Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2250

VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR
Vastgesteld 29 november 2016
Hierbij wordt aan de Kamer ter kennisneming toegezonden het verslag
van de rapporteur inzake EU-informatievoorziening. Het verslag is
opgesteld door de rapporteur EU-informatievoorziening, het lid Omtzigt
en vastgesteld door de vaste commissie voor Europese Zaken tijdens de
emailprocedure van15 november 2015. Uit het onderzoek dat is weergegeven in het verslag van de rapporteur volgen een aantal aanbevelingen
om de informatiepositie van de Kamer in EU-dossiers te versterken.
De voorzitter van de vaste commissie voor Europese Zaken,
Azmani

kst-22112-2250
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

1

Vier voorstellen voor meer transparantie van de regering richting
het parlement over besluitvorming in de Europese Unie
1. Inleiding
Democratie en transparantie zijn essentieel met elkaar verbonden. Als niet
duidelijk is wie voor welke besluiten verantwoordelijk is en welke posities
politici en lidstaten ingenomen hebben, dan wordt het democratische
proces ernstig verzwakt. Hoe kun je immers voor een partij kiezen bij een
verkiezing als je niet weet welk standpunt die partij heeft ingenomen bij
essentiële besluiten over het bestuur en wetgeving?
De besluitvorming in de Europese Unie is gecompliceerd door de vele
actoren die eraan deelnemen. Daarbij is vooral de besluitvorming binnen
de Raad van Ministers, in de trilogen tussen die Raad en het Europese
Parlement en in het intergouvernementele deel van de Unie te ondoorzichtig. Het is de taak van het Nederlandse parlement om het handelen
van de regering te controleren. Op dit moment is dat te moeilijk. In dit
verslag doe ik een aantal voorstellen om dat proces te verbeteren.
Dit verslag gaat dus expliciet over het controleren van de Nederlandse
regering. Het is ook duidelijk dat de grootste problemen in informatievoorziening bij de overleggen tussen regeringen zit. De informatievoorziening
van de commissie en het Europees Parlement is op veel punten gewoon
een stuk transparanter.
In opdracht van de vaste commissie voor Europese Zaken heb ik
onderzoek gedaan naar de stand van zaken van de informatievoorziening
in EU-dossiers aan het parlement. Zowel op nationaal als op Europees
niveau heb ik belemmeringen geconstateerd die een goede informatiepositie in de weg staan. In dit verslag doe ik vier voorstellen om de informatiepositie van het parlement te verbeteren:
• De Tweede Kamer zal een verzoek doen aan de parlementair advocaat
om een juridische analyse te maken over de mogelijke strijdigheid van
de richtsnoeren van de Raad met het verdrag1 en het werkingsverdrag
van de EU2 en de jurisprudentie van het Hof van Justitie3. Indien de
parlementair advocaat strijdigheid constateert, zal de regering actie
ondernemen om deze strijdigheid tegen te gaan;
• De Nederlandse regering verzoekt de Venetië Commissie van de Raad
van Europa een advies te schrijven over de wijze waarop Nederlandse
parlementariërs worden geïnformeerd over EU-dossiers en of deze
wijze voldoende is om de democratische controle te garanderen4.4
Indien de Venetië Commissie concludeert dat dit niet kan worden
gegarandeerd, zal de regering een discussie in de Unie entameren en
in overleg met het parlement actie ondernemen om dit te herstellen;
• De Nederlandse regering geeft Nederlandse parlementariërs de
mogelijkheid om experts vertrouwelijke EU-documenten te laten
inzien5; zowel experts als Kamerleden krijgen de mogelijkheid
vertrouwelijk aantekeningen te maken bij het inzien van vertrouwelijke
stukken.

1

Verdrag betreffende de Europese Unie.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
3
Met name de arresten HvJ EU 30 april 1996, C-58/94 (Nederland/Raad) en HvJEU 17 oktober
2012, C-280/11P (Raad/Access Info Europe).
4
De regering kan op grond van art. 3 Revised Statute of the European Commission for
Democracy through Law een adviesaanvraag indienen
5
Experts dienen een vertrouwelijkheidsverklaring te tekenen voordat ze toegang krijgen tot
vertrouwelijke stukken.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

2

•

De Nederlandse regering zet zich ervoor in dat ook nieuwe informele
fora6 binnen het EU raamwerk en vlak daarbuiten een helder statuut
krijgen. Tot die tijd krijgt het Nederlandse parlement toegang tot alle
documenten die daar besproken worden, op hetzelfde moment als de
Nederlandse regering de documenten ontvangt.

