1
> Retouradres Postbus 20301 2500 EH Den Haag

Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20017
2500 EA Den Haag

Datum
16 februari 2016
Onderwerp Nadere vragen Europees OM en bestrijding van EU-fraude

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving
en Criminaliteitsbestrijding
F&O
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverheid.nl/venj

Ons kenmerk
733902
Uw kenmerk
157956.07u
Bij beantwoording de datum

en ons kenmerk vermelden.
In uw brief van 25 januari jl. heeft u een aantal nadere vragen gesteld over het
Wilt u slechts één zaak in
Europees OM en de bestrijding van EU-fraude en over een eerdere brief aan u
uw brief behandelen.
daarover d.d. 18 december 20151. Graag beantwoord ik, mede namens de Minister
van Financiën, de in uw brief gestelde individuele vragen door middel van deze brief.
Een afschrift van deze brief stuur ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.

1.
In de beantwoording schrijft u dat de Commissie lidstaten niet verplicht de
verantwoording over de besteding van EU-geld te publiceren. Nederland
ziet op deze punten nog ruimte voor verbetering en blijft daarom pleiten
voor een betere verantwoording en meer transparantie. Het gaat hier wel
om belastinggeld waar hard voor gewerkt is en dat ook heel goed voor
bijvoorbeeld de zorg gebruikt kan worden. Hoe kan de Nederlandse
regering hiermee akkoord zijn, vragen de leden van de SP-fractie.
Inderdaad is het kabinet van mening dat het gebrek aan transparantie verbetering
behoeft. Nederland pleit hier al jaren voor (TK, 24202, nrs 28, 29, 32, 33), met
name tijdens de jaarlijkse Dechargeprocedure van de EU-begroting. Nederland
publiceert de verantwoordingsdocumenten dan ook wel. Het is voor de benodigde
meerderheid van de lidstaten echter een stap te ver om publicatie verplicht te
stellen.
2.
In de brief van 17 november 2015 stellen de leden van de SP-fractie de
vraag (punt 2) of de regering het niet met de SP-fractie eens is dat de
problemen bij de verantwoording van EU-uitgaven een omgeving creëren
waarin het mogelijk is om EU-(subsidie)fraude te plegen en om dit te
kunnen verhullen. Wat wordt er in Europees verband aan gedaan om
lidstaten bewust te maken dat zij door een betere verantwoording kunnen
bijdragen aan compliant gedrag en voorkoming van EU-(subsidie)fraude? U
gaf in uw brief geen antwoord op deze vraag anders dan het noemen van
1

EK, 2015-2016, 33709, S.
Pagina 1 van 6

de regelgeving en wat het Europese anti-fraude beleid is. Graag ontvangen
deze leden nog een antwoord op deze vraag.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding
F&O

Betere en transparante verantwoording van de besteding van Europese gelden is
een permanent aandachtspunt. Het kabinet wijst waar mogelijk op dit belang in
verschillende Europese gremia. Het voorkomen van non-compliant gedrag en fraude
Datum
begint met het wegnemen van de aanleiding en de gelegenheid. Kwalitatief goede
16 februari 2016
regelgeving is daarvoor van groot belang. Dit vraagt om een constant proces van
Ons kenmerk
verbetering van deze regelgeving in relatie tot de dynamische praktijk en de
733902
vindingrijkheid van beroepsfraudeurs.
De regelgeving wordt uitgewerkt in een Europees antifraudebeleid, waar OLAF
samen met de lidstaten vorm aan geeft. Hier wordt voortdurend aan gewerkt in de
zogenaamde COCOLAF2 vergaderingen. In deze vergaderingen, waar alle lidstaten
zijn vertegenwoordigd, worden op expertniveau ‘good practices’ uitgewisseld, wordt
‘guidance’ voor antifraude beleid opgesteld (zoals een Handboek voor auditors om
fraude te herkennen en een Nationale Antifraude Strategie) en wordt de voortgang
van antifraudebeleid in de lidstaten besproken.
Een van de belangrijkste rapporten die in de COCOLAF besproken worden, is het
jaarlijkse ‘artikel 325 rapport’ aan de Raad en het Europees Parlement3. In het
rapport beschrijft OLAF de ontwikkelingen op het gebied van antifraudebeleid per
lidstaat en doet het aanbevelingen aan de lidstaten om het beleid te verbeteren. De
lidstaten moeten vervolgens rapporteren aan OLAF over de wijze waarop zij gevolg
geven aan deze aanbevelingen. De jaarlijkse verantwoording van lidstaten over de
genomen maatregelen om fraude te bestrijden en de periodieke COCOLAF
bijeenkomsten zorgen voor bewustwording in de lidstaten en dragen bij aan
‘compliant’ gedrag.
3.
Verder stellen de leden van de SP-fractie in de brief van 17 november 2015
onder punt 2 de vraag: "Volgens de voorzitter van de Europese Rekenkamer
is er een cultuuromslag nodig bij de lidstaten. Deelt de minister deze
mening?" Graag vernemen de leden van de SP-fractie nog een antwoord op
deze vraag.
Indien u hiermee doelt op de zogenoemde “geheel nieuwe aanpak”, een passage in
het voorwoord van President Caldeira bij de toelichting van het ERK jaarverslag, dan
steunt het kabinet deze oproep in grote lijnen. Ik verwijs hierbij graag naar het
Schriftelijke Overleg inzake het jaarverslag van de Europese Rekenkamer (zie de
brief van de Minister van Financiën van 5 februari jl. aan de Tweede Kamer, TK,
2015-2016, 24202, nr. 34).
4.
Wat kan Europa overnemen van internationale ondernemingen die
compliance systemen hanteren om compliant gedrag binnen lidstaten af
dwingen?
2

Comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude
De titel van het rapport verwijst naar het artikel uit het Verdrag betreffende de Werking
van de Europese Unie (VWEU) waar dit rapport uit voortvloeit.
3

Pagina 2 van 6

Het kabinet ziet geen directe aanknopingspunten voor het toepassen van
compliance systemen die internationale ondernemingen hanteren. Immers,
internationale ondernemingen zijn anders georganiseerd en kennen andere interne
verhoudingen dan de EU. De Europese Commissie (hierna: Commissie) is de
handhavende instantie op grond van de diverse EU-verordeningen en daarmee
eerstverantwoordelijk voor de compliance systemen in de EU. Het kabinet vindt het
desalniettemin een interessante gedachte en zal in voorkomende gevallen bezien of
relevante elementen ter overweging meegegeven kunnen worden aan de
Commissie.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding
F&O

Datum
16 februari 2016
Ons kenmerk
733902

5.
In het werkbezoek dat Eerste Kamerlid Wezel (SP) met Tweede
Kamerrapporteur voor het EOM, de heer Recourt (PvdA), bracht aan
Brussel, kwam voor het lid Wezel naar voren dat lidstaten graag willen dat
een EOM EU-subsidiefraudeonderzoek voor hen gaat doen. De lidstaten
zullen echter wel naast ervaren officieren van justitie voldoende ervaren
gespecialiseerde financieel rechercheurs beschikbaar moeten stellen om
deze onderzoeken te kunnen doen. Dit gaat dan wel ten koste van de
opsporingscapaciteit in de betreffende lidstaat. Het plan dat er nu ligt
spreekt niet over de rechercheurs, terwijl zij degenen zijn die het werk
moeten doen. De officier van justitie geeft alleen leiding. Als alleen
onvoldoende gekwalificeerde politieagenten worden geleverd, dan worden
die onderzoeken nog niets. Hoe worden de lidstaten erop gewezen dat zij
gespecialiseerde financieel rechercheurs beschikbaar moeten stellen en
hoeveel capaciteit moeten zij hiervoor beschikbaar stellen?
De ontwerpverordening4 ziet op de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie
(hierna: EOM) ter bestrijding van EU-fraude. Zij omvat geen specifieke bepalingen
over de inzet van opsporingsambtenaren ten behoeve van het EOM in de
deelnemende lidstaten noch over de kwalitatieve eisen waaraan zij moeten voldoen.
De gedachte dat het EOM behoefte zal hebben aan gespecialiseerde financieel
rechercheurs kan ik op zich volgen, maar de ontwerpverordening heeft daarop geen
betrekking; voor dwingende bepalingen op dit terrein zou ook de rechtsgrondslag
ontbreken. Het is goed dat u zich daarbij realiseert dat lidstaten die het EOM nu
steunen dat niet alleen doen vanuit de gedachte dat EU-fraude daarmee beter kan
worden bestreden, maar ook in het volle besef dat de nationale
opsporingsautoriteiten met het EOM zullen moeten gaan samenwerken.
6.
Hebben alle lidstaten deze gespecialiseerde financieel rechercheurs
beschikbaar voor Europa of hebben zij deze hard nodig voor de bestrijding
van de financiële fraude in eigen land?
Ik kan in dit stadium van de onderhandelingen niet aangeven of alle lidstaten
uiteindelijk zullen deelnemen aan het EOM, maar het is mij meer in het algemeen
niet bekend of de lidstaten op dit moment reeds over gespecialiseerde financieel
rechercheurs beschikken, noch in hoeverre deze op termijn ook inzetbaar zullen zijn
voor opsporingshandelingen ten behoeve van het EOM. Zoals bekend is, verplicht
4

