Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 2914

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2022
Inleiding
Met deze brief informeer ik uw Kamer over de actuele situatie in de
migratieketen. Uw Kamer is de afgelopen maanden door mij geïnformeerd over onder andere het juridisch instrumentarium en noodopvangplekken. In deze brief ga ik in op verschillende aspecten van de migratieketen en de wijze waarop uitdagingen van de ene organisatie binnen de
keten doorwerken op andere organisaties binnen de migratieketen. De
situatie is met name kritiek in de asielketen. Zoals uw Kamer vrijdag
17 juni is gemeld heeft het kabinet naar aanleiding van de situatie in de
migratieketen de structuur voor nationale crisisbesluitvorming geactiveerd om tijdelijk op hoog ambtelijk en politiek-bestuurlijk niveau
coördinatie en besluitvorming te laten plaatsvinden ten aanzien van
doorstroom in de asielopvang (Kamerstuk 19 637, nr. 2906). Uw Kamer
wordt separaat geïnformeerd over de besluiten die hier genomen worden.
De asielketen staat voor een aantal grote uitdagingen: de voorraad van te
behandelen asielaanvragen loopt op bij de IND, er is bij de DT&V sprake
van een beperkte uitstroom van mensen met een vertrekstatus en een
onevenredig hoog aantal vergunninghouders wordt opgevangen bij het
COA, waardoor de bezetting bij het COA steeds verder toeneemt. De
benodigde doorstroom naar gemeenten wordt niet gerealiseerd en er is
onvoldoende productie- en opvangcapaciteit om het volledige
werkaanbod te kunnen verwerken. Dit wordt versterkt door de huidige
krapte op de arbeids- en woningmarkt en het draagvlak bij gemeenten
voor het realiseren van opvanglocaties. Met vereende kracht zetten de
ketenpartners en vele andere organisaties, waaronder de gemeenten, zich
in om deze vraagstukken het hoofd te bieden. In deze brief gaat specifieke
aandacht uit naar de asielketen. Op de andere onderdelen binnen de
migratieketen, bijvoorbeeld de reguliere verblijfsaanvragen, naturalisatie
en grensactiviteiten loopt het merendeel van de activiteiten naar
verwachting. De ontwikkelingen en maatregelen met betrekking tot de

kst-19637-2914
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

1

ontheemden uit Oekraïne worden in deze brief buiten beschouwing
gelaten. De ontwikkelingen met betrekking tot Oekraïne hebben wel
impact op de reguliere asielinstroom. Zo verricht de IND activiteiten in het
kader van registratie van ontheemden uit Oekraïne, wat ten koste gaat van
het inzetten van medewerkers op asielzaken.
Door middel van het proces van de Meerjaren Productie Prognose (MPP)
zijn de (instroom, productie- en capaciteits-) ramingen voor de migratieketen tot stand gekomen. Inherent aan een prognosemodel is dat er een
zekere mate van onzekerheid bestaat en de uitkomsten van het rekenmodel van de MPP niet een garantie bieden voor de daadwerkelijke
realisatie. Wel wordt continu gewerkt aan het aanscherpen van de
methodiek waarop de ramingen tot stand komen, zodat deze zo goed als
mogelijk aansluiten bij de werkelijkheid. De MPP ziet toe op zowel
asielmigratie, reguliere migratie als naturalisatie. Voorts is in deze brief
een aantal maatregelen opgenomen die de IND en het COA zullen nemen
om genoemde uitdagingen zoveel als mogelijk het hoofd te bieden,
waarbij niet alles opgelost kan worden. Tot slot ga ik in op de uitkomsten
van de begrotingsbesluitvorming in relatie tot de MPP en de eerder vanuit
het coalitieakkoord toegekende middelen. De middelen zijn toegekend om
de financiering van de partners in de asielketen (met name IND en COA)
stabieler te maken en daarmee toekomstbestendiger.1 De toekomstbestendigheid van de migratieketen is niet enkel financieel, maar ziet ook op
wendbare organisaties en voorziet in ketenbrede sturing. Dit is tevens
onderdeel van de Veranderopgave Migratieketen, die gestart is naar
aanleiding van de Doorlichting Migratieketen.
Actuele situatie in de migratieketen
Voor het uitvoeringsjaar 2022 geldt de MPP van september 2021 als
startpunt voor de jaarplannen en begrotingen voor 2022 van veel
organisaties in de migratieketen. De operationele opgave voor de
migratieketen is met de MPP van februari 2022 geactualiseerd. De
uitkomsten geven zicht op een toename van het werkaanbod in 2022. De
uitkomsten van de begrotingsbesluitvorming, bij migratie gebaseerd op
de stijgende aantallen, zijn verwerkt in de Voorjaarsnota en Eerste
Suppletoire begroting die uw Kamer recent heeft ontvangen. De ontwikkelingen in de migratieketen gaan op dit moment snel, in deze brief is
alweer een actueler beeld opgenomen van de te verwachten aantallen ten
opzichte van de stand zoals verwerkt in de Voorjaarsnota. Daarbij wil ik
benadrukken dat deze brief enkel als doel heeft uw Kamer zo goed
mogelijk te informeren. Eventuele budgettaire consequenties van deze
ontwikkelingen zullen worden gemonitord en op de reguliere begrotingsmomenten worden meegenomen in de besluitvorming.
Instroom
Op basis van de MPP september 2021 werd een totale asielinstroom van
34.370 geraamd voor 2022. Uit de MPP van februari 2022 volgt een
verwachting van 41.500 aan totale asielinstroom2 voor het jaar 2022
(exclusief Oekraïne). Dit betekent een toename van ruim 7.000 aanvragen.
Deze verhoging wordt o.a. verklaard door een verminderde impact van
COVID-19 en de daarbij gepaarde reisbeperkingen, een hogere instroom
1

Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst, Coalitieakkoord 2021 – 2025, p. 41. (bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)
2
Deze asielinstroom is opgebouwd uit: 1e asielaanvragen, tweede en opvolgende asielaanvragen, nareis en relocatie/hervestiging. Exclusief zaken die beoordeeld moeten worden nadat
een rechter deze heeft terugverwezen of nadat een Dublinzaak in de nationale procedure wordt
opgenomen omdat iemand niet kan worden overgedragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

2

in het laatste halfjaar van 2021 en de onzekerheid destijds over de situatie
in Oekraïne.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de daadwerkelijke totale
instroom van de afgelopen jaren.
Tabel 1. Overzicht totale asielinstroom (1e asielaanvragen, tweede en opvolgende
asielaanvragen, nareis en relocatie/hervestiging) vanaf 2014 t/m 2021.1
Jaar

Totale asielinstroom

2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

30.440
59.330
33.570
34.570
31.780
33.610
19.610
37.150

1

Het jaar 2021 is inclusief de instroom van Afghaanse evacuees.

Bron: MinJenV, afgerond op tientallen.

De actuele realisatie van de asielinstroom in de afgelopen vijf maanden
laat zien dat de totale asielinstroom zich beweegt conform het verwachtingsbeeld van de MPP februari 2022. Daarbij dient te worden opgemerkt
dat er sprake is van variëteit tussen de verschillende instroomsoorten. Dat
de totale asielinstroom volgens verwachting verloopt, betekent niet
automatisch dat ook alle afzonderlijke categorieën binnen deze instroom
volgens verwachting verlopen. Momenteel is bij de instroom eerste
asielaanvragen, de tweede en opvolgende asielaanvragen en de instroom
op hervestigings- en relocatiezaken sprake van een aantal dat onder de
prognose ligt. Echter, bij de instroom van Machtiging tot Voorlopig Verblijf
(MVV)-nareisaanvragen ligt het aantal significant hoger dan de prognose.
Daarnaast zien we een stijging van het aandeel alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) binnen de huidige instroom.
Immigratie- en Naturalisatiedienst
De toename van de asielinstroom ten opzichte van de MPP september
2021, in combinatie met de reeds bestaande werkvoorraad, zorgt voor een
grote uitdaging voor de IND als het gaat om het verwerken van asielaanvragen. De startvoorraad van asielzaken bedroeg bij aanvang van 2022
ruim 21.000 zaken. Deze voorraad is grotendeels gevormd door een hoge
instroom in het tweede half jaar van 2021 waarin uiteindelijk 68% van de
totale asielaanvragen over 2021 is ontvangen. Deze verschillen in de
instroom kunnen grotendeels verklaard worden door het verloop van de
COVID19-crisis en de daarmee samenhangende reisbeperkingen, alsmede
de situatie in Afghanistan. Hierbij geldt dat de productiecapaciteit van de
IND min of meer evenredig over het jaar is verdeeld, waardoor de
verdeling van de instroom niet aansluit bij de beschikbare capaciteit. Bij
de MPP van februari 2022 werd duidelijk dat de voorraden bij de IND in
2022 op een groot aantal werksoorten verder oplopen. Dit is bijvoorbeeld
terug te zien bij de spoor 4 asielzaken (dit betreft de 1e asielaanvragen,
tweede en opvolgende asielaanvragen en relocatie/hervestiging). Voor
2022 kan de IND maximaal een productie van 22.000 realiseren op spoor 4
zaken3. Bij een instroom van 31.300 en een startvoorraad van ruim 18.000
loopt de werkvoorraad van spoor 4 zaken en daarmee het aantal mensen
dat wacht op een beslissing eind 2022 op tot ruim 27.300.