Dit verslag gaat alleen over de instrumenten die het Nederlandse
parlement tot zijn beschikking heeft. In mijn rondgang langs een aantal
commissies is mij duidelijk geworden dat een aantal instrumenten
onbekend is bij Kamerleden en niet gebruikt wordt. Ik zal op een later
moment een aanbeveling doen hoe die instrumenten wel ingezet kunnen
worden.
Verder kan het parlement ook overwegen om een eigen Europawet naar
Duits voorbeeld voor te stellen. Dan ligt wettelijke vast op welke informatie het parlement recht heeft. Zo’n voorstel zou zeer welkom zijn.
Dit verslag gaat echter over de voorbereiding van een algemeen overleg
met de Minister van Buitenlandse en Europese Zaken. De twee hierboven
genoemde zaken vallen daarom buiten de reikwijdte van het debat.
Voordat ik deze vier voorstellen nader toelicht, zal ik eerst de Europese
besluitvorming en de rol die het Nederlandse parlement hierin heeft nader
toelichten.
2. Meer grip op Europese besluitvorming
Het parlement heeft een eigen rol in Europese besluitvorming. Het
parlement controleert de inzet van Nederlandse Ministers in Europese
onderhandelingen over nieuwe EU wetgeving en beleid. Het parlement
kan namelijk als volksvertegenwoordiging als geen ander gevoelens en
opvattingen in de Nederlandse samenleving vertalen en aan de Ministers
meegeven voordat zij naar Brussel gaan. Omgekeerd kan het parlement,
door de voortgang en uitkomsten van Europese onderhandelingen in het
openbaar te bespreken, voor de samenleving inzichtelijk maken wat er in
Brussel gebeurt en welke keuzes waarom worden gemaakt. Het Europees
Parlement vervult deze controle niet. De taken van de nationale parlementen en het EP vullen elkaar aan.
Het parlement moet dan wel voldoende inzicht hebben in het verloop van
de Europese onderhandelingen en besluitvorming. Het parlement moet
daarom op tijd de juiste informatie krijgen over belangrijke stappen die
gezet worden tijdens onderhandelingen in een dossier. Ook moet na
afloop duidelijk zijn wie welke positie heeft ingenomen en hoe deelnemende partijen zich hebben gedragen. Alleen dan kan het parlement
controleren of de regering goed verantwoording aflegt over het resultaat
van die onderhandelingen.
Europese besluitvorming is echter niet heel transparant. Met name de
onderhandelingsprocessen tussen de lidstaten onderling en die tussen de
Raad en het Europese Parlement zijn flexibel, informeel en vertrouwelijk.
Dit maakt het mogelijk voor de lidstaten om consensus te vinden voor de
oplossing van complexe problemen en in vrijheid met elkaar van
gedachten te wisselen. Dit betekent wel dat het publiek en het parlement
vaak niet kunnen volgen wat er besproken wordt. Dit moet beter geregeld
worden. Op vier terreinen moet dit met name gebeuren: de besluitvorming in de Raad, de gedelegeerde handelingen, trilogen en het sluiten
van overeenkomsten met derde landen.
6

Bijvoorbeeld de EU27, Eurogroep en ESM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

