Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 377

Wijziging van de Kieswet in verband met het
afschaffen van de mogelijkheid voor politieke
groeperingen om lijstencombinaties te vormen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit voorstel schrapt de bepalingen in de Kieswet die het mogelijk maken
kandidatenlijsten van verschillende politieke groeperingen te verbinden
tot een lijstencombinatie. De Tweede Kamer heeft op 9 december 2014
een motie (motie-Taverne c.s.) aanvaard waarin de regering wordt
verzocht zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel voor te bereiden, waarin
de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties bij verkiezingen
wordt afgeschaft.1
Bij brief van 16 april 2015 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het
voornemen van het kabinet om tot uitvoering van de motie over te gaan.2
Tevens is in die brief tot uitdrukking gebracht dat het aangaan van
lijstencombinaties en het (huidige) stelsel van restzetelverdeling in
samenhang moeten worden bezien. De Kiesraad is met het oog daarop
verzocht te adviseren over de vraag welke variant(en) van restzetelverdeling hij – gegeven de voorgenomen afschaffing van de mogelijkheid om
lijstencombinaties aan te gaan – werkbaar acht, en over de mogelijke
effecten van elke variant voor grote en voor kleine partijen.3 In paragraaf 3
wordt nader ingegaan op het betreffende advies.
2. Lijstencombinaties
Als politieke groeperingen een lijstencombinatie willen vormen met een
of meer andere partijen, leveren zij een gemeenschappelijke verklaring in
bij het centraal stembureau. De groeperingen die deel uitmaken van de
lijstencombinatie gelden bij de zetelverdeling als één partij en maken
daardoor meer kans bij de verdeling van restzetels. De aan de lijstencombinatie toevallende restzetel(s) worden vervolgens aan de partijen binnen
de combinatie toegewezen. Voor het aangaan van een lijstverbinding
gelden de volgende voorwaarden: de naam van de deelnemende
groeperingen moet geregistreerd zijn ten behoeve van de verkiezingen.
1

Kamerstukken II 2014/15, 33 268, nr. 26.
Kamerstukken II 2014/15, 33 268, nr. 28.
3
Kamerstukken II 2014/15, 33 268, nr. 28 (bijlage).
2

kst-34377-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

1

De groeperingen moeten in alle kieskringen een kandidatenlijst hebben
ingediend.4 Verder moet de lijstencombinatie in alle kieskringen worden
aangegaan. Ook mag een kandidatenlijst slechts deel uitmaken van één
lijstencombinatie.
Een lijstencombinatie wordt bij de restzetelverdeling slechts in
aanmerking genomen, indien aan ten minste twee van de verbonden
lijsten een zetel zou zijn toegewezen, als geen lijstverbinding zou zijn
aangegaan. Een verbonden lijst die zelfstandig niet de kiesdeler heeft
gehaald wordt geacht geen deel uit te maken van de lijstencombinatie.
Het verdelen van de zetels die aan de lijstencombinatie zijn toegevallen
verloopt als volgt. Het totale aantal op de lijsten van de combinatie
uitgebrachte stemmen wordt gedeeld door het totaal aantal zetels dat de
lijstencombinatie heeft gekregen. Het resultaat van deze deling heet de
combinatiekiesdeler. Vervolgens wordt het stemcijfer van de afzonderlijke
lijsten gedeeld door deze combinatiekiesdeler en worden de volle zetels
op grond daarvan toegewezen. De zetels die dan nog overblijven worden
verdeeld volgens het stelsel van de grootste overschotten.
Ontstaansgeschiedenis
De beschrijving van de ontstaansgeschiedenis van de lijstencombinaties
is grotendeels gebaseerd op de voorlichting die de Raad van State op
28 juni 2013 op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties heeft uitgebracht.5
De huidige regeling voor het vormen van lijstencombinaties is in 1973
ingevoerd voor de verkiezingen van de Tweede Kamer en van provinciale
staten6 en geldt thans ook voor de verkiezingen van het Europees
Parlement7, de gemeenteraadsverkiezingen8, de waterschapsverkiezingen9 en de verkiezingen van de eilandsraden10. Voor de Eerste Kamer
is de mogelijkheid om lijstencombinaties te vormen in 2010 afgeschaft.11
Lijstencombinaties bij de verkiezingen van de Eerste Kamer konden
namelijk worden aangegaan nadat de uitslag van de provinciale statenverkiezingen was vastgesteld. Dit betekende dat politieke partijen met deze
uitslag rekening konden houden en strategisch gebruik konden maken van
de mogelijkheid om lijsten te verbinden, om zo de uitslag van de
verkiezing van de Eerste Kamer te beïnvloeden.

