Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 780

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2021
De afgelopen kabinetsperiode is er door verschillende partijen hard
gewerkt aan de uitvoering van de afspraken van het Klimaatakkoord voor
de gebouwde omgeving (hierna: Klimaatakkoord). Het zwaartepunt heeft
daarbij gelegen op het realiseren van de randvoorwaarden voor het in
gang zetten en opschalen van de energietransitie. Haalbaar en betaalbaar
zijn hierin voor het kabinet belangrijke aandachtspunten.
Om de betaalbaarheid van de energietransitie te verbeteren zijn er diverse
maatregelen genomen, zoals de schuif in de energiebelasting die
investeringen in verduurzaming rendabeler maakt, de inzet op kostenreductie door opschaling via verschillende innovatieregelingen, het creëren
van aantrekkelijke lange termijn financieringsmogelijkheden voor alle
woningeigenaren en VvE’s met het oprichten van het Warmtefonds en het
inrichten van diverse subsidie-instrumenten zoals de Subsidieregeling
Energiebesparing Eigen Huis (SEEH), de Regeling Reductie Energiegebruik (RRE), de Subsidieregeling Aardgasvrije Huurwoningen (SAH) en de
Regeling Vermindering Verhuurderheffing Verduurzaming (RVV-V). Vrijwel
al deze regelingen zijn overtekend. De sector is volop aan het innoveren
en de samenleving is aan het verduurzamen. Gemeenten zijn inmiddels
bezig met de transitievisies warmte waardoor er vanaf begin 2022
duidelijkheid komt over de wijkplannen en opschaling via de wijkaanpak
verder vorm zal krijgen.
Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd om nog beter inzicht te
krijgen in de betaalbaarheid en haalbaarheid. Het gaat om het Dashboard
Eindgebruikerskosten voor het aardgasvrij maken van woningen,
ontwikkeld door TNO, dat gemeenten inzicht geeft in de kosten voor
eindgebruikers voor de verschillende warmtestrategieën; een onderzoek

kst-32813-780
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

1

uitgevoerd door Ecorys1 naar de financiële haalbaarheid van de doelstellingen uit het Klimaatakkoord in opdracht van de voorzitter van het
uitvoeringsoverleg gebouwde omgeving; en een onderzoek naar de
effecten van verduurzaming op de woningwaarde geïnitieerd vanuit het
Programma Aardgasvrije Wijken (PAW). De uitkomsten van deze drie
onderzoeken zal ik hier kort samenvatten.
Met deze brief geef ik invulling aan de motie van de leden Nijboer en
Moorlag2 waarin wordt gevraagd te onderzoeken in welke mate er
verschillen in investeringskosten voor bewoners optreden; ga ik in op de
motie van het lid Beckerman3 waarin wordt gevraagd om een garantie op
woonlastenneutraliteit bij het aardgasvrij maken van alle woningen; en
voldoe ik aan verschillende toezeggingen waaronder de vraag van de heer
Van der Lee om inzichtelijk te maken wat de invloed is van verduurzamingsmaatregelen op de woningwaarde.
Onderzoeken naar de betaalbaarheid van de energietransitie
1. Onderzoek Dashboard Eindgebruikerskosten voor aardgasvrij
maken woningen
In navolging van het Klimaatakkoord is afgesproken dat er nader
onderzoek wordt verricht naar de eindgebruikerskosten voor de verschillende warmtestrategieën uit de Startanalyse4. In opdracht van BZK, EZK
en de VNG heeft TNO in samenwerking met PBL het Dashboard Eindgebruikerskosten5 ontwikkeld. Dit is een hulpmiddel om goed onderbouwde
transitievisies warmte en uitvoeringsplannen op te stellen en te beoordelen of een voorgenomen wijkaanpak haalbaar en betaalbaar is. Ook
voor bewoners die de overstap naar aardgasvrij willen maken is het van
belang inzicht te hebben in de kosten en baten. Gemeenten kunnen vanaf
afgelopen week het Dasboard gebruiken ter ondersteuning van het
opstellen van de transitievisies warmte.
In dit onderzoek gaat het om de gemiddelde kosten voor een individuele
eindgebruiker van het aardgasvrij maken van verschillende woningtypen
door middel van verschillende warmtestrategieën. De eindgebruikerskosten zijn hierin berekend als het saldo van de geraamde jaarlijkse
verandering van de kosten en baten op het moment van investeren ten
opzichte van de huidige situatie waarbij met aardgas wordt verwarmd; het
gaat hier om een woonlastenbenadering in strikte zin. Daarin worden
bijvoorbeeld positieve effecten op de woningwaarde – wat verderop in de
brief naar voren komt – niet meegenomen.
Uit het onderzoek blijkt dat in veel situaties de jaarlijkse financieringslasten op het moment van investeren nu nog hoger liggen dan de
jaarlijkse besparingen op de energierekening, ondanks de verbeterde
prikkels via de schuif in de energiebelasting en subsidie- en financieringsmogelijkheden die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd. Dit komt mede
door de daling in de gasprijs tijdens de Coronacrisis waardoor minder
besparingen kunnen worden gerealiseerd en investeringen zich moeilijker
terugverdienen. De recente stijging van de gasprijs – die het rendement
op duurzame investeringen vergroot – is in deze studie niet meegenomen.

