Bijlage 1 bij Discussienota Briefstemmen
Inleiding
In het kader van de evaluatie 1 van de Tweede Kamerverkiezing heeft Verdonck Klooster & Associates (VK&A) in
opdracht van het ministerie van BZK een rapport gemaakt waarin de risico’s van briefstemmen in kaart zijn
gebracht en maatregelen zijn geformuleerd om die risico’s te mitigeren.
In onderstaande tabellen zijn de geïdentificeerde risico’s van briefstemmen en mogelijke mitigerende
maatregelen daarvoor beschreven. Hiervoor is het rapport van VK&A als basis genomen.
De risico’s van briefstemmen
Nr. Omschrijving risico

Toelichting

1

Beïnvloeding van de kiezer bij het

De stemvrijheid en het stemgeheim kan worden geschonden door

uitbrengen van de stem

beïnvloeding of intimidatie in de familiesfeer, via sociale omgeving, etc..
Dit wordt veelal aangeduid als het risico van “family voting”. Dit is een
Intrinsiek risico van alle vormen van stemmen buiten het stemlokaal.

2

Kiezer maakt fout bij stemmen

Briefstemmen heeft meer complexiteit dan het stemmen in het

waardoor zijn stem niet kan

stemlokaal. De kiezer kan een fout maken/zich vergissen (bv stempas of

meetellen

briefstembiljet niet opsturen of foutieve retourenveloppe gebruiken). Dit
kan ertoe leiden dat de briefstem niet aankomt of dat de briefstem
terzijde moeten worden gelegd en niet kan meetellen.

3

Drukte bij verwerken van

In de postverwerking kan drukte er toe leiden dat een briefstem niet op

briefstemmen die per post zijn

tijd (via de gemeente) bij het briefstembureau aankomt.

verzonden leidt tot niet tijdige
ontvangst retourenveloppen
4

Verlies van retourenveloppen

In het bezorgproces kunnen zich gebeurtenissen voordoen (bijvoorbeeld
kwijtraken, bij verkeerde gemeente bezorgen) waardoor een briefstem
niet op tijd (via de gemeente) bij het juiste briefstembureau aankomt.

5

Hoogwaardige vervalsingen

Een kwaadwillende zou kunnen proberen om een hoogwaardige

stempluspassen

vervalsing te maken van de stempas voor briefstemmen en om daar
gebruik van te maken.
NB Het risico op vervalste stempassen bestaat ook bij het uitbrengen van
een stem in het stemlokaal. Dan is dit vervalsingsscenario echter
moeilijker op een significante schaal uit te voeren immers men moet dan
steeds naar een ander stemlokaal. De pakkans in het stemlokaal wordt
wezenlijk hoger ingeschat dan bij briefstemmen, omdat in het
stemlokaal het stembureau in bijzijn van kiezers controleert.

6

Twijfel zaaien over briefstemproces

Allerhande actoren zouden zich, zonder feitenbasis, negatief kunnen
uiten over het briefstemmen. Dat zou kunnen leiden tot verminderd
vertrouwen in het briefstemproces.

7

Vals afgiftepunt retourenveloppen

Kwaadwillenden zouden een vals afgiftepunt kunnen opzetten om zo in
bezit te komen van briefstemmen. Deze zouden kunnen worden

1 Kamerstukken II 2020/21, 35165, nr. 40.

1

Nr. Omschrijving risico

Toelichting
vernietigd. Een andere dreiging is dat de stempassen uit de enveloppen
worden gehaald en vervolgens met een ander ingevuld briefstembiljet in
het proces worden gebracht.

8

Menselijke fouten vooropening

Bij het vooropenen kunnen briefstembureauleden fouten maken.
Daardoor zouden briefstemmen ten onrechte toegelaten of ten onrechte
terzijde gelegd kunnen worden.