3

In kader van de MPP betreft spoor 4-zaken de eerste asielaanvragen die in AA/VA worden
afgedaan, tweede en opvolgende asielaanvragen, hasa, zij-instroom en relocatie/hervestiging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

3

De afgelopen jaren is door de IND fors geïnvesteerd om de benodigde
capaciteit voor de productie te vergroten. De beschikbare personele
capaciteit binnen de IND is, ondanks de aanhoudende intensivering van
de werving en opleiding van nieuw personeel in een krappe arbeidsmarkt,
onvoldoende om de benodigde productiecapaciteit voor 2022 substantieel
te vergroten. Daarbij zijn er limieten aan het aantal medewerkers dat in
een jaar aangetrokken en opgeleid kan worden. Dit betekent dat de IND
momenteel niet in staat is zowel op de bestaande werkvoorraad in te
lopen als de nieuwe instroom bij te houden. De doorlooptijden van de
asielaanvragen zullen hierdoor oplopen en niet alle asielaanvragen
worden binnen de wettelijke termijn behandeld.
Tabel 2: Overzicht totale bezetting in vte (voltijdsequivalent) IND vanaf december
2017 t/m april 2022. Bron: IND.

Gezien het belang van de IND voor het functioneren van de gehele keten
werkt de IND eraan om steeds meer voorspelbaar te worden in de
productie. Mede vanuit het perspectief van de verschillende onderzoeksrapporten van commissie Van Zwol, Significant en EY kijkt de IND continu
samen met de ketenpartners welke maatregelen getroffen kunnen worden
om de productie te vergroten en de doorstroom in de keten verbeterd kan
worden. Hierbij wordt niet alleen naar groei van personeel gekeken. Er
wordt gericht ingezet op (beleids-)maatregelen die voor versnelling
kunnen zorgen. Recent zijn een drietal maatregelen hiertoe genomen.4
1.

2.

3.

Uitbesteden van een aantal taken in het beslisproces aan specialistische bureaus. Dit zijn vooral taken in het kader van spoor 1, spoor 2,
nareis en taken bij kansrijke zaken in spoor 4. De definitieve beslissing bij een aanvraag wordt altijd door een IND-medewerker
genomen.
De IND zal tijdelijk hele gezinnen in één keer horen als het gaat om
een kansrijke aanvraag. Deze maatregel is eerder ingezet bij de
Afghaanse evacuees en inmiddels ook, met instemming van
betrokkenen, bij andere gezinnen in kansrijke zaken.
Uitbreiding van de projectmatige aanpak binnen asiel waardoor
specialistische kennis efficiënt en effectief wordt ingezet.

Hoewel de maatregelen effect sorteren en het productieniveau op asiel is
toegenomen in de afgelopen periode. Het effect van de maatregelen is
echter minder groot dan verwacht. Daarnaast is sprake van uitval van
zaken door verplaatsingen en vervoerperikelen die gerelateerd zijn aan
opvang. De tot nu toe genomen maatregelen voorkomen niet dat de IND
een grote werkvoorraad zal houden dit jaar.
Een ander effect van de tijdelijke versnellingsmaatregelen bij de IND
treedt op bij nareis. In 90% van de asielaanvragen die ingewilligd worden,
wordt daarna door de statushouder een MVV-nareis aanvraag gedaan
voor diens gezinsleden. Op dit moment neemt daardoor het aantal
nareisaanvragen toe. De stijging van het aantal ingereisde nareizigers
zorgt voor hoge druk bij de opvanglocaties van het COA. Tevens resulteert
het in toenemende druk op Nederlandse vertegenwoordigingen in het
buitenland om binnen de gestelde termijnen de MVV af te kunnen geven.
Voor nareiszaken die buiten de wettelijke termijn lopen bestaat de
mogelijkheid tot het indienen van een ingebrekestelling, een beroep bij
niet tijdig beslissen en daaruit volgend een mogelijke dwangsom. De
4