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 32 813, nr. 480
3
Kamerstuk 3 2813, nr. 601
4
https://www.klimaatakkoord.nl/gebouwde-omgeving/documenten/publicaties/2019/06/28/briefminister-ollongren-aan-vng
5
Het Dashboard Eindgebruikerskosten is beschikbaar gesteld via https://energy.nl/dashboardeindgebruikerskosten/
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

2

2. Onderzoek naar onrendabele top energietransitie gebouwde
omgeving
In de Reflectie op één jaar Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving6 zijn
door de betrokken partijen bij het klimaatakkoord gebouwde omgeving
zorgen geuit over de betaalbaarheid en financiering van de gemaakte
afspraken. Om hiervan een beter beeld te krijgen heeft Ecorys berekeningen uitgevoerd in opdracht van de voorzitter van het uitvoeringsoverleg gebouwde omgeving (UGO).
Er is berekend dat met de huidige middelen en afspraken de CO2-uitstoot
niet volledig kan worden teruggebracht tot 15,3 Mton in 2030. Ook is
berekend hoeveel aanvullende middelen nodig zijn om -gegeven het
streven naar woonlastenneutraliteit- het doel van het Klimaatakkoord, te
weten 15,3 Mton CO2-restemissie in 20307, te halen. Daarnaast is
berekend hoeveel er nodig is om nog één extra Mton CO2-reductie te
realiseren in het kader van de verhoogde Europese ambitie naar 55%
CO2-reductie8. Daarbinnen zijn telkens twee scenario’s doorgerekend; een
scenario met een focus op aardgasvrij via een collectieve aanpak en een
scenario met een focus op het verduurzamen door middel van meer
hybride warmtepompen en isolatie.
Uit het onderzoek komt naar voren dat er een grote stap gezet gaat
worden met het huidige afspraken uit het klimaatakkoord en het instrumentarium dat in ontwikkeling is, maar om de doelen uit het Klimaatakkoord – nagenoeg woonlastenneutraal – te halen blijft er een onrendabele
top9 bestaan. In de appreciatie van de voorzitter van het uitvoeringsoverleg, die ik u tevens bijgaand10 aanbied, wordt een viertal aanbevelingen gedaan om de doelen voor 2030 te halen: (1) het verbeteren van de
condities voor opschaling van collectieve warmtenetten, (2) het starten
van een landelijke programma voor de toepassing van isolatie en hybride
warmtepompen, (3) het extra beprijzen van CO2-uitstoot met een «slimme
schuif» in de energiebelasting en (4) het verbeteren van de investeringscapaciteit bij woningcorporaties.
3. Onderzoeken effecten verduurzaming op woningwaarde
Er zijn twee meerjarige onderzoekstrajecten gestart over de thematiek van
woningwaarde en verduurzaming in de koopwoningmarkt, geïnitieerd
vanuit het PAW. Het eerste onderzoek betreft een promotiestudie over de
effecten van verduurzaming op de woningwaarde. Het tweede is een
verkenning die samen met stakeholders in de koopketen wordt uitgevoerd
naar hoe deze waarde beter kan worden benut. Van de verkenning is
inmiddels de eerste onderzoeksmodule11 afgerond. Deze gaat in op
duurzaam waarderen en biedt daarvoor praktische handvatten voor
taxateurs. De verkenning geeft wetenschappelijk onderbouwd inzicht in de
effecten van verduurzaming op de koopwoningmarkt. Het beeld dat
hieruit naar voren komt, komt overeen met recente metingen van