4

Meer kieskringen is voor zover relevant aan de orde voor Tweede Kamerverkiezingen en
verkiezingen van het
Europees Parlement, en kan aan de orde zijn voor de verkiezingen voor provinciale staten (art.
E 1 Kieswet).
5
Kamerstukken II 2012/13, 33 268, nr. 21.
6
Wet van 23 mei 1973, Wijziging van de Kieswet strekkende tot het mogelijk maken van
lijstverbinding binnen dezelfde kieskring bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer der
Staten-Generaal en voor provinciale staten, Stb 1973, 268.
7
Wet van 13 december 1978, Wet Europese Verkiezingen, Stb. 1978, 652
8
Wet van 29 september 1989, Nieuwe bepalingen inzake het kiesrecht en de verkiezingen,
Stb.1989 423.
9
Besluit van 29 november 2007, houdende regels met betrekking tot de waterschappen
(Waterschapsbesluit), Stb. 2007, 497.
10
Wet van 17 mei 2010 tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke
positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland, Stb. 2010,
347.
11
Wet van 18 november 2010 tot wijziging van de Kieswet houdende verhoging van de
voorkeurdrempel, beperking van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties
alsmede vaststelling van het tijdstip van de stemming voor de verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer Stb. 2010, 790.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

2

Nadat in 1917 werd overgegaan naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging was het tot 1923 mogelijk om lijstencombinaties aan te gaan.
Bij Wet van 23 juni 1923, Stb. 1923, 294 is dit echter verboden, omdat het
als kiezersbedrog werd aangemerkt. De kiezer kon immers eerst kiezen
tussen kandidatenlijsten van verschillende politieke richtingen, terwijl
vervolgens voor het berekenen van de verkiezingsuitslag de stemcijfers
van de tot een lijstencombinatie verbonden partijen bij elkaar werden
geteld en het bovendien betrekkelijk willekeurig was, aan welke van de
gecombineerde lijsten de verkregen zetels uiteindelijk toevielen. De
lijstencombinatie stond bovendien niet op het stembiljet vermeld en
politieke groeperingen hoefden er ook geen melding van te maken tijdens
de verkiezingscampagne.12
In 1958 adviseerde de Staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel
en wettelijke regeling der politieke partijen (Staatscommissie Teulings)
dan ook tegen herinvoering van de lijstencombinaties op grond van de
hierboven aangehaalde argumenten.13
De Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet
(Staatscommissie Cals/Donner) heeft in 1968 de voor- en nadelen van
herinvoering van de mogelijkheid om lijsten te combineren wederom
tegen elkaar afgewogen en kwam tot een ander oordeel. Een grote
meerderheid van de commissie was voorstander van afschaffing van het
verbod op lijstencombinaties, omdat dit het samengaan van partijen bij
verkiezingen vergemakkelijkt. De commissie stelde verder dat «Partijen
die tot samenwerking bereid zijn, maar voor wie een fusie of een
gezamenlijke kandidaatstelling niet of nog niet tot de mogelijkheden
behoort, dan de mogelijkheid krijgen om door het samengaan van een
lijstverbinding hun politieke overeenstemming te demonstreren en zij
maken kans op een bescheiden premie in de vorm van een extra zetel. De
op de verbonden lijsten gekozen Kamerleden zullen, zo zij al niet tezamen
een fractie gaan vormen, een nauwere band met elkaar hebben dan
wanneer de lijsten onverbonden gebleven waren. De lijstverbinding kan
dus een zekere samenbundeling van partijen tot gevolg hebben, terwijl
voor het totstandbrengen van stembusakkoorden een kiesrechtelijke
mogelijkheid tot formalisering wordt geboden.»14
Ook de Kiesraad ging in 1969 in op de wenselijkheid van herintroductie
van de mogelijkheid lijstencombinaties te vormen.15 De meningen in de
Kiesraad waren verdeeld. Enkele leden waren voorstander van opheffing
van het verbod, onder meer omdat de mogelijkheid om lijsten te
combineren een kader zou scheppen voor de totstandkoming van
samenwerking van verwante partijen nog vóór de verkiezingen. Hierdoor
zou tegelijkertijd een praktisch bezwaar worden ondervangen, namelijk
dat partijen zich bij de verkiezing ieder voor zich opstellen en pas na de
verkiezing kunnen beginnen aan de voor de kabinetsvorming noodzakelijke samenwerking. Leden die tegen herinvoering waren, wezen op het
ontbreken van enig materieel vereiste. Politieke partijen waarvan de
programma’s inhoudelijk sterk kunnen verschillen, kunnen eenvoudigweg
door het inleveren van een verklaring bereiken dat hun lijsten worden
verbonden tot een lijstencombinatie, met als gevolg dat de op hun lijsten
uitgebrachte stemmen bij elkaar worden opgeteld en zij mogelijk één of

12

Kamerstukken II 1970/71, 11 077, nr. 2.
Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel en wettelijke regeling
der politieke partijen, 1958.
14
Eerste rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 1968,
blz. 43–44.
15
Zitting 1968–1969, 9181, nr. 5, bijlage II.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

