Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

33 552

Slachtofferbeleid

Nr. 107

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 februari 2023
Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Het gebiedsverbod in
perspectief. Wettelijke (on)mogelijkheden, cijfers en ervaringen» en mijn
beleidsreactie daarop aan. Het onderzoek is op mijn verzoek uitgevoerd
door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna:
WODC), en is gepositioneerd binnen het bredere onderzoeksprogramma
naar de evaluatie van de Wet langdurig toezicht (hierna: Wlt)1. Dit is het
vierde onderzoek uit het onderzoeksprogramma. Het onderzoek geeft
geen aanleiding tot uitbreiding van het wettelijk instrumentarium om
confrontaties tussen daders en slachtoffers of nabestaanden te
voorkomen. In het tweede deel van de brief licht ik dit graag nader toe.
Achtergrond
Een misdrijf kan diep ingrijpen in het leven van slachtoffers en
nabestaanden, en een grote impact op hen hebben. Ik realiseer me dat
een confrontatie met de dader in de eigen omgeving een grote belasting
kan opleveren voor slachtoffers en nabestaanden. Aan het zoveel als
mogelijk voorkomen van dergelijke situaties hecht ik grote waarde.
Er bestaan verschillende wettelijke mogelijkheden om een dader
langdurig uit de woonomgeving van een slachtoffer te weren.2 Naast een
gebiedsverbod op basis van de Wlt, kan dit ook via bijzondere
voorwaarden die het voorkomen van confrontaties tussen slachtoffers en
nabestaanden met de dader tot doel en/of effect hebben, zoals een
contactverbod, verhuisplicht en vestigingsverbod.3 Uw Kamer heeft in de
afgelopen jaren meermaals aandacht gevraagd voor de toereikendheid
van de bestaande wettelijke mogelijkheden, zowel door vragen te stellen
1

Wet Langdurig Toezicht: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Ministerie van
Veiligheid en Justitie (https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/wetsevaluaties/evaluatiewet-langdurig-toezicht).
2
Zie ook Kamerstuk 33 552, nr. 59; Kamerstuk 33 552, nr. 85.
3
Zie verder: Het gebiedsverbod in perspectief, pagina 14.

kst-33552-107
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 33 552, nr. 107

1

over de werking als door moties in te dienen voor een (zelfstandig)
langdurig/permanent woonverbod voor daders van ernstige gewelds- en
zedenmisdrijven.4 Ik heb uw Kamer eerder aangegeven dat ik de
uitkomsten van dit onderzoek nadrukkelijk zal wegen in het kader van deze
discussie.
