Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019
Stand van zaken inkoop diensten in het kader van Wmo 2015 en Jeugdwet
EINDRAPPORTAGE
04-02-2020

In opdracht van:

Auteurs
PPRC:
Madelon Wind MSc
Dr. ir. Niels Uenk

Met medewerking van:
Prof. dr. Jan Telgen

2

Inhoudsopgave
1.

Inleiding

8

2.

Opzet kwantitatief onderzoek

10

3.

4.

5.

6.

2.1.

Scope Wmo en jeugdhulp

10

2.2.

Indeling zorgvormen binnen Wmo en jeugdhulp

11

2.3.

Indeling instrumenten

13

2.4.

Classificatie

15

2.5.

Methodiek

22

2.6.

Dekkingsgraad

24

Resultaten Wmo

26

3.1.

Inkoopsamenwerking Wmo

26

3.2.

Startjaar overeenkomsten

26

3.3.

Gehanteerde instrumenten Wmo

27

3.4.

Inkoopprocedures

29

3.5.

Contractvormen

30

3.6.

Bekostigingsvormen

31

3.7.

Integraliteit en looptijd overeenkomsten

32

Resultaten jeugdhulp

34

4.1.

Inkoopsamenwerking jeugdhulp

34

4.2.

Startjaar overeenkomsten

34

4.3.

Gehanteerde instrumenten jeugdhulp

35

4.4.

Inkoopprocedures

37

4.5.

Contractvormen

38

4.6.

Bekostigingsvormen

39

4.7.

Integraliteit en looptijd overeenkomsten

40

Resultaten Wmo en jeugdhulp vergeleken

42

5.1.

Inkoopsamenwerking

42

5.2.

Startjaar overeenkomsten

43

5.3.

Instrumenten

43

5.4.

Inkoopprocedures

44

5.5.

Bekostigingsvormen

45

Trends en ontwikkelingen in gemeentelijke zorginkoop

46

6.1.

Trends in inkoopsamenwerking

46

6.2.

Ontwikkelingen in gehanteerde instrumenten

48

6.3.

Bekostigingsvormen

48

6.4.

Prijs als gunningscriterium

49
3

6.5.

Budgetplafonds

50

6.6.

Gedifferentieerde tarieven per zorgaanbieder

50

6.7.

De opmars van de subsidietender in de jeugdhulp

51

7.

Transformatieplannen als vereiste of voorwaarde van de inkoop

52

8.

Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria

54

Bijlage 1 – Details vormgeving kwantitatief onderzoek

57

Bijlage 2 – Indeling zorgvormen jeugdhulp

58

Bijlage 3 – Classificatie-mogelijkheden

59

4

Samenvatting
Dit onderzoek brengt nauwkeurig in beeld hoe de gemeenten de zorgtaken die voortvloeien uit de
WMO 2015 en Jeugdwet per 1-1-2019 hebben uitbesteed. Deze rapportage is een actualisering van
de ‘Monitor gemeentelijke zorginkoop 2018’, en sluit ten aanzien van de onderzoeksmethodiek aan
bij de methodiek die in het 2018 onderzoek is gehanteerd. Op basis van een uitvoerige analyse van
inkoopdocumenten is voor de maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wmo 2015 en individuele
voorzieningen in het kader van de Jeugdwet in eerste instantie bepaald welk uitvoeringsinstrument
gemeenten hanteren: een overheidsopdracht, subsidie of open house. Vervolgens is voor de
overheidsopdrachten een uitsplitsing gemaakt naar verschillende inkoopprocedures: meervoudig
onderhands, klassieke aanbestedingsprocedure, dynamisch aankoopsysteem, Zeeuws model,
dialooggerichte procedure of prestatie-inkoop. Binnen het instrument subsidie wordt een
onderscheid gemaakt tussen de ‘klassieke’ subsidie en de subsidietender. Voor de voorzieningen die
middels een overheidsopdracht door gemeenten zijn ingekocht, zijn aanvullende aspecten
geanalyseerd: de gehanteerde contractvorm, de bekostigingsvorm, de contractduur van de
overeenkomsten, en of Wmo-ondersteuning en jeugdhulp samen of apart worden ingekocht. Ook
werpt het onderzoek licht op de samenwerkingsverbanden waarin gemeenten samen zorg
uitbesteden. Het betreft een integraal onderzoek: van alle gemeenten zijn alle inkoopdocumenten
verzameld. In totaal zijn 3.900 overeenkomsten voor 355 gemeenten geanalyseerd.
Daarnaast voegt deze rapportage twee thema’s toe ten opzichte van de analyses in de Monitor
gemeentelijke zorginkoop 2018 (hierna: de Monitor 2018): het gebruik van kwaliteitscriteria in de
selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria, en het uitvragen van transformatieplannen als
onderdeel van de inschrijving op een aanbesteding of open house procedure.
In deze rapportage worden de onderzoeksresultaten steeds op twee manieren weergegeven.
Enerzijds worden de resultaten van de nieuwe contracten per 2019 getoond. Zo worden trends en
ontwikkelingen ten opzichte van 2018 duidelijker zichtbaar. Anderzijds geeft de rapportage conform
de systematiek in de Monitor 2018 het totale ‘geconsolideerde’ overzicht van alle overeenkomsten
per 1-1-2019, met daarin dus ook de overeenkomsten die al langer liepen.
Zorgvormen
In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen vijf zorgvormen in de Wmo (huishoudelijke
hulp, individuele begeleiding, dagbesteding, kortdurend verblijf en beschermd wonen) en zeven
vormen van jeugdhulp (ambulant: dyslexie, ambulant: GGZ, Overige ambulante hulp, daghulp,
verblijf: pleegzorg, verblijf: residentiele zorg en gedwongen kader). De organisatie van lokale teams
en algemene voorzieningen zijn in dit onderzoek niet meegenomen. Dit onderzoek dekt 86% van de
gemeentelijke contracten voor de genoemde Wmo-maatwerkvoorzieningen, en voor jeugdhulp maar
liefst 96% van de individuele voorzieningen van alle 355 gemeenten. Voor de meeste zorgvormen
schetst dit onderzoek daarmee een nagenoeg compleet beeld van de gemeentelijke keuzes in de
inkoop van ondersteuning.

5

Startjaar overeenkomsten
Dit onderzoek schetst een beeld van de overeenkomsten die per 1-1-2019 golden. De
overeenkomsten kunnen op dat moment al langer lopen. De Wmo overeenkomsten blijken
gemiddeld (veel) ouder te zijn dan de overeenkomsten voor jeugdhulp. In de Wmo was per 1-1-2019
31% van de overeenkomsten uit 2015 nog steeds van kracht. De jeugdhulp laat een compleet ander
beeld zien: maar liefst 73% van de overeenkomsten is per 2018 of 2019 ingegaan. Slechts 2% van de
overeenkomsten jeugdhulp uit 2015 geldt nog.

Resultaten
Afsplitsingen en samenvoegingen in samenwerkingsverbanden
Bij de inkoop van Wmo-maatwerkvoorzieningen valt op dat er enerzijds enkele gemeenten zich
afsplitsen van een inkoopsamenwerkingsverband, maar anderzijds gebeurt ook het omgekeerde.
Gemeenten die voorheen bijvoorbeeld zelfstandig huishoudelijke hulp of individuele begeleiding
inkochten, hebben zich in 2019 weer aangesloten bij een samenwerkingsverband. Bij jeugdhulp is
zichtbaar dat enkele gemeenten de ambulante vormen van jeugdhulp zelfstandig zijn gaan inkopen.
Netto zijn er in Wmo en jeugdhulp per 1-1-2019 daarmee iets meer inkopende gemeenten en
samenwerkingsverbanden dan in 2018, maar het verschil is beperkt.
Prijs als gunningscriterium
De gunningscriteria bevatten met regelmaat een prijscriterium náást de kwaliteitscriteria. Van de
nieuw gesloten overeenkomsten (inclusief alle ‘niet-selectieve’ aanbestedingen) per 2019 hanteert
zo’n 7% voor jeugdhulp een prijscriterium. Voor de maatwerkvoorzieningen Wmo bedraagt dit
percentage ongeveer 4%. Als we alleen kijken naar de inkoopprocedures waarin gunningscriteria
worden gehanteerd (bij open house is dit bijvoorbeeld niet het geval), dan is het aandeel 42% voor
jeugdhulp en 47% voor Wmo binnen de voor 2019 nieuw gesloten overeenkomsten.
Budgetplafonds keren terug
Gemeenten hanteerden kort na de decentralisatie regelmatig budgetplafonds in hun
overeenkomsten. Het gebruik van budgetplafonds werd door de jaren steeds minder. De nieuwe
overeenkomsten per 2019 laten echter een toename van de toepassing van budgetplafonds zien: in
17% van de nieuwe Wmo-overeenkomsten en 26% van de nieuwe Jeugdhulpovereenkomsten per
2019 is sprake van budgetplafonds.
Gedifferentieerde tarieven per zorgaanbieder komen vaker voor
Gemeenten geven aan dat zij, binnen het pluriforme zorglandschap, tezamen met zorgaanbieders
reële tarieven willen vaststellen. We zien een duidelijke toename van het gebruik van
gedifferentieerde tarieven (tarieven die per zorgaanbieder kunnen verschillen). In 20% van de

