Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 394

Wijziging van de Participatiewet en enkele
andere wetten in verband met het verbeteren
van de regeling voor loonkostensubsidie en
enkele andere wijzigingen (uitvoeren breed
offensief)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 11 december 2019 en het nader rapport d.d.
10 februari 2020, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van
24 september 2019, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
11 december 2019, nr. W12.19.0295/III, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft
geadviseerd het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in
te dienen, tenzij het is aangepast. De tekst van het advies treft u hieronder
cursief afgedrukt aan, voorzien van een reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 24 september 2019, no. 201900198500, heeft Uwe
Majesteit op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Participatiewet en enkele andere wetten in verband met het verbeteren van de
regeling voor loonkostensubsidie en enkele andere wijzigingen (uitvoeren
breed offensief), met memorie van toelichting.
Het voorstel is onderdeel van een breed offensief om mensen met een
arbeidsbeperking aan het werk te helpen en te houden. Het voorstel bevat
een groot aantal wijzigingen om:
a. het proces van werk vinden en behouden eenvoudiger en makkelijker
te maken voor werkgevers en werkzoekenden;
b. het werken aantrekkelijker te maken voor mensen met beperkingen, en
c. bij te dragen aan duurzaam werk voor arbeidsbeperkten.
1

kst-35394-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

1

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
betekenis van enkele maatregelen voor de beleidsruimte van gemeenten.
De Afdeling beschouwt deze maatregelen tegen de achtergronden en
doelstellingen van de decentralisaties in het sociaal domein. De Afdeling
plaatst deze opmerkingen in het licht van de eindevaluatie van de
Participatiewet, die is uitgebracht nadat het voorstel ter advisering aan de
Afdeling werd aangeboden. Deze eindevaluatie bevat conclusies die de
kern van het wettelijk stelstel raken.
De Afdeling adviseert het voorliggende voorstel nader te bezien in het
licht van eindevaluatie, en daarover het interbestuurlijk overleg te voeren
vanuit de gedeelde verantwoordelijkheid voor de werking van het stelsel
van (onder andere) de Participatiewet.
Met dit wetsvoorstel streef ik ernaar om meer mensen met een beperking
aan werk te helpen en te houden. De maatregelen uit dit wetsvoorstel zijn
erop gericht om de werking van belangrijke instrumenten voor mensen
met een beperking die behoren tot de doelgroep van de Participatiewet te
versterken. Deze maatregelen maken onderdeel uit van de brede agenda
Breed Offensief van 7 september 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34 352,
nr. 115) die in samenwerking met alle betrokken partijen is opgesteld en
die ook in nauw overleg met alle betrokken partijen wordt ingevuld en
uitgevoerd. De maatregelen uit dit wetsvoorstel betreffen allereerst de
vereenvoudiging van loonkostensubsidie, meer waarborgen voor
adequate ondersteuning op maat en het wegnemen van administratieve
knelpunten van de no-riskpolis ingeval van loonkostensubsidie. Uit veel
onderzoeken en het voortraject dat in nauw overleg met alle betrokken
partijen heeft plaatsgevonden is gebleken dat dit essentiële instrumenten
zijn om mensen met een beperking te ondersteunen naar werk. Al bij de
invoering van de Participatiewet is onderkend dat voor werkgevers maar
ook voor cliënten eenduidigheid in de werking van instrumenten van
belang is (Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107). De ervaringen sinds
de invoering van de Participatiewet bevestigen dat. Daarom zijn meer
waarborgen nodig om werkgevers en cliënten te ondersteunen om recht
te doen aan de doelstelling van de Participatiewet om mensen zoveel
mogelijk aan het werk te helpen, bij voorkeur regulier werk.
Tegelijk is en blijft het van belang dat gemeenten maatwerk kunnen
leveren en integraal beleid kunnen voeren. Daarnaast wil ik met dit
wetsvoorstel bevorderen dat werken meer lonend wordt voor degenen die
in deeltijd met loonkostensubsidie werken. Tot slot wil ik voor een
specifieke groep jongeren met een beperking een uitzondering maken op
de vierwekenzoektermijn in de Participatiewet.
Ik realiseer me terdege dat daarnaast ook andere maatregelen nodig zijn.
Daaraan wordt in het kader van de brede agenda van Breed Offensief ook
volop gewerkt, bijvoorbeeld via maatregelen om de werkgeversdienstverlening en uitwisseling van matchingsgegevens te verbeteren en
programma’s zoals Perspectief op Werk en Simpel Switchen in de
Participatieketen. Mijn beleid is er de komende periode op gericht om
samen met alle betrokken partijen (gemeenten, UWV, werkgevers,
vakbonden en cliëntenorganisaties) de randvoorwaarden voor een
succesvolle uitvoeringspraktijk verder te verbeteren.
In het wetsvoorstel dat ter advisering aan de Afdeling werd aangeboden
kon nog geen rekening worden gehouden met de evaluatie van de
Participatiewet. Deze is immers later beschikbaar gekomen. Bij brief van
20 november 2019 heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd over de
evaluatie van de Participatiewet en de beleidsconclusies die ik daaraan
verbind (Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187). Ik heb daarover ook
gesproken met de VNG en gemeenten. De evaluatie van de Participatiewet
geeft mij de bevestiging dat de in het wetsvoorstel opgenomen
voorstellen noodzakelijk zijn. Voor de nieuwe doelgroep (mensen met een
beperking) komen de voorstellen in het kader van dit wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

2

tegemoet aan in de evaluatie gebleken knelpunten. Naar aanleiding van
het advies van de Afdeling is Hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting
aangevuld met een beschouwing over de evaluatie van de Participatiewet
en de betekenis daarvan voor dit wetsvoorstel. Ik licht dit hieronder toe
naar aanleiding van de punten van het advies van de Afdeling.
1. Inleiding
Het voorstel is onderdeel van een breed offensief om mensen met een
arbeidsbeperking aan het werk te helpen en te houden.2 Daarvoor worden
veranderingen in het bestaande juridische kader aangebracht, waarbij
voorliggend voorstel in het bijzonder ziet op wijzigingen in de Participatiewet. Die zijn volgens de regering nodig om ondersteuning op maat aan
te bieden aan arbeidsbeperkten en om het voor werkgevers eenvoudiger
te maken om deze in dienst te nemen en te houden.3
Het gaat om een veelheid aan maatregelen inzake:
– het vereenvoudigen van de loonkostensubsidie;
– het introduceren van een expliciete aanvraagmogelijkheid voor
ondersteuning op maat (bijvoorbeeld jobcoaching) en het harmoniseren van ondersteunende instrumenten (de persoonlijke ondersteuning
en andere werkvoorzieningen, zoals werkplekaanpassingen);
– het wegnemen van administratieve knelpunten bij samenloop van de
no-riskpolis en de ziekmelding;
– vrijlating van arbeidsinkomsten bij werken met loonkostensubsidie;
– een uitzondering op de vierwekenzoektermijn voor een groep jongeren
met beperkingen, en de bevoegdheid voor gemeenten om zo nodig
ondersteuning tijdens de vierwekenzoektermijn te bieden.
Dit advies gaat in de punten 3 en 4 in het bijzonder in op onderdelen van
de eerste twee genoemde maatregelen, die hieronder worden samengevat.
Het voorstel raakt in de eerste plaats de beleidsmatige ruimte in het kader
van de regelgeving rond de loonkostensubsidie. Hierbij worden onder
andere termijnen4 gesteld waarbinnen een beslissing over het recht op en
de hoogte van de loonkostensubsidie moet zijn genomen. Ook wordt een
mogelijkheid gecreëerd om bij lagere regelgeving de betaling van de
loonkostensubsidie te bepalen. Daarnaast worden gemeenten verplicht
om bij verordening het administratieve proces inzake de loonkostensubsidie vast te leggen. Daarbij wordt aan de Vereniging van Nederlandse
gemeenten (VNG) en Divosa gevraagd om een modelverordening te
ontwerpen met het preferente administratieve proces.5 Hiermee beoogt
de regering knelpunten weg te nemen die worden ervaren door (grote)
werkgevers die arbeidsbeperkte werknemers uit verschillende gemeenten
in dienst nemen.
In de tweede plaats wordt de mogelijkheid om persoonlijke ondersteuning
aan te vragen geëxpliciteerd. Daarnaast worden gemeenten verplicht om
het aanbod van werkvoorzieningen bij verordening te regelen. Bij
persoonlijke ondersteuning gaat het om voorzieningen die worden ingezet
om een persoon met een arbeidsbeperking op de werkplek te begeleiden.
Gemeenten zullen onder andere in een verordening moeten vastleggen:
a. voor welke periode en met welke intensiteit persoonlijke ondersteuning wordt ingezet,