3

twee extra zetels behalen. Het verbinden van lijsten kan daarmee in wezen
een vrijblijvende zaak worden, wat verwarrend kan werken voor kiezers.16
Het advies van de staatscommissie was reden voor de regering om in
1970 een wetsvoorstel in procedure te brengen waarin het verbod op het
aangaan van lijstencombinaties werd opgeheven.17 In de wet waren
enkele door de staatscommissie geadviseerde waarborgen opgenomen.
Ten eerste moest worden voorkomen dat het middel van lijstencombinatie
door kleine partijen zou worden misbruikt die zelfstandig de kiesdeler
vermoedelijk niet zouden halen. Daarnaast moest voor het stembiljet of
eventueel de stemmachine zo zijn ingericht dat het voor de kiezer duidelijk
zou zijn dat partijen hun lijsten tot een lijstencombinatie hadden
verbonden.18
De wet, die in 1973 werd aangenomen, kwam tot stand in een periode
waarin het politieke landschap sterk in beweging was en verschillende
initiatieven werden genomen om tot samenwerking, bijvoorbeeld door
het sluiten van stembusakkoorden, en zelfs op termijn tot fusie te
komen.19
De Kiesraad heeft het stelsel, voorafgaand aan de algehele herziening van
de Kieswet in 1989 geëvalueerd. De meningen over de vraag of de
mogelijkheid van lijstencombinaties moest worden gehandhaafd waren
wederom verdeeld. Tegenstanders vonden dat het oorspronkelijke doel uit
het zicht was verdwenen en dat het hoofddoel van het aangaan van
lijstencombinaties het behalen van zetelwinst was geworden. Partijen die
hun lijsten hadden gecombineerd, kozen in veel gevallen na de verkiezing
weer voor een onafhankelijke opstelling.20 Ook vond men dat de
mogelijkheid van lijstencombinaties het stelsel van evenredige vertegenwoordiging enigszins aantast en de doorzichtigheid van het kiesstelsel
voor de kiezer erdoor vermindert.21
De regering vond de door de Kiesraad naar voren gebrachte bezwaren
niet zo zwaar wegen dat zij de mogelijkheid van lijstencombinaties wenste
af te schaffen. Daarbij gaf het feit dat klaarblijkelijk in een behoefte werd
voorzien de doorslag.22
De mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties, heeft sinds 1973
de totstandkoming van de fusiepartijen CDA (1980; KVP, ARP en CHU),
GroenLinks (1990; CPN, PPR, PSP en EVP) en ChristenUnie (2000; RPF en
GPV) gefaciliteerd.23
Uit het overzicht dat in bijlage 1 bij deze toelichting is opgenomen, blijkt
dat thans veel politieke partijen van de mogelijkheid gebruik maken om
lijstencombinaties aan te gaan; vaak ook meerdere verkiezingen achtereen
in dezelfde combinaties. Sinds 2000 is een daadwerkelijk samengaan van
politieke partijen volgend op een lijstencombinatie, op nationaal niveau

16

Kamerstukken II 1970/71, 11 077, nr. 2
Kamerstukken II 1970/71, 11 077, nr. 3, blz. 1.
Eerste rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 1968,
blz. 44–45.
19
Zo gingen de drie progressieve politieke partijen, PvdA, D’66 en PPR in 1972 met een
gezamenlijk verkiezingsprogramma «Keerpunt ’72» de Tweede Kamerverkiezingen in.
20
Een uitzondering hierop waren de lijstencombinaties die KVP, ARP en CHU bij de statenverkiezingen van 1974 in vijf provincies aangingen, vooruitlopend op het samengaan van deze
partijen in het CDA.
21
Algehele herziening van de Kieswet: advies vergezeld van een voorontwerp van wet met
memorie van toelichting, Kiesraad 1985, blz. 30–31.
22
Kamerstukken II 1987/88, 20 264, nr. 3, blz. 55.
23
De Tweede Kamerverkiezingen in vijftig stappen, Niels van Driel en Ron de Jong, p. 87–89.
17
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

4

echter niet meer voorgekomen. Op regionaal niveau zijn de enkele fusies
van politieke partijen, voor zover na te gaan, niet door een lijstverbinding
vooraf gegaan. Ook op lokaal niveau lijkt een fusie van partijen die eerder
een lijstencombinatie vormden een uitzonderlijk verschijnsel te zijn.24
Afschaffen mogelijkheid tot aangaan lijstencombinaties
De argumenten voor en tegen de mogelijkheid van lijstencombinaties zijn
niet veranderd. Bezwaarlijk is dat de systematiek van restzetelverdeling
die is gericht op een zo evenredig mogelijke vertegenwoordiging
enigszins wordt doorkruist. Partijen die een lijstencombinatie aangaan
kunnen namelijk meer kans maken op een restzetel dan de partijen die dat
niet doen. Dat kan er zelfs toe leiden dat een partij die deel uitmaakt van
een lijstencombinatie meer zetels krijgt toegewezen dan een partij die
geen lijstencombinatie is aangegaan, maar waarop meer stemmen zijn
uitgebracht.25 De mogelijkheid van lijstencombinaties vermindert verder
de doorzichtigheid van de verdeling van de zetels over de lijsten. Deze
bezwaren acht de regering overkomelijk als de mogelijkheid tot het
aangaan van lijstencombinaties werkt als een opmaat voor fusie of een
gezamenlijke kandidaatstelling.
De regering stelt vast dat processen van krachtenbundeling van politieke
groeperingen, die de mogelijkheid van het aangaan van de lijstencombinatie beoogt te faciliteren, zich nauwelijks nog voordoen. Waar de
mogelijkheid om een lijstencombinatie aan te gaan in de jaren zeventig en
tachtig van de vorige eeuw aansloot bij wensen tot politieke heroriëntatie
en ook heeft geresulteerd in blijvende krachtenbundeling door fusies, is
daarvan thans geen sprake. Het verkrijgen van een betere positie bij de
verdeling van restzetels is de voornaamste reden om lijsten te combineren. De regering constateert voorts, mede gezien de breed gesteunde
motie Taverne c.s., dat er groot politiek draagvlak is voor het afschaffen
van de lijstencombinaties.
De regering stelt daarom voor de mogelijkheid om lijsten tot een
lijstencombinatie te verbinden uit de Kieswet te schrappen en geeft
daarmee uitvoering aan de motie-Taverne c.s.
3. Restzetelverdeling
Aangezien het aangaan van een lijstencombinatie invloed heeft op de
restzetelverdeling roept dit de vraag op of de afschaffing van lijstencombinaties gevolgen moet hebben voor het geldende stelsel van de restzetelverdeling. Voor de beantwoording van deze vraag is een korte
beschouwing van het huidige stelsel van restzetelverdeling op zijn plaats.
Restzetelverdeling en evenredige vertegenwoordiging
Artikel 53 van de Grondwet bepaalt dat de leden van beide kamers
worden gekozen «op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging
binnen door de wet te stellen grenzen». Het resultaat van de verkiezing
24