6

jeugdhulpovereenkomsten en 25% van de Wmo-overeenkomsten wordt tariefdifferentiatie
toegepast.
De subsidietender is in opmars
Gemeenten zetten in 2019 met name voor het gedwongen kader bij jeugdhulp vaker subsidies in.
Interessant is dat subsidies vaker dan voorgaande jaren worden verdeeld door middel van een
subsidietender. De inzet van de subsidietender betreft 9% van de nieuwe jeugdhulpovereenkomsten
per 2019. Voor 2019-overeenkomsten hebben we geen subsidietenders gevonden voor Wmomaatwerkvoorzieningen.
Transformatieplannen als voorwaarde of vereiste voor een contract
In een kwart van de nieuwe inkoop per 2019 vragen gemeente aan zorgaanbieders om een
transformatieplan te schrijven als onderdeel van de inschrijving op een aanbesteding.
Transformatieplannen komen voor in de vorm van geschiktheidseis, (sub)gunningscriterium, of een
combinatie van beide. Dergelijke plannen worden vaker uitgevraagd bij de inkoop van jeugdhulp
(28% tegenover 13% in de Wmo). Veelal worden zorgaanbieders gevraagd om in een plan van aanpak
uit te leggen hoe zij zullen bijdragen aan het behalen van één of meerdere transformatiedoelen. De
centrale doelen komen hierbij veelal voort uit het beleid van de desbetreffende gemeenten.
Preventie, afschaling van de zorgintensiteit, ketensamenwerking, en het centraal stellen van de cliënt
worden hierbij het vaakst uitgevraagd.
Alle overeenkomsten bevatten selectiecriteria, geschiktheidseisen, en/of gunningscriteria die zien op
kwaliteit
Alle gemeenten stellen eisen aan de kwaliteit van Wmo-maatwerk en jeugdhulp. Naast zogenaamde
uitvoeringsbepalingen, kunnen gemeenten ook selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of
gunningscriteria hanteren die betrekking hebben op kwaliteit. Dit onderzoek laat zien dat gemeenten
kwaliteitscriteria stellen in de selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of gunningscriteria van alle
onderzochte inkoopprocedures. Zes subtypen van kwaliteitseisen komen uit de inkoopdocumenten
naar voren: beroepsbekwaamheid, gekwalificeerd personeel, ICT en privacy, kwaliteitsborging,
transformatie, en wet en regelgeving. De subtypen komen nagenoeg in een evenredige verdeling
voor, daarbij het vaakst als geschiktheidseis. Verschil is tussen de Wmo en jeugdhulp aanwezig bij de
gunningscriteria: de jeugdhulp-inkoop stelt vaker gunningscriteria om te komen tot een vooraf
vastgesteld aantal zorgaanbieders (een selectieve overheidsopdracht), terwijl de Wmo-inkoop vaker
‘compensabele’ geschiktheidseisen stelt (in een niet-selectieve overheidsopdracht) 1.

1

In een dergelijke procedure hanteert de gemeente geen maximum aantal te gunnen partijen. Zorgaanbieders
moeten ten minste een bepaalde score behalen op de ‘gunningscriteria’, waarbij het niet uitmaakt door middel
van welke van de gestelde ‘gunningscriteria’ zij dit doen. Een iets lagere score op het ene kwaliteitscriterium
kan dan gecompenseerd worden door een hogere score op het andere kwaliteitscriterium. Doordat de inkoop
niet selectief van aard is, is er in feite geen sprake van gunningscriteria. Ook zijn de eisen geen
geschiktheidseisen: ze gelden niet als knock-out criteria. Wij definiëren dit gebruik van ‘gunningscriteria’
daarom als ‘compensabele geschiktheidseisen’.

7

1. Inleiding
Het sociaal domein is onderwerp van gesprek. Een groot percentage van de gemeenten ervaart
(forse) financiële tekorten, en ook veel zorgaanbieders verkeren in zwaar weer. Nagenoeg een kwart
van de instellingen in de jeugdhulp heeft 2018 afgesloten met rode cijfers, aldus inkoopcoöperatie
van de zorg Intrakoop.2
De kaders voor een effectief en efficiënt zorglandschap worden reeds gesteld in de
contracteringsfase. Dit onderzoek geeft een nauwkeurig beeld van de wijze waarop gemeenten de
zorgtaken die voortvloeien uit de Wmo 2015 en de Jeugdwet per 1-1-2019 hebben uitbesteed. Het
rapport betreft daarmee een actualisering van de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2018. Op basis
van een uitvoerige analyse van inkoopdocumenten is voor de maatwerkvoorzieningen in het kader
van de Wmo 2015 en individuele voorzieningen in het kader van de Jeugdwet in eerste instantie
bepaald welk uitvoeringsinstrument gemeenten hanteren: een overheidsopdracht, subsidie of open
house. Voor de wijze van contracteren en de invulling van de resulterende contracten zijn vele
varianten mogelijk. Een belangrijke rol daarbij speelt de (in 2016 gewijzigde) Aanbestedingswet 2012,
die veel ruimte laat voor het vormgeven van aanbestedingen voor ‘sociale (en andere specifieke)
diensten’. De Monitor 2018 liet daarnaast zien dat de publicatie van de arresten Falk Pharma en
Tirkkonen3 leidde tot een toename van het instrument open house, vaak als nieuwe titel voor de
bestaande inkoopsystematiek waarin raamovereenkomsten werden gesloten met alle kwalificerende
zorgaanbieders tegen standaard voorwaarden.
In deze rapportage laten we de stand van zaken per 2019 zien, waarbij trends en ontwikkelingen
worden weergegeven. De vraagstukken waar het sociale zorglandschap tegen aanloopt, worden
hierbij uitgelicht. Het betreft een integraal onderzoek: van alle gemeenten zijn alle
inkoopdocumenten verzameld. In totaal zijn 3.900 overeenkomsten voor 355 gemeenten
geanalyseerd. Het onderzoek beoogt daarmee een zo compleet mogelijk beeld te geven) van de
stand van zaken per 1-1-2019 (over alle maatwerkvoorzieningen (Wmo 2015) en individuele
voorzieningen (Jeugdwet) en alle gemeenten). Voor het juiste begrip van de resultaten van de
Monitor 2019 is van belang om te beseffen dat het hier om de contracten gaat die gelden op 1-12019, en die dus uiterlijk in de loop van 2018 zijn ingekocht. En – zoals de monitor laat zien – soms al
veel eerder. Ontwikkelingen van eind 2018 (bijvoorbeeld uitspraken van de Centrale Raad van
Beroep ten aanzien van resultaatgericht indiceren in de Wmo) en daarna zijn dus nog niet zichtbaar
in de resultaten van de Monitor 2019.
Naast de aspecten van gemeentelijke samenwerking en – vooral – de procedures en inhoud van de
inkoop in de Monitor 2018 zijn in deze Monitor 2019 nieuwe elementen toegevoegd. De Monitor
gemeentelijke zorginkoop 2019 staat stil bij twee additionele thema’s. Het eerste thema dat centraal
staat is het uitvragen van transformatieplannen als onderdeel van de inschrijving op een
2

Intrakoop (2019), Intrakoop Jaarverslagenanalyse Jeugdzorg 2018
Deze arresten verduidelijken dat een overheid bij het gunnen van een overheidsopdracht een keuze maakt uit
de inschrijvende ondernemers. Deze keuze wordt genomen op basis van gunningscriteria waarmee de overheid
vaststelt welke ondernemer(s) de beste inschrijving(en) hebben gedaan. Deze keuze is essentieel voor de
toepasselijkheid van de Europese en nationale aanbestedingsregels. Met andere woorden, als de overheid
geen keuze maakt uit alle ondernemers – dan is er ook geen sprake van een overheidsopdracht.
3

8

aanbesteding. De decentralisatie bracht transformatie-opgaven met zich mee. Hoe wordt
zorgaanbieders in de inkoop gevraagd concreet mee te werken aan het bereiken van de
transformatiedoelen die gemeenten stellen? Hoofdstuk 7 geeft het antwoord op deze vraag. Daarna
laat Hoofdstuk 8 de gemeentelijke focus op kwaliteit in de inkoop zien: hanteren gemeenten
kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en/of gunningscriteria? Verschillende subtypen van
kwaliteitscriteria worden hierbij uitgelicht.

9

2. Opzet kwantitatief onderzoek
Het onderzoek brengt eerst in kaart welke ‘instrumenten’ een gemeente kiest voor het inkopen van
ondersteuning. Naast de keuze voor instrumenten (subsidie, overheidsopdracht, open house of eigen
beheer) wordt ook aangegeven hoe gemeenten deze instrumenten vormgeven – zowel de procedure
om tot een contract te komen (bij een overheidsopdracht is dit de aanbestedingsprocedure) – als de
belangrijkste inhoudelijke keuzes, bijvoorbeeld hoe gemeenten zorg bekostigen.
Dit hoofdstuk schetst de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd: de onderzoeksmethodiek met als
aandachtspunten de scope van het onderzoek, de indeling van instrumenten voor uitbesteding, de
aspecten waarop de procesmatige en inhoudelijke aanpak van gemeenten in kaart wordt gebracht en
de wijze waarop dit is gebeurd.

