2018

Financiële
Staat van het
Onderwijs

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Voorwoord
De leerlingen die vandaag hun school binnengaan, de
studenten die nu hun opleiding volgen, ze moeten er op
kunnen rekenen dat ze goed onderwijs krijgen. En ze mogen
er vanuit gaan dat zij ook de komende jaren naar dezelfde
school of opleiding kunnen gaan. De Rijksoverheid verstrekt
aan de Nederlandse onderwijsbesturen het geld om dit
mogelijk te maken. In 2018 ging dat in totaal om ruim 32
miljard euro.
Om dit publieke geld goed en doelmatig te kunnen
besteden aan goed onderwijs, moet een onderwijsbestuur
het financiële beleid op orde hebben en houden. Dat vraagt
dat besturen met goede prognoses en helder beleid zorgen
voor de financiële gezondheid van de instelling. In deze
Financiële Staat van het Onderwijs stellen we vast dat de
meeste scholen en instellingen over het algemeen financieel
gezond zijn. In het afgelopen jaar is hun gemiddelde
financiële positie verder versterkt. Dat is op zichzelf gunstig.

Er is wel een kanttekening te plaatsen, zoals we dat vorig
jaar ook al deden. Want die gezonde financiële positie
komt lang niet altijd voort uit strak financieel beleid. De
gemiddelde kwaliteit van de prognoses kan beter; net als
in voorgaande jaren zijn de financiële resultaten van de
instellingen hoger dan verwacht. En daardoor lopen de
vermogens in het onderwijs al jaren op.
We zien dit jaar gelukkig wel dat in het onderwijsveld het
besef groeit dat besturen aan de slag moeten met dat
langjarige grote verschil tussen voorspelling en resultaat.
Ook zien we dat besturen belangrijke investeringen doen.
Zo viel afgelopen jaar op dat in het primair onderwijs meer
medewerkers werden aangetrokken, vooral ondersteunend
personeel, terwijl het aantal leerlingen in die sector daalt.
Het lijkt hier vooral te gaan om de inzet van middelen om
de werkdruk in de klas te verminderen. Het aantal flexibele
aanstellingen is echter in alle sectoren nog volop aanwezig.
Ook wordt uit veel begrotingen nog niet helder hoe
besturen risico’s detecteren en hoe ze vervolgens met die
risico’s omgaan. Dat is wel van belang, ook al omdat goed
risicobeheer ondervangt dat besturen veiligheidshalve al te
voorzichtig begroten.

2

Kortom, de meeste scholen en instellingen zijn financieel
gezond. En het is ook goed dat er verder geïnvesteerd
wordt in het onderwijs, als dat planmatig gebeurt. Maar
de opgave voor de Nederlandse onderwijsbesturen
voor de komende jaren blijft: beter greep krijgen op
de financiële ontwikkelingen. Zeker met het oog op de
belangrijke thema’s zoals behoud van kwaliteit in tijden
van lerarentekort en krimp. Betere greep op de toekomst
helpt een bestuur de juiste financiële keuzes te maken, en
de voorwaarden te creëren voor zijn inhoudelijke ambities.
En om meer realistische reserves aan te houden. En dat alles
komt ten goede aan het onderwijs voor de leerlingen en de
studenten die vandaag in de klas of de collegezaal zitten.
Monique Vogelzang
Inspecteur-generaal van het Onderwijs

Samenvatting

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

pagina 4

2

Financieel beleid
van de instellingen

3

Financiële positie
van de instellingen

4

Toezicht op
rechtmatigheid

Inhoud

1

Financieel toezicht
houden op het onderwijs
pagina 7

pagina 10

pagina 30

pagina 70

Literatuur en
overige bronnen
pagina 79

Bijlagen
pagina 82

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Samenvatting

4

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Financiële positie onderwijsinstellingen1 verder
versterkt
Uit de jaarrekeningen 2018 blijkt dat de gemiddelde
onderwijsinstelling in 2018 haar financiële positie verder
heeft versterkt. De Financiële Staat van het Onderwijs
geeft een beeld van sectorgemiddelden, dus er zijn altijd
uitzonderingen.

Solide financiële positie in alle sectoren
De financiële positie van de instellingen en de samenwerkingsverbanden passend onderwijs is voldoende solide,
zo blijkt uit een analyse van de financiële risico’s voor de
continuïteit. Ook hier gaat het om sectorgemiddelden en
zijn er uiteraard uitzonderingen. Op de peildatum 1 augustus
2019 vielen er zeven besturen in het primair onderwijs
(waarvan twee speciaal onderwijs) onder verscherpt
financieel toezicht, vijf besturen in het voortgezet onderwijs,
één in het mbo en één in het hoger onderwijs.

S A M E N V AT T I N G

Beleidsrijker begroten

Grotere financiële reserves

Ook het beleidsrijk begroten, de afstemming van het
financieel beleid op het strategisch onderwijsbeleid, kan
verder verbeteren. We zien overigens wel verbetering.
88 procent van de besturen had een meerjarenbegroting
van voldoende kwaliteit en bij 79 procent was deze ook
voldoende toegelicht. Maar bij slechts 54 procent werd
een duidelijke verbinding met beleidskeuzes gemaakt.
Dat is meer dan de 49 procent 1 jaar eerder, maar nog niet
voldoende.

Alleen door realistisch en beleidsrijk te begroten kunnen besturen risico’s het hoofd bieden, zoals krimp of personeelstekorten. Bovendien zorgt het ervoor dat geld niet onnodig
blijft liggen, maar vooral besteed wordt aan onderwijs.
Want in de afgelopen jaren leidden de voorziene en onvoorziene overschotten ertoe dat sommige besturen steeds
grotere financiële reserves aanhouden dan strikt genomen
voor hun voortbestaan nodig is. Daarom doet de inspectie
op verzoek van de minister van OCW onderzoek naar mogelijke indicatoren en signaalwaarden voor te hoge reserves.
Ook zullen we onderzoeken hoe de reserves kunnen worden
verminderd als deze inderdaad onnodig groot zijn.

Risicobeheer in continuïteitsparagraaf vereist meer
aandacht
We zien een afnemende aandacht voor het risicobeheer in
de continuïteitsparagraaf van de jaarverslagen. Meer dan
de helft van de besturen moet meer aandacht geven aan de
werking van hun systeem voor risicobeheer en 30 procent
van de besturen aan de manier waarop met risico’s wordt
omgegaan.

Te vaak onderschatting
Net als vorig jaar zien wij verbetermogelijkheden in de voorspellingen en realisaties in de jaarverslagen. Er is nog steeds
vrij structureel sprake van onderschatting van het resultaat.
Dat leidt bij veel besturen tot verdere vermogensgroei. In
2018 bedroeg de totale onderschatting van de rijksbijdragen
in de begrotingen over alle sectoren van de onderwijsinstellingen (zonder samenwerkingsverbanden) 1,98 miljard euro.
Aan de andere kant waren de personeelslasten 1,82 miljard
euro hoger dan was voorspeld. Zoals gezegd zien we verschillen per sector en per bestuur.

1

Rol intern toezicht
Bij een goede verbinding tussen beleidskeuzes en begroting
speelt ook de interne toezichthouder een belangrijke rol.
Deze voert namelijk als eerste de dialoog met het bestuur
over het beleid en is zijn sparringpartner. Deze rol van de
intern toezichthouder kan duidelijk verder worden versterkt.
Bij minder dan de helft van de instellingen heeft het voldoende vorm gekregen.

Wij gebruiken begrippen als instellingen en schoolbesturen als elkaars synoniemen.

5

Groei personeel in primair onderwijs
Dit jaar is de groei van de personeelsomvang in het primair
onderwijs opvallend. Het aantal leerlingen daalt nog altijd,
maar vooral het laatste jaar is het aantal reguliere fte’s gegroeid. Er zijn 2.400 fte extra gekomen in ondersteunende
functies en 600 fte in leraren. Het lijkt erop dat deze personeelsgroei samenhangt met de inspanningen die schoolbesturen plegen om de werkdruk te verminderen.

Flexaanstellingen blijven
De groei van het reguliere personeel in het primair onderwijs gaat echter niet ten koste van het zogeheten personeel
niet in loondienst. Ook zijn niet meer flexaanstellingen omgezet in reguliere aanstellingen. Het aandeel flexaanstellingen in het po is ook in 2018 weer licht gestegen. De overige
sectoren laten een stabiel beeld zien ten opzichte van de
vorige jaren als het gaat om flexaanstellingen.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

S A M E N V AT T I N G

Accountantsverklaringen
In 2018 waren er 236 jaarrekeningen met een niet-goedkeurende controleverklaring of uitzonderingsrapportage - een
daling ten opzichte van de 346 in 2017. Daarvan waren er
9 afkeurende controleverklaringen, 9 controleverklaringen
met een beperking en 2 met een oordeelonthouding over
de rechtmatigheid. Bij de overige 216 jaarrekeningen had de
accountant een verslag van bevindingen toegevoegd.

Wet normering bezoldiging topfunctionarissen WNT
De Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke
en semipublieke sector (WNT) beoogt de bezoldiging van
topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector
op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau houden. Op
1 oktober 2019 zijn er bij de inspectie 8 nieuwe accountantsmeldingen en 18 signalen bijgekomen over het boekjaar
2018. De meldingen en signalen hebben betrekking op een
mogelijke overschrijding van de wettelijke maxima, het onjuist berekenen van de toepasselijke bezoldigingsklasse en
het onjuist of onvolledig openbaar maken van de gegevens
in de financiële jaarverslaglegging. Het aantal instellingen
dat in 2017 een hogere bezoldigingsklasse heeft berekend
dan de regeling voorschrijft, is gedaald van iets minder dan
60 naar 30 instellingen.

6

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

1

Inleiding - Financieel
toezicht houden op
het onderwijs

7

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

De Inspectie van het Onderwijs houdt
financieel toezicht op de door de
overheid bekostigde onderwijsinstellingen in Nederland.
We concentreren ons financieel toezicht op de
volgende vragen:
•

•
•

	rechtmatigheid - krijgen instellingen de onderwijsmiddelen waarop zij recht hebben en geven zij die
middelen uit aan de juiste zaken?
	doelmatigheid - is de besteding wel voldoende
doel- en kostenbewust?
	continuïteit - is de financiële positie van de onderwijsinstelling voldoende om goed onderwijs te blijven verzorgen?

Financiële Staat: de financiële ontwikkelingen in het
onderwijs als geheel
We houden allereerst financieel toezicht op de afzonderlijke
onderwijsinstellingen. Maar in de Financiële Staat van het

1 INLEIDING - FINANCIEEL TOEZICHT HOUDEN OP HET ONDERWIJS

Onderwijs doen wij verslag van de financiële toestand van
de gezamenlijke onderwijsinstellingen in het afgelopen kalenderjaar.
Hoe staat het Nederlandse onderwijs er financieel voor, als
geheel en ook per onderwijssector? Welke grotere ontwikkelingen zijn er te zien? En ook: wat betekent dit voor de
ontwikkelingen in de onderwijskwaliteit zoals we die in de
Staat van het Onderwijs 2019 constateerden? Maar vooral
ook: hoe voeren Nederlandse onderwijsbesturen (financieel)
beleid? We baseren ons daarbij allereerst op de jaarverslagen van elk van de instellingen over 2018.

Opbouw: beleid van instellingen, financiële toestand,
rechtmatigheid
Deze Financiële Staat van het Onderwijs begint in hoofdstuk
2 met het (financiële) beleid van de instellingen. Immers, het
beleid dat het bestuur voert, laat zien in hoeverre het bestuur het onderwijsgeld doelmatig besteedt aan resultaten.
Dat beleid moet zijn uitgewerkt in een begroting en besteding van de middelen. Hoe gaan de Nederlandse besturen
om met de meerjarenbegroting, de financiële resultaten en
vermogensvorming en hoe voeren ze het personeelsbeleid
vanuit financieel perspectief?

8

Hoofdstuk 3 geeft een beeld van de financiële positie van
de instellingen in de verschillende onderwijssectoren. Die
financiële positie geeft allereerst een indicatie hoe goed de
continuïteit is gewaarborgd. We doen dit aan de hand van
kengetallen, de verschillen in dat opzicht tussen categorieën van instellingen en de ontwikkeling van de bestedingen.
Ook geeft dat hoofdstuk aandacht aan de instellingen die
wegens financiële risico’s onder verscherpt financieel toezicht staan. Elke paragraaf biedt een compleet overzicht van
balans en van staat van baten en lasten van de sector.
Hoofdstuk 4 toont hoe de rechtmatigheid van het financiële
handelen wordt gecontroleerd en geborgd. In de bijlagen
ten slotte is een uitleg van de belangrijkste begrippen opgenomen. Ook vindt u een overzicht van de uitkomsten van
het inspectieonderzoek bij accountantskantoren.
Ter afsluiting zijn in bijlage VII de tabellen bij de figuren
opgenomen.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

1 INLEIDING - FINANCIEEL TOEZICHT HOUDEN OP HET ONDERWIJS

9

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2

Financieel
beleid van de
instellingen

2.1	Inleiding: continuïteit en doelmatige besteding vraagt beleid  11
2.2	Geleidelijk beter beleidsrijk
financieel begroten 

13

2.3	Ontwikkeling van de resultaten:
soms nog erg grote reserves  17

10

2.4	Ontwikkeling van het
personeelsbestand 

22

2.5	Onderzoek naar de reserves
van de onderwijsinstellingen

28

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2.1 Inleiding: continuïteit en doelmatige besteding vraagt beleid

Deze Financiële Staat van het Onderwijs
geeft een beeld van hoe de Nederlandse
onderwijsinstellingen er het afgelopen
jaar financieel voor stonden en welke
ontwikkeling daarin te zien is. De
financiële toestand van deze instellingen
moet het resultaat zijn van het beleid dat
de onderwijsbesturen voeren en van de
prognoses die het bestuur maakt. Het
jaarverslag is bedoeld als de beschrijving
en verantwoording van het beleid.
Daarom gebruiken wij de jaarverslagen
als bron om te beoordelen hoe het
financiële beleid van Nederlandse
onderwijsinstellingen ervoor staat.

2

Waarom geeft de Financiële Staat van het
Onderwijs bijzondere aandacht aan het beleid
van de besturen?
Goed (financieel) beleid door de onderwijsbesturen is
van doorslaggevend belang voor de continuïteit van de
instelling en voor de kwaliteit van het onderwijs. Daarom besteden we er in dit rapport bijzondere aandacht
aan.
Het toenemende lerarentekort is een ingrijpende ontwikkeling en ook een grote opgave. Juist daarom is het
personeelsbeleid een belangrijk aspect van zowel het
financieel als het onderwijskundig beleid.

zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2015/05/21/brochure-richtlijn-jaarverslag-onderwijs

11

Hoofdconclusie: beter greep krijgen op ontwikkelingen
De jaarverslagen van de onderwijsbesturen moeten een
beschouwing geven over het voorgenomen beleid in de
komende jaren, met een vertaling naar de financiële implicaties. Dat wordt van besturen verwacht2. De effecten en resultaten moeten ze daarbij vergelijken met de meest recent
gepubliceerde jaarrekening.
Samenvattend stellen we vast dat er verbetering mogelijk
en nodig is in de jaarverslagen. Zo is er nog steeds vrij structureel sprake van onderschatting van het resultaat. Ook
moeten veel besturen meer aandacht geven aan de werking
van het systeem voor risicobeheer en aan de manier waarop
ze met risico’s omgaan.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Anders gezegd: we stellen vast dat besturen meer greep
moeten krijgen op de ontwikkelingen die voor hen relevant
zijn en met een heldere visie moeten aantonen hoe ze zich
daarop – ook financieel – voorbereiden. Dat vraagt realistisch en beleidsrijk begroten. Alleen op die manier kunnen
besturen:
a.	adequate maatregelen nemen om risico’s – zoals krimp
en tekorten aan leraren en ander personeel – het hoofd
te bieden;
b.	een reserve aanhouden die groot genoeg is voor continuïteit, maar tegelijkertijd
c.	ervoor zorgen dat het publieke geld niet zonder duidelijke bestemming in de reserves zit, maar vooral wordt
besteed aan het onderwijs.
In de volgende paragrafen gaan we hier verder op in.

12

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2.2 Geleidelijk beter beleidsrijk financieel begroten

De bedoeling van het jaarverslag: van terugblik
naar schakel in de beleidscyclus
Het jaarverslag wordt vanouds nog vooral gezien als
een document om terug te kijken. Hoe verliep het financiële reilen en zeilen in het afgesloten boekjaar?
Waren de resultaten positief of negatief en waar lag dat
aan? Is de instelling niet in riskant vaarwater gekomen?
Zijn alle middelen op correcte manier weergegeven in
het jaarverslag? De verklaring en de handtekening van
de accountant bezegelen het document. Op naar het
volgend jaarverslag.
Al een aantal jaren verandert dat beeld geleidelijk. Het
jaarverslag wordt in die nieuwe benadering niet enkel
meer gezien als het eindpunt van een lineair traject dat
start op 1 januari van een boekjaar en eindigt op 1 juli
anderhalf jaar later, maar als onderdeel van een dynamisch proces van beleid, sturing, evaluatie en verantwoording. Een cyclisch proces waarbij het jaarverslag
een markant tussenpunt is, maar dat intussen gewoon
doordraait.

Vanaf 2013 is het verplicht om een continuïteitsparagraaf op
te nemen in het officiële jaarverslag. Het doel hiervan is om
de belangrijkste partijen in de instelling bewust een systematische toekomstverkenning te laten uitvoeren, zodat zij
mogelijke risico’s van de beleidsvoering kunnen overzien.
Wij spraken vorig jaar onze twijfels uit (Inspectie van het
Onderwijs, 2018a) over de kwaliteit van de prognoses van
de meerjarenbegrotingen. We constateerden dat de voorspellingen in de meerjarenbegroting vaak erg voorzichtig
waren. Daarbij werden de toekomstige inkomsten stelselmatig onderschat, met als gevolg dat instellingen jaarlijks te
maken hebben met onvoorzien gunstiger resultaten. Vanuit
het oogpunt van continuïteit is dit begrijpelijk, maar minder
functioneel omdat het doel is om een realistische toekomstprognose te stellen die aansluit op het beleid.

13

In de nieuwe meerjarenbegrotingen van 2018 lijken deze
prognoses optimistischer te zijn. De gemiddeld voorspelde
rijksbijdragen per instelling zijn van 2017 op 2018 nadrukkelijk gestegen. Het is echter niet mogelijk te bepalen of dat
een gevolg is van een bijgestelde visie op de toekomst, of
van een systematiek waarbij een nieuw jaar (met hogere bijdragen) als uitgangspunt dient.

Blik op de toekomst met de continuïteitsparagraaf
Vooral de zogeheten continuïteitsparagraaf, of toekomstparagraaf, in het jaarverslag geeft zicht hoe het
financieel beleid van de Nederlandse onderwijsinstellingen ervoor staat. Deze paragraaf moet een blik bieden in de toekomst voor de middellange termijn. In de
continuïteitsparagraaf moet een bestuur beschrijven
wat het beleid is, welke toekomstverwachtingen er zijn
en welke middelen nodig zijn om de gestelde doelen
te bereiken. Daarnaast moeten eventuele risico’s voor
de gestelde doelen in kaart worden gebracht. Al deze
informatie geeft inzicht in het financieel beleid van de
instellingen.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Per bestuur goed zicht op leerlingontwikkeling

Figuur 2.1

Voor een financiële prognose is het allereerst noodzakelijk
dat er goed zicht is op de toekomstige ontwikkeling van het
aantal leerlingen/studenten. Zij vormen immers de grondslag van de rijksbijdragen, het grootste deel van de baten.
Maar zij bepalen ook in hoge mate de lasten. Niet alleen in
kwantitatieve zin (vooral in de personeelslasten), maar ook
in kwalitatieve zin. Afhankelijk van de samenstelling van de
populatie zijn andere keuzes nodig in bestedingen en investeringen. Sinds enkele jaren is dat in een overgrote meerderheid van de jaarverslagen goed op orde. In 2018 was dit
95 procent.

0,98

Gezamenlijke leerlingprognoses te optimistisch

0,94

Dat de aanwezigheid van prognoses geen garantie is voor
de kwaliteit ervan, laat figuur 2.1 zien. Hierin zijn de prognose die Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) maakt op basis
van de landelijke ontwikkeling van de bevolking en de som
van de prognoses die de instellingen (in dit voorbeeld in het
voortgezet onderwijs (vo)) in hun jaarverslagen vermelden3,
naast elkaar gezet. Het relatieve optimisme hierbij is interessant als we zien dat besturen de te verwachten rijksbijdragen gemiddeld juist te laag inschatten. Dat staat verderop beschreven.

3

1,01

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

 erschillen tussen prognoses in het
V
voortgezet onderwijs

Onderwijsraad: “Veel beleidsrijker begroten”

1
0,99

0,97
0,96
0,95

2018

2019

2020

2021

DUO-VO
Totaal(2019a)
eigen prognoses
Bron:Prognoses
Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO),

Meerjarenbegroting: verbinding met beleidskeuzes
ontbreekt te vaak
Intussen verschuift de maatschappelijke visie op de rol van
een toekomstgerichte meerjarenbegroting geleidelijk van
een benadering die er primair op gericht was om risico’s te
voorkomen, naar een benadering die begroten een veel breder onderdeel maakt van de beleidscyclus.

De tabel gebruikt als indexwaarde 2018. Voor de prognoses is gecorrigeerd voor ontbrekende waarden.
14

Uit oogpunt van een doelmatige inzet van hun middelen en de verantwoording daarvan, pleitte de Onderwijsraad er in 2018 voor dat besturen veel beleidsrijker
gaan begroten. De raad stelde (Onderwijsraad, 2018):
“Beleidsrijk begroten is een algemeen toegepaste methode en de toepassing ervan is vastgelegd in codes
voor goed bestuur.[..] Beleidsrijk begroten houdt in dat
de financiële consequenties van beleidskeuzes verwerkt
worden in de meerjarenbegroting. Het financieel beleid
wordt afgestemd op het strategisch (onderwijs)beleid
van de instelling. Inhoudelijke doelstellingen ten aanzien van het onderwijs (en in het hoger onderwijs het
onderzoek) vinden hun weerslag in de begroting en zijn
leidend bij het maken van financiële keuzes.”
Dit rapport van de Onderwijsraad benadrukt het belang
dat besturen steviger inzetten op beleidsrijk begroten.
Vooral omdat de medezeggenschapsraad en de raden
van toezicht hiermee een betere informatiepositie krijgen (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
2018).

Om een goed financieel beleid op te stellen, is vooraf een
soepele interne samenwerking nodig. Het is belangrijk dat
een bestuur actief om de inbreng van betrokkenen vraagt.
Daarbij zijn duidelijke kaders nodig voor strategische en
operationele keuzes, die vervolgens belangrijk zijn voor
een beleidsrijke meerjarenbegroting. In het jaarverslag verwachten we hierover duidelijke en relevante toelichtingen

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

(Inspectie van het Onderwijs, 2016b, art. 2:391 BW). Het zijn
niet de getallen die de meerjarenbegroting bepalen, maar
juist het beleid. Zoals de Onderwijsraad aangaf, is het beleidsrijke element van de begroting essentieel. Dat geeft
een onderbouwing van de keuzes die de instelling maakt en
vormt een goede basis voor het gesprek met de belanghebbenden in de instelling. Dit geldt in het bijzonder voor de
medezeggenschapsorganen die in het funderend onderwijs
naar verwachting in 2021 een instemmingsrecht krijgen (en
dat bij mbo en ho al hebben) bij de vaststelling van de begroting op hoofdlijnen. Daarvoor moeten zij zicht hebben
op de inhoudelijke keuzes die het bestuur maakt.

Vooral kleinere besturen tonen inhoudelijke keuzes
nog onvoldoende
Onze analyse van de continuïteitsparagrafen in jaarverslagen laat zien dat het inzicht in de inhoudelijke keuzes verder
kan verbeteren. Van alle besturen had 88 procent een meerjarenbegroting van voldoende kwaliteit. 79 procent lichtte
deze voldoende toe. Een duidelijke verbinding met beleidskeuzes werd bij slechts 54 procent gemaakt. Dat is weliswaar iets meer dan de 49 procent van 1 jaar eerder, maar
nog niet voldoende.
De besturen die onvoldoende scoorden, hadden financieel
gemiddeld een aanzienlijk kleinere omvang dan de besturen die een voldoende scoorden. Dat hangt op zichzelf weer
samen met de sector waarin het bestuur opereert. In het
primair onderwijs (po) hebben de besturen gemiddeld een
kleinere begroting.

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Beide factoren dragen in ongeveer dezelfde mate bij aan de
verklaring van het verschil. Er is geen verschil van betekenis
naar regio’s.

Interne toezichthouder van belang voor beleidsrijk
begroten
Bij een goede verbinding tussen beleidskeuzes en begroting
speelt ook de interne toezichthouder een belangrijke rol. De
toezichthouder voert namelijk als eerste de dialoog over het
beleid met het bestuur. Daarvan moet hij verslag doen in het
jaarverslag. Het staat er in bijna alle gevallen wel in, maar
de inhoudelijke verbinding met het beleid van de instelling
kan een stuk beter. Dat is belangrijk omdat de interne toezichthouder in de gaten houdt of de middelen op de juiste
manier worden aangewend. Dat kan alleen maar als er een
afweging plaatsvindt tussen de inhoudelijke doelen die het
bestuur nastreeft en de inzet van de middelen daarvoor. Bij
minder dan de helft van de instellingen heeft deze rol van de
interne toezichthouder voldoende vorm gekregen.

In slechts 40 procent van de gevallen was toelichting over
de inrichting en werking van het systeem van risicobeheer
voldoende aanwezig. Bij 60 procent dus nog niet, wat op
zichzelf al aandacht vraagt. Bovendien is er, vergeleken met
de afgelopen jaren, een steeds groter aandeel besturen dat
hierin niet slaagt. De vaardigheid in het maken van deze
toelichtingen hangt vooral samen met de sector. Besturen in
het voortgezet onderwijs doen het een stuk beter dan in het
primair onderwijs. Regionale verschillen spelen geen rol van
betekenis. De steekproef is overigens te klein om hier voor
het mbo en hoger onderwijs iets over te zeggen.
Vervolgens rapporteert 70 procent van de instellingen voldoende over welke risico’s zij constateren en welke beheersmaatregelen ze daarvoor nemen. Vergeleken met vier jaar
eerder is dat een afname, toen bracht nog driekwart van de
besturen de risico’s in beeld. Er is geen relatie tussen deze
oordelen en grootte, sector of regio. Wel hangen de scores
op de verschillende onderdelen van de risicoparagraaf duidelijk met elkaar samen.

Risicobeheer te vaak onvoldoende
In het verslag moet niet alleen aandacht zijn voor kansen,
maar ook voor bedreigingen en hoe die het hoofd worden
geboden. De instellingen moeten om die reden in het jaarverslag inzichtelijk maken hoe ze hun risicobeheer inrichten,
welke risico’s zij identificeren en welke maatregelen zij nemen om risico’s te voorkomen en te bestrijden. Dat lukt nog
steeds onvoldoende.

15

Figuur 2.2 geeft het aantal positieve waarderingen van de
respectievelijke elementen uit de continuïteitsparagraaf
weer. Figuur 2.3 en tabel 2.1 tonen de ontwikkeling ervan
sinds 2013.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 2.2

 ercentage positieve oordelen over de informatieP
waarde van de continuïteits-paragraaf (N=290)

Figuur 2.3

0% 20% 40% 60% 80% 100%
Prognose leerlingen/studenten
en ontwikkeling fte

95%
88%

Meerjarenbegroting

79%

Toelichting meerjarenbegroting
Rapportage risicobeheer

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

 ntwikkeling percentage positieve
O
oordelen over de informatiewaarde van de
continuïteitsparagraaf, tussen 2013 en 2017

70%

Beleidsrijke meerjarenbegroting*

54%

Rapportage interne toezichthouder

49%

2014

2016

2017

Prognose leerlingen en
ontwikkeling fte

66

83

94

95

65

Meerjarenbegroting

38

53

85

88

45

Toelichting meerjarenbegroting

33

55

75

79

Rapportage risicobeheer

38

58

58

40

39

75

69

70

Beleidsrijke meerjarenbegroting

-

-

49

54

Rapportage interne
toezichthouder

52

70

55

49

25
2013

2014

2016

2017

Meerjarenbegroting

Toelichting meerjarenbegroting

Rapportage risicobeheer

Risico’s en onzekerheden

Risico’s en onzekerheden
4

Beleidsrijke meerjarenbegroting*
Rapportage interne toezichthouder
Bron: Inspectie van het Onderwijs

4

2013

85

Prognose leerlingen/studenten en ontwikkeling fte
Bron: Inspectie van het Onderwijs

 ntwikkeling percentage positieve
O
oordelen over de informatiewaarde van de
continuïteitsparagraaf, tussen 2013 en 2017

105

40%

Risico’s en onzekerheden

Tabel 2.1

Dit noemden wij in Financiële Staat 2016: ‘verbinding met instellingsbeleid’
16

Bron: Inspectie van het Onderwijs

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2.3 Ontwikkeling van de resultaten: soms nog erg grote reserves

De positieve resultaten die de instellingen de afgelopen
jaren boekten en waar we in de Financiële Staat van vorig
jaar aandacht aan besteedden, zijn niet van het ene op het
andere moment verdwenen (Inspectie van het Onderwijs,
2018a). Dat was ook niet te verwachten, aangezien hier pas
in december 2018 aandacht voor was. In het boekjaar zijn er
dan niet veel reële stuurmogelijkheden meer. Inmiddels zijn
activiteiten in gang gezet om de ontwikkeling van het eigen
vermogen te remmen, maar die hebben op zijn vroegst effect op het boekjaar 2019. In de brief aan de Kamer van 14
oktober 20195 worden die verder toegelicht. Tegelijk vindt
onderzoek plaats naar de omvang van de vermogens van de
instellingen en de motieven voor die omvang. Tevens vindt
breder onderzoek plaats naar het niveau van bekostiging in
relatie tot de ambities met het onderwijs.

5

Oorzaak vermogensgroei: onderwijsbesturen
onderschatten inkomsten
Vorig jaar werd al duidelijk dat de verschillen tussen begroting en realisatie ontstaan door onderschatting van de
rijksbijdragen die worden uitgekeerd en die in de loop van
het jaar kunnen worden aangepast. Weliswaar wordt ook de
post ‘personeelslasten’ te laag ingeschat, maar minder dan
de toename van de rijksbijdragen. Dat leidt gemiddeld tot
een positief saldo voor de instellingen.
In 2018 bedroeg de totale onderschatting van de rijksbijdragen in de begrotingen over alle sectoren van de onderwijsinstellingen 1,98 miljard euro (zonder samenwerkingsverbanden (swv)6). Aan de andere kant vielen de personeelslasten
1,82 miljard euro hoger uit dan voorspeld. Dit levert een bijdrage aan het onverwachte resultaat van 165 miljoen euro.
De volgende figuren laten de verschillen zien tussen het begrote resultaat en het werkelijke resultaat over de afgelopen
3 jaar. We laten dat voor het gehele onderwijs zien, en per
onderwijssector voor elke sector als geheel.

https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-onderwijs-cultuur-en-wetenschap/documenten/kamerstukken/2019/10/14/financiele-positie-van-onderwijsinstellingen-in-2018

6	De samenwerkingsverbanden zijn hierbuiten gehouden omdat er anders dubbeltellingen zijn met het speciaal onderwijs. Bij de samenwerkingsverbanden was een onderschatting van de rijksbijdragen van 57 miljoen bij primair onderwijs en 80 miljoen
bij voortgezet onderwijs. Wat betreft de personeelslasten gaat de vergelijking niet goed op bij de samenwerkingsverbanden, aangezien dat veelal op de loonlijst van de schoolbesturen staat.