De provinciehoofdsteden alsmede de gemeenten Amsterdam en Rotterdam is gevraagd of bij
de laatste drie gemeenteraads- en provinciale statenverkiezingen partijen zijn gefuseerd die
eerdere een lijstencombinatie vormden. Bij de provinciale statenverkiezingen is dat niet
voorgekomen. Raadplegen van genoemde gemeenten alsmede een analyse van beschikbare
informatie op het internet geeft het beeld dat fusies op lokaal niveau zeer beperkt voorkomen.
Voor zover er sprake van is, is dit vaak niet een vervolg op een eerdere lijstencombinatie.
25
Een voorbeeld is de uitslag van de verkiezingen van de Nederlandse leden van het Europese
Parlement van 2014. De lijst waarop de meeste stemmen waren uitgebracht (D66) kreeg een
zetel minder dan het CDA, dat een lijstencombinatie was aangegaan. Ook de SP behaalde
meer stemmen dan de PvdA, maar kreeg een zetel minder toegewezen, als gevolg van de
lijstencombinatie PvdA-GL.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

5

moet een vertegenwoordiging zijn waarvan de zetelverdeling zoveel
mogelijk de krachtsverhoudingen tussen de politieke groeperingen
weerspiegelt uitgaande van de aantallen behaalde stemmen per lijst.
Volstrekt mathematische evenredigheidweerspiegeling is daarbij echter
niet vereist en ook niet haalbaar. De aantallen stemmen die bij verkiezingen op partijen zijn uitgebracht bedragen immers nooit een exacte
veelvoud van de kiesdeler. Het is dan ook onvermijdelijk dat partijen na
het toedelen van de zogenoemde «volle zetels» stemmen overhouden en
dat er zetels «overblijven», die door middel van het systeem van de
restzetelverdeling moeten worden verdeeld. Hierbij moet worden
onderkend dat geen van de stelsels van restzetelverdeling in staat is
volstrekte evenredigheid te bewerkstelligen. Verder is van belang dat een
beperkte afwijking van die evenredige vertegenwoordiging «binnen door
de wet te stellen grenzen» is toegelaten op grond van artikel 53
Grondwet26 en dat de thans geldende systemen van restzetelverdeling
passen binnen het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, zoals
voorgeschreven in de Grondwet. 27
Systemen van restzetelverdeling
Binnen de mogelijke systemen van (rest)zetelverdeling zijn twee basissystemen te onderscheiden. Het systeem van de grootste overschotten
(systeem LR-Hare), dat in Nederland geldt voor vertegenwoordigende
organen met minder dan 19 zetels bij gemeenteraadsverkiezingen, de
waterschapsverkiezingen en de verkiezingen van de eilandsraden28 en het
systeem van de grootste gemiddelden (systeem d’Hondt) dat geldt voor
alle overige verkiezingen. Het systeem LR-Hare hanteert een absoluter
begrip van evenredigheid en het systeem d’Hondt een relatiever. Het
stelsel van grootste gemiddelden is in het voordeel van grote partijen,
onder meer omdat in dit stelsel, in tegenstelling tot het stelsel van de
grootste overschotten, aan een partij meer dan een restzetel kan worden
toebedeeld. Het aangaan van lijstencombinaties kan voor kleinere partijen
een manier zijn om hiervoor te compenseren. Op beide basissystemen
bestaan varianten die tot doel hebben bepaalde neveneffecten tegen te
gaan.
De praktische uitwerking van beide systemen in Nederland is beschreven
in bijlage 2.
Ontstaansgeschiedenis huidig stelsel restzetelverdeling
De thans geldende regeling van restzetelverdeling voor de verschillende
verkiezingen dateert in grote lijnen uit 1933. In dat jaar heeft het systeem
van grootste overschotten voor het merendeel van de verkiezingen
plaatsgemaakt voor het systeem d’Hondt. Sinds het vastleggen van het
stelsel van evenredige vertegenwoordiging in de Grondwet in 1917 was
de Kieswet op het punt van de restzetelverdeling herhaaldelijk gewijzigd.
Deze elkaar snel opvolgende wetswijzigingen weerspiegelden de
zoektocht naar een passend stelsel van restzetelverdeling. Deze zoektocht
resulteerde in 1932 in een regeringsvoorstel ten gunste van het stelsel van
de grootste overschotten, dat echter gepaard ging met diverse uitzonderingen en extra eisen om politieke verbrokkeling tegen te gaan, waardoor
de verdeling van de restzetels de facto tot nagenoeg dezelfde resultaten
leidde als wanneer deze waren verdeeld volgens het systeem van de
grootste gemiddelden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de
26
27
28

Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr. 112, blz. 7.
Zie ook Kamerstukken II 1999/2000, 26 957.
Naast de 3 openbare lichamen, zijn er momenteel 127 gemeenten en 8 waterschappen met
minder dan 19 zetels. De zogenoemde geborgde zetels van de algemeen besturen worden niet
meegeteld bij het aantal te verdelen zetels bij een waterschapsverkiezing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

6

Tweede Kamer werden verschillende amendementen ingediend die
betrekking hadden op de restzetelverdeling. Het amendement Van den
Bergh c.s., dat omwille van de duidelijkheid en begrijpelijkheid het stelsel
d’Hondt introduceerde voor de verkiezingen van de Tweede Kamer,
provinciale staten en gemeenteraden van gemeenten met meer dan
20.000 inwoners, werd door de Kamer aangenomen.29 Voor gemeenten
met minder dan 20.000 inwoners gold het stelsel van grootste
overschotten, waarbij in de eerste ronde alleen lijsten aanspraak op een
restzetel konden maken die tenminste 75% van de kiesdeler hadden
behaald. Voor een mogelijke tweede ronde van verdeling van restzetels
gold het stelsel van grootste gemiddelden.
Wijziging restzetelverdeling en advies Kiesraad
Bij brief van 11 juni 2015 heeft de Kiesraad op mijn verzoek een advies
uitgebracht over mogelijke systemen van restzetelverdeling bij afschaffing
van lijstencombinaties.30 De Kiesraad maakt in zijn advies onderscheid
tussen de benadering van de figuur van de lijstencombinatie zoals deze is
bedoeld en vormgegeven in de kieswet (in theorie) en de benadering
bezien vanuit de uitwerking ervan in de praktijk. De Kiesraad benadrukt
dat de mogelijkheid om lijstencombinaties aan te gaan in 1973 niet is
ingevoerd om kleine partijen te compenseren voor het restzetelsysteem
van de grootste gemiddelden. Verder wijst de Kiesraad erop dat lijstencombinaties zowel door grote als kleine partijen kunnen worden
aangegaan, en dat alle partijen die aan een lijstencombinatie deelnemen –
of ze nu groot zijn of klein – hun kans op een extra zetel vergroten. Het
systeem werkt dus neutraal ten opzichte van de partijgrootte van de
deelnemende partijen.
Wordt het feitelijke gebruik bekeken, dan blijkt wel dat vooral kleine
partijen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om een lijstencombinatie aan te gaan.31 Het zijn dan ook vooral de kleine partijen die er de
vruchten van hebben geplukt in de vorm van extra zetels.
Hoewel de Kiesraad geen noodzaak ziet tot wijziging van de restzetelverdeling bij een afschaffing van de lijstencombinaties, bevat het advies een
beschouwing van de verschillende (bruikbare) systemen van restzetelverdeling, om een politieke weging mogelijk te maken. Aan de hand van zes
verschillende systemen brengt de Kiesraad de effecten voor grote en
kleine partijen in beeld.32
De Kiesraad ziet geen reden om af te wijken van de feitelijke situatie zoals
die zich voordoet met de effecten van de lijstencombinaties en geeft, als
toch een wijziging van de restzetelverdeling wordt overwogen, de
voorkeur aan de systemen d’Hondt, Saint Laguë en H/H, omdat deze
systemen het dichtst bij de huidige verdeling van restzetels blijven.
Nu het systeem d’Hondt decennialang nagenoeg ongewijzigd van kracht
is en aan de introductie van de mogelijkheid van het aangaan van
lijstencombinaties niet de overweging ten grondslag heeft gelegen om
kleine partijen te compenseren voor de restzetelverdeling van het systeem
29

Kamerstukken II 1932/33, 69, nr. 7.
Kamerstukken II 2014/15, 33 268, nr. 28.
31
De Kiesraad heeft een analyse gemaakt van de uitslagen van de verkiezingen voor de Tweede
Kamer sinds 2002.
32
De Kiesraad beschrijft zes systemen van restzetelverdeling. Volgens het systeem van de
grootste overschotten is dat 1) systeem LR-Hare; volgens het systeem van de grootste
gemiddelden zijn dat 2) methode d’Hondt, 3) systeem Saint- Laguë, 4) de gemodificeerde
Saint- Laguë methode, en 5) methode Webster; de Kiesraad komt verder met een combinatie
van het systeem van de grootste overschotten en dat van de grootste gemiddelden: 6) het
systeem H/H.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