Zie Doc. 15100/15 EPPO 48.
Pagina 3 van 6

artikel 325 VWEU de lidstaten nu al EU-fraude in gelijke mate te bestrijden als
nationale fraude. Die verplichting impliceert dat er geen disbalans kan zijn tussen
bestrijding van beide typen fraude. Ook nu geldt al dat niet alle capaciteit kan
worden ingezet op nationale fraude onder verwaarlozing van EU-fraude. Dat wordt
met het EOM niet anders. Omgekeerd kan het EOM niet claimen dat alle capaciteit
op EU-fraude wordt ingezet onder verwaarlozing van nationale fraude. Er zal in de
praktijk een balans moeten worden gevonden.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding
F&O

7.

Ons kenmerk
733902

Datum
16 februari 2016

Het EOM kan straks opsporingscapaciteit bij de lidstaat claimen. Wie
bepaalt er hoeveel capaciteit er verleend wordt aan het onderzoek van het
EOM? Wie bepaalt welke gekwalificeerde rechercheurs worden geleverd?
Wie bepaalt er de prioriteitsstelling? Zal dat het EOM zijn, of de lidstaat?
Graag de reactie van de minister hierop.
Blijkens artikel 23, eerste lid van de ontwerpverordening voor het EOM kan een
Europese gedelegeerde aanklager in een deelnemende lidstaat zelf
onderzoeksmaatregelen uitvoeren dan wel de bevoegde autoriteiten in die lidstaat
daartoe opdracht geven. Deze nationale autoriteiten moeten verzekeren, dat laatste
in overeenstemming met nationale wetgeving, dat de instructies van de Europese
gedelegeerde aanklager worden opgevolgd en dat de opgedragen maatregelen ten
uitvoer worden gelegd. Als het EOM op termijn daadwerkelijk operationeel is, zal
blijken hoe deze verplichting in de deelnemende lidstaten in de praktijk concreet kan
worden ingevuld. De verwachting is dat de nationale autoriteiten dat uiteindelijk in
overleg met het EOM zullen moeten bepalen.
8.
Het strafrecht zou het ultimum remedium moeten zijn. Het is zeer kostbaar
en zal relatief gezien weinig EU-subsidiegeld dat verkregen is door fraude
of achteraf gezien niet verstrekt had mogen worden, terughalen. Waarom
wordt desondanks de oplossing gezocht in het strafrecht? Waarom wordt
niet gewerkt aan een overall aanpak/handhavingsarrangement per lidstaat
waarbij het strafrecht het sluitstuk is?
Zoals ik ook eerder in mijn brief aan uw Kamer van 7 oktober jl. heb bericht5, laat
de oprichting van het EOM het bestaande administratieve instrumentarium van de
Commissie voor de aanpak van EU-fraude in stand; de bevoegdheid van het EOM zal
zich immers enkel richten op strafbare vormen van fraude als omschreven in de
ontwerprichtlijn strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van
de Unie schaadt. Ook bij oprichting van het EOM zal strafrechtelijke sanctionering
derhalve sluitstuk van het geheel aan maatregelen ter bestrijding van EU-fraude
zijn. Er mag wel van worden uitgegaan dat de strafrechtelijke bestrijding van EUfraude door de komst van het EOM in de daaraan deelnemende lidstaten een impuls
zal krijgen. Voor een aantal lidstaten is dat ook wenselijk, omdat er nu weinig
prioriteit aan wordt gegeven. Dat betekent echter niet dat de bestaande
administratieve nalevings- en sanctie-instrumenten daarmee hun waarde zouden
verliezen in situaties waar strafrechtelijke handhaving minder effectief of voor de
hand liggend is. Ik teken daarbij aan dat de term handhavingsarrangement past bij
een typisch Nederlandse benadering van de rechtshandhaving die in veel lidstaten
5

EK, 2015-2016, 33 709, R, p. 4.
Pagina 4 van 6

onbekend is en dus niet zonder meer naar hen kan worden geëxporteerd.
9.
Wat wordt concreet verwacht van de lidstaten op het gebied van preventie
en handhaving van EU-subsidiefraude? Is bekend of de lidstaten hier ook
uitvoering aan geven? Worden lidstaten ook gesanctioneerd indien zij zich
hier niet aan houden? Zo nee, hoe kan bewerkstelligd worden dat lidstaten
worden gesanctioneerd indien zij hieraan te weinig doen?