6

https://www.klimaatakkoord.nl/documenten/publicaties/2020/09/17/reflectie-op-een-jaarklimaatakkoord-go
Het doel van het Klimaatakkoord was een additionele reductie van 3,4 Mton bovenop een
vastgesteld basispad van 5,7 Mton, resulterend in een restemissie van 15,3 Mton in 2030
8
In het rapport van Studiegroep invulling Klimaatopgave Green Deal (Kamerstuk 32 813, nr. 664)
worden twee alternatieven geschetst; deze veronderstelling ligt tussen de mogelijke varianten
in.
9
Een investering heeft een onrendabele top als deze (inclusief subsidies) tot hogere kosten leidt
(gedurende de levensduur) dan de referentie investering – in dit geval verwarmen op aardgas.
Hierin worden besparingen ook meegenomen. Wanneer er sprake is van een onrendabele top
wordt de meerinvestering (ten opzichte van aardgas) dus niet volledig «terugverdiend».
10
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
11
https://www.tias.edu/item/is-een-groene-daad-echt-goud-waard/
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

3

Calcasa12, waaruit blijkt dat vergelijkbare woningen met een beter
energielabel gemiddeld een bijna 4% hogere verkoopprijs hebben. Bij een
gemiddelde woningwaarde van € 378.000 gaat het, aldus Calcasa, om een
verschil van ongeveer € 14.000.
Belang van een betaalbare en eerlijke energietransitie
In het Dashboard Eindgebruikerskosten en het onderzoek van Ecorys staat
een strikte uitleg van de woonlastenbenadering centraal. Het Ecorysonderzoek hanteert het uitgangspunt dat woningeigenaren pas verduurzamen als de woonlasten door de transitie niet stijgen; de besparingen op
de energierekening moeten gelijk zijn aan – of groter zijn dan – de
financieringslast op het moment van investeren. Een woonlastenbenadering maakt de kosten en baten van verduurzaming voor een woningeigenaar of huurder concreet en hanteerbaar door ze terug te brengen tot
woonlasten per maand of jaar. Een aanbod waarbij de financieringslast
kan worden betaald uit de besparing op de energierekening zal naar
verwachting positief worden ervaren. Daarom is woonlastenneutraliteit
als belangrijk streven in het klimaatakkoord opgenomen.
Het uitgangspunt van het kabinet is ook om voor zoveel mogelijk
huishoudens de transitie woonlastenneutraal te kunnen laten plaatsvinden. Inzet op kostenreductie en aantrekkelijke subsidie- en financieringsmogelijkheden via het Nationaal Warmtefonds (met een lange
looptijd en lage rente) spelen daarbij een belangrijke rol. Daarbij is er in
het bijzonder aandacht voor huurders en eigenaar-bewoners die (financieel) niet in staat zijn om op eigen kracht deel te nemen aan de energietransitie. Binnen het breed toegankelijke Nationaal Warmtefonds is
daarom voor woningeigenaren die op basis van hun inkomen niet (extra)
kunnen lenen een additioneel financieringsproduct met zachte
voorwaarden ontwikkeld. Voor hen is daarmee betaalbaarheid ook
geborgd aangezien de maandlasten passen bij hun financiële mogelijkheden en er geen risico bestaat op restschuld. Voor huurders in corporatiewoningen is in het Sociaal huurakkoord woonlastenneutraliteit in strikte
zin geborgd met de afspraak dat de vergoeding die een huurder betaalt
aan zijn verhuurder wordt gebaseerd op de reële gemiddelde besparing
van energielasten die huurders realiseren na een energieverbetering aan
hun woning.
Ook voor de koplopers in de wijkgerichte aanpak geldt dat woonlastenneutraliteit een belangrijk aspect is voor het realiseren van voldoende
draagvlak. Waar burgers gevraagd wordt voorop te lopen en daardoor
met hogere kosten worden geconfronteerd, ligt het voor de hand dat de
overheid ondersteuning en ontzorging biedt. Deze koplopers maken de
transitie voor de rest goedkoper en eenvoudiger. Zoals aangegeven in het
rapport van De Nederlandse Bank13, moet nu wel een start worden
gemaakt en moet er worden opgeschaald teneinde de nodige kostenreducties te bewerkstelligen. Langer wachten leidt tot hogere kosten voor de
maatschappij.
Het is daarom verstandig om te beginnen in die wijken waar de
(maatschappelijke) kosten het laagst zijn en de middelen goed zijn te
richten op de plekken waar ze het meeste effect hebben. Gemeenten
hebben hierin de regie met de wijkgerichte aanpak en dragen daarmee de
verantwoordelijkheid om te bezien waar betaalbaarheid zo goed mogelijk
ingevuld kan worden. De Startanalyse en het Dashboard Eindgebruikerskosten bieden hiervoor concrete handvatten aan gemeenten. Wanneer
gemeenten in hun transitievisies warmte toch af willen wijken van de
12
13

https://www.calcasa.nl/wox-kwartaalbericht
De financiering van transitie: kansen grijpen voor groen herstel. De Nederlandse Bank (2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

