Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 512

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met de strafbaarstelling van illegaal
verblijf van vreemdelingen in Nederland

Nr. 14

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 31 juli 2014
Op 28 maart 2014 publiceerde de Europese Commissie (hierna: de
Commissie) een evaluatie over de toepassing van de Europese terugkeerrichtlijn in de Europese lidstaten1. Daarnaast ontving ik op 30 juni 2014
een evaluatie van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) over de toepassing van deze richtlijn in Nederland. Deze
brief is een reactie van het kabinet op beide evaluaties. De evaluaties zijn
als bijlage bijgevoegd bij deze brief. Met de toezending van deze
documenten voldoe ik aan een aantal toezeggingen dat eerder aan de
Eerste Kamer en Tweede Kamer is gedaan2.
De evaluatie van de Commissie volgt uit een verplichting uit artikel 19 van
de terugkeerrichtlijn. In dit artikel staat dat de Commissie het Europees
parlement en de Raad elke drie jaar informeert over de toepassing van de
richtlijn in de verschillende lidstaten en zo nodig daarbij nieuwe wijzigingen voorstelt. Ik heb het WODC gevraagd een nationale evaluatie uit te
voeren die met name aandacht besteedt aan het inreisverbod, omdat er
zowel in uw Kamer als bij mij behoefte bestond om meer inzicht te krijgen
in de wijze waarop de uitvoerende diensten omgaan met dit belangrijke
element uit deze richtlijn.

1

COM (2014) 199 final. Formele titel: «Uitvoeringsverslag: de impact van Richtlijn 2008/115/EG
(de terugkeerrichtlijn) op het beleid en de praktijken van de lidstaten op het gebied van
terugkeer» (blz. 14–33), raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2
Toezegging van 6 december 2011 door de toenmalig Minister voor Immigratie, Integratie en
Asiel aan de leden Lokin-Sassen (CDA) en Strik (GroenLinks) van de Eerste Kamer (T01488).
Toezegging van 6 december 2011 door de toenmalig Minister voor Immigratie, Integratie en
Asiel aan het lid Vliegenthart (SP) van de Eerste Kamer (T01489). Toezeggingen van 14 februari
2013, 13 februari 2014 en 2 april 2014 door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de
vaste commissie voor Veiligheid en Justitie (respectievelijk Kamerstuk 33 512, nr. 5 en
Kamerstuk 33 512, nr. 10 en Kamerstuk 19 637, nr. 1821).

kst-33512-14
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

1

Uit de evaluaties van de terugkeerrichtlijn is nuttige informatie
beschikbaar gekomen over de praktische gevolgen van de invoering van
de richtlijn. Zij geven inzicht in goede en minder goede praktijken.
Inzichten die voor mij aanleiding geven om het beleid op een aantal
punten aan te passen.
Hierna volgt een reactie op de belangrijkste conclusies uit beide evaluaties. In de bijlage geef ik vervolgens voor een aantal thema’s een meer
uitgebreide reactie.
Uitkomsten evaluaties
De Europese evaluatie van de terugkeerrichtlijn
De Commissie besteedt in haar evaluatie aandacht aan de wijze waarop
lidstaten de terugkeerrichtlijn hebben geïmplementeerd in hun nationale
wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk.
De Commissie is van mening dat de invoering van de terugkeerrichtlijn
een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van het
EU-terugkeerbeleid. Vanaf het moment dat de richtlijn bestaat, zijn de
werkwijzen van de verschillende lidstaten bij de terugkeer van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen steeds meer op elkaar gaan lijken. Een
commissie van de Verenigde Naties (VN)3 die het terugkeerbeleid van
landen over de hele wereld onderzoekt is positief over deze ontwikkeling,
aldus de Commissie. De VN-commissie laat weten dat de bepalingen uit
de Europese terugkeerrichtlijn normen bevatten die ver vooruitlopen op
de normen in andere regio’s van de wereld.
De wijze waarop Nederland in wet- en regelgeving en de uitvoering vorm
geeft aan het terugkeerbeleid is in lijn met de richtlijn. Om die reden heeft
de Commissie tegen Nederland dan ook geen procedures gestart. Er zijn
enkele lidstaten die de terugkeerprocedures niet geheel volgens de
richtlijn uitvoeren of waarbij blijkt dat de nationale regels, zoals die in weten regelgeving zijn vastgelegd, niet in overeenstemming zijn met de
Europese regels. De Commissie heeft die lidstaten hierop aangesproken.
Vaak heeft dit geleid tot het aanpassen van de regels of werkwijze. In die
gevallen waarin de lidstaat niet bereid was zich aan te passen, is een
formele procedure4 gestart die ertoe kan leiden dat de Commissie het Hof
van Justitie van de EU vraagt om de lidstaat te veroordelen voor het niet
nakomen van de Europese verplichtingen. In de evaluatie van de
Commissie worden deze lidstaten niet met naam genoemd.
Zoals gezegd constateert de Commissie binnen de EU in algemene zin
vooruitgang, maar ook een aantal aandachtspunten. De Commissie is van
plan tekortkomingen aan te pakken door scherp toezicht te houden. Een
aanpassing van de richtlijn is niet voorzien.
Bij het toezicht zal de Commissie bijzondere aandacht besteden aan de
omstandigheden in vreemdelingenbewaring, waarborgen, rechtsmiddelen
en de behandeling van minderjarigen en andere kwetsbare personen. De
Commissie zal tijdens de gebruikelijke Schengenevaluaties5 ook terugkeerprocedures toetsen. Daarnaast is de Commissie van mening dat het
ook aan nationale monitoringsinstanties is om toezicht uit te oefenen.