2

Zo worden ook de regels omtrent de banenafspraak en het quotum vereenvoudigd en is reeds
het voorstel om de Wet arbeidsongeschiktheidsregeling jonggehandicapten te vereenvoudigen
en activerender te maken tot wet verheven.
3
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.
4
Afwijkend van de termijnen, opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
5
Bijvoorbeeld inzake landelijk te hanteren termijnen, brieven en beschikkingen. Toelichting,
algemeen deel, paragraaf 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

3

b. de wijze waarop wordt voorzien in integrale en domeinoverstijgende
ondersteuning, en
c. hoe wordt voorzien in het aanbod van aanbodversterkende voorzieningen als werkplekaanpassingen, vervoersvoorzieningen en voorzieningen voor visueel beperkten.
Deze maatregel wordt voorgesteld omdat werkgevers eenvoud en
eenduidigheid wensen over aanwezige voorzieningen voor persoonlijke
ondersteuning, aangezien enerzijds een deel van de gemeenten terughoudend is met de inzet van persoonlijke ondersteuning en anderzijds
omdat er verschillen bestaan in de inzet daarvan door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en gemeenten, en tussen gemeenten
onderling.6
2. Eindevaluatie van de Participatiewet
Nadat het wetsvoorstel aan de Afdeling voor advies is voorgelegd, is de
eindevaluatie van de Participatiewet verschenen.7 Uit de eindevaluatie
komt een beeld naar voren dat wijst op structurele problemen in deze
wet.8 De eindevaluatie constateert namelijk dat op diverse onderdelen de
aannames van de Participatiewet niet (volledig) in overeenstemming
blijken met de geconstateerde praktijk. Zo verschillen de visies van
doelgroepen, gemeenten en beleidsmakers over de aanname dat mensen
uit de doelgroep in staat zijn om te werken en dit ook graag willen.
De aandachtspunten voor verbetering die de eindevaluatie geeft, gaan
dan ook niet alleen over de uitwerking en de praktische aanpak van de
Participatiewet, maar ook over de structuur ervan.9 Het SCP merkt
hierover het volgende op. «Zo zouden signaleringsmechanismen ook de
kwetsbare groepen in beeld moeten brengen. Er zou een financieringsstructuur moeten komen die motiveert om ook mensen met de grootste
afstand tot de arbeidsmarkt te begeleiden. Verder is heroverweging van
verwachtingen aan te bevelen. Ook de vermindering van complexiteit en
inbedding van het matchingsproces vragen om aandacht».10
Omdat de eindevaluatie pas verscheen nadat het onderhavige voorstel
voor advies aan de Afdeling was voorgelegd, kon de toelichting hier nog
niet op ingaan.
In zijn reactie op de eindevaluatie heeft het kabinet wel geconstateerd dat
de onderhavige voorstellen tegemoet komen aan de daarin gesignaleerde
knelpunten. Zij vormen echter geen onderdeel van een volledig plan om
gevolg te geven aan de resultaten van de eindevaluatie.
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan
de eindevaluatie en de voorstellen in het licht daarvan opnieuw te bezien.
Verder dienen de gevolgen die aan de eindevaluatie worden verbonden
tot stand te komen op basis van een gelijkwaardig overleg met de
gemeenten, als medeoverheden die een gedeelde verantwoordelijkheid
dragen voor de werking van de Participatiewet (zie nader punt 4).
Zoals aangegeven is naar aanleiding van het advies van de Afdeling
Hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting aangevuld met een
beschouwing over de evaluatie van de Participatiewet en de betekenis
daarvan voor dit wetsvoorstel. Hieronder geef ik eerst de kern van deze
nadere beschouwing weer. Daarna ga ik in op het belang van overleg met
de gemeenten en andere betrokken partijen.

6

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.
Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187: Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de
Participatiewet, november 2019.
8
Idem, p. 24.
9
Idem, p. 18.
10
Idem, p. 24.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

4

De evaluatie van de Participatiewet is voor mij een aansporing om het
ingezette beleid met kracht door te zetten. Dit beleid is erop gericht een
inclusieve arbeidsmarkt te bevorderen, waarin iedereen naar vermogen
kan meedoen. Daarbij streef ik geen nieuwe stelselwijziging na.
Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet en dus ook voor de ondersteuning van mensen met een beperking.
De uitvoering van de Participatiewet is niet gebaat bij nieuwe systeemwijzigingen, maar bij het bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering. Ook
het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) wijst er in de evaluatie van de
Participatiewet op dat de uitvoering van de Participatiewet is gebaat bij
het bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering.
De Participatiewet beoogt dat mensen met een arbeidsbeperking die
kunnen werken meer kansen krijgen op de arbeidsmarkt, bij voorkeur
door regulier werk. Met de invoering van de Participatiewet werd de
toegang tot de Wajong en de Wsw voor hen afgesloten en werden
gemeenten verantwoordelijk voor de ondersteuning aan deze mensen.
Een andere belangrijke doelstelling van de Participatiewet is om te komen
tot één regeling aan de basis van de arbeidsmarkt. Ook was een belangrijke overweging dat door de decentralisaties gemeenten meer mogelijkheden zouden krijgen om mensen, waar nodig, op basis van maatwerk
integraal in het sociaal domein te ondersteunen. Om te bevorderen dat
meer mensen met een arbeidsbeperking aan de slag gaan zijn nieuwe
instrumenten beschikbaar gekomen, zoals loonkostensubsidie, beschut
werk, een uniforme no-riskpolis (via UWV).
Van meet af aan was er het besef dat het goed zou zijn de ontwikkelingen
op de voet te volgen. De Participatiewet is daarom op verzoek van het
Ministerie van SZW geëvalueerd door het SCP. De evaluatie geeft een
genuanceerd beeld en levert zo een belangrijke bijdrage aan het bevorderen van een inclusieve arbeidsmarkt. Het SCP is kritisch en stelt dat er
«nog flink wat werk nodig is om op lange termijn succesvol te zijn». Het
SCP formuleert in zijn rapport belangrijke aandachtspunten. In mijn
beleidsreactie van 20 november 2019 ben ik daar uitvoerig op in gegaan.
Uit de evaluatie komt naar voren dat «Nederland in beweging is als het
gaat om de arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking».
De Participatiewet en de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten
die ook in 2015 werd ingevoerd hebben ertoe geleid dat meer jonggehandicapten aan het werk gekomen zijn, ook wanneer rekening gehouden
wordt met de gunstige conjuncturele ontwikkeling van de afgelopen jaren.
De baankans voor mensen die op 31 december 2014 op de Wsw-wachtlijst
stonden is afgenomen. Deze mensen konden niet meer, zoals voorheen
het geval was, instromen in de Wsw. Zoals ik in mijn brief van
20 november heb aangegeven gaat het hier om een specifieke groep van
ca. 11.000 die een bijstandsuitkering van gemeenten of een uitkering van
het UWV ontvangen. De baankans van mensen op de Wsw-wachtlijst is
afgenomen van 55% naar 39% na invoering van de Participatiewet. Dit is
ongeveer vergelijkbaar met het percentage jonggehandicapten dat onder
de Participatiewet aan het werk is (38%). Het SCP constateert op basis van
het onderzoek onder cliënten dat ca. driekwart van de mensen op de
wachtlijst naar eigen inschatting op dit moment niet in staat is te werken.
Per saldo zijn over de hele linie duidelijk meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk: 162.000 eind 2018 ten opzichte van 135.000 eind
2015. Voor 2019 zet deze trend door. Inmiddels staan circa 80.000 mensen
uit de doelgroep Participatiewet geregistreerd in het doelgroepregister
van de banenafspraak. Hiervan werken ruim 38.000 mensen (ultimo derde
kwartaal 2019). Dit aantal zal de komende jaren nog flink toenemen.
Tegelijkertijd staat nog circa 50% van de mensen uit de Participatiewet die
onder de doelgroep van de banenafspraak vallen aan de kant. Het betreft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

