IOB Evaluatie Nieuwsbrief
# 15 02
Werk in uitvoering – evaluatie van
het ORET-programma
Investeren in publieke infrastructuur in ontwikkelingslanden

atie Nieuwsbrief # 15 02 | Effectenonderzoek ORET-programma | Werk in uitvoering | Evaluatie Nieuwsbrief # 15 02 | Werk in uitvoering | Evaluatie Nieuwsbrief # 15 02 |
IOB onderzocht de resultaten van ORET na 2007.

•	De formele bindingsregels van ORET waren niet bepalend

De hoofdbevindingen zijn:

voor de mate van mededinging tijdens de aanbesteding,

•	ORET ontwikkelde zich tot een veelomvattend pakket aan

het Nederlandse aandeel in de transacties en de prijs/

infrastructurele diensten, dat ook aantrekkelijk was voor

kwaliteit verhouding daarvan.

de ontvangende overheden.
•	Door de verschuiving in de doelen naar duurzame
economische ontwikkeling vanaf 2005 nam het effect

IOB formuleert de volgende lessen:
•	Versterk voor meer effectiviteit de focus op

op armoedevermindering af. In de praktijk behield ORET

publieke infrastructuur die vooral gericht is op

een tweeledige doelstelling: bevordering van duurzame

armoedevermindering en waarbij de Nederlandse

economische ontwikkeling en bevordering van de

financiering additioneel is.

Nederlandse export.
•	Meer financiering voor technische assistentie,

•	Verbeter de efficiëntie en effectiviteit door: concurrentie
tussen aanvragen, betere controlemechanismen in

onderhoud en versterking van de afnemers verbeterde

het beheer en bij de uitvoering, afschaffing van het

de duurzaamheid van transacties, maar financiële

minimum Nederlands aandeel en aanscherping van

duurzaamheid blijft een grote uitdaging.

de geschiktheidseisen voor aanvragers en afnemers,

•	De combinatie van schenkingen met andere
financieringsmiddelen vergrootte het bereik van ORET

gecombineerd met assistentie.
•	Vergroot de value for money en financiële duurzaamheid

maar ging bij bankleningen samen met hoge eenmalige

van transacties door meer op maat gesneden

financierings- en verzekeringskosten.

financieringsmodaliteiten. Overweeg herinvoering van het

•	ORET was weinig complementair aan andere Nederlandse

ORET-model van eind jaren 80. Nederland verstrekte toen

hulpactiviteiten door het aanvrager-gedreven karakter, het

tijdelijk langetermijn ‘zachte’ leningen voor het gehele

centraal beheer en de lange lijst van kwalificerende landen.

transactiebedrag, zodat een dure kredietverzekering niet

•	ORET speelde een beperkte rol bij de markttoegang voor
Nederlandse exporteurs.

nodig was.

Figuur 1 Toegewezen subsidies per ontvangend land

Het ORET-programma
Sinds 1979 heeft Nederland ORET, een bilateraal gemengde kredietenprogramma voor investeringen in publieke infrastructuur in
ontwikkelingslanden. In 2007 werd het programma opgevolgd door
ORIO. ORET ondersteunde commercieel niet-haalbare investeringen
in infrastructuur op zeer diverse terreinen, zoals wegen, bruggen,
havens, drinkwater, openbaar vervoer, ziekenhuizen en onderwijs.
ORET subsidieerde de helft van de kosten van een transactie in de
Minst Ontwikkelde Landen (MOL’s) en 35 ­procent ervan in niet-MOL’s,
tot een maximum van EUR 45 miljoen per transactie. Ontvangende
overheden moesten zelf de rest financieren, door commerciële
leningen, uit eigen budgetmiddelen of via andere donoren. Bij
langetermijn bankleningen was verzekering door de Nederlandse
staat via Atradius DSB van het risico op wanbetaling door de
ontvanger vaak een eis voor de banken.

Verdeling per land, aanvrager
en sector
De evaluatie richtte zich op de 139 transacties die sinds 2007
zijn afgerond of nu nog lopen. Deze transacties zijn of worden
uitgevoerd in 20 MOL’s en 20 niet-MOL’s door 56 bedrijven. Het
totale schenkingsbedrag voor de 139 transacties bedraagt EUR
936 miljoen als de laatste transactie in 2017 wordt afgerond.
Dan zullen infrastructuur-investeringen ter waarde van EUR
2090 miljoen zijn gerealiseerd. IOB baseert haar oordeel over de
relevantie en effectiviteit van ORET vooral op 13 casestudies die samen
24 transacties bestreken.
De ORET-portefeuille concentreerde zich in de praktijk op een
relatief beperkt aantal ontvangende landen en uitvoerende
bedrijven (zie figuur 1 en voor meer details de website
www.iob-evaluatie.nl/oret). Dertien van de veertig landen