17

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Grote verschillen
tussen begroting
en resultaat
Vergelijking tussen begroting en resultaten
2016-2018, in mln. euro
Figuur 2.4
Vergelijking tussen begroting en
resultaten, 2016 – 2018, onderwijs als
geheel, incl. samenwerkingsverbanden
passend onderwijs in mln. euro

400

Figuur 2.6
voortgezet onderwijs

Figuur 2.5
primair onderwijs
120
100
80
60
40

Figuur 2.7
mbo

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

-20

-20

20
0
-20

350

-40

300

-60

250

-80

2016

2017

2018

-40

2016

2017

2018

-40

2016

2017

2018

200
150

Figuur 2.8
hbo

100

Figuur 2.9
wetenschappelijk onderwijs

120

50

150

100

0

120

80

-50

60

90

-100

40

60

-150

20

-250

-20

0

-40

-30

-300

-60

-350

-80
2016

Begroot

30

0

-200

2017

Positief resultaat

2018

-100

-60
2016

2017

Negatief resultaat
18

2018

-90

2016

2017

2018

Bron: DUO, 2019a

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Rijksbijdrage en
personeelslasten
vallen jaarlijks hoger uit

Rijksbijdragen, verschil tussen begrote en gerealiseerde bedragen
die de desbetreffende sector ontving 2016-2018, in miljard euro

Personeelslasten, verschil tussen begrote en gerealiseerde kosten
die de desbetreffende sector maakte 2016-2018, in miljard euro

Figuur 2.10 primair onderwijs

Figuur 2.12 mbo

Figuur 2.16 primair onderwijs

Figuur 2.17 voortgezet onderwijs

Figuur 2.18 mbo

8

4,0

7

3,5

6

3,0

5

2,5

4

2,0

3

1,5

2

1,0

1

0,5

Figuur 2.11 voortgezet onderwijs

10

10

5

10

8

8

4

8

6

6

3

6

4

4

2

4

2

2

1

2

2016

2017

2018

Figuur 2.13 hbo

2016

2017

2018

2017

2018

2016

2017

2017

2018

Figuur 2.15 Werk in opdracht van
derden, wetenschappelijk onderwijs

Figuur 2.19 hbo

Figuur 2.20 wetenschappelijk onderwijs

5

2,0

3,5

5

3,0

3,0
4

1,5

2,5

4

2,5

3

2,0

2016

2018

onderwijs

Figuur 2.14 wetenschappelijk

3,5

2016

3

2,0
1,0

1,5

1,5

2

1,0

1,0

0,5

1

2

1

0,5

0,5

2016

Begroot

2017

2018

Resultaat

2016

2017

2018

2016

Ook werk in opdracht van
derden wo valt jaarlijks hoger uit

2017

2018

2016

19

2017

Begroot

2018

Resultaat

2016

2017

2018

2016

2017

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Reserves nemen
ieder jaar toe
Toename van de reserves sinds 2014 in mln. euro

Figuur 2.21
Toename van de reserves sinds 2014, onderwijs
als geheel, incl. samenwerkingsverbanden
in mln. euro

2000

300
Figuur
2.22 primair onderwijs

300
Figuur
2.23 voortgezet onderwijs

250

250

200

200

150

150

100

100

50

50

0

0

500
Figuur
2.24 mbo
400

300

200

1500

2014

2015

2016

2017

100

0
2014

2018

2015

2016

2017

2014

2018

2015

2016

2017

Figuur 2.25 hbo

Figuur 2.26 wetenschappelijk
onderwijs

Figuur 2.27 Verschil tussen begroting en
resultaat 2016-2018, gehele onderwijs, incl.
samenwerkingsverbanden, in mln. euro

400

600

600

500

500

400

400

300

300

200

200

100

100

1000

350
300

500

250
200
150
100

0

50

2014

2015

2016

Gerealiseerd in 2014

Gerealiseerd in 2015

Gerealiseerd in 2017

Gerealiseerd in 2018

2017

2018

2018

0

0

0
2014

Gerealiseerd in 2016
2014

2015

2016

20

2017

2018

2015

2016

2017

2018

2016

2017

Doordat de begroting vaak negatief is
en het resultaat positief, is het verschil groter.

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Er is structureel sprake van onderschatting van het resultaat. Binnen elke sector is er wel een zekere spreiding. In het
primair onderwijs en voortgezet onderwijs komt ongeveer
driekwart van de instellingen hoger uit dan de begroting.
Dit is waarschijnlijk te verklaren met de in paragraaf 2.2. beschreven voorzichtigheid bij de prognose van besturen. In
het mbo en hbo is dat rond 88 procent, terwijl bij de universiteiten alle instellingen hoger uitkomen dan de begroting.
Een verklaring voor dat laatste is waarschijnlijk de aparte
geldstroom in het wo. Daar speelt de post ‘werk in opdracht
van derden’ een bijzondere rol. Hier loopt een tweede
geldstroom van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (KNAW) die met meer
onzekerheid is omgeven dan de reguliere rijksbekostiging.
De onderschatting van deze post bedroeg in alle sectoren
samen 403 miljoen. Daarvan was 379 miljoen afkomstig uit
het wo.

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Beleidsmaatregelen voor beter begroten
Om het verschil tussen begroting en realisatie terug te
dringen, is een aantal maatregelen onderzocht. Dit is
gedaan als vervolg op de bevindingen in 2018. Als er
onvoorziene winsten zijn bij instellingen, ligt het voor
de hand dat die aan het vermogen worden toegevoegd.
Boven een bepaalde mate is dat onwenselijk. Vaak
worden onzekerheden over inkomsten opgevoerd als
een reden om juist vermogen op te bouwen, om daarmee fluctuaties in die inkomsten te kunnen opvangen.
De commissie Van Rijn (Adviescommissie Bekostiging
Hoger Onderwijs en Onderzoek, 2019) stelt voor een
deel van de bekostiging via NWO over te hevelen naar
de reguliere bekostiging. Dat zou een gedeelte van de
onzekerheid bij de instellingen verminderen. Daarnaast
worden ook voor de andere sectoren methoden overwogen om een grotere zekerheid te verschaffen rond de
jaarlijkse bekostiging. Het is nog te vroeg om daar al resultaten van te verwachten. Dat is zeker niet eerder dan
in de jaarrekening 2020 het geval.

In de analyses in deze paragraaf zijn de samenwerkingsverbanden passend onderwijs buiten beschouwing gelaten. De
vergelijking tussen begroting en realisatie daarvan wordt
besproken in paragraaf 3.4.

21

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2.4 Ontwikkeling van het personeelsbestand

DUO registreert de ontwikkeling van het personeel in fte’s
voor de sectoren primair onderwijs, voortgezet onderwijs en
mbo. Tabel 2.2 laat die ontwikkeling voor deze drie sectoren
in fte’s zien. Er is onderscheid gemaakt tussen onderwijspersoneel (leraren en leraren in opleiding) en overig personeel (directie, ondersteunend personeel, onderwijsassistenten, enzovoorts).

Tabel 2.2

In basisonderwijs meer personeel voor minder
leerlingen

 ersoneel in reguliere aanstellingen in primair
P
onderwijs, voortgezet onderwijs en mbo7, in
duizenden fte’s
2014

2015

2016

2017

2018

Leraren

94

92

92

92

93

Overig personeel

29

29

29

30

32

Totaal

123

121

121

122

125

Leraren

62

62

61

61

60

Overig personeel

23

23

23

23

23

Totaal

85

85

85

84

83

Leraren

25

25

25

26

26

Overig personeel

17

17

18

19

19

Totaal

42

42

44

45

45

Primair onderwijs

Voortgezet onderwijs

Mbo

Bron: DUO, 2018b

7

Deze gegevens zijn niet beschikbaar voor het hoger onderwijs.

8

https://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/po/leerlingen-po/aantallen-ontwikkeling-aantal-leerlingen
22

Zeker in het licht van het lerarentekort is het opvallend dat
het aantal fte’s in het primair onderwijs in de laatste jaren
groeide. Dit terwijl het aantal leerlingen nog steeds daalt
(van 1,57 miljoen in 2014 naar 1,51 miljoen in 20188). Vooral
in het laatste jaar zijn er veel fte’s bijgekomen. Die groei van
ongeveer 3.000 in het laatste jaar, bestond voor 2.400 fte’s
uit groei in de overige formatie en voor de rest in leraren.
De groei in overige formatie zit alleen in de ondersteunende
functies. Het aantal fte’s in directies nam nog met ongeveer
300 af, zodat de groei in ondersteunende functies netto
2.700 bedraagt.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

150 2.30 A
Figuur
 antal fte’s en het aantal leerlingen in het primair
onderwijs, 2014-2018, in duizenden
120

90

30

0
1.500

1.000

500

0
2014

9

De groei in personeel vertoont wel behoorlijke regionale
verschillen. Groningen en Overijssel zijn de enige regio’s
waar het aantal fte’s tussen 2016 en 2018 daalde. In alle
andere regio’s is sprake van een stijging. In de provincie
Utrecht steeg deze met 6 procent het meest. Daarna volgen
Zuid-Holland en Zeeland, ondanks de krimp, met ruim 4
procent.
Het lijkt erop dat de personeelsgroei samenhangt met de
inspanningen van schoolbesturen om de werkdruk te verminderen9. Die activiteiten zijn er voor een deel op gericht
om ondersteunende personeelsleden in dienst te nemen die
taken uit handen nemen van onderwijsgevenden. Daarnaast
worden inspanningen gedaan om extra onderwijspersoneel
in dienst te nemen. Deze bevindingen komen ook terug in
onderzoek dat in opdracht van de PO-Raad is uitgevoerd10.
Daarin spreekt het overgrote deel van de besturen de intentie uit middelen te besteden aan onderwijsassistenten en in
iets mindere mate aan onderwijspersoneel in de vorm van
leerkrachten en vakleerkrachten.

60

Leraren

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2015

Ondersteuning

2016
Leerlingen

2017

2018

Die toename van het personeel verklaart mogelijk ook voor
een deel de stijging die in het laatste jaar te zien is in het
percentage tijdelijke formatie in het primair onderwijs.
Figuur 2.31 geeft aan dat de percentages tijdelijk personeel
in regulier dienstverband in het voortgezet onderwijs en
mbo vrij stabiel zijn. Alleen het primair onderwijs laat nog
altijd een stijging zien, die in het laatste jaar versnelde. Dat
hangt waarschijnlijk samen met de personeelsgroei. Het is
immers gebruikelijk dat personeel in het onderwijs start met
een tijdelijke aanstelling. Die groei leidde er mogelijk ook
toe dat de gemiddelde leeftijd van het personeel de afgelopen jaren juist in het primair onderwijs daalde.

Zie bijvoorbeeld het bericht in De Volkskrant van 2 september 2019 van Rik Kuiper.

10 Zie DUO Onderwijsonderzoek en Advies, 2019a
23

Figuur 2.31 O
 ntwikkeling van het (regulier) tijdelijk personeel
(leraren en overig personeel) in het primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en mbo
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2014
po

vo

2015

2016

2017

2018

mbo

Bron: DUO, 2019b

De groei van het aantal fte’s is in elk geval niet opgevuld
doordat zittend personeel meer uren is gaan werken. De
deeltijdratio in het primair onderwijs daalde ook het afgelopen jaar verder. Ook hier is sprake van regionale verschillen. De gemiddelde taakomvang is in Parkstad Limburg het
hoogst met 0,81. In Zeeland is deze met 0,66 een stuk lager.
De grote steden zitten aan de bovenkant van de verdeling.
Daar zit dus juist weinig rek meer in de vergroting van de
aanstellingsomvang.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Onderwijs blijft achter in afname flexwerkers
Het vermoeden zou kunnen zijn dat de toename van het
reguliere personeel in het primair onderwijs betekent dat er
minder personeel is dat niet in loondienst (PNIL) is, of dat
besturen flexaanstellingen vaker omzetten in reguliere aanstellingen. Maar figuur 2.32 laat dat niet zien. Het aandeel
PNIL in het primair onderwijs steeg in 2018 toch weer licht.
De overige sectoren laten een stabiel beeld zien in vergelijking met vorige jaren. Het lijkt er dus op dat het aantal flexaanstellingen aan een grens zit. Er was geen daling zoals die
te zien was in een aantal sectoren buiten het onderwijs.
Figuur 2.32: Relatieve ontwikkeling van personeel niet in
loondienst
12%
10%
8%

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Beide percentages (regulier tijdelijk personeel en PNIL) kunnen worden gecombineerd11. Dit laat dan het totale aandeel
niet-vast personeel zien, ook wel aangeduid als flexibele
schil. In figuur 2.33 is dat gedaan voor de sectoren primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en mbo.
Figuur 2.33 F lexibele schil primair en voortgezet onderwijs
en mbo12
25%
23%
21%
19%
17%
15%
13%
11%
9%
7%
5%

In het primair onderwijs is bij het percentage regulier tijdelijk personeel een duidelijke piek zien in de westelijke
provincies en in Groningen. In het westen kan een hogere
mutatiegraad de oorzaak zijn, waarbij nieuw personeel eerst
in een tijdelijke aanstelling wordt gezet. De flexratio (de
mate waarin sprake is van personeel niet in loondienst) is
in de noordelijke provincies het hoogst. De combinatieratio
ligt het hoogst in het westen en het noorden. Figuur 2.34
laat zien hoe het percentage niet-vast personeel is verdeeld
over de provincies.
Figuur 2.34 P
 ercentage niet-vast personeel verdeeld
over de provincies
15,5
16,0
13,0

2014

2015

2016

2017

2018

6%

19,8
po

4%

15,8

mbo

Bron: DUO, 2019a, 2019b

2%
0%
2014
po

vo

vo

Bron: DUO, 2019a

2015
mbo

hbo

2016

2017

wo

totaal

2018

18,3

Groei flexwerkers neemt af
Het is interessant om te kijken naar de regionale verschillen
in de inzet van personeel en vaste en niet vaste betrekkingen.
Voor het mbo leveren deze analyses geen significante verschillen op tussen regio’s, vooral door het kleine aantal instellingen.
In het primair onderwijs en voortgezet onderwijs is dat anders.

14,2

17,8

10,9

11	Met de formule: PNIL/PL + (TijdP/TotP * (1-PNIL/PL)). PL staat voor de totale personeelslasten, PNIL voor personeel niet in loondienst, TotP voor het totaal regulier personeel en TijdP voor het regulier tijdelijke personeel.
Hierbij worden wel twee verschillende soorten gegevens gecombineerd, namelijk percentages fte’s en percentages geld.

24

15,4

14,7

Bron: DUO, Database functiemix

12 De sectoren po en vo zonder samenwerkingsverbanden in verband met dubbeltellingen.

12,3

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

In het voortgezet onderwijs is de verdeling van regulier tijdelijke functies vergelijkbaar met die in het primair onderwijs. Waar het gaat om het personeel dat niet in loondienst
is, is er vooral een piek in de oostelijke provincies. Omdat
beide ratio’s verschillende kanten op bewegen, levert de
combinatie bij het voortgezet onderwijs geen significante
verschillen op.
Over het geheel lijkt de groei van flexwerkers tot stilstand te
zijn gekomen. Recentelijk zijn vooral vanuit het primair onderwijs kritische geluiden te horen over de inzet van personeel via uitzendbureaus. Schoolleiders willen daar eigenlijk
zoveel mogelijk van af (Bouma en Kuiper, 2019). De groei
van het niet-vaste personeel in het primair onderwijs is dan
ook vooral een gevolg van het aanstellen van nieuw personeel in tijdelijke aanstelling. Dat nieuwe personeel liet in
2018 een flinke groei zien. Dat kan als een positieve ontwikkeling worden beschouwd.

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

In het primair en speciaal onderwijs vond in 2018 een structuurwijziging plaats na de algemene salarisverhoging in die
sectoren. Daardoor werden de salarisschalen LA, LB en LC
vervangen door L10, L11 en L12. Vergelijking laat zien dat de
verdeling over de functies met ophoging op dezelfde manier
doorloopt als in eerdere jaren, zoals te zien is in figuur 2.35.
Figuur 2.35	 Functiemix primair onderwijs13
Inschaling leraren primair onderwijs,
aandeel leraren per salarisschaal
2006

Hogere inschaling in West- en Zuid-Nederland
De functiemix-website geeft aan dat hogere functies in het
voortgezet onderwijs in de Randstad duidelijk meer voorkomen dan in de rest van het land. De website geeft geen
uitsplitsing voor het primair onderwijs. Maar na een verdeling van de besturen naar regio’s, blijkt dat in het westen
en zuiden van het land de hogere functies (L11 en L12) het
meest worden gegeven. Gemiddeld zit daar ongeveer 8 procentpunt verschil tussen (van ruim 22 naar ruim 30 procent).
Figuur 2.36 laat dat zien voor het primair onderwijs.
Figuur 2.36 P
 ercentage hogere functies in het
primair onderwijs

2007
2008

24,7

2009

22,2

2010

25,6

2011
2012

Functiemix
De functiemix helpt om het werk voor leraren aantrekkelijker te maken. De bedoeling is dat docenten met de functiemix meer perspectief krijgen op de ontwikkeling van hun
carrière binnen het onderwijs. Hiervoor kunnen besturen
extra middelen krijgen. Op de website functiemix.nl (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), 2019)
wordt de ontwikkeling van de functiemix in de verschillende onderwijssectoren over een aantal jaren gepresenteerd.
Met behulp van de databestanden die hieraan ten grondslag
liggen, kijken we verder naar die ontwikkeling en leggen we
een relatie met de hiervoor beschreven ontwikkeling van
het personeel.

13

28,3

2013

25,1

24,3

2014
2015

28,5

27,2

27,0

2016
2017
25,9

2018
0

20%

LA/L10

LB/L11

40%
LC/L12

60%

80%

100%

30,6

Overig

Bron: Database Functiemix
Bron: DUO, Database functiemix

In 2018 is er sprake van L10, L11 en L12.

25

27,3

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

In het primair onderwijs zijn de verschillen verhoudingsgewijs minder groot dan in het voorgezet onderwijs, waar
dit meer dan 20 procentpunt is. In het voortgezet onderwijs
wordt dat in elk geval voor een deel veroorzaakt door de
randstadregeling, maar die geldt niet voor het primair onderwijs. Het lijkt erop dat desondanks onderwijsinstellingen
in het westen en zuiden vanwege de personeelstekorten
meer moeite doen om leraren aan zich te binden, in dit geval door betere uitzichten voor de functie te bieden. Over
het hele land laat de ontwikkeling in het voortgezet onderwijs de afgelopen jaren die gunstige lijn echter niet zien.

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Figuur 2.38 F unctiemix voortgezet onderwijs
Inschaling leraren voortgezet onderwijs,
aandeel leraren per salarisschaal

Die correlatie is in de sectoren primair onderwijs en voortgezet onderwijs significant. Het is zonder aanvullend onderzoek niet mogelijk daar nadere conclusies aan te verbinden.

2006

Betere besturen: minder flexwerkers

2007

De samenhang tussen lagere inschaling en meer flexwerkers
kan een uiting zijn van een geringer stuurvermogen door de
besturen. In het primair onderwijs is er een licht maar significant negatief verband (Pearson, R= -0,153, sig 0,007) tussen de beoordeling van de bestuurlijke kwaliteit en de mate
van toepassing van flexwerkers. Dus hoe hoger de beoordeling van het bestuur, hoe lager het aandeel PNIL.

2008
2009
2010
2011
2012
2013

Figuur 2.37 P
 ercentage hogere functies in het
voortgezet onderwijs

Mbo werft extra personeel lagere schalen

2014
2015
45,1

43,7

2016
2017
2018

41,3
64,3

45,0

42,9

0
LB

20%
LC

LD

40%
LE

60%

80%

100%

Overig

Bron: Database functiemix
64,7

41,7

67,5

46,3

Samenhang tussen hoeveelheid flexwerkers en lagere
schalen
47,9
49,1

Nadere analyse laat zien dat er in alle sectoren een licht negatief verband is tussen de toepassing van de functiemix en
het inzetten van personeel niet in loondienst (PNIL). Anders
gezegd: instellingen met relatief veel personeel in de lagere
schalen hebben relatief veel PNIL.

Bron: DUO, Database functiemix

26

Ook opvallend is de ontwikkeling in het mbo, waar de laagste functies juist al een paar jaar toenemen. Omdat gelijktijdig het aandeel personeelslasten van de totale baten in het
mbo al enkele jaren aan het stijgen is, lijkt dat erop te wijzen
dat er veel extra personeel is geworven dat juist in de lagere
schalen is ingeschaald en dat de doorloop naar de hogere
schalen daar geen gelijke tred mee houdt. Dat is wat sterker buiten de Randstad. Daarbinnen zijn er afspraken over
gemaakt, maar de lijn is ook daar te zien. De toename van
personeelslasten kan veroorzaakt worden door een snellere doorloop binnen de schalen. Daarover geeft figuur 2.39
geen uitsluitsel.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 2.39 Functiemix mbo
Inschaling leraren mbo, aandeel leraren per salarisschaal

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

Relatieve personeelslasten
De verhouding personeelslasten/totale baten (PL/TB) geeft
een goed inzicht in de mate waarin instellingen hun inkomsten besteden aan personeel. Dit hoeft niet automatisch te
betekenen dat het puur gaat om ontwikkelingen in de personeelsaantallen, hoewel daar in het primair onderwijs en
mbo wel sprake van is. Zo heeft het voortgezet onderwijs
de afgelopen jaren aanzienlijke bedragen toegewezen aan
de voorziening personeel, dus aan een reservering. Dit komt
ook uit de personeelslasten. Toch is het interessant te bezien hoe in alle sectoren de verhouding tussen personeelslasten en totale baten zich ontwikkelt en wat de prognoses
van de instellingen daarover zijn. Figuur 2.40 laat dat zien.
Figuur 2.40 Ontwikkeling van de verhouding personeelslasten/
totale baten in de verschillende sectoren

2015
2016

85%

2017
2018

80%
0

LB

20%
LC

LD

Bron: Database functiemix

40%
LE

60%
Overig

80%

100%
75%
70%
65%
60%
2014
po

vo

2015
mbo

2016

2017
hbo

Bron: DUO, 2019a

27

2018

2019

wo

totaal

2020

2021

De ontwikkeling in het primair onderwijs is bijzonder. De
eerdergenoemde stijging van de personeelsaantallen is uiteraard goed te zien in de verhouding met de totale baten.
Het is duidelijk dat de sector van plan is dat hogere niveau
ook de komende jaren te halen. Voor het voortgezet onderwijs zien we een vergelijkbaar patroon, al is sprake van een
dip in 2018. De verwachting is dat in 2019 ook in de andere
sectoren meer uitgaven aan het personeel zijn. Daarna verwachten we in alle sectoren weer een kleine terugloop.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

2.5 Onderzoek naar de reserves van de onderwijsinstellingen

In de afgelopen jaren waren de gemiddelde financiële resultaten in het onderwijs steeds positief. Die voorziene en
onvoorziene overschotten leiden ertoe dat scholen steeds
grotere – en mogelijk deels onnodige – financiële reserves
aanhouden. Naar aanleiding daarvan heeft de minister aan
de Tweede Kamer toegezegd dat de inspectie onderzoek
doet naar indicatoren en signaalwaarden voor te hoge reserves. Ook is een onderzoek toegezegd naar een werkwijze
om die eventuele reserves te verminderen.

Hoe hebben we gekeken?
Ter voorbereiding van het onderzoek naar financiële
reserves voerden we eerst een verkenning uit naar eerdere studies. Die verkenning is op 20 juni 2019 door de
minister aan de Tweede Kamer gestuurd14. Een korte samenvatting hiervan is te vinden in bijlage III.

IOO-methode: 10 procent (grote) besturen met
grootste overmaat
De uitgangspunten in deze verkenning leidden tot gebruik van de zogenaamde IOO-methode. Met die methodiek wordt bepaald hoeveel eigen vermogen nodig
is om alle vaste activa te financieren en een zekere risicobuffer te hebben. Een vergelijking tussen dit genormeerde eigen vermogen en het feitelijk eigen vermogen
geeft een indicatie in hoeverre sprake is van overmaat.

14

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z12894&did=2019D26584

28

Met de IOO-methode analyseerden we de jaarrekeningen van 2018 en daaruit selecteerden we van elke
sector en samenwerkingsverbanden passend onderwijs
de hoogst scorende 10 procent. Daarbij beperkten we
ons tot instellingen met een eigen vermogen groter dan
500.000 euro. Door deze grens te nemen, zijn kleine instellingen buiten beschouwing gelaten.

Kleinere instellingen uitgezonderd
Kleine instellingen zijn veel gevoeliger voor plotselinge veranderingen in hun financiën. Deze groep bestaat
vrijwel alleen uit 210 besturen in het primair onderwijs.
Daarvan hadden 145 instellingen volgens de IOO-methode een overmaat aan eigen vermogen en in 2018
een totaal publiek eigen vermogen van ruim 47 miljoen
(327.558 euro gemiddeld per instelling). De overmaat
aan eigen vermogen bij deze instellingen bedroeg in totaal ruim 23 miljoen (160.130 euro per instelling).

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

2 FINANCIEEL BELEID VAN DE INSTELLINGEN

150 onderwijsinstellingen met grootste overmaat
geselecteerd
Volgens de uitgangspunten van de verkenning (juni 2019)
maakten we een selectie van in totaal 150 instellingen en samenwerkingsverbanden. Dit zijn de besturen en instellingen
met het grootste verschil tussen de feitelijke en normatieve
kapitalisatiefactor (IOO-methode). Oftewel, de besturen
met de grootste overmaat aan vermogen. Het gaat om:
• 96 (grotere) primair-onderwijsbesturen
• 28 voortgezet-onderwijsbesturen
• 6 mbo-instellingen
• 5 hoger-onderwijsinstellingen
• 15 samenwerkingsverbanden passend onderwijs

29

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3

Financiële
positie van de
instellingen

3.1 Inleiding

31

3.2 Primair onderwijs

34

3.3 Voortgezet onderwijs

41

3.4	Samenwerkingsverbanden
passend onderwijs 

47

3.5	Middelbaar beroepsonderwijs
(mbo) 
53

30

3.6	Hoger beroepsonderwijs
(hbo) 

60

3.7	Wetenschappelijk onderwijs
(wo) 

66

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

31

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.1 Inleiding

Goed onderwijs is gebaat bij een stabiele financiële bedrijfsvoering. Daarvoor is in elk geval een geborgde financiële
continuïteit van de instelling belangrijk. Dat is alleen mogelijk als het bestuur over een positie beschikt waarmee het
alle financiële verplichtingen op de korte en langere termijn
kan nakomen.
Ook is noodzakelijk dat het bestuur inzicht heeft in de financiële uitgangspositie van de instelling en de ontwikkelingen
in de komende jaren. In de continuïteitsparagraaf (paragraaf
2.2.) van het jaarverslag geeft het bestuur inzicht in deze
ontwikkelingen en de daaraan verbonden financiële gevolgen.
In de volgende paragrafen bespreken we de verschillende
onderwijssectoren en de samenwerkingsverbanden (swv)
passend onderwijs aan de hand van een standaard set kengetallen die we als inspectie hanteren om risico’s voor de
financiële continuïteit van een instelling op te sporen. Per
sector geven we de kengetallen van de afgelopen jaren
weer, gevolgd door een projectie voor de komende jaren.
Dit plan baseren we op getallen die de instellingen opnamen in hun risicoparagrafen van het jaarverslag.

Over kengetallen en begrippen
De kengetallen die we in dit rapport gebruiken hebben te
maken met de risico’s die besturen lopen (Bijlage I).
Rentabiliteit – geeft aan in hoeverre een onderwijsinstelling in een jaar een positief of negatief financieel resultaat
(exploitatieresultaat) boekt. Ook onderwijsinstellingen
kunnen een positief exploitatieresultaat realiseren en dus
meer overhouden dan ze binnenkrijgen. Maar omdat ze
een publieke taak hebben, moeten ze erop sturen over de
jaren heen evenveel aan het onderwijs te besteden als ze
binnenkrijgen. Maar ook niet meer dan dat, want een negatief financieel resultaat vormt op termijn vanzelfsprekend een risico.

32

Solvabiliteit – in hoeverre een onderwijsbestuur in staat is
om op korte en lange termijn zijn schulden in te lossen.
Liquiditeit – geeft aan hoeveel geld er direct beschikbaar is
om geplande en onvoorziene uitgaven te doen. Dat is dus
exclusief het vermogen dat bijvoorbeeld vastzit in gebouwen.
Huisvestingsratio – de relatieve kosten voor huisvesting
van het onderwijs.
Weerstandsvermogen – geeft aan in hoeverre het eigen
vermogen in staat is wisselingen in de inkomsten op te
vangen. We vergelijken hiervoor de verhouding tussen het
eigen vermogen en de totale baten.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

De besturen in het bekostigde onderwijs ontvingen in 2018
in totaal 32,4 miljard euro van de Rijksoverheid. Dit is ongeveer 12,8 procent van de totale rijksuitgaven (Financiën,
2017). Het meeste geld ging naar het primair (po) en voortgezet onderwijs (vo).
Ontvangen rijksbijdragen per sector
in miljoenen euro’s

Figuur 3.1

4.121

2.137
wo

3.160

10.026

hbo
mbo
vo

4.715

po (incl. so)
swv (po/vo)
8.279

Bron: DUO, 2019

33

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.2 Primair onderwijs

In totaal krijgen ongeveer 1,51 miljoen leerlingen onderwijs
van ongeveer 125.000 fte’s. Dit is personeel in reguliere
dienst. Daarnaast is er in het primair onderwijs personeel
dat niet in loondienst is. Deze groep is alleen globaal te
schatten. Het aantal leerlingen daalt al een aantal jaren en
dit zet zich in de nabije toekomst voort. Volgens de referentieraming neemt het leerlingaantal vanaf 2025 weer toe en
is na 2030 weer op het niveau van 2014. Dit zal op termijn
extra vraag naar onderwijskrachten geven.

Figuur 3.2

 ntwikkeling van het aantal leerlingen primair
O
onderwijs tot 2038

Figuur 3.3

1.600.000

140.000

1.550.000

120.000

1.500.000

100.000

1.450.000

80.000

1.400.000

60.000

1.350.000

40.000

1.300.000

20.000

1.250.000

 ntwikkeling van de personeelsformatie in het
O
primair onderwijs

2011

2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038

Het primair onderwijs (po) is de grootste onderwijssector.
Het omvat naast het basisonderwijs ook speciaal basisonderwijs, voortgezet speciaal onderwijs en de samenwerkingsverbanden passend onderwijs in het primair onderwijs.
De samenwerkingsverbanden laten we hier buiten beschouwing, maar vindt u in paragraaf 3.4.

Onderwijzend

2012

2013

2014

2015

Ondersteunend

2016

2017

2018

Totaal+onbekend

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

Bron: DUO 2019b

Zoals in paragraaf 2.4 besproken, wordt het geld voor werkdrukvermindering vooral besteed aan overig personeel. Het
aantal fte onderwijzend personeel is licht gestegen, wat
opvallend is bij een dalend leerlingenaantal. Tegelijkertijd
nam het aantal fte voor overig personeel (onderwijsassistenten e.d.) flink toe. Dit kan een positief effect hebben op
de werkdruk.

In 2018 ontvingen 963 schoolbesturen in totaal 10 miljard
euro aan rijksbekostiging. Zij hebben 6.700 scholen onder
hun hoede. Dit geld is niet allemaal naar het primair onderwijs gegaan, omdat er 23 besturen zijn die naast primair ook
voortgezet onderwijs verzorgen.

34

In het primair onderwijs gaat het merendeel van de uitgaven naar het personeel. Het aandeel daarvan schommelt
tussen de 80 en 82 procent. De huisvestingslasten vormen

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

een andere belangrijke post. Deze lasten zijn de afgelopen
jaren gestegen naar 8 procent, omdat de besturen verantwoordelijk zijn geworden voor het buitenonderhoud van
hun gebouwen. Daar hebben zij ook extra middelen voor
ontvangen in de vorm van de zogenaamde Buma-gelden
die wij verderop bespreken.