3

VN-commissie voor internationaal recht over de verwijdering van vreemdelingen.
EU-pilot procedure (pre-infractieprocedure).
5
Schengenevaluatie: evaluatie waarbij de wijze waarop de lidstaten de wet- en regelgeving met
betrekking tot het Schengengebied (het zogenaamde «Schengenacquis») hebben geïmplementeerd wordt beoordeeld. De evaluatie beoordeelt onder andere het grenstoezicht, de politiesamenwerking tussen lidstaten en het proces van terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers
en onrechtmatig verblijvende derdelanders.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

2

Naast de mogelijkheid om lidstaten van tijd tot tijd te evalueren, stelt de
Commissie ook richtsnoeren en aanbevelingen op met als doel binnen de
EU meer eenheid te brengen in de uitvoering van terugkeerprocedures.
Nederland is een voorstander van de uitwisseling van ideeën en aanbevelingen tussen lidstaten, zodat ervaringen van andere lidstaten betrokken
kunnen worden bij nationale beleidskeuzes op het gebied van terugkeer.
Of uitbreiding van succesvolle praktijken naar meerdere lidstaten nuttig is,
hangt van verschillende factoren af, waaronder de inrichting van de
rechtsstaat en vreemdelingenketen in de betreffende lidstaat. Om die
reden vindt het kabinet het belangrijk dat richtsnoeren geen dwingend
karakter hebben. In dat kader is het relevant om te melden dat in de
Nederlandse vertaling van de Commissie mededeling aan de richtsnoeren
en aanbevelingen wél een dwingend karakter wordt toegekend. De
Engelse brontekst lijkt – zoals het hoort bij richtsnoeren – meer ruimte te
bieden aan de lidstaten. Nederland zal er tijdens de besprekingen binnen
de EU op toezien dat de Commissie het vrijwillige karakter van richtsnoeren en aanbevelingen respecteert.
De Commissie constateert in de mededeling dat terugkeerprocedures
door de invoering van de terugkeerrichtlijn niet minder efficiënt zijn
geworden. De zorgen die lidstaten hierover tijdens de onderhandelingen
hadden, zijn volgens de Commissie onterecht geweest. Het kabinet is het
daar niet volledig mee eens, aangezien de richtlijn heeft geleid tot meer
regeldruk. De procedurele voorwaarden («regels») die voortvloeien uit de
terugkeerrichtlijn en daarop gebaseerde uitspraken van rechters hebben
namelijk geleid tot een verzwaring van de werklast voor de betrokken
diensten. Zo moet de onrechtmatig verblijvende vreemdeling vóór
uitvaardiging van een inreisverbod in de gelegenheid worden gesteld om
eventuele bezwaren tegen dit besluit aan te voeren. Dat gebeurt tijdens
een gehoor. Dit soort waarborgen heeft de positie van vreemdelingen in
de procedures versterkt, maar tegelijkertijd ook geresulteerd in een
toenemende druk op de capaciteit van betrokken diensten.
In reactie hierop zal ik het beleid op een aantal punten aanpassen om tot
een effectievere inzet van middelen te komen. Over de aanpassing van het
beleid wordt u verderop in deze brief geïnformeerd. Daarnaast zal ik de
Commissie wijzen op dit negatieve effect van de richtlijn.
De nationale evaluatie van de terugkeerrichtlijn
De WODC-evaluatie, die gebaseerd is op kwantitatieve gegevens en
bijeenkomsten met focusgroepen6, richt zich specifiek op de gevolgen van
de terugkeerrichtlijn voor de Nederlandse uitvoeringspraktijk en besteedt
daarbij met name aandacht aan de werking van het inreisverbod. Een
inreisverbod is een besluit waarbij een onrechtmatig verblijvende
vreemdeling de toegang tot de EU, Europese Economische Ruimte en
Zwitserland voor een bepaalde periode wordt ontzegd. Het inreisverbod
wordt voorafgegaan door een terugkeerbesluit. Een terugkeerbesluit is
een besluit waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan
van een derde land onrechtmatig is en waarbij een terugkeerverplichting
wordt opgelegd of vastgesteld.
Nederland kent twee soorten inreisverboden: een licht inreisverbod en
een zwaar inreisverbod. Een zwaar inreisverbod is bedoeld voor onrechtmatig verblijvende vreemdelingen die een gevaar vormen voor de
openbare orde en/of nationale veiligheid en kent een duur van maximaal
twintig jaar. Overtreding van een zwaar inreisverbod wordt vervolgd als
een misdrijf. Andere onrechtmatig verblijvende vreemdelingen die
onmiddellijk uit Nederland moeten vertrekken krijgen in de regel een licht
6

Focusgroep: een groep mensen (informanten) waarmee een gesprek wordt gevoerd, met als
doel de opvattingen en waarderingen van de betreffende groep in kaart te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

