Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 833

Wijziging van titel 7.10 (arbeidsovereenkomst)
van het Burgerlijk Wetboek in verband met de
totstandbrenging van een
inlenersaansprakelijkheid met betrekking tot de
voldoening van het toepasselijke minimumloon
en de toepasselijke minimumvakantiebijslag

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 6 mei 2009
1. Algemeen
De regering heeft met belangstelling kennis genomen van het verslag van
de vaste commissie voor Sociale zaken en Werkgelegenheid bij het wetsvoorstel inlenersaansprakelijkheid. Het wetsvoorstel beoogt de werknemer die ter beschikking wordt gesteld aan een derde extra te
beschermen, ongeacht het op de arbeidsovereenkomst en de overeenkomst tussen werkgever en de derde toepasselijke recht. De regering stelt
met genoegen vast dat het wetsvoorstel kan rekenen op brede steun
vanuit uw Kamer.
Verschillende fracties hebben vragen gesteld over de werking van het
totale systeem om illegaliteit in de uitzendsector tegen te gaan. Omwille
van de samenhang van de beantwoording is overigens niet geheel de
volgorde van de vragen in het voorlopig verslag gevolgd. De PvdA-fractie
verzoekt de regering uitgebreid te motiveren waarom dit wetsvoorstel
zorgt voor een betere bestrijding van malafide uitzendbureaus. De
CDA-fractie verzoekt de regering aan te geven of en in hoeverre de regering met het voorliggende wetsvoorstel en de daarmee samenhangende
maatregelen tegemoet komt aan de gewenste sluitende en harde aanpak.
In samenhang daarmee vragen de leden van deze fractie of de regering
kan aangeven hoe ze uitvoering wil geven aan de motie van Hijum/
Spekman, die verzoekt niet-geregistreerde uitzendondernemingen tegen
te werken en te belemmeren in hun bedrijfsvoering en zo hun functioneren te bemoeilijken.
Het totale pakket aan maatregelen heeft als doel malafiditeit in de uitzendbranche terug te dringen. Malafiditeit kan worden teruggedrongen door
de certificering van uitzendondernemingen te stimuleren. In het onderhavige wetsvoorstel gebeurt dat doordat inleners worden ontmoedigd om
met niet-gecertificeerde uitzendondernemingen zaken te doen. Inleners
lopen na invoering van dit wetsvoorstel het risico om aansprakelijk
gesteld te worden voor betaling van het loon ter hoogte van het wettelijk
minimumloon. Hierdoor zullen inleners met grotere zorgvuldigheid personeel gaan inlenen en zich wenden tot gecertificeerde uitzendondernemingen. De markt voor malafide uitzendondernemingen zal hierdoor slinken.

KST130633
0809tkkst31833-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

1

Daarnaast kunnen niet-geregistreerde uitzendbedrijven geen g-rekening
aanvragen. Hierdoor kiezen inleners vaker voor geregistreerde uitzendondernemingen. Uitzendondernemingen, die niet zijn geregistreerd,
kunnen bovendien worden verplicht tot het doen van een eerstedagsmelding (EDM). Overigens komen niet-geregistreerde uitzendbedrijven
niet in aanmerking voor een certificaat.
Het is van belang dat inleners extra worden geprikkeld alleen met een
geregistreerde uitzendonderneming zaken te doen. Daarom is de regering
voornemens bij uw Kamer een wetsvoorstel in te dienen, waarin – in de
Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) inleners – op
straffe van een bestuurlijke boete – verplicht worden om met geregistreerde uitzendondernemingen zaken te doen.
In dat wetsvoorstel zal tevens worden voorgesteld om het ter beschikking
stellen van arbeid – op straffe van een bestuurlijke boete – in Nederland
alleen dan mogelijk te maken als de uitzendonderneming als uitzendbureau is geregistreerd in het Handelsregister. Deze verplichting zal ook
gaan gelden voor buitenlandse uitzendondernemingen en mobiele
uitzendondernemingen. Hieronder wordt aangegeven waarom deze keuze
alsnog is gemaakt, waarbij tevens zal worden ingegaan op de vragen die
door de verschillende fracties zijn gesteld over de registratieplicht.
Bij brief van de Minister van Financiën en de Minister Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van 10 december 20081 is u gemeld dat, om fraude en
illegaliteit tegen te gaan, een goede registratie van uitzendondernemingen
belangrijk is. In deze brief werd u ook gemeld waarom is afgezien van een
verdere uitbreiding van de registratieplicht via de Handelsregisterwet. U
zou nader geïnformeerd worden over het op te richten uitzendregister.
De Minister van Economische Zaken als de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid zijn van mening dat het bij nader inzien ongewenst is
als er naast het Handelsregister een afzonderlijk register voor uitzendondernemingen tot stand zou moeten worden gebracht. Daarom is naar
een andere oplossing gezocht.
De Handelsregisterwet 2007 koppelt verplichte registratie in het Handelsregister aan het bestaan van een fysieke vestiging in Nederland, al of niet
als nevenvestiging van een in het buitenland gevestigde hoofdvestiging.
Buitenlandse en mobiele uitzendbureaus vallen daar in zijn algemeenheid
buiten. Onderzocht is of het mogelijk is om – met gebruikmaking van
artikel 51 van de Handelsregisterwet 2007 – aan ondernemingen die wel
op een structurele basis goederen of diensten aanbieden binnen Nederland maar niet beschikken over een fysieke vestiging in Nederland, de
mogelijkheid te bieden zich op vrijwillige basis in te schrijven. Die vraag is
inmiddels bevestigend beantwoord. De vraag of daarbij een in het buitenland gelegen woonadres als vestigingsadres kan worden gebruikt wordt
nog nader onderzocht.
Uitzendondernemingen kunnen zich laten registreren in het Handelsregister als de daartoe strekkende AMvB tot stand is gekomen. Onderzocht
zal worden hoe het voor inleners zo gemakkelijk mogelijk gemaakt kan
worden om te zien of een uitzendbureau als «uitzendonderneming» in het
Handelsregister is geregistreerd.
Naar de mening van de CDA-fractie zal het wetsvoorstel effect hebben als
de pakkans wordt vergroot. Deze fractie, evenals de VVD-fractie, verzoekt
de regering aan te geven hoe groot de omvang van het probleem is op dit
moment. De VVD-fractie verzoekt de regering om aan te geven waarom
het niet lukt om het aantal malafide uitzendbureaus terug te brengen. Ook
willen de fracties weten hoe groot de economische en maatschappelijke
schade is door derving van belastingen en premies.
1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
17 050, nr. 366.