De Wlt moet zoals gebruikelijk voor nieuwe wetten na vijf jaar worden
geëvalueerd. De evaluatie wordt uitgevoerd door het WODC en bestaat uit
meerdere fasen.5 Eerder verschenen de rapporten «Wet langdurig
toezicht: Reconstructie van de beleidstheorie, eerste evidentie en nadere
onderzoeksthema’s»; «Wet langdurig toezicht: Procesevaluatie» en
«Toepassingen van de Wet langdurig toezicht in 2017–2020: Een eerste
verkenning».6 In onderhavig onderzoek heeft het WODC onderzocht in
welke mate de wettelijke mogelijkheden tot oplegging van langdurige
gebiedsverboden toereikend zijn om confrontaties tussen slachtoffers of
nabestaanden en (ex-) veroordeelden van ernstige gewelds- of zedenmisdrijven, in de woonomgeving te voorkomen.
Tevens geef ik met dit onderzoek invulling aan de motie van het lid Van
Toorenburg (CDA) c.s.7, waarin kortgezegd werd verzocht onderzoek te
doen of de geboden mogelijkheid om een veroordeelde een langdurig
gebiedsgebod op te leggen in de Wlt voldoende helder en duidelijk is. Ook
op die motie zal ik ingaan in het tweede deel van deze brief.
Onderzoek Het gebiedsverbod in perspectief
Het doel van het onderzoek is na te gaan in hoeverre de mogelijkheden
die de wet biedt voor oplegging van een gebiedsverbod om confrontaties
tussen slachtoffers of nabestaanden en daders te voorkomen, toereikend
zijn. Toereikend is hierbij gedefinieerd als de mate waarin de oplegging,
tenuitvoerlegging en handhaving van gebiedsverboden bijdragen aan het
voorkomen van confrontaties (een fysieke ontmoeting) tussen slachtoffers
of nabestaanden en daders in hun woon- en/of werkomgeving.
Het onderzoek beschrijft dat de Wlt drie onderdelen bevat voor toezicht op
ex-justitiabelen: de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.), de voorwaardelijke beëindiging van de dwangverpleging bij de tbs-maatregel (VB) en
de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (GVM). In
het onderzoek wordt geconcludeerd dat alle drie de onderdelen de
mogelijkheid bieden om een langdurig (in potentie ongemaximeerd)
gebiedsverbod op te leggen. Wat betreft de toepassing in de praktijk laat
het verrichte dossieronderzoek zien dat met name bij v.i.-gestelden relatief
vaak een gebiedsverbod, gebiedsgebod of een combinatie van beide
wordt opgelegd. Bij VB is dit minder vaak het geval.8 De gemiddelde duur
van een opgelegd gebiedsverbod ligt tussen de 600 en 1.350 dagen.9
Het onderzoek wijst verder uit dat de meeste andere wettelijke grondslagen om een gebiedsverbod op te leggen geen aanvullende werking