9

10

Manipulatie briefstemmen door

Briefstembureauleden zouden, als toezicht en vierogenprincipe falen, de

frauduleuze leden van

uitgebrachte stemmen kunnen veranderen danwel briefstemmen ten

briefstembureaus

onrechte ter zijde leggen waardoor ze niet meetellen.

Diefstal/ vernietiging

Kwaadwillende derden zouden retourenveloppen kunnen stelen

retourenveloppen of toegelaten

(voordat ze bij gemeenten zijn bezorgd) of briefstemmen uit de

briefstemmen in beveiligde opslag

beveiligde opslag bij de gemeente kunnen stelen of briefstemmen uit de
opslag kunnen vernietigen. Briefstemmen tellen niet mee (omdat ze niet
bij gemeente komen of worden vernietigd) of de stempas uit de
ontvreemde briefstemmen worden misbruikt om een andere briefstem
uit te brengen.

11

Foutieve stembescheiden

Een kwaadwillende die het proces wil verstoren of vertrouwen daarin wil

verspreiden

aantasten verspreidt foutieve briefstembescheiden 2 in de hoop dat deze
gebruikt worden. Worden deze briefstembescheiden gebruikt dan zal
het leiden tot terzijdelegging waardoor de stem niet mee kan tellen.

12

Brand in opslag retourenveloppen of

Een brand leidt tot de vernietiging van retourenveloppen of toegelaten

toegelaten briefstemmen

briefstemmen. Deze stemmen gaan verloren.

2

Briefstembescheiden zijn de documenten die moet ontvangen van de gemeente om een briefstem uit te
brengen, in casu een stempas, een briefstembiljet en de envelop(pen) om de briefstem te retourneren.
2

De mogelijke maatregelen om risico’s te mitigeren
a.

1

Mitigeren van risico’s op misbruik en verlies van briefstembescheiden/briefstemmen

Omschrijving maatregel

Toelichting

Briefstemmen alleen op

Voorkomt dat briefstembescheiden terecht komen bij kiezers die niet per brief willen

aanvraag.

stemmen. Verkleint het risico dat misbruik wordt gemaakt van briefstembescheiden die de
kiezer niet wil gebruiken. In landen waar briefstemmen mogelijk is, is briefstemmen op
aanvraag veelal de regel. Ook Nederlanders in het buitenland moeten een aanvraag doen
(voor registratie) om per brief te stemmen. Briefstemmen op aanvraag voorkomt niet (het
risico) dat een kiezer onder druk wordt gezet om per brief te stemmen.
Voor gemeenten is een aanvraagproces uitvoerbaar mits er voldoende tijd is om dat
proces goed in te richten (inclusief het aanpassen/ontwikkelen van ICT-systemen). Verder
is voor gemeenten de termijn voor het aanvragen van briefstemmen relevant. Gemeenten
moeten voldoende tijd hebben voor het verwerken van de aanvragen ook in het geval dat
veel kiezers tot op het laatst mogelijke moment wachten met het doen van een aanvraag.
Voor de leveranciers van de stembescheiden en de leveranciers die de stembescheiden bij
de kiezer bezorgen is vooral van belang dat op tijd bekend is voor hoeveel kiezers er
briefstembescheiden geproduceerd moeten worden. Indien de termijn tussen de dag van
kandidaatstelling en de dag van stemming ongewijzigd blijft (in casu 44 kalenderdagen)
dan is een aantal van ca 2,5 miljoen briefstemmen het maximaal haalbare voor deze
leveranciers. Dit is ook al geconstateerd voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezing.
Het aanvragen van briefstemmen beperken tot bepaalde (groepen) van kiezers is een
optie. In andere landen is het aanvragen van briefstemmen mogelijk voor kiezers die in het
ziekenhuis liggen, een gevangenisstraf uitzitten, door een beperking niet naar het
stemlokaal kunnen gaan, etc. Bij de aanvraag moet dan worden aangetoond, bijvoorbeeld
door een medische verklaring mee te sturen met de aanvraag, dat men voldoet aan de
vereisten om per brief te kunnen stemmen. Dergelijke vereisten beperken de mogelijkheid
tot het stemmen per brief en brengen ook administratieve lasten met zich mee. Ook raakt
het aan privacy aspecten.