In diverse onderzoeken heeft de branche getracht de omvang van de
malafiditeit en de maatschappelijke en economische gevolgen daarvan in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

2

beeld te brengen.1 In de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 juni 20082 werd gemeld dat de ABU in 2006 schatte
dat het aantal malafide uitzendbureaus is toegenomen van ruim 5 000 in
2004 tot 6 000 in 2006. Verder zou volgens de ABU de overheid jaarlijks
260 mln euro mislopen aan sociale premies en belastingen. De ABU
baseert zich daarbij op inschattingen van mensen uit de praktijk.
Het aanpakken van malafide uitzendbureaus wordt bemoeilijkt doordat
deze uitzendbureaus anoniem opereren en/of onder steeds weer andere
gedaanten opduiken. Inleners laten zich nog steeds in met deze ondernemingen omdat dit hen een economisch voordeel oplevert. Daarom is het
pakket aan maatregelen gericht op zowel de uitlener als de inlener. Via
zowel verbetering van de registratie in het Handelsregister als het
aansprakelijk stellen van de inlener voor betaling van loon ter hoogte van
het wettelijk minimumloon wordt het onaantrekkelijk gemaakt om met
malafide constructies te werken. Dit is een belangrijke stap naar het
volledig afdwingen van naleving van werkgeversverplichtingen, maar kan
geen 100 procent garantie bieden. Dit in antwoord op een vraag van de
PvdA-fractie.
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering aan te geven wat de
zelfregulering door de uitzendbranche tot dusverre heeft opgeleverd, en in
hoeverre zelfregulering bijdraagt aan handhaving van de wettelijke en
sectorale arbeidsvoorwaarden en een juiste en volledige afdracht van
belastingen en premies. De fracties van CDA en VVD willen bovendien
weten hoeveel uitzendbedrijven in Nederland actief zijn en hoeveel
daarvan zijn gecertificeerd.
In haar brief van 19 juni 2008 heeft de regering een positieve beoordeling
gegeven van de zelfregulering. Ze wijst op de forse toename van het
aantal gecertificeerde uitzendbedrijven. In 2006 waren er circa 1000 gecertificeerde uitzendbedrijven, in 2008 waren er dat ruim 1800. Dat is ongeveer 35% van het door het Centraal Bureau voor de Statistiek geschatte
aantal van 5 265 uitzendondernemingen.
Een groot aantal collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) bevat bepalingen die de inlener verplichten om met gecertificeerde uitzendondernemingen zaken te doen en de Stichting Naleving CAO Uitzendbranche (SNCU) spoort uitzendbedrijven op die zich niet aan de
cao-bepalingen houden. Beide acties zijn een vorm van zelfregulering.
De leden van de SP vragen om een schatting van de kosten van een
vergunningstelsel en het certificeringsstelsel.
Een schatting van de totale kosten van een vergunningstelsel is gecompliceerd en sterk afhankelijk van de inrichting van het stelsel. In 2005 is een
schatting gemaakt van de kosten van een vestigingsvergunning. Voor de
overheid zouden de initiële kosten voor het inrichten van een vergunningstelsel bij de Kamer van Koophandel (KvK) reeds 3 à 4 mln euro bedragen.
Bij invoering van een vergunningstelsel zou continue een aantal medewerkers van de KvK met de vergunningverlening worden belast. Daarmee
zouden de kosten voor de overheid aanzienlijk kunnen oplopen. Aan het
stelstel van certificering zijn voor de overheid geen kosten verbonden.

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
17 050, nr. 326.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
17 050, nr. 358.

De leden van de SP-fractie stellen voor om de Belastingdienst en de
Arbeidsinspectie bij aanwijzingen van fraude of onderbetaling direct te
laten reageren door middel van een inspectie van het betreffende bedrijf.
Zij vragen een reactie van de regering.
Alle meldingen die de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst ontvangen
over vermoedelijke illegale tewerkstelling en/of onderbetaling, worden in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

3

behandeling genomen. Indien de melding, afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval, voldoende concreet is, stellen de
Arbeidsinspectie en de Belastingdienst een onderzoek in.
De leden van de SP-fractie vragen de regering om de inhoud van de norm
waaraan de uitzendondernemingen moeten voldoen niet door de sector
zelf maar in samenspraak met de Kamer te laten vaststellen.
De regering wijst er op dat de gekozen vorm van zelfregulering het resultaat is van de wens van de Tweede Kamer, neergelegd in de motie Bruls,
die overweegt dat er één systeem van vrijwillige certificering en periodieke keuring voor de gehele uitzendsector in 2005 tot stand moet komen
en verzoekt de regering in overleg met betrokken partijen, zoals uitzendorganisaties, een dergelijk systeem van zelfregulering te bevorderen en
geen verplichte vergunning voor uitzendorganisaties te ontwikkelen.
Weliswaar zijn de ministeries van Financiën en van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van de
norm, maar de norm is een private aangelegenheid.
De leden van de VVD-fractie willen weten waarom de regering er niet voor
gekozen heeft om alle uitzendbedrijven een certificatieplicht op te leggen
of te onderwerpen aan een verplichte vergunning.
Om vermenging van publiek en privaat te voorkomen is het niet wenselijk
dat aan een privaat certificaat een publieke regeling wordt gekoppeld in
de vorm van een verplichting. De suggestie van de leden van de
VVD-fractie dat met een verplichte certificering de inlenersaansprakelijkheid overbodig zou worden en dat daarmee de administratieve lasten
aanzienlijk lager zouden zijn, neemt de regering dan ook niet over. Zoals
gezegd verhoudt verplichte certificering zich niet tot zelfregulering, want
verplichte certificering komt in feite neer op een vergunningstelsel.
De leden van de PvdA-fractie en de leden van de VVD-fractie vragen gegevens over de onderbetaling van uitzendkrachten en in hoeveel gevallen
een niet-gecertificeerd uitzendbureau een malafide uitzendbureau is.
De Arbeidsinspectie controleert of er sprake is van onderbetaling in het
kader van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). In
2008 heeft de Arbeidsinspectie bij zes inspecties bij uitzendbureaus onderbetaling geconstateerd. Deze werkgevers worden of zijn inmiddels beboet.
Overigens bestaat, dit op vragen van de VVD-fractie, sinds mei 2007 voor
de Arbeidsinspectie de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te
leggen bij niet naleving van de Wml.
De Arbeidsinspectie controleert de uitzendbureaus die zij via de inleners
op het spoor komt. Dat zijn ook gecertificeerde bureaus. De Arbeidsinspectie heeft in 2008 in totaal 1386 uitzendbureaus gecontroleerd op naleving van de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) en de Wml. Van dit aantal
was 48% een gecertificeerd, en 52% een niet-gecertificeerd uitzendbureau.
Van de gecontroleerde gecertificeerde uitzendbureaus heeft 15% van de
werkgevers één of meerdere keren de WAV en/of de Wml overtreden. Van
de gecontroleerde niet-gecertificeerde uitzendbureaus heeft 24% van de
werkgevers één of meerdere keren de WAV en/of de Wml overtreden.
In 2008 zijn bij controles van uitzendbureaus door de Arbeidsinspectie
relatief meer overtredingen geconstateerd dan in 2007. Dit geldt zowel
voor de gecertificeerde als voor de niet-gecertificeerde uitzendbureaus. Bij
niet-gecertificeerde uitzendbureaus is de stijging groter dan bij gecertificeerde uitzendbureaus. Er is dus aanleiding, dit in antwoord op een vraag
van de leden van de VVD-fractie, om meer vertrouwen te stellen in gecertificeerde uitzendbedrijven dan in niet-gecertificeerde uitzendbedrijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