3

Besluitvorming in de Raad
Nieuwe voorstellen voor EU wetgeving worden na verschijning achter
gesloten deuren besproken door ambtenaren van de lidstaten. Dit doen zij
in de voorbereidende gremia van de Raad, zoals raadswerkgroepen en het
COREPER. Uitgewerkte compromissen worden na die besprekingen aan
de Ministers voorgelegd. Vaak is er dan geen politiek debat meer nodig,
omdat voor de meeste gevoelige punten al oplossingen zijn gevonden.
Het ambtelijk proces is dus een cruciale fase in de besluitvorming. Er zijn
echter geen regels voor de verslaglegging van die ambtelijke besprekingen en deze zijn daarom voor buitenstaanders lastig te volgen. Ook zijn
de meeste stukken over wetgeving gelabeld als limité. Dit betekent dat de
stukken niet vertrouwelijk zijn, maar ook niet worden gepubliceerd.
Volgens de richtsnoeren voor de behandeling dit soort interne
documenten kan het limité-label alleen op verzoek worden opgeheven in
overleg met het raadssecretariaat. Als burgers om die documenten
vragen, wordt als regel cruciale informatie, zoals de individuele posities
van lidstaten, weggelaten.
Voor de bijeenkomsten op hoog politiek niveau, zoals de Europese Raad
en de vakraden, gelden hogere transparantienormen. Zo is in het Verdrag
van Lissabon vastgelegd dat de wetgevende besprekingen van de Raad
openbaar zijn. In de praktijk wordt er echter steeds meer tijd vrijgemaakt
rondom de formele bijeenkomsten om tijdens informele sessies over
nieuwe wetten en beleid te onderhandelen. Lidstaten zijn daarnaast niet
alleen betrokken bij besluitvorming in de Raad, maar onderhandelen ook
daarbuiten, bijvoorbeeld in de Eurogroep, de Eurotop (regeringsleiders
van de Eurolanden), de EU-27 (regeringsleiders zonder het VK) en het
ESM (Ministers van financiën Eurozone). Deze organen vergaderen op
basis van vooraf gecirculeerde documenten, die als informeel worden
omschreven. Daarmee vallen ze niet onder de geldende Europese
transparantieregels en kunnen ze ook niet opgevraagd worden. De
regeringsleiders en Ministers bedingen hiermee voor zichzelf een space to
think en een forum voor open debat met elkaar. Hoewel er altijd ruimte
moet zijn om in vrijheid met elkaar te kunnen reflecteren op mogelijke
oplossingen voor ingewikkelde problemen, schieten de Raad en de
Europese Raad daarin nu te veel door. De informele overleggen tussen
regeringsleiders en Ministers gaan daarmee te veel ten koste van
transparantie en democratische legitimiteit.
Trilogen
Indien Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie na
behandeling geen directe overeenstemming hebben over de tekst van
nieuwe wetgeving volgt een onderhandeling over een compromistekst in
een zogenaamde triloog. Deze zijn onvoldoende transparant7. Vaak zijn dit
cruciale onderhandelingen, vanwege de vaak zeer tegengestelde
opvattingen tussen de Raad en het EP. Veel documenten die de basis
vormen voor de onderhandelingen, evenals de data van de bijeenkomsten
en de deelnemers zijn tijdens het proces echter niet of slechts beperkt
openbaar. De enige openbare informatie over de voortgang van de
besprekingen zijn de korte terugkoppelingen die door de onderhandelaars
in de vakcommissies van het EP gegeven worden. Trilogen hebben
daarmee inmiddels de beruchte status van een black box verworven.

7

Zie ook Europese Ombudsman, Decision of the European Ombudsman setting out proposals
following her strategic inquiry, OI/8/2015/JAS, 12 juli 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