7

d’Hondt, en dit systeem bovendien neutraal uitwerkt ten aanzien van
partijgrootte, ziet de regering geen reden tot wijziging van de systematiek
van restzetelverdeling. Ten slotte wijst de regering er op dat bij de
afschaffing in 2010 van lijstencombinaties voor de verkiezing van de
Eerste Kamer ook geen wijziging in het stelsel van restzetelverdeling is
aangebracht.33
4. Consultatie
Het concept wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn ter consultatie voorgelegd aan de Kiesraad en aangeboden via
www.internetconsultatie.nl.
De VNG en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVvB) zijn niet
afzonderlijk geconsulteerd. Dit omdat de afschaffing van de lijstencombinaties geen gevolgen heeft voor het organiseren van de verkiezingen door
gemeenten of eilandsraden. Om dezelfde reden is het concept
wetsvoorstel niet ter consultatie voorgelegd aan de bestuurscolleges van
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Wel zijn politieke
partijen zoveel als mogelijk op de internetconsultatie geattendeerd.
Consultatie Kiesraad
Het concept-wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op 29 juni
2015 aan de Kiesraad voorgelegd. In zijn advies op het wetsvoorstel van
22 juli 2015 (bijgevoegd)34 beperkt de Kiesraad zich tot een wetstechnische bespreking van het wetsvoorstel, nu het afschaffen van de figuur
van de lijstencombinaties de uitkomst van een politieke beoordeling is. De
Kiesraad maakt twee wetstechnische opmerkingen, welke deels zijn
overgenomen.
Internetconsultatie
Van 30 juni 2015 tot en met 31 juli 2015 zijn het wetsvoorstel en de
toelichting raadpleegbaar geweest via www.internetconsultatie.nl. Ook
het advies van de Kiesraad van 11 juni 2015 is op deze website geplaatst.
Zo ver als mogelijk zijn de geregistreerde politieke partijen geattendeerd
op de internetconsultatie. Alle bij de Kiesraad voor de Eerste Kamer-,
Tweede Kamer- en Europees Parlementsverkiezingen geregistreerde
partijen zijn aangeschreven. Daarnaast zijn de gemeenten gevraagd de
partijen te informeren die bij hun centraal stembureau zijn geregistreerd
voor gemeentelijke en provinciale verkiezingen.35 Deze vraag is ook
gesteld aan de waterschappen ten aanzien van de partijen die zijn
geregistreerd voor de waterschapsverkiezingen en de openbare lichamen
waar het de eilandraadsverkiezingen betreft.
Er zijn ruim 200 reacties ontvangen, waarvan veel herkenbaar als
afkomstig van raadsleden of lokale afdelingen van politieke partijen.
Vanuit de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn geen
reacties ontvangen. Uit de reacties blijkt dat het voorstel zowel gesteund
als afgewezen wordt; waarbij in het merendeel van de reacties afwijzend
op het voorstel wordt gereageerd.

33

Wet van 18 november 2010 tot wijziging van de Kieswet houdende verhoging van de
voorkeursdrempel, beperking van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties
alsmede vaststelling van het tijdstip van de stemming voor de verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer Stb. 2010, 790.
34
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
35
Een aantal gemeenten is (tevens) centraal stembureau voor de provinciale statenverkiezingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

8

Uit de reacties waarin het voorstel wordt afgewezen komt onder meer
naar voren dat men de noodzaak van het wetsvoorstel niet ziet en dat niet
duidelijk is welk probleem moet worden opgelost. Er wordt gesteld dat
kleine partijen door het voorstel worden gedupeerd en dat het tot
verschraling van het politieke landschap en vermindering van diversiteit
in de vertegenwoordigende organen zal leiden. Daarbij wordt met name
de gemeenteraad genoemd. Ook wordt benadrukt dat door het
wegnemen van de mogelijkheid om lijsten te combineren minder fusies
tot stand zullen komen, wat versplintering in de hand werkt.
Voorstanders van het wetsvoorstel menen dat de mogelijkheid om lijsten
in een lijstencombinatie te verbinden enkel gericht is op het behalen van
restzetels en dat geestverwante partijen die elkaar willen steunen dat ook
kunnen doen door met één lijst aan de verkiezingen deel te nemen. Ook
wordt het gebrek aan transparantie van het systeem van (rest)zetelverdeling bij lijstencombinaties genoemd en het feit dat een partij waarop
minder stemmen zijn uitgebracht dan op een andere partij, toch meer
zetels toegewezen kan krijgen. Dit is voor burgers vaak niet te begrijpen.
Ook wordt door de voorstanders het argument van versplintering naar
voren gebracht: Het afschaffen van lijstencombinaties zou juist een impuls
kunnen geven aan partijen om alsnog te fuseren.
Bij zowel voor- als tegenstanders van het wetsvoorstel wordt het
«democratisch aspect» van lijstcombinaties aangehaald. Degenen die de
mogelijkheid van het aangaan van lijstencombinaties willen behouden
wijzen erop dat hierdoor kleinere politieke partijen die overeenstemmen in
ideologie of uitgangspunten, maar verschillen in inhoud, ondersteund
worden om electoraal hun krachten te bundelen en met een zetel meer in
een vertegenwoordigend orgaan het geluid van hun kiezers kunnen laten
horen. Dat politieke groeperingen ervoor kunnen kiezen dat een stem
terecht kan komen bij een groepering die politiek-inhoudelijk dichtbij staat
vindt men aanzienlijk democratischer dan dat zetels toekomen aan de
partij met de meeste stemmen.
Ook is door tegenstanders van het wetsvoorstel betoogd dat politieke
partijen die een lijstverbinding aan gaan vaak in hetzelfde politieke
spectrum zitten. Veel kiezers komen niet exact uit bij de ene of de andere
partij en als hun stem bij een van de verbonden partijen terecht komt
wordt de kans vergroot dat een deel van hun idealen verwezenlijkt zou
kunnen worden. De lijstverbinding heeft ook een inhoudelijke betekenis:
partijen duiden hun geestverwanten, hetgeen de kiezer alleen maar kan
helpen in zijn besluit. Voorstanders van het wetsvoorstel vinden dit juist
niet democratisch; je stemt immers op één partij en de stem zou dan ook
naar de partij moeten gaan waar de kiezer voor heeft gekozen. Bovendien
moet je als politieke groepering op eigen kracht kunnen draaien en niet
alleen door middel van een met een lijstencombinatie behaalde extra zetel
in de raad komen.
De regering onderschrijft de reacties waarin wordt gesteld dat het
systeem van restzetelverdeling bij lijstencombinaties voor veel kiezers
lastig te doorgronden is en dat het moeilijk te begrijpen is dat een
lijstverbinding er toe kan leiden dat een partij waarop minder stemmen
zijn uitgebracht meer zetels behaalt dan een partij met een groter aantal
stemmen. De regering is zich er verder van bewust dat er vooral op lokaal
niveau veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om lijsten
in een lijstencombinatie te verbinden en dat hierbij de ideologische
verwantschap en mogelijke bundeling in de toekomst zeker een rol zou
kunnen spelen. Tegelijkertijd blijkt ook uit de reacties op de consultatie dat
het behalen van extra zetels vaak een doorslaggevende reden is om een
lijstencombinatie aan te gaan. De constatering dat het beoogde doel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