4

Een relatieve stijging van het aantal geconstateerde overtredingen hoeft
echter niet te betekenen dat het totaal aantal overtredingen toeneemt. De
relatieve toename van het aantal overtredingen vloeit met name voort uit
een betere risicoanalyse.
Met de inwerkingtreding van artikel 32 van de Handelsregisterwet 2007
worden alle bestuursorganen waaronder de Belastingdienst, verplicht om
(uitzend)ondernemingen die gevestigd zijn in Nederland en derhalve
inschrijfplichtig zijn in het Handelsregister maar daarin desondanks niet
staan ingeschreven, te melden bij de KvK.
De VVD-fractie verzoekt de regering aan te geven hoeveel uitzendkrachten
voor gecertificeerde uitzendbureaus werken. Deze leden vragen ook naar
het aantal uitzendbureaus dat louter opereert via het internet. Ook wordt
gevraagd op welke wijze de Stichting Normering Arbeid (SNA) de geregistreerde uitzendbureaus zal benaderen om zich te laten certificeren en of
uitzendbedrijven die door de SNA worden benaderd met het verzoek om
zich te laten certificeren, over de voordelen van het certificaat zullen
worden geïnformeerd. De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering
tot slot aan te geven wat de nadelen zijn van het zich niet laten certificeren.
Naar schatting van de SNA zijn op dagbasis circa 300 000 uitzendkrachten
werkzaam voor een gecertificeerde onderneming. De ABU schat het aantal
uitzendkrachten dat voor malafide uitzendondernemingen werkt op jaarbasis op circa 80 000. Het is niet bekend hoeveel uitzendbureaus louter via
internet werken.
Zodra bekend is hoe de registratie bij de KvK concreet gaat plaatsvinden,
zal de SNA uitwerken op welke wijze uitzendbureaus zullen worden benaderd. De SNA zal in ieder geval de ondernemingen actief schriftelijk gaan
benaderen. Door de verwachte stijging van het aantal aanvragen voor
certificering zullen de inspecties van de aangemelde uitzendbedrijven
gefaseerd moeten plaatsvinden.
De SNA zal uitzendbedrijven laten weten welke voordelen het certificaat
heeft. Daarbij zullen ook de andere gevolgen van certificering worden
geschetst. Zo dient een bedrijf dat zich wil laten certificeren vooraf
toestemming te geven dat informatie wordt opgevraagd over de onderneming, bijvoorbeeld bij de Belastingdienst, omtrent het betalingsgedrag.
Het nadeel voor uitzendondernemingen die zich niet laten certificeren is
dat het voor inleners aantrekkelijk wordt gemaakt hen links te laten liggen.
Zoals in het onderhavige wetsvoorstel wordt geregeld, kunnen inleners de
aansprakelijkstelling van betaling van het loon ter hoogte van het wettelijk
minimumloon ontlopen door in zee te gaan met een gecertificeerde
uitzendonderneming. Daarnaast is de kans op een controle door de
Arbeidsinspectie of de Belastingdienst groter. De Arbeidsinspectie richt
zijn controle primair op niet-gecertificeerde uitzendbedrijven. Gecertificeerde uitzendbureaus komen in beginsel alleen in zicht via een controle
bij de inlener, danwel naar aanleiding van een concrete melding.
De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering aan te geven op welke
datum het wetsvoorstel in werking zal treden.
Dit wetsvoorstel vormt een onderdeel van een breder pakket aan maatregelen. De regering streeft ernaar het gehele pakket aan maatregelen op
hetzelfde moment in werking te laten treden. Van belang daarbij is met
name dat het nieuwe Handelsregister operationeel is. Dit zal naar
verwachting op 1 januari 2010 het geval zijn. De regering streeft ernaar
het onderhavige wetsvoorstel ook dan in werking te laten treden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