4

Gedelegeerde handelingen
De Commissie heeft de mogelijkheid om gedelegeerde handelingen en
uitvoeringsmaatregelen uit te vaardigen. Deze zijn vergelijkbaar met de
Nederlandse Algemene Maatregelen van Bestuur88 en Ministeriële
regelingen. Het gaat vaak om een technische uitwerking van regels die
zijn neergelegd in Europese richtlijnen en verordeningen. Echter, soms
worden in deze secundaire regels ook politieke keuzes gemaakt. In
Nederland heeft het parlement bedongen dat belangrijke AMvB’s met een
voorhang aan het parlement worden toegestuurd. Voor de Europese
afgeleide regelgeving is dat niet het geval. Bij het opstellen van de
gedelegeerde handelingen kunnen experts uit de lidstaten wel input
leveren, maar parlementen niet. Nederlandse ambtenaren hebben de
mogelijkheid om invloed uit te oefenen op Europese AMvB’s. Het
parlement krijgt op dit moment geen terugkoppeling van de regering
hierover. Het parlement en regering zouden dus afspraken kunnen maken
over de Nederlandse inzet bij het vaststellen van gedelegeerde handelingen en hoe het parlement hierover wordt geïnformeerd. Wel staan
ontwerpteksten van gedelegeerde handelingen sinds kort online. Dat is
een goede stap van de commissie om vooraf input te verzamelen van
stakeholders.
Internationale overeenkomsten
Het parlement heeft ook een slechte informatiepositie ten aanzien van de
diplomatieke onderhandelingen tussen de EU en derde landen over
internationale overeenkomsten. Hierbij valt te denken aan TTIP, het EU-US
Privacy Shield of de EU-Turkije verklaring over migratie. Ondanks dat dit
soort overeenkomsten steeds vaker rechtstreeks de belangen en rechten
van burgers raken, worden zij vooral beschouwd als contracten tussen
twee partijen: de EU en een derde land. Relevante documenten worden
daarom vaak geclassificeerd als restreint en de betrokkenheid van de
nationale parlementen is vaak beperkt tot verantwoording over de
uitkomsten van de onderhandelingen achteraf. Als je namens 28 lidstaten
onderhandelt, is het begrijpelijk dat het onwenselijk is dat de tegenpartij
het hele krachtenveld achter het Europees standpunt kent. Dit zou de
onderhandelingspositie van de EU ernstig verzwakken. De uitvoering van
de geheimhoudingsregels zijn echter te ver doorgeschoten. De documenten kunnen weliswaar soms door parlementariërs in een leeskamer
worden bekeken. Zij mogen echter geen aantekeningen maken en ook
geen experts raadplegen. Het spreekt voor zich dat het haast onmogelijk is
om honderden pagina’s, met voornamelijk complexe technische materie,
adequaat te controleren onder deze omstandigheden. Ook bij limité
documenten kunnen Kamerleden geen experts raadplegen, terwijl dat wel
op bepaalde momenten zeer wenselijk zou zijn.
Meer EU transparantie nodig voor meer grip
De bovengenoemde zaken zijn slechts enkele voorbeelden van niet
transparante besluitvorming. De manier van werken in de EU is een van
de belangrijkste oorzaken van de slechte informatiepositie van nationale
parlementen en het publiek. Dit kan niet alleen ondervangen worden met
afspraken tussen het parlement en regering, Europese hervormingen zijn
nodig. Dit is geen nieuw probleem. Er wordt lang onderhandeld over een
nieuwe transparantieverordening, maar de onderhandelingen zijn al jaren
vastgelopen en wezenlijke veranderingen lijken ver weg9. Ook zijn er vele
rechtszaken gevoerd over toegang tot vertrouwelijke documenten. In 1996
8
9

Hierna: AMvB
Het betreft het voorstel COM(2008) 229 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