5

een kwetsbare doelgroep, bij wie aan het werk gaan en blijven niet altijd
vanzelf gaat. Dit vereist de juiste ondersteuning.
Uit de evaluatie blijkt echter dat de match tussen werkzoekenden en
werkgevers in de praktijk vaak nog niet tot stand komt. De bereidheid en
de inspanningen van de werkgevers om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen zijn wel toegenomen. Veel werkgevers vinden
het echter lastig om hun plannen om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen te realiseren. Vaak kunnen ze geen geschikte functies
vinden binnen hun organisatie. Werkgevers wijzen verder op grote
verschillen tussen gemeenten bij de inzet van het instrumentarium.
Het SCP legt terecht de focus op de dagelijkse uitvoeringspraktijk; daar
moeten door goede dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers
goede matches tot stand komen. Werkgevers moeten daartoe worden
gefaciliteerd en ontzorgd. De brede agenda breed offensief levert hier een
belangrijke bijdrage aan. Ik pas het SUWI Besluit aan en tref een aantal
aanvullende maatregelen. In mijn brief van 15 november 2019 heb ik de
Kamer hierover geïnformeerd (Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 181).
De maatregelen houden in dat in elke arbeidsmarktregio gemeenten en
UWV vanaf 2021 één helder publiek aanspreekpunt bieden voor
werkgevers. Doel is dat werkgevers en werknemers elkaar gemakkelijker
vinden om zo de arbeidsmarktkansen voor mensen die nu nog aan de
kant staan te vergroten. Dit geldt voor een brede doelgroep, onder wie
mensen met een arbeidsbeperking. Zij zijn gebaat bij gerichte ondersteuning in toeleiding naar de arbeidsmarkt. Kwalitatief goede werkgeversdienstverlening en goede samenwerking in de arbeidsmarktregio’s
zijn daarom van groot belang om hen aan het werk te helpen en houden.
Het werkgeversservicepunt biedt straks in elke arbeidsmarktregio
hetzelfde basispakket aan diensten, zodat werkgevers in elke arbeidsmarkregio weten wat zij kunnen verwachten (bijvoorbeeld het vinden van
passende kandidaten voor de werkgever en nazorg na plaatsing van een
kandidaat, informeren en adviseren over alle beschikbare instrumenten in
de arbeidsmarktregio, het informeren en adviseren over vraag en aanbod
en over het passend maken van werk voor mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt). Het ontwerpbesluit aanpassing van het Besluit SUWI is aan
de Afdeling voorgelegd. De beoogde invoeringsdatum is 1 januari 2021.
Voor het verbeteren van het inzicht in de profielen van werkzoekenden is
het Ministerie van SZW samen met VNG en UWV het programma
Verbeteren Uitwisselen Matchingsgegevens gestart. Dit programma moet
uiteindelijk leiden tot één landelijke standaard voor matchingsgegevens
en digitale gegevensuitwisseling. Om in de tussentijd bestaande kansen te
benutten ben ik met werkgevers, gemeenten, UWV, onderwijsveld,
vakbonden en het Ministerie van OCW gestart met de uitvoering van de
gezamenlijke doe agenda Perspectief op Werk en is Perspectief op Werk
een leertraject gestart om te bezien hoe de arbeidsmarktbemiddeling van
deze groep verbeterd kan worden. Alle 35 arbeidsmarktregio’s hebben
inmiddels een regionaal actieplan opgesteld waarbij de relevante publieke
en private partijen betrokken zijn (waaronder gemeenten, UWV,
werkgevers, private intermediairs, onderwijsveld en de vakbonden). De
focus in de regionale actieplannen ligt op een korte termijn doe-agenda
voor de huidige kansen die krappe arbeidsmarkt biedt. De arbeidsmarktregio’s zetten in op een betere arbeidsmarkttoeleiding langs de vier pijlers
van de intentieverklaring van Perspectief op Werk, namelijk: aanbod
(werkfitte kandidaten aanbieden in een transparant bestand), vraag (een
baan, leerwerkplek of basisbaan aanbieden), route en scholing als
onderdeel van de begeleiding. In de actieplannen ligt het zwaartepunt bij
het inzichtelijk maken van werkzoekenden (wat kan en wil de werkzoekende), het bevorderen van de betrokkenheid van werkgevers, de
aandacht voor nazorg en het aanbieden van leerwerkarrangementen.
Door landelijke bijeenkomsten, een leeragenda en een lerende evaluatie
worden de ervaringen van de regionale doe-agenda’s breder toepasbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

6

gemaakt. De regionale actieplannen en een aantal goede voorbeelden
worden gedeeld via www.perspectiefopwerk.info.
Daarnaast hebben werkgevers behoefte aan eenvoudiger en eenduidiger
regels. Die beoog ik met het wetsvoorstel Breed Offensief te treffen. Naar
mijn oordeel vormt de evaluatie van de Participatiewet een ondersteuning
voor nut en noodzaak van de maatregelen uit het wetsvoorstel, onder
meer om loonkostensubsidie te vereenvoudigen en waarborgen te
creëren voor adequate ondersteuning op maat.
Dit is ook nodig om meer werkgevers enthousiast te maken om mensen
met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Het SCP constateert dat
weliswaar meer werkgevers bekend zijn met de banenafspraak en plannen
maken, maar dat uiteindelijk het nog beperkte aantal werkgevers dat
mensen met een arbeidsbeperking in dienst neemt niet groeit.
In mijn brief over de evaluatie van de Participatiewet ben ik ook ingegaan
op de concrete punten die de Afdeling benoemt.
Zo heb ik ten aanzien van signaleringsmechanismen opgemerkt dat voor
het bieden van ondersteuning het van belang is dat gemeenten hun
doelgroepen goed in beeld hebben. Uit het ervaringsonderzoek onder
gemeenten blijkt dat jonggehandicapten van VSO/Pro-scholen goed in
beeld zijn. Jonggehandicapten die niet van deze scholen afkomstig zijn
zijn minder goed in beeld. Volgens het SCP werken de signaleringsmechanismen tussen UWV en gemeenten nog niet voldoende om onder andere
deze groep goed in beeld te krijgen. Daarom ga ik hierover in gesprek met
UWV en gemeenten. Verder ondersteun ik gemeenten om de functionaliteit Jongeren in Beeld te implementeren. Hiermee kunnen gemeenten
maandelijks een rapportage ontvangen van jongeren van 23 tot 27 jaar
zonder startkwalificatie, zonder onderwijsinschrijving, zonder werk en
zonder uitkering. Gemeenten mogen deze jongeren benaderen en
begeleiding aanbieden.
Op dit moment nemen 165 gemeenten dit product af en elke maand
komen er vijf tot tien gemeenten bij.
Verder heb ik ten aanzien van de huidige financieringswijze van loonkostensubsidies erkend dat deze in bepaalde gevallen negatieve financiële
prikkels kent voor mensen met een lage loonwaarde en niet-uitkeringsgerechtigden. Daarom wordt nu, zoals ik in de brief over de evaluatie heb
gemeld, de mogelijkheid van een alternatieve financieringswijze op basis
van gerealiseerde uitgaven verkend. Ook wil ik onderzoeken of een beter
verdeelmodel voor beschut werk mogelijk is.
Wat betreft de aanbeveling verwachtingen te heroverwegen merk ik het
volgende op. Vanaf de start van het Breed Offensief stond voor alle
betrokken partijen centraal dat het gewenst en urgent is om mensen met
een beperking zoveel mogelijk te ondersteunen naar en in werk. Ook uit
mijn gesprekken met mensen met beperkingen maak ik op dat veel
mensen heel graag willen werken. En ik zie ook dat hiervoor soms
blijvende ondersteuning nodig is. Voor mij staat voorop dat de arbeidsmarkt zo ingericht moet zijn dat deze mensen die kans om te werken ook
krijgen. Mensen mogen van de overheid verwachten dat zij zich hiervoor
inzet. Wel is het zo dat dit een proces van lange adem is, waarbij
volgehouden inspanningen van alle partijen van belang zijn. Daarop ga ik
hieronder in. Daarnaast blijkt uit de evaluatie van de Participatiewet dat
verreweg het grootste deel van de «klassieke» bijstandsgerechtigden nog
altijd aan de kant staat met een lage kans op werk. Deze groep staat
weliswaar overwegend positief tegenover participatie en werk, maar geeft
vaak aan op korte termijn niet aan het werk te kunnen gaan. Dit vind ik
zorgelijk omdat ik wil dat iedereen naar vermogen mee kan doen in de
samenleving. Daarom heb ik een wetsvoorstel in consultatie gegeven dat
zich richt op passende ondersteuning voor alle bijstandsgerechtigden
(https://www.internetconsultatie.nl/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