5

De VVD-fractie vraagt hoe vaak de regering de Kamer zal informeren over
de effectiviteit van het wetsvoorstel.
De inlenersaansprakelijkheid maakt deel uit van een omvangrijk pakket
aan maatregelen. Handhavende instanties rapporteren hierover in hun
jaarverslagen aan de Kamer. De regering zal de ontwikkelingen in de
branche nauwlettend in de gaten houden en zonodig de Kamer informeren.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering aan te geven
waarom meer effect verwacht kan worden van hoofdelijke aansprakelijkheid dan van een boeteoplegging. De leden van de ChristenUnie-fractie
stellen dat het uitbetalen onder het wettelijk minimumloon nu al strafbaar
is. De overheid controleert ook op de naleving hiervan. Kennelijk is de
noodzaak groot om alsnog een extra prikkel in te voeren, om er voor te
zorgen dat er niet onder het wettelijk minimumloon wordt uitbetaald.
Waar komt de noodzaak voor deze prikkel vandaan, zo vragen de leden
van de ChristenUnie-fractie. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering aannemelijk te maken dat uitzendkrachten de inlener daadwerkelijk
aanspreken op betaling van het loon ter hoogte van het wettelijk minimumloon. Ook vragen zij hoeveel procedures in het kader van onderbetaling er met de huidige wetgeving zijn of worden gevoerd.
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven is de aansprakelijkheid
primair ervoor bedoeld om inleners ertoe aan te zetten om met gecertificeerde uitzendbedrijven zaken te doen, om zo de aansprakelijkstelling te
vermijden. De regering gaat ervan uit dat de prikkel om met gecertificeerde uitzendbureaus zaken te doen zodanig is dat een groot percentage
van de inleners ervoor zal kiezen om met bonafide gecertificeerde uitzendondernemingen zaken te gaan doen. Op deze wijze wordt langs een
andere weg hetzelfde effect bereikt.
De noodzaak voor dit wetsvoorstel vloeit niet voort uit het gegeven dat er
onder het wettelijk minimumloon wordt betaald. Dit wetsvoorstel biedt
uitzendkrachten meer armslag om hun loon alsnog te ontvangen. Het
wetsvoorstel regelt dat de uitzendkracht ook de inlener aansprakelijk kan
stellen voor de voldoening van het loon ter hoogte van het wettelijk minimumloon. De Wml wordt gehandhaafd door de Arbeidsinspectie. Het is
niet bekend hoeveel civiele procedures in het kader van onderbetaling
onder de huidige wetgeving zijn of worden gevoerd.
2. Uitwerking van de inlenersaansprakelijkheid
De leden van de CDA-fractie vragen waarom in de memorie van toelichting wordt verwezen naar NEN 4400 in combinatie met het register van de
Stichting Normering Arbeid (SNA) en niet in het wetsvoorstel zelf. Is het
denkbaar, zo vragen deze leden, dat de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid in de toekomst verwijst naar andere normen, die
afwijken en wellicht minder strenge eisen stellen dan de NEN-norm. De
leden van de VVD-fractie stellen overeenkomstige vragen.
In het tweede lid van het voorgestelde artikel 7:692 BW wordt geregeld
dat de normen worden aangewezen bij ministeriële regeling. De achterliggende reden is dat de certificering een private aangelegenheid betreft. Het
is aan de sector zelf om tot normen te komen. Niet valt uit te sluiten dat in
de toekomst naast de NEN 4400-norm een norm wordt ontwikkeld die
evenzeer ziet op de betaling van het minimumloon en minimumvakantiebijslag. Die norm zou dan ook aangewezen kunnen worden in de regeling.
In verband hiermee wordt in artikel 7:692 BW zelf niet verwezen naar NEN
4400.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

6

De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering aan te geven in
hoeverre de kwaliteit van het toezicht in het land van herkomst kan
worden beoordeeld.
Wanneer een buitenlandse onderneming inspectie-instelling wil worden,
zal ze evenals de Nederlandse certificerende instellingen, volledig moeten
voldoen aan de eisen die de norm stelt aan een inspectie-instelling. Dit
dient, conform de eisen zoals die in de norm zijn neergelegd, getoetst te
worden door een accreditatie-instelling die medeondertekenaar is van de
meerzijdige overeenkomst van de Europese raad voor Accreditatie.
Wanneer een dergelijke buitenlandse onderneming geaccrediteerd is,
moet ze nog een overeenkomst sluiten met de SNA. In die overeenkomst
worden de verplichtingen geregeld waaraan de inspectie-instelling moet
voldoen in het verkeer met de SNA. Dit betreft ondermeer procedureafspraken, deelname aan harmonisatieoverleg m.b.t. interpretatie en
aanpassing van de norm, en het afleggen van verantwoording.
Kan de regering aangeven, zo vragen de leden van de CDA-fractie, of zij
verwacht dat er voldoende prikkels zijn voor inleners van uitzendbedrijven
om uitsluitend zaken te doen met gecertificeerde uitzendbedrijven? Deelt
de regering de opvatting van de leden van de CDA-fractie dat inleners die
samenwerken met gecertificeerde uitzendbureaus ook gevrijwaard
moeten worden van hun aansprakelijkheid voor de betaling van belasting
en sociale premies?

1

Hof Amsterdam 19 maart 2007, V-N
2007/33.25.

De inlener heeft er baat bij om alleen zaken te doen met een gecertificeerd
uitzendbureau. Dit vermindert zijn financiële risico substantieel. Voorts
zullen de bekendheid en ervaring van de Belastingdienst met de certificering zich vertalen in een verdere verschuiving van het toezicht van gecertificeerde uitleners naar de niet-gecertificeerde uitleners. Daarnaast geldt
het convenant voor het vereenvoudigd verstrekken van sofinummers
alleen voor de gecertificeerde uitleners. Deze voordelen hebben mede
bijgedragen aan de sterke groei de afgelopen twee jaar van het aantal
gecertificeerde uitzendondernemingen (van 1 000 naar 1800). Een verdere
stimulans zal uitgaan van de voorgestelde vrijwaring van de civiele
aansprakelijkheid voor betaling van het minimumloon voor het ingeleende personeel indien blijkt dat de uitlener het minimumloon niet heeft
betaald.
Voorts dient mede in de beschouwing te worden betrokken dat bonafide
inleners ook nog andere mogelijkheden hebben om hun risico’s te
beperken. Zo kan de inlener zich vrijwaren van aansprakelijkheid door op
een juiste manier stortingen op de g-rekening te doen. Voorts is er een
disculpatiemogelijkheid voor aansprakelijk gestelde inleners. In een
recente uitspraak1 is een beroep op deze disculpatiemogelijkheid gehonoreerd in een situatie waarin het niet betalen van de loon- en omzetbelasting door de uitlener werd veroorzaakt door bedrijfseconomische tegenvallers. Verder is nog van belang dat een inlener een eventuele
aansprakelijkstelling voor omzetbelasting en loonbelasting kan beperken
door een loonadministratie bij te houden. Het anoniementarief zal bij een
deugdelijke loonadministratie niet worden toegepast.
De regering is van mening dat inleners, ook als zij inlenen van gecertificeerde uitzendbureaus, een verantwoordelijkheid dienen te dragen voor
het juist inhouden en afdragen van de belastingen en premies door de
uitlener. Deze verantwoordelijkheid is vorm gegeven in de bestaande
inlenersaansprakelijkheid voor belastingen en premies. Het opheffen van
deze verantwoordelijkheid bij inlening van gecertificeerde uitzendbureaus
is fiscaal risicovol. In het kader van de ontwikkeling naar de NEN 4400
norm is door de marktpartijen onderzocht of het mogelijk is om vrijwaring
door gecertificeerde uitleners aan inleners te verlenen door het financiële
risico te verzekeren bij een verzekeringsmaatschappij. Dit is niet doorge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