Kamerstuk 35 476, I

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

4

Tijdelijke wet opschorten dwangsommen IND is niet van toepassing op
deze nareiszaken. Deze tijdelijke wet ziet alleen toe op asielaanvragen. Bij
brief van 19 april jl. is uw Kamer geïnformeerd dat het de IND, op een
significant gedeelte van de nareisaanvragen, niet lukt om binnen de
gestelde wettelijke termijnen te beslissen. Om die reden zijn enkele
maatregelen aangekondigd om liggende zaken versneld af te handelen.
Omdat de instroom nareisaanvragen onverminderd hoog blijft, lukt het
niet om op alle zaken tijdig te beslissen. Het aantal ingebrekestellingen
tegen het niet tijdig beslissen neemt toe. Een ingebrekestelling kan leiden
tot een beroep bij niet tijdig beslissen en uiteindelijk tot een gerechtelijke
dwangsom.
De Tijdelijke wet opschorten dwangsommen IND (Kamerstuk 35 476) is
door het parlement aangenomen. Deze is van kracht totdat een besluit is
genomen over de definitieve wet, die op dit moment bij uw Kamer in
behandeling is. Recent is door twee rechtbanken geoordeeld dat de
tijdelijke wet in strijd zou zijn met Europese regelgeving. De IND is tegen
de uitspraken in hoger beroep gegaan. Indien de tijdelijke wet geen stand
houdt, brengt dit direct verdere uitvoeringsproblemen met zich mee. Dit
leidt tot veel ingebrekestellingen en beroepen tegen het niet tijdig
beslissen waardoor dit meer werk kost bij de IND. Hierdoor is een andere
prioritering nodig en vergroot dit het risico dat andere aanvragen langer
blijven liggen. Daarbij leidt dit ook tot een financieel probleem omdat
dwangsommen mogelijk weer toegekend worden.
Tot slot duurt het, door de verhoogde instroom van migranten (o.a. asiel
nareis, kennismigranten die na opheffing van de coronamaatregelen in
reizen, de aankomende studiepiek in de zomermaanden) langer om een
afspraak bij de IND loketten in te plannen. De IND neemt diverse maatregelen om de wachttijden terug te brengen door onder andere langere
openingstijden te hanteren en verblijfsdocumenten op locatie uit te reiken.
Daarbij spant de IND zich tot het uiterste in om de capaciteit uit te breiden,
waarbij de IND ook voor een uitdaging staat gelet op de huidige krappe
arbeidsmarkt.
Extra maatregelen
Om de hiervoor beschreven uitdagingen het hoofd te kunnen bieden heb
ik met de IND en het COA onderzocht welke aanvullende maatregelen
mogelijk zijn, om de werkvoorraad en daarmee de doorlooptijden verder
terug te dringen. Het gaat om de volgende maatregelen:
Spoor 1 en 2
De behandeling van spoor 1 (Dublin) en 2 (Veilige landen)-aanvragen
wordt meer gestandaardiseerd en er wordt een efficiënter proces
ingericht, bijvoorbeeld door met de Dublinclaim direct het voornemen uit
te brengen. Daarnaast is extra capaciteit van buiten de IND aangetrokken
om spoor 1 aanvragen te behandelen. Deze maatregelen leiden tot een
snellere behandeling van deze aanvragen.
Het is van belang om juist bij de kansarme aanvragen in deze sporen 1 en
2 zeker te stellen dat er geen ongewenste prikkels zijn die op oneigenlijke
wijze bijdragen aan de indiening van aanvragen. Om die reden wordt
ingezet op versobering van de opvang(voorzieningen) van personen in
spoor 1 en 2. Dit houdt in ieder geval in dat personen in deze sporen
bepaalde verstrekkingen, zoals artikelen voor persoonlijke hygiëne, in
natura ontvangen; daar waar juist voor andere groepen verstrekking van
leefgeld aan de orde is zoals deze thans ook wordt vormgegeven en
uitgebreid voor personen in de zgn. Procesopvanglocaties (POL en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

5

pre-POL). Ook andere mogelijkheden tot versobering worden bezien. Dit
alles met inachtneming van de uitvoeringsconsequenties. Een versoberd
opvangregime is passend in het licht van de ambitie te komen tot een
beperkte behandelduur van deze aanvragen en daarmee beperkte
verblijfsduur in de opvang.
Visumplicht
Een deel van de asielzoekers dat in Nederland asiel aanvraagt komt
binnen via Schiphol. Het komt voor dat voor de reis gebruik wordt
gemaakt van valse documenten, maar er is ook een groep die visumvrij
kan reizen, reist met een visum kort verblijf – afgegeven door Nederland
of een andere Schengen lidstaat – of tijdens een transit op Schiphol asiel
aanvraagt. De IND is voornemens om (samen met het Ministerie van
Buitenlandse Zaken) het proces voor visumverlening en transitvisa kritisch
te bezien om zeker te stellen dat visumafgifte steeds voldoende aansluit
bij het werkelijke reisdoel. Eveneens wordt daarbij bekeken of bestaande
vrijstellingen van (transit)visa niet te zeer leiden tot irreguliere migratie en
om die reden, op basis van geobjectiveerde gronden, bijstelling
behoeven.
Genoemde maatregelen zullen leiden tot een versnelling van de behandeling van aanvragen of meer beheersing van de instroom en daarmee
tevens tot ontlasting van de druk op de opvang. De hierboven genoemde
maatregelen leiden er niet toe dat de IND voor het einde van het jaar op
alle aanvragen zal beslissen binnen de wettelijke termijn. Ook met deze
maatregelen zal de werkvoorraad van de IND groot blijven en zullen ook
de komende maanden een aanzienlijk aantal van de aanvragen worden
beslist buiten de wettelijke termijn.
Dienst Terugkeer & Vertrek
Bij de DT&V is nog steeds, ten opzichte van de jaren voor COVID-19,
sprake van lager aantoonbaar en niet-aantoonbaar vertrek. Ten eerste is
de instroom vanuit de IND significant lager dan verwacht en bestaat deze
instroom voor een groter deel uit zaken met een langere doorlooptijd. Ten
tweede blijven vertrekbeperkingen naar landen van herkomst en
Dublinlanden als gevolg van COVID-19 voortduren. Er is momenteel geen
effectief instrumentarium voor handen om het vertrek van vreemdelingen
die hier niet (meer) rechtmatig verblijven te bewerkstelligen, indien de
vreemdeling weigert zich te laten testen. Tegen deze achtergrond is
besloten om een wetsvoorstel te initiëren waarmee in de Vreemdelingenwet 2000 een grondslag wordt gecreëerd voor het afnemen van een
test onder dwang bij vreemdelingen die de plicht hebben om Nederland
te verlaten en die weigeren zich kort voor (gedwongen) terugkeer vrijwillig
te laten testen op COVID-19. In gesprekken met andere landen wordt
verkend op welke wijze vertrek toch mogelijk gemaakt kan worden. Per
saldo is er wel meer uitstroom dan instroom bij de DT&V en is dus de
werkvoorraad van de DT&V gedaald. Zo lang het lagere werkaanbod blijft
aanhouden, beziet de DT&V in overleg met haar ketenpartners of bijstand
in andere processen mogelijk is.
Nidos
Sinds het einde van de zomer van 2021 heeft Nidos te maken met een
verhoogde instroom van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Deze
verhoging heeft zich doorgezet in de eerste maanden van 2022. Het aantal
pupillen (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) bij Nidos ligt per
maart 2022 op 4.210. Dit is 1.110 boven de raming. In de raming voor 2022
is uitgegaan van een gemiddeld aantal van 3.092 voogdijpupillen over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

