Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 000 V

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2019

Nr. 82

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2019
Tijdens het notaoverleg Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie
op 15 mei 2018 (Kamerstuk 33 694, nr. 19) verzocht uw Kamer om een
actualisering van de Nederlandse Polaire Strategie 2016–2020 (Kamerstuk
34 300 V, nr. 58) op het gebied van veiligheid in de Arctische regio. Ik heb
toen toegezegd uw Kamer hierover in 2019 te informeren. Met deze brief,
mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van
Economische Zaken en Klimaat, de Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Visserij en de
Minister van Defensie, doe ik deze toezegging gestand. Deze update dient
in de context worden geplaatst van het brede Nederlandse polaire beleid,
zoals vastgelegd in de Nederlandse Polaire Strategie 2016–2020. Deze
strategie stoelt op de drie kernbegrippen duurzaamheid, internationale
samenwerking en wetenschappelijk onderzoek. Deze drie hoofdthema’s
blijven leidend voor het beleid, en de strategie blijft actueel.
In deze brief zal ik achtereenvolgens ingaan op de politieke en militaire, de
economische en de ecologische veiligheid in het noordpoolgebied. Deze
drie groepen van veiligheidsbelangen kunnen niet los van elkaar worden
beschouwd: de klimaatverandering maakt het noordpoolgebied toegankelijker voor economische activiteiten, zoals zeevaart, visserij, toerisme en
grondstoffendelving, en maakt het nog belangrijker het gebied duurzaam
te beheren, waardoor de politieke relevantie ervan toeneemt.
Landen in het Arctisch gebied richten zich op onderlinge samenwerking,
beperking en beheersing van (militaire) spanningen in de regio. De
Arctische Raad, met daarin de acht Arctische landen (Canada,
Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen, Rusland, Verenigde Staten en
Zweden), vormt het belangrijkste forum voor dialoog en samenwerking
als het gaat om Arctische aangelegenheden. Nederland is geen Arctische

kst-35000-V-82
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

1

staat, maar is sinds de oprichting van de Arctische Raad in 1996 wel
waarnemer.1 Om in binnen- en buitenland op gestructureerde wijze te
overleggen met belanghebbenden en actoren in de regio heeft Nederland
in 2016 een directeur op het Ministerie van Buitenlandse Zaken tevens de
titel gegeven van Arctisch ambassadeur.
De aandacht voor geopolitiek en veiligheid in de Nederlandse Polaire
Strategie 2016–2020 is voor een belangrijk deel gebaseerd op het
AIV-advies «De toekomst van de Arctische regio: samenwerking of
confrontatie?»2 en de kabinetsreactie op dit advies.3 Dit AIV-advies bracht
een aantal ontwikkelingen in kaart die aanleiding zouden kunnen zijn voor
oplopende spanningen in het noordpoolgebied. Geconcludeerd werd toen
dat het weinig waarschijnlijk is dat deze geschillen binnen afzienbare
termijn tot een (militair) conflict zullen escaleren, onder meer vanwege de
verwevenheid van belangen en de onderlinge afhankelijkheid van de
Arctische landen. De focus van deze brief ligt op de ontwikkelingen sinds
de publicatie van dit AIV-advies en de Nederlandse Polaire Strategie
2016–2020.
1. Politieke en militaire veiligheid
I. Belang van internationale samenwerking
Activiteit in de Arctische regio staat van oudsher in het teken van
samenwerking. Met de extreme (weers)omstandigheden, het onherbergzame landschap en de daaruit volgende hoge kosten van activiteit in
het achterhoofd, is dit niet verwonderlijk. Betrokkenen hebben er baat bij
dat de Noordpool een vreedzaam, stabiel en low-tension gebied blijft
waar samenwerking centraal staat. In de EU Global Strategy wordt dit
tevens een strategisch belang voor de EU genoemd4. Klimaatverandering
– in het bijzonder het terugtrekkende poolijs – leidt tot veranderende
omstandigheden in het gebied en het actiever worden van zowel
Arctische als niet-Arctische landen. Tot nu toe moeilijk bereikbare
voorraden olie, gas en zeldzame aardmetalen worden steeds toegankelijker. Nieuwe scheepvaartroutes komen vrij. Toerisme en visserij krijgen
meer mogelijkheden. Enerzijds vergroten deze ontwikkelingen de
noodzaak tot samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van Search and
Rescue en duurzaam beheer. Anderzijds zet onderlinge concurrentie de
samenwerking onder druk.
Het kabinet acht het van groot belang dat samenwerking tussen en met
alle relevante actoren in de regio wordt voortgezet en verdiept. Alleen in
goed overleg kan een duurzame, vreedzame en veilige omgang met het
gebied worden gegarandeerd. Stabiliteit op basis van samenwerking en
goed overleg voorkomt ook dat ontwikkelingen in het noordpoolgebied
een negatieve invloed hebben op de voorzieningszekerheid in Nederland
in breedste zin, onze flow security. Gelukkig zien we dat internationale
samenwerking op allerlei manieren vorm krijgt: in het bijzonder tussen de
acht Arctische landen, binnen de EU, de NAVO en de Arctische Raad
(inclusief niet-Arctische waarnemersstaten en inheemse volkeren), maar
bijvoorbeeld ook in de Euro-Arctische Raad voor de Barentszzee (BEAC),
de Noordelijke Dimensie, de Noordse Raad, de «Northern Group», de
1