3

inreisverbod. Dit inreisverbod duurt in beginsel twee jaar. Verblijft een
vreemdeling onrechtmatig in Nederland terwijl de betrokken persoon in
het bezit is van een licht inreisverbod, dan wordt dit gezien als een
overtreding.
Het WODC constateert dat over de gehele onderzochte periode, 2012 en
2013, ongeveer 25.000 terugkeerbesluiten en ruim 8.000 inreisverboden
zijn uitgevaardigd. De meerderheid van de uitgevaardigde inreisverboden,
ruim 7.000, betreft een licht inreisverbod. Uit de data blijkt dat bij
overschrijding van de vrijwillige vertrektermijn niet altijd een licht
inreisverbod is uitgevaardigd, terwijl dit wel het uitgangspunt is. Ook
overtredingen van het lichte inreisverbod worden lang niet altijd bestraft.
Overtreding van een zwaar inreisverbod wordt in de regel vervolgd.
Hieronder wordt voor zowel het lichte als het zware inreisverbod een
toelichting gegeven op de belangrijkste uitkomsten uit de evaluatie.
In de onderzochte periode zijn 451 vreemdelingen staande gehouden die
zich niet hadden gehouden aan de vrijwillige vertrektermijn van 28 dagen.
In dat geval dient aan de betrokken vreemdeling in de regel een inreisverbod te worden opgelegd. Dat gebeurde volgens de WODC-evaluatie bij
deze groep slechts 70 keer. Uit navraag bij de politie blijkt dat de politie
afziet van uitvaardiging van een licht inreisverbod, indien bij staandehouding blijkt dat de vreemdeling eerder een alternatieve toezichtsmaatregel, zoals de meldplicht, opgelegd heeft gekregen. Zou de alternatieve
toezichtsmaatregel gepaard gaan met een licht inreisverbod dan bestaat
de mogelijkheid dat de vreemdeling als gevolg van een signalering door
de politie beboet wordt voor overtreding van het inreisverbod, terwijl
betrokkene nog onder toezicht van de overheid aan terugkeer werkt.
Mocht de vreemdeling zich op een later moment alsnog onttrekken aan
het toezicht van de overheid, dan wordt de vreemdeling bij staandehouding beboet voor overtreding van de meldplicht. Daarnaast volgt voor
betrokkene in de regel plaatsing in vreemdelingenbewaring en een
inreisverbod.
Ongeveer 5% van de vreemdelingen die sinds de invoering van de richtlijn
een licht inreisverbod kreeg, werd binnen twee jaar staande gehouden
voor onrechtmatig verblijf. Voor diegenen aan wie eerder een zwaar
inreisverbod werd opgelegd is dit 10%. Op het overtreden van een licht
inreisverbod staat in principe een geldboete en op het overtreden van een
zwaar inreisverbod een vrijheidsstraf. In de praktijk blijkt dat de politie bij
overtreding van een licht inreisverbod in een beperkt aantal gevallen een
geldboete oplegt en vervolgens een strafbeschikking door het Centraal
Justitieel Incassobureau (CJIB) aan de vreemdeling laat verzenden. In een
periode van twee jaar is dit 21 keer gebeurd, terwijl het inreisverbod 467
keer is overtreden. In sommige gevallen, bijvoorbeeld wanneer de
betrokken vreemdeling de boete niet betaalt, wordt de zaak overgedragen
aan het Openbaar Ministerie (OM). De zaken die bij het OM instromen
worden allemaal door het OM afgedaan. In nagenoeg alle gevallen gaat
het daarbij om dagvaarding of een transactie.
Uit de discussie in de focusgroep blijkt volgens het WODC dat het
beboeten van overtredingen van het lichte inreisverbod bij de politie
minder prioriteit heeft. Dit is het gevolg van de prioriteitstelling die de
politie in het kader van de resultaatafspraken kent. In deze prioriteitstelling
gaat de hoogste prioriteit uit naar het vertrek van criminele en overlastgevende vreemdelingen, die al dan niet onrechtmatig in Nederland
verblijven7. Veel onrechtmatig verblijvende vreemdelingen met een licht
inreisverbod behoren niet tot de prioriteitsgroepen binnen het vreemdelingentoezicht.
7

Rapportage Vreemdelingenketen (januari 2013-december 2013).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