2.1. Scope Wmo en jeugdhulp
De scope van dit onderzoek omvat de maatwerkvoorzieningen (voor jeugdhulp ‘individuele
voorzieningen’ genoemd) die gemeenten organiseren – en doorgaans uitbesteden – in het kader van
de Wmo en Jeugdwet. Voor deze voorzieningen schetst dit onderzoek een gedetailleerd beeld over
de wijze waarop gemeenten dit inkopen.
Deze gehanteerde scope sluit algemene voorzieningen en de organisatie van lokale teams (zoals
sociale teams, wijkteams) uit. Algemene voorzieningen zijn zeker relevant, maar zeer pluriform van
aard en aanwezigheid in gemeenten. De ene gemeente subsidieert per wijk een club- en buurthuis,
de andere gemeente heeft een was- en strijkcentrale, de derde heeft maatjesprojecten voor mensen
die geen overzicht over hun financiën hebben. Het is praktisch gezien onmogelijk om voor elke
gemeente in Nederland alle algemene voorzieningen – en de inkoop daarvan – in kaart te brengen en
te vergelijken. Voor sociale (wijk)teams geldt een vergelijkbare situatie: hoewel bijna elke gemeente
lokale teams heeft, verschillen de functies, verantwoordelijkheden en daarmee de mate waarin ook
daadwerkelijk ondersteuningstaken worden uitgevoerd. De organisatie van lokale teams past
daarmee niet binnen de scope van dit onderzoek.
Voor zowel Wmo- als jeugdhulpvoorzieningen brengt dit onderzoek in kaart wat de stand van zaken
is per 1 januari 2019. Daarnaast bouwt het onderzoek voort op de Monitor gemeentelijke zorginkoop
2018. Voor enkele zorgvormen – binnen de Wmo – sluit het onderzoek zelfs aan bij eerder
longitudinaal onderzoek vanaf 1 januari 2015. Dit staat toe om op betrouwbare wijze trends en
ontwikkelingen in beeld te brengen. Om deze stand van zaken nauwkeurig te bepalen – zodanig dat
de organisatie en inkoopvormen tussen gemeenten vergeleken kunnen worden – is een
ordeningsmodel van de Wmo- en jeugdhulp nodig. De volgende paragraaf beschrijft de gehanteerde
zorgordening voor Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen.

10

Wmo
De volgende vormen van Wmo-ondersteuning zijn niet meegenomen in dit onderzoek:







Leerlingen- / Wmo-vervoer
Hulpmiddelen
Woningaanpassingen
Het leveren van software, hardware en IT-gerelateerde opdrachten ten behoeve van het
gemeentelijke sociale domein
Veilig thuis
Landelijk ingekochte ondersteuning

Jeugdhulp
De volgende vormen van jeugdhulp zijn niet meegenomen in de jeugdhulp classificering:
●
●
●
●
●
●
●
●

Personele inzet van jeugdhulp professionals (bijvoorbeeld inzet van een
gedragswetenschapper in een lokaal team)
Ambulant lokaal: regie en toegang (enkel verleningsbeschikkingen, geen hulp)
Jeugdgezondheidszorg
Begeleid wonen
Vervoer
Landelijk ingekochte hulp
Het leveren van software / IT, administratie ten behoeve van Wmo en jeugdhulp
Veilig thuis

2.2. Indeling zorgvormen binnen Wmo en jeugdhulp
Wmo
In de indeling van Wmo maatwerkvoorzieningen worden vijf zorgvormen onderscheiden:
● Huishoudelijke Hulp
● Individuele Begeleiding en Persoonlijke Verzorging
● Groepsbegeleiding (Dagbesteding)
● Kortdurend Verblijf
● Beschermd Wonen
Deze zorgvormen zijn ten opzichte van elkaar helder en logisch te onderscheiden: huishoudelijke
hulp is al sinds 2007 een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Beschermd wonen wordt tot 1 januari
2022 via centrumgemeenten bekostigd, en staat daarmee apart van de andere per 2015
gedecentraliseerde taken. De resultaten van de inkoop van Beschermd Wonen worden overigens wel
op gelijke wijze weergegeven als voor de andere zorgvormen. De overige zorgvormen zijn in 2015
naar gemeenten gedecentraliseerd, en worden vaak in één inkooptraject ingekocht. Toch blijft het
onderscheid tussen deze drie zorgvormen in de meeste gemeentelijke uitbestedingen zichtbaar. In
dit onderzoek worden de zorgvormen individuele begeleiding, dagbesteding en kortdurend verblijf
apart onderzocht. Persoonlijke verzorging is samengenomen met individuele begeleiding: inhoudelijk
11

verschilt persoonlijke verzorging wel van individuele begeleiding, maar het omvat slechts een zeer
klein deel van het totale zorgvolume (omdat 95% van de persoonlijke verzorging vanuit de
Zorgverzekeringswet wordt gefinancierd). Daarnaast wordt persoonlijke verzorging nooit apart
ingekocht, en wijkt het inhoudelijk nooit af van de wijze waarop individuele begeleiding wordt
ingekocht en bekostigd.
Jeugdhulp
De vormen van jeugdhulp in de scope van dit onderzoek zijn onderverdeeld in vier hoofdcategorieën,
waarbij twee van de hoofdcategorieën subcategorieën bevatten. Op het niveau van de
subcategorieën zijn de vormen van jeugdhulp geclassificeerd. In de bijlage 2 is een uitgebreid
overzicht van de categorisering van de vormen van jeugdhulp opgenomen.
De volgende vormen van jeugdhulp zijn onderscheiden:
●

●
●

●

Ambulante jeugdhulp
○ Dyslexie
○ Jeugd-GGZ
○ Overig ambulant
Daghulp
Verblijf
○ Pleegzorg
○ Residentiële zorg
Gedwongen kader (jeugdbescherming en jeugdreclassering)

De indeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek is als uitgangspunt voor de classificatie
gehanteerd4. Deze indeling is naast de inkoopdocumenten van gemeenten gelegd. Daaruit blijkt dat
een aantal jeugdhulpvormen zoals gecategoriseerd bij het CBS niet apart wordt ingekocht.
Jeugd GGZ en Dyslexie worden veelal apart ingekocht en/of op een andere wijze bekostigd, en
beslaan daarom twee aparte categorieën. Eén categorie uit de indeling van het CBS is in dit
onderzoek buiten beschouwing gelaten, namelijk ‘jeugdhulp in netwerk van jeugdige’. Deze vorm van
ambulante jeugdhulp kwam niet uit de gemeentelijke uitbestedingen naar voren.
Binnen de ambulante hulp kon, in tegenstelling tot daghulp en de verblijfsvormen, in een
substantieel deel van de documenten Jeugd GGZ apart worden geclassificeerd. Daarom is er voor de
niet ambulante zorgvormen geen aparte Jeugd GGZ-categorie opgenomen.
De inkoopdocumenten lieten binnen de verblijfscomponent het maken van onderscheid tussen
pleegzorg en residentiële jeugdhulp toe. Onder pleegzorg valt alle jeugdhulp in gezinsvormen (tevens
gezinshuizen). Onder residentiële jeugdhulp vallen alle overige vormen van residentiële hulp.

4

http://jeugdmonitor.cbs.nl/nl-nl/indicatoren/Jeugdhulpindicatoren/

12

Jeugdbescherming en jeugdreclassering worden vaak – gezamenlijk – apart van de andere
zorgvormen ingekocht, en verschillen inhoudelijk van de andere onderscheiden categorieën. Beide
zijn daarom tezamen geschaard onder het ‘gedwongen kader’.
Een beperkt aantal gemeenten is van inkoop op zorgvormen afgestapt. Zij kopen zorgarrangementen
gericht op gespecificeerde doelgroepen in. In een dergelijk geval zijn de zorgarrangementen
geclassificeerd onder bovenstaande zorgvormen op basis van de zorginhoud.

2.3. Indeling instrumenten
Gemeenten kunnen de ondersteuning in eigen beheer uitvoeren of uitbesteden. Bij uitvoering ‘in
eigen beheer’ organiseert de gemeente taken vanuit haar eigen gezagsstructuur: de gemeente
neemt consulenten of hulpverleners zelf in dienst. Een variant hierop is de ‘quasi-inbesteding’
waarbij taken worden overgedragen aan een aparte rechtspersoon (bijvoorbeeld een stichting)
waarop de gemeente echter wel zoveel controle uitoefent dat deze binnen haar gezagsstructuur valt.
Als een gemeente de taken uitbesteedt5 aan zorgaanbieders worden drie ‘instrumenten’
onderscheiden. Elk instrument wordt hieronder kort toegelicht. Zie voor meer achtergronden ook
Uenk, 2017. 6
Subsidie
Subsidie betreft financiering van activiteiten via de publiekrechtelijke route. Er is sprake van een
subsidie wanneer een bestuursorgaan een aanspraak op financiële middelen verstrekt met het oog
op bepaalde activiteiten. Er mag dan geen sprake zijn van betaling voor aan het bestuursorgaan
geleverde diensten of goederen: dan betreft het een overheidsopdracht. Voor het verstrekken van
subsidies gelden andere regels dan voor het gunnen van overheidsopdrachten. Gemeenten
verstrekken subsidies in het sociaal domein bijna altijd zonder aanbestedingsprocedure, al lijkt de
subsidietender (oftewel een subsidie die wordt aanbesteed) voor bepaalde zorgvormen in opkomst.
Het is niet van belang of een gemeente de financiering zelf als subsidie betitelt. Als niet aan de
voorwaarden van een subsidie wordt voldaan, ontheft het zelfgekozen predicaat ‘subsidie’ de
gemeente niet van de aanbestedingsplicht. In hoeverre subsidies die in dit onderzoek worden
aangetroffen vanuit dit perspectief rechtmatig zijn is niet onderzocht.
Overheidsopdracht
Bij een overheidsopdracht is sprake van een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel. Dit
betekent kort gezegd dat de aanbestedende dienst een vergoeding betaalt voor een dienst en
daarmee uitvoering van de dienst kan afdwingen. De opdrachtnemer levert de dienst en heeft dan
het recht op de afgesproken vergoeding.