Naast Nederland hebben de volgende twaalf landen waarnemersstatus: China, Duitsland,
Frankrijk, India, Italië, Japan, Polen, Singapore, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Zuid-Korea en
Zwitserland. Een volledig overzicht van alle waarnemers is te vinden op de website van de
Arctische Raad: http://www.arctic-council.org.
2
https://aiv-advies.nl/download/1394aedb-b348-4dbe-8c7b-90c360a13d13.pdf.
3
Kabinetsreactie op AIV advies «Toekomst van de Arctische Regio», 23 maart 2015, Kamerstuk
34 000 V, nr. 56.
4
http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

2

Nordic Defence Cooperation, het Arctic Coast Guard Forum, de Arctic
Security Forces Roundtable, de Joint Expeditionary Force, de VN, de
International Maritime Organization, de Arctic Science Ministerial
Meetings, en met het bedrijfsleven, NGO’s en kennisinstellingen. Het
Northern Flank gedeelte van de Arctic Security Forces Roundtable houdt
zich bijvoorbeeld specifiek bezig met het analyseren van de mogelijke
militaire dreiging in het Arctisch gebied.
De Arctische Raad is en blijft het belangrijkste forum voor dialoog en
samenwerking als het gaat om Arctische aangelegenheden. De focus ligt
op milieu, biodiversiteit, wetenschap en sociale ontwikkelingen.
Geopolitieke- en veiligheidsvraagstukken worden gewoonlijk niet in dit
forum besproken. Deze aanpak heeft sinds 1996 een constructieve
samenwerking aangaande het noordpoolgebied mogelijk gemaakt, met
een focus op gedeelde belangen van de Arctische landen. Nederland is
een groot voorstander van het behouden van deze constructieve
samenwerking.
Militaire veiligheidssamenwerking is van meet af aan uitgesloten geweest
van de samenwerking binnen de Arctische Raad. Op initiatief van de VS is
deze uitzondering expliciet opgenomen in de eerste voetnoot van de
Ottawa Declaration, het oprichtingsverdrag van de Arctische Raad: «The
Arctic Council should not deal with matters related to military security».5
Een besluit om dit te veranderen dient door de Arctische landen unaniem
genomen worden. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de druk
toeneemt om ook veiligheidspolitieke onderwerpen te bespreken. Het
strategische belang van de regio voor zowel Rusland als de NAVO, de
toenemende militaire activiteiten van Rusland en de groeiende interesse
van China in het Arctisch gebied versterken deze trend.
Het kabinet zet zich ervoor in de veiligheidspolitieke ontwikkelingen in en
rond het noordpoolgebied in eerste instantie binnen de NAVO te
behandelen; de Arctische staten, de VS, Canada, Noorwegen,
Denemarken en IJsland zijn allen lid van de NAVO. Daarnaast zet het
kabinet zich ervoor in de veiligheidspolitieke ontwikkelingen in en rond
het Noordpoolgebied met de relevante spelers te bespreken. Dit alles
maakt het van belang de ontwikkelingen in de regio op de voet te volgen.
II. Internationale afspraken
In de Noordelijke IJszee vormt het zeerecht de basis voor de rechten en
plichten van kuststaten en vlagstaten. De vijf Arctische kuststaten hebben
het belang van het zeerecht benadrukt in de Ilulissat-verklaring van 2008.
Deze staten hebben – op grond van het zeerecht – maritieme claims
gelegd op delen van het Arctisch gebied: Rusland (2001), Noorwegen
(2006), Denemarken (2014), Canada (2019) en de Verenigde Staten.
Aangezien de VS – als enige Arctische kuststaat – geen partij is bij het
VN-Zeerechtverdrag (UNCLOS), kan het diens territoriale claim niet
officieel indienen bij de commissie die daarvoor is ingesteld op grond van
het VN-Zeerechtverdrag: de Commission on the Limits of the Continental
Shelf (CLCS). Deze claims zijn gericht op de uitbreiding van het
zogenaamde continentaal plat voorbij 200 zeemijlen.
Rusland was in 2001 het eerste land dat een maritieme claim indiende bij
de CLCS. Deze claim werd terugverwezen, waarna Rusland in 2015 een
herziene maritieme claim indiende bij de CLCS. De herziene claim is
gebaseerd op nieuw wetenschappelijk bewijsmateriaal dat volgens
Rusland aantoont dat de onderzeese Lomonosovrug een voortzetting is
5