4

Ik lees in het rapport echter ook dat er vanuit de politie signalen komen
dat de prioriteitstelling niet de enige reden is om terughoudend te zijn in
het uitvaardigen van lichte inreisverboden en beboeten van overtredingen
van dit inreisverbod. Het blijkt dat men kanttekeningen plaatst bij de
effectiviteit van de huidige aanpak.
De ervaringen die de afgelopen jaren zijn opgedaan met de terugkeerrichtlijn, met name de werking van het inreisverbod, bieden nuttige
aanknopingspunten om het uitvoeringsbeleid op een aantal elementen te
verbeteren. Het is duidelijk dat de aandachtspunten die nu nog bestaan,
niet meer het gevolg zijn van opstartproblemen. Dit is voor mij aanleiding
om in overleg met de politie en andere betrokken diensten de mogelijkheden te onderzoeken om het lichte inreisverbod in de toekomst meer
gericht en effectiever in te zetten.
Dit wil ik doen door een «trap-op-trap-af»-systematiek te ontwikkelen,
waarbij de duur van het onrechtmatig verblijf («trap-op») en de bereidheid
tot actief werken aan vertrek («trap-af») bepalend zijn voor de vraag of een
inreisverbod wordt uitgevaardigd en, zo ja, hoe lang het inreisverbod
duurt.
Met de beleidswijziging beoog ik een situatie te creëren waarbij:
1. De vreemdeling van wie het onrechtmatige verblijf van korte duur is,
die bereid is te vertrekken en waarbij geen risico wordt aangenomen
dat betrokkene zich zal onttrekken aan het toezicht, in de toekomst
geen inreisverbod meer krijgt. Hiermee wordt voorkomen dat de
afgewezen asielzoeker die zijn vertrektermijn met enkele dagen
overschrijdt of de toerist of zakenman die iets later dan gepland uit
Nederland vertrekt, meteen voor langere tijd de toegang tot de EU
wordt ontzegd.
2. Vreemdelingen die gedurende een langere periode onrechtmatig in
Nederland verblijven of vreemdelingen waarbij sprake is van een risico
op het onttrekken aan toezicht, wel een inreisverbod krijgen. Meer dan
voorheen zal de duur van het onrechtmatig verblijf bepalend zijn voor
de duur van het inreisverbod. Dit houdt in dat de maximale duur van
het inreisverbod langer dan twee jaar zal zijn in geval van zeer
langdurig illegaal verblijf.
3. De bereidheid om actief te werken aan vertrek ook meer dan voorheen
bepalend zal zijn voor de duur van het inreisverbod. Indien de
betrokken vreemdeling een geldig identiteitsdocument van het land
van herkomst of het land waar betrokkene rechtmatig verblijf heeft,
kan tonen en met behulp daarvan het land zal gaan verlaten, zal de
duur van het inreisverbod worden verkort.
Inzet bij de uitwerking van deze beleidswijziging is, dat het beleid aansluit
bij de bestaande wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk en dat de
regeldruk waar mogelijk wordt verlaagd. Verschillende belangen kunnen
met deze beleidswijziging worden verenigd. Zo is het van belang dat de
wijze waarop de overheid omgaat met het uitvaardigen van het inreisverbod, de onrechtmatig verblijvende vreemdeling aanzet om uit
Nederland te vertrekken. Het kabinet meent een sterkere stimulans te
geven aan het vertrek door hard op te treden waar nodig en soepel te zijn
waar het kan. De «trap-op-trap-af»-systematiek voldoet aan deze criteria.
Deze beleidswijziging sluit bovendien goed aan bij de eerdergenoemde
prioriteitstelling in het vreemdelingentoezicht. Uiterlijk eind 2014 zal ik uw
Kamer informeren over de voorgenomen beleidswijziging.
Uit de WODC-evaluatie blijkt verder dat overtreding van een zwaar
inreisverbod of ongewenstverklaring in de regel wordt vervolgd. In 2012
en 2013 heeft het OM ongeveer 1.500 van dit soort zaken afgedaan. Bijna
alle zaken, ongeveer 1.400, zijn voor de rechter gebracht. Dit leidt meestal
tot strafoplegging, waarbij het in nagenoeg alle gevallen om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

5

vrijheidsstraf gaat. Omdat overtreding van zowel het zware inreisverbod
als de ongewenstverklaring onder hetzelfde artikel van het Wetboek van
Strafrecht vallen8 en ook als zodanig worden geregistreerd, is het niet
mogelijk om alleen gegevens op te vragen over de vervolging van het
zware inreisverbod. Hierdoor kon het WODC geen compleet beeld geven
over dit instrument uit de terugkeerrichtlijn. Een afzonderlijk beeld van de
vervolging van het zware inreisverbod is overigens ook minder relevant,
aangezien het zware inreisverbod en de ongewenstverklaring naar aard
vergelijkbare instrumenten zijn. Overigens heeft het WODC wel geprobeerd dit onderscheid te realiseren. Dit bleek in een aantal zaken mogelijk
omdat in die zaken kenmerken aan het dossier zijn toegevoegd die
koppeling van bestanden mogelijk maakten. Deze zaken lieten een
vergelijkbaar beeld zien voor wat betreft de wijze van vervolging door het
OM.
De duur van de vrijheidsstraf die wordt opgelegd voor overtreding van het
zware inreisverbod of de ongewenstverklaring kon het WODC niet
vaststellen, omdat in dit soort zaken vaak meerdere strafbare feiten aan de
orde zijn. De hoogte van de opgelegde straf is het resultaat van de weging
van al deze feiten door de rechter.
Tot slot gaat de WODC-evaluatie in op de vraag of de terugkeerrichtlijn en
het invoeren van het inreisverbod een afschrikwekkende of stigmatiserende werking op de onrechtmatig verblijvende vreemdeling hebben
gehad.
Volgens de WODC-evaluatie blijkt uit de focusgroepen niet duidelijk in
hoeverre sprake is van een afschrikwekkende werking. Verschillende
beelden komen naar voren. Zo zou de vreemdeling eerder bereid zijn te
vertrekken zolang het inreisverbod nog niet is uitgevaardigd, maar wel als
toekomstige sanctie aan de orde kan zijn. Zodra de vreemdeling in het
bezit is van een inreisverbod zou de prikkel verdwijnen om te vertrekken.
Door de introductie van de eerdergenoemde «trap-op-trap-af»systematiek en een sterkere handhaving van overtredingen van het lichte
inreisverbod verwacht ik dat de afschrikwekkende werking van het
inreisverbod zal toenemen. De vreemdeling wordt immers nadrukkelijker
geconfronteerd met de negatieve gevolgen van langdurig onrechtmatig
verblijf en het niet actief werken aan terugkeer. De gevolgen variëren van
een langer durend inreisverbod, tot eventuele vervangende hechtenis bij
het niet betalen van de boete voor overtreding van het inreisverbod. Over
de resultaten van de handhaving zal ik uw Kamer jaarlijks informeren.
Deze beleidswijziging zal niet voor alle onrechtmatig verblijvende
vreemdelingen meteen een prikkel geven om te vertrekken. Het stellen en
handhaven van normen blijft hoe dan ook een belangrijk doel van het
beleid. Door duidelijke normen te stellen zal de vreemdeling eerder gaan
nadenken over een toekomst elders. Ook zullen vreemdelingen minder
snel geneigd zijn op een onrechtmatige wijze Nederland in te reizen. Het
kabinet kan en wil er niet in berusten dat er onnodig groepen mensen in
Nederland leven die niet of slechts beperkt deel uitmaken van het
openbare bestaan en hun leven dientengevolge in de schaduw van de
samenleving doorbrengen. Dat is de situatie die ontstaat wanneer wij als
samenleving zouden berusten in de aanwezigheid van onrechtmatig in
Nederland verblijvende vreemdelingen.
Uit het onderzoek volgt niet of de terugkeerrichtlijn en het inreisverbod
hebben geleid tot stigmatisering van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. De informanten hebben de indruk dat het inreisverbod in dit kader
op individueel niveau weinig heeft veranderd. Op basis van de informatie
uit de focusgroepen is geen eenduidig beeld te geven over de effecten op
groepsniveau.