kregen in totaal meer dan EUR 20 miljoen, terwijl vier landen
meer dan EUR 50 miljoen ontvingen (Ghana, Tanzania, China
en Sri Lanka). Eenzelfde focus deed zich voor bij de aanvragers:
24 van de 56 bedrijven hebben vaker gebruikgemaakt van ORET.
Van alle transacties werden er maar negen uitgevoerd door
buitenlandse bedrijven (in negen MOL’s) en zes door, voor dat
doel in Nederland opgerichte, vennootschappen (één in een MOL
en vijf in niet-MOL’s). ORET werd het meest gebruikt door grote
Nederlandse multinationals, die vaak al actief waren op de markten
van ontwikkelingslanden. De grootste sectoren waren drinkwater
en sanitatie, gezondheidszorg, transport, scheepsbouw, natte en
droge infrastructuur. De drinkwatersector werd nog populairder na
invoering van de Water Faciliteit binnen ORET in 2005, waardoor ook
niet-MOL’s 50 procent schenking kregen voor deze infrastructuur.

Bevindingen
Over het algemeen werden de transacties goed ontwikkeld en
binnen het voorziene budget en tijdschema uitgevoerd. ORET was
aantrekkelijk voor ontvangende landen vanwege: (i) de kwaliteit
van de geleverde goederen; (ii) de betrouwbaarheid van de
leverancier; (iii) de schenkingsgraad en omvang van de aangeboden
financiering; en (iv) de opties om de duurzaamheid van een
transactie te vergroten. Dit totaalpakket was voor vele afnemers
dé reden om voor Nederlandse leveranciers te kiezen, ondanks
dat ze hun goederen en diensten als relatief duur beschouwden in
vergelijking met concurrenten.
De meeste transacties van de onderzochte casestudies waren
redelijk effectief. Op een enkele uitzondering na, hebben ze
bijgedragen aan de sociaal-economische infrastructuur in de
ontvangende landen en het gebruik ervan door de beoogde
begunstigden bevorderd. Ze hebben voldoende voordelen
opgeleverd voor duurzame economische ontwikkeling en

het ondernemingsklimaat. De casestudies bevestigen dat de
transacties urgente problemen aanpakten die de ontvangende
landen als een prioriteit zagen. De evaluatie heeft niet veel trickle
down effecten op armoedevermindering kunnen vaststellen bij
de op duurzame economische ontwikkeling gerichte transacties.
De meeste transacties hadden een neutraal effect op armen en
vrouwen en droegen slechts beperkt bij aan het scheppen van lokale
werkgelegenheid.
Belangrijke oorzaken van het afnemende effect op armoede­
vermindering waren de veranderingen in de beoordelingscriteria
en het gebrek aan concurrentie op ontwikkelingsrelevantie tussen
aanvragen bij de selectie. De toewijzing van fondsen aan aanvragen
geschiedde op basis van “wie het eerst komt, die het eerst maalt”.
Deze combinatie van factoren resulteerde in een concentratie van
de bestede fondsen in een beperkt aantal landen die niet altijd tot
de armste behoorden. De bewuste poging om het aandeel van de
MOL’s in ORET te vergroten, na heropening voor deze groep in 2005
op basis van volledige ontbinding van alle transacties, had wel het
gewenste resultaat.
Verbetering van de technische duurzaamheid van transacties en
versterking van de institutionele capaciteit van afnemers waren
twee kenmerken van ORET die in de loop van de tijd versterkt
zijn, vooral na 2005. Het gebruik van fondsen hiervoor was in de
praktijk echter meer gericht op transacties in de niet-MOL’s dan in
de MOL’s, waar men een grotere behoefte aan steun zou hebben
verwacht. De casestudies onderstrepen de permanente uitdaging
om de infrastructuur in stand te houden en daarvoor een cultuur
van onderhoud in te voeren én vol te houden. De financiële
duurzaamheid van de meeste ORET-transacties blijft twijfelachtig.
Dit wordt weerspiegeld in de beperkte capaciteit om voldoende
inkomsten te genereren of een harde toezegging van de overheden
te krijgen om voldoende budget te reserveren voor de uitvoering,
het onderhoud en de reparatie. Dit hangt sterk af van de politieke
context in de betreffende landen.
De financiering van de meeste transacties was aantrekkelijk voor
de ontvangers. De fondsen waren over het algemeen additioneel
van karakter. Een aantal projecten zou ook zonder ORET-steun
zijn gerealiseerd, maar zeer waarschijnlijk in een lager tempo of
in een kleinere omvang. ORET-transacties katalyseerden echter
weinig follow-up investeringen in andere sectoren of in de regio.
De hefboomwerking van ORET-schenkingen was een factor 1:2
of 1:3 door de combinatie met de restfinanciering. Dit heeft het
bereik van het ORET-programma vergroot, maar het effect hiervan
moet niet worden overschat. Aan langetermijn bankleningen
die verzekerd waren, hing wel een aanzienlijk prijskaartje
van eenmalige financieringskosten (verzekeringspremies en
bankvergoedingen), naast de normale betalingen van rente en
aflossing. Deze kosten werden voor 75 procent vergoed uit de
schenking. De verzekeringskosten van het kredietrisico varieerden,
en lijken tamelijk hoog, zeker als wordt bedacht dat slechts één keer
(buiten de onderzoeksperiode) een schadebetaling moest worden
gedaan wegens niet-betaling van rente en aflossing. Deze schade is
kwijtgescholden, maar vervolgens volledig verhaald op het budget
voor ontwikkelingssamenwerking.