https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

3

van het Russische continentaal plat. Deze Lomonosovrug wordt ook door
Canada en Denemarken als onderdeel van hun continentaal plat gezien.
De CLCS heeft in 2009 een aanbeveling uitgebracht ten aanzien van de
Noorse claim. Het is de verwachting dat de CLCS pas over enkele jaren
aanbevelingen zal doen over de overige claims.
Door het smelten van het zee-ijs zullen zowel de Noordwestelijke Passage,
bij Canada, als de Noordelijke Zeeroute (NSR), langs Rusland, delen van
het jaar bevaarbaar worden. Canada beschouwt de wateren in de
Noordwestelijke Passage als interne wateren, op basis van historische
claims. De VS heeft hiertegen formeel protest aangetekend en heeft
meermaals geprobeerd om de Noordwestelijke Passage te bevaren
zonder voorafgaande toestemming van de Canadese autoriteiten. De VS is
van mening dat de wateren in de Noordwestelijke Passage een internationale zeestraat zijn waar het recht op doortocht van toepassing is.
Internationaal is er geen consensus over de vraag of er sprake is van een
internationale zeestraat of interne wateren. De wateren van de NSR
bestaan uit wateren die door Rusland geclaimd worden als interne
wateren, territoriale zee of exclusieve economische zone (EEZ). Rusland
heeft in een deel van de NSR rechte basislijnen getrokken, waardoor delen
van de NSR door Rusland worden beschouwd als interne wateren,
waaronder de Karische Poort bij Nova Zembla en de Straat van Vilkitski.
Het zeerecht geeft staten de mogelijkheid om rechte basislijnen te trekken
op plaatsen waar de kustlijn diepe uithollingen en insnijdingen vertoont,
of indien er een eilandenreeks langs en in de onmiddellijke nabijheid van
de kust ligt. Daarnaast mogen de rechte basislijnen niet aanmerkelijk
afwijken van de algemene richting van de kust. Betwijfeld wordt of de
Russische basislijnen in overeenstemming zijn met deze voorwaarden.
Op basis van het internationaal recht heeft een kuststaat volledige
bevoegdheid ten aanzien van de doorvaart van schepen in interne
wateren. Hoewel een kuststaat soevereiniteit heeft over zijn territoriale
zee, hebben buitenlandse schepen daar in beginsel het recht van
onschuldige doorvaart; en in zeestraten hebben buitenlandse schepen het
recht op doortocht. In internationale wateren, waaronder de EEZ, geldt in
beginsel de vrijheid van navigatie. Kuststaten hebben daarnaast, op basis
van artikel 234 van het VN-Zeerechtverdrag, het recht in hun territoriale
zee en EEZ non-discriminatoire wetten en voorschriften aan te nemen en
te handhaven. Dit ter voorkoming, vermindering en bestrijding van
mariene verontreiniging door schepen in met ijs bedekte gebieden, waar
bijzonder moeilijke klimatologische omstandigheden en de aanwezigheid
van ijs, dat zodanige gebieden voor het grootste deel van het jaar bedekt,
belemmeringen of uitzonderlijke gevaren voor de scheepvaart doen
ontstaan en waar verontreiniging van het mariene milieu grote schade of
een onherstelbare verstoring van het ecologisch evenwicht zou kunnen
veroorzaken. Op basis daarvan hebben Rusland en Canada beiden
wetgeving ontwikkeld om de internationale scheepvaart in deze gebieden
te reguleren. Hoewel de strekking van de (nieuwe, voorgenomen)
Russische maatregelen niet geheel duidelijk is, verlangt Canada onder
andere dat schepen zich melden alvorens zij de Noordwestelijke Passage
gaan bevaren.
III. Militaire activiteiten
Met het smeltende poolijs en het ontstaan van economische kansen
nemen ook de strategische veiligheidsbelangen van landen in de
Arctische regio toe. Zo vormt de verhoogde toegankelijkheid van het
gebied, in de ogen van het Russische politieke en militaire leiderschap,
een directe veiligheidsdreiging voor Rusland. Het verdwijnen van de
natuurlijke beschermende barrière waarachter Rusland zich veilig achtte,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