4

Kamerstuk 35 000 VI, nr. 48, motie lid Van Toorenburg (CDA) en Van Oosten (VVD) d.d.
22 november 2018; Kamerstuk 35 122, nr. 36, motie lid Van Toorenburg (CDA), Van Wijngaarden
(VVD) en Groothuizen (D66) d.d. 25 juni 2019, Kamerstuk 29 279, nr. 669, motie lid Eerdmans
(JA21), Van der Plas (BBB) en Ellian (VVD) d.d. 8 juli 2021.
5
Wet Langdurig Toezicht: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Ministerie van
Veiligheid en Justitie (https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/wetsevaluaties/evaluatiewet-langdurig-toezicht).
6
Kamerstukken 24 587 en 29 452, nr. 817.
7
Kamerstuk 33 552, nr. 30.
8
38,5% bij v.i. en 16,7% bij VB. De prevalentie bij de GVM was nog niet bekend. Tot op heden
zijn/worden 5 GVM’s ten uitvoer gelegd.
9
De gemiddelde duur per modaliteit: 598 dagen (VB), 668 dagen (v.i.), 1.347 dagen (vrijheidsbeperkende maatregel) en 637,5 dagen (onrechtmatige daad).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 33 552, nr. 107

2

hebben ten opzichte van de Wlt. Twee modaliteiten, de vrijheidsbeperkende maatregel (strafrecht) en de onrechtmatige daad in combinatie met
een rechterlijk verbod (civiel recht), hebben dit in potentie wel. Uit het
onderzoek volgt echter dat de nadelen van deze mogelijkheden zwaarder
lijken te wegen dan de voordelen. Als nadeel van een vrijheidsbeperkende
maatregel wordt genoemd dat de duur is gemaximeerd tot vijf jaar en dat
hieraan geen reclasseringstoezicht is verbonden. Nadelen van een
civielrechtelijk gebiedsverbod zijn dat het starten van een civiele
procedure veel tijd, moeite en meestal geld kost, handhaving voor een
groot deel afhankelijk is van het slachtoffer zelf en dat enkel een
dwangsom kan worden opgelegd bij schending van het verbod.
Conclusies
Het doel van de Wlt is het voorkomen van recidive. Voor dat doel wordt de
Wlt over het algemeen toereikend geacht. In het onderzoek wordt
aangegeven dat slachtoffers en nabestaanden de dader over het
algemeen nooit meer wensen tegen te komen. Gebiedsverboden onder de
Wlt zijn in die zin niet altijd toereikend. Dat zit niet zozeer in de inhoud
en/of reikwijdte van het verbod, maar vooral in de duur van het gebiedsverbod. Hoewel de duur van een gebiedsverbod op grond van de Wlt in
potentie ongemaximeerd is, dient voor verlenging sprake te zijn van
aantoonbaar (recidive)gevaar of een risico op «ernstig belastend gedrag»
jegens slachtoffers. Indien van deze criteria in de praktijk geen sprake is, is
enkel de wens van slachtoffers en nabestaanden om confrontaties te
voorkomen onvoldoende voor een ongemaximeerde duur van het
gebiedsverbod.
Het onderzoek is gedaan op basis van analyse van wetgeving, dossieronderzoek en interviews. Eigen aan kwalitatief onderzoek is dat er beperkingen zijn in de representativiteit van de uitkomsten van het onderzoek.
Tijdens het onderzoek zijn een aantal knelpunten gesignaleerd die
mogelijk in de praktijk van (indirecte) invloed kunnen zijn op het
toereikend zijn van gebiedsverboden om confrontaties tussen slachtoffers
of nabestaanden en daders te voorkomen. Veel van de gesignaleerde
punten zien op adequate informatievoorziening, waaronder het (verder)
verbeteren van het informeren en raadplegen van slachtoffers en
nabestaanden.
Beleidsreactie
Ik concludeer uit het onderzoek dat de wettelijke mogelijkheden om
confrontaties tussen dader en slachtoffer(s) of nabestaanden te
voorkomen volstaan, zolang een dader recidivegevaarlijk is en/of ernstig
belastend gedrag vertoont. De Wlt biedt dan een mogelijkheid voor het
opleggen van een langdurig gebiedsverbod. Het onderzoek vormt voor
mij dan ook geen aanleiding voor uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden voor oplegging van een langdurig gebiedsverbod of het invoeren
van een zelfstandig woonverbod. Tegelijkertijd realiseer ik me dat ik
hiermee niet tegemoet kom aan de wensen van alle slachtoffers en
nabestaanden. Ik licht hieronder mijn conclusie nader toe.
De Wlt is niet toereikend om alle confrontaties tussen slachtoffers en
nabestaanden te voorkomen. Die ontoereikendheid zit niet zozeer in de
inhoud en/of reikwijdte van het verbod, maar vooral in de duur ervan. Bij
de drie modaliteiten is sprake van toetsing of een dader nog (recidive)gevaarlijk is, of ernstig belastend gedrag vertoont. Wanneer dit niet langer
het geval is, worden de maatregelen uit de Wlt beëindigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 33 552, nr. 107