6

hele jaar. Deze hogere instroom leidt ook bij Nidos tot een grotere
behoefte aan opvangcapaciteit.
Raad voor de Rechtspraak
De rechtbanken zijn voor de instroom (grotendeels) afhankelijk van de
uitstroom bij de IND. Wanneer de uitstroom van de IND achterblijft of voor
een groot deel bestaat uit het inwilligen van aanvragen, is de instroom
beroepen bij de rechtbanken – zoals nu het geval is – lager dan eerder
geprognosticeerd. In de eerste maanden van 2022 is geconstateerd dat
hierbinnen het aantal beroepen niet tijdig beslissen (BNTB) heel snel toe
neemt. Na vier maanden gaat het om een kwart van de totale instroom
vreemdelingenzaken en ligt deze instroom BNTB’s al boven de
jaarprognose. Per saldo blijft de totale instroom beroepen lager dan de
totale prognose uit de MPP maar wordt een groot deel van de huidige
capaciteit nu ingezet op de behandeling van deze zaken, het gaat daarmee
ten koste van de uitstroom van overige vreemdelingenzaken.
Raad van State
De instroom bij de afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State is
afhankelijk van de omvang en het moment van doorstroom van zaken.
Enerzijds vanuit het behandelde beroep bij de rechtbanken en anderzijds
vanuit de (eerdere) wijze van afdoening bij de IND. De eerste maanden
van 2022 laten zien dat het aanbod aan hoger beroepen fors lager is dan
de MPP prognose. Daarbij wordt opgemerkt dat het aanbod en de
productie hoger beroep nagenoeg in evenwicht zijn.
Centraal Orgaan opvang asielzoekers
De instroom in de asielketen trekt aan na twee jaren van beperkte inreis
veroorzaakt door COVID-19. Het achterlopen op de taakstelling
huisvesting vergunninghouders, daardoor de lagere uitstroom naar
gemeenten in combinatie met oplopende voorraden bij de IND en het
beperkte vertrek bij de DT&V zorgen voor een oplopende bezetting in de
opvang bij het COA, waardoor een toenemende druk op de opvangcapaciteit ontstaat. Daarbij lukt het COA niet om voldoende nieuwe en
duurzaam- inzetbare opvanglocaties te realiseren voor zowel reguliere
asielinstroom als voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv).
Het kunnen voorzien in kwalitatief goede opvangcapaciteit en begeleiding
door het COA staat, zoals bekend bij uw Kamer, al langere tijd onder druk.
Belangrijkste redenen zijn de hogere instroom, de lagere uitstroom naar
landen van herkomst en gemeenten en het moeten sluiten van bestaande
opvanglocaties. Over de volle breedte binnen bestuurlijk Nederland
worden inspanningen geleverd om te komen tot voldoende en adequate
opvanglocaties, maar de inspanningen op bestuurlijk, uitvoerend en
juridisch niveau leveren maar ten dele verlichting op. Het gaat vrijwel
uitsluitend om tijdelijke locaties, die bovendien regelmatig niet het
voorzieningenniveau bieden dat noodzakelijk wordt geacht voor langer
verblijf.
Na bijstelling van de MPP werd een stijging van de eindbezetting naar
ruim 42.000 verwacht. De bezetting van het COA in week 16 was 38.880
(waarvan 13.580 vergunninghouders en 25.300 mensen in het asielproces). Dit is boven de verwachte bezettingsontwikkeling van de MPP. Op
basis van de hiervoor genoemde risico’s bestaat de kans dat bij gelijkblijvende omstandigheden de uiteindelijke eindbezetting van het COA fors
hoger zal uitvallen dan werd verwacht in de MPP van februari 2022. Naar
aanleiding van het actuele beeld wordt een stijging van de verwachte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