7

verbeteren_ondersteuning_bijstandsgerechtigden). Ook voor hen geldt
dat de Participatiewet erop gericht is hen dat perspectief op meedoen, bij
voorkeur in werk, te geven.
Hiervoor ben ik verder reeds ingegaan op de noodzaak de complexiteit te
verminderen en het matchingsproces te verbeteren.
De Afdeling wijst verder op het belang van overleg met gemeenten. Ik
onderschrijf dat.
Het Breed Offensief is tot stand gekomen na intensief overleg met alle
betrokken partijen, waaronder gemeenten. Gezamenlijk zijn we tot de kern
van de knelpunten gekomen en zijn we tot een set maatregelen gekomen.
Daartoe zijn onder meer de inzichten benut van praktijktafels met
gemeenten en werkgevers. Ik heb de Kamer daarover geïnformeerd in
brieven van 7 september 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 115),
20 november 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 138) en 23 mei
2019 (Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 163). Naar mijn oordeel is een
zorgvuldig proces gevolgd van overleg om stappen te zetten. En dat
proces stopt niet met voorliggend wetsvoorstel. Uiteraard heeft iedereen
daarbij een eigen verantwoordelijkheid en eigen belangen. Maar rode
draad is dat maatregelen voortdurend getoetst worden op hun praktische
uitvoerbaarheid door mensen uit de praktijk. Daarbij is een belangrijk
uitgangspunt dat gemeenten maatwerk kunnen leveren, om mensen
optimaal te kunnen ondersteunen. Dit wetsvoorstel verandert niets aan dit
uitgangspunt.
Breed onderschreven is de ambitie en urgentie om de kansen op werk
voor mensen met een beperking te bevorderen. Hiervoor zijn de inspanningen van alle partijen nodig. Via ambtelijk en bestuurlijk overleg wordt
de voortgang van de brede agenda van Breed Offensief en de diverse
maatregelen besproken en zo nodig aangepast.
Het Breed Offensief en de werking van het stelsel is daarnaast een
belangrijk gespreksonderwerp in mijn afzonderlijke overleggen met de
VNG en gemeenten. Met mijn brief van 23 mei 2019 heb ik de Kamer
geïnformeerd over de voortgang van het Breed Offensief. Ik ben daarin
transparant geweest over de punten van consensus en van verschillen.
Over veel punten is overeenstemming. Zo is er veel consensus bij alle
partijen over het uitgangspunt dat er passende ondersteuning moet
worden geboden als die noodzakelijk is, dus naargelang de vastgestelde
ondersteuningsbehoefte. Soms liepen opvattingen uiteen. Door de
betrokken partijen werd breed de inschatting gemaakt dat om dit mogelijk
te maken, er substantieel meer budget nodig is voor gemeenten. Daarop
ben ik mijn brief van 23 mei 2019 ook ingegaan.
Maar onverkort bleek de urgentie, de ambitie en het enthousiasme om in
gezamenlijkheid meters te maken. Dit wetsvoorstel vloeit daaruit logisch
voort.
In mijn brief van 23 mei 2019 heb ik aangegeven dat de omvang van de
middelen een belangrijke randvoorwaarde is voor een goede ondersteuning. Met de invoering van de Participatiewet ontvangen gemeenten
voor de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking middelen
via het Gemeentefonds.
Deze middelen lopen jaarlijks op (van 150 mln. in 2020 naar 547 mln.
structureel) en lopen in de pas met de geraamde groei van de nieuwe
doelgroep. Ik ga ervan uit dat deze middelen toereikend zijn. Tegelijk vind
ik het van belang om de vinger aan de pols te houden en de ontwikkeling
te volgen van de kosten die gemeenten maken om de nieuwe doelgroep
te ondersteunen. Zoals ik heb aangekondigd in genoemde brief laat ik
daarom een extern onderzoek hiernaar uitvoeren. Dit onderzoek komt dit
voorjaar beschikbaar. Ook vindt onderzoek plaats naar de kosten van de
Wsw (Wsw-thermometer). Deze komt in het eerste kwartaal 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

8

beschikbaar. Voorts merk ik op dat in het kader van Breed Offensief
incidenteel 53 mln. beschikbaar is gesteld voor de jaren 2020 en 2021;
over de besteding van deze middelen vindt nog overleg met gemeenten
plaats.
Ook bij de andere maatregelen die ik genoemd heb in mijn beleidsreactie
op de evaluatie van de Participatiewet werk ik samen met alle betrokken
partijen, waaronder gemeenten, UWV, werkgevers, werknemers en
cliënten(organisaties). Het bereiken van een inclusieve arbeidsmarkt vergt
een investering van alle betrokken partijen.
3. Opbrengst van het voorstel
Het voorstel voorziet in een groot aantal wijzigingen, onder meer op het
gebied van de loonkostensubsidie en de persoonlijke ondersteuning.
Getracht wordt de uitvoering van deze instrumenten te harmoniseren.
De Afdeling onderschrijft de wens om de Participatiewet effectiever te
maken voor in het bijzonder de groepen met een kwetsbaarder positie op
de arbeidsmarkt. Zij waardeert het streven om instrumenten als loonkostensubsidie en persoonlijke ondersteuning daarvoor effectiever in te
zetten. De vraag rijst echter of de voorgestelde harmonisatie van de
uitvoering het meest geëigende en effectieve middel is om het voor
werkgevers gemakkelijker te maken om werknemers in dienst te nemen
en te houden, of dat deze doelstelling beter op een andere wijze kan
worden bereikt.
Zo blijkt uit de eindevaluatie van de Participatiewet dat een meerderheid
van de werkgevers niet op de hoogte is van het bestaan van de instrumenten als loonkostensubsidie en jobcoaching.11 Bovendien zijn die
instrumenten op zichzelf niet voldoende om plaatsingen te realiseren. Zij
helpen werkgevers te weinig over de drempel om arbeidsgehandicapten
een baan te bieden. Meer nog dan de inzet van instrumenten is een
persoonlijke inzet van alle betrokkenen cruciaal.12 Maar ook een andere
wijze van financiering van de loonkostensubsidie kan een positief effect
hebben op de werkgelegenheid. Daar wijst het kabinet, in navolging van
het Centraal Planbureau, ook op in de toelichting.13
De toelichting gaat niet in op eventuele alternatieven om het gewenste
doel te bereiken. De Afdeling adviseert aan het voorgaande aandacht te
besteden.
Het verheugt mij dat de Afdeling de wens onderschrijft om de Participatiewet effectiever te maken voor in het bijzonder de groepen met een
kwetsbaarder positie op de arbeidsmarkt en het streven waardeert om
instrumenten als loonkostensubsidie en persoonlijke ondersteuning
daarvoor effectiever in te zetten.
Wat betreft het advies van de Afdeling in de toelichting in te gaan op
eventuele alternatieven om het gewenste doel te bereiken merk ik het
volgende op. De maatregelen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen zijn
de uitkomst van een intensief en zorgvuldig proces met alle stakeholders
om knelpunten in de uitvoering op te lossen om zo meer mensen met een
beperking aan werk te helpen. Zoals opgemerkt zijn belangrijke onderdelen daarvan de vereenvoudiging van de loonkostensubsidie en extra
11

Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187: Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van
de Participatiewet, november 2019, p. 70.
Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187: Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van
de Participatiewet, november 2019, p. 15.
13
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

9

waarborgen voor ondersteuning op maat. Deze maatregelen zijn in de
toelichting uitvoerig toegelicht en gemotiveerd. Dat wil niet zeggen dat
alleen de maatregelen uit het wetsvoorstel afdoende zijn. Ook andere
maatregelen uit het Breed Offensief zijn van belang, zoals de versterking
van de werkgeversdienstverlening en communicatie naar werkgevers over
de beschikbare instrumenten. Daarop ben ik hiervoor reeds ingegaan. De
maatregelen genoemd in mijn reactie op de evaluatie van de Participatiewet, de maatregelen uit onderhavig wetsvoorstel en de andere
maatregelen uit het Breed Offensief moeten in samenhang worden gezien
en versterken elkaar. Al deze maatregelen zijn naar mijn opvatting nodig
om een inclusieve arbeidsmarkt te bereiken.
Ik onderschrijf daarnaast de opvatting van de Afdeling, zoals ook moge
blijken uit het voorgaande, dat een persoonlijke inzet van alle betrokkenen
cruciaal is.
Wat betreft het door de Afdeling genoemde alternatief van andere
financieringswijze voor loonkostensubsidie merk ik op dat deze
mogelijkheid ook in de toelichting wordt genoemd. Ook in het voorgaande
ben ik hierop ingegaan.
Waar nodig zijn de betreffende maatregelen die in de memorie van
toelichting zijn genoemd geactualiseerd (in hoofdstuk 3, 4, 5 en 6).
4. Betekenis van het voorstel in het gedecentraliseerde sociaal domein
De in punt 1 (inleiding) genoemde maatregelen raken aan de beleidsmatige ruimte die gemeenten hebben bij de uitvoering van de Participatiewet. Het doel van de in 2015 uitgevoerde decentralisatieoperatie was
vierledig: integrale uitvoering door de gemeente als de overheid die het
dichtst bij de burger staat, beleid op maat, democratische controle en
beperking van de kosten. Gemeenten leveren maatwerk en bepalen per
individu of de burger op eigen kracht aan de slag kan komen dan wel
daarvoor ondersteuning nodig heeft. Indien ondersteuning nodig is,
bepalen gemeenten vervolgens welk instrument zij inzetten, op basis van
de mogelijkheden en de behoefte van het individu.14
Met de decentralisaties is welbewust gekozen voor de mogelijkheid dat in
gelijke situaties verkerende individuen verschillend worden behandeld. Dit
kan het gevolg zijn van het feit dat gemeenten onderling verschillende
keuzen maken bij het invullen van hun decentrale beleidsruimte, of
doordat binnen één gemeente, op het niveau van een individuele burger,
als gevolg van maatwerk tot een andere invulling wordt gekomen.
Verschillen binnen en tussen gemeenten zijn een inherent gevolg van de
keuze voor zowel decentralisatie als voor maatwerk.
Waar onaanvaardbare verschillen ontstaan tussen het beleid van
gemeenten, dienen de rijksoverheid en de decentrale overheden hiervoor
een oplossing te vinden vanuit hun gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de goede werking van de Participatiewet. De te hanteren methoden
daarvoor zijn overleg, ontwikkeling van beleid en wederzijdse overtuigingskracht. Met nadere landelijke regelgeving zal de wetgever terughoudend moeten zijn en deze mag in geen geval knellend zijn voor de
uitvoering.15
De Afdeling constateert dat de twee genoemde maatregelen in het
bijzonder zien op het door de regering nastreven van harmonisering van
de uitvoering. Dit raakt de kern van de bij de decentralisatie van de
Participatiewet aan gemeenten gegeven beleidsvrijheid. Gelet hierop ligt
het in de rede dat de wetgever niet tot voorgestelde maatregelen overgaat
dan nadat in interbestuurlijk overleg – gelet op ieders verantwoordelijk14
15

Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107, p. 51.
Zie: En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen na
de decentralisaties in het fysieke en sociale domein, p. 14 (bijlage bij Kamerstukken 2016/17,
34 550 VII, nr. 120).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

10

heden – is komen vast te staan dat geen overeenstemming kan worden
bereikt over de aanpassingen van het stelsel. Uit de toelichting van het
kabinet en uit de reactie van de VNG blijkt dat bij dit wetsvoorstel wel
sprake is geweest van veelvuldig overleg, maar dat niet duidelijk is of
hierbij de spelregels van het interbestuurlijk overleg in voldoende mate in
acht zijn genomen en wat de uitkomst van dat overleg was.16
Het voorgaande heeft betekenis voor de mogelijkheden van gemeenten
om te komen tot de gewenste integrale afweging en maatwerk enerzijds
en tot de eigen beleidsruimte per gemeente anderzijds.
a. Relatie tot integraliteit en maatwerk
Bij zowel de maatregelen inzake de loonkostensubsidie als de persoonlijke
ondersteuning stelt de regering dat het uitgangspunt van maatwerk voluit
overeind blijft.17
De Afdeling merkt echter op dat de maatregelen en de nagestreefde
doelstellingen een ambivalente indruk maken. Gemeenten moeten
enerzijds in algemene regels vastleggen hoe zij omgaan met voorzieningen, maar anderzijds tevens integraliteit en maatwerk behouden. De
voorgestelde verordeningsplicht berust daarmee op twee uitgangspunten
die op gespannen voet met elkaar staan. Daarnaast is denkbaar dat de
verordeningsplicht leidt tot minder sturingsmogelijkheden voor
gemeenten om binnen de gestelde financiële kaders te blijven.
Het vastleggen van gemeentelijk beleid per verordening in algemene
regels schept bovendien verwachtingen bij burgers dat zij op elke daarin
genoemde maatregel aanspraak kunnen maken. Deze optiek is echter
moeilijk verenigbaar met een individuele beoordeling van de behoefte. De
verordeningsplicht bergt het risico in zich dat deze in de praktijk leidt tot
schijnduidelijkheid. Gemeenten moeten immers toch een maatwerkbepaling opnemen die het mogelijk maakt van de toepassing van bepaalde
instrumenten in concrete gevallen af te zien. Te verwachten valt dat dit zal
leiden tot teleurstelling bij werkgevers en doelgroepen, naast onnodige
juridisering en bureaucratie.
Dat dit effect zich zal voordien is niet bij voorbaat onlogisch. Uit onderzoek van de Inspectie SZW blijkt immers dat in het bijzonder ervaren
geldgebrek de reden is waarom meer persoonlijke ondersteuning
achterwege blijft.18 Ook de VNG is er niet van overtuigd dat uitvoering van
de voorgestelde maatregelen binnen de gestelde financiële kaders kan
plaatsvinden, mede door de discussies die zullen ontstaan door het
beoogde aanvraagrecht.19
b. Verschillen tussen gemeenten
Daarnaast richt het voorstel zich er op dat werkgevers gemakkelijker
bereid zullen zijn moeilijk plaatsbare personen op te nemen, indien de
regelingen van gemeenten gelijkluidender zouden zijn. Ook hier geldt een
spanning met het uitgangspunt van de decentralisatieoperatie van 2015
waarbij juist is aanvaard dat verschillen tussen gemeentelijk beleid
kunnen ontstaan en noodzakelijk zijn om de regeling efficiënter te kunnen
uitvoeren.
Daarbij speelt de vraag of de met dit wetsvoorstel beoogde harmonisatie
tussen gemeenten wel een juiste en doeltreffende remedie is voor de
complexiteit die door werkgevers en de doelgroepen wordt ervaren. Die
16