9

lijstencombinaties, namelijk een opmaat tot het komen tot een fusie van
politieke groepringen, wordt overschaduwd door de bijkomstigheid dat
het aangaan van een lijstencombinatie extra (rest)zetels kan opleveren
wordt daarmee ondersteund.
De insprekers op het wetsvoorstel hebben nagenoeg geen opmerkingen
gemaakt op het ongewijzigd blijven van de restzetelverdeling. Een aantal
keren is opgemerkt dat het afschaffen van de mogelijkheid om lijsten te
verbinden gepaard zou moeten gaan met een aanpassing van het systeem
van restzetelverdeling. Daarbij is een enkele keer een voorkeur uitgesproken voor een restzetelverdeling volgens het systeem H/H.
De reacties op de consultatie zijn voor de regering geen reden om het
conceptwetsvoorstel te wijzigen.
5. Administratieve lasten
Voor het aangaan van een lijstencombinatie is nodig dat de betrokken
politieke groeperingen een gemachtigde en desgewenst een of meer
plaatsvervangers aanwijzen, die bevoegd zijn tot het verbinden van de
kandidatenlijst met andere kandidatenlijsten tot een lijstencombinatie
(huidig artikel H 5 van de Kieswet). Vervolgens dient op de dag van de
kandidaatstelling een tot het aangaan van een lijstencombinatie strekkende schriftelijke gemeenschappelijke verklaring door de gemachtigden
te worden overgelegd aan het centraal stembureau (artikel I 10, eerste lid,
van de Kieswet). Het inleveren van de verklaring van lijstverbinding wordt
beschouwd als een administratieve last, net als het inleveren van een
kandidatenlijst. De administratieve last van het inleveren van een
kandidatenlijst is berekend op een tijdsbeslag van totaal 2,5 uur per
lijstencombinatie. Hoewel het inleveren van een schriftelijke gemeenschappelijke verklaring tot een eenvoudiger handeling kan worden
gerekend dan het inleveren van een kandidatenlijst wordt voor de
berekening van administratieve lasten van dit wetsvoorstel de kandidatenlijst als uitgangspunt genomen. Het aantal gehouden verkiezingen
verschilt van jaar tot jaar. Zo zijn in 2013 geen verkiezingen gehouden
(afgezien van verkiezingen als gevolg van een gemeentelijke herindeling).
In het daaropvolgende jaar, 2014, was sprake van 380 gemeenteraadsverkiezingen en één Europees Parlementsverkiezing (exclusief verkiezingen
als gevolg van een gemeentelijke herindeling). Bij de gemeenteraadsverkiezingen is nagegaan hoeveel lijstencombinaties zijn aangegaan in de
twaalf provinciehoofdsteden, alsmede in de gemeenten Amsterdam en
Rotterdam (totaal veertien gemeenten). Het betreft hier in totaal 26
lijstencombinaties. Extrapolatie (bij wijze van fictie) naar alle 380
gemeenten levert afgerond totaal 706 lijstencombinaties op. Inclusief de
Europees Parlementsverkiezingen kunnen dan 708 lijstencombinaties in
aanmerking worden genomen voor de berekening van administratieve
lasten. De geschatte administratieve lasten waren in 2014 (708 * 2,5 *
€ 15=) € 26.550. De administratieve lasten zullen het hoogst zijn in een
jaar waarin gemeenteraadsverkiezingen worden gehouden, omdat per
gemeente lijstencombinaties kunnen worden aangegaan. Gelet op het
voorgaande kan worden aangenomen dat de jaarlijkse administratieve
lasten als gevolg van het aangaan van lijstencombinaties in de afgelopen
decennia ruim beneden de € 100.000 zijn gebleven, en dat de vermindering van de administratieve lastendruk voor burgers als gevolg van dit
wetsvoorstel derhalve verwaarloosbaar is.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

10

Bijlage 1

Overzicht lijstencombinaties sinds 200236
Tweede Kamerverkiezingen
2012
2010
2006
2003
2002