5

Doorgaans wordt ‘uitbesteden’ inkopen of aanbesteden genoemd. Echter, het financieren door middel van
subsidie geldt feitelijk niet als inkopen. En het financieren van zorg via subsidie of open house gebeurt meestal
niet met een aanbesteding. Daarom wordt hier de generieke term ‘uitbesteden’ gebruikt.
6
Zie voor meer informatie Uenk (2017). Zorg aanbesteden? Er is ruimte binnen en buiten aanbesteding!,
Sociaal Bestek, december 2017, pp. 26 – 28 en Robbe (2017) Interview Zorgvisie nader toegelicht: Over
subsidie, aanbesteden en "open huis" in het sociaal domein.

13

Voor het verstrekken (gunnen) van overheidsopdrachten gelden Europese en nationale regels: de
Europese richtlijn 2014/24/EU7, de Aanbestedingswet 2012 met herzieningen per april 2016 (hierna:
‘Aanbestedingswet’) en de Gids Proportionaliteit. Deze regels zien erop toe dat aanbestedende
diensten (overheden) opdrachten op een transparante wijze gunnen, alle gegadigden voor een
opdracht op dezelfde wijze behandelen en hierbij niet discrimineren tussen ondernemers.
Overheden moeten een objectieve procedure hanteren om overheidsopdrachten te gunnen, en de
eisen die een overheid stelt aan de opdracht moeten in redelijke verhouding staan met de waarde
van de opdracht.
Voor jeugdhulp en Wmo-ondersteuning geldt een verlicht regime in de Europese en nationale
aanbestedingsregels: niet alle voorschriften voor reguliere overheidsopdrachten gelden. Voor
gemeenten betekent dit dat zij voor opdrachten in het sociaal domein die een waarde van € 750.000
overstijgen een (voor)aankondiging moet plaatsen om zorgaanbieders de kans te geven hun
interesse te uiten. De aanbestedende dienst moet een procedure hanteren conform de beginselen
van gelijke en niet-discriminerende behandeling van ondernemers, transparantie en
proportionaliteit8. De aanbestedingswet bevat hiervoor een speciale procedure: de procedure voor
sociale en andere specifieke diensten (hierna: SAS-procedure). Deze procedure is niet verder
uitgewerkt en vastgelegd, wat gemeenten dus veel ruimte laat om hier een eigen invulling aan te
geven.
In 2016 en 2018 heeft het Europese Hof van Justitie arresten gewezen9 die grote gevolgen hebben
voor de definitie van de overheidsopdracht. Deze arresten verduidelijken dat een overheid bij het
gunnen van een overheidsopdracht een keuze maakt uit de inschrijvende ondernemers. Deze keuze
wordt genomen op basis van gunningscriteria waarmee de overheid vaststelt welke ondernemer(s)
de beste inschrijving(en) hebben gedaan. En deze keuze is essentieel voor de toepasselijkheid van de
Europese en nationale aanbestedingsregels. Met andere woorden, als de overheid geen keuze maakt
uit alle ondernemers – dan is er ook geen sprake van een overheidsopdracht.
Open house
Men spreekt van een open house wanneer de overheid overeenkomsten sluit met elke ondernemer
die tegen standaard voorwaarden en tarieven bepaalde goederen of diensten kan leveren, waarbij de
overheid wel toetst of deze ondernemers kwalificeren aan kwaliteits- en geschiktheidseisen. Dit
betreft overeenkomsten onder bezwarende titel, maar door het ontbreken van het kernelement van
de overheidsopdracht (het maken van een keuze tussen ondernemers) is er geen sprake van een
overheidsopdracht waarop Europese en nationale aanbestedingsregels van toepassing zijn.

7

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A32014L0024
Artikel 18 van de Europese Richtlijn 2014/24/EU
9
Falk-Pharma arrest: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62014CJ0410&qid=1521035690805&from=NL en Tirkkonen-arrest:
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62017CJ0009&qid=1520942827124&from=NL
8

14

De hiervoor genoemde arresten zijn zeer relevant voor de inkoop van diensten in het kader van Wmo
2015 en Jeugdwet. Veel gemeenten sluiten met alle zorgaanbieders die aan de kwaliteitseisen
kunnen voldoen en die standaard-voorwaarden accepteren een overeenkomst. De inwoner die recht
heeft op ondersteuning kiest dan zelf welke zorgaanbieder deze ondersteuning gaat leveren. Hoewel
lang niet alle gemeenten deze systemen zelf ‘open house’ noemen, kwalificeren ze impliciet wel als
zodanig. Immers, de gemeenten maken geen keuze voor (een) zorgaanbieder(s) in de
inkoopprocedure, en voldoen daarmee dus niet aan het kernelement van een overheidsopdracht.
Instrumenten in dit onderzoek
Voor de instrumenten overheidsopdracht en open house is voor dit onderzoek relevant dat
gemeenten in veel gevallen benoemen dat ze ‘een overheidsopdracht’ hanteren binnen de ruimere
regels voor sociale en andere specifieke diensten, terwijl deze overheidsopdrachten vaak niet
‘selectief’ worden aanbesteed. Dat wil zeggen, de gemeenten sluiten ook in het kader van een
overheidsopdracht vaak (raam)overeenkomsten met alle zorgaanbieders die aan de kwaliteitseisen
en voorwaarden voldoen. Deze laatste categorie ‘niet selectieve’ overheidsopdrachten kwalificeren
in wezen ook als open house. Om deze reden worden de overheidsopdrachten nader uitgesplitst in
selectieve en niet-selectieve overheidsopdrachten in de resultaten van het onderzoek.

2.4. Classificatie
Voor de instrumenten subsidie, overheidsopdracht en open house zijn op basis van de analyse van
inkoopdocumenten de volgende aspecten vastgelegd:
1. Gezamenlijke inkoop met andere gemeenten, inclusief de omvang van het
samenwerkingsverband;
2. Startjaar en looptijd van de overeenkomst;
Voor het instrument van overheidsopdracht zijn aanvullend de volgende aspecten bepaald:
3. De gehanteerde aanbestedingsprocedure of inkoopmethodiek;
4. De mate van dialoog in de inkoopprocedure;
5. De contractvorm
6. De bekostigingsvorm
7. De mate van integraliteit van inkoop (alleen Wmo of Jeugdtaken, of deels of geheel
gecombineerd in de uitbesteding)
Elk aspect heeft meerdere classificatie-mogelijkheden. Naast de bovengenoemde aspecten staan in
de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019 twee additionele thema’s centraal: de inzet van
transformatieplannen als input of voorwaarde van de inkoop en de opname van kwaliteitscriteria in
de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria. De rest van deze paragraaf beschrijft per aspect,
respectievelijk één tot en met zeven en de twee additionele thema’s, kort de relevantie en de
classificatiemogelijkheden.