4

zorgt – naast economische redenen – voor groeiende Russische aandacht
voor het Arctisch gebied. Zo is de regio de afgelopen jaren steeds
prominenter naar voren gekomen in de door Rusland gepubliceerde
veiligheidsstrategieën en militaire doctrine. Op 1 december 2014 richtte
Rusland een nieuw strategisch militair commando op, speciaal voor de
Arctische regio. De Russische Nationale Veiligheidsstrategie van eind 2015
noemt de bescherming van de nationale belangen in het Arctisch gebied
zelfs een hoofdtaak. Dit jaar nog zal Rusland met een update komen van
zijn Arctische strategie.
De groeiende Russische militaire aanwezigheid in het gebied wordt door
Moskou als defensief gekarakteriseerd; een pure noodzakelijkheid om het
land – inclusief de aanwezige grondstoffen – te beschermen. De Russische
wens om het Arctisch gebied te ontwikkelen en de noodzaak om hiervoor
samen te werken met andere landen, leiden ertoe dat Rusland niet gebaat
is bij oplopende spanningen in dit gebied.
Het blijft moeilijk in te schatten of de veiligheidssituatie in het noordpoolgebied ook op de langere termijn stabiel zal blijven. Het is mogelijk dat
spanningen elders in de wereld gevolgen hebben voor de onderlinge
verhoudingen in de Arctische regio (spill-over effecten). Nederland, de EU
en de NAVO blijven uiteraard waakzaam. Op de NAVO Top in Wales (2014)
is het Readiness Action Plan aangenomen, dat maatregelen omvat om
snel, flexibel en slagvaardig te reageren op dreigingen aan de flanken van
het NAVO-verdragsgebied, waaronder het noordpoolgebied (Kamerstuk
28 676, nr. 210). De NAVO heeft geen permanente militaire faciliteiten ten
noorden van de poolcirkel en onderneemt slechts beperkt activiteiten in
het gebied. De Arctische regio, grenzend aan de zogenaamde GIUK-gap
(zee tussen Groenland, IJsland en het Verenigd Koninkrijk), is van
strategisch belang voor de NAVO voor communicatie en transport.
NAVO-bondgenoten en betrokken EU-lidstaten, inclusief Nederland,
hebben daarom aandacht voor de veiligheidssituatie in de Arctische regio.
Nederland spreekt hierover regelmatig met partners in het kader van de
Northern Group en Joint Expeditionary Force, evenals in bilaterale
gesprekken. De VS hebben enkele honderden mariniers gestationeerd in
Noorwegen. Nederland nam in het najaar van 2018 deel aan de grootschalige NAVO-oefening Trident Juncture in Noorwegen.
Naast waakzaamheid en het garanderen van afschrikking is het van
belang om ook op militair en veiligheidspolitiek gebied de dialoog met
Rusland te blijven zoeken. Dit zou kunnen gaan om veiligheids- en
vertrouwenwekkende maatregelen, het voorkomen van incidenten en
nadere samenwerking bij Search and Rescue en civiel-militaire samenwerking ten behoeve van rampenbestrijding. De voortzetting van de
samenwerking in bestaande mechanismen zoals de Arctische Raad en het
VN-Zeerechtverdrag, draagt bij aan het voorkomen voorkoming van
escalatie in de Arctische regio.
2. Economische veiligheid
De verwachting is dat de Noordelijke IJszee tussen 2030 en 2050 ijsvrij zal
zijn in de zomerperiodes. Deze ontwikkeling leidt tot meer ruimte voor
economische activiteiten: het wordt minder moeilijk om in het gebied te
varen, te vissen en grondstoffen te winnen, waaronder olie en gas. Dit
brengt kansen en ook uitdagingen met zich mee.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