PvdA + SP + GL
PvdA + GL
SP + GL
SP + GL
SP + GL

CU + SGP
CU + SGP
CU + SGP
CU + SGP
CU + SGP

Eerste Kamerverkiezingen
2011

2007
2003

Geen (mogelijkheid
met ingang van 2010
afgeschaft)
CDA + CU + SGP
CDA + CU + SGP

GL + PvdD
SP + GL

VVD + D66 + OSF

Europese verkiezingen
2014
2009
2004

PvdA + GL
PvdA + GL
PvdA + GL

CDA + [CU + SGP]
CDA + [CU + SGP]
CDA + [CU + SGP]

VVD + D66
VVD + D66

Provinciale Statenverkiezingen
2015
Combinatie
CU + SGP
PvdA + GL
SP + GL
PvdA + GL + PvdD
50PLUS + PvdD
GL + PvdD
VVD + D66
PvdD + Ouderenpartij NH
50PLUS + Hart voor Holland
CDA + CU + SGP
Totaal

Aantal prov.
5
6
1
2
1
2
1
1
1
1
21

2011
Combinatie
CU + SGP
PvdA + GL
PvdA + GL + PvdD
PvdA + GL + D66
GL + D66
VVD + Belang Frysl
Totaal

36

Aantal prov.
5
7
2
1
1
1
17

Ook bij gemeenteraadsverkiezingen wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om lijstencombinaties aan te gaan. Zo waren bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2014 bijvoorbeeld in
alle provinciehoofdsteden, met uitzondering van Assen, en in de gemeenten Amsterdam en
Rotterdam een of meer lijstencombinaties aangegaan. Er is geen uitputtend beeld hoe vaak en
welke lijstencombinaties voorkomen voor alle gemeenteraadsverkiezingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

11

2007
Combinatie

Aantal prov.

CU + SGP
SP + GL
PvdA + GL
Totaal

5
7
4
16

2003
Combinatie

Aantal prov.

CU + SGP
PvdA + GL
SP + GL
PvdA + D66
Leefbaar ZH + LPF
Totaal

4
3
7
1
1
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

12

Bijlage 2

Praktische uitwerking van systemen
Een systeem van (rest)zetelverdeling is globaal als volgt ingericht.
Aan de lijsten die aan een verkiezing deelnemen worden de zetels
toebedeeld op basis van het aantal op een lijst uitgebrachte stemmen
gedeeld door de kiesdeler. De kiesdeler is het totaal tijdens de verkiezing
uitgebracht aantal geldige stemmen (minus de blanco stemmen) gedeeld
door het aantal te verdelen zetels. Na het toedelen van de zogenaamde
«volle» zetels, houden lijsten bijna altijd stemmen over, en ook zijn dan
niet alle zetels verdeeld. De nog niet verdeelde zetels worden restzetels
genoemd. Voor de toewijzing van de restzetels kent de Kieswet twee
systemen: het systeem van de grootste gemiddelden en het systeem van
grootste overschotten. Voor de meerderheid van de verkiezingen wordt
het systeem van grootste gemiddelden gebruikt.
Het systeem van grootste gemiddelden (systeem d’Hondt) verloopt als
volgt:
1. Eerst wordt voor alle partijen berekend hoeveel stemmen per zetel op
een partij zouden zijn uitgebracht, als die partij één zetel extra zou
krijgen. De op de partij uitgebrachte stemmen worden dus gedeeld
door het aantal behaalde «volle» zetels + 1,
2. de uitkomsten van deze berekening zijn gemiddelden; zij worden naar
grootte gerangschikt,
3. de eerste restzetel gaat naar de partij met het grootste gemiddelde.
Voor deze partij wordt opnieuw berekend wat het gemiddelde nu is,
uitgaande van het aantal volle zetels, de toegewezen restzetel en één
extra zetel,
4. als er nog een restzetel te verdelen is, wordt deze toegewezen aan de
partij met nu het grootste gemiddelde,
5. het centraal stembureau herhaalt zo nodig deze procedure, totdat alle
restzetels verdeeld zijn. Bij deze methode van restzetelverdeling
kunnen partijen meer dan één restzetel krijgen.
Het systeem van de grootste overschotten (systeem LR-Hare) verloopt als
volgt:
1. Eerst wordt berekend hoeveel stemmen een partij overhoudt na de
eerste toekenning van de zetels. Daarvoor wordt het totaal aantal
stemmen op een partij gedeeld door de kiesdeler. Het resultaat is een
aantal «volle» zetels plus een overschot aan stemmen,
2. de restzetels worden over de partijen verdeeld, beginnend bij de
partij die het grootste overschot aan stemmen heeft, en zo verder,
waarbij iedere partij slechts één restzetel toegewezen kan krijgen.
Voor de toekenning komen alleen partijen in aanmerking die ten
minste 75% van de kiesdeler hebben behaald,
3. als er daarna nog restzetels te verdelen zijn, gebeurt dit volgens het
systeem van de grootste gemiddelden. In dat geval geldt de drempel
van 75% van de kiesdeler niet. Bij deze verdeling kan iedere partij
maximaal één restzetel krijgen.
Voor het toekennen van restzetels aan partijen die hun lijsten hebben
verbonden tot een lijstencombinatie geschiedt de verdeling van aan de
combinatie toegekende zetels volgens het stelsel van de grootste
overschotten, waardoor ook kans is dat een aan de combinatie toegekende restzetel toevalt aan de kleinste van de aan de combinatie deelnemende partijen. Partijen binnen de combinatie die niet op eigen kracht
een zetel hebben behaald, worden bij de verdeling van de (rest)zetels
buiten beschouwing gelaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 377, nr. 3

13