7

gaan omdat verzekering alleen mogelijk bleek te zijn tegen een zeer hoge
premie. De verzekeringsmaatschappijen schatten de fiscale risico’s kennelijk hoog in. Een risico verhogende factor is dat in de NEN 4400 norm een
solvabiliteitsnorm als algemene eis voor certificering ontbreekt. Voorts
laat de NEN 4400 norm toe dat tot een beloop van maximaal 150 000 euro
aan loonsom per jaar gecertificeerde uitzendbureaus kunnen in- en doorlenen van niet-gecertificeerde uitzendbureaus. Deze marge is om commerciële redenen opgenomen voor de situatie dat een gecertificeerd uitzendbureau zelf niet beschikt over voldoende of juist gekwalificeerd
uitzendpersoneel. Een deel van de omzet van gecertificeerde uitleners valt
door deze in- en doorlening niet onder de waarborgen van de NEN 4400
norm. Dit gat in de NEN 4400 norm kan een aantrekkingskracht uitoefenen
op malafide partijen die snel winsten willen maken ten koste van de Belastingdienst.
Een eigen verantwoordelijkheid voor inleners, ook als zij inlenen van
gecertificeerde uitzendbureaus, is nodig voor een sluitende aanpak van
malafide uitzendbureaus. Met de gedachte van een door de Belastingdienst te verlenen vrijwaring zou het paard achter de wagen worden
gespannen. De van inleners gevraagde eigen verantwoordelijkheid is
evenwichtig gelet op het hiervoor toegelichte bestaande palet aan fiscale
mogelijkheden voor bonafide inleners om financiële risico’s te beheersen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven of het aantal
toezichthouders dat door de uitzendbranche zelf wordt ingezet toereikend
is voor de handhaving van de normering.
Momenteel zijn er acht inspectie-instellingen aangesloten bij de SNA.
Enkele inspectie- instellingen doorlopen thans het accreditatieproces. Dit
aantal lijkt vooralsnog, behoudens een mogelijk zich aandienend stuwmeer van aanvragen voor het certificaat bij het inwerking treden van het
wetsvoorstel, toereikend. Wanneer er een stuwmeer dreigt zal, zoals
eerder al is aangegeven, fasering noodzakelijk zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen welke concrete afspraken zijn
gemaakt over het aanleveren van informatie en de reactie door de
toezichthouders.
Op de website van de SNA maakt de SNA transparant welke ondernemingen zich hebben aangemeld voor certificering. Ook is duidelijk welke
uitzendbedrijven zijn gecertificeerd. Op basis van deze informatie kunnen
de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst conclusies trekken over de
uitzendbedrijven die het certificaat niet hebben behaald. Nadere afspraken
tussen toezichthouder en de SNA over het aanleveren van informatie
worden binnenkort gemaakt. De Arbeidsinspectie zal in elk geval op jaarbasis 350 meldingen van de SNA over geregistreerde, maar nietgecertificeerde uitzendbureaus controleren.
Daarnaast controleert de Arbeidsinspectie op jaarbasis nog eens circa
1 000 uitzendbureaus. Hierbij worden de inleners als uitgangspunt van de
controle genomen. De regering is, in antwoord op de vragen van de
CDA-fractie, van mening dat het totale pakket van maatregelen afdoende
is voor een «sluitende aanpak» van malafide uitzendbureaus.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of de uitzendkracht in
een loonbetalingsprocedure tegen de inlener een beroep kan doen op de
Wet op de Rechtbijstand. Ook als de uitzendkracht een illegale uitzendkracht is?
De raad voor rechtsbijstand beslist op aanvragen om rechtsbijstand. In
artikel 12 van de Wet op de rechtsbijstand en het Besluit rechtsbijstand- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

8

toevoegcriteria zijn richtlijnen (onder meer met betrekking tot draagkracht) neergelegd voor de verlening van rechtsbijstand. Het is niet relevant of de uitzendkracht al dan niet illegaal is. De raad voor rechtsbijstand
toetst of het gaat om een in de Nederlandse rechtssfeer liggend rechtsbelang. Daarbij geldt als uitgangspunt dat als de Nederlandse rechter
bevoegd is, er ook sprake is van een in de Nederlandse rechtssfeer
liggend rechtsbelang.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de uitzendkracht tegelijkertijd het
uitzendbureau en de inlener aansprakelijk kan stellen voor de loonbetaling
op het niveau van het wettelijke minimumloon.
De uitzendkracht kan inderdaad tegelijkertijd het uitzendbureau en de
inlener voor het geheel aansprakelijk stellen voor de voldoening van het
wettelijk minimumloon, maar kan ook uitsluitend het uitzendbureau of de
inlener aansprakelijk stellen voor het geheel. Degene die voor het geheel
wordt aangesproken op grond van artikel 7:692BW heeft regres op zijn
medeschuldenaar. Ter verduidelijking een voorbeeld. Stel: de inlener heeft
het uitzendbureau reeds volledig betaald, maar het uitzendbureau heeft
niet het wettelijk minimumloon aan de uitzendkracht betaald. De uitzendkracht stelt vervolgens de inlener aansprakelijk. De inlener kan het
gedeelte dat hij teveel heeft betaald verhalen op het uitzendbureau.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de werknemer de keuze krijgt
of hij ofwel het uitzendbureau ofwel de inlener aansprakelijk stelt.
Waarom is er niet voor gekozen dat het uitzendbureau primair aansprakelijk blijft en de werknemer daarna pas verhaal kan halen bij de inlener, zo
vragen deze leden. Bestaat door het voorstel niet het gevaar dat werknemer en niet-gecertificeerd uitzendbureau een overeenkomst sluiten en
de betaling van loon op de inlener verhaald wordt?
De keuzemogelijkheid voor de uitzendkracht stimuleert de inlener zijn
uitzendkrachten te betrekken van een gecertificeerd uitzendbureau. Alleen
op deze wijze voorkomt hij immers hoofdelijke aansprakelijkheid voor de
voldoening van het loon en de vakantiebijslag op het niveau van het
wettelijk minimumloon en de minimumvakantiebijslag.
Door deze effecten voor de inlener ligt het voor de hand dat de markt voor
niet-gecertificeerde uitzendbureaus, door een vermindering van de vraag
van inleners, kleiner wordt. Door certificering wordt het uitzendbureau
een betrouwbaarder partner voor de inlener om mee samen te werken. Dit
stimuleert het uitzendbureau zich te laten certificeren.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts wat de kosten zijn voor het
inzien van het register van de Stichting Normering Arbeid via internet.
Het register van de SNA is een openbaar en vrij toegankelijk register. Aan
de raadpleging zijn geen kosten verbonden.
Wat verstaat de regering onder een lichte overtreding, zo vragen leden
van de PvdA-fractie. Is er naast de gelegenheid tot het herstellen van de
fout voor de volgende audit, nog de mogelijkheid van een boete wegens
overtreding?
Onder een lichte overtreding (minor non-conformiteit) wordt verstaan: het
niet voldoen aan een gespecificeerde eis, die op termijn een verhoogd
risico inhoudt.
Het gaat daarbij om die non-conformiteiten in de norm die niet als major
non-conformiteit zijn gekwalificeerd (zie hiervoor 6.1 van de norm).
Bij een minor non-conformiteit wordt de onderneming in de gelegenheid
gesteld om correctiemaatregelen door te voeren. Bij de eerstvolgende
inspectie wordt dit door de inspectie-instelling beoordeeld. Indien geen of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