Figuur 3.4

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

de solvabiliteit de komende jaren stabiel blijft. De solvabiliteit verschilt naar grootte en soort van de besturen in het
primair onderwijs. In figuur 3.5 zijn de waarden uitgesplitst
naar subgroepen. In het algemeen hebben kleinere besturen
een hogere solvabiliteit dan grotere. Speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs onderscheiden zich naar soort
en niet naar grootte en vallen dus buiten deze orde. Daar
kunnen wel bijzondere risico’s spelen die samenhangen met
de zorgfuncties die dergelijke instellingen vaak hebben en
waarbij sprake is van een grijs gebied tussen bekostigingsstromen (Bakker e.a. 2019).

 ntwikkeling primaire kengetallen
O
primair onderwijs15

3,0
2,5
2,0
1,5

Hoe staan de besturen ervoor?

1,0

In figuur 3.4 is te zien dat de schoolbesturen in de periode
2014-2018 een stabiele financiële bedrijfsvoering voerden.
De rentabiliteit beweegt sinds 2014 tussen de -0,3 en +1,0
procent. In 2017 werd voor 2018 een negatief exploitatieresultaat van 63 miljoen verwacht. In tegenstelling tot de
negatieve verwachtingen werd in dat jaar juist 6,4 miljoen
positief gerealiseerd. In de nieuwe continuïteitsparagraaf in
de jaarverslagen van 2018 staat dat besturen voor de directe
toekomst sturen op negatieve resultaten.

0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5

Figuur 3.5
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

2020

2021

Liquiditeit

Bron: DUO, 2019a

Solvabiliteit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs16

0,83
0,81
0,79
0,77

Financiële gezondheid in primair onderwijs stabiel
De financiële gezondheid van de onderwijsinstellingen op de
langere termijn stabiliseerde in de jaren 2014-2018 (een gemiddelde solvabiliteit van 0,73 tot 0,74). De totale schuld nam
in 2018 iets toe in vergelijking met 2017 en ten opzichte van
2014 groeide de totale schuldpositie met 122 miljoen euro.
Dit is een stijging van ongeveer 8,8 procent. Het totaal van
het eigen vermogen en de voorzieningen steeg in diezelfde
periode met 502 miljoen euro (13 procent), waarvan het eigen
vermogen met 250 miljoen euro en de voorzieningen met 252
miljoen euro. De primair-onderwijsbesturen voorspellen dat

0,75
0,73
0,71
0,69
0,67
0,65
BO1

2014
BO2

2015
BO3

2016
BO4

Bron: DUO, 2019a
15
16

De signaleringswaarden die de inspectie bij deze kengetallen hanteert, zijn opgenomen in bijlage I.
D
 e coderingen BO1 tot en met BO6 gaan over de omvang van de besturen in aantal scholen. BO1 omvat de eenpitters, BO2 besturen met 2 scholen, BO3 3-5 scholen, BO4 6-10 scholen, BO5 11-20 scholen en BO6
meer dan 20 scholen. SBO zijn besturen met speciaal basisonderwijs en SO het (voortgezet) speciaal onderwijs. Deze 2 onderverdelingen hebben niet met de omvang te maken.
35

BO5

2017
BO6

2018
S BO

SO

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Regionale verschillen in solvabiliteit primair onderwijs
Per provincie ziet het beeld er anders uit. In figuur 3.6 wordt
de gemiddelde (ongewogen) solvabiliteit 2 weergegeven
naar provincies.
Figuur 3.6

Solvabiliteit 2 primair onderwijs naar provincies

0,77
0,81
0,78
0,71

0,77

0,80

0,76

0,82

0,76

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Liquiditeit primair onderwijs neemt af, vooral bij
kleinere besturen
Het geheel van middelen waarmee direct aan kortlopende
betalingsverplichtingen kan worden voldaan (liquiditeit)
nam in de hele sector sinds 2014 af. De liquiditeit daalde het
laatste jaar met 3,9 procent. Dit is vooral toe te schrijven
aan het teruglopen van de omvang van de liquide middelen
en het stijgen van de kortlopende schulden. De liquide middelen namen in deze periode met bijna 500 miljoen euro toe
(een stijging van 23 procent), terwijl de kortlopende schulden met ruim 87 miljoen euro stegen (een stijging van 7
procent). Volgens het meerjarenperspectief ligt de liquiditeit
de komende jaren op een iets lager niveau. Niettemin ligt de
gemiddelde liquiditeit nog ver boven de signaleringswaarde.

Kleinere besturen hebben in het algemeen een grotere liquiditeit nodig om risico’s het hoofd te bieden dan grotere. Bij
iedere schoolgrootte is het laatste jaar een daling geweest.
Bij de kleinere besturen en het speciaal basisonderwijs
was die daling het grootst. Voor speciaal basisonderwijs en
speciaal (voortgezet) onderwijs geldt dezelfde opmerking
als hiervoor bij de solvabiliteit: de liquiditeit verschilt naar
grootte en soort van de besturen in het primair onderwijs.
In figuur 3.6 zijn de waarden uitgesplitst naar subgroepen.
In het algemeen hebben kleinere besturen zoals gezegd een
hogere liquiditeit dan grotere. Speciaal basisonderwijs en
speciaal onderwijs onderscheiden zich naar soort en niet
naar grootte en vallen hierbuiten.
Rentabiliteit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs

Figuur 3.8
0,75

0,77
0,78

Bron: DUO 2019a

De verschillen tussen de provincies zijn significant (ANOVA,
P<0,000). Opvallend is de vrij lage score van Noord-Holland.
Aan de bovenkant van de waarnemingen zitten gebieden
waar nadrukkelijk sprake is van krimp, namelijk Zeeland en
Friesland. Uit deze gegevens halen we geen duidelijke relatie tussen de solvabiliteit en krimp.

L iquiditeit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs

Figuur 3.7

3,5

5

3,0

4,5

2,5

4

2,0

3,5

1,5

3

1,0
0,5

2,5

0,0

2

-0,5

1,5
2014
BO1

BO2

2015
BO3

2016
BO4

BO5

2017
BO6

2018
S BO

-1,0
SO

-1,5
2014

Bron: DUO, 2019a

BO1

BO2

Bron: DUO, 2019a

36

2015
BO3

2016
BO4

BO5

2017
BO6

2018
S BO

SO

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Rentabiliteit primair onderwijs verminderd
Rentabiliteit is de verhouding tussen het financiële resultaat
en het vermogen waarmee dat resultaat is behaald. Onderwijsinstellingen zijn niet gericht op winst maar streven
op de langere termijn naar een resultaat van nul. Daardoor
ontstaan er grillige lijnen in figuur 3.8 die aangeven dat gestuurd wordt op de nul. Ook is het laatste jaar daardoor bij
elke schoolgrootte een daling te zien. In 2017 waren de gemiddelde waarden nog positief, in 2018 zien we bij een aantal schoolgroottes negatieve waarden. Volgend jaar kijken
we of dit doorzet.
Ook voor de onderverdeling naar regio’s over het land keken we of de rentabiliteit van elkaar verschilt. Er blijken behoorlijke verschillen te zijn, maar die lijken meer het gevolg
te zijn van toevallige uitschieters. Er is geen duidelijke lijn te
ontdekken voor bepaalde regio’s die structureel achterblijven of voorlopen.

Huisvestingslasten in primair onderwijs (weer)
ongeveer 7 procent
Met de huisvestingsratio geven we aan welk deel van de
totale lasten gaat over huisvesting. Tot het jaar dat de primair-onderwijsbesturen zelf verantwoordelijk zijn voor het
buitenonderhoud van de gebouwen (2015), liggen de lasten
gerelateerd aan huisvesting op 7 procent van de totale lasten.

17

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Vanaf 2015 stegen de lasten voor huisvesting (met inbegrip
van afschrijvingen op gebouwen) door dat buitenonderhoud relatief meer dan de totale lasten, waardoor de huisvestingsratio hoger ligt (8 procent). Deze huisvestingslasten
bestaan grotendeels uit dotaties aan de voorziening ‘groot
onderhoud’ als uitvloeisel van de doordecentralisatie groot
onderhoud in 201517. Het gaat in de periode 2015-2018 om
jaarlijks ruim 180 miljoen euro. In 2017 en 2018 gaven de
besturen gemiddeld weer ongeveer 7 procent van de totale
lasten uit aan huisvesting.

Dit verscherpt financieel toezicht stelt ons als inspectie in
staat eventuele continuïteitsrisico’s bij schoolbesturen te
monitoren. Door intensivering van het continuïteitstoezicht
in de beginjaren van het getoonde tijdvak, liep het aantal
primair-onderwijsbesturen onder verscherpt toezicht op tot
37 in 2015 (figuur 3.9). Sindsdien daalde het aantal besturen
onder verscherpt financieel toezicht aanzienlijk. Op de peildatum 1 augustus 2019 vielen er 7 besturen in het primair
onderwijs onder verscherpt financieel toezicht. Daarvan
waren er 2 in het speciaal onderwijs.

Weerstandsvermogen in primair onderwijs blijft gelijk

Dit komt overeen met de verbetering van de gemiddelde
financiële positie van de instellingen. Wij hebben nog zorgen over de financiële situatie van een zeer klein deel van
alle primair-onderwijsbesturen. Uit een nadere analyse is
geen verband te zien tussen instellingen onder verscherpt
toezicht en factoren als krimp van het leerlingenbestand of
geografische ligging.

Het weerstandsvermogen is het vermogen om onverwachte
tegenvallers op te vangen. We vergelijken hiervoor de verhouding tussen het eigen vermogen en de totale baten. In
het tijdvak 2014-2018 was het weerstandsvermogen relatief
constant. Het eigen vermogen van de schoolbesturen in het
primair onderwijs is ongeveer gelijk aan 30 procent van de
jaarlijkse baten. In 2018 is zowel het eigen vermogen als het
totaal aan baten licht gestegen. Volgens de continuïteitsparagraaf in de jaarverslagen blijft het weerstandsvermogen in
de komende jaren op een vergelijkbaar niveau.

Veel minder verscherpt financieel toezicht in primair
onderwijs nodig
Wij hebben de mogelijkheid om een toezichtinterventie te
plegen als we een dreiging voor de financiële continuïteit
van een onderwijsinstelling.

Vanaf 1 januari 2015 is de verantwoordelijkheid van het buitenonderhoud voor schoolgebouwen in het primaire onderwijs overgeheveld van de gemeente naar het schoolbestuur. Een groot aantal schoolbesturen koos voor het aanleggen van een
voorziening groot onderhoud en het onttrekken van de werkelijke uitgaven voor het groot onderhoud aan deze voorziening op grond van art. 2:374 lid 1 BW en RJ212.451. Daarbij worden de toevoegingen/dotaties aan de voorziening bepaald op basis
van het geschatte bedrag van het groot onderhoud en de periode die telkens tussen de werkzaamheden voor groot onderhoud verloopt. Er is vanuit de accountantsbranche een indicatie dat een aantal schoolbesturen niet altijd de dotaties aan hun
voorziening ‘groot onderhoud’ doen volgens deze voorgeschreven methode. Dit heeft als effect dat het exploitatieresultaat van deze schoolbesturen afwijkt.

37

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.9


Ontwikkeling
instellingen primair onderwijs
onder verscherpt financieel toezicht

2019

7

2018

5

2017

13

2016

24

2015

37
0

10

20

30

40

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2019

Waar komen de middelen vandaan?
Het totaal aan baten steeg in 2018 ten opzichte van 2014met
1.259 miljoen euro (13 procent), ondanks een daling van de
overige baten. De overige baten namen de laatste 2 jaren
met 16 miljoen weer iets toe. De stijging komt bijna volledig
op het conto van de rijksbijdragen. Deze bestaat voor een
deel uit de overheveling van middelen voor het buitenonderhoud van de gebouwen en de zogenaamde Buma-gelden18 van gemeenten naar schoolbesturen (vanaf 2015).
Daarnaast betreft het loon- en prijsbijstellingen die door het
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) in
de lumpsum zijn verwerkt en die onder meer samenhangen
met cao-ontwikkelingen.

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Toegespitst op de laatste 2 jaar ligt in 2018 het totaal aan
baten zo’n 582 miljoen euro hoger dan in het jaar daarvoor.
Het grootste aandeel hierin komt opnieuw van de rijksbijdragen (543 miljoen euro). In vergelijking wijken de overige
soorten baten tussen deze jaren nauwelijks van elkaar af.

Waar gaat het geld naartoe?

Zoals bekend hebben de primair-onderwijsbesturen al enkele jaren te maken met dalende leerlingenaantallen. Dat
de omvang van de rijksbijdragen toch toenam, komt door
stijging van de normbekostiging per leerling. Als aandeel in
de totale baten zijn de rijksbijdragen gelijk gebleven op 93,3
procent in het laatste jaar.

De personeelslasten stegen in 2018 met 612 miljoen euro
(7,4 procent) door loonbijstellingen. Zoals eerder besproken
komt dit ook door een groter aantal medewerkers. Ook de
huisvestingslasten (2 procent), afschrijvingen (2,4 procent)
en overige lasten (4,4 procent) stegen in 2018 ten opzichte
van 2017.

Figuur 3.10 O
 ntwikkeling baten primair onderwijs
(in miljoenen euro’s)19

Figuur 3.11 O
 ntwikkeling lasten primair onderwijs
(in miljoenen euro’s) 20

De personeelslasten vormen zoals verwacht het grootste
deel van de totale lasten, ongeveer 82 procent. Het overige
deel van de lasten zijn huisvestingslasten (7 procent), afschrijvingen (2,4 procent) en overige lasten (9 procent).

11.000

11.000

10.500

10.500

10.000

10.000

9.500

9.500

9.000

9.000

8.500

8.500

8.000

8.000

7.500

2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

Overige baten

2018

7.500
7.000
2014
Personeel

2015
Afschrijving

2016
Huisvesting

Bron: DUO, 2019a
Bron: DUO, 2019a

18

Het begrip Buma-gelden is gekoppeld aan de overheveling van middelen uit het gemeentefonds naar de scholen als gevolg van de motie Van Haersma Buma, 22 september 2011, kamerstuk 33000, 12).

19

In deze figuur zijn de baten van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs weggelaten.

20 In deze figuur zijn de lasten van de samenwerkingsverbanden weggelaten. Doorbetalingen aan schoolbesturen, eigenlijk een post voor samenwerkingsverbanden, zijn bij de schoolbesturen toegevoegd aan de overige lasten.

38

2017

2018

Overige lasten

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten primair onderwijs (zonder samenwerkingsverbanden) in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

0

0

0

0

0

Staat van baten en lasten

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa
1.2 Materiële vaste activa

2014

2015

2016

2017

2018

8.767

9.041

9.222

9.483

10.026

Baten
3.1 Rijksbijdragen

1.373

1.417

1.464

1.514

1.582

3.2 Overige overheidsb.

237

297

294

294

324

Gebouwen, terreinen

331

376

381

409

420

3.3 College, cursus etc. geld.

0

0

0

0

0

Inventaris en overige

1.041

1.041

1.084

1.105

1.162

3.4 Baten werk in opdracht

9

7

11

9

9

1.3 Financiële vaste activa

299

269

252

242

235

3.5 Overige Baten

Totaal vaste activa

1.672

1.686

1.716

1.756

1.817

Totaal baten

475

380

372

379

388

9.488

9.725

9.899

10.166

10.747

1.4 Voorraden

0

0

0

0

0

1.5 Vorderingen

828

765

760

761

812

1.6 Effecten

36

30

26

29

31

4.1 Personeelslasten

7.854

7.892

7.982

8.176

8.788

4.2 Afschrijvingen

225

236

241

254

260

Lasten

1.7 Liquide middelen

2.081

2.316

2.449

2.567

2.580

4.3 Huisvestingslasten

629

723

727

735

750

Totaal vlottende activa

2.945

3.111

3.235

3.356

3.424

4.4 Overige lasten

847

861

886

895

938

Totaal Activa

4.617

4.797

4.951

5.113

5.241

4.5 Doorbet Schoolbesturen

0

0

0

7

5

9.556

9.712

9.836

10.067

10.741

2.1 Eigen vermogen

2.873

2.950

3.017

3.122

3.122

Saldo baten en lasten

-67

13

63

99

6

2 Passiva

Totaal lasten

2.2 Voorzieningen

474

562

632

678

727

Gerealiseerde herwaardering

0

0

0

0

2.3 Langlopende schulden

86

102

103

113

121

Financiële baten

27

17

13

7

2.4 Kortlopende schulden

1.184

1.183

1.200

1.200

1.271

Financiële lasten

6

6

6

7

Totaal Passiva

4.617

4.797

4.951

5.113

5.241

Primair-onderwijsbesturen kennen ook scholen in andere sectoren.
Van de rijksbijdrage 2018 was 182 miljoen euro voor vo-leerlingen.

5 Financiële baten en lasten

34

21

12

8

0

Resultaat

-33

34

74

106

6

0

0

0

0

0

6 Belastingen
7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

1

Resultaat na belastingen

-33

34

74

106

6

8 Aandeel derden in resultaat
Nettoresultaat
Buitengewone baten

0

0

0

0

0

-33

34

74

106

6

0

0

0

0

0

Buitengewone lasten

0

0

0

0

0

9 Buitengewoon resultaat

0

0

0

0

0

-33

34

75

106

6

Totaalresultaat

39

0

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

40

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.3 Voortgezet onderwijs

De stijging van het aantal leerlingen is in 2015 tot stilstand
gekomen en vanaf 2017 is het aantal gedaald. Deze daling
zet de komende jaren door. Over 5 jaar heeft het voortgezet
onderwijs naar verwachting ruim zestigduizend leerlingen
minder. De omvang van de daling verschilt per regio en stedelijke versus niet-stedelijke gebieden. Dat heeft uiteraard
gevolgen voor de bedrijfsvoering van de instellingen. In de
referentieraming neemt het aantal leerlingen weer toe na
het volgende decennium.

Figuur 3.12 O
 ntwikkeling van het aantal voortgezetonderwijsleerlingen tot 2038

centage is al een aantal jaren hetzelfde. Een andere grote
post is huisvesting.

1.050.000

Hoe staan de besturen ervoor?
De afgelopen 3 jaar hebben de besturen een positief resultaat geboekt. Dat is gunstiger dan hun prognoses, die voor
2016 en 2017 een negatief resultaat voorspelden. Het resultaat over het jaar 2018 is met 1,1 procent (94 miljoen euro)
aanzienlijk gestegen. Voor de komende 3 jaar voorspellen de
besturen een resultaat dat iets onder nul ligt.

1.000.000
950.000
900.000
850.000
800.000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038

Het voortgezet onderwijs omvat het praktijkonderwijs,
vmbo, havo en vwo en de samenwerkingsverbanden passend onderwijs in het voortgezet onderwijs. De beschrijving
van de financiën van deze samenwerkingsverbanden vindt
u in paragraaf 3.4. Die laten we hier buiten beschouwing. Er
zitten iets minder dan een miljoen leerlingen in het voortgezet onderwijs, voor wie bijna 84.000 fte personeelsleden
onderwijs verzorgen. Daarbij komen nog personeelsleden
die niet in loondienst werken. Dit onderwijs vindt plaats in
649 scholen onder ongeveer 290 besturen (CBS, OCW, DUO,
2018).

Figuur 3.13 O
 ntwikkeling primaire kengetallen voortgezet
onderwijs
2,0

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

1,5

De sector ontving in 2018 als geheel ongeveer 8,3 miljard
euro aan rijksbekostiging. Dit bedrag was voor een deel
bedoeld voor andere sectoren die deel uitmaakten van de
besturen. Voor primair onderwijs was dat 480 miljoen euro
en voor het mbo 19 miljoen euro. Het gaat om 30 van de 285
besturen die naast het voortgezet onderwijs ook het primair
onderwijs of het mbo verzorgen.
Personeel neemt het grootste deel in van het budget in het
voortgezet onderwijs, namelijk bijna 80 procent. Dat per-

41

1,0
0,5
0,0
-0,5
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

Bron: DUO, 2019a

2020

Liquiditeit

2021

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Besturen bereiden zich voor op dalend
leerlingenaantal
De gerealiseerde exploitatieresultaten zijn terug te zien in
de ontwikkeling van de gemiddelde solvabiliteit van de besturen in het voortgezet onderwijs. Dat is vooral een gevolg
van de toename van het eigen vermogen door de positieve
resultaten, maar ook van een sterke toename van de post
voorzieningen. De voorzieningen zijn sinds 2013 met ruim
240 miljoen euro gestegen. Dit is het gevolg van aanzienlijke
dotaties aan de voorziening personeel. Daarmee voldoen de
besturen aan de afspraken die in de cao zijn gemaakt. Ook
lijken zij zich op deze manier voor te bereiden op de daling
van het leerlingenaantal en de mogelijke personele gevolgen daarvan. Vermoedelijk is de verwachte daling van de
solvabiliteit in 2019 dan ook een gevolg van de onttrekkingen aan die voorzieningen. Het eigen vermogen zal immers
met een nulresultaat niet veel dalen. Dit kunnen we alleen
niet met zekerheid zeggen, omdat de voorzieningen in de
continuïteitsparagraaf niet zo ver uitgewerkt hoeft te worden.

Weerstandsvermogen voortgezet onderwijs stabiel
Onderwijsbesturen moeten een bepaald vermogen aanhouden om eventuele financiële problemen op te vangen:
het weerstandsvermogen. Uit figuur 3.13 blijkt dat het
weerstandsvermogen tot 2017 jarenlang op hetzelfde niveau
was. Het eigen vermogen groeide even snel als de totale
baten. In 2017 veranderde dit. Dat kwam niet door de daling
van het eigen vermogen, maar door de veel sterkere groei
van de totale baten. Dat is nagenoeg volledig een gevolg
van de toegenomen rijksbijdragen in 2017. Dit komt onder
meer door de loon- en prijsbijstellingen. Dit is in 2018 weer
op een normale 3 procent gekomen. Die was verwacht aan-

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

gezien de prognoses een gelijkblijvend weerstandsvermogen beschrijven. De huisvestingsratio is in de weergegeven
periode op een gelijk niveau gebleven: rond de 8 procent.

Figuur 3.14 S olvabiliteit naar hoogte van totaal baten
voortgezet onderwijs
0,75

Solvabiliteit en liquiditeit stijgen
In figuur 3.14 is de solvabiliteit uitgesplitst naar hoogte van
de totale baten van besturen in het voorgezet onderwijs
zonder de samenwerkingsverbanden. Dit geeft een duidelijkere indeling dan de schoolsoortgroepen die we vorig jaar
hanteerden.

0,70
0,65
0,60
0,55

Schoolsoortgroepen vormen een indeling naar de onderwijssoort die wordt aangeboden. Categorale scholen
kunnen een of slechts enkele schoolsoorten aanbieden
en toch heel groot zijn. Brede scholengemeenschappen
zijn niet altijd groot qua omvang. Financiële risico’s zijn
meer afhankelijk van de omvang van de baten dan van
het aantal schoolsoorten. De categorieën zijn ingedeeld
op de gemiddelde omzetten van:
Categorie 1: 	tot 10 miljoen met een
gemiddelde van 5,8 miljoen
Categorie 2: 	10 tot 20 miljoen met een
gemiddelde van 15 miljoen
Categorie 3: 	20 tot 30 miljoen met een
gemiddelde van 25 miljoen
Categorie 4: 	groter dan 30 miljoen met een
gemiddelde van 77 miljoen

Duidelijk is dat de kleinere besturen een hogere solvabiliteit
aanhouden dan de grotere.

42

0,50
2014
<10 mln
Bron: DUO, 2019a

2015
10-20 mln

2016
20-30 mln

2017
>30 mln

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.15 solvabiliteit naar provincies voortgezet onderwijs

0,61
0,78
0,68
0,58
0,65
0,65

0,69
0,70

0,65

0,69

0,70

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Parallel aan de ontwikkeling van de solvabiliteit is ook de
liquiditeit in de afgelopen jaren gestegen. De liquiditeit
daalde in 2018 licht naar 1,69, en men voorziet dat ook voor
de toekomst, maar is nog ver boven de signaleringswaarde
die wij hanteren. Dat geldt vooral voor grotere instellingen.
Daar kan een signaleringswaarde van 0,5, zoals in het mbo
en het hoger onderwijs, al adequaat worden genoemd. De
daling van de liquiditeit die in 2019 wordt voorzien, loopt
parallel aan de stijging van de voorzieningen in die periode.
De onderwijsbesturen verwachten de lasten van mogelijk
overtollig personeel uit de vlottende activa te dekken. De
kortlopende schulden dalen ook wel iets, maar veel minder.
Hierdoor verandert de verhouding.
Figuur 3.16 L iquiditeit naar hoogte van de totale baten
voortgezet onderwijs

0,66

2
1,5
1
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
2014
<10 mln

2015
10-20 mln

2016
20-30 mln

2017

2018

>30 mln

Bron DUO, 2019a

2,8
2,6

In het voorgezet onderwijs zijn geen regionale verschillen
in rentabiliteit. De gemiddelde (ongewogen) rentabiliteit in
de provincies laat wel flinke verschillen zien, maar die leiden
niet tot significant onderscheid.

2,4
Bron: DUO, 2019a

Figuur 3.17 Rentabiliteit

naar hoogte van totale baten
voortgezet onderwijs

2,2
2

Ook in voortgezet onderwijs is de solvabiliteit in
Noord-Holland lager

1,8
1,6

Minder besturen onder verscherpt toezicht

Ook voor het voortgezet onderwijs hebben we gekeken naar
verschillen in solvabiliteit per provincie. Dat laat een opvallend patroon zien. In de eerste drie jaar liggen de (ongewogen) gemiddelden van de solvabiliteit 2 nog relatief dicht bij
elkaar. De verschillen zijn dan niet significant. Dat verandert
in de twee laatste jaren (ANOVA, p<0,011 in 2018). Net als bij
het primair onderwijs heeft Noord-Holland een lage score in
het overzicht. Aan de bovenkant zitten regio’s in het noorden en het zuidwesten van het land.

1,4

Door de verbetering van de financiële positie van de voortgezet-onderwijsinstellingen in het voorgaande jaar, is het
aantal instellingen onder verscherpt toezicht het afgelopen
jaar weer afgenomen. Twee instellingen liggen in Caribisch
Nederland.

1,2
1
2014
<10 mln

2015
10-20 mln

2016
20-30 mln

Bron: DUO, 2019a

43

2017
>30 mln

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Figuur 3.18 Ontwikkeling

instellingen voortgezet onderwijs
onder verscherpt financieel toezicht21

Figuur 3.19 O
 ntwikkeling baten voortgezet onderwijs
(in miljoenen euro’s)22

Figuur 3.20 Ontwikkeling

lasten voortgezet onderwijs
(in miljoenen euro’s)

2019

9.000

9.000

8.500

8.500

8.000

8.000

5

2018

10

2017

8

2016

11

2015
2

4

6

8

10

12

7.500

7.000

7.000

6.500

12
0

7.500

14

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019

Waar komen de middelen vandaan?
Figuur 3.19 laat zien dat de totale baten in 2018 met 270
miljoen euro zijn gestegen ten opzichte van 2017. Deze stijging is vrijwel volledig toe te schrijven aan de toegenomen
rijksbijdragen. Alle andere lasten blijven nagenoeg gelijk of
zijn van te weinig betekenis op het totaal. Het aandeel van
de rijksbijdragen in de bekostiging is daarmee bijna gelijk
gebleven op 93,3 procent van de totale baten. Ten opzichte van 2014 zijn de rijksbijdragen toegenomen met 992,4
miljoen euro (14 procent). Deels is dat een gevolg van de
toename in het leerlingenaantal, maar zoals gezegd is dat
vanaf 2017 gedaald. Er lijkt in 2017 een eind te zijn gekomen
aan een daling van de overige overheidsbijdragen. Door de
verbeterde financiële situatie van Nederland is hier duidelijk
een hogere investering in het voortgezet onderwijs door de
overheid zichtbaar.

6.500
2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

Overige baten

6.000
5.500
5.000
2014

2015

2016

2017

2018

Bron: DUO, 2019a
Personeel

Waar gaat het geld naartoe?
De totale lasten zijn vanaf 2014 ruim 27 procent gestegen
(894 miljoen euro). Het grootste onderdeel hiervan zijn
de personeelskosten. Deze zijn gestegen met 12 procent
(735 miljoen euro). Dat is relatief meer dan de overige
onderdelen. Zoals hiervoor al is opgemerkt, is een deel
van die toename besteed aan dotaties aan de post ‘voorzieningen personeel’. Voor de rest hebben er verbeteringen
van de salarissen conform de cao plaatsgevonden.

21 Als peildatum wordt 1 augustus gehanteerd.
22 Zowel in figuur 11 als 12 is dit exclusief de samenwerkingsverbanden.

44

Bron: DUO, 2019a

Afschrijving

Huisvesting

Overige lasten

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten voortgezet onderwijs (zonder samenwerkingsverbanden) in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

1

1

1

1

1

Staat van baten en lasten

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa

2014

2015

2016

2017

2018

7.287

7.585

7.843

8.061

8.279

Baten
3.1 Rijksbijdragen

1.2 Materiële vaste activa

2.125

2.158

2.183

2.237

2.271

3.2 Overige overheidsb.

147

135

131

134

151

Gebouwen, terreinen

1.298

1.308

1.349

1.442

1.490

3.3 College, cursus etc. geld.

7

8

8

9

9

Inventaris en overige

827

850

835

795

781

3.4 Baten werk in opdracht

2

5

5

5

6

1.3 Financiële vaste activa

217

215

231

263

269

3.5 Overige Baten

2.343

2.373

2.416

2.501

2.542

Totaal baten

1.4 Voorraden

10

4

4

2

3

1.5 Vorderingen

313

298

295

321

325

1.6 Effecten

20

21

15

14

18

Totaal vaste activa

410

403

407

398

433

7.853

8.135

8.395

8.608

8.877

4.1 Personeelslasten

6.206

6.390

6.622

6.803

6.941

4.2 Afschrijvingen

274

279

284

280

302

Lasten

1.7 Liquide middelen

1.468

1.596

1.608

1.753

1.985

4.3 Huisvestingslasten

507

508

526

513

552

Totaal vlottende activa

1.810

1.918

1.920

2.090

2.331

4.4 Overige lasten

892

901

935

935

972

Totaal Activa

4.153

4.292

4.336

4.591

4.873

4.5 Doorbet. Schoolbesturen

0

0

0

7

6

7.879

8.078

8.366

8.537

8.773

2.1 Eigen vermogen

1.993

2.035

2.071

2.149

2.240

Saldo baten en lasten

-26

58

28

70

105

2 Passiva

Totaal lasten

2.2 Voorzieningen

520

586

642

694

759

Gerealiseerde herwaardering.

0

0

0

0

2.3 Langlopende schulden

382

429

436

531

586

Financiële baten

17

11

7

6

2.4 Kortlopende schulden

1.258

1.243

1.186

1.217

1.289

Financiële lasten

16

17

14

17

Totaal Passiva

4.153

4.292

4.336

4.591

4.873

Vo-besturen kennen ook scholen en opleidingen in andere sectoren. Van de rijksbijdrage
2018 was 583 miljoen voor po-leerlingen en 19 miljoen voor mbo-studenten.

5 Financiële baten en lasten

12

2

-5

-7

-11

Resultaat

-14

59

23

63

94

0

0

0

0

0

6 Belastingen
7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

0

Resultaat na belastingen

-14

59

23

63

94

8 Aandeel derden in resultaat
Nettoresultaat
Buitengewone baten

0

0

0

0

0

-14

59

23

63

94

0

0

0

0

0

Buitengewone lasten

0

0

0

0

0

9 Buitengewoon resultaat

0

0

0

0

0

-14

59

23

63

94

Totaalresultaat

45

0

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

46

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.4 Samenwerkingsverbanden passend onderwijs

Van de primaire kengetallen van de samenwerkingsverbanden zijn in figuur 3.21 enkel de liquiditeit en de solvabiliteit weergegeven over de eerste 4 jaar van hun bestaan en
voor de komende 3 jaar. Deze kengetallen zijn uitgesplitst
naar samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs. Er zijn 152 samenwerkingsverbanden, gelijk
verdeeld over het primair en het voortgezet onderwijs (in
beide sectoren 76). De ontwikkeling van de kengetallen
laat minimale verschillen zien tussen primair en voortgezet
onderwijs. Uit de cijfers blijkt ook dat de continuïteit naar
verwachting gemiddeld goed blijft. Weliswaar hebben 12
samenwerkingsverbanden een solvabiliteit die ligt onder de
signaleringswaarde (waarvan 2 bovendien met een negatief
eigen vermogen), toch is bij die samenwerkingsverbanden
de continuïteit geborgd aangezien de aangesloten besturen
daarvoor instaan.