7

eindbezetting in 2022 voorzien naar ruim 46.000 bewoners. Hierbij hoort
op basis van de capaciteitsbesluiten van COA een benodigde capaciteit
van ruim 51.000 plekken om iedereen met recht op opvang een
opvangplek te kunnen bieden. Deze hogere capaciteit werkt door op de
jaren na 2022, de ontwikkeling wordt nauwgezet gevolgd.
Samen met de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
medeoverheden en andere partners wordt continu ingezet om de
opvangcrisis het hoofd te bieden. Al met al is de situatie op het gebied
van de capaciteitsbehoefte van het COA niet alleen op de korte maar ook
op de middellange termijn kritiek, ondanks de vereende inspanningen van
alle betrokken partners. Dat is één van de redenen dat naast het
versnellen van de uitstroom en het realiseren van meer opvangcapaciteit
wordt ingezet op een dwingend juridisch instrumentarium waarmee
gemeenten een wettelijke taak krijgen op het gebied van het bieden van
opvangcapaciteit aan asielzoekers, geëxploiteerd door het COA.
Taakstelling vergunninghouders
De taakstelling vergunninghouders bedraagt op dit moment voor de
eerste helft van 2022 10.000. In het tweede halfjaar dienen 13.500
vergunninghouders gehuisvest te worden. Tevens is aan de Landelijke
Regietafel Migratie en Integratie afgesproken dat de achterstand uit
eerdere jaren in het eerste half jaar van 2022 volledig moet worden
ingelopen. Op 1 januari 2022 bedroeg de achterstand ca. 3.750 vergunninghouders. Tot op heden is het niet gelukt het benodigde huisvestingstempo te realiseren, waar dat gezien het grote tekort aan capaciteit
bij het COA wel noodzakelijk is. In de eerste vier maanden zijn minder
vergunninghouders gehuisvest dan nodig is om de gehele taakstelling
(incl. achterstanden) in te halen.
Maatregelen om de opvang te ontlasten
De staande afspraak tussen COA en de gemeenten is dat na 14 weken de
vergunninghouder de COA-opvang verlaat en wordt geplaatst in de aan
hem gekoppelde gemeente. Momenteel verblijven 14.000 vergunninghouders, die recht hebben op opvang in de gemeente, in de COA-opvang.
Om het structurele tekort aan opvangcapaciteit het hoofd te bieden, zal de
volgende maatregel in werking treden: Het COA heeft ruim 7.500
vergunninghouders die klaar zijn om gehuisvest te worden.5 Via de
veiligheidsregio’s wordt eenmalig voor vergunninghouders die voldoen
aan alle eisen, een systeem opgezet waarbij zij versneld worden uitgeplaatst. De veiligheidsregio coördineert de inzet op de versnelde
huisvesting van vergunninghouders naar reguliere/tijdelijke huisvesting,
zoals accommodaties of tussenvoorzieningen (doorstroomlocaties), maar
heeft geen doorzettingsmacht. Na deze uitplaatsing is het COA niet langer
verantwoordelijk voor de statushouder. Bij dit verder uit te werken
systeem wordt de realisatie en de achterstand op de huidige taakstelling
in acht genomen, maar ook gevraagd een voorschot te doen op de
taakstelling 2022-II waarbij het aantal vergunninghouders dat uitgeplaatst
wordt in deze systematiek optelt tot de genoemde 7.500 vergunninghouders. Veiligheidsregio’s en gemeenten krijgen een vrije hand in het
voorzien van de huisvesting van deze vergunninghouders die direct
kunnen starten met integratie. Aanvullend wordt er gesproken over het
verhogen van de vastgestelde taakstelling 2022-II, als gevolg van de
actuele ontwikkelingen in de asielketen. Wanneer de uitstroom uit het
COA toeneemt kan de bestaande crisisnoodopvang afgebouwd worden.

5

Deze vergunninghouders (niet zijnde kwetsbare personen) zijn gekoppeld aan een gemeente en
beschikken over een burgerservicenummer en verblijfsvergunning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