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding
F&O

Datum
16 februari 2016
Ons kenmerk
733902

Conform Europese regelgeving zijn de management autoriteiten (MA’s), de
instanties die EU-gelden beheren, toekennen en controleren, in de lidstaten verplicht
doeltreffende en evenredige fraudepreventiemaatregelen te nemen op basis van
vastgestelde risico’s (zie artikel 125, vierde lid van Verordening 1303/2013). Dit
betekent dat de MA’s bij de opzet van hun beheers- en controlesystemen een
frauderisicobeoordeling moeten uitvoeren en op grond daarvan maatregelen dienen
te nemen afgestemd op de specifieke situatie. Voorbeelden hiervan zijn een
taakomschrijving, gedragscode, toonzetting in de communicatie van bovenaf,
toekenning van verantwoordelijkheid, scholing en bewustwordingsacties en dataanalyse. De opzet van de systemen wordt getoetst door de onafhankelijke Audit
Autoriteit (AA) voordat de MA’s een betaalaanvraag bij de Commissie kunnen
indienen. De AA stelt vast of het beheers- en controlesysteem adequaat is opgezet,
waarbij ook wordt beoordeeld of de fraudepreventiemaatregelen doeltreffend en
evenredig zijn. De AA rapporteert hierover aan de Commissie, die pas subsidie
verleent wanneer het systeem van de MA voldoet aan de vigerende (antifraude)wetgeving.
De controle op de systemen vindt jaarlijks plaats. Wanneer blijkt dat de systemen
na verloop van tijd niet meer voldoen aan de vereisten, legt de Commissie een
betaalonderbreking op. In dat geval kan de MA geen betaalaanvragen indienen
totdat het systeem op orde is. Ter illustratie, in 2014 zijn er 193
betaalonderbrekingen voor Cohesiefondsen opgelegd, met een financieel belang van
€7,7 miljard6. De AA rapporteert over de voortgang van de verbeteringen in het
systeem aan de Commissie. Als een lidstaat niet de vereiste maatregelen neemt,
kan de Commissie uiteindelijk een financiële correctie opleggen.
10.
Wat wordt eraan gedaan opdat de lidstaten zelf EU-subsidiegeld terughalen
indien dit geld verkregen is door fraude of achteraf gezien niet verstrekt
had mogen worden?
Hoe worden lidstaten gesanctioneerd indien zij hieraan te weinig doen?
Indien dat niet gebeurt, hoe kan bewerkstelligd worden dat lidstaten
worden gesanctioneerd indien zij hieraan te weinig doen?
Lidstaten zijn op grond van het Financieel Reglement (artikel 59, lid 2b) verplicht
om aan fraude onderhevig subsidiegeld terug te vorderen. Wanneer lidstaten
nalaten zelf EU-subsidiegeld terug te vorderen, legt de Commissie een financiële
correctie op conform de artikelen 83, 85, 142 en 145 van EU Verordening
1303/2013. De criteria en de procedures voor de toepassing van financiële
correcties zijn verder vastgelegd in fondsspecifieke EU-voorschriften. De financiële
6

Bron: Artikel 325 rapport 2014, p. 28.
Pagina 5 van 6

correcties zijn gericht op de instanties in de lidstaten die de EU-uitgaven beheren,
toekennen en controleren. Voor de goede orde, het opleggen van een financiële
correctie door de Commissie ontslaat de lidstaat niet van zijn plicht om de
onregelmatige EU-bijdrage bij de eindbegunstigde terug te vorderen (zie
Verordening 1303/2013, artikel 146).

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding
F&O

Datum

De Commissie maakt van deze handhavingsmogelijkheden veelvuldig gebruik en
16 februari 2016
rapporteert hierover transparant. Zo is er in 2014 voor een bedrag van € 3,9 miljard
Ons kenmerk
aan financiële correcties opgelegd7. Uit de Jaarverslagen van de diverse DG’s kan
733902
per fonds afgeleid worden hoeveel correctieve maatregelen er zijn getroffen.
Bovendien publiceert de Commissie in het ‘artikel 325 rapport’ over de financiële
correcties en betaalonderbrekingen bij alle fondsen met een duidelijk overzicht per
lidstaat.

De Minister van Veiligheid en Justitie,

G.A. van der Steur

7

Bron: Artikel 325 rapport 2014, p. 29.
Pagina 6 van 6