9

onvoldoende mate van herstel wordt geconstateerd, wordt de minor
non-conformiteit omgezet in een major non-conformiteit.
De norm kent geen mogelijkheid tot het opleggen van boetes. Op basis
van de norm wordt al dan niet een inspectiecertificaat verstrekt.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering de kans aanwezig acht
dat niet-gecertificeerde uitzendbureaus in de toekomst (via internet) tegen
bodemprijzen werknemers zullen aanbieden, zodat inleners toch geneigd
zijn voor hen te kiezen en de inlenersaansprakelijkheid op de koop toe
nemen? Acht de regering dit wenselijk of is hier sprake van oneerlijke
concurrentie, zo vragen deze leden.
De regering is met de VVD-fractie van mening dat het gevaar bestaat dat
internetuitzendbureaus onder de prijs gaan concurreren, bijvoorbeeld
door geen premies en belastingen af te dragen. Op zichzelf is het werken
met een niet-gecertificeerd uitzendbureau toegestaan. De regering onderschrijft dan ook de stelling van de leden van de VVD-fractie dat «niet
gecertificeerd nog niet malafide is». De regering gaat er echter van uit dat
het pakket aan maatregelen voldoende incentives bevat voor inleners om
met gecertificeerde uitzendbedrijven zaken te doen.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom in dit wetsvoorstel wordt
gesproken over de toepassing van de NEN 4400 norm, terwijl deze een
ander doel dient dan de betaling van vakantiebijslag en loon.
De NEN 4400 norm ziet onder meer op de naleving van de Wml. Het
hebben van een certificaat is reeds een aanwijzing dat het uitzendbureau
het juiste loon betaald. Gelet op de keuze voor het in zee gaan met een
gecertificeerd bedrijf hoeft de inlener, naar het oordeel van de regering,
niet aangesproken te worden op betaling van het loon ter hoogte van het
WML.
Bestaat door de huidige NEN-norm niet reeds een prikkel voor inleners
om met gecertificeerde instellingen in zee te gaan, zo vragen de leden van
de VVD-fractie. Waarom verwacht de regering dat de nieuwe inlenersaansprakelijkheid ten aanzien van minimumloon en vakantiebijslag deze
prikkel zal versterken, zo willen deze leden weten.
Inleners zullen bij de keuze van een uitzendonderneming nog zorgvuldiger
te werk gaan, aangezien zij zullen willen voorkomen dat zij achteraf
worden aangesproken op de betaling van het wettelijk minimumloon aan
de ingeleende uitzendkracht.
Is het waar dat, zo vragen de leden van de VVD-fractie, het wetsvoorstel
geen betrekking heeft op rechtspersonen die zich bezig houden met detacheren en uitlenen van personeel maar daar geen hoofdactiviteit van
maken. Hoe is in de toekomst de rechtsbescherming geregeld van een
werknemer die gedetacheerd is bij een uitzendbureau en via dat uitzendbureau bij een inlener aan de slag gaat (het zogenaamde doorlenen), zo
vragen deze leden. Kan de werknemer de inlener aansprakelijk stellen
voor het niet uitbetalen van loon door zijn oorspronkelijke werkgever? Zo
nee, waarom niet?
Het wetsvoorstel is van toepassing indien de terbeschikkingstelling
geschiedt in het kader van het beroep of het bedrijf van de werkgever. Dat
betekent dat terbeschikkingstelling (een) doelstelling van de bedrijfs- of
beroepsactiviteiten van de werkgever moet zijn. In de situatie van
beroepsmatige doorlening kan de werknemer zijn werkgever aansprakelijk
stellen alsmede het uitzendbureau waarbij hij door de werkgever gedetacheerd is, maar niet de uiteindelijke inlener waaraan hij door het uitzend-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