5

I. Ontwikkeling zeeroutes
Door het verdwijnen van het Arctische zee-ijs wordt het onder meer
mogelijk om via het poolgebied van Azië naar Europa te varen, een route
die aanzienlijk korter is dan de route via het Suezkanaal: de Noordelijke
Zeeroute (NSR). Rederij Maersk is er in augustus 2018 als eerste in
geslaagd, gedeeltelijk met behulp van ijsbrekers, om met een commercieel containerschip de NSR te bevaren. Op welke termijn deze route
permanent goed bevaarbaar en commercieel rendabel wordt, is van veel
factoren afhankelijk en zeer moeilijk te voorspellen. Momenteel maken
enkele tientallen schepen per jaar gebruik van deze route. Tegelijkertijd
investeren verschillende landen – zoals Rusland, China en IJsland – in
nieuwe schepen, ijsbrekers en havens om de verwachte groei mogelijk te
maken. Recent werd door Rusland de ambitie uitgesproken om in 2025 80
tot 92,6 mln. ton vracht per jaar over deze route te vervoeren. In 2018 was
dit 18 mln. ton. Om dit te bereiken, investeert het land flink in de
versterking van infrastructuur, (nucleaire) ijsbrekers en de modernisering
van de havens.
De ontwikkeling van de NSR biedt kansen voor Rusland als grootste
Arctische (kust)staat. Het kan nieuwe inkomstenbronnen bieden (grondstoffen, LNG, olie, exploitatie van de NSR), maar daar staan enorme
kosten tegenover. Alles in de afgelegen en onbarmhartige Arctische regio
kost relatief veel geld, inspanning en kennis. Rusland heeft internationale
investeringen en partners met hoogwaardige technologische kennis nodig
voor het toegankelijk maken en exploiteren van nieuwe olie- en
gasvelden. In een recente ontmoeting tussen de presidenten Poetin en Xi
maakte de Russische president duidelijk dat hij zoekt naar buitenlandse
partners voor de ontwikkeling van de NSR en dat hij de NSR ziet als
onderdeel van de Chinese Maritime Silk Road.6
Een andere route die op termijn mogelijk bevaarbaar wordt, is de
Noordwestelijke Passage. In 2014 voer voor het eerst een containerschip,
zonder ijsbrekers, van Quebec naar China in 26 dagen. Deze route is
vanwege de vele eilanden grillig en meer bedekt door ijs dan de NSR en
zal daardoor waarschijnlijk minder snel goed bevaarbaar raken.
Een derde mogelijke zeevaartroute gaat rechtstreeks van Spitsbergen naar
de Beringstraat, de zogenaamde Transpolaire Route.7 De opening van
deze route ligt verder in de toekomst. Op dit moment is niet goed te
voorspellen of en wanneer deze route bevaarbaar zal zijn. Wetenschappers schatten dat dit op zijn vroegst pas ruim na 2050 zal zijn, in de
zomer.
Bevaarbaarheid van het noordpoolgebied heeft uiteraard economische
gevolgen voor Nederland, in het bijzonder voor de Nederlandse
zeehavens, toerisme en visserij. Het kabinet benut internationale fora om
te bevorderen dat ontwikkeling van de zeevaart, grondstoffenwinning,
toerisme en de visserij in het noordpoolgebied in overeenstemming met
internationale afspraken en standaarden op het gebied van vrijhandel,
veiligheid en duurzaamheid verloopt. Voor het kabinet blijft toepassing
van het voorzorgsbeginsel en de ecosysteembenadering leidend bij de
ondersteuning van en kaderstelling voor economische en andere
activiteiten.

6

https://www.themoscowtimes.com/2019/04/30/putin-steps-up-talks-with-beijing-over-arcticshipping-a65436.
7
https://www.maritime-executive.com/editorials/the-arctic-shipping-route-no-one-s-talkingabout.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

