaarde (0,3) ligt.
In het voortgezet onderwijs zijn er 4 instellingen die na de wijziging een liquiditeit
hebben onder de signaleringswaarde van 0,75, waarvan 1 negatief. Ook hier is
sprake van aanzienlijke hoeveelheden financiële vaste activa. Als deze in de
calculatie betrokken worden, is het probleem ook overal verdwenen. Voor wat
betreft de solvabiliteit zijn er 2 instellingen die onder de signaleringsgrens van 0,3
liggen. Maar hier is sprake van een bijzondere situatie, waarbij de solvabiliteit van
de instellingen ook van tevoren al onder die grenswaarde ligt.
In het mbo is er 1 instelling die na de wijziging een liquiditeit heeft onder de
signaleringswaarde van 0,5. Feitelijk is deze negatief. Ook bij deze instelling is
sprake van een grote hoeveelheid financiële vaste activa die dit ruimschoots kan
compenseren. Geen enkele instelling komt onder de signaleringswaarde solvabiliteit.

Pagina 27 van 29

Alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (hbo) en het wetenschappelijk
onderwijs (wo) blijven zowel voor, als na de test boven de signaleringswaarde van
de liquiditeit (0,5). Datzelfde geldt voor de solvabiliteit.
De conclusie kan dus zijn dat de voorgestelde methode bij toepassing niet leidt tot
continuïteitsproblemen.
Test bij de samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Net als bij de schoolbesturen is er ook bij de samenwerkingsverbanden een
stresstest uitgevoerd op de voorgestelde indicatiewaarde zoals geadviseerd in
paragraaf 3.3. Deze stresstest is alleen uitgevoerd op de liquiditeit.
Samenwerkingsverbanden zijn naar het oordeel van de commissie Don (2009)１０ te
beschouwen als economisch niet zelfstandige rechtspersonen, waarvoor een begrip
als solvabiliteit niet relevant is voor hun continuïteit. Voor de liquiditeit is dat
uiteraard anders, omdat die acuut tot problemen zou kunnen leiden bij een te lage
waarde.
De test simuleert het volledig verminderen van de vlottende activa met het
bovenmatig publiek eigen vermogen. De test laat zien dat bij de 133
samenwerkingsverbanden met een verondersteld bovenmatig publiek eigen
vermogen de gemiddelde liquiditeit daalt van 4,6 naar 2,0. Er zijn 3
samenwerkingsverbanden waarbij de liquiditeit daalt tot onder de
signaleringswaarde die de inspectie hanteert voor het primair en voortgezet
onderwijs (0,75). Bij 1 daarvan is sprake van substantiële hoeveelheden financiële
vaste activa die dat ruimschoots kan compenseren. De 2 andere hebben een veel
grotere omvang dan in het primair en voortgezet onderwijs gebruikelijk is. Zij
voldoen wel aan de signaleringswaarde voor het mbo en het hbo (0,5).

１０ Ten tijde van de commissie Don bestonden de samenwerkingsverbanden nog niet, maar de redenering van de
commissie bij de besturen voor het primair en het voortgezet onderwijs is zeker van toepassing op de
samenwerkingsverbanden.
Pagina 28 van 29

Colofon
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
jaar-inspectienummer | gratis
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de website van de
Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | maand jaar

Pagina 29 van 29