3

Vanuit het perspectief van slachtoffers en nabestaanden vind ik het
voorstelbaar dat zij wensen dat elke confrontatie wordt getracht te
voorkomen. Het voert echter te ver om elke confrontatie tussen dader en
slachtoffer(s) of nabestaanden trachten te voorkomen nadat een dader zijn
of haar straf heeft uitgezeten en er geen sprake meer is van ernstig
belastend gedrag of recidivegevaar. Ik vind het belangrijk om een
evenwicht te vinden tussen de belangen van slachtoffers en nabestaanden
enerzijds, en de vrijheidsbeperking van de veroordeelde anderzijds. De
huidige wettelijke mogelijkheden bieden die balans. Ten aanzien van een
woonverbod moet bovendien worden meegewogen dat dit een ingrijpende sanctie is, die raakt aan de grondrechten van de veroordeelde. Die
grondrechten begrenzen hoe lang en in welke mate de vrijheid van de
veroordeelde kan worden beperkt.10 Een beperking van de in de Grondwet
en internationale mensenrechtenverdragen neergelegde rechten moet
voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent
dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de ernst van de
inmenging en de zwaarte van het belang dat daarmee wordt gediend en
dat het doel niet met een lichter, voor de betrokkene minder ingrijpend
middel kan worden bereikt. Door periodieke toetsing is verzekerd dat in
het licht van mogelijk gewijzigde omstandigheden de maatregel niet
langer voortduurt of voor veroordeelde niet meer belastend is dan nodig
en de maatregel in het individuele geval nog voldoet aan de eisen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Een permanent of langdurig
woonverbod of gebiedsverbod zonder periodieke toets of enkel vanwege
de wens van slachtoffers of nabestaanden is juridisch onwenselijk, omdat
dit strijdig is met de genoemde beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit.
Bovendien sluit dit aan bij wat in de interviews uit het onderzoek naar
voren komt, namelijk dat het doel van het toezicht, waarvan gebiedsverboden deel uitmaken, een veilige re-integratie van de justitiabele is en dat
op een gegeven moment rechtsherstel moet plaatsvinden. Op basis
hiervan concludeer ik dat het huidige instrumentarium doet waarvoor het
bedoeld is.
Wel wil ik nog noemen dat slachtoffers en nabestaanden in de nabije
toekomst ook de mogelijkheid krijgen zich uit te spreken over hun
beschermingsbehoeften wanneer een tot een tbs-maatregel veroordeelde
mogelijk weer onder voorwaarden in vrijheid wordt gesteld. Hiertoe
krijgen slachtoffer en nabestaanden de gelegenheid door het uitoefenen
van spreekrecht tijdens een tbs-verlengingszitting waar een voorwaardelijke beëindiging (VB) van de dwangverpleging aan de orde kan zijn. Dit
geldt ook voor de zittingen waar de opgelegde voorwaarden nadien
kunnen worden gewijzigd. Dit is al onderdeel van de Wet uitbreiding
slachtofferrechten.
Het onderzoek geeft verder aanwijzingen dat in de praktijk zaken op
onderdelen kunnen worden verbeterd. Ik vind het belangrijk mij hiervoor
in te spannen om zo verbeteringen voor slachtoffers en nabestaanden te
bewerkstelligen in de uitvoering van hun bestaande wettelijke rechten en
beschermingsmogelijkheden. Dit is ook in lijn met de ambitie die ik heb
geformuleerd in de Meerjarenagenda Slachtofferbeleid om bestaande
slachtofferrechten te borgen en verbeteringen in de praktijk te
realiseren.11
Het onderzoek wijst uit dat de Wlt op één onderdeel onduidelijk is.
Volgens sommige respondenten is niet duidelijk hoe wijzigingen van
10
11

Kamerstuk 33 552, nr. 59.
Kamerstuk 33 552, nr. 91.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 33 552, nr. 107

4

gebiedsverboden onder de VB en GVM zijn geregeld indien slachtoffers
en nabestaanden dit wensen. Tussentijdse wijziging van de gestelde
voorwaarden, waaronder het gebiedsverbod, is mogelijk bij de VB en de
GVM. Het is van belang om deze onduidelijkheid weg te nemen. Ik betrek
deze aanbeveling dan ook in het traject van de taakoverdracht van het
informeren en raadplegen van slachtoffers in de fase van tenuitvoerlegging van het OM naar het CJIB. Dat geldt ook voor de overige in het
onderzoek genoemde punten ten aanzien van de informatievoorziening
aan slachtoffers en nabestaanden. In het traject van de taakoverdracht heb
ik expliciet aandacht voor goede dienstverlening en informatievoorziening
aan slachtoffers.12
Ik beschouw hiermee de eerdergenoemde motie-Van Toorenburg (CDA)
c.s. als afgedaan. Het eerstvolgende onderzoek dat verschijnt in het
onderzoeksprogramma Evaluatie Wlt is de jaarlijkse monitor van het
aantal toepassingen en kenmerken van de Gedragsbeïnvloedende en
Vrijheidsbeperkende Maatregel, in maart of april van dit jaar. Ook over dit
onderzoek zal ik uw Kamer informeren.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

12

Kamerstuk 33 552, nr. 103.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 33 552, nr. 107

5