2

Aanvragen vervangende stempas

Kiezers die aanvragen om per brief te kunnen stemmen krijgen een stempas waarmee de
kiezer ook in het stemlokaal kan stemmen. Een kiezer die “onder dwang” een briefstem
heeft moeten uitbrengen kan, mits de deadline daarvoor niet is verstreken, een
vervangende stempas aanvragen en daarmee gaan stemmen in het stemlokaal. De
stempas die is meegestuurd met de briefstem wordt daardoor ongeldig en opgenomen in
het register van ongeldige stempassen. Het briefstembureau zal deze briefstem terzijde
moeten leggen.

3

3

Omschrijving maatregel

Toelichting

De kiezer op enigerlei wijze de

Bij het uitbrengen van de briefstem moet de stempas worden meegestuurd. Dat voorkomt

stempas authentiseren

dat de kiezer meerdere keren kan stemmen. Door de stempas te voorzien van een
authenticatie wordt het risico verkleind dat de stem afkomstig kan zijn van iemand anders
dan de kiezer die per brief mag stemmen.
Er zijn verschillende opties voor de authenticatie, te weten: het zetten van een
handtekening (al dan niet in combinatie met het meesturen van een kopie van een IDdocument) en het vermelden van een code die gekoppeld is aan de aanvraag om per brief
te stemmen. Het moeten authentiseren van de stempas (in welke vorm ook) vergroot
evenwel het risico op het terzijde moeten leggen van briefstemmen. Een deel van de
kiezers zal immers vergeten om de stempas te authentiseren. Als een briefstem ter zijde
moet worden gelegd, telt de stem niet mee.

4

Steekproeven betrouwbaarheid

Door dummy retourenveloppen in te sturen kan steekproefsgewijs de betrouwbaarheid

postbezorging.

van de postbezorging worden vastgesteld. Een dergelijke meetmethode wordt door PostNL
gehanteerd voor kwaliteitsmetingen 3.

5

Tellingen en rapportages zo

Verantwoording (transparantie en controleerbaarheid) van de verwerking, bezorging en

inrichten dat ‘lerend systeem’

opslag van de briefstemmen vergt administratieve voorschriften die resulteren in

resulteert.

registraties/rapportages over het procesverloop en afwijkingen daarin (vertragingen in
transport, te laat binnengekomen retourenveloppen, redenen voor terzijdelegging
enzovoorts). Aandachtspunt hierbij is de uitvoerbaarheid (gelet op de doorlooptijden tot
en met de vaststelling van de uitslag van de verkiezingen) voor gemeenten en leveranciers.

6

Controle op echtheid stempas

Controle van de echtheid van de stempas vindt plaats aan de hand van een voorbeeldpas

om te bepalen of geprobeerd

die de stembureauleden van de gemeente ontvangen. Bij “geavanceerde” vervalsingen is

wordt met een vervalste stempas niet uit te sluiten dat stembureauleden (die geen experts zijn in controleren van de
een briefstem uit te brengen.

echtheid van documenten) niet twijfelen aan de echtheid van de stempassen. Het is
daarom van belang dat de gebruikte echtheidskenmerken enerzijds robuust zijn, maar
tevens makkelijk door (leken) te controleren zijn. Een optie zou kunnen zijn om
echtheidskenmerken te gebruiken die machinaal (zoals dat gebeurt bij bankbiljetten)
gecontroleerd kunnen worden.