8

Artikel 197 Wetboek van Strafrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

6

Conclusie
Het beeld dat volgt uit beide evaluaties is over het algemeen positief. De
wijze waarop Nederland in wet- en regelgeving en de uitvoering vorm
geeft aan het terugkeerbeleid is in lijn met de richtlijn. Maatwerk is het
uitgangspunt van beleid en dit uit zich ook in de beschreven uitvoeringspraktijk. Proportionaliteit en redelijkheid staan daarbij centraal. De recente
initiatieven die het kabinet genomen heeft, zoals de verankering van
alternatieve toezichtsmaatregelen in het beleid en vreemdelingenbewaring, sluiten hierbij aan.
Desalniettemin is er een aantal aandachtspunten. Zo blijkt uit het
onderzoek dat het lichte inreisverbod op dit moment niet altijd effectief
wordt ingezet en de handhaving van overtreding ervan beperkt is. Ook
heeft de terugkeerrichtlijn geresulteerd in een verhoging van de regeldruk.
Deze en een aantal andere aandachtspunten zijn voor mij aanleiding om
het beleid zo aan te passen dat het effectiever bijdraagt aan vertrek en zo
min mogelijk regeldruk oplevert. Dit wil ik doen door een «trap-op-trapaf»-systematiek te ontwikkelen, waarbij de duur van het onrechtmatig
verblijf («trap-op») en de bereidheid tot actief werken aan vertrek
(«trap-af») bepalend zijn voor de vraag of een inreisverbod wordt
uitgevaardigd en, zo ja, hoe lang het inreisverbod duurt. Hiernaast zal
Nederland zich binnen de EU inzetten om op deze en andere terreinen te
komen tot een vermindering van de regeldruk. Uiterlijk eind 2014 zal ik uw
Kamer informeren over de uitkomsten van het onderzoek naar de
beleidswijziging.
Eind 2016 wordt de volgende evaluatie van de terugkeerrichtlijn door de
Europese Commissie verwacht. In de tussenliggende periode houden
zowel de Europese Commissie als nationale monitoringsinstanties
nauwgezet toezicht op de uitvoering van het terugkeerproces in de
lidstaten.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

7

Bijlage
Hieronder vind u een meer gedetailleerde reactie op beide evaluaties.
De Europese evaluatie van de terugkeerrichtlijn
Bewaring (art. 15–17)
Uit het onderzoek blijkt dat de wetgeving van de meeste lidstaten in
overeenstemming is met artikel 15 uit de richtlijn. In de uitvoering zijn
verschillen tussen lidstaten zichtbaar, bijvoorbeeld waar het gaat om de
«redelijke tussenpozen» waarbij de grond voor inbewaringstelling wordt
getoetst. In sommige lidstaten gebeurt dat wekelijks in andere lidstaten na
zes maanden. In Nederland wordt, indien de vreemdeling zelf niet eerder
beroep instelt, iedere inbewaringstelling uiterlijk na vier weken ter
toetsing aan de rechter voorgelegd. De zaak wordt dan binnen 2 weken
door de rechter behandeld, waarna binnen één week uitspraak volgt.
Indien de inbewaringstelling door de rechtbank als rechtmatig wordt
beoordeeld, kan de vreemdeling tegen deze uitspraak in hoger beroep
gaan. De vreemdeling heeft daarnaast de mogelijkheid om telkens een
vervolgberoep in te dienen tegen het voortduren van de vreemdelingenbewaring. Het voortduren van de bewaringsmaatregel wordt dan elke keer
weer opnieuw door de rechter beoordeeld. De vreemdeling bepaalt zelf de
frequentie van het indienen van de vervolgberoepen. Deze vervolgberoepen zijn niet voor hoger beroep vatbaar. Voordat een vreemdeling een
periode van zes maanden in vreemdelingenbewaring verblijft wordt door
de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) de afweging gemaakt of voortduring van de vreemdelingenbewaring na zes maanden nog steeds is
aangewezen. Als dat het geval is wordt een zogenoemd verlengingsbesluit genomen. Tegen dit besluit staat beroep en hoger beroep open.
Indien er binnen vier weken geen beroep wordt ingesteld tegen het
verlengingsbesluit wordt ook het verlengingsbesluit ter toetsing aan de
rechter voorgelegd. Ook na het verlengingsbesluit heeft de vreemdeling
de mogelijkheid om de voortduring van de bewaringsmaatregel middels
een vervolgberoep periodiek te laten toetsen door de rechter.
De lidstaten in de EU gebruiken over het algemeen vergelijkbare criteria
voor inbewaringstelling. Over het algemeen geldt dat «het risico op
onderduiken» en/of de belemmering van de terugkeer, de belangrijkste
criteria vormen voor deze vrijheidsontnemende maatregel. In Nederland
wordt vreemdelingenbewaring als sluitstuk toegepast als er daadwerkelijk
zicht is op terugkeer en er sprake is van een reëel risico op onttrekking aan
het toezicht.
Alternatieven voor inbewaringstelling (o.a. meldplicht, borgsom) worden
door lidstaten steeds vaker toegepast. Nederland doet dit ook steeds
vaker. In Nederland is nadat ik uw Kamer de brief van 13 september 2013
heb gestuurd met het nieuwe beleid voor de toepassing van alternatieve
toezichtsmaatregelen ruim 400 keer een alternatief voor inbewaringstelling ingezet9. Het aantal vreemdelingen in vreemdelingenbewaring en
grensdetentie daalde van 5.420 in 2012 tot 3.670 in 201310.
In de meeste lidstaten krijgen vreemdelingen waarvan de vreemdelingenbewaring is beëindigd en voor wie geen redelijk vooruitzicht op verwijdering is, weinig ondersteuning van de overheid. Enkele lidstaten geven
volgens de Commissie het goede voorbeeld door deze groep maandelijks
zakgeld te geven en hen te helpen zoeken naar een verblijfsplaats. Ik hecht
9
10