Zie de Code interbestuurlijke verhoudingen. Zo stelt artikel 1 van die Code dat het
uitgangspunt een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor gemeenten is.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 8.1.
18
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 135.
19
Zie de reactie op het wetsvoorstel van de VNG.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

11

complexiteit kan immers ook en zelfs vooral voortvloeien uit de Participatiewet zelf, en dan met name uit de verschillende regelingen voor
verschillende doelgroepen.20 Door die verschillen bestaan er immers ook
verschillende instrumenten op uitvoeringsniveau.
c. Conclusie
Het wetsvoorstel beoogt met de twee besproken onderdelen meer
helderheid te verschaffen voor werkgevers en doelgroepen over de wijze
waarop het instrumentarium om arbeidsbeperkten aan werk te helpen
wordt ingezet. Deze maatregelen leiden in de praktijk tot een beperking
van de beleidsruimte van gemeenten.
Het voorstel dient daarom in het licht van de beschikbare resultaten van
de evaluatie van de Participatiewet nader te worden bezien. Daarnaast
dient ten eerste aandacht te worden geschonken aan de noodzaak om
dergelijke voorstellen in het kader van de decentralisatie van het sociaal
domein in gelijkwaardig overleg tussen de betrokken medeoverheden tot
stand te brengen. Ten tweede staan deze voorstellen op gespannen voet
met de beleidsvrijheid van gemeenten en de mogelijkheid om maatwerk
te leveren voor individuele burgers. De Afdeling adviseert te expliciteren
hoe maatwerk enerzijds en harmonisatie en verordeningsplicht anderzijds
zich tot elkaar verhouden en hoe de afweging tussen beide in dit
wetsvoorstel is gemaakt.
Alles overwegend adviseert de Afdeling daarom de noodzaak en
effectiviteit van de besproken maatregelen in het licht van het voorgaande
nader te motiveren. Indien niet in een dragende motivering kan worden
voorzien, dienen deze maatregelen achterwege te worden gelaten.
Naar het oordeel van de regering zijn de in dit wetsvoorstel genomen
maatregelen noodzakelijk en effectief. Ik licht dit graag toe.
Doelstelling van de Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen
naar werk toe te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. Hiermee wordt
een inclusieve arbeidsmarkt nagestreefd waar iedereen met arbeidsvermogen kan participeren en de kans krijgt om in zijn eigen inkomen te
voorzien. Dit betekent dat mensen, indien nodig, ondersteuning
ontvangen die aansluit bij hun behoefte. Een belangrijk uitgangspunt van
het Breed Offensief is dat er passende ondersteuning moet worden
geboden als die noodzakelijk is, dus naargelang de vastgestelde ondersteuningsbehoefte.
Oogmerk van de regering is meer waarborgen in de wet op te nemen
gericht op passende ondersteuning van mensen met een beperking en
meer transparantie te bereiken over het gevarieerde pakket van ondersteunende instrumenten die gemeenten kunnen aanbieden. Het gaat
hierbij om een normering van het «wat» en niet van het «hoe». Het is van
belang dat ondersteuning die nodig is wordt geboden, de wijze waarop
deze wordt geboden staat ter beoordeling van gemeenten op basis van de
door de gemeenten vastgestelde behoefte aan ondersteuning gericht op
(duurzaam) werk.
Gemeenten hebben een breed scala van instrumenten beschikbaar om
mensen met een beperking te ondersteunen. Zij hebben daarmee de
mogelijkheid om ondersteuning op maat te leveren, toegesneden op de
persoon. Dit uitgangspunt verandert niet door dit wetsvoorstel. Mensen
met een arbeidsbeperking verschillen immers onderling in hun ondersteuningsbehoefte. Het is dus belangrijk dat gemeenten hierbij maatwerk en
20

De eindevaluatie wijst erop dat er vanuit het streven om maatwerk te bieden allerlei
argumenten zijn om doelgroepen verschillend te benaderen en ondersteunen, maar dat het
systeem nu te omvangrijk en complex is. Hierdoor ontstaan er grote verschillen in de
uitvoering. Zie: Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187: Sociaal en Cultureel Planbureau,
Eindevaluatie van de Participatiewet, november 2019, p. 18 en 23–24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

12

integraal beleid leveren, zoals ook beoogd bij de invoering van de
Participatiewet. Om deze reden is een belangrijk punt bij de uitwerking
van ondersteuning op maat dat gemeenten de ondersteuningsbehoefte
vaststellen in een zorgvuldig onderzoek, in samenspraak met betrokkene
en werkgever.
De verantwoordelijkheid voor een goede uitvoering van de Participatiewet
is in handen van het Rijk en de gemeente als medeoverheid. Zoals ook in
de memorie van toelichting aangegeven (par. 8.1) acht de regering een
goede balans in de bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten
van belang. De regering ziet gemeenten, naast werkgevers en werkzoekenden, als partners om de kansen op (duurzaam) werk voor mensen met
een beperking te verbeteren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem
van de Participatiewet. Daarmee is het verantwoordelijk voor de rechtszekerheid van de burgers.
Veel gemeenten ondersteunen actief mensen met een beperking naar
werk. Uit onderzoeken van de Inspectie SZW, maar ook de evaluatie van
het SCP blijkt echter dat er grote verschillen zijn. Veel gemeenten zijn
proactief en op een breed terrein aan de slag. Een deel van de gemeenten
is echter nog terughoudend en biedt onvoldoende ondersteuning. Dat
gemeenten bepaalde vormen van ondersteuning op voorhand niet
aanbieden, zonder de specifieke behoefte van de betreffende persoon te
kennen, vormt een inbreuk op de bedoeling van de wetgever dat
maatwerk geleverd moet worden. Het belemmert daarnaast ook de kans
voor mensen op werk omdat werkgevers kunnen afhaken wanneer een
bepaalde vorm van ondersteuning niet tot het aan te bieden pakket van
gemeenten behoort. Daarom ziet het kabinet zich genoodzaakt om
maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat alle gemeenten een
gevarieerd scala aan ondersteuning in hun aan te bieden pakket hebben.
Het gaat hierbij dus uitdrukkelijk alleen om het «wat» en niet om het
«hoe». De gemeenten onderzoeken de ondersteuningsbehoefte en kennen
in een individueel geval zo nodig voorzieningen toe. De regering hecht er
groot belang aan dat gemeenten hierbij maatwerk toepassen en hiervoor
dan ook de beleidsruimte houden. In mijn ogen wordt met de voorgestelde maatregelen een goed evenwicht bereikt tussen de beleidsruimte
van gemeenten en de waarborgen die werkgevers en werknemers nodig
hebben.
De doelstelling van de Participatiewet (mensen naar hun mogelijkheden te
laten werken, bij voorkeur in regulier werk) impliceert dat gemeenten de
behoeften van mensen met een beperking moeten kennen, moeten weten
wat werkgevers nodig hebben en de ondersteuning moeten bieden die
nodig is.
Ook de wijzigingen sinds 2015 laten zien dat als het gaat om decentralisatie en beleidsvrijheid, het voortdurend zoeken is met de betrokken
partijen in de uitvoeringspraktijk naar de juiste balans om het doel van
een inclusieve arbeidsmarkt dichter bij te brengen. Daarbij dient er goed
oog te zijn voor de belangen van werkzoekenden en werkgevers.
Beleidsvrijheid is en blijft een belangrijk uitgangspunt, maar een te grote
mate van differentiatie tussen gemeenten kan ook contraproductief zijn.
Het SCP wijst daar ook op.
Hierna licht ik de noodzaak toe van de twee maatregelen uit het
wetsvoorstel die de Afdeling vooral noemt.
Veel werkgevers zijn enthousiast om mensen met een arbeidsbeperking in
dienst te nemen. Maar er zijn nog teveel werkgevers die twijfelen. Het
aandeel werkgevers dat mensen met een arbeidsbeperking in dienst heeft
lijkt niet toe te nemen.
Een belangrijke maatregel in het wetsvoorstel en kernpunt uit de brede
agenda Breed Offensief is daarom het vereenvoudigen van het instrument
loonkostensubsidie. Financiële compensatie is voor werkgevers een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