10

bureau is doorgeleend. De werknemer is immers niet bij die uiteindelijke
inlener werkzaam op grond van een door deze aan de werkgever
verstrekte opdracht.
De regering ziet overigens geen reden om illegale arbeidskrachten uit te
sluiten van de mogelijkheid om de inlener aansprakelijk te stellen voor
betaling van het loon ter hoogte van het WML, zoals de leden van de
VVD-fractie suggereren. Voor de betaling van het loon ter hoogte van het
WML is het niet relevant of er sprake is (geweest) van illegale tewerkstelling.
Uitsluiting van illegalen zou misbruik zelfs in de hand kunnen werken.
De VVD-fractie vraagt of de regering ook van mening is dat een illegale
uitzendkracht geen beroep zal doen op de hoofdelijke aansprakelijkheid
als het uitzendbureau hem niet of minder betaalt dan het wettelijk minimumloon, omdat hij, als hij door de aansprakelijkheidstelling in de openbaarheid treedt, zijn problemen alleen maar zal vergroten.
Deze reactie kan niet worden uitgesloten. De illegaal in ons land verblijvende arbeidskracht kan evenwel ook besluiten wel een beroep te doen
op de inlenersaansprakelijkheid en vervolgens de uitspraak van deze
procedure in het buitenland afwachten. In veel gevallen gaat het immers
om tijdelijk werk waarbij de werknemer slechts gedurende een korte
periode in ons land verblijft.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering hoe inleners, uitzendbureaus en uitzendkrachten kunnen worden geïnformeerd over de voorgenomen wijzigingen. De leden van de VVD-fractie vragen of inleners al
beter op de hoogte zijn van bestaande NEN-normen.
Binnenkort start er een voorlichtingscampagne rondom naleving. Deze
campagne bestaat uit een aantal deelcampagnes. De eerste deelcampagne, die het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
samen met de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst ontwikkelt, heeft
betrekking op regels die gelden bij het inlenen van arbeidsmigranten.
Doel is inleners, uitzendbureaus en fiscaal intermediairs te attenderen op
en te informeren over de belangrijkste verplichtingen. Ingezet worden:
radiospotjes, advertenties, artikelen in vak- en branchebladen en direct
mail in die sectoren waar de meeste overtredingen door een gebrek aan
kennis plaatsvinden.
Omdat de problemen met niet- en onderbetaling tot nu toe veelal betrekking hebben op Poolse werknemers, heeft het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid in september 2008 een Poolse website
geopend en een brochure gepubliceerd met belangrijke informatie over
werken en leven in Nederland. Via de website kunnen er ook vragen in het
Pools worden gesteld aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
3.Nieuwe verantwoordelijkheid inlener
Zijn er, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, naast de audit en jaarlijks
tenminste 350 controles van de Arbeidsinspectie in deze sector, concrete
afspraken gemaakt om de pakkans van malafide uitzendondernemingen
en hun inleners te verhogen? Op welke wijze wil de regering de handhaving efficiënter maken?
De Arbeidsinspectie controleert jaarlijks circa 1350 uitzendbureaus, met
name via controle bij de inlener. Hiervan vinden 350 controles plaats naar
aanleiding van meldingen van de SNA. De Arbeidsinspectie en de Sociale
Inlichtingen- en Opsporingsdienst hebben afspraken gemaakt over het
maken van een risicoanalyse ten behoeve van de selectie van te contro-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

11

leren uitzendbureaus. Ook met de Belastingdienst zijn afspraken gemaakt
in dit kader, en wordt zoveel mogelijk gezamenlijk geïnspecteerd. Ook
wisselen deze diensten, waar relevant, gegevens uit over de inspecties die
zij afzonderlijk verrichten bij uitzendbureaus.
Is de regering bereid, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, om het
samenwerken met gecertificeerde uitzendondernemingen aantrekkelijker
te maken, naast het voorliggende wetsvoorstel?
Met de inlenersaansprakelijkheid is in samenhang met de overige maatregelen in het kader van fraude en illegaliteit al het mogelijke gedaan om
samenwerking met gecertificeerde uitzendondernemingen te bevorderen.
Ook via de uitzendondernemingen zelf wordt getracht de certificering op
gang te brengen. De gestage groei van het aantal gecertificeerde uitzendbedrijven laat zien dat de juiste weg is ingeslagen.
De overheid zal de nodige activiteiten ontwikkelen om het certificaat
onder de aandacht te brengen van uitzendbureaus en inleners. Daarbij zij
opgemerkt dat de Belastingdienst in 2007 aan alle bij haar bekende
uitzendondernemingen een mede namens het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid ondertekende brief heeft verstuurd, in de
bekende blauwe enveloppe, waardoor aandacht van de ontvanger is
verzekerd, waarin men wordt opgeroepen om zich te laten certificeren.
Daarnaast zal de overheid zonodig faciliterend optreden, zodat de SNA
over de adressen van alle bij de KvK geregistreerde uitzendbureaus kan
beschikken, en de SNA deze kan benaderen met het verzoek om zich te
laten certificeren.
4.Internationale aspecten
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering nog kan aangeven dat
de nationale regeling niet ziet op een belang dat reeds wordt gewaarborgd door regels die voor de dienstverlener gelden in de lidstaat waar hij
is gevestigd.
Met de hier voorgestelde regeling worden maatregelen geïntroduceerd ter
versterking van de regels op basis waarvan een ter beschikking gestelde
werknemer zijn recht op minimumloon met succes geldend kan maken.
Andere lidstaten kennen geen regeling op basis waarvan de Nederlandse
inlener aansprakelijk is voor de betaling van het loon en de vakantiebijslag
op het niveau van het Nederlandse wettelijk minimumloon en de
minimumvakantiebijslag.
De leden van de VVD-fractie willen weten wat de rechtsbescherming is
van uitzendbureaus tegen het besluit van een certificerende instelling
geen certificaat te verlenen of tegen het uitblijven van een beslissing na
de termijn van vijftig dagen.
De afgewezen onderneming heeft de mogelijkheid van bezwaar en
beroep. Iedere inspectie-instelling kent daartoe een bezwaarprocedure.
Daaropvolgend kan een afgewezen onderneming, zo nodig, in beroep bij
het onafhankelijk College van Beroep dat door de SNA in het leven is
geroepen. Daarnaast kennen alle inspectie-instellingen en de SNA een
klachtenprocedure.
De leden van de VVD-fractie vragen of het juist is dat geen rechtsbescherming volgens de Algemene wet bestuursrecht openstaat als de regering
de certificerende instellingen niet als bestuursorgaan aanmerkt?
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de regelgeving opgenomen
omtrent bezwaar en beroep tegen besluiten van bestuursorganen. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