De grote meerderheid van ORET-transacties werd uitgevoerd door
een beperkte groep Nederlandse en vooral grote ondernemingen,
die eigenlijk geen steun nodig hadden om op de markt van de
betreffende landen te kunnen komen. De schenkingen waren vaak
wel essentieel om de specifieke transacties van de grond te krijgen
en te doen slagen.

Lessen
IOB gaat ervan uit dat Nederland een bilateraal en centraal beheerd
programma voor de financiering van publieke infrastructuur in
ontwikkelingslanden wil handhaven. Binnen deze context komen
onze suggesties voor de toekomst neer op handhaving van de
basisstructuur van ORET. Daarbinnen ziet IOB wel ruimte voor
verbeteringen.
Nederland zou zich kunnen onderscheiden door een veelomvattende
aanpak van de ontwikkeling en financiering van commercieel
niet-haalbare publieke infrastructuur. Daarbij zou de financiering
additioneel ten opzichte van andere bronnen moeten zijn, en goed
afgestemd op de financieringsbehoeften. Dit is vooral het geval
bij: (i) arme landen die minder overheidsinkomsten en minder
makkelijk toegang tot commerciële bronnen hebben; en (ii) het
type infrastructuur dat weinig of geen inkomsten kan genereren via
gebruikersheffingen, maar dat wel een direct positief effect heeft op
armoedevermindering.
Invoering van het ORIO-selectiemodel zou concurrentie tussen
aanvragen kunnen stimuleren op basis van additionaliteit en
effectiviteit voor armoedevermindering. Het minimum Nederlandse
aandeel om minstens de helft van alle inputs uit Nederland te halen,
kan worden afgeschaft omdat dit vereiste overbodig is geworden en
sommige transacties onnodig duur heeft gemaakt.
Inbesteding van de verstrekking van zachte langetermijnfinanciering
voor het gehele transactiebedrag, bijvoorbeeld door de Nederlandse
Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO), zou kunnen
worden overwogen. Het zou een beheersbaar risico voor Nederland
zijn maar wel meer mogelijkheden creëren voor op maat gesneden
financiële oplossingen voor ontvangende landen. De schenkings­
graad van dergelijke leningen zou dan beter afgestemd kunnen
worden op de inkomenscategorie van de ontvanger, de focus van
de investering op armoedevermindering en de duur van de terug­
verdienperiode ervan.

De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
van het ministerie van Buitenlandse Zaken verricht onafhankelijk
onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid, relevantie en
consistentie van het Nederlandse buitenlandbeleid. Daarmee wordt
verantwoording afgelegd over de resultaten van het beleid en
informatie verschaft voor de verbetering van beleidsvoering. De
kwaliteit van het IOB-onderzoek wordt gewaarborgd middels
systematische en transparante procedures.
Alle IOB-evaluaties zijn openbaar en worden ter kennis gebracht
van de Tweede Kamer. Daarnaast wil IOB evaluaties toegankelijk
maken voor het Nederlandse publiek en de partners in de betrokken
landen. Rapporten zijn gratis beschikbaar en een samenvatting van
de belangrijkste bevindingen wordt gepubliceerd als IOB Evaluatie
Nieuwsbrief.

IOB Evaluatie # 402 (juli 2015)
Work in Progress – Evaluation of the ORET Programme: Investing in Public
Infrastructure in Developing Countries
ISBN: 978-90-5328-447-6
Te downloaden op:
www.iob-evaluatie.nl | www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties

erk in uitvoering | Evaluatie Nieuwsbrief # 15 02 | Effectenonderzoek ORET-programma | Werk in uitvoering | Evaluatie Nieuwsbrief # 15 02 | Werk in uitvoering | Evalua

Uitgebracht door: Ministerie van Buitenlandse Zaken | Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag | www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties | www.iob-evaluatie.nl
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | juli 2015 | ISSN 2214-630X | 15BUZ86947|N