6

Nederlandse commerciële actoren doen er uiteraard goed aan zich voor te
bereiden op toekomstige ontwikkelingen, die zowel kansen kunnen bieden
als bedreigingen kunnen vormen. Bedrijven die actief zijn of willen
worden in het noordpoolgebied kunnen rekenen op overheidsondersteuning binnen de vigerende kaders van onder andere onze economische
diplomatieke dienstverlening, zoals uiteengezet in de Handelsagenda
(Kamerstuk 34 952, nr. 30) en de Financieringsbrief (Kamerstuk 34 952,
nr. 44).
II. Betrokkenheid China
De laatste jaren is de belangstelling vanuit China – sinds 2013 waarnemer
bij de Arctische Raad – voor het Arctisch gebied sterk toegenomen, zowel
op economisch, (geo)politiek als wetenschappelijk gebied8. De Chinese
belangstelling voor het noordpoolgebied ligt voor de hand: het potentieel
aan olie, gas, zeldzame mineralen en grondstoffen en de mogelijkheid van
kortere zeeroutes zijn van belang voor de economische groei van het land.
Een recente publicatie van het European Union Institute of Strategic
Studies (EUISS) geeft een goed overzicht van de betrokkenheid van China
in het Arctisch gebied9. China importeert groeiende hoeveelheden
Liquified Natural Gas (LNG) uit Arctisch Rusland. Sinds 2016 hebben
Chinese staatsbedrijven belangen genomen in de exploitatie van
zeldzame aardmetalen in Groenland. Ook met IJsland werkt China
intensiever samen. Zo sloot China in 2018 een overeenkomst met IJsland
voor overdracht van kennis en technologie op het gebied van
geothermie.10
In januari 2018 publiceerde China zijn eerste beleidsdocument over
Arctisch beleid, een white paper getiteld «China’s Arctic Policy».11 Het
document opent met de premisse dat de ontwikkelingen op de Noordpool
wereldwijde implicaties hebben, en dat het gebied daarom niet uitsluitend
een zaak is voor de Arctische landen. Als belangrijkste beleidsdoel noemt
het document «to understand, protect, develop and participate in the
governance of the Arctic». Om het strategische belang van China in de
regio te onderstrepen zet het land zich graag neer als een «near Arctic
state» en een «important Arctic stakeholder». Ook wordt de betrokkenheid
bij de poolgebieden vaak verklaard door te stellen dat China met de
Himalaya een «derde pool» binnen zijn landsgrenzen heeft.
De VS maakt zich zorgen over Chinese activiteiten in het noordpoolgebied. Dit kwam onder meer tot uiting in een toespraak die de Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken Pompeo hield daags voor de
bijeenkomst van de Arctische Raad op 7 mei 2019. In zijn toespraak vroeg
hij onder meer aandacht voor de ontwikkeling van infrastructuur en
onderzoeksfaciliteiten door China in het Arctisch gebied. Deze faciliteiten
zouden in de toekomst mogelijk ook voor militaire doeleinden gebruikt
kunnen worden.
Het kabinet is van mening dat een sterke internationale rechtsorde en
actieve samenwerking in relevante fora bijdragen aan transparantie.
Langs deze weg kan worden bevorderd dat activiteiten van alle spelers in
het Arctisch gebied, inclusief die van China, bijdragen aan vreedzame en
duurzame ontwikkeling in ieders belang. Dit is ook in lijn met de Chinano8

https://thediplomat.com/2019/01/chinas-busy-year-in-the-arctic/ en https://www.iss.europa.eu/
sites/default/files/EUISSFiles/Brief%2013%20Arctic.pdf.
9
https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief%2013%20Arctic.pdf.
10
https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-25/a-250-million-jackpot-shows-iceland-isdeepening-its-china-ties.
11
http://english.gov.cn/archive/white_paper/2018/01/26/content_281476026660336.htm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

7

titie «Nederland-China: een nieuwe balans» van 15 mei 2019 (Kamerstuk
35 207, nr. 1). In het Arctische white paper geeft China aan dat het zich zal
houden aan alle huidige Arctische regelgeving en structuren, zoals de
United Nations Convention on the Law Of the Sea (UNCLOS) en de
International Maritime Organisation (IMO), inclusief de IMO Polar Code.
Op dit moment zijn er in het Arctisch gebied geen indicaties dat China
hiervan af zal wijken, maar waakzaamheid is ook hier geboden.
III. Energievoorzieningszekerheid
Door nieuwe technologieën, grotere toegankelijkheid van het gebied en
de toekomstige vraagverwachtingen zijn Arctische olie- en gasvelden in
de loop der jaren meer in de belangstelling komen te staan. De winning
van deze grondstoffen wordt voor de Arctische staten economisch
interessanter. Zo gaat Rusland ervan uit dat de Arctische regio, inclusief
de Noordelijke IJszee, in de nabije toekomst zal fungeren als grootste
leverancier van olie- en gas voor de Russische economie.
Nederland staat, gezien de grote milieu- en veiligheidsrisico’s, met name
in kwetsbare zeeën, terughoudend ten aanzien van verdergaande
exploitatie van olie en gas in het noordpoolgebied. De activiteiten die er
wel worden ondernomen moeten aan zeer strenge milieu- en veiligheidsnormen voldoen, rekening houdend met de specifieke kwetsbaarheid van
het noordpoolgebied. Daarom zal het kabinet zich binnen de VN, de
Arctische Raad en bilateraal blijven inzetten voor het uitsluitend laten
plaatsvinden van olie- en gaswinning onder zeer strenge milieu- en
veiligheidsnormen om zo het voortbestaan van kwetsbare ecosystemen,
ecosysteemfuncties en Arctische soorten te waarborgen. De mondiale
transitie van fossiele brandstoffen naar hernieuwbare energie zal de
komende jaren dienen te versnellen, in lijn met de klimaatovereenkomst
van Parijs en de SDG agenda. Het kabinet zal de financiële steun aan de
exploratie en ontwikkeling van nieuwe voorraden olie en gas in het
buitenland per 2020 uitfaseren, zoals aangekondigd in bovengenoemde
Financieringsbrief.
3. Ecologische veiligheid
I. Gevolgen van klimaatverandering
De trend van terugtrekkend ijs in het noordpoolgebied als gevolg van de
opwarming van de aarde zet zich voort. De opwarming van het noordpoolgebied is een zichzelf versterkend proces, waardoor de toename van
de jaarlijkse gemiddelde temperatuur in het gebied sinds 1980 twee tot
drie keer groter is geweest dan het wereldgemiddelde. Klimaatverandering heeft nadelige gevolgen, zowel wereldwijd als voor het Arctisch
gebied en zijn oorspronkelijke bewoners. Door klimaatverandering en
toenemende economische activiteiten komen traditionele levenswijzen en
ecosystemen in het Arctisch gebied onder druk te staan. De klimaatverandering draagt bijvoorbeeld bij aan het frequenter ontstaan van branden,
erosie van Arctische kustlijnen en vermindering en verdwijning van
Arctische diersoorten en vegetatie.
Wereldwijd zal het smelten van het poolijs bijdragen aan veranderingen in
atmosferische circulatiepatronen en de hydrologische cyclus. Dit kan
leiden tot langduriger en heviger warmtegolven, droogtes en extreem
weer op de gematigde breedtes, die vervolgens kunnen leiden tot
mislukte oogsten, overstromingen, conflicten en migratiestromen. Tevens
zorgt het smelten van de permafrost ervoor dat methaangas vrijkomt, een
broeikasgas dat een 25 maal sterker effect heeft dan CO2. Dit proces
verstrekt het wereldwijde broeikaseffect. De gevolgen van Arctische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