Figuur 3.21 L iquiditeit en solvabiliteit
samenwerkingsverbanden primair onderwijs (po)
en voortgezet onderwijs (vo)
6
5
4
3
2
1
0
2014

2015

2016

2017

2018

Solvabiliteit 2 po

Solvabiliteit 2 vo

Liquiditeit po

Liquiditeit vo

Bron: DUO, 2019a

47

2019

2020

2021

Andere manier van bepaling rentabiliteit
Sinds het jaarverslag 2017 gelden voor samenwerkingsverbanden andere voorschriften voor het in beeld
brengen van hun rentabiliteit. Hiermee verdween de
onduidelijkheid over welke baten als baten van het samenwerkingsverband beschouwd kunnen worden. In
de jaarverslagen worden nu alle middelen die bestemd
zijn voor passend onderwijs voor leerlingen uit het gebied van een samenwerkingsverband beschouwd als
baten (rijksbijdragen). Onder de lasten wordt vervolgens afzonderlijk inzichtelijk gemaakt:
•	welke bedragen direct al via het ministerie van
OCW worden doorbetaald aan de instellingen voor
speciaal onderwijs (so), speciaal basisonderwijs
(sbo), leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en
praktijkonderwijs (pro);
•	welke bedragen het samenwerkingsverband op
basis van afspraken binnen het verband direct
overmaakt aan besturen.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Bij deze bedragen gaat het in 2018 om 2,19 miljard euro
totale baten in de samenwerkingsverbanden. Daarvan zijn
2,14 miljard euro rijksbijdragen. Van die baten wordt 1,17
miljard euro direct via het ministerie van OCW doorbetaald naar de instellingen voor speciaal onderwijs, speciaal
basisonderwijs, leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs. Het resterende bedrag voor de samenwerkingsverbanden is 987 miljoen. Dit bedrag noemen we de
netto totale baten van de samenwerkingsverbanden.
Van die netto totale baten wordt 786 miljoen euro direct
overgemaakt aan de besturen. De rest (201 miljoen euro)
besteden de samenwerkingsverbanden op andere manieren
aan hun doelstellingen. Door gebruik te maken van de netto totale baten en daar andere kengetallen van af te leiden,
sluiten wij beter aan bij de directe bedrijfsvoering van de
samenwerkingsverbanden. Die speelt zich vooral af rond de
middelen die zij ook daadwerkelijk op hun rekening zien. De
middelen aan het speciaal onderwijs zijn in principe op langere termijn wel beïnvloedbaar, maar veel indirecter.
Op deze manier kunnen we een kengetal als rentabiliteit
eenduidiger bepalen. In 2018 was deze rentabiliteit in het
primair onderwijs 1,1 procent en in het voortgezet onderwijs 3,1 procent. We kunnen geen vergelijking maken met
voorgaande jaren omdat dit kengetal toen nog niet op deze
manier bepaald werd. Daarom hebben wij de gegevens over
het financiële resultaat van de samenwerkingsverbanden
nog in absolute getallen weergegeven in figuur 3.22.

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Figuur 3.22 R
 esultaat samenwerkingsverbanden (SWV)
in miljoenen euro’s

Afdracht samenwerkingsverbanden aan scholen
verschilt erg

100

De mate waarin de middelen van de samenwerkingsverbanden worden overgedragen verschilt. We hebben hiervoor
laten zien dat dit in twee stappen gebeurt. Eerst komen de
verplichte afdrachten die door het ministerie van OCW al
van de rijksbijdragen worden ingehouden en naar het
speciaal onderwijs gaan. Die eerste stap laat zien hoe het
zit met de toewijzing van leerlingen in de regio’s aan het
speciaal onderwijs. Die verschillen zijn substantieel, zoals
tabel 3.1 laat zien.

80
60
40
20
0
-20
-40
2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

SWV-po

SWV-vo

Totaal

SWV-po begroot

SWV-vo begroot

Totaal begroot

Tabel 3.1

Percentages verplichte afdrachten
ten opzichte van totale baten
primair onderwijs
(N=76)

voortgezet onderwijs
(N=76)

Gemiddeld percentage

31%

69%

Hoogste percentage

53%

98%

Laagste percentage

0%

37%

Bron: DUO, 2019a

Ook samenwerkingsverbanden begroten voorzichtig
We schreven al (paragraaf 2.2) dat het opvallend is dat veel
besturen de neiging hebben om structureel te laag te begroten. Dat zien we ook terug bij de samenwerkingsverbanden.
In figuur 3.22 zijn de getallen weergegeven die de samenwerkingsverbanden realiseerden en daaronder welke ze in
de begroting voor dat jaar opnamen. De getallen vanaf 2019
zijn gebaseerd op de meerjarenbegrotingen.
De verschillen tussen begroting en realisatie werden tot en
met 2017 kleiner, maar groeiden vooral weer in het voortgezet onderwijs in 2018. Voor de toekomstige jaren worden
veel negatievere resultaten voorspeld, mogelijk als reactie
op politieke signalen rond de hoogte van de resultaten en
reserves. Het zal afwachten zijn in hoeverre die daadwerkelijk worden gerealiseerd.

48

Bron: DUO 2019a

Na die verplichte afdrachten resteren de netto totale baten
(987 miljoen) van het samenwerkingsverband. Hiermee
wordt het direct lokaal beleid van het samenwerkingsverband vormgegeven. Dat vloeit voort uit het ondersteuningsplan. Daarin kan bepaald zijn dat gelden volgens vaste
verdeelsleutels (vaak gebaseerd op leerlingenaantallen bij
de aangesloten schoolbesturen) worden toegewezen aan de
deelnemende scholen.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Ook daarin zitten grote verschillen tussen de samenwerkingsverbanden. In het primair onderwijs wordt gemiddeld
75 procent van de netto totale baten op deze manier onder
de scholen verdeeld. In het voortgezet onderwijs is dat 58
procent. Deze samenwerkingsverbanden hebben kennelijk
meer ‘eigen activiteiten’ dan die in het primair onderwijs.
Tabel 3.2 laat echter zien dat binnen de sectoren ook weer
grote verschillen optreden. Het restant wordt centraal besteed, bijvoorbeeld in de vorm van ambulante begeleiding.
Dit gaat om 25 procent in het primair onderwijs en 42 procent in het voortgezet onderwijs.
Tabel 3.2

 ercentages overdrachten aan besturen na
P
verplichte afdrachten
primair onderwijs
(N=76)

voortgezet onderwijs
(N=76)

Gemiddeld percentage

75%

58%

Hoogste percentage

100%

105%

Laagste percentage

30%

0%

Bron: DUO 2019a

Analyse laat zien dat samenwerkingsverbanden met een
hoger percentage (dat ze direct weer verdelen onder de besturen) in het algemeen een lagere rentabiliteit hebben. Dat
is op zich niet onlogisch. Met de directe overdracht van middelen is het makkelijker om op het resultaat te sturen, dan
wanneer een groot deel daarvan wordt besteed aan eigen
activiteiten.

49

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten samenwerkingsverbanden passend onderwijs in het primair onderwijs in miljoenen23
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

0

0

0

0

0

Staat van baten en lasten

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa

2014

2015

2016

2017

2018

3.1 Rijksbijdragen

187

154

152

793

839

3.2 Overige overheidsb.

10

6

7

7

7

Baten

1.2 Materiële vaste activa

3

1

2

2

2

1.3 Financiële vaste activa

0

0

0

0

0

3.3 College, cursus etc. geld.

0

0

0

0

0

Totaal vaste activa

3

2

2

2

3

3.4 Baten werk in opdracht

0

0

0

0

0

1.4 Voorraden

0

0

0

0

0

3.5 Overige Baten

36

12

6

10

11

1.5 Vorderingen

19

7

6

9

12

Totaal baten

233

172

165

810

857

1.6 Effecten

0

0

0

0

0

Lasten

1.7 Liquide middelen

105

105

127

139

149

4.1 Personeelslasten

114

76

81

87

93

Totaal vlottende activa

124

111

133

148

161

4.2 Afschrijvingen

1

0

0

1

1

Totaal Activa

127

113

135

151

164

4.3 Huisvestingslasten

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

4.4 Overige lasten
60

76

101

112

118

4.5 Doorbet. schoolbesturen

3

2

2

2

2

123

47

57

33

34

0

0

0

677

721

2.2 Voorzieningen

1

1

1

1

1

Totaal lasten

240

125

140

800

851

2.3 Langlopende schulden

1

0

0

0

0

Saldo baten en lasten

-8

48

25

10

6

Gerealiseerde herwaardering

0

0

0

0

0

2.4 Kortlopende schulden

65

37

33

38

45

Totaal Passiva

127

113

135

151

164

Financiële baten

0

0

0

0

Financiële lasten

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

1

0

0

0

0

Resultaat

-7

48

26

10

6

6 Belastingen

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

0

Resultaat na belastingen

-7

48

26

10

6

8 Aandeel derden in resultaat

0

0

0

0

0

Nettoresultaat

-7

48

26

10

6

0

0

0

0

Buitengewone baten
Buitengewone lasten
23

D
 e breuk in de baten en lasten tussen 2016 en 2017 is veroorzaakt door een verandering
in de wijze van registreren van de gegevens.

50

0

0

0

0

9 Buitengewoon resultaat

-0,3

0

0

0

0

Totaalresultaat

-7,3

47,8

25,5

10,4

6,4

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten samenwerkingsverbanden passend onderwijs voortgezet onderwijs in miljoenen24
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

1.1 Immateriële vaste activa

0

0

0

0

0

Staat van baten en lasten

1 Activa

2014

2015

2016

2017

2018

3.1 Rijksbijdragen

58

129

141

1.237

1.298

Baten

1.2 Materiële vaste activa

3

3

3

4

6

3.2 Overige overheidsb.

9

12

11

10

9

1.3 Financiële vaste activa

1

1

1

1

1

3.3 College, cursus etc. geld.

0

0

0

0

0

Totaal vaste activa

4

4

4

5

8

3.4 Baten werk in opdracht

1

3

3

2

2

1.4 Voorraden

0

0

0

0

0

3.5 Overige Baten

19

28

19

18

21

1.5 Vorderingen

10

13

12

16

13

Totaal baten

88

172

174

1.267

1.330

1.6 Effecten

0

0

0

0

0

Lasten

1.7 Liquide middelen

59

101

124

142

162

4.1 Personeelslasten

43

70

80

82

87

Totaal vlottende activa

69

114

135

158

175

4.2 Afschrijvingen

1

1

1

1

1

Totaal Activa

73

118

140

164

182

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

44

82

105

127

142

4.3 Huisvestingslasten

3

4

4

4

5

4.4 Overige lasten

28

63

66

47

47

4.5 Doorbet. schoolbesturen

0

0

0

1.112

1.177

2.2 Voorzieningen

1

1

3

2

3

Totaal lasten

75

137

151

1.246

1.317

2.3 Langlopende schulden

0

0

0

0

0

Saldo baten en lasten

13

35

23

21

13

2.4 Kortlopende schulden

28

35

32

34

38

Gerealiseerde herwaard.

0

0

0

0

0

Totaal Passiva

73

118

140

164

182

24

De breuk in de baten en lasten tussen 2016 en 2017 is veroorzaakt door een verandering
in de wijze van registreren van de gegevens.

51

Financiële baten

0

0

0

0

Financiële lasten

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

0

0

0

0

0

Resultaat

13

35

23

21

13

6 Belastingen

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

0

Resultaat na belastingen

13

35

23

21

13

8 Aandeel derden in resultaat

0

0

0

0

0

Nettoresultaat

13

35

23

21

13

Buitengewone baten

0

0

0

0

0

Buitengewone lasten

0

0

0

0

0

9 Buitengewoon resultaat

0

0

0

0

0

Totaalresultaat

13

35

23

21

13

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

52

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.5 Middelbaar beroepsonderwijs (mbo)

De mbo-sector ontving in 2018 ruim 5,2 miljard euro aan
baten. De rijksbijdragen (4,7 miljard euro) maken daar bijna
90 procent van uit. Het onderwijs is in 2018 verzorgd door
ongeveer 45.900 fte aan personeelsleden. Na lichte schommelingen in de omvang van het overige personeel in 2016
en onderwijzend personeel in 2017, is de hoeveelheid personeel 2018 ongeveer gelijk gebleven (paragraaf 1.4).
Het totaalaantal mbo-studenten steeg in 2018 met ongeveer 3 procent in vergelijking met 2017. Deze stijging wordt
veroorzaakt door een toename van het aantal bbl-studenten met ongeveer 14.500 studenten, terwijl het aantal
bol-studenten daalde met ongeveer 1.000 studenten. Voor
2019 wordt in de Referentieraming een lichte stijging verwacht van iets minder dan 2 procent, bestaande uit een
stijging van ongeveer 17.700 bbl-studenten naast een daling
van ongeveer 16.700 bol-studenten. Vanaf 2020 wordt een
terugloop verwacht van zowel het aantal bol- als bbl-studenten (OCW, Refentieraming 2019). Figuur 3.23 laat de
prognose zien van de studenten tot en met 2030.

53

Figuur 3.23 O
 ntwikkeling aantallen studenten bol,
bbl en totaal in het mbo
600
500
400
300
200
100
0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

Meer studenten, gelijke omvang personeel
Het mbo biedt onderwijs voor verschillende doelgroepen, zoals de entreeopleiding voor jongeren zonder
een diploma en beroepsopleidingen op verschillende
niveaus. Iets meer dan de helft van de mbo-studenten volgt een opleiding op het hoogste niveau (niveau
4). Van de ongeveer 496.000 mbo-studenten volgt 30
procent een opleiding op het gebied van zorg en welzijn. De meeste opleidingen duren 3 jaar en zijn via een
beroepsopleidende leerweg (bol) en een beroepsbegeleidend leerweg (bbl) te volgen. Deze bol- en bbl-opleidingen worden gevolgd door driekwart en een kwart
van de studenten. De instellingen zijn te onderscheiden
in regionale opleidingscentra (roc’s), vakinstellingen en
aoc’s (groen onderwijs). Zij bieden een breed pakket
aan opleidingen: er zijn 182 verschillende mbo-opleidingen en daarvan zijn in totaal 952 varianten geregistreerd in het centraal register beroepsopleidingen
(crebo).

BOL

BBL

Totaal

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

Daling aantal studenten verwacht
Volgens de huidige referentieraming nam het aantal
bbl-studenten in 2023 met 1.900 af ten opzichte van 2018.
Het aantal bol-studenten nam in 2023 naar verwachting af
met 26.300 ten opzichte van 2018 (OCW, 2019). In de gegevens die besturen aanleveren zien we dat 13 instellingen nu
uitgaan van een stijging van het totaalaantal mbo-studenten in 2023 ten opzichte van 2018. Dit zijn vooral roc’s die in
de randstad zijn gesitueerd.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

We zien dat instellingen die nu te maken hebben met een
daling van het aantal bol-studenten soms aangeven dit te
willen compenseren door in te zetten op een stijging van
het aantal bbl-studenten. Voor alle instellingen is het in dat
geval extra belangrijk om in de komende jaren wendbaar te
zijn. Zo kunnen ze tijdig bijsturen op een verwachte daling.

Demografische krimp vooral lastig voor groen
onderwijs
Een uitdaging voor het mbo ligt in de demografische krimp.
Die zorgt in het voortgezet onderwijs al voor een daling van
het aantal leerlingen. Vooral aoc’s, waar een groot deel van
het onderwijs uit vmbo bestaat, merken hier de gevolgen
van. Naast aoc’s hebben ook kleinere mbo-instellingen op
dit moment onze aandacht vanwege mogelijke gevolgen
van de demografische krimp. In 2018 brachten we een themarapport over aoc’s uit waarin we onze zorgen over deze
categorie instellingen weergeven. Deze zorgen hebben niet
alleen te maken met leerlingendaling, maar ook met de
nieuwe bekostigingssystematiek voor het passend onderwijs. Door dat laatste is er minder zekerheid in het verkrijgen van extra middelen voor ongeveer een derde van hun
vmbo-leerlingen. Daarnaast wordt in het groen onderwijs
verwacht dat de omzet van opdrachten uit het bedrijfsleven
afneemt (Inspectie van het Onderwijs, 2018b).
Een eerder geplande bezuiniging op groen onderwijs is herzien en daardoor hoeven de instellingen daarmee geen rekening meer te houden in hun financieel beleid. Een andere
verandering in de te verwachten bekostiging is dat de cascadebekostiging in het mbo wordt afgeschaft.

25

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Dit leidt tot een zekere herverdeling van de middelen over
de instellingen. Er is een overgangsperiode van drie jaar, zodat mbo-instellingen hun bedrijfsvoering geleidelijk kunnen
afstemmen op de nieuwe verdeling.

Als de liquiditeit onder de signaleringswaarde ligt, wil dat
nog niet zeggen dat er een probleem is. Instellingen kunnen
namelijk beschikken over een kredietfaciliteit die in de berekening van liquiditeit niet zichtbaar wordt.

Uitdagingen voor kleinere instellingen

In 2018 stegen de baten met 175 miljoen euro ten opzichte
van 2017. Die stijging komt vooral door hogere rijksbijdragen en hogere college- en cursusgelden door de toename
van het aantal bbl-studenten. De toename van de baten is
groter dan de toename van de lasten. Dit leidt tot een resultaat van 93 miljoen euro

Voor kleinere instellingen is het een uitdaging om bij dalende studentenaantallen de omvang van het personeelsbestand op tijd af te stemmen. Daarnaast blijkt het lastig om
keuzes te maken in het aanbod aan opleidingen op het moment dat een breed aanbod niet kan worden gehandhaafd.
In de toekomst moeten instellingen naar verwachting in
onderling overleg opleidingen afstoten, uitruilen of samen
met andere instellingen aanbieden. In het afgelopen jaar
voerden we een themaonderzoek uit naar de financiële ontwikkelingen bij kleinere roc’s en vakinstellingen. Dit rapport
wordt binnenkort verwacht.

Hoe staan de instellingen ervoor?
De financiële positie van de mbo-instellingen25 is over het
algemeen goed. De financiële kengetallen van bijna alle instellingen liggen boven de signaleringswaarden. De rentabiliteit was in 2018 bij 11 instellingen negatief terwijl dit in 2017
nog bij 19 instellingen zo was. Dat laat zien dat in 2018 meer
instellingen geld overhouden dan in het jaar ervoor. Net als
in 2017 is er 1 instelling waar de solvabiliteit 2 onder de signaleringswaarde ligt. In 2018 hebben 2 instellingen met een
liquiditeit onder de signaleringswaarde van 0,5. Dit aantal
daalde ten opzichte van 2017 toen er nog 6 instellingen een
liquiditeit hadden onder de 0,5.

In deze paragraaf worden 60 mbo-instellingen beschreven, dat is exclusief twee mbo-instellingen die bij DUO als vo-instelling staan geregistreerd.

54

Instellingen in staat krimp op te vangen
In de komende paar jaar zien de financiële ontwikkelingen
er gunstig uit voor de sector als geheel. Dit geeft de indruk
dat instellingen over het algemeen in staat zijn toekomstige
gevolgen van demografische krimp op te kunnen vangen.
In de meerjarenbegrotingen neemt de liquiditeit wel iets af
in 2019, van 1,33 in 2018 naar 1,11 in 2019, maar deze ligt nog
ruim boven de signaleringswaarde (0,5). Daarnaast wordt
in 2019 gemiddeld een licht negatieve rentabiliteit verwacht
van 0,2 procent, terwijl de rentabiliteit in 2018 en in de jaren
daarvoor steeds boven nul lag. Dit laat zien dat in 2019 relatief meer uitgaven zijn gepland dan in voorgaande jaren.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Personeel en huisvesting
In de begroting voor 2019 zijn de volgende ontwikkelingen
te zien in uitgaven aan personeel en huisvesting:
•	De personeelslasten stijgen gemiddeld met 4 procent.
•	Bij 17 instellingen stijgen de personele lasten meer dan
5 procent,
waarvan bij 2 meer dan 10 procent.
•	De huisvestingslasten stijgen gemiddeld met 1 procent.
Bij 10 instellingen stijgen de huisvestingslasten met
meer dan 10 procent. Bij 7 instellingen dalen de
huisvestingslasten juist met meer dan 10 procent.

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

De solvabiliteit stijgt licht naar gemiddeld 0,64 in 2021. Dat
betekent een ruime financiële positie voor de gemiddelde
mbo-instelling, maar er zijn grote verschillen tussen instellingen onderling zoals we verderop laten zien.
Figuur 3.24 Ontwikkeling primaire kengetallen mbo26
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5

Onder huisvestingslasten vallen onder meer kosten
voor energie en dotaties aan voorzieningen voor huisvesting. Daardoor hoeft een stijging of daling van huisvestingslasten niet altijd iets te zeggen over toename
of omvang van vierkante meters. De materiële vaste
activa omvat boekwaarde van gebouwen en terreinen,
naast andere activa zoals inventaris. De ontwikkeling
van deze post geeft daarmee een beeld van zowel de
waarde van gebouwen en terreinen als van de waarde
van inventaris (zoals meubilair en lesmateriaal).

1,0
0,5

Waar komen de middelen vandaan?

0,0
-0,5
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

2020

2021

Liquiditeit

Bron: DUO, 2019a

Van de ontwikkeling van gebouwen en terreinen is geen
overzicht opgenomen in de meerjarenbegroting, wel van
de totale materiële vaste activa. Die stijgen in 2019 met
ongeveer 5 procent, terwijl de omvang hiervan in 2018 iets
daalde ten opzichte van 2017. Dit beeld geeft de indruk dat
besturen gemiddeld in 2019 meer geld gaan investeren dan
in 2018.

26

De vakinstellingen vertonen met 4,9 de hoogste rentabiliteit. Slechts 1 vakinstelling heeft een liquiditeit onder de
signaleringswaarde met daarbij een solvabiliteit 2 groter
dan 0,70. Daarnaast is er 1 andere vakinstelling met een solvabiliteit onder signaleringswaarde. Maar de lage liquiditeit
of solvabiliteit vormen geen grote risico’s voor de financiële
continuïteit van de betreffende instellingen. In het algemeen hebben de vakinstellingen een ruime liquide positie
met een gemiddelde liquiditeit van 2,1. De solvabiliteit van
de vakinstellingen ligt gemiddeld met 0,65 iets hoger dan
het sectorgemiddelde. Bij aoc’s was de rentabiliteit in 2017
negatief, maar in 2018 ligt de rentabiliteit gemiddeld op 1,84
procent en is er slechts 1 aoc met een (licht) negatieve rentabiliteit. De liquiditeit van de aoc’s ligt met 1,47 dicht bij het
sectorgemiddelde.

Grote verschillen in financiën
Bij de mbo-instellingen zien we grote verschillen in de financiële positie. De laagste liquiditeit die we zien is 0,11 en
de laagste solvabiliteit is 0,19. De sectorgemiddelden zijn
respectievelijk 1,33 en 0,62. De rentabiliteit is gemiddeld 1,8.
De resultaten verschillen daarnaast per type instelling.

De cijfers vertonen soms kleine afwijkingen van vergelijkbare cijfers die de MBO Raad publiceert. Dit is een gevolg van verschillen in de samenstelling van de populatie.
55

De rijksbijdragen hadden in 2018 een omvang van 4,7 miljard euro. Deze vormen net als vorig jaar ongeveer 90 procent van de totale baten. Zowel de rijksbijdragen als baten
uit college- en cursusgelden zijn gestegen. Dit past bij een
stijging van het studentenaantal. Instellingen in het mbo
hebben daarnaast een bron van baten uit werk in opdracht
van derden. Hieronder vallen maatwerktrajecten en andere
vormen van scholing voor bedrijven. Baten uit contractactiviteiten worden over het algemeen onder baten uit werk
in opdracht van derden opgenomen. Soms gebeurt dit ook
onder college- en cursusgelden. In dat geval verwachten we
dat instellingen daaronder in de toelichting op de staat van
baten en lasten een uitsplitsing maken van de college- en
cursusgelden van bekostigde opleidingen, en college- en
cursusgelden uit contractactiviteiten. Een voorbeeld van
contractactiviteiten zijn maatwerktrajecten. Dit zijn oplei-

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

dingen met een hybride financiering. Deze studenten tellen
mee voor de berekening van de bekostiging voor de instelling als zij aan de voorwaarden daarvoor voldoen. Aanvullend betaalt de werkgever de extra kosten die gemaakt worden om de opleiding te laten voldoen aan aanvullende eisen
van de werkgever.

Figuur 3.25 Ontwikkeling baten mbo (in miljoenen euro’s)

De baten uit ‘werk in opdracht van derden’ daalden in 2018,
terwijl deze in 2017 en in 2016 nog met ongeveer 10 procent
stegen. Bij 28 instellingen daalden in 2018 deze baten ten
opzichte van 2017. Van hen verwachten 8 instellingen in
2019 een stijging van de baten uit ‘werk in opdracht van derden’. Een groter aantal (39) mbo-instellingen, verwacht juist
een daling van deze baten. Deze groep bestaat uit 29 roc’s,
7 aoc’s en 3 vakinstellingen. Doelstellingen van het bestuur
of verschillende verwachtingen van de economische situatie
per regio kunnen dit verklaren.

3.500

Waar zijn de rijksbijdragen voor bedoeld?
Een deel van de mbo-instellingen verzorgt ook voortgezet onderwijs (en enkele daarvan ook hbo). Een deel
van de rijksbijdragen voor mbo-instellingen is bedoeld
voor leerlingen van andere sectoren die staan ingeschreven bij deze instellingen. Mbo’s met relatief veel
voortgezet-onderwijsleerlingen hebben te maken met
inkomsten uit samenwerkingsverbanden voor leerlingen die ondersteuning nodig hebben.

5.500
5.000
4.500
4.000
3.000
2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

Overige baten

Naast personele lasten vormen huisvestingslasten en afschrijvingslasten een belangrijke component. Mbo-instellingen zijn volledig verantwoordelijk voor hun huisvesting.
Op gebouwen die eigendom zijn van de instellingen wordt
jaarlijks afgeschreven. Ook kunnen er huurkosten zijn. De
huisvestingslasten stegen van 2014 tot 2017 steeds, maar
daalden in 2018 met vijf miljoen euro. Daarmee zitten zij
onder het niveau van 2016. De afschrijvingslasten namen in
2018 toe met twee miljoen euro. Dit omvat onder andere de
afschrijvingen op gebouwen en terreinen. De huisvestingsen afschrijvingslasten daalden bij elkaar opgeteld met drie
miljoen.

Bron: DUO, 2019a

Figuur 3.26: Ontwikkeling lasten mbo (in miljoenen euro’s)

Waar gaat het geld naartoe?

5.500

Het grootste deel van de baten (73 procent) gaat naar personele lasten. De personele lasten van de mbo-instellingen
hebben in 2018 een omvang van ruim 3,8 miljard euro. Dit
was in 2017 75 miljoen euro lager. Daarmee stegen de personele lasten in 2018 minder hard dan in voorgaande jaren. De
toenames waren in 2017 en 2016 respectievelijk 135 en 219
miljoen euro. De stijging van de personeelslasten in de afgelopen jaren loopt gelijk op met studentenaantallen. Maar
het kan ook een teken zijn dat de sector meer investeert in
kwaliteitsverhoging. In gegevens over de functiemix in paragraaf 2.4 zien we een toename van personeel in een lagere
schaal (LB) en een kleine procentuele afname van personeel
in een hogere schaal (LE). Dit geeft aan dat de groei van
personele lasten over het algemeen niet in een toename
van hogere functies zit, maar eerder in een groei van lagere
schalen. In toelichtingen bij meerjarenbegrotingen zien we
alleen niet altijd terug of en in hoeverre personele lasten gerelateerd zijn aan het beleid.

5.000

56

4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2014
Personeel

2015
Afschrijving

2016
Huisvesting

2017

2018

Overige lasten

Bron: DUO, 2019a

Instellingen onder verscherpt financieel toezicht
We kijken jaarlijks naar de financiële risico’s van alle
mbo-instellingen. In de afgelopen jaren is steeds een handvol instellingen onder verscherpt financieel toezicht geplaatst. Het aantal instellingen onder verscherpt financieel
toezicht nam in 2019 af van vier tot één instelling (een aoc).

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Dit komt doordat twee instellingen die onder deze vorm van
toezicht stonden zijn opgeheven (gefuseerd en gestopt) en
er één naar financieel basistoezicht ging. Met de instelling
die onder verscherpt financieel toezicht staat zijn afspraken
gemaakt om verbetering van de financiële ontwikkelingen
te kunnen volgen. In figuur 3.27 is de ontwikkeling te zien
van het aantal instellingen onder verscherpt financieel
toezicht.
Figuur 3.27 O
 ntwikkeling instellingen mbo onder verscherpt
financieel toezicht27
2019

1

2018

4

2017

3

2016

4

2015

3
0

1

2

3

4

5

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019

Financiële situatie aoc’s niet verslechterd
Naast een beeld van individuele mbo-instellingen maken
we ook een analyse van de financiële risico’s bij verschillende soorten mbo-instellingen. Onze aandacht ligt vooral
bij de financiële ontwikkelingen van de aoc’s en bij kleine
instellingen vanwege mogelijke financiële risico’s op de
lange termijn. Voor aoc’s heeft dit onder andere te maken
met demografische krimp in regio’s waar groen onderwijs is

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

gevestigd. Vorig jaar is onderzoek gedaan naar de financiële
positie van aoc’s. Een conclusie daarin was dat een deel
van de aoc’s een kwetsbare positie heeft op financieel
gebied en op het gebied van de kwaliteit van het onderwijs.
Daaruit bleek ook dat aoc’s te weinig anticiperen op de
krimp (Inspectie van het Onderwijs, 2018b). In figuren
3.28 t/m 3.30 is te zien dat de financiële situatie van het
groene mbo in 2018 niet verslechterde: de gemiddelde
rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit stegen licht.

0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45

De drie figuren laten de verschillen zien tussen de kengetallen van aoc’s, vakinstellingen en roc’s. De financieel
gunstige positie van kleine roc’s en vakinstellingen valt op.
De financiële kengetallen van de roc’s zijn ingedeeld naar
omvang van totale baten, in miljoenen euro’s. Dit sluit aan
bij de indeling die vorig jaar werd gehanteerd.

Bron: DUO, 2019a

Figuur 3.28 R
 entabiliteit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen in procenten

Figuur 3.30 L iquiditeit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen

10,0

3,00

8,0

2,50

6,0

2,00

4,0

1,50

2,0

1,00

0,0

0,50

-2,0

0,00

2014

2014

2015

2016

Roc <35m

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

2017

Roc 70-105m

Aoc

57

2016

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

2017

2018

Roc 70-105m

Aoc

2015

2016

2017

2018
Roc <35m

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

Bron: DUO, 2018a

Peildatum 1 augustus van elk jaar.