8

Meerjaren Productie Prognose
De MPP is een periodiek overzicht van ambtelijke prognoses voor de
organisaties in de migratieketen6, het Ministerie van Buitenlandse zaken
en de Rechtspraak. Door het bieden van zowel kwantitatieve als kwalitatieve inzichten aan betrokken organisaties wordt de MPP als belangrijk
sturings- en planningsinstrument gezien. De MPP voorziet in een
prognose die vijf jaar vooruitkijkt en wordt minimaal elk half jaar herijkt
(in februari en september). De MPP beoogt een gedeeld verwachtingsbeeld voor de migratieketen op strategisch niveau te geven. Het is
daarmee een momentopname van de verwachte ontwikkelingen die van
invloed (kunnen) zijn.
Het MPP-proces bestaat uit vier fasen in een cyclisch proces. Het gaat om
opstellen, vaststellen, doorrekenen van consequenties voor de keten
(operationeel en financieel) en monitoren. De MPP van februari 2022 dient
als één van de bronnen voor de begrotingscyclus. Als voorbeeld is de
MPP van september 2021 het uitgangspunt voor de operationele opgave
waarop de organisaties in de migratieketen het jaar 2022 zijn aangevangen en waarop de begrotingen en jaarplannen van de organisaties zijn
opgesteld. De MPP volgt de begrotingscyclus. Dat betekent dat twee keer
per jaar een MPP wordt gemaakt. Een ijkpunt is nodig, omdat er continu
nieuwe ontwikkelingen en inzichten ontstaan binnen de migratieketen.
Vanwege de volatiliteit in de asielketen is het van belang dit frequent te
doen, zodat goed zicht blijft op de ontwikkeling binnen de keten.
Ogenschijnlijk kleine verschillen op bijvoorbeeld productie en uitstroom
kunnen grote impact hebben op het geheel.
Een MPP-cyclus begint met het opstellen van de Prognose Eerste
Asielinstroom, dit is een prognose voor de totale eerste asielinstroom
voor Nederland. Deze prognose wordt opgesteld in nauw contact met
diverse internationale experts op het gebied van asielmigratieprognose.
Dit gebeurt binnen een aantal Europese samenwerkingsverbanden (ENM,
GDISC, EUAA, etc.). De methode waarmee deze prognoses worden
opgesteld is internationaal geaccepteerd en is uitgebreid beschreven. Het
resultaat hieruit geeft weer hoe groot de kans is dat het aantal eerste
aanvragen onder of boven een bepaald aantal uit zal komen. Op basis van
deze prognose en het actuele IND-productieplan (door de IND opgesteld)
wordt de voorraadontwikkeling en de output van de IND, tot aan de
koppelvlakken met de opvolgende ketenpartners opgesteld. De hiervoor
genoemde producten zijn de basis voor het MPP-productiemodel. De
ramingen die hieruit voortkomen worden door een ketenbrede werkgroep
afgestemd en gecontroleerd op de onderdelen asiel, regulier, naturalisatie
en bewaring. De vaststelling van de MPP vindt plaats in het Topberaad
waarin alle ketenpartners vertegenwoordigd zijn.
De vastgestelde MPP is één van de belangrijkste bouwstenen in de
sturings- en begrotingscyclus. De activiteiten van de organisaties in de
migratieketen worden sterk beïnvloed door de instroom van asielzoekers
en de aanwezige voorraad aanvragen in de migratieketen. Het is hierom
van belang vroegtijdig een indicatie van de operationele consequenties
voor de migratieketen in beeld te hebben zodat geanticipeerd kan worden
op de benodigde productie en capaciteit. Hierbij wordt nadrukkelijk
gekeken naar het absorptievermogen van een organisatie, waarbij
bijvoorbeeld rekening wordt gehouden hoeveel personeel een organisatie
in enig jaar kan werven en opleiden. Dit beeld wordt vervolgens financieel
doorgerekend om door middel van de begrotingsbesluitvorming de
bekostiging van de operationele opgave in de juiste verhoudingen te
6

IND, COA, DT&V, Politie en DJI.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

9

brengen. De bekostiging van de organisaties IND, COA, DT&V, Nidos en
de Vreemdelingenkamer van de Raad voor de Rechtspraak worden
grotendeels gebaseerd op de MPP. Op basis van de uitkomsten van de
begrotingsbesluitvorming kan de bijgestelde opdracht aan de ketenpartners worden verstrekt.
Na de vaststelling van een MPP wordt het verwachtingsbeeld, ten
opzichte van de realisatie, gemonitord en tussentijdse doorontwikkelingen
worden opgepakt. Naar aanleiding van de beleidsreactie op het
WODC-rapport «Governance Meerjaren Productie Prognose migratieketen»7 worden op dit moment de toezeggingen rondom de externe
evaluatie en de openbaarstelling uitgewerkt. Inmiddels wordt met
betrekking tot de MPP gewerkt met een vernieuwd protocol, zoals
toegezegd in de beleidsreactie. De MPP zal in september 2022 weer
worden bijgesteld als opmaat naar het uitvoeringsjaar 2023.
Uitkomsten begrotingsbesluitvorming
De toenemende instroomaantallen, huidige werkvoorraad en de daarvoor
benodigde productie en capaciteit binnen de migratieketen heeft
geresulteerd in een hoger beschikbaar budget voor de migratieketen. De
uitkomsten van de begrotingsbesluitvorming, bij migratie gebaseerd op
de stijgende aantallen, zijn verwerkt in de Voorjaarsnota en Eerste
Suppletoire begroting die uw Kamer recent heeft ontvangen. In het
coalitieakkoord is opgenomen dat de financiering van de partners in de
asielketen stabieler moet worden en daarmee toekomstbestendiger. Er
zijn daarvoor structureel middelen toegekend aan IND, COA, DT&V en
Nidos. Dit betekent niet dat alle budgetten van de ketenpartners nu
volledig stabiel zijn geworden. Met name bij het COA is een groot deel
van de middelen nog variabel.
Naast de middelen uit het coalitieakkoord zijn aanvullende middelen
toegekend op basis van de MPP. Deze zijn meerjarig verwerkt in de
begroting waardoor er meer stabiliteit in de financiering van de migratieketen is gekomen. De stabiliteit in financiering is vooral van belang
wanneer de aantallen in de migratieketen teruglopen, waarbij vervolgens
niet direct wordt afgeschaald in personeel of capaciteit zodat fluctuaties in
de instroom kunnen worden opgevangen. De meerjarige (financiële)
verwerking van de MPP is een belangrijke aanpassing in vergelijking met
voorgaande jaren. Het zorgt voor meer financiële zekerheid bij een aantal
organisaties in de migratieketen, zeker ten opzichte van eerdere jaren
waarbij de middelen veelal voor een kortere periode werden toegekend.
De nieuwe financiële reeksen voor de migratieketen zijn gedekt uit de
middelen die op basis van het coalitieakkoord zijn toegekend, de
ODA-toerekening voor eerstejaarsopvang van asielzoekers uit DAC-landen
en aangevuld met generaal beschikbaar gestelde middelen. Hiermee
kunnen de activiteiten (productie en opvang) worden bekostigd zoals deze
in de MPP van februari 2022 zijn opgenomen. Bij afwijkingen ten opzichte
van de prognose zal opnieuw beoordeeld worden welke effecten dit heeft
op de financiering van de migratieketen. Wanneer noodzakelijk worden de
financiële effecten ingebracht op de daarvoor bestemde momenten in de
begrotingscyclus.