5

leidde onder meer een rechtszaak die Nederland had aangespannen tegen
de EU, er toe dat de Eurowob er kwam10. De regering moet zich in
Europees verband, al dan niet samen met gelijkgestemde lidstaten, blijven
inzetten voor meer transparantie. Tijdens het Nederlands voorzitterschap
was dit gelukkig opnieuw een van de prioriteiten. Nu het voorzitterschap
voorbij is, is er tijd voor nieuwe actie. De rest van dit verslag gaat in op
een aantal concrete maatregelen die genomen kunnen worden.
3. Tijd om transparantie af te dwingen
Een van de belangrijkste rechtszaken op het gebied van transparantie in
de afgelopen jaren is Raad/ Access Info Europe11. In deze zaak besliste het
Europees Hof van Justitie dat documenten over nieuwe wetgeving in
beginsel direct en volledig toegankelijk moeten zijn voor het publiek. Deze
uitspraak is echter nog altijd niet goed geïmplementeerd in de reglementen van de Raad van Ministers. Het belangrijkste probleem is dat
volgens het Reglement van Orde van de Raad en de richtsnoeren voor
behandeling van interne raadsdocumenten, documenten die het label
«Limité» dragen niet zomaar openbaar mogen worden gemaakt. Een
burger zal eerst een verzoek moeten doen op basis van de Eurowob,
alvorens hij een document kan inzien. Deze verzoeken worden niet altijd
gehonoreerd en informatie wordt soms weggelakt. Dit is ook het geval als
het gaat om documenten die informatie bevatten over de voortgang van
onderhandelingen over nieuwe wetgeving. Het Hof van Justitie heeft
hierover het volgende gezegd:
De transparantie op dit gebied [de Raad optredend als wetgever] draagt
bij tot de versterking van de democratie door de burgers in staat te stellen
alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten
grondslag heeft gelegen. Dat de burgers kennis van de grondslagen van
wetgevingshandelingen kunnen nemen, vormt immers een voorwaarde
voor een doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten12.
Het Hof concludeert daarom dat de hoofdregel is dat het publiek volledige
toegang heeft tot documenten van de Raad. Uitzonderingen moeten strikt
worden toegepast, zeker als het gaat om wetgeving13. In de transparantieverordening staan de mogelijke uitzonderingen beschreven op deze regel
beschrijven. Artikel 4, derde lid is de belangrijkste. Dit artikel bepaalt dat
toegang tot documenten voor intern gebruik wordt geweigerd als het gaat
om een aangelegenheid waarover nog besluit is genomen en openbaarmaking het besluitvormingsproces «ernstig» zou ondermijnen «tenzij een
hoger belang openbaarmaking gebiedt»14. Het Hof van Justitie maakt een
heldere keuze in zijn rechtspraak: de democratische rechten van burgers
zijn over het algemeen van een hoger belang dan een mogelijke ondermijning van het proces. De democratische controle vereist volgens het
Hof dat kenbaar is welke voorstellen regeringen van lidstaten tijdens de
onderhandelingen in de Raad van Ministers indienen15. In een andere zaak
heeft het Hof bepaald dat dit ook geldt voor bijna alle documenten over
nieuwe internationale verdragen, zoals TTIP16. Dit zou ertoe moeten leiden
dat alle wetgevingsdocumenten in beginsel direct na verspreiding onder
de onderhandelaars, ook beschikbaar moeten worden gesteld aan het
publiek.

10

HvJ EU 30 april 1996, C-58/94 (Nederland/Raad).
HvJ EU 17 oktober 2012, C-280/11P (Raad/Access Info Europe).
12
HvJ EU 17 oktober 2012, C-280/11P (Raad/Access Info Europe), r.o. 33.
13
Gerecht EU 22 maart 2011, T-233/09, r.o. 69.
14
Artikel 4, lid 3 van Verordening 1049/2001.
15
HvJ EU in Raad/Access Info Europe, r.o. 40.
16
HvJ EU 3 juli 2014, C-350/12P (Raad van de Europese Unie/Sophie in ’t Veld).
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

6

Echter, een van de voorwaarden die volgt uit het Reglement van Orde van
de Raad is dat wetgevingsdocumenten slechts direct openbaar worden
gemaakt als «duidelijk» is, dat een uitzondering niet van toepassing is17.
Daarnaast zijn er nog andere voorwaarden voor het openbaar maken van
documenten. In de praktijk wordt het zekere voor het onzekere genomen
om te voorkomen dat de onderhandelingen geschaad worden. Het
merendeel van de wetgevingsdocumenten wordt daarom als limité
aangemerkt en pas na afloop openbaar gemaakt.
Voor het parlement en burgers is dit desastreus. Hoewel het parlement na
lang aandringen in 2013 toegang heeft gekregen tot de databank met
limité-documenten, mag zij hier niet uit citeren en ook niet delen met
externe deskundigen en stakeholders. Het parlement kan zich zo niet goed
informeren over de betekenis van nieuwe compromissen en slecht
controleren wat zich in Europa afspeelt.
De regering heeft in 2014 al gezegd dat het Access Info arrest noopt tot
aanpassing van het reglement van orde van de Raad18. In 2016 berichtte
de Minister van Buitenlandse Zaken echter dat een voorstel daartoe op
geen enkele steun onder de andere lidstaten kon rekenen19. Het politieke
proces is een doodlopend spoor. In 1996 bevond Nederland zich in een
vergelijkbare positie. Toen is besloten om een rechtszaak tegen de Raad
aan te spannen. Dit leidde er toe dat de EU transparantiewetgeving
aannam. Dit kan Nederland opnieuw doen: ditmaal om een aanpassing
van het reglement van orde van de Raad en de richtsnoeren voor interne
documenten af te dwingen.
De parlementair advocaat kan gevraagd worden om een analyse uit te
voeren van beide regelingen en identificeren welke bepalingen in strijd
zijn met het hoger Unierecht. Op basis van dit advies zal de regering dan
eventueel verzocht worden om op die punten een aanpassing te bewerkstelligen in de Raad binnen een afgesproken tijd of anders een rechtszaak
aan te spannen of andere stappen te ondernemen.
4. Advies over rol nationale parlementen in de EU nodig
Het Verdrag van Lissabon beoogde de democratische legitimatie van de
Europese wetgeving te versterken door nationale parlementen een
grotere rol te geven20. In realiteit heeft het Nederlandse parlement zijn
instemmingsrecht verloren op de meeste Justitiedossiers en is de
transparantie van besluitvorming nauwelijks toegenomen21.21 De rol van
nationale parlementen is nog altijd zwak. Het is daarom tijd om advies in
te winnen over de vraag hoe de rol van het Nederlandse parlement
versterkt zou kunnen worden, met name door betere informatievoorziening. Dan zal ook onderzocht moeten worden of de EU democratische
waarden voldoende waarborgt en voldoende transparant is.
De regering kan de Europese Commissie voor Democratie door Recht van
de Raad van Europa, ook wel de Venetië Commissie, hierover om advies
vragen. Deze commissie is deskundig ten aanzien van vraagstukken over
democratie en heeft veel ervaring in het adviseren van lidstaten. Adviezen
die de commissie uitbrengt zijn niet bindend, maar zijn gezaghebbend bij