4

optie met de laagste maatschappelijke kosten, moeten ze dit goed
beargumenteren in de transitievisie warmte. Immers, juist voor deze
burgers – de koplopers in de transitie – is een, in beginsel, woonlastenneutraal aanbod van groot belang, omdat hen gevraagd wordt als eerste
collectief stappen te zetten. Uit de proeftuinen komt naar voren dat
voldoende middelen en het borgen van betaalbaarheid belangrijke
voorwaarden zijn voor het verder opschalen van de wijkaanpak.
Woonlastenneutraliteit als individuele garantie
Zoals ook eerder in de brief staat vermeld, staat haalbaarheid en
betaalbaarheid voorop voor het kabinet bij het uitvoeren van het
Klimaatakkoord. Het streven is daarbij om woonlastenneutraliteit voor
steeds meer huishoudens, bedrijven en situaties binnen bereik te
brengen. Er zijn daarom verschillende instrumenten ingezet. Het kabinet is
zich er van bewust dat er nog aanvullende stappen nodig zijn om de
betaalbaarheid van de energietransitie in de gebouwde omgeving verder
te verbeteren. In die zin werkt het kabinet aan de uitvoering van de motie
Beckerman14 die door de Kamer is aangenomen. Wel is van belang
daarbij te onderkennen dat toepassing van woonlastenneutraliteit in
strikte zin als individuele garantie voor alle situaties tot onrechtvaardige
uitkomsten en verdelingseffecten leidt. Ik zal dat hieronder verder
toelichten.
Een garantie op woonlastenneutraliteit voor iedereen in alle situaties leidt
tot inefficiënte keuzes ten aanzien van nationale kosten en het energiesysteem. Dan valt immers de prikkel weg om voor de goedkoopste of
meest kosteneffectieve optie te kiezen. Daarmee wordt de transitie
duurder en komt uiteindelijke ook de betaalbaarheid voor de samenleving
in het gedrang, aangezien de rekening hiervan landt bij de belastingbetaler. Hierdoor ontstaat bovendien een verschuiving van de lasten naar
lagere-inkomensgroepen, omdat zij in de regel minder subsidie nodig
hebben om de transitie woonlastenneutraal te maken en de rekening van
huishoudens die dit op basis van hun inkomen of vermogen niet nodig
hebben ook gedekt wordt vanuit deze garantie.
Woonlastenneutraliteit in strikte zin ongeacht de uitgangssituatie leidt
daarbij tot onrechtvaardige uitkomsten en verdelingseffecten. Neem als
voorbeeld twee huishoudens die wonen in een vergelijkbare woning met
dezelfde benodigde investering voor verduurzaming maar met verschillende energierekeningen – als gevolg van een verschil in huishoudensgrootte of in (stook)gedrag. Deze twee huishoudens zullen een verschillende onrendabele top hebben, omdat de een meer terugverdient door
verduurzaming dan de ander. De een zal met dit criterium dus een lagere
tegemoetkoming (subsidie) ontvangen dan de ander – hetgeen door
haar/hem als onrechtvaardig zal worden beschouwd omdat zij immers in
dezelfde soort woning wonen en hetzelfde investeringsbedrag aan de
voorkant nodig hebben.
Eenzelfde onrechtvaardigheid kan ontstaan bij het afdekken van de
onrendabele top bij verduurzaming van verschillende typen woningen,
bijv. een appartement en een monumentaal grachtenpand. Eigenaarbewoners van oude, grote woningen zullen daarvoor immers meer
subsidie nodig hebben vanwege een hogere onrendabele top, dan
eigenaar-bewoners van kleine woningen zoals appartementen – terwijl
verwacht kan worden dat eigenaar-bewoners van een grachtenpand over
het algemeen meer financiële ruimte hebben dan eigenaar-bewoners in
kleinere woningen.