7

Kamerstuk 19 637, nr. 2765

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

10

Conclusie
De migratieketen staat op dit moment onder grote druk. Bij gelijkblijvende
omstandigheden zal deze druk op de migratieketen alleen maar verder
toenemen.
Ik ben voortdurend in gesprek met alle partners in de migratieketen om
binnen de beschikbare middelen maatregelen te nemen die de, in deze
brief genoemde risico’s, kunnen mitigeren. Door de ketenpartners wordt
onophoudend gezocht naar mogelijkheden om de procedures te
versnellen en inzetbare capaciteit (personeel en locaties) te vergroten. In
deze brief heeft u kunnen lezen over de aanvullende maatregelen die de
IND neemt op de sporen 1 en 2 en de mogelijkheden omtrent de visumplicht. Daarnaast zal versneld worden op het uitplaatsen van het aantal
vergunninghouders om de druk op de opvang zoveel mogelijk te
verlichten.
Er wordt hierbij niet alleen naar individuele mogelijkheden van de
ketenpartners gekeken. Ook in gezamenlijkheid wordt binnen de Veranderopgave Migratieketen, gebaseerd op de beleidsdoorlichting van EY,
gewerkt aan het versterken van de migratieketen. Het gaat hierbij om het
versterken van de samenwerking binnen de keten door te werken aan
gezamenlijke ketendoelen, het optimaliseren van de sturing, het verbeteren van de keteninformatievoorziening die hiervoor een vereiste is en er
wordt gewerkt aan een bekostiging die past bij de dynamiek van de
asielketen.8
De geformuleerde doelen op basis van de doorlichting van de migratieketen zijn versterkt met de ambities uit coalitieakkoord waarbij de
toekomstbestendigheid van de migratieketen centraal is gezet. Dit is,
mede in lijn met de doorlichting, uitgewerkt in stabiliteit, wendbaarheid
en ketenbrede sturing. Met een stabiele financiering kan de wendbaarheid
van organisaties worden vergroot. Door het toepassen van ketenbrede
sturing wordt het zicht op de keten versterkt, waardoor risico’s en kansen
sneller in beeld komen en daarop kan worden gehandeld. IND, COA en
DT&V hebben plannen opgesteld om deze ambities te realiseren.
Maatregelen binnen de migratieketen worden zoveel als mogelijk vanuit
het perspectief van de doorlichting en de toekomstbestendigheid van de
migratieketen uitgewerkt. Over deze inspanningen om de toekomstbestendigheid van de migratieketen te verbeteren, blijf ik uw Kamer
informeren.
Wij hebben een gezamenlijke opgave om de condities voor een rechtmatige, menswaardige en juiste uitvoering van de Vreemdelingenwet te
scheppen. Voor de mensen in het asielproces over wiens toekomst wordt
besloten, voor onze medewerkers en vrijwilligers die zich dag en nacht
inzetten, maar ook in het kader van maatschappelijke stabiliteit. Met deze
brief heb ik uw Kamer een nadere en inhoudelijke onderbouwing gegeven
van de actuele situatie in de migratieketen.
Ik reken dan ook op uw steun bij het nemen van de maatregelen die nodig
zijn om de migratieketen als geheel te kunnen versterken om zodoende
recht te doen aan een ieder die op enige wijze betrokken is.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

8

Kamerstuk 19 637, nr. 2764

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2914

11