15

Inkoopsamenwerking
Ten aanzien van inkoopsamenwerking is per zorgvorm vastgesteld hoeveel gemeenten gezamenlijk
de betreffende zorgvorm inkopen. De mate van inkoopsamenwerking – en omvang van
samenwerkingsverbanden – is relevant voor de fragmentatie van het inkooplandschap. De
administratieve lastendruk voor zorgaanbieders hangt samen met de hoeveelheid verschillende
inkoopprocedures waar ze op moeten inschrijven.
Startjaar en looptijd van de overeenkomst
Het startjaar van de overeenkomst laat zien in hoeverre gemeenten recent of langer geleden zorg
hebben ingekocht. De looptijd van de overeenkomst is relevant voor zorgaanbieders: een korte
contractduur betekent frequent nieuwe inkoopprocedures – met de onzekerheid en administratieve
lasten voor zorgaanbieders en gemeente van dien. Een langere looptijd geeft rust in de markt en de
kans om investeringen in innovatie terug te verdienen. Ten aanzien van de looptijd wordt zowel de
minimale looptijd bijgehouden, als de maximale looptijd. Voor de maximale looptijd worden alle
mogelijke opties tot verlenging opgeteld bij de minimale looptijd. Overeenkomsten met een
onbeperkte (maximale) looptijd zijn in de Wmo en jeugdhulp niet ongebruikelijk. Gemeenten die
overeenkomsten sluiten met een zeer lange looptijd, nemen hierin typisch wijzigingsclausules op en
de mogelijkheid om de overeenkomst voortijdig te beëindigen. Deze contracten betreffen altijd
raamovereenkomsten, die geen zeker budget(plafond) bieden aan zorgaanbieders.
Aanbestedingsregels voor sociale (en andere specifieke) diensten
De aanbestedingsprocedure omvat de gemeentelijke activiteiten en processen om een
overheidsopdracht in de markt te zetten en te gunnen. Er is geen sprake van een aanbesteding bij
het sluiten van open house-overeenkomsten en – meestal – niet bij het verlenen van subsidies. In
deze gevallen wordt gesproken van een inkoopprocedure.
Ten tijde van de decentralisaties van de Wmo 2015 en de jeugdhulp gold voor ‘sociale diensten’ een
verlicht aanbestedingsregime. Deze diensten waren opgenomen in bijlage 2B van de toenmalige
Aanbestedingswet. Voor die diensten waren gemeenten bij het sluiten van contracten enkel
gehouden aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht. Er golden geen verplichte
procedures, de gemeente moest enkel achteraf publiceren welke zorgaanbieder(s) gecontracteerd
waren. In deze jaren zijn veel niet-wettelijk omschreven procedures bedacht. Om deze reden worden
in dit onderzoek niet alleen de wettelijk vastgelegde aanbestedingsprocedures geclassificeerd, maar
ook enkele – zeer populaire – ‘bedachte’ procedures zoals het ‘Zeeuws model’ of ‘bestuurlijk
aanbesteden’ (zie onder voor uitleg).
Met de herziening van de Aanbestedingswet (de implementatie van richtlijn 2014/24/EU) in april
2016 zijn de regels voor het inkopen van sociale (en andere specifieke) diensten gewijzigd. Voor
opdrachten boven de € 750.000 is sindsdien een (voor)aankondiging verplicht. Vervolgens mogen
gemeenten de nieuwe procedure voor Sociale en Andere Specifieke diensten (‘SAS-procedure’)
hanteren. De SAS-procedure is (onder andere) juist bedoeld voor sociale diensten zoals Wmo-

16

ondersteuning en jeugdhulp. Deze procedure laat veel meer ruimte voor eigen invulling vergeleken
met andere wettelijke procedures.
Veel gemeenten waren ten tijde van de herziening van de Aanbestedingswet al gewend om een
‘bedachte’ (niet wettelijk omschreven) procedure te hanteren. Vanaf 2016 kunnen gemeenten deze
‘bedachte’ procedure uitvoeren onder de noemer van de SAS-procedure. Gemeentes kunnen in
plaats van de SAS-procedure natuurlijk nog steeds één van de andere wettelijke procedures
hanteren. Echter, de meervoudig onderhandse procedure – zonder openbare aankondiging op
nationaal of Europees niveau – past boven het drempelbedrag niet meer binnen de herziene
Aanbestedingswet.
Wettelijke versus bedachte aanbestedingsprocedures
De wettelijke aanbestedingsprocedures zijn:
 Meervoudig onderhandse procedure
 Openbare procedure
 Niet-openbare procedure
 Mededingingsprocedure met onderhandeling
 Onderhandelingsprocedure zonder aankondiging
 Concurrentiegerichte dialoog
 Innovatiepartnerschap
 Dynamisch Aankoopsysteem
 Procedure voor Sociale en andere Specifieke diensten (SAS-procedure)
Echter, het blijkt dat de niet-openbare procedure, de mededingingsprocedure met onderhandeling,
de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging, de concurrentiegerichte dialoog en het
innovatiepartnerschap door geen enkele gemeente worden gehanteerd bij inkoop van Wmomaatwerkvoorzieningen en individuele jeugdhulpvoorzieningen. Wel zijn onderhandelingen over
tarieven soms onderdeel van de procedure voor Sociale en andere specifieke diensten. Dit past
binnen de mogelijkheden van de genoemde procedure.
De volgende procedures komen wel voor bij aanbesteding van sociale diensten:
● Meervoudig onderhandse procedure: de gemeente nodigt een beperkt aantal
zorgaanbieders uit tot het doen van een inschrijving. In de context van de Wmo en Jeugdwet
worden doorgaans alle inschrijvers ook een overeenkomst gegund.
● Een Klassieke aanbestedingsprocedure: de gemeente publiceert een aankondiging van de
opdracht en nodigt iedere geïnteresseerde zorgaanbieder uit om in te schrijven. De
gemeente hanteert naast geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden (die in elke procedure
worden gehanteerd) ook gunningscriteria voor prijs en kwaliteit. De gemeente gunt de
overeenkomst(en) aan de zorgaanbieder(s) met de beste inschrijving op basis van ‘beste
prijs/kwaliteitsverhouding’.10 Deze procedure lijkt het meest van alle procedures op de

10

Voor de wijziging van de Aanbestedingswet in 2012 stond het gunningscriterium ‘BPKV’ bekend als de
Economisch Meest Voordelige Inschrijving.

17

●

wettelijk beschreven Openbare Procedure, maar gemeenten volgen meestal niet alle
voorschriften bij de Openbare Procedure.
Dynamisch Aankoopsysteem (DAS): de gemeente doorloopt – geheel digitaal – een
procedure om doorlopend raamovereenkomsten te sluiten voor gangbare aankopen. De
raamovereenkomst heeft standaard voorwaarden, eisen en tarieven voor alle partijen.
Binnen de raamovereenkomst gunt de gemeente individuele opdrachten (de zorg voor
individuele cliënt). Gemeenten die de DAS-procedure gebruiken voor Wmo en jeugdhulp
organiseren in de procedure dialoogsessies met zorgaanbieders. Daarmee lijkt deze
procedure zeer sterk op dialooggerichte procedures.

De volgende bedachte procedures worden onderscheiden:
● Het Zeeuws model: de gemeente stelt een overeenkomst en programma van eisen op. De
geschiktheidseisen, uitvoeringseisen en voorwaarden – inclusief tarieven11 – zijn standaard.
De gemeente publiceert deze voorwaarden en iedere zorgaanbieder die aan de eisen voldoet
en hiermee akkoord gaat komt in aanmerking voor een raamovereenkomst. De cliënt zelf
kiest uiteindelijk zijn zorgaanbieder uit alle gecontracteerde zorgaanbieders.
● Een Dialooggerichte procedure: over het algemeen staat deze procedure bekend als
‘bestuurlijk aanbesteden’, maar er zijn diverse andere benamingen zoals relationeel
contracteren, dynamisch contracteren en beheren, bestuurlijk contracteren, et cetera. Deze
vorm van inkopen leidt in het algemeen tot hetzelfde type overeenkomst als het Zeeuws
model. Echter, de gemeente sluit bij deze procedure een aparte overeenkomst waarin
‘spelregels’ worden afgesproken om in gezamenlijkheid met zorgaanbieders in dialoogsessies
de inhoud van de uiteindelijke uitvoeringsovereenkomst af te stemmen. In enkele rondes van
plenaire besprekingen, partijen die niet aan tafel kunnen zitten mogen digitaal reageren,
wordt de inhoud van de overeenkomst vastgesteld12.
● De procedure van ‘Prestatie-inkoop’ (Best Value Procurement): de gemeente specificeert de
opdracht functioneel en vraagt zorgaanbieders hun expertise aan te tonen door het
uitvragen van de te verwachten risico’s en kansen (in een RAVA-document). De gemeente
toetst het gunningscriterium ‘kwaliteit’ mede op basis van interviews met
sleutelfunctionarissen van de zorgaanbieders. De aanbesteding vindt plaats in twee fases: in
de eerste fase selecteert de gemeente de beste partij op basis van de offerte (offerte-fase),
waarna gezamenlijk een concretiseringsfase wordt doorlopen om alle details van de
overeenkomst uit te werken. Soms komen gemeente en zorgaanbieder er in de
concretiseringsfase niet uit: dan kan de gemeente met een nieuwe zorgaanbieder (de
nummer twee van de aanbesteding) nogmaals een concretiseringsfase starten. Doorgaans
hanteert de gemeente deze procedure om een hele opdracht aan één partij te gunnen.

11

Sommige gemeenten passen een variant van deze inkoopprocedure toe, waarbij een maximumtarief wordt
vastgesteld. Zorgaanbieders moeten dan nog wel een tarief aanbieden, onder het gestelde maximum.
12
De ‘spelregel-overeenkomst’ wordt vaak de overeenkomst voor Communicatie, Overleg en Besluitvorming
(COB) genoemd. De dialoogsessies worden aangeduid met ‘Fysieke Overleg Tafel’ en ‘Digitale Overleg Tafel’.
Niet elke gemeente gebruikt deze terminologie.