7

Actief communiceren over

Het creëren en behouden van vertrouwen in de betrouwbaarheid van briefstemmen is van

maatregelen

groot belang. Daarvoor dient actief gecommuniceerd worden over de maatregelen die zijn
genomen om op een betrouwbare wijze per brief te kunnen stemmen. Daar hoort ook bij
dat op een transparante wijze wordt gecommuniceerd wordt over de risico’s. De kiezer
kan dan zo een geïnformeerde en weloverwogen keuze maken of hij/zij per brief wil
stemmen. Actief communiceren is ook nodig om onjuiste informatie over briefstemmen te
kunnen weerleggen.

3

https://www.postnl.nl/klantenservice/bezorging-en-ontvangst/kwaliteit-postbezorging/
4

b.

Mitigeren van risico’s op niet kunnen meetellen van briefstemmen

Briefstemmen is (veel) complexer voor veel kiezers dan het stemmen in het stemlokaal.
Briefstemmen vergt namelijk meer handelingen van de kiezer en bij fouten bestaat het risico dat
de stem niet kan worden meegeteld. Dat is een inherent risico dat verbonden is aan briefstemmen.
Dat wijzen de ervaringen die zijn opgedaan met het briefstemmen voor de Nederlanders in het
buitenland uit, maar ook de ervaringen in andere landen die briefstemmen kennen.
Er zijn ten opzichte van de wijze waarop bij de Tweede Kamerverkiezing van 17 maart jl. per brief
kon worden gestemd aanpassingen denkbaar waarbij mogelijk de complexiteit en daarmee de
foutkans wordt gereduceerd. Echter ook met dergelijke veranderingen zal de foutkans bij
briefstemmen altijd groter zijn dan bij het stemmen in het stemlokaal. Denkbare aanpassingen
worden in onderstaande tabel beschreven.

Korte beschrijving

Toelichting

1

Briefstemmen aanvragen

Door het briefstemmen alleen op aanvraag mogelijk te maken ontstaat de mogelijkheid om
de betreffende kiezersgericht te informeren over hoe het stemmen per brief gaat. Door bij
de aanvraag een emailadres op te geven is het bijvoorbeeld mogelijk om de betreffende
kiezers informatie te sturen (met een link naar instructievideo bijvoorbeeld) over het
stemmen per brief. Dat gebeurt ook bij de kiezers die vanuit het buitenland kunnen
stemmen.

2

Schrappen aparte envelop voor

Het schrappen van de aparte envelop voor het briefstembiljet kan voorkomen dat kiezers de

briefstembiljet

stembescheiden in de verkeerde envelop stoppen. Het verminderen van het aantal
stembescheiden vermindert ook de complexiteit (zie ook evaluatie Tweede
Kamerverkiezing).
Het briefstembiljet dat de kiezer thuis krijgt heeft is voorgevouwen. Als de kiezer na het
invullen het briefstembiljet vouwt dan zal het briefstembureau bij het vooropenen een
dichtgevouwen stembiljet aantreffen en niet kunnen zien wat de keuze van de kiezer is.
Het briefstembureau mag bij de vooropening het stembiljet niet openvouwen. Het moet
dichtgevouwen in de stembus worden gedeponeerd. Daarmee is het stemgeheim, ook
zonder dat het briefstembiljet in een envelop zit, geborgd 4.
Een optie zou kunnen zijn om kiezers die nog het stembiljet zelf willen “afsluiten” bij de
briefstembescheiden een sluitzegel gevoegd kunnen worden. Zou de envelop voor het
briefstembiljet gehandhaafd worden, dan moet op die envelop een codering worden
aangebracht zodat PostNL weet bij welke gemeente een dergelijke envelop bezorgd moet
worden.