2015

Roc <35m

2014

-4,0

Bron: DUO, 2019a
27

Figuur 3.29 S olvabiliteit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen

Aoc

Roc 70-105m

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten middelbaar beroepsonderwijs in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

5

6

13

12

11

1.2 Materiële vaste activa

3.575

3.553

3.562

3.610

3.591

Staat van baten en lasten

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa

2014

2015

2016

2017

2018

3.1 Rijksbijdragen

4.177

4.379

4.496

4.542

4.715

3.2 Overige overheidsb.

109

99

97

97

92

Baten

Gebouwen, terreinen

3.047

2.992

2.975

3.006

3.020

3.3 College, cursus etc. geld.

48

45

53

59

63

Inventaris en overige

528

561

587

604

572

3.4 Baten werk in opdracht

166

157

174

191

186

1.3 Financiële vaste activa

77

59

61

62

65

3.5 Overige Baten

210

198

194

190

197

4.710

4.879

5.013

5.077

5.252

Totaal vaste activa

3.657

3.618

3.636

3.685

3.667

1.4 Voorraden

3

4

4

4

4

Totaal baten
Lasten

1.5 Vorderingen

202

173

187

179

176

4.1 Personeelslasten

3.299

3.387

3.606

3.741

3.816

1.6 Effecten

69

13

13

13

10

4.2 Afschrijvingen

335

303

295

307

309

1.7 Liquide middelen

903

931

988

984

1.096

4.3 Huisvestingslasten

330

333

345

347

342

Totaal vlottende activa

1.178

1.121

1.192

1.179

1.286

4.4 Overige lasten

Totaal Activa

4.835

4.739

4.828

4.864

4.954

Totaal lasten

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

2.422

2.506

2.583

2.583

2.677

2.2 Voorzieningen

267

250

276

308

338

658

628

641

639

656

4.622

4.651

4.887

5.033

5.123

Saldo baten en lasten

88

228

126

44

129

Gerealiseerde herwaardering.

2

Financiële baten

1

1

1

1

5

3

2

2

2.3 Langlopende schulden

1.177

1.038

1.049

1.024

973

Financiële lasten

51

49

40

40

2.4 Kortlopende schulden

969

945

920

949

966

5 Financiële baten en lasten

-46

-46

-46

-38

-38

Totaal Passiva

4.835

4.739

4.828

4.864

4.954

Resultaat

44

183

81

7

92

Mbo-instellingen kunnen ook opleidingen in andere sectoren verzorgen. Van de rijksbijdragen voor 2018 was 235 miljoen voor leerlingen in het voortgezet onderwijs, 31 miljoen voor
hbo-studenten. Bovenstaande tabel bevat gegevens van 60 mbo-instellingen.

58

6 Belastingen

0

1

1

0

0

7 Resultaat deelnemingen

-6

1

1

0

2

Resultaat na belastingen

38

182

81

7

93

8 Aandeel derden in resultaat

0

0

0

0

0

Nettoresultaat

38

182

81

7

93

Buitengewone baten

0

Buitengewone lasten

0

9 Buitengewoon resultaat

0

1

0

0

0

Totaalresultaat

38

183

81

7

93

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

59

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.6 Hoger beroepsonderwijs (hbo)

In 2018 zijn er ruim 461.100 hbo-studenten. Sinds 2016 stijgt
het aantal studenten, maar deze stijging neemt wel iets af.
In 2017 steeg het aantal hbo’ers nog met ongeveer 6.000
ten opzichte van het jaar daarvoor. In 2018 was het verschil
nog 3.400 (OCW, 2019).

Figuur 3.31 Ontwikkeling

aantallen studenten voltijd, deeltijd
en totaal in het hbo

Het onderwijs op hogescholen wordt in 2018 verzorgd door
ongeveer 36.200 fte personeel, in 2017 was dit nog ongeveer
35.800 fte. De 36 hogescholen verzorgen 194 bachelor-, 71
master- en 73 associate degree-opleidingen 28.

300

500

Geen problemen met financiële continuïteit door
internationalisering

400

200
100
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

0

Voltijd

Deeltijd

Totaal

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

De rijksbijdragen en de baten uit collegegeld stegen in 2018
met ruim 7 procent, onder meer als gevolg van loon- en
prijsbijstellingen en middelen vanuit het studievoorschot.
De sector ontving in dat jaar in totaal 4,5 miljard euro aan
baten, ongeveer 73 procent daarvan bestaat uit rijksbijdragen (3,2 miljard euro).

28

De tweede belangrijke batenpost wordt gevormd door de
collegegelden die de studenten aan de instelling betalen. De
grootste post van de lasten vormen de personeelslasten.

Bron: website van de Vereniging Hogescholen, factsheet 2019

60

In 2019 voerden we een themaonderzoek uit naar de mate
waarin hogescholen en universiteiten financieel afhankelijk
zijn van de instroom van internationale studenten. Deze
studenten zijn een belangrijke inkomstenbron vanwege de
bekostiging en het instellingscollegegeld die instellingen
ontvangen. Daardoor is er wel een afhankelijkheid, maar
die is nu niet zorgelijk en leidt op afzienbare termijn niet tot
mogelijke problemen met de financiële continuïteit. Onder
de hbo-studenten steeg het aantal internationale studenten relatief meer dan het totale studentenaantal. Het aantal
studenten uit EU/EER-landen was in 2017 ruim 5 procent hoger dan in 2016, het aantal studenten van buiten de EU/EER
was in 2017 ruim 20 procent hoger. In totaal zijn ongeveer
8 procent van de hbo-studenten internationale studenten.
Driekwart daarvan is afkomstig uit de EU/EER (Inspectie van
het Onderwijs, 2019).

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Hoe staan de instellingen ervoor?

Sterke financiële positie voor het hbo

Soorten hbo

Vrijwel alle hogescholen zijn financieel gezond. Het aantal
hogescholen met een negatieve rentabiliteit is afgenomen.
In 2017 hadden 21 van de 36 hogescholen een negatieve
rentabiliteit, in 2018 5. Dat betekent dat in 2018 meer instellingen geld overhouden. In totaal hielden hogescholen 113
miljoen euro over, terwijl er voor 2018, op basis van de begrotingen, negatieve rentabiliteit werd verwacht.

De hogescholen hebben op dit moment als geheel een
solide financiële positie. De belangrijkste gemiddelde kengetallen zijn: solvabiliteit 0,52 en de liquiditeit 1,19. Dit is
een lichte stijging ten opzichte van 2018. De gemiddelde
solvabiliteit blijft in de komende jaren ongeveer gelijk.
De verwachting in de continuïteitsparagrafen is dat de gemiddelde liquiditeit in de komende jaren iets afneemt tot
0,80 in 2021, maar gemiddeld ruim boven de signaleringwaarde blijft. Ondanks de verwachte negatieve rentabiliteit
in 2019 en 2020 blijft de financiële positie van de sector
solide. Het gemiddelde van deze kengetallen blijft ruim
boven de signaleringswaarde. In 2018 is 1 hbo-instelling
onder verscherpt financieel toezicht geplaatst wegens haar
zwakke liquiditeit en solvabiliteit.

De rentabiliteit van hogescholen is gemiddeld 2,5 procent,
en tussen groepen hogescholen zijn de volgende verschillen zichtbaar. Bij de algemene en groene hogescholen was
in 2017 nog bij 12 hogescholen sprake van een negatieve
rentabiliteit (met gemiddeld -0,24). In 2018 is bij 3 van deze
hogescholen een negatieve rentabiliteit (met gemiddeld
-2,63). Van de 6 kunsthogescholen in 2017 waren er 4 met
een negatieve rentabiliteit, in 2018 heeft geen van de deze
hogescholen nog een negatieve rentabiliteit.

Naast het financiële resultaat zijn ook de liquiditeits- en de
solvabiliteitspositie ruimer in 2018. In 2017 hadden 3 hogescholen, waarvan 2 groene hogescholen, een liquiditeit onder de 0,5. In 2018 ligt de liquiditeit bij 1 hogeschool onder
de signaleringswaarde. Bij deze hogeschool is verscherpt
financieel toezicht ingesteld. In de periode 2019–2021 verwachten hogescholen in hun meerjarenbegroting dat de
solvabiliteit 2 boven de 0,5 blijft.
In 2019 en 2020 verwachten de hogescholen gezamenlijk
een licht negatieve rentabiliteit, maar in 2021 weer een licht
positief resultaat (figuur 3.32). De baten namen de afgelopen 2 jaar meer toe dan de lasten. In vergelijking met 2017
namen de totale lasten in 2018 toe met ongeveer 94 miljoen
euro, een toename van 2,3 procent. In 2017 was de groei
1,5 procent. De lasten namen in 2018 met 217 miljoen toe
(een toename van 5,1 procent, in 2017 was die toename
3,5 procent).

Figuur 3.32 Ontwikkeling primaire kengetallen hbo
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

Bron: DUO, 2019a

61

2020

Liquiditeit

2021

Pedagogische academie voor het basisonderwijs (pabo)
Bij de pabo’s valt in 2017 op dat 5 scholen een negatief
resultaat hebben dat groter is dan het gemiddelde van de
hele sector. In 2018 is dit bij 4 pabo’s het geval. Omdat
enkele academies een hoog resultaat hebben over 2018,
is het totaalresultaat positief. De pabo’s hielden in 2017
in totaal 1 miljoen euro over en in 2018 steeg het totaal
financieel resultaat naar iets minder dan 2 miljoen euro.
De pabo’s verwachten in hun begroting over 2019 dat in
totaal nog 400.000 euro overblijft en dat dit in 2020 nog
300.000 euro is. Gemiddeld verwachten pabo’s dus in de
komende jaren minder geld over te houden. Een mogelijke
verklaring hiervoor is dat ze wellicht meer gaan investeren
in het onderwijs.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Figuur 3.33 Rentabiliteit naar soorten hbo in procenten

Figuur 3.34 Solvabiliteit naar soorten hbo

Figuur 3.35 Liquiditeit naar soorten hbo

5

0,75

2,5

4

0,7

2

3

0,65

1,5

2

0,6

1

1

0,55

0,5

0

0,5

0

-1

0,45

-2

0,4

-3
-4
2014
Alg. + Groen

2015
Kunst

2016

2017

2018

Pabo

Bron: DUO, 2019a

Solvabiliteit van hogescholen
Zoals uit figuur 3.34 blijkt, is het gemiddelde van de solvabiliteit van kunsthogescholen en pabo’s hoger dan bij de
algemene en groene hogescholen. Bij geen van deze laatstgenoemde instellingen is de solvabiliteit onder de signaleringswaarde. Bij de algemene hogescholen is de hoogste
solvabiliteit 0,73. Het gemiddelde van de solvabiliteit van
de kunstinstellingen en pabo’s is respectievelijk 0,71 en
0,63, ongeveer gelijk aan 2017. De hoogste solvabiliteit bij
kunstinstellingen is 0,90 en bij pabo’s 0,83. Deze instellingen zijn relatief klein van omvang vergeleken met vooral
de algemene hogescholen en hebben vaak de huisvesting
geheel in eigendom. Hun vastgoed is voor een groot deel
gefinancierd met eigen vermogen en dat draagt bij aan
een hogere solvabiliteit.

2014
2014

2015

2016

Alg. + Groen

Kunst

Pabo

2017

2018

Bron: DUO, 2019a

Liquiditeit hogescholen
De gemiddelde liquiditeit van alle hogescholen steeg in 2018
van 1,07 naar 1,19. Met 1,16 ligt de gemiddelde liquiditeit van
de algemene en groene hogescholen net iets onder het niveau van de hele sector. Daarvan is 1 instelling die onder de
signaleringswaarde ligt. Alle kunstinstellingen en de pabo’s
hebben een liquiditeit boven de signaleringswaarde. Het gemiddelde van de liquiditeit van deze instellingen is ruim; bij
beide groepen hogescholen is dit 1,78.

62

Alg. + Groen

2015

2016

Kunst

Pabo

2017

2018

Bron: DUO, 2019a

Uit bovenstaande figuren blijkt dat de gemiddelde financiële
positie van kunstinstellingen en de pabo’s gunstiger is dan
de financiële positie van algemene en groene hogescholen.
De financiële positie van de kunstinstellingen en pabo’s nam
in de periode 2016/2017 iets af, en werd sterker in 2018.

Waar komen de middelen vandaan?
De rijksbijdragen en baten uit het collegegeld stegen in 2018
met ruim 7 procent, onder meer als gevolg van loon- en
prijsbijstellingen en middelen vanuit het studievoorschot.
De rijksbijdragen omvatte 3,2 miljard euro. Dit is ongeveer
73 procent van de totale baten. De tweede belangrijke batenpost wordt steeds gevormd door collegegelden die studenten aan de instelling betalen. Deze inkomsten stegen in
2016 en 2017 maar daalden in 2018. In 2017 was de relatieve
omvang van deze gelden 21 procent van het totaal aan baten dat bij de instelling binnenkwam. In 2018 is dit 19,7 procent en op basis van de continuïteitsparagrafen wordt dit
verwacht op 18,3 procent in 2019. Daar staat tegenover dat
de baten uit werk in opdracht van derden en overige baten
stijgen sinds 2015.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.36 Ontwikkeling baten hbo (in miljoenen euro’s)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

Bron: DUO, 2019a

Overige baten

2018

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Waar gaat het geld naartoe?
Van de lasten vormen de personeelslasten de grootste post.
De totale personele lasten stegen in 2018 met 80 miljoen
euro (2,5 procent). In 2017 was er een stijging van ongeveer
85 miljoen euro, in 2016 een stijging van ongeveer 140 miljoen euro. De stijging van het aantal studenten was in 2016
twee keer zo groot. In verhouding tot de toename van het
studentenaantal, gaf het hbo in 2018 relatief meer uit aan
personeel dan in 2017 en 2016. De relatieve omvang van
personele lasten daalde ten opzichte van de totale baten.
De personeelslasten waren in 2017 nog 76,1 procent van de
totale baten en in 2018 was dit 74,3 procent. Bij de kunstinstellingen en de pabo’s ligt het percentage aan personeelslasten ten opzichte van de totale baten zowel in 2017 als
2018 gemiddeld op 79 procent. Het aandeel totale afschrijvingen plus de huisvestingslasten ligt op 11 procent van de
totale lasten voor de hbo-sector.

63

Figuur 3.37: Ontwikkeling lasten hbo (in miljoenen euro’s)
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
2014
Personeel
Bron: DUO, 2019a

2015
Afschrijving

2016
Huisvesting

2017

2018

Overige lasten

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten hoger beroepsonderwijs in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

1.1 Immateriële vaste activa

13

6

11

10

8

Staat van baten en lasten

1 Activa

2014

2015

2016

2017

2018

2.772

2.837

2.852

2.942

3.160

Baten
3.1 Rijksbijdragen

1.2 Materiële vaste activa

2.374

2.447

2.501

2.501

2.537

3.2 Overige overheidsb.

34

32

36

46

53

Gebouwen, terreinen

1.914

2.163

2.166

2.212

2.234

3.3 College, cursus etc. geld.

811

841

861

887

878

Inventaris en overige

460

284

335

289

303

3.4 Baten werk in opdracht

174

174

182

194

199

1.3 Financiële vaste activa

24

26

21

24

38

2.411

2.480

2.533

2.535

2.583

1.4 Voorraden

3

2

1

2

2

1.5 Vorderingen

327

316

315

152

153

2

3

2

1

0

Totaal vaste activa

1.6 Effecten

3.5 Overige Baten

206

161

164

170

166

Totaal baten

3.997

4.046

4.095

4.239

4.456

4.1 Personeelslasten

2.850

3.002

3.143

3.229

3.309

4.2 Afschrijvingen

248

226

240

240

246

Lasten

1.7 Liquide middelen

948

941

886

965

1.128

4.3 Huisvestingslasten

237

238

233

232

231

Totaal vlottende activa

1.280

1.262

1.205

1.119

1.283

4.4 Overige lasten

481

531

544

523

533

Totaal Activa

3.691

3.741

3.737

3.654

3.866

Totaal lasten

3.815

3.997

4.160

4.224

4.318

Saldo baten en lasten

182

49

-65

15

138

1.709

1.729

1.639

1.623

1.745

Gerealiseerde herwaardering.

0

0

0

0

0

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen
2.2 Voorzieningen

182

198

202

244

272

Financiële baten

5

3

1

1

2.3 Langlopende schulden

687

668

732

741

769

Financiële lasten

29

29

27

26

2.4 Kortlopende schulden

1.113

1.147

1.164

1.047

1.081

5 Financiële baten en lasten

-23

-24

-26

-26

-25

Totaal Passiva

3.691

3.741

3.737

3.654

3.866

Resultaat

159

25

-91

-11

113

6 Belastingen

1

1

1

2

1

7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

0

Resultaat na belastingen

159

24

-92

-12

112

0

0

0

0

0

159

24

-92

-13

112

8 Aandeel derden in resultaat
Nettoresultaat
Buitengewone baten

0

Buitengewone lasten

0

9 Buitengewoon resultaat
Totaalresultaat

64

0

0

0

0

0

159

24

-92

-13

112

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

65

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

3.7 Wetenschappelijk onderwijs (wo)

De omvang in aantal personeelsleden stijgt jaarlijks, met in
de periode 2013-2017 een groei van 8 procent.29 In die periode steeg het aantal wo-studenten met 11 procent (OCW,
2019). In de huidige begroting wordt verwacht dat het totaalaantal wo-studenten stijgt tot aan 2027 en daarna afzwakt. In de periode 2018-2023 wordt een stijging verwacht
van 11 procent. Van de studenten volgt 2 procent een deeltijd- of duale opleiding in 2018. In de komende jaren blijft
dit aandeel naar verwachting ongeveer gelijk.

29

Figuur 3.38 Ontwikkeling

aantal studenten voltijd
en deeltijd in het wo
360
340
320
300
280
260
240
220
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

Op 1 oktober 2018 stonden ruim 292.700 studenten ingeschreven bij een bachelor- of een masteropleiding van een
universiteit. Dit is een stijging van ongeveer 14.700 studenten ten opzichte van het voorgaande jaar (5,3 procent). Dit is
een grotere stijging dan in 2017, in dat jaar steeg het totaalaantal studenten met 4,5 procent. De 18 universiteiten verzorgen 407 bachelor- en 733 masteropleidingen verspreid
over 10 verschillende studierichtingen. In het wo werken ongeveer 46.500 fte’s in het onderwijs en het onderzoek.

Voltijd

Totaal (voltijd en deeltijd)

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

Instroom van internationale studenten
In het themaonderzoek naar een financiële afhankelijkheid
van de instroom van internationale studenten (Inspectie van
het Onderwijs, 2019) constateren we dat er geen risico’s zijn
voor de financiële continuïteit. Het aandeel internationale
studenten is bij universiteiten groter dan bij hogescholen.
Bij universiteiten is hun aantal gestegen tot ruim 48.000 in

Gegevens van de website van de VSNU

66

2017. Hiervan komen er bijna 35.000 uit de EU/EER en ongeveer 14.000 daarbuiten. De onderzochte instellingen geven
aan dat zij in het algemeen niet heel actief werven. Er zijn
enkele instellingen die een eventueel verlies aan Nederlandse studenten vanwege demografische krimp willen compenseren door een even grote buitenlandse extra instroom. In
ons onderzoek hebben we niet geconstateerd dat er universiteiten of hogescholen zijn die uitsluitend vanuit financiële
overwegingen internationale studenten werven.

Hoe staan de instellingen ervoor?
In de afgelopen jaren is er steeds een positief financieel
resultaat behaald, maar dat wel in omvang afneemt. Ook
eind 2018 heeft het wetenschappelijk onderwijs een positief
resultaat gerealiseerd. In 2017 hielden universiteiten nog in
totaal 143 miljoen euro over en in 2018 was dit 56 miljoen
euro. De hogere lasten zijn voornamelijk een gevolg van hogere personeelslasten (215 miljoen euro) en hogere overige
lasten (50 miljoen euro).

Wo staat er financieel goed voor
De financiële positie van de sector is ruim (figuur 3.39). Net
als in 2017 voorspelt de sector in 2018 de komende 3 jaar

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Soorten universiteiten

In de ontwikkeling van liquiditeit en solvabiliteit valt op
dat de levensbeschouwelijke universiteiten een ruimere liquiditeit (3,15) en solvabiliteit (0,81) hebben dan de andere
universiteiten. Dit houdt mogelijk verband met hun historische achtergrond of hun kleinere omvang, waarbij er vanuit
risicobeheer is gekozen voor een hogere streefwaarde voor
deze kengetallen. Bij de levensbeschouwelijke universiteiten zijn deze kengetallen iets gedaald in 2018 als gevolg van
de negatieve rentabiliteit. Bij de algemene en technische
universiteiten is er een lichte stijging van de solvabiliteit en
liquiditeit in 2018 ten opzichte van 2017.

een negatieve rentabiliteit. In 2018 zijn er 6 universiteiten
met een negatieve rentabiliteit, in 2017 waren dit nog 3
universiteiten. De solvabiliteit ligt ruim boven de signaleringswaarde en de universiteiten verwachten dat die in de
periode 2019-2021 iets afneemt, maar wel boven de signaleringswaarde van 0,3 blijft. De laagste solvabiliteit is 0,38 en
komt bij 1 universiteit voor. De hoogste solvabiliteit is 0,91.
Universiteiten verwachten in de komende periode een afname van de liquiditeit, maar ook dan blijft deze boven de
signaleringswaarde van 0,5. Bij geen van de universiteiten
is de liquiditeit in 2018 onder de signaleringswaarde, in 2017
was dit nog het geval bij 1 universiteit. Er hebben de afgelopen jaren geen universiteiten onder verscherpt financieel
toezicht gestaan.
Figuur 3.39 O
 ntwikkeling primaire kengetallen
wetenschappelijk onderwijs
2,5
2,0

In de onderstaande figuren worden de verschillen getoond
in de financiële ontwikkeling van verschillende soorten
universiteiten. De 4 levensbeschouwelijke universiteiten
hebben, na een periode van een ruim financieel overschot
in 2018, gemiddeld een negatieve rentabiliteit van -2,8 procent. Bij de technische en algemene universiteiten is de rentabiliteit in 2018 positief. Bij de 4 technische universiteiten
is de gemiddelde rentabiliteit in 2018 met 1,6 procent iets
hoger dan in 2017. Deze universiteiten houden gemiddeld in
2018 dus meer geld over dan in het voorgaande jaar. Bij de
10 algemene universiteiten is de rentabiliteit in de periode
2014-2018 jaarlijks iets gedaald tot 0,7 procent in 2018. Van
de algemene universiteiten hadden er 3 in 2018 een negatieve rentabiliteit, in 2019 verwachten 6 van de algemene
universiteiten een negatieve rentabiliteit. Van alle 18 universiteiten verwachten 13 in 2019 een negatieve rentabiliteit.
Dit wordt naar verwachting veroorzaakt doordat men meer
middelen wil investeren in kwaliteit van het onderwijs.
Figuur 3.40 Rentabiliteit naar soort universiteit

1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

Bron: DUO, 2019a

2020

Liquiditeit

2021

12
10
8
6
4
2
0
-2
-4

Figuur 3.41 Solvabiliteit naar soort universiteit
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
0,6
0,55
0,5
0,45
0,4
2014
Algemeen
Bron: DUO, 2019a

2014
Algemeen

2015

2016

Technisch

2017

Levensbeschouwelijk

Bron: DUO, 2019a

67

2018

2015

2016

2017

Technisch

Levensbeschouwelijk

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

(KNAW) en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Dit wordt de tweede geldstroom
genoemd. Die komen indirect van het rijk, en worden verdeeld op aanvraag voor wetenschappelijk onderzoek.

Figuur 3.42 Liquiditeit naar soort universiteiten
4
3,5
3

De baten uit college- en cursusgelden stijgen jaarlijks in de
periode 2014-2018. In 2017 steeg dit met 7 procent relatief
harder dan in 2018. Toen stegen deze baten met 5 procent.
De overige baten daalden in 2017 nog met 5,6 procent. In
2018 stegen de overige baten in totaal met 3 procent.

2,5
2
1,5
1
0,5
0
2014
Algemeen

2015

2016

2017

Technisch

Levensbeschouwelijk

2018

Bron: DUO, 2019a

Waar komen de middelen vandaan?
De baten van het wetenschappelijk onderwijs zijn in totaal
ongeveer 7,3 miljard euro. Deze bestaan in 2018 voor 56,5
procent uit rijksbijdragen. Dit is iets (0,4 procent) gestegen
ten opzichte van 2017. De stijging is onder meer een gevolg
van middelen vanuit het studievoorschot. Naast de rijksbijdragen is de grootste post ‘werk in opdracht van derden’.
Deze heeft een omvang van 1,92 miljard euro. In 2016 daalde deze post, maar steeg in 2017 en 2018 weer met respectievelijk 2,5 procent en 3,6 procent. Dit is voor een belangrijk
deel afkomstig uit activiteiten die gefinancierd worden via
de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen

Figuur 3.43 Ontwikkeling

baten wetenschappelijk onderwijs
(in miljoenen euro’s)
8.000
7.500
7.000
6.500
6.000
5.500
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000

Waar gaat het geld naartoe?
Het grootste deel van de totale lasten gaat naar de personeelslasten. Deze hebben in 2018 een omvang van 4,8 miljard euro. De totale lasten stegen toen met 4,7 procent. In
2017 was dit nog 3,2 procent. In 2018 stegen de personeelslasten iets minder hard: 4,7 procent. In 2017 was dit nog 5,2
procent (DUO, 2019). Zowel in 2017 als in 2018 hebben de
personeelslasten een relatieve omvang van 66,2 procent
van de totale baten.
In vergelijking met instellingen in andere sectoren hebben
universiteiten naast personele lasten meer andere kosten.
Dit wordt duidelijk in de post ‘overige lasten’ die ongeveer
19 procent van de baten betreft. De huisvestingslasten en
afschrijvingslasten stegen in 2018 met in totaal 48 miljoen
euro en 5 miljoen euro.
Figuur 3.44 Ontwikkeling lasten wetenschappelijk onderwijs
(in miljoenen euro’s)30

2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

Bron: DUO, 2019a

Overige baten

2018

7500
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2014
Personeel
Bron: DUO, 2019a

30

De overige lasten in 2017 en 2018 zijn inclusief een post Verstrekte subsidies.
68

2015
Afschrijving

2016
Huisvesting

2017

2018

Overige lasten

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

3 FINANCIËLE POSITIE VAN DE INSTELLINGEN

Balans en staat van baten en lasten wetenschappelijk onderwijs in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

Staat van baten en lasten

1.1 Immateriële vaste activa

56

64

58

51

49

1.2 Materiële vaste activa

4.336

4.502

4.584

4.696

4.730

3.2 Overige overheidsb.

3

1

1

1

1

536

580

614

657

691

1.712

1.838

1.820

1.865

1.925

1 Activa

3.1 Rijksbijdragen

Gebouwen, terreinen

3.571

3.614

3.894

3.915

3.994

Inventaris en overige

765

888

690

782

735

3.4 Baten werk in opdracht

1.3 Financiële vaste activa

2015

2016

2017

2018

3.626

3.697

3.802

3.901

4.121

Baten

3.3 College, cursus etc. geld.

212

188

136

144

143

4.604

4.755

4.778

4.891

4.921

1.4 Voorraden

10

11

11

9

8

1.5 Vorderingen

741

746

872

902

835

1.6 Effecten

42

42

39

40

34

Totaal vaste activa

2014

3.5 Overige Baten

496

523

566

534

550

Totaal baten

6.373

6.639

6.803

6.957

7.288

4.1 Personeelslasten

4.079

4.251

4.381

4.610

4.825

4.2 Afschrijvingen

402

404

443

440

445

Lasten

1.7 Liquide middelen

1.455

1.603

1.683

1.685

1.860

4.3 Huisvestingslasten

468

501

479

463

511

Totaal vlottende activa

2.249

2.403

2.605

2.636

2.737

4.4 Overige lasten

1.258

1.335

1.351

1.325

1.373

Totaal Activa

6.853

7.157

7.383

7.528

7.658

4.5 Verstrekte subsidies

27

36

2.1 Eigen vermogen

3.384

3.510

3.609

3.702

3.761

Saldo baten en lasten

2.2 Voorzieningen

436

449

447

433

485

Gerealiseerde herwaardering.

0

0

0

0

18

17

9

0

19

30

27

30

Totaal lasten

2 Passiva

2.3 Langlopende schulden

733

775

778

774

762

Financiële baten

2.4 Kortlopende schulden

2.301

2.423

2.549

2.619

2.650

Financiële lasten

Totaal Passiva

6.853

7.157

7.383

7.528

7.658

6.207

6.491

6.654

6.864

7.190

167

148

149

93

98

0

5 Financiële baten en lasten

-22

-2

-12

-19

-30

Resultaat

144

147

137

74

67

0

0

1

1

1

6 Belastingen
7 Resultaat deelnemingen

4

2

2

5

5

Resultaat na belastingen

148

149

138

78

71

8 Aandeel derden in resultaat
Nettoresultaat

5

16

15

14

15

143

133

123

64

56

0

0

0

0

0

143

133

123

64

56

Buitengewone baten
Buitengewone lasten
9 Buitengewoon resultaat
Totaalresultaat

69

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

4

Toezicht op
rechtmatigheid
4.1	Inleiding – Rechtmatigheid van
het financiële handelen 
71
4.2	Afhandeling van het
jaarverslag 2018 

71

4.3 Wet normering topinkomens  73
4.4	Werkzaamheden van
de accountants 
70

77

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

4.1 Inleiding – Rechtmatigheid 4.2 Afhandeling van het
jaarverslag 2018
van het financiële handelen

In dit laatste hoofdstuk gaan we verder in op de
rechtmatigheid van het financiële handelen van de
instellingen. Hoe controleert en waarborgt de inspectie dit?

De formele afhandeling van de jaarverslagen doen wij als inspectie zelf. Daarbij baseren wij
ons op de controleverklaringen van de accountants, zoals beschreven in paragraaf 4.4. Heeft
de accountant een niet-goedkeurende controleverklaring opgeleverd of is sprake van een
uitzonderingsrapportage, dan hebben wij die jaarrekeningen verder bekeken. Waar nodig,
vroegen we aan de betrokken besturen herstelmaatregelen te treffen.

Zo beschrijven we in paragraaf 4.2 hoe wij de jaarverslagen afhandelen en wat het resultaat
ervan is. In 4.3 geven we aandacht aan de Wet normering topinkomens (WNT). We doen onderzoek naar salarissen en ontslagvergoedingen en de verantwoording daarvan in de jaarstukken. Daarnaast zijn wij voor het rechtmatigheidstoezicht sterk afhankelijk van accountants. In 4.4 gaan we daarom verder in op hun werkzaamheden en de wijze waarop wij daar
toezicht op houden. Als laatste beschrijven we in paragraaf 4.5 wat de marktontwikkelingen
zijn van kleine en grote accountantskantoren. Wij zien dat er een verschuiving is naar meer
kleine accountantskantoren en dat de kwaliteit van hun werk vooral afhankelijk is van hun
ervaring in de onderwijssector.

In 2018 waren er 236 jaarrekeningen met een niet-goedkeurende controleverklaring of uitzonderingsrapportage (tegenover 346 in 2017). Het ging om 9 afkeurende controleverklaringen, 9 controleverklaringen met een beperking en 2 met een oordeelonthouding over de
rechtmatigheid. Bij de overige 216 jaarrekeningen heeft de accountant een verslag van bevindingen toegevoegd.

Daling onrechtmatigheden Europese aanbestedingen
De afgelopen jaren gingen de meeste en belangrijkste opmerkingen van de accountants
over de Europese aanbestedingen. Het aantal opmerkingen daarover daalde spectaculair
van 180 in 2017 naar slechts 16 in 2018. Dit is een gevolg van het verhogen van de rapportagegrens. Het totaal van de onderliggende bedragen (en daarmee van de totale onrechtmatigheid) bedroeg 14 miljoen euro in 2018. In 2017 was dat nog 178 miljoen euro. In 6 gevallen
heeft de accountant de omvang van de onrechtmatigheid niet benoemd.

71

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

De inspectie heeft geen handhavingsbevoegdheden voor
aanbestedingen. Als de aanbestedingsvoorschriften niet
worden nageleefd, moeten de betrokken marktpartijen zelf
actie ondernemen. Wij kunnen de tekortkomingen alleen
signaleren. Daarom wezen we de besturen in de afhandelingsbrieven op de onrechtmatigheden en gaven we aan dat
die mogelijk leiden tot verkeerde uitgaven.

Beleggen en belenen gaat nog niet altijd goed
Ook het niet naleven van de regeling Beleggen en belenen
zorgt voor tekortkomingen. In een deel van de gevallen ontbreekt een treasurystatuut dat volgens de voorschriften is
opgesteld. In 2018 ging dat om 8 gevallen. Dat zijn er 11 minder dan in 2017. We hebben de besturen die tekortschoten
gevraagd ervoor te zorgen dat in 2019 zo’n treasurystatuut
aanwezig is.