18

Inkoopprocedures in dit onderzoek
Voor elk van de bovengenoemde procedures komen diverse benamingen voor. Om deze reden
worden de procedures in dit onderzoek ‘functioneel’ vastgesteld. Er wordt niet gekeken naar de
naam die gemeenten hanteren voor de procedure, maar naar de eigenschappen en kenmerken van
de procedure zelf. De volgende inkoopprocedures13 worden daarin onderscheiden:
● Meervoudig onderhands
● Klassieke aanbestedingsprocedure
● Dynamisch Aankoopsysteem
● Zeeuws model
● Dialooggerichte procedure
● Prestatie-inkoop
● Subsidie-tender (nb. bij subsidies)
De inkoopprocedures worden in dit onderzoek ‘functioneel’ geclassificeerd. Dit bekent dat de
indeling is gebaseerd op de daadwerkelijk doorlopen procedure – niet hoe de gemeente deze zelf
noemt.14 Vanuit een juridisch perspectief is echter wel relevant of – en hoe – gemeenten gebruik
maken van een wettelijke procedure (zoals beschreven in de Aanbestedingswet) of een ‘bedachte
procedure’ zoals ‘bestuurlijk aanbesteden’ of het Zeeuws model.
In 2019 is een groei zichtbaar van de inzet van de zogenaamde ‘subsidie-tender’. Waar bovenstaande
inkoopprocedures invulling geven aan een overheidsopdracht, betreft de subsidie-tender een
procedure om het instrument subsidie te verdelen over gegadigde zorgaanbieders. Middels de
subsidietender komt de gemeente tot een rangschikking van de subsidieaanvragen, op basis van een
(onderlinge) vergelijking op een bepaald moment in de tijd en onder gelijke omstandigheden. Dit
heeft ten doel de kwalitatief beste inschrijving het hoogste puntenaantal toe te kennen en daarmee
te subsidiëren/de opdracht aan de desbetreffende zorgaanbieder te gunnen. Een subsidie-tender
lijkt daarmee op het gunnen van een overheidsopdracht via een aanbestedingsprocedure. De
opbouw van de inkoopdocumenten ligt dan ook dicht bij de inhoud van aanbestedingsdocumenten.
In opeenvolging van de rangschikking worden de subsidies vervolgens verstrekt, totdat het
subsidieplafond of het maximaal aantal te vergeven subsidies is bereikt. Bij een reguliere
aanbesteding kan ook een budgetvoorbehoud of -plafond worden opgenomen, maar wordt enkel
gegund op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding (BPKV). De twee instrumenten komen in
deze situatie erg dicht bij elkaar te liggen. In dit onderzoek is in dergelijke gevallen niet juridisch
getoetst of er sprake is van subsidie of een overheidsopdracht.

13

In het Zeeuws model en Dialooggerichte inkoopprocedure maakt de gemeente vaak geen keuze voor
zorgaanbieders. In wezen leiden deze procedures dus tot een open house, en daarom worden ze geen
aanbestedingsprocedure genoemd. Een aanbestedingsprocedure impliceert het maken van een keuze en is dus
enkel van toepassing bij het instrument overheidsopdracht.
14
Ook binnen inkoopprocedures is nog enige variatie: wel of niet een marktconsultatie, hoe komt het tarief
precies tot stand, et cetera. De procedures zijn geclassificeerd op de kernaspecten zoals op voorgaande
pagina’s beschreven.

19

Contractvorm
Met contractvorm wordt in dit onderzoek verwezen naar de mate waarin een overeenkomst
zekerheid biedt in termen van omzet voor zorgaanbieders. Een vast jaarlijks budget (ook wel ‘lump
sum’) biedt de meeste zekerheid, een raamovereenkomst waarin gedurende de looptijd ook nog
nieuwe zorgaanbieders mogen toetreden, biedt de minste zekerheid. Er worden vier categorieën
onderscheiden:
● Vast budget: de zorgaanbieder krijgt een vast budget (‘lump sum’) en dit budget hangt niet af
van de daadwerkelijke inzet van ondersteuning.
● Budgetplafond: de zorgaanbieder heeft zekerheid dat hij ondersteuning mag inzetten tot het
budgetplafond. Vergoeding is wel afhankelijk van daadwerkelijke inzet van ondersteuning.
● Raamovereenkomst zonder tussentijdse toetreding: de overeenkomst biedt geen garantie
voor omzet omdat elke individuele cliënt zelf de zorgaanbieder kiest. De overeenkomst is
alleen open voor toetreding op het moment van uitbesteden. Er mogen geen nieuwe partijen
tussentijds toetreden.
● Raamovereenkomst met tussentijdse toetreding: als de raamovereenkomst zonder
tussentijdse toetreding, alleen in dit geval staat de overeenkomst open voor nieuwe
toetreders gedurende de looptijd.
Bekostigingsvorm
De wijze waarop gemeenten ondersteuning vergoeden (‘bekostigen’) bepaalt in hoge mate de
prikkels en flexibiliteit voor zorgaanbieders. In dit onderzoek wordt aangesloten bij de
bekostigingsvarianten die in het programma i-Sociaal Domein15 worden onderscheiden:
● Productiebekostiging (ook ‘PxQ’ of ‘inspanningsgerichte bekostiging’). Ondersteuning werd
ten tijde van de AWBZ op productie bekostigd: zorgaanbieders ontvangen een vergoeding
per uur begeleiding, per dagdeel dagbesteding of per etmaal kortdurend verblijf. Hoewel de
cliënt weet op hoeveel zorg hij kan rekenen in deze systematiek, zegt de hoeveelheid
geleverde ondersteuning niet alles over de uitkomsten of geboekte resultaten. Tevens gaat
van inspanningsbekostiging ook een perverse prikkel uit: hoe meer uren ondersteuning
worden geleverd, hoe meer omzet een zorgaanbieder realiseert.
● Resultaatbekostiging (op cliëntniveau): voorzieningen met cliëntgebonden
resultaatbekostiging koppelen de vergoeding aan bepaalde resultaten (‘een schoon en
leefbaar huis’, ‘dagstructuur’, ‘financiën op orde’) in plaats van aan de inzet van zorg. Deze
vergoeding is vaak een vast bedrag per periode of traject. Een echte prestatie-afhankelijke 16
vergoeding wordt zelden of nooit gehanteerd.
● Populatiebekostiging: populatiebekostiging is in principe ook resultaatgericht maar dan op
het niveau van een populatie. Een zorgaanbieder ontvangt een vergoeding per periode om
ondersteuning te leveren aan alle inwoners van een buurt, stadsdeel of gemeente. De
15

Naast ‘inspanningsgericht’ en ‘output-gericht’ onderscheidt dit programma ‘taakgerichte bekostiging’,
waarvoor in dit onderzoek de term populatiebekostiging wordt gehanteerd. Zie voor meer informatie: http://isociaaldomein.nl/drie-uitvoeringsvarianten-wmo-en-jeugdwet
16
Van een prestatie-afhankelijke vergoeding is sprake als de hoogte van de vergoeding deels of geheel
afhankelijk is van de hoogte van de prestatie. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van bonus/malus regelingen, of
zelfs een ‘no cure, no pay’ systeem. Op individueel cliëntniveau is deze vorm van bekostiging niet aangetroffen.

20

gemeente betaalt de zorgaanbieder (dan vaak als hoofdaannemer) niet voor de inzet van
zorg, maar maakt prestatieafspraken – mogelijk met een prestatie-afhankelijke vergoeding.
Onder deze variant vallen in dit onderzoek ook de ‘lump sum’ bekostiging met vaste jaarlijkse
vergoeding aan meerdere zorgaanbieders.
Integraliteit in inkoop Wmo en jeugdhulp
Een aspect wat relateert aan vernieuwing van de zorg-ordening (en daarmee een vorm van
innovatie) is de mate waarin gemeenten zorgtaken integraal organiseren. Nu gemeenten
verantwoordelijk zijn voor zowel Wmo-ondersteuning als jeugdhulp, is het mogelijk om de
ondersteuning vanuit deze twee wetten beter op elkaar te laten aansluiten. Een integrale benadering
van Wmo en jeugdhulp is niet per definitie afhankelijk van de wijze van inkopen. Toch is interessant
in hoeverre gemeenten Wmo en jeugdhulp nu ook bij inkoop al integreren en samen óf gescheiden
inkopen. In dit onderzoek worden drie gradaties van integrale zorginkoop onderscheiden:
●
●

●

Geheel gescheiden inkoop: een uitbesteding omvat alleen voorzieningen Wmo óf alleen
jeugdhulp
Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen in één uitbesteding: de uitbesteding bevat zowel Wmo-als
jeugdhulpvoorzieningen. Dit betekent niet dat alle zorgvormen geheel integraal in één
opdracht worden ingekocht.
Geheel integraal: alle Wmo-zorgvormen en jeugdhulp-zorgvormen worden in één integrale
opdracht ingekocht.