Kamerstuk 19 637, nr. 1721
Bron: Rapportage Vreemdelingenketen (periode januari-december 2013)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

8

er belang aan om te benadrukken dat vrijwel alle onrechtmatig verblijvende vreemdelingen die actief werken aan terugkeer ook kunnen
terugkeren. Voor vreemdelingen die actief werken aan terugkeer en die
geen onderdak hebben, is gedurende dit terugkeerproces voor in beginsel
een periode van twaalf weken onderdak beschikbaar op een vrijheidsbeperkende locatie. Daarnaast subsidieert de overheid verschillende
projecten van non-gouvernementele organisaties om vreemdelingen die
onrechtmatig in Nederland verblijven te bewegen tot terugkeer. Vreemdelingen die ondanks hun eigen inspanningen, buiten hun schuld, niet
kunnen terugkeren kunnen in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. De overheid voorziet echter niet in opvang en/of financiële
middelen voor diegenen die niet werken aan terugkeer. Zou de overheid
hiertoe overgaan, dan verdwijnt voor de vreemdeling de prikkel om ook
daadwerkelijk te vertrekken. Met dit uitgangspunt sluit het kabinet ook aan
bij de visie die de Commissie op bladzijde 2 verkondigt. Daar staat
namelijk dat «de terugkeer van [onrechtmatig verblijvende vreemdelingen] die geen bescherming behoeven essentieel [is] om de geloofwaardigheid van het EU-beleid inzake legale migratie en asiel te waarborgen.»
In het algemeen is de gemiddelde duur van vreemdelingenbewaring
afgenomen. Waar voorheen in een aantal lidstaten geen wettelijke
beperking van de duur van vreemdelingenbewaring bestond, geldt nu in
alle lidstaten een maximale duur van zes maanden, met een mogelijke
verlenging met twaalf maanden. In de praktijk varieert de duur van de
vreemdelingenbewaring sterk. De door de Commissie gebruikte tabel
toont echter voor Nederland onjuiste gegevens. Het kabinet betreurt dat
de Commissie zich baseert op «schattingen van geraadpleegde belanghebbenden» in plaats van op de door Nederland verstrekte (openbare)
cijfers. Ook voor een aantal andere lidstaten baseert de Commissie zich op
schattingen. In de tabel staat dat de gemiddelde duur van vreemdelingenbewaring in de onderzochte periode in Nederland 120–180 dagen is,
terwijl dat in werkelijkheid 100–110 dagen is. In 2013 daalde de gemiddelde duur in vreemdelingenbewaring verder tot ongeveer 70 dagen11.
De richtlijn stelt een aantal voorwaarden aan vreemdelingenbewaring.
Vreemdelingen moeten in een gespecialiseerde inrichting voor vreemdelingenbewaring worden geplaatst. Als dat niet mogelijk is, mogen zij in
een penitentiaire inrichting worden geplaatst, mits zij dan strikt
gescheiden worden van strafrechtelijk gedetineerden. In negen lidstaten is
de wetgeving op dit punt niet in overeenstemming met de richtlijn.
Minderjarigen mogen alleen in vreemdelingenbewaring als het echt niet
anders kan en ook niet langer dan strikt noodzakelijk. In Nederland
worden gezinnen met minderjarige kinderen bij uitzondering in vreemdelingenbewaring gesteld. Uitgangspunt is, dat mocht vreemdelingenbewaring noodzakelijk zijn, dit voor gezinnen met minderjarige kinderen niet
langer duurt dan veertien dagen. Ook voor alleenstaande minderjarige
vreemdelingen worden meer voorwaarden gesteld aan vreemdelingenbewaring12. Om ook de omstandigheden waarin vreemdelingenbewaring
van kinderen plaatsvindt te verbeteren, creëer ik een nieuwe gesloten
gezinsvoorziening waar geen celbeleving is en de bewoners binnen de
locatie meer bewegingsvrijheid hebben. Uw Kamer is het afgelopen jaar
op een aantal momenten geïnformeerd over deze aanpassingen13.
Hoewel de richtlijn geen normen bevat over de wijze van behandeling in
vreemdelingenbewaring, staat wel in overweging 17 van de richtlijn dat
dit op humane en waardige wijze dient te gebeuren. De Commissie volgt,
mede aan de hand van de normen die door een comité van de Raad van
11