8

klimaatveranderingen zullen over de hele wereld gevoeld worden, onder
meer door veranderende oceaanstromingen.
Dat de Arctische klimaatverandering ook impact zal hebben op Nederland
staat buiten kijf. Het weer wordt over het algemeen variabeler, en dus
minder voorspelbaar; het zal vaak warmer worden maar soms ook juist
kouder. De zeespiegel voor de Nederlandse kust zal evenwel vermoedelijk
nauwelijks stijgen als het landijs op Groenland afsmelt. Door de zwaartekracht wordt het smeltwater van de ijskappen niet evenredig over de
wereldzeeën verdeeld.12
II. Scheepvaart en visserij
Door het terugtrekkende zee-ijs raken steeds grotere gedeeltes van de
Noordelijke IJszee bevaarbaar voor toerisme, onderzoek of visserij. Dit
brengt positieve effecten met zich mee, zoals groeiende inkomsten en
werkgelegenheid, maar gaat ook gepaard met ecologische risico’s, zoals
vervuiling door ongelukken, illegale lozingen en dumping van afval in zee.
Om deze risico’s te minimaliseren zijn internationale afspraken gemaakt
over milieu- en veiligheidseisen aan de scheepvaart, onder andere in de
Polar Code van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO).
De opwarming van de oceanen leidt tot een noordwaartse migratie van
hele ecosystemen, en dus ook van bepaalde vissoorten. Om ervoor te
zorgen dat mariene ecosystemen gezond blijven en duurzame bevissing
te garanderen is de EU in 2019 toegetreden tot een internationale
overeenkomst ter voorkoming van ongereglementeerde visserij op volle
zee in de centrale Noordelijke IJszee. Deze overeenkomst behelst een
verbod op commerciële visserij op volle zee in de centrale Noordelijke
IJszee voor een eerste periode van 16 jaar (die elke 5 jaar automatisch
wordt verlengd), totdat wetenschappers bevestigen dat duurzaam kan
worden gevist.
III. Ecosystemen
De Arctische regio bevat een grote biologische rijkdom, zowel op land als
onder water. Verschillende soorten komen alleen hier voor en zijn volledig
aangepast aan de extreme kou. Het actieve seizoen van groei en voortplanting is erg kort. Hierdoor zijn alle organismen in het voedselweb sterk
van elkaar afhankelijk, zowel in ruimte als in tijd. Dit betekent ook dat het
voedselweb zeer gevoelig is voor verstoringen, inclusief klimaatverandering. In een onderzoek dat op 8 april werd gepubliceerd in het tijdschrift
Environmental Research Letters, zijn alle beschikbare gegevens over de
periode 1971–2017 op een rij gezet.13 Het onderzoek laat zien dat
klimaatverandering ertoe leidt dat het ecosysteem op de Noordpool van
slag is. Zo is er sterk bewijs dat planten steeds vroeger in het jaar tot bloei
komen, op een moment dat er nog geen insecten zijn die de planten
kunnen bestuiven.14 Ook de bewegingen van trekvogels, zoals ganzen,
steltlopers en sternen, die in de Nederlandse Waddenzee overwinteren,
verschuiven. Door de opwarming begint het groeiseizoen op de
Noordpool steeds eerder, waardoor voedselpieken vroeger in het jaar
vallen. Voor de trekvolgels die van het zuiden naar het noorden vliegen,
neemt de daardoor kans toe dat ze te laat komen en onvoldoende voedsel
12