Transformatieplannen uitvragen bij inschrijving op aanbestedingen
De decentralisatie van het sociaal domein naar de individuele gemeenten bracht een transitie- én
transformatie-opgave met zich mee. Vier jaar na de decentralisatie blijkt dat de transformatie,
oftewel het inrichten van een nieuwe werkwijze waarbij de doelen van de Jeugdwet en Wmo 2015
centraal staan, tijd kost. De VNG en ZonMw omschrijven transformatie als “experimenteren,
evalueren en van elkaar leren”.17 Dit onderstreept dat zorgaanbieders vanuit hun rol een ander
perspectief en praktijkkennis met zich mee brengen in dit transformatieproces. Reeds in de
contracteringsfase kunnen gemeenten de transformatiewens duidelijk maken en bij zorgaanbieders
uitvragen wat hun visie op het – gezamenlijk – bereiken van de transformatie-opgaven is.
Gemeenten kunnen deze uitvraag op verschillende manieren vormgeven. In meer of mindere mate
kan nadruk worden gelegd op één of meerdere transformatie-doelen. Ook de wijze waarop de
zorgaanbieder bij de inschrijving gevraagd wordt zijn visie op transformatie te delen verschilt.
Gemeenten vragen een dergelijk transformatieplan als onderdeel van de aanbesteding
 Als geschiktheidseis (een ‘knock-out criterium’)
 Als gunningscriterium (er worden punten aan het plan gehangen, en dit beïnvloed de
gunning)

17

https://vng.nl/nieuws/gemeente-gebruik-onderzoek-bij-transformatie-sociaal-domein

21

Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids-, en gunningscriteria
In het beleid van gemeenten staan de kwaliteit en effectiviteit van de ingekochte hulp centraal. De
eisen die aan zorgaanbieders gesteld worden in de inkoop kunnen gemeenten ondersteunen de slag
van beleid naar zorgpraktijk te kaderen en vorm te geven. Gemeenten kunnen het aantal inschrijvers
beperken met de selectie- en gunningscriteria. Selectie- en gunningscriteria kunnen hierbij onder
andere zien op kwaliteit (naast bijvoorbeeld financiële gezondheid). Met behulp van de
selectiecriteria worden de beste x-aantal aanbieders geselecteerd uit een groot aantal geschikte
aanbieders. Deze aanbieders worden vervolgens gevraagd om een offerte in te dienen. Door de
gunningscriteria, daarentegen, bepaalt de gemeente welke aanbieder(s) de beste offerte hebben
ingediend, en daarmee de opdracht gegund zullen krijgen. Waar de selectiecriteria betrekking
hebben op de organisatie (de zorgaanbieder), moeten de gunningscriteria betrekking hebben op de
ingediende aanbieding (offerte). Opgemerkt moet worden dat in deze sectie met kwaliteitscriteria
dan ook niet de kwaliteitseisen als uitvoeringsbepaling (een verplichte eis in de uitvoering van de
opdracht) worden bedoeld.
Bij de gemeentelijke zorginkoop gebruiken gemeenten de twee begrippen selectiecriteria en
geschiktheidseisen vaak door elkaar, en ook nog met allerlei andere benamingen. Strikt gezien
toetsen de geschiktheidseisen de geschiktheid van de gegadigden of inschrijvers. Daarmee liggen de
geschiktheidseisen in het verlengde van de selectiecriteria, waarbij ook de geschiktheidseisen zich
richten op de aanbieder en niet op de inschrijving. Selectie door middel van selectiecriteria vindt
plaats binnen de niet-openbare procedure, de concurrentiegerichte dialoog, de meldingsprocedure
met onderhandeling en het innovatiepartnerschap. Uit paragraaf 2.4, onderdeel inkoopprocedures,
blijkt dat deze procedures in 2019 niet zijn gebruikt om maatwerkvoorzieningen Wmo en individuele
voorzieningen jeugdhulp in te kopen. Om een zo compleet mogelijk beeld te geven, zijn naast de
selectie- en gunningscriteria ook de geschiktheidseisen onder de loep genomen.

2.5. Methodiek
Het kwantitatieve onderzoek bestaat uit drie stappen:
Stap 1: Het verzamelen van de inkoopdocumenten
Ter waarborging van de kwaliteit van het onderzoek staan enkel primaire bronnen centraal in de
kwantitatieve analyse. Dit zijn documenten18 die gemeenten zelf publiceren in het kader van
inkoopprocedures of subsidieverstrekkingen. Verzameling van de inkoopdocumenten geschiedt via
uitvoerig zoekwerk op het internet19. Rechtstreekse benadering van gemeenten vult de
onderzoeksdatabase daarna aan.
18

Inkoopdocumenten hebben betrekking op subsidie, overheidsopdracht of open house. De documenten die in
dit onderzoek worden gebruikt omvatten aankondigingen op aanbestedingsplatforms, inkoopleidraden,
bestekken, programma’s van eisen, nota’s van inlichtingen, product- en tariefboeken, concept
overeenkomsten, en elke relevante bijlage die in het kader van een inkoopprocedure officieel wordt
gepubliceerd.
19
Gezocht is op aanbestedingsplatforms als Tenderned, TED, Negometrix, CTM en Aanbestedingskalender.
Daarnaast is via Google gezocht om informatie op gemeentelijke websites te achterhalen.

22

Stap 2: Vaststellen van zorgvormen
Classificatie van de inkoopdocumenten volgt middels de zorgvormen zoals opgenomen in sectie 2.2.
Door het vaststellen van de opgenomen zorgvormen in de gevonden inkoopdocumenten wordt
direct zichtbaar welke zorgvormen per gemeente nog ontbreken. Dit leidt waar nodig tot een stap
terug naar de verzameling van documenten. Doordat gemeenten afstappen van oude
productstructuren en nieuwe zorgordeningsmodellen introduceren is het bepalen van de
zorgvormen conform de structuur in sectie 2.2. niet altijd triviaal gebleken. Discussies over
ingewikkeld te classificeren stukken, periodieke overleggen in het onderzoeksteam en validity-checks
ondersteunden het proces.
Stap 3: Vaststellen van inkoopaspecten
De laatste stap betreft het bestuderen van de gehanteerde inkoopdocumenten volgens de
uitwerking in sectie 2.4. Soms bleek het nodig om aanvullende informatie op te vragen. Ook deze
stap bevat regelmatig overleg, uitvoerige besprekingen van classificatie-mogelijkheden en validitychecks.
Actief contact tussen de leden van het onderzoeksteam gedurende het classificatieproces bevordert
een eenduidige classificatie. Dit resulteert in een objectief en feitelijk beeld van de wijze waarop
gemeenten de zorg binnen de scope van dit onderzoek inkopen.

Figuur 2.1 – Het gehanteerde onderzoeksmodel

Samenwerkingsverbanden
Ten aanzien van gemeentelijke samenwerkingsverbanden voor het inkopen van zorg is in dit
onderzoek gekeken naar de nieuwe inkooptrajecten (subsidie, overheidsopdracht en open house)
per 1-1-2019. We vergelijken de uitkomsten bovendien in het Hoofdstuk 6 ‘trends en ontwikkelingen’
met het geconsolideerde beeld uit de Monitor 2018.
23

Weergave van resultaten
In dit onderzoek worden de resultaten van de analyses van nieuwe contracten vaak vergeleken met
het geconsolideerde beeld. Dat wil zeggen, enerzijds geven we de percentages en aantallen van
enkel de nieuwe overeenkomsten per 2019, en anderzijds geven we een totaal beeld van alle
overeenkomsten die op 1-1-2019 golden. In het geconsolideerde beeld zitten dus ook alle
gemeenten die niet per 2019 nieuwe contracten hebben. Om het onderscheid duidelijk te maken,
wordt in alle tabellen met een verschillende kleur gewerkt: de overzichten die betrekking hebben op
de nieuwe overeenkomsten voor 2019 zijn blauw, de geconsolideerde overzichten zijn rood-bruin
weergegeven. Zie als voorbeeld hieronder Tabel 2.1

2.6. Dekkingsgraad
Onderstaande tabellen tonen per zorgvorm in Wmo en jeugdhulp voor hoeveel gemeenten
inkoopdocumenten zijn gevonden en geanalyseerd. Elke zorgvorm is voor elke gemeente apart
geanalyseerd. Deze en volgende tabellen tonen voor hoeveel gemeenten – van de in totaal 355 –
elke zorgvorm in het onderzoek is meegenomen. De aantallen betreffen niet de individuele
uitbestedingen – dit zijn er minder omdat één uitbesteding (aanbesteding, subsidie of open house)
meerdere gemeenten en meerdere zorgvormen tegelijk kan betreffen. Het totaal overstijgt daarmee
ook het aantal gemeenten, doordat een enkele gemeenten meerdere zorgvormen kan hebben
ingekocht. Voor de goede orde: van alle gemeenten is per 2019 vastgesteld of er nieuwe contracten
voor 2019 zijn afgesloten. Het blijkt dat dit – over alle zorgvormen heen – voor één op de vijf
gemeenten het geval was.
Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Totaal

Gemeenten met
een nieuw
contract
60

94
82
75
71
382

% Van alle
gemeenten

17%
26%
23%
21%
20%
22%

Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
254

% Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
72%

322
321
313
314
1520

91%
90%
88%
88%
86%

Tabel 2.1 – Dekkingsgraad Wmo-zorgvormen

De percentages per zorgvorm – en het totaalbeeld – loopt tegen de 90% dekking van de Nederlandse
gemeenten. Over de vijf zorgvormen Wmo en 355 Nederlandse gemeenten heen, beslaat dit
onderzoek daarmee 86% van de contracten maatwerkvoorzieningen Wmo van kracht per 1-1-2019.
De Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019 beschrijft in totaal 382 nieuwe overeenkomsten voor
maatwerkvoorzieningen Wmo. Omdat gemeenten ook al voor 2015 verantwoordelijk waren voor
huishoudelijke hulp, kunnen contracten hiervoor ook al langer lopen. Dit maakt het tegelijkertijd
lastiger om deze uitbestedingen nog via algemeen toegankelijke bronnen te achterhalen. Toch is een
dekkingsgraad van 72% (het laagste percentage in de tabel) ruimschoots voldoende om ook voor de
inkoop van deze zorgvorm een representatief beeld te schetsen.