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

In de overige gevallen (51 in 2018 tegen 38 in 2017) gaat het
om het bezit van beleggingsproducten die niet voldoen aan
de regeling, vooral aan de ratingvereisten. Ondanks deze
constatering handelden besturen in 2018 toch niet onrechtmatig. In een aantal gevallen gaat het om producten die besturen al in bezit hadden voordat de regeling in 2016 inging.
In de overige gevallen gaat het om producten die eerst wel
voldeden, maar door afwaardering van de producten niet
meer.

Continuïteitsparagraaf voldoet soms niet
De accountant heeft bij 15 jaarrekeningen een opmerking
gemaakt. In 2017 gebeurde dat bij 17 jaarrekeningen. De
opmerkingen gingen over het ontbreken van (delen van) de
continuïteitsparagraaf, het niet ontleend zijn van de meerjarenbegroting aan de Planning-en-controlcyclus of het niet
goedkeuren van de meerjarenbegroting door het toezichthoudend orgaan. De besturen zijn in de afhandelingsbrief
verzocht ervoor te zorgen dat de continuïteitsparagraaf in
2019 wel voldoet aan de gestelde eisen. De inhoudelijke bespreking van de continuïteitsparagraaf is terug te lezen in
paragraaf 2.2.

72

Halvering van aantal scholen met onrechtmatige
huisvestinguitgaven
Ten slotte waren er schoolbesturen die uitgaven aan huisvesting hebben gedaan die de gemeente had moeten doen.
Dit was in 2018 bij 4 schoolbesturen het geval, voor in totaal
een bedrag van ruim een half miljoen euro. In 2017 waren
dat nog 8 besturen, voor een bedrag van 2 miljoen euro.
Voor deze gevallen moeten we nog aanvullende informatie
opvragen en/of een rapport opstellen na specifiek onderzoek.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

4.3 Wet normering topinkomens

Sinds 1 januari 2013 is de Wet normering topinkomens
(WNT) van kracht. Het doel van de WNT is bovenmatige beloningen en ontslagvergoedingen tegengaan bij instellingen
in de (semi)publieke sector. De maxima worden jaarlijks
vastgesteld bij ministeriële regeling. In de wet zijn daarnaast
verplichtingen vastgelegd over het openbaar maken – in de
financiële jaarverslagen – van de bezoldiging en ontslagvergoedingen, zowel voor topfunctionarissen als voor
overige functionarissen. Als inspectie is het onze taak om de
naleving van de WNT door circa 1.500 onderwijsinstellingen
in de gaten te houden.

Hoe werkt de WNT?
In de WNT houdt de instellingsaccountant primair toezicht. De accountant heeft een extra controlerende taak
en meldt overtredingen aan de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Overtredingen worden
alleen gemeld als ze op het moment van publicatie van
de jaarrekening nog niet ongedaan zijn gemaakt.
Wij doen in een aantal gevallen op eigen initiatief onderzoek naar bezoldigingen en ontslagvergoedingen en de
verantwoording daarvan in de jaarstukken. Hiermee dragen wij bij aan het doel van de WNT: de betaling van top-

Wij ontvangen de meldingen van de accountants over mogelijke overtredingen van de WNT en krijgen daarnaast via
andere kanalen ook signalen over mogelijke overtredingen
die een aangrijpingspunt vormen voor actief toezicht op
naleving. Het overzicht van de afgelopen jaren is te zien in
figuur 4.1.

Figuur 4.1

functionarissen in de publieke en semipublieke sector
op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau houden.
Overigens betreft de bezoldigingsklasse de maximumnorm en betekent dit niet automatisch dat de bestuurder
de WNT overtreedt. In veel gevallen ontvangt de bestuurder, ondanks de indeling in de te hoge bezoldigingsklasse,
een bezoldiging die onder het door OCW berekendeWNT-maximum ligt. Bovendien vallen verreweg de
meeste bestuurders met een salaris boven het individuele
WNT-maximum onder het overgangsrecht.

2014

2015

Melding

Signaal

73

 ntwikkeling meldingen en signalen Wet
O
normering topinkomens

20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2016

2017

2018

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019

Op 1 oktober 2019 waren er 8 accountantsmeldingen en 18
signalen over het boekjaar 2018. Deze omvatten onder andere mogelijke overschrijdingen van de wettelijke maxima,
het onjuist berekenen van welke bezoldigingsklasse van
toepassing is en het onjuist of onvolledig openbaar maken
van de gegevens in de financiële jaarverslaglegging. Meer
informatie over de uitvoering en realisatie van de doelen

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

van de WNT is te vinden in de jaarlijkse rapportage van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.31[1]
Dit rapport omvat ook de ontwikkelingen in de onderwijssector.

Onderverdeling naar bezoldigingsklassen
Vanaf 2016 is het systeem van de WNT-bezoldigingsmaxima per onderwijssector vervangen door een systeem met
bezoldigingsklassen, die door de instelling zelf berekend
moeten worden. In het voorjaar van 2018 heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) ook per
instelling de bezoldigingsklasse berekend en de uitkomsten
vergeleken met de opgave over 2016. Uit deze risicoanalyse bleek dat verreweg de meeste instellingen de bezoldigingsklasse correct vaststelden. Maar er was ook een aantal
afwijkingen. Iets minder dan 190 instellingen (ongeveer 13
procent) hebben een ander aantal complexiteitspunten, die
bepalen in welke klasse de instelling hoort, berekend dan
de regeling voorschrijft. Het betreft zowel afwijkingen naar
boven als naar beneden. Omdat de bezoldigingsklassen
bestaan uit een bandbreedte voor het aantal complexiteitspunten, leidt een ander aantal complexiteitspunten niet
direct tot een andere bezoldigingsklasse. Bij iets minder dan
60 instellingen (ongeveer 4 procent) leidde dat echter tot
een hogere bezoldigingsklasse dan de regeling voorschrijft.

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

Het is zeer onwenselijk als instellingen de bezoldigingsklasse verkeerd vaststellen. Het gevolg kan zijn dat er te veel
salaris wordt betaald aan de topfunctionaris(sen). Daarom
ondernamen wij samen met OCW een aantal concrete acties
om dit aantal terug te brengen. We hebben informatie over
de ministeriële regeling ter verduidelijking naar de instellingen en de accountants gestuurd. Ook riepen we de instellingen met een te hoog berekende bezoldigingsklasse op in
de eerstvolgende jaarstukken hun fouten te herstellen. Om
te zien of deze acties het gewenste resultaat geven, voerden
we over verslagjaar 2017 samen met OCW een herhaling van
de analyse uit.
Het aantal instellingen dat in 2017 een hogere bezoldigingsklasse berekende dan de regeling voorschrijft, daalde van
iets minder dan 60 naar 30 instellingen (ruim 2 procent
van het totaal). Er zijn 11 nieuwe gevallen en 19 instellingen
hadden ook in 2016 niet de correcte bezoldigingsklasse berekend. Een aantal van deze instellingen had de jaarrekening
2017 al afgerond toen bleek dat de bezoldigingsklasse
verkeerd was vastgesteld en heeft toegezegd in 2018 de
correcte bezoldigingsklasse op te nemen. Bij andere instellingen is het gesprek tussen de instelling en de inspectie nog
niet afgerond. Voor nadere informatie over de uitgevoerde
risicoanalyses wordt verwezen naar de kamerbrief van
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de
minister voor Basis- en Voorgezet Onderwijs en Media.32

31

[1] Voor de WNT-jaarrapportage 2015, zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/12/01/wnt-jaarrapportage-2015-jaaranalyse-en-overzicht-wet-normering-topinkomens-wnt.

32

Voor de Kamerbrief zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/03/26/kamerbrief-over-proactief-wnt-toezicht.

74

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

4.4 Werkzaamheden van de accountants

Als inspectie hebben we informatie nodig waarmee instellingen zich verantwoorden. Op die manier kunnen we
voldoende toezicht houden op besturen. Deze verantwoordingsinformatie wordt gecontroleerd door een accountant
die door het bestuur en/of de raad van toezicht is aangesteld. De accountant voert de controle uit aan de hand van
het onderwijsaccountantsprotocol OCW 2017, dat gedetailleerde aanwijzingen geeft voor de werkzaamheden van de
accountants. Wij houden een steekproef onder de accountants, bij wie we dossierreviews uitvoeren. 33 In die reviews
stellen we vast of de accountantswerkzaamheden juist zijn
uitgevoerd. Dit onderzoek vindt plaats bij de accountant en
niet bij de instellingen. Alleen als een accountantsonderzoek
niet toereikend is, moet de accountant eventueel een deel
overdoen en kan de instelling daar in de vorm van extra
controleactiviteiten wel iets van merken.

33	De inspectie kan die reviews pas uitvoeren als eerst het hele

In het najaar van 2018 voerden we 74 reviews uit op controlewerkzaamheden van de accountants. Deze reviews hadden betrekking op:

Tabel 4.1

• de jaarstukken 2017;
•	de overige controlepunten over de rechtmatigheid;
•	de gegevens die worden gebruikt voor de bekostiging in
2018 (voortgezet onderwijs), 2018/2019 (primair onderwijs) en 2019 (mbo en hoger onderwijs).
De reviews omvatten niet alle controlewerkzaamheden,
maar zijn beperkt tot de eisen die het ministerie van OCW
specifiek aan de verslaggeving stelt. Het gaat om de eisen
uit de Richtlijn voor de Jaarverslaggeving 660 (RJ660) en de
eisen aan de financiële rechtmatigheid vanuit wet- en regelgeving. Deze eisen zijn ook vastgelegd in het onderwijsaccountantsprotocol OCW 2017. Tabel 4.1 laat zien hoeveel reviews wij over de boekjaren 2015 tot en met 2017 uitvoerden.
De reviews van de onderzoeken naar bekostiging betreffen
meestal dezelfde besturen als die van de onderzoeken van
de jaarrekening. Het gaat dus om 46 besturen in 2017. Deze
reviews waren verdeeld over 19 accountantskantoren (van 41
in totaal) en 45 tekenende accountants (van 121).

accountantsonderzoek is verricht. Daarom lopen zij altijd een jaar
achter en gaat dit onderzoek over 2017.

75

Boekjaar 2015

Boekjaar 2016

Boekjaar 2017

Sector

JR*

BK*

JR*

BK*

JR*

BK*

primair
onderwijs

19

**

18

**

18

**

voortgezet
onderwijs

18

18

17

17

14

14

mbo

10

10

9

9

7

7

hoger
onderwijs

6

6

6

6

7

7

Subtotaal

53

34

50

32

46

28

Totaal
reviews
*

Aantallen reviews boekjaren
2015 tot en met 2017

87

82

74

JR = Jaarrekening, BK = Bekostiging

**	Bij de sector primair onderwijs geeft de inspectie een oordeel over de jaarrekening én het bekostigingsonderzoek samen

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Meer onderzoeken niet toereikend
De uitkomsten over boekjaar 2017 laten zien dat 64 van de
74 gereviewde onderzoeken toereikend zijn en 10 reviews
van de 74 (13,5 procent) niet. Dat is een aanzienlijke stijging
ten opzichte van het vorige boekjaar, toen dat maar 4,9 procent betrof. In bijlage VI is een overzicht opgenomen van de
accountantskantoren en de oordelen die zij bij de reviews
kregen.
Die stijging is waarschijnlijk deels het gevolg van veranderingen in de markt van onderwijsaccountants. In de volgende paragraaf bespreken we dit verder. Ook is er een verandering in de manier waarop wij als inspectie onderzoeken
benaderen. De afgelopen jaren rapporteerden we al over
het risico dat kleinere kantoren mogelijk onvoldoende toegerust zijn om de controles met de noodzakelijke diepgang
en kwaliteit uit te voeren. Bij de selectie van de reviews is
dit risico meegenomen. Het aandeel kleinere kantoren in de
reviews bedraagt over boekjaar 2017 ongeveer 37 procent
en is de afgelopen jaren steeds verhoogd, ook gebaseerd op
ontwikkelingen in de markt en de resultaten van de reviews.
Er is dus sprake van een gerichtere selectie die meer dan in
de vorige jaren het risico laat zien. Van de 10 reviews met
een oordeel ‘niet toereikend’ gaan er 8 over kantoren met
minder dan 10 opdrachten in het onderwijsveld.

Figuur 4.2

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

Ontwikkeling niet-toereikende controles

16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
2013

2014

2015

Bron: Inspectie van het Onderwijs

76

2016

2017

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

4.5 Marktontwikkelingen onderwijsaccountants

Al een aantal jaren is een verschuiving gaande van grotere
naar kleinere accountantskantoren. Dat is het duidelijkst
zichtbaar in de ontwikkeling van de vier grote accountantskantoren in de onderwijsmarkt. Deze kantoren bedienden
in 2012 59 procent van deze markt. In 2017 was dat nog 18
procent. Dat resterende aandeel zit in belangrijke mate geconcentreerd in het mbo en hoger onderwijs, waar sprake
is van grote en complexe instellingen. Figuur 4.3 laat die
ontwikkeling onderverdeeld naar sector zien in aantallen
onderzoeken.

Figuur 4.3

In figuur 4,4 is dat gedaan door het marktaandeel niet uit te
drukken als deel van het aantal opdrachten, maar van de totale baten van de instellingen.

Marktaandeel grote vier kantoren
naar sector in aantallen

100%
90%

Figuur 4.4

80%
70%
60%

120%

50%

100%

40%

80%

30%

60%

20%

40%

10%

20%
0%

0%
2013
po

 arktaandeel grote vier kantoren naar sector in
M
totale baten

vo

2014
mbo

2015
hbo

2016

2013

2017

wo

po

vo

2014
mbo

2015
hbo

2016

2017

wo

Bron: Inspectie van het Onderwijs

Bron: Inspectie van het Onderwijs

We zien wel dezelfde tendens als we bij de marktontwikkelingen rekening houden met de relatieve omvang van de
instellingen waar men de controleopdracht uitvoert. Alleen
maken de verhoudingen ook duidelijk dat grote kantoren
nog altijd sterk vertegenwoordigd zijn bij de grote instellingen.

Het valt op dat grote kantoren nog in belangrijke mate de
grote instellingen bedienen. In het wo zijn het bijvoorbeeld
enkel de (kleine) levensbeschouwelijke universiteiten die
van andere kantoren gebruik maken.

77

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Kantoren met veel onderwijs leveren relatief beter
werk
Kantoren met veel opdrachten in het onderwijs (niet noodzakelijk de grote accountantskantoren) beschikken doorgaans over meer deskundigheid en de mogelijkheid een
goed ontwikkeld systeem van kwaliteitsborging op te bouwen en in stand te houden. Bij kantoren met slechts een of
enkele opdrachten in het onderwijs vormt de deskundigheid
een potentieel risico. Het opbouwen en in stand houden
daarvan vergt relatief gezien meer tijd. Zoals we in de vorige
paragraaf aangaven, bepaalt dat risico in toenemende mate
de selectie van de inspectie voor reviewonderzoek.

Figuur 4.5

4 T O E Z I C H T O P R E C H T M AT I G H E I D

De figuur laat zien dat het marktaandeel van de kantoren
met 100 of meer opdrachten in de afgelopen jaren afnam
ten gunste van de tussencategorieën in het veld. In categorie A is in 2017 bovendien nog maar een van de 4 grote kantoren te vinden. De overige zitten in B of zelfs in C. In 2012
bevonden deze kantoren zich nog allemaal in categorie A.

 antal opdrachten per groottecategorie
A
onderwijsopdrachten

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

Als we met die bril de accountantsmarkt voor het onderwijs
bekijken, is niet zozeer de absolute omvang van de accountantskantoren van belang, als wel de mate waarin kantoren
zich bezighouden met onderwijs. Dat valt uit te drukken in
het aantal controleopdrachten die ze in de verschillende
verslagjaren in het onderwijs uitvoerden.

0%
2012

2013

2014

2015

2016

Cat A: kantoren ≥100

Cat B: kantoren 50-99

Cat C: kantoren 10-49

Cat D: kantoren ≤9

Bron: Inspectie van het Onderwijs

In figuur 4.5 zijn de kantoren onderverdeeld in 4 categorieën. Categorie A bestaat uit de kantoren die in het dat jaar
100 of meer onderwijsopdrachten uitvoerden. Categorie B
loopt van 50 tot en met 99. Categorie C van 10 tot en met
49 en tenslotte omvat D de kantoren met minder dan 10
opdrachten.

78

2017

Deze ontwikkeling heeft voor- en nadelen. Een voordeel is
dat het de prijsontwikkeling voor de accountantscontrole
beperkt. Kleinere kantoren hebben in het algemeen lagere
kosten en daarmee een lager tarief. Een recent rapport van
de Auditdienst Rijk (2019) bevestigt deze waarnemingen
voor primair (po) en voortgezet onderwijs (vo). Er is sprake
van een lichte stijging van de accountantshonoraria vooral
bij de kleinere besturen. Die wordt waarschijnlijk beperkt
door de hiervoor beschreven beweging. Een nadeel kan zijn
dat de kwaliteit en de borging hiervan afnemen. Van de 10
niet-toereikende onderzoeken waren er 8 afkomstig uit
kantoren in categorie D.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Literatuur
en overige
bronnen

79

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

L I T E R AT U U R E N O V E R I G E B R O N N E N

Literatuur en overige bronnen

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don). (2009). Financieel
	beleid van onderwijsinstellingen. Rapport van de Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen. Den Haag: Ministerie van OCW.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2017). Financiële gegevens. Jaarrekeningen 2012 tot
en met 2016. Voor alle sectoren.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2018a). Financiële gegevens. Jaarrekeningen 2013 tot
en met 2017. Voor alle sectoren.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2019a). Financiële gegevens. Jaarrekeningen 2014 tot
en met 2018. Voor alle sectoren.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2019b). Personeelsgegevens 2011-2018. Voor de
sectoren po, vo en mbo.
DUO Onderwijsonderzoek en Advies. (2019). Rapportage onderzoek werkdrukmiddelen.
Utrecht: PO-Raad.
Inspectie van het Onderwijs. (2008). De vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs.
	Onderzoek naar het weerstandsvermogen van vo-scholen. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2015), De financiële situatie in het onderwijs 2014.
Inspectie van het Onderwijs (2016a), De financiële staat van het onderwijs 2015.
Inspectie van het Onderwijs (2016b), Naar een versterking van het toekomstperspectief in
	jaarverslagen, vervolgonderzoek naar continuïteitsparagrafen. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2017), De financiële staat van het onderwijs 2016.
Inspectie van het Onderwijs (2018), De financiële staat van het onderwijs 2017.
Inspectie van het Onderwijs (2018a), Toezichtinformatie en eigen financiële analyses.

Aarsen, E. v., Weijers, S., Walraven, M., & Bomhof, M. (2017). Monitor samenwerkingsverbanden
2016. De voortgang van passend onderwijs volgens swv-directeuren. (No. 16). Utrecht: Oberon.
Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek. (Commissie Van Rijn
	(2019). Wissels om. naar een transparante en evenwichtige bekosting en meer samenwerking in
hoger onderwijs en onderzoek.
Auditdienst Rijk. (2019). Verkenning controlelast accountantscontrole PO en VO.
Bakker, W., Biemen, T., Blokzijl, L., Castelijns, E., Mark, E. v. d., & Varwijk, J. (2019).
	Inzicht in zorg in onderwijstijd. onderzoek naar de organisatie en financiering van ondersteuning in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Utrecht: Berenschot.
Berdowski, Z., & Eshuis, P. H. P. (2010). Kapitalisatiefactor MBO en HO. Een onderzoek
	naar mogelijkheden voor normering. Zoetermeer: Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven (IOO).
Berg, E. van den, Brouwer, Y., Imandt, M., Aarsen, E. van, Scholten, F., & Vegt, A. L. van der.
	(2016). Schoolkostenmonitor 2015-2016.
Bouma, K., & Kuiper, R. (25 september 2019). Schooldirecteuren kritisch op inhuren
docenten via uitzendbureaus: ‘Vervanger kost 20 duizend euro meer’. De Volkskrant
CBS, OCW, DUO. (2018). Onderwijs in Cijfers. Geraadpleegd van
https://www.onderwijsincijfers.nl/
Commissie Koopmans. (1999). De vermogenspositie van universiteiten. Een delicate balans.
Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis. (2012). Autonomie Verplicht.
	Rapport onderzoek financiële problematiek Amarantis. Den Haag: Commissie onderzoek
financiële problematiek Amarantis.
Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden. (2015). Ontspoorde ambitie. Den Haag:
Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden.
Commissie Smits. (2003). Zuinig op de toekomst. Van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht
besturen. Amsterdam: Stichting Vangnet HBO.

80

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

L I T E R AT U U R E N O V E R I G E B R O N N E N

Inspectie van het Onderwijs (2018b). Financiële positie en ontwikkeling van de agrarische
	opleidingscentra. Onderzoek naar de huidige en verwachte financiële ontwikkeling van de aoc’s
en de mogelijke effecten op de kwaliteit van het onderwijs. (No. 5158117). Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs. (2019a). Doelmatige omvang van de reserves. technische verkenning
en advies voor het toepassen van een methodiek ter detectie en aanpak van overmatige
vermogensopbouw. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2019b). Rapport uitkomst van themaonderzoek naar
	ontwikkeling van aantal internationale studenten en effecten daarvan voor de
financiële positie van de instellingen. Zijn er universiteiten en/of hogescholen die
financieel afhankelijk zijn van de instroom van de internationale studenten? Utrecht,
juni, 2019.
Kuiper,R. (2 september 2019). Deze school investeerde in plezier reportage extra
voorzieningen basisonderwijs. De Volkskrant, pp. 1, 5.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2018). Versterking verantwoording
van en inzicht in onderwijsgelden. Kamerbrief 15 oktober 2018. Nr. 1425322.
Ministerie van Financiën (2017). Overzicht inkomsten en uitgaven rijksoverheid 2018.
	Samenvatting miljoenennota 2018. Geraadpleegd via link: https://www.rijksoverheid.
nl/binaries/rijksoverheid/documenten/brochures/2017/09/19/samenvattingmiljoenennota-2018/MN+samenvatting+NL.pdf
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW). (2019). Database Functiemix.
	Geraadpleegd 19 mei 2019, van Database Functiemix website: https://database.
functiemix.nl/
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) (2019). Referentieraming 2019
	mbo. Geraadpleegd 30 september 2019, van website open onderwijsdata DUO:
https://duo.nl/open_onderwijsdata/publicaties/mbo-planning-/mbo-plan-1.jsp
MBO Raad & PWC (2018). Financiële positie MBO-scholen: sector financieel gezond, maar
beeld per school verschilt. Woerden, oktober 2018.
Onderwijsraad. (2018). Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden. naar meer eenvoudige
	bekostiging en betere verantwoording van besteding van publieke middelen.
( No. 20180195/1125). Den Haag: Onderwijsraad.
PriceWaterhouseCoopers. (2008). Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs
	(No. 2008- 1704 MvdM/rk). Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen.

81

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Bijlagen

I	Uitleg financiële begrippen
en kengetallen

83

II	Gebruikte afkortingen
en overige begrippen

85

III	Verkenning van methoden
voor normering van overmatig
vermogen 
86
IV	Bruikbaarheid van solvabiliteit
als indicator voor overmatig
vermogen 
88

82

V	Balans en staat van baten
en lasten 

90

VI	Accountantskantoren in het
reviewonderzoek 2017 

91

VII Tabellen bij de figuren

92

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage I Uitleg financiële begrippen en kengetallen

Signaleringswaarden

Solvabiliteit

Weerstandsvermogen

De signaleringswaarden van de kengetallen zijn nadrukkelijk geen normen. Zij helpen als detectiemiddel van mogelijke problemen. Op basis van die detectie wordt in een
diepgaande analyse en aanvullend onderzoek bepaald of
die problemen er echt zijn. Op basis daarvan kan eventueel
worden bepaald dat een instelling onder verscherpt financieel toezicht kan komen staan. Ook het omgekeerde geldt.
Enkel het (weer) voldoen aan bepaalde kengetallen betekent niet automatisch een terugkeer naar basis financieel
toezicht. Ook hier wordt dat bepaald op basis van een diepgaande analyse.

De solvabiliteit geeft aan in hoeverre een organisatie in
staat is om op korte en lange termijn haar schulden te kunnen voldoen. Als specifieke indicatie voor continuïteitsrisico’s kijken wij naar de solvabiliteit 2 ((eigen vermogen +
voorzieningen)/totale passiva). Daarbij hanteren we een
signaleringswaarde van 0,3. Waar het gaat om de bovenkant
van het vermogen, is in dit rapport sprake van solvabiliteit
1, gecorrigeerd voor privaat eigen vermogen ((publiek eigen
vermogen)/totale passiva). Hiervoor is geen signaleringswaarde.

Het weerstandsvermogen laat zien in hoeverre het eigen
vermogen in staat is wisselingen in de inkomsten op te vangen. Daartoe delen we het eigen vermogen door de inkomsten (Eigen vermogen/totale baten + financiële baten). De
signaleringswaarde is in het funderend onderwijs 0,05.

Liquiditeit
Rentabiliteit
De rentabiliteit geeft aan of er sprake is van een positief of
negatief financieel resultaat, ook wel exploitatieresultaat
genoemd. Dit is de verhouding tussen het financiële resultaat en de inkomsten (resultaat/(totaal baten + financiële
baten)*100). Onderwijsinstellingen kunnen een positief
financieel resultaat realiseren, maar streven geen winst na
omdat dit niet past bij hun publieke taak. Het streven is te
sturen op een nulpositie voor de rentabiliteit. Als indicatie
voor mogelijke financiële risico’s hanteren wij als inspectie
een driejarig resultaat onder nul, een tweejarig resultaat onder de 5 procent of eenmalig onder de 10 procent.

De liquiditeit geeft aan hoeveel geld er beschikbaar is om
geplande en onvoorziene uitgaven te kunnen voldoen. Dit
wordt berekend door de vlottende activa die over het algemeen bestaan uit liquide middelen en vorderingen, te delen
door de kortlopende schulden. Voor kleinere instellingen en
vooral in het funderend onderwijs hanteren we daarvoor als
signaleringswaarde 0,75. Voor grote instellingen is dat 0,5.

83

Huisvestingsratio
De huisvestingsratio maakt inzichtelijk in hoeverre de lasten
voor huisvesting mogelijk te hoog zijn en zouden kunnen
leiden tot continuïteitsrisico’s. Daartoe worden alle lasten
die samenhangen met huisvesting gedeeld door de totale
lasten ((huisvestingslasten + afschrijvingen gebouwen en
terreinen + afschrijvingen op desinvesteringen gebouwen
en terreinen)/(totaal lasten)). Voor het funderend onderwijs
bedraagt de signaleringswaarde 0,10 en voor mbo en hoger
onderwijs 0,15.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Risicobeheer
De rapportage over risicobeheer is in de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (Rjo) voluit omschreven als ‘rapportage aanwezigheid en werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem’. Daaraan is toegevoegd
dat in deze rapportage wordt vermeld hoe het interne risicobeheersingssysteem is ingericht en hoe dit in de praktijk
functioneert. Welke resultaten hiermee zijn bereikt en welke
aanpassingen eventueel worden doorgevoerd in de komende jaren.
We verwachten toelichtingen over hoe het systeem is ingericht en hoe dat in het afgelopen jaar heeft gefunctioneerd,
bijvoorbeeld wie taken uitvoert in het kader van het risicobeheer en hoe risicogebieden in kaart worden gebracht. De
werking daarvan kan bijvoorbeeld zichtbaar worden in toelichtingen waaruit bijstelling van risico’s of risicomaatregelen blijkt of uit bijstelling van gestelde doelen. Bijvoorbeeld
als er verbeteringen zijn aangebracht in de interne managementinformatie. Aanvullend kan in een verslag van het toezichthoudend orgaan een reflectie staan op de werking van
het risicobeheer. Risicobeheer hoeft niet beperkt te blijven
tot in geld meetbare risico’s, maar dit kan ook cultuur in een
organisatie aangaan.

Risico’s en maatregelen
De rapportage over risico’s is in de Rjo voluit omschreven
als een ‘beschrijving van de belangrijkste risico’s en onzekerheden’. Daarbij is voorgeschreven dat het bestuur aangeeft voor welke risico’s en onzekerheden zij zich in de komende jaren ziet geplaatst en op welke manier zij passende
maatregelen treft om aan deze risico’s en onzekerheden het
hoofd te bieden. Waar nodig en relevant dient dit te worden
aangevuld met een cijfermatige toelichting.

BIJLAGE

We verwachten dat bij vermelde (interne en externe) risico’s
een beschrijving wordt gegeven van de mogelijke impact,
beheersmaatregelen en een kwantificering van risico’s, met
daarbij, waar nodig, een onderbouwing van de benodigde
buffer om risico’s op te vangen.
Een overzicht van kansen en bedreigingen kan daaraan
voorafgaan. Bij vermelde risico’s verwachten we toelichtingen over beheersmaatregelen. Een bestuur zou bepaalde
risico’s expliciet kunnen aanvaarden en dit in het bestuursverslag motiveren.

Verantwoording intern toezicht
De interne toezichthouders moeten over de uitvoering van
hun wettelijke taken verantwoording afleggen in het bestuursverslag. In de Rjo wordt specifiek gevraagd om verantwoording af te leggen over hun handelen en over de resultaten daarvan. Daarnaast leggen interne toezichthouders
verantwoording af over de manier waarop zij het bestuur
ondersteunen en/of adviseren over beleidsvraagstukken.
We verwachten dat hier concrete toelichtingen worden gegeven over activiteiten waarmee interne toezichthouders
uitvoering hebben kunnen geven aan hun wettelijke taken.
Een van de belangrijkste taken is toezien op de taken en bevoegdheden van het bestuur. Daartoe moeten zij afwegen
welke informatie daarvoor nodig is en zorgen dat zij over
voldoende informatie beschikken. Vervolgens moeten zij
in staat zijn hierover een oordeel te vormen en in te grijpen
als dat nodig is. Ingrijpen hoeft geen zwaar middel te zijn,
dit kan ook bijvoorbeeld met het doorvragen naar extra informatie of een schoolbezoek. Daarnaast verwachten we
dat de intern toezichthouder beschrijft welke resultaten hij
heeft bereikt met haar handelen.

84

Zijn bijvoorbeeld bepaalde plannen bijgesteld? Daarbij
kan de intern toezichthouder het bestuur met raad terzijde
staan. Een voorbeeld hiervan is een bestuur dat maatregelen moet nemen om financiële verslechtering te voorkomen.
Dan kan het toezichthoudend orgaan vermelden welke rol
het daarbij heeft vervuld.
Een van de wettelijke taken is toezicht op doelmatigheid van
bestedingen. Dat hieraan uitvoering is gegeven kan bijvoorbeeld zichtbaar worden in toelichtingen over goedkeuring
van de meerjarenbegroting of van bepaalde plannen van
het bestuur. Het intern toezicht kan vertellen welke afwegingen hieraan voorafgingen. Het is goed om aan te geven
met welke geledingen contact plaatsvindt en hoe vaak. En
te beschrijven hoe verschillende functies van het intern
toezicht worden ingevuld, zoals de controlerende functie,
werkgeversfunctie en klankbordfunctie.
In de verantwoording wordt ook ingegaan op de manier
waarop invulling wordt gegeven aan het tweejaarlijks
overleg met de medezeggenschap en hoe interne toezichthouders deze informatie gebruiken bij hun toezicht op het
bestuur. Ook kan hier informatie worden gegeven over de
manier waarop de medezeggenschap in staat wordt gesteld
om een bindende voordracht te doen voor een lid van het
intern toezicht.