Bron: Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
Kamerstuk 27 062, nr. 68
13
Kamerstuk 19 637, nr. 1721 en Kamerstuk 19 637, nr. 1827.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

9

Europa14 zijn vastgesteld, de werkwijze van lidstaten nauwgezet. Het
kabinet heeft vorig jaar besloten om aan vreemdelingen die in een
inrichting van bewaring verblijven meer vrijheden toe te kennen. Aan de
vrijheid worden beperkingen gesteld indien de vreemdeling een gevaar
vormt voor de orde en veiligheid in de inrichting. Met het oog hierop
wordt een aparte wet opgesteld; het wetsvoorstel Wet terugkeer en
bewaring. De vreemdelingen in bewaring krijgen meer mogelijkheden om
te bellen, buiten de cel te verblijven en deel te nemen aan activiteiten. Het
wetsvoorstel wordt dit jaar aan uw Kamer aangeboden.
In tabel 7 op bladzijde 24 van de mededeling staat een overzicht van
lidstaten die wijzigingen hebben doorgevoerd sinds de invoering van de
richtlijn. Op veel aspecten was de Nederlandse wet- en regelgeving al in
lijn met de terugkeerrichtlijn, waardoor aanpassing niet nodig was. Om
die reden wordt Nederland in weinig categorieën genoemd.
Vrijwillig vertrek (art. 7) en toezicht op gedwongen terugkeer (art. 8, lid 6)
Vrijwillig vertrek en het toezicht op het proces van gedwongen terugkeer
is binnen de EU sterk toegenomen. Nederland kende al lang voor de
invoering van de terugkeerrichtlijn een vrijwillige vertrektermijn. Ook had
Nederland, met de Commissie Integraal Toezicht Terugkeer (CITT) en sinds
1 januari 2014 de Inspectie van VenJ, al geruime tijd een onafhankelijk
toezichtsorgaan voor (gedwongen) terugkeer.
Waarborgen (art. 12 en 14) en rechtsmiddelen (art. 13)
Waarborgen voor een rechtvaardige terugkeerprocedure, zoals
opgenomen in de terugkeerrichtlijn, zijn volgens de Commissie op een
juiste wijze in de wetgeving van lidstaten verwerkt. Een aantal belanghebbenden tonen zich bezorgd over de wijze waarop sommige lidstaten deze
waarborgen in de praktijk van het terugkeerproces toepassen. De zorgen
hebben met name betrekking op de onderbouwing van het terugkeerbesluit, beschikbare taalversies van dit besluit en de beschikbaarheid van
gedegen vertolking tijdens het gehoor dat voorafgaat aan de uitvaardiging
van dit besluit. De organisaties die in Nederland betrokken zijn bij de
uitvaardiging van het terugkeerbesluit maken gebruik van procesbeschrijvingen, waardoor de kans op het ontbreken van een goede onderbouwing
klein is. Mocht een vreemdeling van mening zijn dat een besluit niet goed
is onderbouwd, dan kan de vreemdeling dit besluit laten toetsen door een
rechter. Daarnaast besteedt Nederland veel aandacht aan een juiste
overdracht van de boodschap. Om die reden is in 17 talen een folder
beschikbaar over het inreisverbod. De ervaringen met tolken zijn, voor
zover bekend, over het algemeen positief.
Terugkeerprocedures (art. 6) en inreisverboden (art. 11)
De meeste lidstaten hebben één administratieve procedure waarbij de
terugkeer- en verwijderingsbeslissing aan de vreemdeling op hetzelfde
moment kenbaar wordt gemaakt, zo ook in Nederland. De terugkeerrichtlijn bepaalt dat lidstaten in het geval door de autoriteiten aan de
vreemdeling geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend of wanneer
de vrijwillige vertrektermijn door de vreemdeling is overschreden naast
een terugkeerbesluit altijd een inreisverbod moeten uitvaardigen.
Uitzondering kunnen hierop worden gemaakt indien sprake is van
humanitaire of andere relevante omstandigheden. Uit de evaluatie blijkt
dat in de praktijk alle lidstaten onrechtmatig verblijvende vreemdelingen
14

Comité inzake de voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of
bestraffing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