13

noodzakelijke voorwaarde om met mensen met een arbeidsbeperking die
een verminderde productiviteit per uur hebben een arbeidscontract te
sluiten. Loonkostensubsidie biedt die financiële compensatie. Maar
werkgevers -vooral de grotere werkgevers met werknemers uit verschillende gemeenten- hebben aangegeven geregeld last te hebben van de
complexiteit bij de inzet van het instrument. Het gaat hierbij om ervaren
administratieve rompslomp en verschillen tussen gemeenten op het
gebied van het werkproces rondom loonkostensubsidie. Maar ook om
verschillen die worden veroorzaakt doordat gemeenten regels rondom
loonkostensubsidie en flankerend beleid op eigen wijze inrichten. Ook uit
de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat verschillen tussen gemeenten
belemmerend kunnen werken voor werkgevers.
In nauw overleg met betrokken partijen zijn maatregelen in gang gezet om
hier verbeteringen in aan te brengen. Zo zijn in praktijktafels afspraken
gemaakt om het werkproces rond loonkostensubsidie te stroomlijnen.
Hiervoor bestaat breed draagvlak, ook bij gemeenten. Aan de praktijktafels zijn ook afspraken gemaakt over realistische beslistermijnen, die in
dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Op basis van pilots bij gemeenten met
het gestroomlijnde werkproces is afgesproken welke betaaltermijnen
haalbaar zijn. De betaaltermijnen worden geregeld in lagere regelgeving
waarvoor onderhavig wetsvoorstel de gelegenheid creëert. De wettelijke
beslistermijnen en de betaaltermijnen die in lagere regelgeving worden
opgenomen betreffen administratieve termijnen. De voorgestelde
bepalingen over termijnen staan gemeenten niet in de weg bij het leveren
van maatwerk waar het gaat om de beleidsmatige keuze voor de inzet van
instrumentarium voor individuele burgers. Gemeenten worden gestimuleerd en gefaciliteerd om het gestroomlijnde en geteste werkproces over
te nemen. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat gemeenten bij
verordening regels stellen over het administratieve proces loonkostensubsidie. Hoewel gemeenten hier zelf over beslissen, is uit oogpunt van
eenvoud en eenduidigheid voor werkgevers en werknemers de ambitie
dat alle gemeenten het gestroomlijnde werkproces binnen afzienbare tijd
overnemen.
Eveneens in nauw overleg met betrokken partijen is een uniforme
methode van loonwaardebepaling ontwikkeld die landelijk voor de
Participatiewet gaat gelden. Gemeenten hebben hier een belangrijke
bijdrage aan geleverd en onderschrijven nut en noodzaak. De uniforme
loonwaardebepaling wordt breed gedragen en gemeenten behouden de
vrijheid om te kiezen wie zij de loonwaardebepaling laten uitvoeren. De
uniforme loonwaardebepaling is een belangrijke ontwikkeling die
bijdraagt aan de kansen op een baan en op baanbehoud voor mensen met
een arbeidsbeperking. In het wetsvoorstel staat een delegatiemogelijkheid
die de gelegenheid biedt om de uniforme loonwaardebepaling in lagere
regelgeving te borgen.
Als laatste van de maatregelen gericht op vereenvoudiging van loonkostensubsidie noem ik het verduidelijken van de reikwijdte van de
toepassing van loonkostensubsidie en explicitering van de mogelijkheid
om een aanvraag voor loonkostensubsidie in te dienen. De reikwijdte zelf
verandert met deze maatregel niet. De verduidelijking en explicitering
voorkomen dat sommige gemeenten de inzet van loonkostensubsidie
beperken tot een bepaalde categorie mensen uit de wettelijk omschreven
doelgroep loonkostensubsidie, hetgeen nimmer de bedoeling van de
wetgever is geweest.
Uit het voorgaande moge blijken dat de maatregelen ter vereenvoudiging
van loonkostensubsidie dus in nauw overleg met betrokken partijen,
waaronder gemeenten, tot stand zijn gekomen. Het wetsvoorstel bevat
enkele noodzakelijke wijzigingen waarover ook brede overeenstemming
bestaat. Die wijzigingen werpen geen belemmeringen op voor gemeenten
om maatwerk te bieden aan individuele burgers, omdat het maatregelen
in de administratieve sfeer betreft dan wel maatregelen die als doel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

14

hebben om de wetgeving, die sinds 2015 de inzet van loonkostensubsidie
onder bepaalde voorwaarden voorschrijft, te verduidelijken.
Het is de ambitie van de regering om, in nauwe samenwerking met
betrokken partijen, te bevorderen dat mensen met een beperking die
ondersteuning nodig hebben, deze ondersteuning ook krijgen, afgestemd
op hun mogelijkheden en beperkingen. Dit is niet alleen van belang om
hen aan werk te helpen maar ook om hen perspectief te geven op
duurzaam werk.
Zoals hiervoor ook is aangegeven blijkt uit onderzoek dat een deel van de
gemeenten terughoudend is met het bieden van (persoonlijke) ondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking en dat er veel verschillen
zijn tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en UWV waardoor
kansen worden gemist voor duurzame arbeidsrelaties. Dit wetsvoorstel
beoogt meer waarborgen te bieden aan burgers zodat zij ondersteuning
op maat kunnen krijgen. Kern van de beleidsinzet is dat de ondersteuning
die mensen nodig hebben moet worden geboden. Het is aan de gemeente
om de behoefte aan ondersteuning van betrokkene vast te stellen. Voorts
expliciteert dit wetsvoorstel dat kandidaat-werknemers of -werkgevers
ondersteuning op maat kunnen aanvragen. Deze mogelijkheid bestond
impliciet al in de huidige wet. Het wetsvoorstel regelt verder dat
gemeenten in een verordening helder aangeven op welke wijze zij een
breed aanbod van op werk gerichte voorzieningen beschikbaar stellen om
deze ondersteuning te bieden. Dit is van belang uit oogpunt van transparantie voor werkzoekenden en werkgevers. VNG en Divosa hebben het
initiatief genomen om een modelverordening op te stellen. Het gaat
hierbij nadrukkelijk om een breed pakket van beschikbare instrumenten
die kunnen worden aangeboden, dus niet om een «standaardondersteuning», los van de ondersteuningsbehoefte van betrokkene. In de
uitvoering blijft het uitgangspunt van maatwerk voluit overeind, omdat de
ondersteuningsbehoefte van mensen verschilt. De regering heeft met haar
voorstellen een goede balans gezocht om zowel het ondersteuningspakket
te borgen als gemeenten de ruimte te bieden voor maatwerk naar gelang
de ondersteuningsbehoefte van de individuele persoon.
Er is altijd een individuele beoordeling door de gemeente noodzakelijk.
Zoals aangegeven kunnen de behoeften en mogelijkheden van mensen
met beperkingen en van werkgevers sterk verschillen. Daarom dient altijd
een beoordeling van de individuele mogelijkheden en beperkingen plaats
te vinden om vast te stellen wat de ondersteuningsbehoefte is. Wel kan
worden gesproken van een wettelijk recht op ondersteuning en op een
naar het oordeel van de gemeente noodzakelijk geachte voorziening
gericht op werk. Dit sluit aan op de wetsgeschiedenis en bij hetgeen in de
Wajong en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is geregeld. De
voorstellen in het wetsvoorstel zijn erop gericht om de inzet voor een
adequate ondersteuning te versterken.
Wat betreft de explicitering van de aanvraagmogelijkheid om ondersteuning blijft er verschil van inzicht met gemeenten (zeker wat betreft het
beschikbare budget). Hierop ben ik in het voorgaande reeds ingegaan.
Wel is er consensus op het uitgangspunt: passende ondersteuning voor
wie dat nodig heeft.
Ook hier laat de evaluatie Participatiewet zien dat er een risico is dat
kwetsbare groepen onvoldoende geholpen worden (met forse verschillen
tussen gemeenten). Een dragend uitgangpunt bij Breed Offensief is dat
mensen die het nodig hebben de ondersteuning moeten krijgen die nodig
is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