Financiële doelmatigheid
Met financiële doelmatigheid bedoelen we dat het geld efficiënt wordt besteed en dat het geld ten goede komt aan
de door het bestuur gestelde doelen. We verwachten dat
die doelen bijdragen aan kwaliteit van het onderwijs en dat
deze duidelijk zijn toegelicht in het bestuursverslag.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage II Gebruikte afkortingen en overige begrippen

Doordecentralisatie	De middelen die gemeenten ontvangen voor onderwijshuisvesting worden direct ter beschikking gesteld aan de schoolbesturen die daarmee zelf verantwoordelijk worden. Doordecentralisatie kan volledig zijn, maar heeft in deze Financiële
Staat alleen betrekking op het buitenonderhoud van de
gebouwen.
dotatie
storting in een voorziening
DUO
Dienst Uitvoering Onderwijs
EER
Europese Economische Ruimte
eigen vermogen
saldo van de activa en de schulden
EZ		
ministerie van Economische Zaken
hbo
hoger beroepsonderwijs
immateriële vaste activa	niet tastbare vaste activa zoals goodwill, patenten of
ontwikkelingskosten
lwoo
leerweg ondersteunend onderwijs
kort vreemd vermogen	schulden die binnen een jaar moeten worden betaald,
bijvoorbeeld kortlopende leningen, leverancierskredieten.
mbo
middelbaar beroepsonderwijs
KNAW
Koninklijke Academie van Wetenschappen
NWO
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek

OCW
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
po		
primair onderwijs
pro		
praktijkonderwijs
RJ660	Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving, paragraaf 660
(de specifieke onderwijsparagraaf)
rjo		
Regeling jaarverslaggeving onderwijs
SBR
Standard Business Reporting
so		
speciaal onderwijs
vaste activa	bezittingen waarvan het benodigd vermogen voor meer
dan een jaar is vastgelegd
vlottende activa	bezittingen waarvan het benodigd vermogen voor minder
dan een jaar is vastgelegd
vo		
voorgezet onderwijs
WNT
Wet normering topinkomens
wo 		
wetenschappelijk onderwijs
XBRL
eXtensible Business Reporting Language

85

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage III Verkenning van methoden voor normering
van overmatig vermogen

Voor het onderzoek naar financiële reserves hebben wij
allereerst een reeks van eerdere onderzoeken naar benodigd vermogen opnieuw bekeken. De vermogenspositie van
instellingen is immers veel complexer dan dat zij met een
eenvoudig kengetal met grenswaarde zou kunnen worden
benaderd. Dat blijkt ook uit eerdere onderzoeken. Dat begon met de Commissie Koopmans (1999) die een standaard
stelde voor de bepaling van het vermogen van universiteiten. Nadien heeft de Commissie Smits (2003) daarop voortgebouwd voor de instellingen in het hbo.
De Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, 2009) heeft voor de bepaling van het noodzakelijke vermogen de kapitalisatiefactor geïntroduceerd. Zij
kon daarbij alleen niet goed uit de voeten met het vastgoed
op de balans van de sectoren mbo en hoger onderwijs (ho).
Zij stelde daarom voor het funderend onderwijs een methodiek vast met normen maar met weglating van de gebouwen en terreinen uit de materiële vaste activa.

Zij adviseerde verder dat nader onderzoek gedaan zou moeten worden naar de bruikbaarheid van de kapitalisatiefactor
in mbo en ho.
Dit nader onderzoek is aansluitend uitgevoerd door Berdowski en Eshuis (2010) van het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven (IOO). Zij introduceerden een aangepaste vorm van de kapitalisatiefactor die rekening hield
met de aanwezigheid van vastgoed op de balans. De hoeveelheid vastgoed (of eigenlijk de totale hoeveelheid vaste
activa) wordt verrekend in de noodzakelijke hoeveelheid
vermogen. Dit leidt ertoe dat normen instellingsafhankelijk
zijn. Elke instelling krijgt een eigen norm, afhankelijk van de
samenstelling van de balans.
Voor die financieringsnormen presenteerden Berdowski en
Eshuis (2010) twee varianten. De eerste variant is gebaseerd
op de Commissie Koopmans (1999) en is te beschouwen als
de maximaal conservatieve financieringsnorm.

Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de vaste activa volledig
met eigen vermogen worden gefinancierd. Daarnaast
hebben Berdowski en Eshuis (2010), ook op basis van
opmerkingen van eerdere commissies34, een variant ontwikkeld waarbij meer gebruik wordt gemaakt van vreemd
vermogen. Zij noemen die beide varianten de maximale en
de minimale variant. Het hoeft geen betoog dat in de maximale variant het hoogste eigen vermogen vereist is.
Uit de reacties van het veld die in het rapport van Berdowski
en Eshuis (2010) worden vermeld, bleek dat het veld niet
heel warmliep voor deze methodiek. Hoewel ze volgens
empirisch onderzoek wel een goede voorspeller was van
mogelijke problemen van instellingen. Men was alleen van
mening dat met de bestaande kengetallen (liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit) er voldoende stuurmogelijkheden
aanwezig waren en had er niet veel behoefte om daar nog
een aan toe te voegen.

34 De Commissie Smits (2003), de Commissie Don (2009) en de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van OCW hebben alle gewezen op de vrijheid van instellingen om gebruik te maken van vreemd vermogen voor de financiering van de vaste activa.

86

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Bovendien kwamen in de jaren na het publiceren van deze
rapporten enkele instellingen in zeer serieuze problemen,
voor een deel als gevolg van ingewikkelde financiering met
vreemd vermogen35. Dat had enerzijds als gevolg dat de
aandacht veel sterker kwam te liggen op instellingen met
mogelijke continuïteitsproblemen en dus minder op vermogensvorming. En anderzijds leidde het tot een conservatievere tendens in de financiering.
Voor ons eigen onderzoek hebben wij aansluiting gezocht
bij de maximale variant van Berdowski en Eshuis (2010). De
eerste overweging daarbij is de brede toepasbaarheid van
de methode. Door de variabele normering op basis van de
samenstelling van de balans, is zij in alle sectoren te gebruiken, ongeacht de hoeveelheid vastgoed op de balans. Dat
maakt de benadering eenvoudiger, aangezien er niet per
sector andere werkwijzen hoeven te worden gehanteerd.
Dat komt ook meteen tegemoet aan het probleem dat er
nogal wat instellingen zijn die in meer dan één sector werkzaam zijn. Het is een methode die op zuiver financiële criteria werkt en niet op andere zoals de sector.
De tweede overweging en de reden om voor de maximale
variant te kiezen, sluit aan bij de vrijheid van inrichting van
het onderwijs. Het staat de instellingen vrij een conservatieve benadering van hun vermogensstructuur te kiezen36. De
limitering van het eigen vermogen die met het onderzoek

35
36

BIJLAGE

wordt beoogd, zal dus verbonden moeten worden met het
maximale eigen vermogen dat nodig is bij een maximaal
conservatieve financiering. Wat daar dan nog boven komt,
kan zonder veel discussie als bovenmatig worden beschouwd.
De IOO-methodiek leidt tot een bepaling van een genormeerd eigen vermogen. Dit omvat het eigen vermogen dat
nodig is om alle vaste activa te kunnen financieren en een
zekere risicobuffer te hebben. Vergelijking met het feitelijk
eigen vermogen laat zien in hoeverre er sprake is van overmaat. Om de relatieve omvang daarvan te bepalen, kan
de kapitalisatiefactor worden berekend. Daarbij wordt
balanstotaal met gecorrigeerd eigen vermogen gedeeld
door de totale baten37.
Ten opzichte van de oorspronkelijke IOO-methode hebben
wij een correctie aangebracht. Zij gaat enkel uit van het
publiek eigen vermogen. Het eigen vermogen van instellingen kan ook privaat eigen vermogen omvatten. Dat kan
onder meer zijn opgebouwd uit giften, legaten, inkomsten
uit private activiteiten etc. Het privaat eigen vermogen is
het hoogst in het primair onderwijs en is daar gemiddeld 10
procent van het totaal van het eigen vermogen. De inspectie
ziet toe op de aanwending van publieke middelen, dus het
ligt voor de hand daar enkel naar te kijken.

Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis. (2012), Commissie onderzoek huisvesting ROC Leiden (2015).
D
 ie benadering kan, behalve vanuit een ideologisch standpunt, ook een gevolg zijn van een kosten-batenanalyse. Eigen vermogen van bekostigde onderwijsinstellingen is in principe gratis. Het ontstaat door besparingen op de bekostiging. Bij bedrijven
met aandeelhouders is het juist vrij duur, aangezien aandeelhouders een vergoeding willen voor het hogere risico dat zij lopen. Daar tegenover gaan de kosten van vreemd vermogen ten laste van het resultaat. Bij bedrijven betekent dit dat zij minder
belasting over de winst hoeven te betalen. Onderwijsinstellingen betalen over hun kerntaak geen belasting. Een voordeel van vreemd vermogen, zoals ook de Commissie Don (2009) benoemt, is dat het sneller beschikbaar kan zijn. Dat biedt de
mogelijkheid investeringen eerder uit te voeren.

37

In formule: Kapitalisatiefactor IOO = (totale activa – publiek EV + normatief publiek EV)/(totale baten + financiële baten).

87

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage IV B
 ruikbaarheid van solvabiliteit als indicator voor
overmatig vermogen

In veel discussies over het vermogen van instellingen wordt
verwezen naar de solvabiliteit als indicator. De solvabiliteit
is een indicator die aangeeft of een instelling op langere termijn voldoende financieel solide is. Als de solvabiliteit onder
een bepaalde waarde komt, levert dat risico’s op. De omgekeerde redenering is dat het duidt op overmaat als de solvabiliteit boven een bepaalde waarde uitkomt.
De solvabiliteit is voor dat laatste echter niet zonder meer
geschikt. Allereerst gebruiken wij tot dusverre, vanuit het
toezicht op continuïteitsrisico’s, de zogenaamde solvabiliteit 2. De solvabiliteit 2 wordt berekend door het eigen vermogen plus de voorzieningen op te tellen en te delen door
de totale passiva. Door het toevoegen van de voorzieningen
aan de berekening, is de solvabiliteit dus hoger dan anders
het geval zou zijn.
Voorzieningen zijn strikt genomen een vorm van vreemd
vermogen. Het gaat bij een voorziening om een toekomstige verplichting waarvan de omvang niet geheel vast staat
(dat is wel zo als je een schuld aan een leverancier hebt).
Een bestuur voorziet bijvoorbeeld dat op enig moment in
de toekomst het dak moet worden vervangen maar weet

slechts bij benadering wat dat gaat kosten. Daar creëert het
dan een voorziening voor.
Als de instelling in een situatie komt waarin de continuïteit
in gevaar komt, kan ook een beroep worden gedaan op de
middelen in die voorzieningen. Als immers een faillissement
voor de deur staat, ligt het niet voor de hand dat over tien
jaar het dak nog wordt onderhouden. De middelen voor de
voorziening kunnen dan ingezet worden voor het voortbestaan of een correcte afwikkeling van de instelling. Vandaar
dat ze bij solvabiliteit 2 geteld worden bij het eigen vermogen.
Dat is heel wat anders als het gaat om (overmatig) vermogen. Dan is immers het uitgangspunt dat de instelling blijft
bestaan en gewoon over tien jaar het dak moet laten repareren. De verplichting is en blijft er dan dus gewoon. Voor
een indicatie van de overmaat aan vermogen is het dan
nodig te kijken naar de solvabiliteit zonder de voorzieningen. Dat is dus solvabiliteit 1. En zoals hiervoor al gezegd,
moeten wij die als overheidstoezichthouder dus berekenen
op basis van het publiek eigen vermogen. Dat is immers met
publieke middelen opgebouwd.

88

Om een indruk te geven van het verschil tussen solvabiliteit
2 en de gecorrigeerde (voor privaat vermogen) solvabiliteit
1, zijn in figuur IV.1 per sector en voor het totaal de waarden
daarvan in de afgelopen vijf jaar weergegeven. Het is overduidelijk dat dit verschil groot is. Het laat ook zien dat het,
voor het doen van uitspraken over de wenselijke hoogte van
het kengetal, goed is duidelijk te maken over welke solvabiliteit het eigenlijk gaat.

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur IV.1

BIJLAGE

gecorrigeerde solvabiliteit 1 en solvabiliteit 2 per sector en totaal

po

vo

mbo

0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
2014

2014
Solv 1C

2015

2016

2017

2018

Solv 1C

2015

2016

2017

2014

2018

Solv 1C

Solv2

wo

Landelijk

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

Solv 1C

2016

2017

2018

2016

2017

2018

Solv2

Solv2

hbo

2014

2015

2015
Solv2

2016

2017

2018

2014
Solv 1C

2015

2016

2017

2018

2014
Solv 1C

Solv2

Is daarmee de gecorrigeerde solvabiliteit 1 de eenduidige maat waaraan het vermogen van afzonderlijke instellingen kan
worden afgemeten? Nee. Het kengetal geeft op macroschaal een betere indruk van overmatig vermogen dan de solvabiliteit 2, maar voor een goede identificatie van instellingen met te hoog vermogen, moet ook rekening gehouden worden met
de mate waarin het eigen vermogen dient ter financiering van de vaste activa. Dat gebeurt al via de IOO-methode en daar
voegt de solvabiliteit dan niet veel meer aan toe.

89

2015
Solv2

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage V Balans en staat van baten en lasten landelijk totaal in miljoenen
Balans

2014

2015

2016

2017

2018

76

78

82

75

69

13.789

14.081

14.300

14.565

14.720

Staat van baten en lasten

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa
1.2 Materiële vaste activa
1.3 Financiële vaste activa
Totaal vaste activa

2015

2016

2017

2018

26.875

27.822

28.508

30.959

32.438

550

584

576

589

638

Baten
3.1 Rijksbijdragen
3.2 Overige overheidsb.

830

759

702

736

752

3.3 College, cursus etc. geld.

1.402

1.474

1.535

1.611

1.641

14.694

14.917

15.085

15.376

15.541

3.4 Baten werk in opdracht

2.063

2.184

2.195

2.266

2.326

1.4 Voorraden

27

21

19

17

16

1.5 Vorderingen

2.439

2.319

2.445

2.340

2.327

170

108

96

96

94

1.6 Effecten

2014

3.5 Overige Baten

1.853

1.704

1.729

1.698

1.765

Totaal baten

32.742

33.768

34.543

37.123

38.807

Lasten

1.7 Liquide middelen

7.019

7.592

7.865

8.234

8.960

4.1 Personeelslasten

24.445

25.067

25.893

26.729

27.858

Totaal vlottende activa

9.654

10.040

10.425

10.687

11.396

4.2 Afschrijvingen

1.485

1.448

1.504

1.521

1.563

Totaal Activa

24.349

24.957

25.510

26.063

26.937

4.3 Huisvestingslasten

2.177

2.309

2.317

2.296

2.393

4.4 Overige lasten

4.286

4.366

4.479

6.226

6.498

12.484

12.887

13.126

13.417

13.805

Totaal lasten

32.393

33.190

34.193

36.771

38.312

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen
2.2 Voorzieningen

1.881

2.048

2.202

2.360

2.583

Saldo baten en lasten

349

578

350

352

495

2.3 Langlopende schulden

3.065

3.010

3.097

3.182

3.210

Gerealiseerde herwaard.

2

1

1

1

1

2.4 Kortlopende schulden

6.918

7.012

7.084

7.104

7.340

Financiële baten

73

53

33

16

Totaal Passiva

24.349

24.957

25.510

26.063

26.937

121

130

115

120

5 Financiële baten en lasten

Financiële lasten
-44

-48

-78

-82

-104

Resultaat

306

530

273

272

392

6 Belastingen

1

2

3

3

2

7 Resultaat deelnemingen

-2

3

3

5

8

Resultaat na belastingen

304

531

274

274

398

5

16

15

15

16

299

515

258

259

382

8 Aandeel derden in resultaat
Nettoresultaat
Buitengewone baten

0

0

1

0

0

Buitengewone lasten

0

0

0

0

0

9 Buitengewoon resultaat
Totaalresultaat

90

1

0

1

0

0

300

515

259

259

382

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage VI Accountantskantoren in het reviewonderzoek 2017

In de onderstaande tabellen zijn achtereenvolgens de accountantskantoren met toereikende en met niet-toereikende controles opgenomen, verdeeld naar sector en controleobject38.
OORDEEL TOEREIKEND

po

BDO Audit & Assurance B.V.

vo

mbo

JR

BK

ho

JR

BK

2

2

JR

OORDEEL NIET TOEREIKEND
BK

Tot

1

1

Deloitte Accountants B.V.

1

1

1

DRV Accountants & Adviseurs

1

1

1

3

1

1

2

DVE Onderwijs Audit B.V.

2

Assist Audit services en advisering B.V. (Assist)

7

BGH Accountants & Adviseurs (BGH)

1

1

1

3

JPA van Noort Gassler & Co. B.V. (Van Noort)

Koeleman accountants & belastingadviseurs B.V.

1

1

KPMG Accountants N.V. (KPMG)

5

Publieke Sector Accountants (PSA)

Publieke Sector Accountants

3

1

PricewaterhouseCoopers Accountants N.V.

1

Van Ree Accountants

3

1
3

1

3

1

1

1

Totaal

14

13

12

2

2

7

1

1

11

Totaal

7

6

64

3
6

6

JR = controle jaarrekening, BK=controle bekostiging. Bij de sector primair onderwijs geeft de inspectie een beoordeling voor beide onderzoeken.

91

1

Tot
1

1

1

FSV Accountants + Adviseurs B.V. (FSV)

1

Wijs Accountants

38

1

BK

2

1

Horlings Accountants & Belastingadviseurs B.V.

2

JR

1

7

1

BK

Eshuis Registeraccountants B.V. (Eshuis)

2

1

JR

1

2

1

BK

ho

1

3

1

9

mbo

DVE Onderwijs Audit B.V. (DVE)

Flynth Audit B.V.

1

2

2

1

Mazars Paardekooper Hoffman N.V.

2

vo
JR

Ernst & Young Accountants LLP

KPMG Accountants N.V.

2

po

1

1

2

1

1
1
1

4

1

2

1
1

1

1

0

1

10

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Bijlage VII Tabellen bij de figuren
Figuur 2.1
1,01

Verschillen tussen prognoses in het
voortgezet onderwijs

Figuur 2.2

 ercentage positieve oordelen over de informatieP
waarde van de continuïteits-paragraaf (N=290)

Figuur 2.3

0% 20% 40% 60% 80% 100%

1
Prognose leerlingen/studenten
en ontwikkeling fte

0,99

95%
88%

Meerjarenbegroting

0,98

79%

Toelichting meerjarenbegroting

0,97

Rapportage risicobeheer

40%

0,95

Beleidsrijke meerjarenbegroting*

54%

Rapportage interne toezichthouder

49%

105
85
65
45

70%

Risico’s en onzekerheden

0,96

 ntwikkeling percentage positieve
O
oordelen over de informatiewaarde van de
continuïteitsparagraaf, tussen 2013 en 2017

25
2013

2014

2016

2017

Prognose leerlingen/studenten en ontwikkeling fte

0,94
2018
Prognoses DUO-VO

2019

2020

2021

Totaal eigen prognoses

Meerjarenbegroting

Toelichting meerjarenbegroting

Rapportage risicobeheer

Risico’s en onzekerheden

Beleidsrijke meerjarenbegroting*
Rapportage interne toezichthouder

2018

2019

2020

2021

Prognoses DUO-VO

1

0,982

0,969

0,962

prognose leerlingen/studenten en ontwikkeling FTE

2017
95%

Totaal eigen prognoses

1

0,994

0,975

0,979

meerjarenbegroting

88%

toelichting meerjarenbegroting

79%

rapportage risicobeheer

40%

risico’s en onzekerheden

70%

beleidsrijke meerjarenbegroting*

54%

rapportage interne toezichthouder

49%

2013

2014

2016

2017

prognose leerlingen/studenten en
ontwikkeling FTE

66

83

94

95

meerjarenbegroting

38

53

85

88

toelichting meerjarenbegroting

33

55

75

79

rapportage risicobeheer

38

58

58

40

risico’s en onzekerheden

39

75

69

70

49

54

55

49

beleidsrijke meerjarenbegroting*
rapportage interne toezichthouder

Bron: Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2019a)

Bron: Inspectie van het Onderwijs

Bron: Inspectie van het Onderwijs

92

52

70

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Vergelijking tussen begroting en
resultaten 2016-2018, in mln. euro
Figuur 2.4 Vergelijking tussen begroting en resultaten, 2016
– 2018, onderwijs als geheel, incl. samenwerkingsverbanden
passend onderwijs in mln. euro

BIJLAGE

Figuur 2.5
primair onderwijs

Figuur 2.6
voortgezet onderwijs

120

100

100

Figuur 2.7
mbo
120
100

80

80

80

60

60

60

40

40

20

20

-20

40

20

400

0

0

350

-20

300

-40

250

-60
-80

200
150
100
50

2016

2017

-40

2018

2016

2017

Figuur 2.9
wetenschappelijk onderwijs

150

100
80

90

60

-100

60

-150

30

-200

0

-250

-30

-300

-60
-90

2016

2017

2018

2018

Figuur 2.8
hbo
120

2017

-80
-100

0

2016

-60

-20

-50

-350

-40

0

40
20
0
-20
-40

2016

2017

2018

2016

2017

2018

Begroot

Positief resultaat

Negatief resultaat

2018

Begroot 2016

Gerealiseerd 2016

Begroot 2017

Gerealiseerd 2017

Begroot 2018

Gerealiseerd 2018

po

-49.522.309

74.301.217

-68.628.640

106.417.872

-63.301.441

5.895.043

vo

-37.665.936

23.149.314

-31.370.445

62.895.180

30.331.053

93.892.502

mbo

6.080.243

81.324.167

-39.909.099

7.268.627

2.501.787

92.163.876

hbo

-70.244.947

-91.269.258

-95.387.504

-11.033.798

-21.974.266

113.341.445

wo

-37.161.180

136.952.426

-68.746.472

74.135.163

-51.021.450

67.087.275

totaal

-171.188.602

273.214.873

-303.282.162

271.462.158

-122.402.496

391.845.931

93

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Rijksbijdragen, verschil tussen begrote en gerealiseerde bedragen
die de desbetreffende sector ontving 2016-2018, in miljard euro
Figuur 2.10 primair onderwijs

Figuur 2.11 voortgezet
onderwijs

Figuur 2.12 mbo

Figuur 2.13 hbo

Figuur 2.14 wetenschappelijk
onderwijs

Figuur 2.15 Werk in opdracht
van derden, wetenschappelijk
onderwijs

10

10

5

3,5

5

2,0

8

8

4

3,0
4

1,5

2,5
6

6

3

4

4

2

2

2

1

3

2,0

1,0
1,5

2

1,0

2016

2017

Rijksbijdragen
PO begroot

2018

2016

2017

2018

0,5

1
0,5

2016

2017

2016

2018

2017

2018

2016

2018

2016

2017

2018

2016

2017

2018

2016

2017

2018

8.916.036.601

9.061.888.301

9.291.261.466

WO begroot

1.474.775.220

1.481.974.683

1.546.241.348

WO gerealiseerd

1.820.051.071

1.865.030.317

1.924.838.509

PO gerealiseerd

9.221.616.434

9.483.036.915

10.025.623.132

VO begroot

7.619.019.928

7.785.294.500

7.959.878.103

VO gerealiseerd

7.843.352.555

8.061.494.899

8.279.330.563

MBO begroot

4.332.966.975

4.407.357.117

4.447.864.525

MBO gerealiseerd

4.495.472.343

4.541.561.490

4.714.553.247

HBO begroot

2.843.189.989

2.830.381.288

3.007.739.773

HBO gerealiseerd

2.852.162.938

2.942.307.009

3.160.179.531

WO begroot

3.346.331.376

3.446.846.353

3.611.711.455

WO gerealiseerd

3.802.383.519

3.900.940.588

4.121.013.415

94

Werk i.o.v. derden

2017

Begroot

Resultaat

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Personeelslasten, verschil tussen begrote en gerealiseerde kosten
die de desbetreffende sector maakte 2016-2018, in miljard euro
Figuur 2.16
primair onderwijs

Figuur 2.17
voortgezet onderwijs

Figuur 2.18
mbo

Figuur 2.19
hbo

Figuur 2.20
wetenschappelijk onderwijs

10

8

4,0

3,5

5

7

3,5

3,0

6

3,0

5

2,5

4

2,0

3

1,5

2

1,0

1

0,5

8

6

4

2

2016

2017

Personeelslasten
PO begroot

2018

2016

2017

2018

4

2,5
3

2,0
1,5

2

1,0
1
0,5

2016

2017

2018

2016

2016

2017

2018

7.770.384.754

7.911.254.312

8.114.122.801

PO gerealiseerd

7.981.950.202

8.176.065.631

8.788.473.069

VO begroot

6.445.699.877

6.603.833.875

6.671.177.968

VO gerealiseerd

6.621.501.042

6.803.034.046

6.940.895.410

MBO begroot

3.473.288.827

3.604.583.523

3.619.455.979

MBO gerealiseerd

3.606.015.972

3.741.184.708

3.815.528.990

HBO begroot

3.086.345.931

3.158.979.994

3.273.888.301

HBO gerealiseerd

3.142.887.058

3.229.425.158

3.308.615.968

WO begroot

3.849.727.389

3.967.594.984

4.182.831.145

WO gerealiseerd

4.380.638.779

4.610.202.627

4.824.939.767

95

2017

2018

Begroot

2016

Resultaat

2017

2018

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Toename van de reserves
sinds 2014 in mln. euro
Figuur 2.21
Toename van de reserves sinds 2014, onderwijs als geheel,
incl. samenwerkingsverbanden in mln. euro

BIJLAGE

500

Figuur 2.22 primair onderwijs

300

Figuur 2.23 voortgezet onderwijs

300

Figuur 2.24 mbo

250

250

400

200

200

150

150

100

100

50

50

0

0

300

200

100

2000

2014

1500

2015

2016

2017

2014
2014

2018

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2018

2018

Figuur 2.25 hbo

Figuur 2.26 wetenschappelijk onderwijs

400

600

350

1000

0

500

300
400

250
200

500

300

150

200

100
100

50

0

0

2014

2015

2016

2017

0
2014

2018

2014

Gerealiseerd in 2014

Gerealiseerd in 2015

Gerealiseerd in 2017

Gerealiseerd in 2018

2015

2016

Gerealiseerd in 2016

2017

2015

2016

2017

2018

2018

Gerealiseerd 2014

Gerealiseerd 2015

Gerealiseerd 2016

Gerealiseerd 2017

Gerealiseerd 2018

po

-33.012.511

34.149.831

74.301.217

106.417.872

5.895.043

vo

-14.378.740

58.937.423

23.149.314

62.895.180

93.892.502

mbo

43.752.256

182.510.572

81.324.167

7.268.627

92.163.876

hbo

159.261.393

24.619.095

-91.269.258

-11.033.798

113.341.445

wo

144.118.304

146.737.260

136.952.426

74.135.163

67.087.275

onderwijs als geheel

305.943.312

529.666.873

273.214.873

271.462.158

391.845.931

96

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 2.27 Verschil tussen begroting en resultaat 2016-2018,
gehele onderwijs, incl. samenwerkingsverbanden, in mln. euro

BIJLAGE

Figuur 2.30 A
 antal fte’s en het aantal leerlingen in het primair
150
onderwijs, 2014-2018, in duizenden
120

600

Figuur 2.31 O
 ntwikkeling van het (regulier) tijdelijk personeel
(leraren en overig personeel) in het primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en mbo, in
procenten
18%

90

500

16%
14%

400

60

12%
10%

300
30

8%

200

6%
4%

0

100

2014

2015

2016

2017

2018

1.500

0

2016

po

2018

2017

vo

1.000

Jaarlijkse
onderschatting
van het resultaat

2016

2017

2018

444.403.475

574.744.320

514.248.427

po
500

2015

2016

2017

Ondersteuning

2014

2015

2016

2017

2018

Leraren

93.537

91.810

91.803

92.667

93.205

Ondersteuning

28.864

28.691

28.892

29.547

31.973

Totaal

122.401

120.502

120.695

122.214

125.178

1.565.214

1.546.014

1.528.377

1.515.758 1.508.886

Leerlingen

2017

2018

7,02

8,17

8,84

10,35

13,32

13,35

13,63

13,80

13,92

14,53

15,25

15,65

16,22

16,25

Bron: DUO, 2019b

97

2016

12,43

Leerlingen

Doordat de begroting vaak negatief is en het resultaat positief, is het verschil groter.