https://magazines.rijksoverheid.nl/knmi/knmispecials/2017/02/index en https://
www.deltacommissaris.nl/deltaprogramma/vraag-en-antwoord/hoe-zit-het-met-dezeespiegelstijging.
13
https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748–9326/aafc1b/meta.
14
https://nos.nl/artikel/2279511-ongekende-veranderingen-rond-noordpool-met-verstrekkendegevolgen.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

9

vinden. Om de precieze gevolgen van zulke ingrijpende veranderingen
vast te stellen en te kwantificeren is verder onderzoek nodig.
De conclusies van een recent verschenen VN-rapport over de staat van de
mondiale biodiversiteit geven reden tot zorg over de wereldwijde
achteruitgang van diersoorten en biodiversiteit15. Het rapport voorspelt
dat de komende decennia 500.000 tot een miljoen soorten met uitsterven
worden bedreigd. Mede in het kader van de uitvoering van de motieJetten/de Groot (Kamerstuk 21501, nr. 1440) zet het kabinet zich internationaal in voor versterking van het Biodiversiteitsverdrag (New Deal for
Nature). Zo’n versterking zal ook bijdragen aan de bescherming van de
biodiversiteit in het noordpoolgebied16.
Conclusie
De hierboven beschreven, samenhangende ontwikkelingen op het gebied
van ecologische, economische en politiek-militaire veiligheid in het
Arctisch gebied geven aanleiding om deze ook in de komende periode
actief te volgen, teneinde de Nederlandse belangen zo optimaal mogelijk
te behartigen. Het toegenomen belang van ontwikkelingen in het Arctisch
gebied voor onze veiligheid in de breedste zin betekent ook dat de
eventuele effecten van onze eigen handelingen op de verhoudingen in het
Arctisch gebied steeds actief zullen moeten worden meegenomen in
beleidsbeslissingen.
Tegelijkertijd behoeft het bevorderen van dialoog en samenwerking in het
gebied de aandacht. Er wordt veelvuldig internationaal samengewerkt,
waarbij de Arctische Raad een belangrijk forum voor dialoog en samenwerking is. Juist nu ontwikkelingen versnellen, zijn dialoog en samenwerking inzake het noordpoolgebied belangrijk. Het kabinet zal zijn
waarnemerschap in de Arctische Raad blijven benutten om goede
onderlinge samenwerking tussen de leden te bepleiten, alsmede goede
samenwerking van (de leden van) de Arctische Raad met de waarnemers,
inclusief Nederland, en andere belanghebbenden. Juist nu lijkt het
behouden van het niet-politieke karakter van de Arctische Raad van
belang. Veiligheidspolitieke kwesties kunnen worden behandeld in
daartoe meer geëigende fora.
De actieve rol die Nederland traditioneel in het noordpoolgebied speelt, is
in het internationaal verkeer zeer gewaardeerd. Dit geldt al geruime tijd
voor de wetenschappelijke samenwerking en sinds de oprichting in 1996
ook binnen de Arctische Raad. Nu onze veiligheidsbelangen in het gebied
toenemen, is er alle reden deze actieve rol te blijven spelen om hiervan de
vruchten te kunnen blijven plukken. Mede in dit licht zal Nederland ook
actief worden in de werkgroep van de Arctische Raad die zich bezighoudt
met mariene en kustwater-gerelateerde beleidsontwikkeling, inclusief
scheepvaart. Eerste stappen zijn hiertoe al gezet. Nederland is al actief in
de werkgroepen die zich bezighouden met duurzame ontwikkeling en
inheemse bevolkingsgroepen, biodiversiteit en vervuiling.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

15
16

https://www.ipbes.net/news/ipbes-global-assessment-summary-policymakers-pdf.
Zie hiervoor ook de Kamerbrief met een reactie op het FAO-rapport biodiversiteit en voedselzekerheid van 2 april 2019 (Kamerstuk 26 407, nr. 126).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 V, nr. 82

10