10

de mogelijkheid bieden om in uitzonderlijke omstandigheden om de
intrekking of schorsing van het inreisverbod te verzoeken. Inreisverboden
staan in een Europese database15, zodat op het moment dat de vreemdeling met inreisverbod het Schengengebied probeert in te reizen via een
officiële grensovergang aan de buitengrens, de toegang kan worden
geweigerd. In tabel 12 staat dat in Nederland het aantal uitgevaardigde
inreisverboden steeg na invoering van de richtlijn. Dit is een foutieve
vermelding, aangezien Nederland voordien nog geen inreisverbod kende.
Wel bestond in Nederland al eerder de mogelijkheid om vreemdelingen
tot «ongewenst vreemdeling» te verklaren, zodat betrokkene de toegang
tot Nederland kon worden geweigerd. Die mogelijkheid bestond echter
alleen ten aanzien van vreemdelingen die veroordeeld waren wegens het
plegen van een strafbaar feit.
Strafbaarstelling van illegale binnenkomst en illegaal verblijf
De meeste lidstaten van de EU kennen een vorm van strafbaarstelling van
illegale binnenkomst en/of illegaal verblijf. Het EU-recht staat dit ook toe,
mits wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Het Hof van Justitie van
de EU heeft in een aantal uitspraken16 geoordeeld dat strafbaarstelling
van illegaal verblijf mag, zolang nationale regels de doeltreffendheid van
de terugkeerrichtlijn niet ondermijnen. Dit houdt in dat de straf die staat
op illegaal verblijf, bijvoorbeeld een geldboete of vrijheidsstraf, vertrek
nooit in de weg mag staan of mag vertragen. Het doel van vertrek weegt
immers zwaarder dan sanctionering van illegaal verblijf. Ook de Hoge
Raad der Nederlanden, de hoogste rechter op het gebied van strafrecht in
Nederland, heeft dit uitgangspunt in een uitspraak van 21 mei 201317
bevestigd. De Nederlandse strafbaarstelling van overtreding van het
inreisverbod voldoet aan de kaders die het Hof van Justitie van de EU
heeft gesteld. De Europese Commissie is tegen Nederland dan ook geen
formele procedure gestart.
Overige zaken
In de uitspraak in de zaak Arslan (C-534/11) heeft het Hof van Justitie van
de EU uitspraak gedaan over de situatie waarin een vreemdeling in
vreemdelingenbewaring een asielaanvraag indient. Het indienen van een
asielaanvraag betekent niet altijd dat de vreemdelingenbewaring moet
worden beëindigd. Indien blijkt dat de asielaanvraag is ingediend met als
doel het vertrekproces te frustreren, mag de vreemdelingenbewaring van
betrokken vreemdeling worden voortgezet.
De nationale evaluatie van de terugkeerrichtlijn
Kwantitatieve gegevens
Zoals gezegd zijn in de onderzochte periode ongeveer 25.000 terugkeerbesluiten en ruim 8.000 inreisverboden uitgevaardigd. In 2013 werden veel
meer terugkeerbesluiten uitgevaardigd (16.702) dan in 2012 (8.020). Het
aantal uitgevaardigde inreisverboden bleef in beide jaren redelijk stabiel
(rond de 4.000). Het WODC wijst er overigens op dat door de overgang
naar een nieuw geautomatiseerd informatiesysteem (INDIGO) de door de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in de onderzochte periode
15

Schengeninformatiesysteem (SIS)
El Dridi (C-61/11), Achoughbabian (C-329/11) en Sagor (C-430/11).
17
HR, 21 mei 2013, 11/03075, ECLI:NL:HR:2013: BY3151. Uit deze uitspraak blijkt dat oplegging
van een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf aan een onrechtmatig verblijvende vreemdeling is
strijdig met de Terugkeerrichtlijn indien de in de richtlijn vastgelegde terugkeerprocedure nog
niet is doorlopen.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

11

uitgevaardigde terugkeerbesluiten en inreisverboden niet volledig zijn
geregistreerd. Het totale aantal uitgevaardigde terugkeerbesluiten en
inreisverboden in de periode 2012–2013 ligt dus aanzienlijk hoger dan in
de WODC-evaluatie wordt gemeld.
In het onderzoek kon, zoals hiervoor gemeld, op basis van de gegevens
van het OM geen onderscheid worden gemaakt tussen overtreding van
het zware inreisverbod en overtreding van de ongewenstverklaring. Door
opname van het identificatienummer dat in de vreemdelingenketen in
gebruik is, het zogenaamde vreemdelingennummer (V-nummer), kan dit
wel. De strafrechtketen werkt aan betere registratie van het V-nummer,
zodat in de toekomst beide instrumenten beter te onderscheiden zijn.
Kwalitatieve gegevens
In de praktijk komt het vaak voor dat bij de vreemdeling waarbij
overtreding van het inreisverbod wordt geconstateerd ook sprake is van
een andere delict. Het WODC oordeelt dat vanwege het feit dat er reeds
andere redenen zijn om de vreemdeling te bestraffen, de strafbaarstelling
van overtreding van het inreisverbod «overtollig» oogt. Ik onderschrijf
deze conclusie niet. De overtreding van het zware inreisverbod kan, bij
strafzaken waarbij sprake is van meerdere delicten, beschouwd worden
als een strafverzwarende omstandigheid. Dat wil zeggen dat de opgelegde
straf wat hoger is dan wanneer er bij vergelijkbare feiten geen inreisverbod is overtreden. Ik hecht eraan dat dit tot uiting kan komen in de
straf die de rechter oplegt. Overigens is het zo dat er zeer regelmatig
zaken voor de rechter worden gebracht waarbij enkel sprake is van
overtreding van een zwaar inreisverbod of ongewenstverklaring en dus
ook in die zin van overtolligheid geen sprake is.
Signalen dat inbewaringstelling aan strengere voorwaarden is verbonden
sinds de inwerkingtreding van de terugkeerrichtlijn begrijp ik, maar
moeten in hun context worden bezien. De voorwaarden voor inbewaringstelling zijn niet wezenlijk veranderd. Ook voor invoering van de terugkeerrichtlijn was «zicht op terugkeer» voorwaarde voor inbewaringstelling. Tegelijk dwingt de richtlijn inderdaad om uitgebreider te
motiveren en is de overweging dat een vreemdeling een strafbaar feit
heeft begaan, anders dan voorheen, niet zonder meer afdoende om een
inbewaringstelling te verdedigen. Dat maakt het proces complexer, zoals
eerder in de paragraaf over regeldruk ook is opgemerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 512, nr. 14

12