15

5. Delegatie
Het voorstel opent tevens de mogelijkheid om bij algemene maatregel
van bestuur minimumeisen te formuleren waaraan gemeenten bij het
opstellen van verordeningen moeten voldoen.21 De inhoud van de
beoogde algemene maatregel van bestuur staat echter nog niet vast. Uit
de toelichting blijkt slechts dat onder andere wordt gedacht aan het
voorschrijven van minimumeisen inzake de kwaliteit van de jobcoach.22
Dit voorbeeld lijkt op zichzelf niet problematisch. Deze delegatie van
bevoegdheden is echter zo open geformuleerd dat deze tot een veel
ruimere invulling kan leiden. Een dergelijke open formulering past niet in
het wetgevingsbeleid om delegatie te begrenzen.23 Ook zou deze
bevoegdheid kunnen leiden tot een verdere inperking van de beleidsruimte van gemeenten en de mogelijkheden om maatwerk te leveren,
naast mogelijke financiële consequenties.
Indien aan de maatregelen in het wetsvoorstel wordt vastgehouden,
adviseert de Afdeling de delegatie van regelgevende bevoegdheden
concreet en nauwkeurig te begrenzen.
De regering wil vasthouden aan het opnemen van een mogelijkheid om
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Het is
juist dat het wetsvoorstel de mogelijkheid opent om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen. Het betreft
nadrukkelijk een mogelijkheid om regels te stellen, dus een zogenoemde
«kanbepaling». De onderwerpen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen,
met uitzondering van de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld,
zijn in het wetsvoorstel ook opgenomen bij de uitbreiding van de
verordeningsplicht voor gemeenten. Het openen van deze mogelijkheid
voor het treffen van regels wil niet zeggen dat de regering thans
voornemens heeft om van die mogelijkheid ten aanzien van die onderwerpen gebruik te maken. Voorop staat dat VNG en Divosa zich bereid
verklaard hebben om een modelverordening op te stellen om het aanbod
van ondersteunende instrumenten meer te harmoniseren en transparant
te maken voor werkgevers en werkzoekenden. Aan deze modelverordening wordt thans gewerkt. Als dit onvoldoende effect sorteert is er op
grond van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om bij lagere regelgeving
regels te stellen die hierop zijn gericht.
De regering vindt het van belang deze delegatiemogelijkheid op te nemen
gezien de doelstelling van het wetsvoorstel om meer mensen met een
beperking aan het werk te helpen en te houden en het belang dat het
kabinet hecht aan persoonlijke ondersteuning op maat en harmonisering
van persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen. Een
delegatiemogelijkheid bestaat nu reeds ten aanzien van het instrument
loonkostensubsidie, maar niet ten aanzien van andere vormen van
ondersteuning zoals de jobcoach, werkvoorzieningen, integrale, domeinoverstijgende ondersteuning. Voor mensen met een beperking zijn dit
belangrijke zaken.
Met de Afdeling vindt de regering, mede in het kader van het wetgevingskwaliteitsbeleid, concreet en nauwkeurig begrensde delegatiegrondslagen
in de wet van belang. Dit komt de normerende kracht van de wet in
formele zin ten goede en biedt rechtszekerheid. Daarom is naar aanleiding
van het advies van de Afdeling de in het wetsvoorstel opgenomen
delegatiegrondslag aangepast. Allereerst is de reikwijdte van de delegatiegrondslag beperkt tot de strikt noodzakelijke wetsartikelen. Voorts is er
een begrenzing aangebracht met betrekking tot de bij of krachtens
21

Artikel I, onderdeel G.
Toelichting, algemeen deel, slot van paragraaf 4.
23
In weerwil van aanwijzing 2.23 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

16

algemene maatregel van bestuur te stellen regels over persoonlijke
ondersteuning en andere werkvoorzieningen en het instrument loonkostensubsidie. Dit zijn belangrijke instrumenten voor mensen met beperkingen. Met betrekking tot deze twee onderwerpen kunnen slechts regels
gesteld worden met betrekking tot limitatief in de wet opgenomen
onderwerpen.
Ten aanzien van persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen
betreft dit regels als het stellen van kwaliteitseisen aan jobcoaches;
integrale ondersteuning en voortgezette ondersteuning bij belangrijke
overgangen voor mensen, bijvoorbeeld van onderwijs naar werk; en
bepaalde, met name genoemde voorzieningen gericht op het werk
(bijvoorbeeld vervoersvoorzieningen). Bij het instrument loonkostensubsidie gaat het om de loonwaarde en de wijze waarop deze wordt
vastgesteld en de doelgroep loonkostensubsidie. Hierbij wordt opgemerkt
dat in het Besluit loonkostensubsidie Participatiewet reeds regels over de
bepaling van de loonwaarde en de doelgroep zijn opgenomen. Dit besluit
vindt zijn grondslag in de thans ongeclausuleerde delegatiegrondslag die
met dit wetsvoorstel opnieuw wordt vastgesteld.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een aantal onderdelen in het
wetsvoorstel te verduidelijken. Naar aanleiding van ambtelijk overleg met
gemeenten is de reikwijdte van de gemeentelijke verordeningsplicht op
een paar onderdelen verduidelijkt (artikel I, onderdeel D).
Daarnaast is bij de aanvraagmogelijkheid verduidelijkt dat deze betrekking
heeft op de behoefte aan ondersteuning (in plaats van één specifieke
voorziening, artikel I, onderdeel E). Ten aanzien van de mogelijkheid om
bij algemene maatregel van bestuur het moment van betaling van de
loonkostensubsidie door de werkgever vast te stellen is de wettekst
aangepast (artikel I, onderdeel L) zodat er in de gedelegeerde regelgeving
rekening kan worden gehouden met verschillende contractvormen en
urenadministraties van werkgevers.
Tot slot zijn de wetsbepalingen over de no-riskpolis verduidelijkt (artikelen
II en III) en is overgangsrecht opgenomen (artikelen I, onderdeel L, II,
onderdeel B, en III, onderdeel C). Hiermee worden deze bepalingen in lijn
gebracht met de wijze waarop de uitbetaling van de no-riskpolis in het
reguliere ZW-systematiek plaatsvindt en is de maatregel voor UWV
uitvoerbaar.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 4

17