17

Zie artikel 11 lid 4 van Annex II van het Regelement van Orde van de Raad.
Kamerstuk 22 112, nr. 1830.
19
Kamerstuk 21 501–02, nr. 1642.
20
Commissie Meijers, Notitie EU-informatievoorziening aan het nationale parlement, CM1304,
4 februari 2013.
21
Na de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon zijn de verdragsvoorziening sterk
afgenomen ook het informatierecht is sterk uitgekleed.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

7

de verschillende Europese instellingen. Een advies van de commissie zal
het draagvlak voor hervormingen versterken en inspiratie opleveren voor
nieuwe voorstellen.
5. Het parlement moet deskundigen kunnen raadplegen
Eerder in dit stuk is aangestipt dat Kamerleden complexe onderhandeling
alleen mogen volgen op basis van vertrouwelijke stukken, die zij enkel
mogen inzien in een leeskamer zonder experts te mogen raadplegen. Dit
probleem strekt verder dan de onderhandelingsdocumenten over
handelsverdragen met derde landen. Vrijwel alle belangrijke documenten
over de Europese besluitvorming hebben minimaal de status van limité
en mogen daarom niet worden gedeeld, ook niet met experts of bijvoorbeeld fractiemedewerkers. Dit is problematisch omdat de documenten
vaak complexe discussies weergeven, waarvan de uiteindelijke gevolgen
slecht zijn te schatten door Kamerleden die niet vertrouwd zijn met de
Europese regels op specifieke onderwerpen. Dit heeft het gevolg dat het
parlement beperkt is in de goede uitoefening van zijn controletaak. De
regering wordt verzocht deze belemmering op te heffen door het
Kamerleden toe te staan limité en restreint documenten te delen met
deskundigen, die daarvoor een vertrouwelijkheidsverklaring tekenen. Over
de waarborgen kunnen zo nodig afspraken worden gemaakt. Verder
dienen Kamerleden en experts aantekeningen te kunnen maken als zij de
stukken lezen.
6. Parlement krijgt documenten informele gremia
De Ministers en regeringsleiders van de lidstaten vergaderen regelmatig
buiten het officiële vergadercircuit om. Hiermee bedingen ze voor zichzelf
een space to think en een forum voor open debat met elkaar. Dit hoeft in
beginsel geen probleem te zijn. Het wordt wel een probleem als de
inhoudelijke discussie over wetgeving en beleid zich steeds meer
verplaatst van de officiële vergaderingen naar informele bijeenkomsten.
Documenten met betrekking tot deze informele bijeenkomsten vallen
namelijk niet onder de Europese transparantieregels, op grond waarvan
documenten openbaar moeten zijn en kunnen worden opgevraagd.
Documenten die de basis vormen voor belangrijke Europese politieke
discussies, worden dus niet openbaar voor het publiek en het parlement.
Voorbeelden van dergelijke informele bijeenkomsten zijn de Eurogroep,
de Eurotop (regeringsleiders van de Eurolanden), de EU-27 (regeringsleiders zonder het VK) en het ESM (Ministers van financiën Eurozone).
Daarbij wil ik mijn waardering uitspreken dat er door de regering wel
geannoteerde agenda’s en verslagen verschijnen van verschillende
informele gremia. Tijdens de informele bijeenkomsten worden vaak
belangrijke beslissingen genomen of compromissen gesloten. Een
voorbeeld hiervan is de EU27-top22,22 waar onder meer werd gesproken
over de EU ná de Brexit, migratie en veiligheid. Voor die top waren geen
documenten beschikbaar in het delegates portal. De Kamerleden konden
dus ook niet vertrouwelijk, de stukken van de regering controleren
voordat zij in debat gingen met de regering. Hoewel er altijd ruimte moet
zijn om in vrijheid met elkaar te kunnen reflecteren op mogelijke oplossingen voor ingewikkelde problemen, schiet de Raad en de Europese
Raad daarin nu heel ver door. De beslotenheid van de informele
overleggen tussen regeringsleiders en Ministers gaat te veel ten koste van
transparantie en democratische legitimiteit.
De kern van het probleem is dat voor deze belangrijke informele organen
geen statuten zijn opgesteld. Ik stel dan ook voor dat Nederland er op
22