2015

mbo

2018

Leraren

2014
vo

0
2014

mbo

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Figuur 2.32: Relatieve ontwikkeling van personeel niet in
loondienst, in procenten

Figuur 2.33 F lexibele schil primair en voortgezet onderwijs
en mbo, in procenten

12%

25%
23%
21%
19%
17%
15%
13%
11%
9%
7%
5%

10%
8%
6%
4%
2%
0%
2014
po

vo

2015

2016

2017

wo

totaal

po

mbo

hbo

2014

2015

2016

2017

2018

15,5
16,0
13,0
19,8
15,8

2014

2018

vo

2015

2016

2017

mbo

2014

14,2
2015

2016

2017

2,93

3,31

3,42

3,68

3,92

po

9,74

11,21

11,96

13,65

16,71

2,35

2,70

3,21

3,27

3,31

vo

15,38

15,96

16,57

16,73

17,36

mbo

7,52

8,30

8,42

8,04

7,76

mbo

19,01

22,29

22,75

22,95

22,75

9,92

9,77

9,06

7,43

7,85

6,00

6,05

5,50

5,67

5,28

Totaal

4,73

5,08

5,11

4,99

5,00

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a, 2019b

Bron: DUO, Database functiemix

98

17,8

12,3
15,4

14,7
10,9

2018

vo

wo

18,3

2018

po

hbo

Figuur 2.34 P
 ercentage niet-vast personeel verdeeld
over de provincies

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 2.35	 Functiemix primair onderwijs Inschaling leraren
primair onderwijs, aandeel leraren per salarisschaal

BIJLAGE

Figuur 2.36 P
 ercentage hogere functies
in het primair onderwijs

Figuur 2.38 F unctiemix voortgezet onderwijs Inschaling leraren
voortgezet onderwijs, aandeel leraren per salarisschaal
24,7

2006
22,2

2007
2008

2007
25,6

2009
25,1

24,3

2011
2012

27,2

28,5

2013

2008
2009

28,3

2010

2006

2010
2011

27,0

2012
2013

2014

27,3

25,9

2015

2014
2015

2016

30,6

2016

2017

2017

2018
0

20%

LA/L10

LB/L11

40%
LC/L12

60%

80%

100%

Overig

2018

Figuur 2.37 P
 ercentage hogere functies
in het voortgezet onderwijs

0
LB

20%
LC

LD

40%
LE

60%

80%

100%

Overig

Overig

45,1
LA/L10

LB/L11

LC/L12

Overig

2018

71,8

27,6

0,4

0,0

2017

72,6

27,0

0,4

0,0

2016

73,6

26,0

0,3

0,1

2015

74,2

25,5

0,3

0,0

2014

75,6

24,2

0,2

0,0

2013

78,6

21,1

0,2

0,0

2012

82,0

17,9

0,2

0,0

2011

85,8

14,0

0,1

0,0

2010

93,1

6,8

0,1

0,0

2009

98,1

1,9

0,1

0,0

2008

98,5

1,4

0,1

0,0

2007

98,5

1,4

0,1

0,0

2006

98,7

1,2

0,1

0,0

LB

LC

LD

LE

2018

42,4

31,7

25,5

0,1

0,2

2017

42,1

31,5

25,9

0,1

0,4

2016

42,3

31,2

26,1

0,1

0,3

2015

41,7

31,0

26,8

0,2

0,3

2014

42,1

30,5

27,1

0,2

0,1

2013

46,7

32,2

20,7

0,2

0,2

2012

47,9

31,6

20,2

0,2

0,1

2011

48,6

31,1

19,9

0,2

0,2

2010

56,0

25,9

17,7

0,3

0,2

2009

61,1

21,7

16,8

0,3

0,1

2008

64,4

18,6

16,7

0,2

0,0

2007

64,2

18,6

16,7

0,2

0,0

2006

64,5

17,0

18,1

0,4

0,1

43,7
41,3
64,3

45,0

42,9
67,5

64,7

46,3

47,9

41,7

49,1
Bron: DUO, Database functiemix

Bron: Database Functiemix

Bron: Database functiemix
99

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 2.39 Functiemix mbo Inschaling leraren mbo,
aandeel leraren per salarisschaal

BIJLAGE

Figuur 2.40 Ontwikkeling van de verhouding personeelslasten/
totale baten in de verschillende sectoren, in
procenten

Figuur 3.1

Ontvangen rijksbijdragen per sector
in miljoenen euro’s

2006
85%

2007
2008

4.121

80%

2.137
wo

2009
3.160

75%

2010
2011

10.026

mbo

70%

2012

65%

2013
2014

vo

4.715

po (incl. so)

60%
2014

2015
2016

po

2015

2016

2017

vo

mbo

2014

2015

2016

hbo

2018

2019

wo

totaal

2020

2021

2020

2021

swv (po/vo)
8.279

2017
2018
0
LB

20%
LC

LD

40%
LE

60%

80%

100%

Overig

LB

LC

LD

LE

Overig

2018

51,6

42,5

5,4

0,1

0,4

2017

49,8

43,9

5,7

0,2

0,5

2016

48,6

44,5

6,3

0,2

0,5

2015

46,6

46,0

6,8

0,2

0,4

2014

43,8

48,2

7,3

0,2

0,4

2013

42,5

49,0

7,6

0,2

0,7

2012

41,9

50,1

7,6

0,3

0,2

2011

40,6

51,1

7,9

0,2

0,2

2010

48,4

44,0

6,8

0,1

0,6

2009

47,1

44,6

7,3

0,2

0,8

2008

47,4

45,0

7,3

0,2

0,1

2007

42,6

46,0

10,4

1,0

0,0

2006

41,3

47,0

10,6

1,0

0,1

Bron: Database functiemix

hbo

2017

2018

2019

po

82,8

81,2

80,6

80,4

81,8

83,1

82,7

82,9

vo

79,0

78,5

78,9

79,0

78,2

79,8

79,5

79,7

mbo

70,1

69,4

71,9

73,7

72,6

74,4

73,9

73,6

hbo

71,3

74,2

76,8

76,2

74,3

77,5

76,7

76,1

wo

63,9

64,0

64,4

66,3

66,2

67,7

67,5

67,4

totaal

75,0

74,6

75,3

75,9

75,6

77,4

77,0

76,9

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019
100

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.2

 ntwikkeling van het aantal leerlingen primair
O
onderwijs tot 2038

Figuur 3.3

1.600.000

140.000

1.550.000

120.000

1.500.000

100.000

1.450.000

80.000

1.400.000

60.000

1.350.000

40.000

1.300.000

20.000

2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038

1.250.000

2014
Aantal
leerlingen

2015

2016

2017

2019

2020

2021

2022

 ntwikkeling van de personeelsformatie in het
O
primair onderwijs

2023

2025

2026

2027

1.378.500 1.382.900 1.389.200 1.400.600
2029

2030

2031

2032

2,5

1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
2011

2012

2013

2014

2035

2036

2037

2015

2016

2017

2018

-1,0
-1,5

Onderwijzend

Ondersteunend

Totaal+onbekend

2011

2012

2013

2014

Onderwijzend

99.283

95.689

94.764

93.537

Ondersteunend

31.694

30.087

29.367

28.864

Totaal

131.073

125.801

124.286

122.459

2015

2016

2017

2018

91.810

91.803

92.667

93.205

28.691

28.892

29.547

31.973

120.551

120.764

122.265

125.223

2028
1.415.300
2033

1.434.700 1.457.500 1.480.400 1.501.500 1.520.100
2034

Ontwikkeling primaire kengetallen
primair onderwijs

2,0

1.430.500 1.419.800 1.406.200 1.392.700 1.381.400
2024

Figuur 3.4

3,0

2018

1.486.300 1.471.800 1.457.800 1.447.100 1.440.400

BIJLAGE

2014

2015

2019

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

2020

2021

Liquiditeit

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rentabiliteit %

-0,3

0,4

0,7

1,0

0,1

-0,9

-0,3

-0,6

Solvabiliteit 2

0,73

0,73

0,74

0,74

0,73

0,73

0,73

0,72

Liquiditeit

2,49

2,63

2,70 2,80 2,69

2,61

2,54

2,39

Huisvestingsratio

0,07 0,08 0,08 0,08

Weerstandsvermogen

0,30

Bron: DUO 2019a
101

2018

Solvabiliteit 2

2038

Bron: DUO 2019b

2017

Rentabiliteit %

1.535.900 1.548.600 1.558.000 1.564.100 1.567.500

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

2016

0,30

0,30

0,07

0,31 0,29 0,28 0,28 0,28

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.5

Solvabiliteit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs

Figuur 3.6

BIJLAGE

Solvabiliteit 2 primair onderwijs naar provincies

Liquiditeit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs

Figuur 3.7

0,77
0,81

0,83

5
0,78

0,81

4

0,71

0,79

0,77

0,80

0,77
0,75

0,76

0,76

0,75

0,82

1,5
2014

0,78

0,67

BO1

3

2

0,77

0,69

0,65

3,5

2,5

0,73
0,71

4,5

BO1
2014
BO2

2015
BO3
2014

2016
BO4
2015

2017

BO5
2016

BO6

BO2

2015
BO3

2016
BO4

2017

BO5

BO6

2018
S BO

SO

2018
S BO

2017

SO
2018

2014

2015

2016

2017

2018

3,88

4,18

4,12

4,46

4,25

BO1

0,79

0,80

0,80

0,80

0,80

BO1

BO2

0,78

0,79

0,78

0,77

0,76

BO2

3,56

3,65

3,49

3,29

3,04

2,95

3,43

3,46

3,59

3,37

2,58

2,66

2,87

2,78

BO3

0,76

0,79

0,79

0,80

0,79

BO3

BO4

0,74

0,74

0,74

0,76

0,75

BO4

2,57

BO5

0,74

0,74

0,74

0,74

0,74

BO5

2,49

2,52

2,60

2,57

2,53

1,90

2,05

2,13

2,23

2,19

BO6

0,67

0,69

0,70

0,71

0,70

BO6

SBO

0,75

0,70

0,72

0,77

0,74

SBO

3,02

3,18

3,54

3,94

3,25

SO

0,70

0,73

0,72

0,74

0,71

SO

2,59

2,97

2,93

3,29

3,09

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a
102

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Rentabiliteit naar grootte en soort bestuur
in het primair onderwijs

Figuur 3.8

Figuur 3.9

BIJLAGE

Ontwikkeling instellingen primair onderwijs
onder verscherpt financieel toezicht

Figuur 3.10 O
 ntwikkeling baten primair onderwijs
(in miljoenen euro’s)

3,5
3,0

11.000

2,5

2019

2,0

10.500

7

2018

10.000

5

9.500

1,5
2017

1,0

13

9.000

2016

0,5

2015

0,0

37
0

-0,5

10

20

-1,0
-1,5
2014
BO1

8.500

24

BO2

BO1

2015
BO3

2016
BO4

2017

BO5

BO6

40

7.500

2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

Overige baten

2018
S BO

SO

2014

2015

2016

2017

2018

0,8

2,1

1,8

3,0

1,4

Rijksbijdragen
Overige
overheidsbijdragen

BO2

1,1

1,5

1,1

0,6

0,9

BO3

-0,4

0,8

1,5

1,2

-0,7

BO4

-1,1

-0,1

1,0

1,1

0,1

BO5

-0,6

0,0

0,6

0,6

-0,3

BO6

-0,7

-0,1

0,6

1,1

0,0

SBO

0,5

0,6

0,8

1,0

-0,4

SO

1,3

1,7

0,3

1,2

0,8

Bron: DUO, 2019a

30

8.000

College, cursus

Bron: Inspectie van het Onderwijs 2019
103

2014

2015

2016

2017

2018

8.767

9.041

9.222

9.483

10.026

237

297

294

294

324

0

0

0

0

0

Werk iov derden

9

7

11

9

9

Overige Baten

475

380

372

379

388

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Figuur 3.11 O
 ntwikkeling lasten primair onderwijs
(in miljoenen euro’s)

Figuur 3.12 O
 ntwikkeling van het aantal voortgezetonderwijsleerlingen tot 2038

Figuur 3.13 O
 ntwikkeling primaire kengetallen voortgezet
onderwijs

11.000

1.050.000

2,0

10.500

1.000.000

1,5

950.000

1,0

10.000
9.500

0,5

900.000

9.000

0,0

850.000

8.500

-0,5

800.000

2014

2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038

8.000
7.500
7.000
2014
Personeel

2015

2016

Afschrijving

2017

Huisvesting

2018

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

2020

2021

Liquiditeit

Overige lasten

2014

2015

2016

2017

2018

Personeel

7.854

7.892

7.982

8.176

8.788

Afschrijving

225

236

241

254

260

Huisvesting

629

723

727

735

750

Overige lasten

847

861

886

902

942

Bron: DUO, 2019a

2015

Aantal
leerlingen

2014

2015

2016

2017

2018

975.330

987.850

999.590

991.490

974.910

2019

2020

2021

2022

2023

956.890

944.580

938.200

934.210

931.950

2024

2025

2026

2027

2028

924.590

913.410

904.240

893.630

885.730

2029

2030

2031

2032

2033

879.240

873.600

871.300

872.250

877.730

2034

2035

2036

2037

2038

887.400

900.530

915.850

931.580

946.570

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rentabiliteit %

-0,2

0,7

0,3

Solvabiliteit 2

0,61

0,61

0,63 0,62 0,62 0,60 0,59 0,59

Liquiditeit

1,44

1,54

1,62

Huisvestingsratio

0,07

0,07 0,08

0,07 0,08

Weerstandsvermogen

0,25

0,25

0,25

Bron: DUO, 2019a

Bron: Referentieramingen OCW, 2019
104

0,25

0,7

1,72

1,1

1,81

0,25

-0,3

1,75

0,0

1,76

-0,3

1,63

0,25 0,26 0,26

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.14 S olvabiliteit naar hoogte van totaal baten
voortgezet onderwijs

BIJLAGE

Figuur 3.15 solvabiliteit naar provincies voortgezet onderwijs

0,75

0,61

0,68

0,65

2,4
2,2
2

0,58

0,60

2,8
2,6

0,78

0,70

Figuur 3.16 L iquiditeit naar hoogte van de totale baten
voortgezet onderwijs

0,65

0,69

1,8
1,6

0,55
0,65

0,70

0,65

0,50
2014
<10 mln

2015
10-20 mln

2016

2017

20-30 mln

1,2

2018

1
0,69

>30 mln

2014

0,70
0,66

< 10 mln

2014

2015

2016

2017

2018

0,63

0,66

0,69

0,69

0,69

1,4

<10 mln

2015
10-20 mln

2016

2017

20-30 mln

2018

>30 mln

2014

2015

2016

2017

2018

< 10 mln

1,74

2,07

2,33

2,64

2,70

10-20 mln

0,64

0,65

0,66

0,64

0,64

10-20 mln

2,26

2,34

2,42

2,63

2,51

20-30 mln

0,64

0,65

0,68

0,70

0,70

20-30 mln

1,83

1,98

2,27

2,43

2,46

>30 mln

0,58

0,58

0,59

0,58

0,58

>30 mln

1,14

1,23

1,25

1,31

1,46

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a
105

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.17 Rentabiliteit

naar hoogte van totale baten
voortgezet onderwijs

BIJLAGE

Figuur 3.18 Ontwikkeling

instellingen voortgezet onderwijs
onder verscherpt financieel toezicht

Figuur 3.19 O
 ntwikkeling baten voortgezet onderwijs
(in miljoenen euro’s)

2019

9.000

2
1,5
1

5

2018

0,5

2017

0
-0,5

8.000

8

7.500

2016

-1

8.500

10

2015

-1,5
2014
<10 mln

< 10 mln

2015
10-20 mln

2016

2017

20-30 mln

2

4

6

8

2018

10

12

14

2014

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

Overige baten

>30 mln

2014

2015

2016

2017

2018

-1,5

0,7

0,3

0,4

1,4

Rijksbijdragen
Overige
overheidsbijdragen

10-20 mln

0,1

0,4

0,3

1,2

1,1

20-30 mln

-0,6

0,6

0,4

0,5

0,6

>30 mln

0,0

0,8

0,2

0,7

1,1

Bron: DUO, 2019a

6.500

12
0

-2

7.000

11

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019
106

2014

2015

2016

2017

2018

7.287

7.585

7.843

8.061

8.279

147

135

131

134

151

College, cursus

7

8

8

9

9

Werk iov derden

2

5

5

5

6

Overige Baten

410

403

407

398

433

Bron: DUO, 2019a

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.20 Ontwikkeling

lasten voortgezet onderwijs
(in miljoenen euro’s)

9.000
8.500
8.000
7.500
7.000
6.500

BIJLAGE

Figuur 3.21 L iquiditeit en solvabiliteit
samenwerkingsverbanden primair onderwijs (po)
en voortgezet onderwijs (vo)

Figuur 3.22 R
 esultaat samenwerkingsverbanden (SWV)
in miljoenen euro’s

6

100

5

80

4

60

3

40

2

20

1

0

0

-20
2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

6.000

-40
2015

5.500
5.000
2014

2015

2016

2017

Huisvesting

Solvabiliteit 2 po

Solvabiliteit 2 vo

Liquiditeit po

Liquiditeit vo

2018

2017

2018

2019

2020

2021

SWV-po

SWV-vo

Totaal

SWV-po begroot

SWV-vo begroot

Totaal begroot

Overige lasten

Personeel

Afschrijving

2014

2015

2016

2017

2018

Personeel

6.206

6.390

6.622

6.803

6.941

Afschrijving

274

279

284

280

302

Solvabiliteit 2 vo 0,61

Huisvesting

507

508

526

513

552

Liquiditeit po

1,90 3,04 4,02 3,86

Overige lasten

892

901

935

942

978

Liquiditeit vo

2,43

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Solvabiliteit 2 po

0,48 0,68 0,76 0,74

2015

2016

2017

2018

SWV-po

47,8

25,5

10,4

6,4

0,75

SWV-vo

34,9

23,2

21,4

13,1

3,61 3,95 3,79

3,73

Totaal

82,7

48,7

31,8

19,5

4,61 4,47

3,93

SWV-po begr.

9,1

8,5

-1,1

-14,0

0,73 0,75 0,74 0,74

0,71 0,77 0,79 0,79 0,78 0,77
3,27 4,26 4,60

		

Bron: DUO, 2019a

2016

Bron: DUO, 2019a

4,81

2020

2021

-17,0

-12,5

-6,8

SWV-vo begr.

6,3

8,9

1,9

-5,0

-16,0

-12,2

-10,5

Totaal begr.

15,4

17,4

0,8

-19

-33,0

-24,7

-17,3

Bron: DUO, 2019a
107

2019

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Figuur 3.23 O
 ntwikkeling aantallen studenten bol, bbl en
totaal in het mbo

Figuur 3.24 Ontwikkeling primaire kengetallen mbo

Figuur 3.25 Ontwikkeling baten mbo (in miljoenen euro’s)

600

4,0

5.500

500

3,5

5.000

3,0

4.500

2,5

4.000

2,0

3.500

1,5

3.000

400
300
200
100

2014

1,0

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

0

BOL

bol

BBL

2015

2016

2017

0,5

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

0,0

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

Overige baten

-0,5

Totaal

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2013

2014

2015

2016

2017

368,1

375,6

376,1

379,7

376,8

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

bbl

120,6

100,3

95,6

99,7

106,0

totaal

488,6

476,0

471,7

479,4

482,8

2018

2019

2020

2021

2022

375,5

358,8

352,7

353,6

351,4

120,6

138,5

141,0

132,4

125,3

496,2

497,3

493,7

486,1

476,7

2023

2024

2025

2026

2027

349,2

348,2

347,7

346,9

345,8

118,7

112,9

109,5

107,4

106,2

467,8

461,1

457,1

454,3

452,0

2028

2029

2030

342,6

338,0

334,1

105,2

104,4

103,6

447,8

442,4

437,7

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

2020

2021

Liquiditeit

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rentabiliteit %

0,8

3,7

1,6

Solvabiliteit 2

0,55 0,58 0,59 0,59

0,61 0,62 0,62 0,64

Liquiditeit

1,10

1,19

1,30

1,24

1,33

Huisvestingsratio

0,11

0,11

0,11

0,11

0,11

Weerstandsvermogen

0,51

0,51

0,51

0,51

0,51

Bron: DUO, 2019a

0,1

1,8

-0,2

1,11

0,52

0,3

1,07

0,52

0,7

1,09

Rijksbijdragen
Overige
overheidsbijdragen

2015

2016

2017

2018

4.065

4.379

4.495

4.542

4.715

109

99

97

97

92

College, cursus

48

45

53

59

63

Werk iov derden

159

157

174

191

186

Overige Baten

208

198

194

190

197

0,53

Bron: DUO, 2019a
108

2014

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.26: Ontwikkeling lasten mbo (in miljoenen euro’s)

BIJLAGE

Figuur 3.27 O
 ntwikkeling instellingen mbo onder verscherpt
financieel toezicht

Figuur 3.28 R
 entabiliteit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen in procenten

5.500
5.000

2019

4.500

10,0

1

8,0

2018

4.000

4

2017

3.500
3.000

4,0

3

2016

2.500
2014
Personeel

Personeel

2015

2016

Afschrijving

2017

Huisvesting

2018

Overige lasten

2014

2015

2016

2017

2018

3.215

3.387

3.606

3.741

3.816

6,0

2,0

4

2015

0,0

3
0

1

2

3

-2,0
4

5

-4,0
2014

2015

2016

Roc <35m

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

2017

2018

Roc 70-105m

Aoc

2014

2015

2016

2017

2018

Roc<35m

4,2

9,1

3,8

1,0

2,4

Afschrijving

333

303

295

307

309

Roc35-70m

2,0

4,3

0,5

-2,0

-0,2

Huisvesting

324

333

345

347

342

Roc70-105m

1,6

4,6

0,9

0,3

2,1

Overige lasten

631

628

641

639

656

Roc>105m

1,4

3,5

1,2

0,1

1,7

Vak

5,1

7,6

3,0

4,7

4,9

Aoc

2,2

1,5

-0,4

-0,7

1,4

Bron: DUO, 2019a

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019
109

Bron: DUO, 2019a

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Figuur 3.29 S olvabiliteit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen

Figuur 3.30 L iquiditeit naar instellingsomvang roc’s
en overige mbo-instellingen

Figuur 3.31 Ontwikkeling

aantallen studenten voltijd, deeltijd
en totaal in het hbo

0,75

3,00

500

0,70

2,50

400

0,65

2,00

300

0,60

1,50

200

0,55

1,00

0,50

0,50

0,45

0,00
2015

2016

Roc <35m

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

2017

2014

2018

Roc 70-105m

Aoc

2014

2015

2016

2017

2018

Roc <35m

0,65

0,70

0,71

0,72

0,71

Roc 35-70m

0,59

0,63

0,65

0,62

Roc 70-105m

0,59

0,63

0,65

0,65

0
2015

2016

Roc <35m

Roc 35-70m

Roc >105m

Vak

2017

2018

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

2014

100

Voltijd

Roc 70-105m

Deeltijd

Totaal

2013

2014

2015

2016

2017

Aoc

Voltijd

389,0

398,5

396,2

400,6

405,5

Deeltijd

50,8

47,4

45,8

45,5

46,7

Totaal

439,8

445,9

442,0

446,1

452,2

2014

2015

2016

2017

2018

Roc <35m

1,49

2,12

2,37

2,56

2,50

2018

2019

2020

2021

2022

0,62

Roc 35-70m

1,51

1,65

1,71

1,41

1,44

406,8

402,0

398,2

394,2

390,1

0,67

Roc 70-105m

1,25

1,32

1,34

1,26

1,31

48,5

48,6

48,6

48,2

47,5

450,7

446,8

442,4

437,6

Roc >105m

0,51

0,55

0,55

0,55

0,56

Roc >105m

0,92

1,05

1,17

1,12

1,22

455,2

Vak

0,62

0,64

0,63

0,63

0,65

Vak

2,45

2,09

1,78

1,94

2,11

2023

2024

2025

2026

2027

Aoc

0,61

0,60

0,59

0,59

0,61

Aoc

1,01

1,06

1,07

1,07

1,20

385,3

379,3

372,9

367,3

362,4

46,5

45,2

43,5

42,3

41,5

431,8

424,5

416,4

409,6

404,0

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2018a

2028

2029

2030

358,6

355,0

351,4

40,9

40,5

40,2

399,5

395,6

391,6

Bron: Referentieramingen OCW, 2019
110

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.32 Ontwikkeling primaire kengetallen hbo

BIJLAGE

Figuur 3.33 Rentabiliteit naar soorten hbo in procenten

Figuur 3.34 Solvabiliteit naar soorten hbo

5,0

5

0,75

4,0

4

0,7

3,0

3

0,65

2,0

2

0,6

1,0
0,0
-1,0
-2,0

1

0,55

0

0,5

-1

0,45

-2

0,4
2014

2015

2016

Alg. + Groen

Kunst

Pabo

-3

-3,0
2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

2020

2021

Liquiditeit

-4
2014
Alg. + Groen

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rentabiliteit %

4,0

0,6

-2,2

-0,3

2,5

-1,1

-0,4

0,3

Solvabiliteit 2

0,51

0,52 0,49

0,51

0,52

0,52

0,52

0,52

Liquiditeit

1,15

1,10

1,03

1,07

1,19 0,99 0,88 0,80

Huisvestingsratio

0,10

0,10

0,11

0,10

0,10

Weerstandsvermogen

0,43

0,43 0,40

0,38

0,39

Bron: DUO, 2019a

0,38

0,37

Alg+Groen

2015
Kunst

2016

2017

2018

2017

2018

Pabo

2014

2015

2016

2017

2018

4,1

0,5

-2,4

-0,3

2,6

Alg+Groen

2014

2015

2016

2017

2018

0,50

0,50

0,48

0,50

0,51

Kunst

3,2

3,1

-1,2

-0,4

2,1

Kunst

0,69

0,70

0,69

0,70

0,71

Pabo

-2,8

1,0

0,8

1,2

2,5

Pabo

0,66

0,63

0,64

0,64

0,63

0,36

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a
111

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

BIJLAGE

Figuur 3.35 Liquiditeit naar soorten hbo

Figuur 3.36 Ontwikkeling baten hbo (in miljoenen euro’s)

Figuur 3.37: Ontwikkeling lasten hbo (in miljoenen euro’s)

2,5

5.000

4.500

2

4.500

1,5

4.000

4.000

1

3.500

0,5

3.000

0
2014
Alg. + Groen

2015
Kunst

2014

2016

2017

2018

3.000
2.500

2.500

2.000

2.000
2014

Pabo

2015

3.500

2016

2017

2015

2016

2017

Rijksbijdragen

Overige overheidsbijdragen

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

2018

2014
Personeel

2015

2016

Afschrijving

2017

2018

Huisvesting

Overige lasten

2014

2015

2016

2017

2018

Overige baten

2014

2015

2016

2017

2018

Alg+Groen

1,12

1,08

1,01

1,06

1,16

Rijksbijdragen

2.772

2.837

2.852

2.942

3.160

Personeel

2.850

3.002

3.143

3.229

3.309

Kunst

1,68

1,62

1,57

1,54

1,78

34

32

36

46

53

Afschrijving

248

226

240

240

246

Pabo

1,96

1,75

1,62

1,60

1,78

Overige
overheidsbijdragen

Huisvesting

237

238

233

232

230

College, cursus

811

841

861

887

878

Overige lasten

481

531

544

523

533

Werk iov derden

174

174

182

194

199

Overige Baten

206

160

164

170

166

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a

Bron: DUO, 2019a
112

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.38 Ontwikkeling

aantal studenten voltijd
en deeltijd in het wo

BIJLAGE

Figuur 3.39 Ontwikkeling primaire kengetallen

Figuur 3.40 Rentabiliteit naar soort universiteit

360

2,5

340

2,0

320

1,5

12
10
8
6
4
2
0
-2
-4

300

1,0

280

0,5

260

0,0

240

-0,5

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

220

Voltijd

2014

-1,0
-1,5
2014

Totaal (voltijd en deeltijd)

2015

2016

2017

2018

2019

2010

2011

2012

2013

2014

Rentabiliteit %

Solvabiliteit 2

Voltijd

231,0

236,0

233,9

243,1

249,0

Huisvestingsratio

Weerstandsvermogen

Totaal

241,8

245,0

240,8

249,5

254,7

2015

2016

2017

2018

2019

254,1

261,1

273,1

287,9

295,6

259,3

266,0

278,0

292,7

300,2

2020

2021

2022

2023

2024

303,2

310,4

317,3

323,2

328,4

307,5

314,6

321,3

327,1

332,1

2025

2026

2027

2028

2029

332,7

335,1

336,3

336,2

335,4

336,2

338,5

339,6

339,5

338,7

2020

2021

Algemeen

Technisch

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rentabiliteit %

2,3

2,2

2,0

1,1

Solvabiliteit 2

0,56

0,55

0,55

Liquiditeit

0,98 0,99

Huisvestingsratio

0,11

Weerstandsvermogen

0,53

-1,0

-0,7

-0,2

0,55

0,55 0,56

0,55

0,53

1,02

1,01

1,03

0,83

0,67

0,63

0,13

0,12

0,12

0,13

0,53

0,53

0,53

0,52

0,52

0,51 0,50

0,9

Algemeen

2018

Levensbeschouwelijk

2014

2015

2016

2017

2018

2,69

2,47

2,02

1,08

0,71

Technisch

0,81

1,25

1,85

0,96

1,61

8,88

9,65

9,92

4,76

-2,78

333,7

Bron: DUO, 2019a
113

2017

Levensbeschouwelijk

336,9
Bron: DUO, 2019a

2016

Liquiditeit

2030

Bron: Referentieramingen OCW, 2019

2015

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.41 Solvabiliteit naar soort universiteit

BIJLAGE

Figuur 3.42 Liquiditeit naar soort universiteiten

0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
0,6
0,55
0,5
0,45
0,4

Figuur 3.43 Ontwikkeling

baten wetenschappelijk onderwijs
(in miljoenen euro’s)

4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2014

Algemeen

2015

2016

Technisch

Levensbeschouwelijk

2014

2015

2017

2016

2018

2017

2014
Algemeen

2015

2016

Technisch

Levensbeschouwelijk

2018

2014

2015

2017

2016

2018

2017

8.000
7.500
7.000
6.500
6.000
5.500
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2014

College, cursus

Werk i.o.v. derden

2018

2018

Overige baten

2014

2015

2016

2017

2018

3.636

3.697

3.802

3.901

4.121

3

1

1

1

1

College, cursus

536

580

614

657

691

Werk iov derden

1.712

1.838

1.820

1.865

1.925

Overige Baten

496

523

566

533

550

0,59

0,58

0,57

0,57

0,58

Algemeen

0,98

1,03

1,06

1,06

1,10

Rijksbijdragen

0,48

0,47

0,48

0,48

0,49

Technisch

0,97

0,90

0,93

0,88

0,89

Levensbeschouwelijk

0,77

0,81

0,83

0,84

0,81

Levensbeschouwelijk

1,66

2,26

3,22

3,64

3,15

Overige
overheidsbijdragen

Bron: DUO, 2019a
114

2017

Overige overheidsbijdragen

Algemeen

Bron: DUO, 2019a

2016

Rijksbijdragen

Technisch

Bron: DUO, 2019a

2015

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 3.44 Ontwikkeling lasten wetenschappelijk onderwijs
(in miljoenen euro’s)

Figuur 4.1

7500
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000

20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

2014
Personeel

Personeel

2015

2016

Afschrijving

2017

Huisvesting

2018

 ntwikkeling meldingen en signalen Wet
O
normering topinkomens

Figuur 4.2

 ntwikkeling niet-toereikende controles, in
O
procenten

16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
2013
2014

2015

2016

Melding

Signaal

2017

2014

2015

2016

2017

2018

Overige lasten

2014

2015

2016

2017

2018

4.079

4.251

4.381

4.610

4.825

Afschrijving

402

404

443

440

445

Huisvesting

468

500

479

463

511

Overige lasten

1.257

1.335

1.351

1.352

1.409

Bron: DUO, 2019a

BIJLAGE

2014

2015

2016

2017

2018

Melding

19

3

6

12

8

Signaal

10

11

7

14

18

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2019
115

Melding

2013

2014

2015

2016

2017

4,3

8,4

3,4

4,9

13,5

Bron: Inspectie van het Onderwijs

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur 4.3

Marktaandeel grote vier kantoren, in procenten

Figuur 4.4

BIJLAGE

 arktaandeel grote vier kantoren naar sector in
M
totale baten, in procenten

Figuur 4.5

100%

120%

100%

90%

100%

90%

80%

80%

70%

60%

60%

40%

50%

20%

40%

0%

80%
70%
60%
50%
40%
30%
2013

30%
20%

po

10%

vo

2014
mbo

2015
hbo

2016

2017

20%
10%

wo

0%
2012

0%
2013
po

 antal opdrachten per groottecategorie
A
onderwijsopdrachten, in procenten

vo

2014

2015

2016

2017

mbo

hbo

2013

2014

2015

2016

2017

53,5

48,1

31,5

20,8

13,6

po

vo

58,0

45,8

32,8

23,4

16,1

mbo

80,3

81,3

78,8

85,5

83,9

hbo

88,6

88,9

88,9

91,7

86,1

hbo

98,2

98,1

98,0

wo

94,4

94,4

94,4

88,9

77,8

wo

100,0

100,0

100,0

po

Bron: DUO, 2019a

wo

2014

2016

Cat A: kantoren ≥100

Cat B: kantoren 50-99
Cat D: kantoren ≤9

2014

2015

2016

2017

59,9

54,3

43,5

25,9

24,5

vo

70,7

62,9

53,1

36,9

33,8

mbo

92,7

91,8

93,2

93,1

93,0

88,1

88,3

categorie d

99,6

99,6

2017

2012

2013

2014

2015

2016

2017

79,1

77,5

73,7

62,5

63,3

58,1

categorie b

5,8

11,6

16,0

24,6

21,5

25,8

categorie c

11,3

6,9

6,3

8,6

11,5

12,3

3,9

3,9

4,0

4,3

3,7

3,8

categorie a

Bron: Inspectie van het Onderwijs
116

2015

Cat C: kantoren 10-49

2013

Bron: Inspectie van het Onderwijs

2013

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Figuur IV.1

BIJLAGE

gecorrigeerde solvabiliteit 1 en solvabiliteit 2 per sector en totaal

po

vo

mbo

0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
2014

2014
Solv 1C

2015

2016

2017

2018

Solv 1C

2015

2016

2017

2014

2018

Solv 1C

Solv2

2015

2016

2017

2018

Solv2

Solv2
2014

2015

2016

2017

2018

2014

2015

2016

2017

2018

2014

2015

2016

2017

2018

Solv1C

0,51

0,53

0,53

0,53

0,51

Solv1C

0,45

0,45

0,45

0,44

0,44

Solv1C

0,48

0,52

0,52

0,52

0,53

Solv2

0,73

0,73

0,74

0,74

0,73

Solv2

0,61

0,61

0,63

0,62

0,62

Solv2

0,55

0,58

0,59

0,59

0,61

hbo

wo

Landelijk

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

2014
Solv 1C

2015

2016

2017

2018

Solv2

2014
Solv 1C

2015

2016

2017

2014

2018

Solv 1C

Solv2

2015

2016

2017

2018

Solv2

2014

2015

2016

2017

2018

2014

2015

2016

2017

2018

2014

2015

2016

2017

2018

Solv1C

0,45

0,45

0,43

0,43

0,43

Solv1C

0,46

0,46

0,46

0,46

0,46

Solv1C

0,47

0,48

0,48

0,48

0,48

Solv2

0,51

0,52

0,49

0,51

0,52

Solv2

0,56

0,55

0,55

0,55

0,55

Solv2

0,59

0,60

0,60

0,60

0,61

117

I N S P E C T I E V A N H E T O N D E R W I J S | F I N A N C I Ë L E S TA AT V A N H E T O N D E R W I J S 2 0 1 8

Colofon

Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
2019-38 | gratis

Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden
vanaf de website van de Inspectie van het Onderwijs:
www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | december 2019

118