14

Kamerstuk 32 813, nr. 601

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

5

Het hanteren van woonlastenneutraliteit in strikte zin laat ook een aantal
factoren die relevant zijn voor de afweging van eigenaar-bewoners bij
verduurzaming buiten beschouwing. Te denken valt aan het vermijden
van toekomstige effecten van de schuif in de energiebelasting en stijging
van energieprijzen na het moment van investeren, lagere hypotheekkosten in verband met doorgaans lagere rente voor een woning met beter
energielabel, toegenomen wooncomfort en een stijging van de woningwaarde. Zouden al deze factoren wél worden meegenomen en verdisconteerd dan wegen de baten in veel meer situaties op tegen de lasten. Dat
mensen deze factoren meenemen in hun afwegingen is evident; nu wordt
er immers ook volop verduurzaamd, zonder dat alle investeringen op het
moment van investeren op maandbasis woonlastenneutraal zijn.
Het is dus belangrijk te onderkennen dat een strikte uitleg en toepassing
van het begrip woonlastenneutraliteit, als er daarbij alleen gekeken wordt
naar de financieringslasten en besparing op de energierekening op het
moment van investeren, voor iedereen in elke situatie leidt tot een scheve
en onrechtvaardige verdeling van subsidiegelden. In een deel van de
gevallen leidt het ook tot oversubsidiëring, waardoor de transitie in zijn
geheel duurder wordt.
Verkennen vervolgstappen
Het kabinet heeft in de afgelopen kabinetsperiode verschillende instrumenten ontwikkeld om de betaalbaarheid te verbeteren en woonlastenneutraliteit voor een steeds groter wordende groep huishoudens (én
bedrijven) dichterbij te brengen.
Tevens wordt geëxperimenteerd met een haalbare en betaalbare
wijkaanpak in de proeftuinen. Een van de leervragen is wat een betaalbare
aanpak inhoudt. Ook bewonerstevredenheid speelt hierin mee: er zijn
immers eigenaar-bewoners die tevreden zijn met het betalen van een
eigen bijdrage aan het aardgasvrij maken van hun woning. Om de
betaalbaarheid van de wijkaanpak buiten de proeftuinen te verbeteren zijn
nog extra stappen nodig.
Een rechtvaardige verdeling van de kosten van de energietransitie en de
betaalbaarheid van het huidige en mogelijke toekomstige energiebeleid
blijven belangrijke voorwaarden voor het behouden van draagvlak voor
de transitie. Het IBO Financiering Energietransitie15 geeft een aantal
beleidsopties voor het adresseren van de financieringsknelpunten, die
door het volgende kabinet nader verkend zouden kunnen worden. Hierbij
gaat het onder meer om de ondersteuning van energie-infrastructuur –
waaronder warmtenetten – die lage nationale kosten, maar relatief hoge
eindegebruikerskosten kennen; de ondersteuning van hybride opties zoals
een (hybride) warmtepomp waardoor kostenreducties op dat vlak bereikt
kunnen worden; en een verdere schuif in de energiebelasting. Ook de
voorzitter van de uitvoeringstafel gebouwde omgeving doet hiervoor een
aantal goede voorstellen. Verder zijn de aanbevelingen van de Studiegroep Klimaatopgave Green Deal16 hier relevant. Daarin wordt in kaart
gebracht wat nodig is om een hogere ambitie van 55% CO2-reductie te
realiseren.
Een kernelement in de aanpak voor de komende jaren is dat gebouweigenaren worden aangemoedigd om hun gebouwen en woningen te isoleren
om de warmtevraag te reduceren en daarmee ook de energierekening te
verlagen. Bij de verdere voortgang van de transitie zal een goed geïsoleerd en duurzaam verwarmd huis de nieuwe norm worden. Het verduur15
16

Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 689
Kamerstuk 32 813, nr. 664

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

6

zamen van de woning op natuurlijke momenten loont dan vrijwel altijd.
De ontwikkelde standaard voor woningisolatie kan hierbij als
uitgangspunt en handelingsperspectief dienen.
Ten slotte blijkt uit de onderzoeken dat kostenreductie door opschaling via
innovatie dé sleutel is om tot een betaalbare transitie te komen. De
verschillende innovatieregelingen vanuit het Rijk helpen de marktpartijen
hierbij, zodat zij nu die reducties kunnen gaan realiseren.
Tot slot
Er heeft de afgelopen maanden intensief overleg plaatsgevonden met
verschillende partijen over de manier waarop betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit geoptimaliseerd kunnen worden. Nog niet alle dilemma’s
en knelpunten zijn opgelost, maar er zijn wel flinke stappen gezet.
Additionele maatregelen zijn naar verwachting nodig, in het bijzonder
voor degenen die als eersten bewegen in de energietransitie en daardoor
met hogere kosten worden geconfronteerd. Hoe de betaalbaarheid van de
energietransitie verder zal worden ingevuld, de lasten van de transitie
worden verdeeld en hoe woonlastenneutraliteit voor een steeds groter
wordende groep huishoudens binnen bereik wordt gebracht, is aan een
nieuw kabinet.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 780

7