12

certificerende instellingen zijn naar het oordeel van de regering niet te
classificeren als bestuursorganen, aangezien deze instellingen geen
publiekrechtelijke taken uitvoeren. Beslissend voor de toepasselijkheid
van de Awb is echter uiteindelijk de beslissing van de rechter of sprake is
van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb.
De Raad van State stelt dat het voorgestelde artikel 7: 692 BW niet onder
de Detacheringsrichtlijn valt, terwijl de regering aangeeft dat dit wel zo is,
zo constateren de leden van de ChristenUnie-fractie.
Wat vindt de Raad van State van de motivering van de regering waarom
het voorgestelde artikel wel onder de Detacheringsrichtlijn zou vallen, zo
vragen zij. En is dit punt nog voorgelegd aan Europa?
Het standpunt van de regering is opgenomen in het nader rapport bij dit
wetsvoorstel. Een nader rapport wordt niet voor commentaar voorgelegd
aan de Raad van State. Het standpunt van de Nederlandse regering is ook
niet voorgelegd aan Europa. Hiervoor is ook geen enkele aanleiding. Het
arrest Wolff & Müller (zaak C-60/03 van 12 oktober 2004) geeft duidelijk
aan dat de ketenaansprakelijkheid de kaders respecteert die worden
gesteld door het Gemeenschapsrecht en meer in het bijzonder de
Detacheringsrichtlijn. In casu zijn hierbij met name de artikelen 3, eerste
lid onder c, en artikel 5 van die richtlijn van belang. Overigens is naar
aanleiding van de opmerking van de Raad van State de tekst van het
eerste lid van het voorgestelde artikel 7:692 BW aangepast, ter verduidelijking dat de hoofdelijke aansprakelijkheid ook aan de orde is indien het op
de arbeidsovereenkomst en de overeenkomst tussen werkgever en derde
toepasselijke recht niet het Nederlandse recht is.
5. Administratieve lasten
Waarom zijn de certificatie-instellingen die zijn aangesloten bij de Stichting Normering Arbeid volgens de regering niet aan te merken als een
bestuursorgaan, zelfs niet als B-orgaan vragen de leden van de
VVD-fractie. Welke instrumenten heeft de regering om toezicht te houden
op deze private instellingen, zo vragen deze leden. Hoe kan het dat Actal
en de regering verschillen ten aanzien van de vraag of certificerende
instellingen bestuursorganen zijn? Ook de leden van de PVV-fractie
verzoeken de regering duidelijkheid te verschaffen over dit fundamentele
verschil van mening tussen de regering en Actal.
Naar aanleiding van deze vragen merkt de regering het volgende op.
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed
(artikel 1:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht). Gelet op de
privaatrechtelijke rechtsvorm van de certificatie-instellingen is per
definitie geen sprake van een zogenaamd A-orgaan. Terecht stellen de
leden van de VVD-fractie de vraag of hier niet sprake kan zijn van een
B-orgaan, met andere woorden: zijn de certificatie-instellingen bekleed
met enig openbaar gezag? Het begrip «bekleed met enig openbaar
gezag»is niet door de wetgever ingevuld. Volgens vaste jurisprudentie
is een privaatrechtelijke rechtspersoon voor de toepassing van de
Algemene wet bestuursrecht met enig openbaar gezag bekleed indien
en voor zover haar een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de
daarvoor benodigde bevoegdheden zijn toegekend (JB 1996/231; AB
474). In de literatuur wordt aangenomen dat «openbaar gezag» in elk
geval aanwezig is indien de opgedragen taak en de toegekende
bevoegdheid uitmonden in het eenzijdig bepalen van de rechtspositie
van andere rechtssubjecten. Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

13

Tijdens de mondelinge behandeling van de Algemene wet bestuursrecht vatte regeringscommissaris Scheltema de visie van de regering
op dit punt als volgt samen: «Met enig openbaar bekleed betekent [...]
dat de bevoegdheid bestaat om eenzijdig de rechtspositie van burgers
te bepalen, bijvoorbeeld door het nemen van besluiten, met name
beschikkingen» (Kamerstukken II 1991/92, nr. 21 221 en Handelingen
UCV 1991/92, nr. 17. p. 43). Anders dan Actal blijkbaar meent is niet bij
of krachtens wet aan de certificerende instellingen een overheidstaak
opgedragen alsmede de daarvoor benodigde publiekrechtelijke
bevoegdheden toegekend. Bij het certificeren is geen sprake van het
uitvoeren van een overheidstaak, noch schrijft de overheid wettelijk
voor dat uitzendbureaus verplicht zijn zich te certificeren. Bij de certificering is derhalve geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling (zoals het afgeven van bijvoorbeeld een vergunning), maar van
een privaatrechtelijke rechtshandeling: op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst kan een uitzendbureau door een certificerende
instelling laten vaststellen of het uitzendbureau voldoet aan bij of
krachtens de wet gestelde normen. Het enkele feit dat de wetgever een
rechtsgevolg verbindt aan het gecertificeerd zijn brengt nog niet met
zich mee dat de verstrekking van dat certificaat zelf een publiekrechtelijk besluit wordt. Ter vergelijking: tal van subsidieregelingen schrijven
voor dat een subsidieontvanger zich bij de eindafrekening moet
verantwoorden door middel van een financieel verslag, dat is voorzien
van een goedkeurende accountantsverklaring. Het ontbreken van die
verklaring heeft rechtsgevolgen (terugvorderen voorschotten, et
cetera). Toch betekent dit niet dat de accountant, die heeft getoetst aan
wettelijke normen, een bestuursorgaan wordt. Concluderend meent de
regering dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het bekleed
zijn met openbaar gezag.
De overheid houdt geen toezicht op de certificerende instelling(en). De
certificering is immers geen uitvoering van een overheidstaak. Dit
neemt overigens niet weg dat de certificerende instelling geaccrediteerd moet zijn door de Raad van Accreditatie (RvA). De RvA is een
stichting zonder winstoogmerk onder Nederlands recht. De RvA levert
accreditatiediensten aan conformiteitsbeoordelende instellingen en
heeft een overeenkomst met de Nederlandse overheid waarin de
onderlinge relaties en wederzijdse verplichtingen zijn vastgelegd.
In hoeverre Actal inmiddels de opvatting deelt dat certificerende instellingen geen bestuursorganen zijn, is de regering niet bekend. Het is
niet gebruikelijk dat hierover na het uitbrengen van het advies om een
opvatting wordt gevraagd, dit in antwoord op een vraag van de leden
van de VVD-fractie.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering aan te geven hoe de
incidentele kosten van 3.2 mln euro en structurele kosten van 3.2 mln euro
budgettair gedekt zullen worden.
Zoals eerder is opgemerkt beschouwt de regering de certificerende instellingen niet als publiekrechtelijke bestuursorganen. De genoemde kosten
van 3.2 mln zijn geen budgettaire last voor de overheid maar moeten
worden beschouwd als nalevingskosten en niet als administratieve lasten,
dit in antwoord op de vraag dienaangaande van de leden van de
PVV-fractie. Het wetsvoorstel leidt derhalve niet tot hogere uitgaven voor
het rijk. Het wetsvoorstel zal nauwelijks leiden tot grotere last voor de
rechterlijke macht. Om die reden is budgettaire dekking voor het rijk niet
aan de orde. Hiervoor behoeft dus ook geen compensatie te worden
gezocht.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 833, nr. 6

14