Deze top vond 16 september 2016 plaats in Bratislava (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1150).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

8

aandringt dat voor de genoemde gremia zo snel mogelijk statuten worden
opgesteld. In deze statuten moeten afspraken over de parlementaire
controle en de informatievoorziening van nationale parlementen worden
opgenomen. Dit onderdeel van het statuut dient aan het parlement te
worden voorgelegd, voordat de regering ermee instemt.
In de tussentijd dient het parlement alle stukken van deze informele
gremia te ontvangen, vóórdat de bijeenkomsten plaatsvinden. Aangezien
de Europese transparantieregels nog niet van toepassing zijn op de
gremia, is het mogelijk om de documenten (vertrouwelijk) aan het
parlement toe te sturen. Er rust geen formeel verbod op het delen van
deze documenten. In Duitsland en Oostenrijk is het ontvangen van
documenten van informele gremia al gebruikelijk23. Er is geen reden om
dit niet voor het Nederlandse parlement te doen. De regering wordt
daarom verzocht alle documenten die gecirculeerd worden in informele
gremia van regeringsleiders en/of vakministers, direct aan het parlement
te doen toekomen.
Conclusie
Het is van cruciaal belang dat het parlement de regering goed kan
controleren, zowel wanneer zij in Nederland regeert, als wanneer zij als
medewetgever optreedt in de Europese Unie voor wetgeving die
rechtstreeks van toepassing is in Nederland en voorrang heeft boven
Nederlandse wetten. Maar niet alleen dan: ook bij de voorbereiding van
beleid en bij verdragen is dat van belang.
Om die controle beter mogelijk te maken heb ik vier voorstellen gedaan.
Het parlement vraagt twee keer advies: een keer aan de parlementair
advocaat om te weten waarom de Raad de uitspraken van het Hof van
Justitie niet nakomt. Dit dient dwingend rechtgezet te worden. En een
breder advies over hoe transparantie in het besluitvormingsproces beter
vorm gegeven kan worden dient aan de Venetië Commissie te worden
gevraagd.
Eerder stel ik voor dat de Tweede Kamer de regering verzoekt om ook
experts toegang te geven tot vertrouwelijke documenten en het voor
experts en Kamerleden mogelijk te maken aantekeningen te maken.
Tot slot dienen de documenten in de nieuwe en belangrijke fora die de
afgelopen jaren binnen het EU raamwerk of vlak daarbuiten (ESM)
ontstaan zijn, ten minste net zo openbaar te zijn als de rest. Anders kan
het parlement zijn rol in de belangrijke processen rond Brexit, ESM en
Euro onvoldoende uitoefenen.

23

Artikel 3 jo. 4 van de Duitse Europawet (Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union van 4 juli
2013, Bundesgesetzblatt I, p. 2170).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2250

9