Bij de kiezers in het buitenland is dat (deels anders). Deze kiezers kunnen het stembiljet per mail ontvangen.
Dat stembiljet moet de kiezer printen. Voorvouwen van het stembiljet is daarom bij deze kiezers niet mogelijk.
4

5

Korte beschrijving
3

Toelichting

Briefstembescheiden in één

De complexiteit voor de kiezer wordt betekenisvol gereduceerd als de kiezer alle

zending uitreiken aan

briefstembescheiden in 1 keer kan ontvangen (en niet zoals bij de Tweede Kamerverkiezing

kiesgerechtigde

van 17 maart jl. in 2 zendingen). Het kan daarnaast het risico mitigeren dat de kiezer vergeet
de stempas (die als eerste kan worden verstuurd aan de kiezer) mee te sturen met het
briefstembiljet. Het in 1 zending verzenden mitigeert het risico op fouten, maar vergroot wel
het risico dat een kwaadwillende misbruik kan maken van de briefstembescheiden.
Onderschept zo’n persoon briefstembescheiden dan heeft hij/zij de documenten in bezit om
een briefstem uit te brengen.
Het in 1 zending toesturen van briefstembescheiden is binnen de huidige wettelijke
termijnen (44 dagen tussen dag van kandidaatstelling en dag van stemming) en met de
beschikbare capaciteit voor de postbezorging niet uitvoerbaar als een substantieel deel van
de kiezers per brief wil stemmen. Bij 1 zending kunnen de briefstembescheiden pas worden
verstuurd nadat het stembiljet is geproduceerd. Dat kan pas nadat onherroepelijk vaststaat
welke partijen en kandidaten op het stembiljet mogen staan. Dat is pas onherroepelijk nadat
de periode voor beroep is verstreken en (indien beroep is ingesteld tegen de besluiten van
het centraal stembureau) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak
heeft gedaan. Als dan pas de stempas naar deze kiezers wordt verstuurd bestaat het risico
dat een deel van de kiezers de stempas niet ontvangen voor het verstrijken van de termijn
voor het aanvragen van een vervangende stempas.
Een oplossing voor het hiervoor beschreven uitvoeringsprobleem zou kunnen zijn het
toestaan dat briefstemmen die ook na de verkiezingsdag worden ontvangen kunnen
meetellen. Dat is een veel voorkomende regeling in landen waar briefstemmen mogelijk is.
Knelpunt hierbij is dat als de briefstemmen later mogen binnenkomen de gemeenten de
zogenoemde gemeentelijke opgave van het totaal aantal uitgebrachte stemmen pas kunnen
opmaken als alle briefstemmen zijn geteld. Dat zou betekenen dat de uitslag van de
verkiezing niet meer binnen de huidige termijn(en) kan worden vastgesteld. Deze maatregel
is derhalve alleen mogelijk als de wettelijke termijnen voor het vaststellen van de uitslag van
de verkiezing (en voor de toelating van de nieuwe leden in het betreffende
vertegenwoordigende orgaan) worden gewijzigd. Een ander knelpunt is dat op de
verkiezingsavond of de dag erna de voorlopige uitslag van de telling door de gemeenten
bekend wordt gemaakt. Als de briefstemmen daarna nog kunnen binnenkomen zal alleen
een gedeeltelijke voorlopige uitslag bekend gemaakt kunnen worden.

4

Voorspelbaarder maken wanneer De leveranciers die voor de gemeenten stembescheiden produceren en verzenden maken
kiezer briefstembescheiden zal

planningen waaruit blijkt wanneer geproduceerd en verzonden wordt. Die planningen

ontvangen

maken het mogelijk voor gemeenten om, bijvoorbeeld op de gemeentelijke website te
publiceren wanneer in de betreffende gemeente de stembescheiden bezorgd zullen worden.
Het actief verstrekken van deze informatie kan voorkomen dat kiezers te laat (als de termijn
voor aanvragen vervangende stempas is verlopen) ontdekken dat ze de bescheiden niet
hebben ontvangen of te snel denken dat er iets verkeerd is gegaan en onnodig een aanvraag
doen voor een vervangende stempas of de andere briefstembescheiden.

5

Uitleg/Handleiding waar mogelijk

De uitleg/handleiding voor het stemmen per brief moet zo eenvoudig mogelijk zijn.

versimpelen en verbeteren

6

7