24

De dekkingsgraad van dit onderzoek is voor de jeugdhulp nog hoger. Het totaalbeeld laat 96% van de
inkooppraktijk van individuele voorzieningen jeugdhulp per 1-1-2019 zien. De dekkingsgraad voor het
gedwongen kader is iets onder het gemiddelde, maar beslaat nog steeds negen van de tien
Nederlandse gemeenten. Het aantal nieuwe overeenkomsten is aanzienlijk hoger dan bij de Wmo,
namelijk 784.
Een aantal gemeenten hebben reeds eerder gecontracteerde overeenkomsten per 2019 expliciet als
open house bestempeld, terwijl deze in eerste instantie zijn aanbesteed als overheidsopdracht. Aan
deze contracten is inhoudelijk niks gewijzigd, en deze zijn daarom niet geclassificeerd als een nieuw
contract. Er zijn dus nog meer overeenkomsten geanalyseerd dan de aantallen in Tabel 2.2. Dit
betekent ook dat er een grotere verschuiving plaats vindt in de geconsolideerde overzichten van het
aantal instrumenten (overheidsopdracht / open house) dan op basis van Tabellen 2.1 en 2.2 zou
worden verwacht.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Gemeenten met
een nieuw
contract
100

99
103
92
113
113
164
784

% Van alle
gemeenten

28%
28%
29%
26%
32%
32%
46%
32%

Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
346

% Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
97%

340
347
339
348
341
319
2380

96%
98%
95%
98%
96%
90%
96%

Tabel 2.2 – Dekkingsgraad jeugdhulp-zorgvormen

25

3. Resultaten Wmo
Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten van de inkoop van Wmo-voorzieningen op gemeenteniveau.
Eerst worden de resultaten op het gebied van inkoopsamenwerking, startjaar van overeenkomsten
en het gebruik van instrumenten per zorgvorm behandeld. Daarna gaan opvolgende paragrafen in op
de nadere invulling van het instrument overheidsopdracht, volgens de uitgangspunten van Paragraaf
2.3 en 2.4.

3.1. Inkoopsamenwerking Wmo
Gemeenten kopen Wmo-ondersteuning (net als jeugdhulp) vaak gezamenlijk in. Tabel 3.1 toont per
zorgvorm het aantal uitbestedingen (subsidies, overheidsopdrachten en open house-constructies),
en het totale aantal gemeenten dat deelneemt aan deze uitbestedingen. Hieruit volgt de gemiddelde
omvang van een inkoopsamenwerking per zorgvorm.

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

20
27
25
20
11

60
94
82
75
71

3,0
3,5
3,3
3,8
6,5

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten

%
Zelfstandig
inkopend

7
7
7
5
0

11%
7%
8%
7%
0%

Tabel 3.1 – Inkoopsamenwerking Wmo, nieuwe overeenkomsten per 2019

Er is veel overlap in het inkopen van individuele begeleiding, groepsbegeleiding en kortdurend
verblijf: deze zorgvormen worden vaak in één uitbesteding ingekocht. Dit geldt in mindere mate voor
huishoudelijke hulp, en gemeenten kopen beschermd wonen bijna altijd apart aan. In totaal zijn voor
de Wmo voor alle zorgvormen samen 40 nieuwe uitbestedingen (overheidsopdracht, subsidie en
open house) geanalyseerd, die overigens in diverse percelen en deelopdrachten uiteen kunnen
vallen. De volgende paragrafen tonen uitkomsten van het onderzoek steeds op gemeentelijk niveau
en niet per uitbesteding. Als er relevante verschillen zijn tussen zorgvormen onderling, dan worden
resultaten ook per zorgvorm uitgesplitst.

3.2. Startjaar overeenkomsten
De overeenkomsten die voor Wmo-ondersteuning op 1 januari 2019 gelden, hoeven niet per
definitie op 1-1-2019 pas in te gaan. Tabel 3.2 toont het aantal overeenkomsten met als startdatum
1-1-2019 en de startjaren van de overige overeenkomsten die voor Wmo-ondersteuning gelden per
deze datum.

26

Startjaar
overeenkomst
2015

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Startjaar alle
overeenkomsten
471

% Startjaar alle
overeenkomsten
31%

0
0
0
382
0
382

0%
0%
0%
100%
0%
100%

114
366
189
382
2
1524

7%
24%
12%
25%
0%
100%

2016
2017
2018
2019
Onbekend
Totaal

Tabel 3.2 – Startjaar overeenkomsten Wmo-ondersteuning per 2019

Uit de tabel blijkt dat 382 nieuwe Wmo-contracten zijn een ingangsdatum hebben van 1-1-2019. Dit
betreft 25% van de overeenkomsten die op deze datum gelden. Maar liefst 31% van de
overeenkomsten die gemeenten sloten per 2015 – bij de decentralisatie van nieuwe Wmo-taken –
geldt per 2019 nog steeds. Een groot deel hiervan betreft langdurige raamovereenkomsten met
wijzigingsclausules – deze overeenkomsten zijn in sommige gevallen zonder heraanbesteding wel
gewijzigd. Zichtbaar is ook dat een relatief lager percentage overeenkomsten stamt uit 2016 en 2018,
respectievelijk 7% en 12%.

3.3. Gehanteerde instrumenten Wmo
Instrument
Eigen beheer20
Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal21

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Overeenkomsten
– totaal
0

% Overeenkomsten
– totaal
0%

155
31
196
0
382

41%
8%
51%
0%
100%

1248
61
213
2
1524

82%
4%
14%
0%
100%

Tabel 3.3 – Gehanteerde instrumenten Wmo – volgens gemeenten per 2019

Tabel 3.3 geeft een totaalbeeld van de instrumenten die gemeenten inzetten voor de inkoop van
Wmo-diensten. In deze tabel zijn de resultaten voor alle zorgvormen bij elkaar opgeteld. Tabel 3.3
gaat uit van de aanduiding van het instrument dat de gemeente zelf hanteert.

20

Nota bene: de uitvoering door gemeenten in eigen beheer komt veel vaker voor bij de organisatie van lokale
teams. Subsidies zijn in welzijnswerk en algemene voorzieningen veel gangbaarder. Deze vormen van
ondersteuning vallen echter buiten de scope van dit onderzoek.
21
Elke zorgvorm is apart geteld. Er zijn dus 355 gemeenten x 5 zorgvormen = 1.775 mogelijke overeenkomsten,
waarvan er 1.524 voor Wmo-maatwerkvoorzieningen zijn achterhaald en geanalyseerd.

27

Zorgvorm

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

57%
47%

0%
0%

43%
53%

100%
100%

39%
45%

0%
0%

61%
55%

100%
100%

15%
41%

44%
8%

41%
51%

100%
100%

Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Tabel 3.4 – instrumenten per zorgvorm Wmo – volgens gemeenten, nieuwe overeenkomsten per 2019

Het aandeel expliciet als open house aangeduide overeenkomsten stijgt. Meer gemeenten
bestempelen hun inkoop als open house. Waar het totaalbeeld laat zien dat gemeenten bij de inkoop
van maatwerkvoorzieningen typisch een overheidsopdracht toepassen, is van de nieuwe
overeenkomsten meer dan 50% een open house. Ook is er voor de inkoop van 2019 bovengemiddeld
vaak voor een subsidie gekozen (8% tegenover 4% in het totaalbeeld). Uitvoering in eigen beheer
komt per 2019 niet voor. Tabellen 3.4 en 3.5 splitsten de analyse uit per zorgvorm.
De uitsplitsing laat zien dat per 2019 gemeenten enkel een subsidie hanteren voor beschermd
wonen. Huishoudelijke hulp is met 57% het vaakst ingekocht met een overheidsopdracht. De overige
zorgvormen laten door de bank genomen eenzelfde beeld zien.
Zorgvorm

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Onbekend

Totaal

Huishoudelijke hulp

86%

0%

14%

0%

100%

Individuele begeleiding

83%
83%

1%
1%

16%
17%

0%
0%

100%
100%

Beschermd wonen

86%
73%

1%
18%

14%
9%

0%
0%

100%
100%

Totaal

82%

4%

14%

0%

100%

Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf

Tabel 3.5 – instrumenten per zorgvorm Wmo – volgens gemeenten, totaalbeeld per 2019

Wanneer de gehanteerde instrumenten voor de nieuwe overeenkomsten naast het totaalbeeld
worden gelegd, valt op te maken dat het aandeel open house bij alle zorgvormen stijgt. Dit gaat ten
koste van het percentage overheidsopdrachten – en doorgaans zijn het de niet-selectieve
overheidsopdrachten die nu als open house zijn ingekocht. Toch is – zoals het totaalbeeld per 2019
laat zien – de grote meerderheid van Wmo-maatwerkvoorzieningen met een overheidsopdracht
ingekocht.
Overheidsopdracht of toch open house?
Zoals uitgelegd in paragraaf 2.3, is een deel van overheidsopdrachten niet selectief van aard. De
gemeenten hanteren in deze niet-selectieve overheidsopdrachten standaard voorwaarden en
tarieven, en contracteren alle geïnteresseerde zorgaanbieders die aan vooraf vastgestelde eisen en
voorwaarden voldoen. In deze situatie maakt de gemeente in wezen geen keuze voor een
zorgaanbieder, maar laat deze keuze over aan de individuele cliënt. Een overheidsopdracht die op

28

deze wijze ‘niet selectief’ is vormgegeven verschilt in wezen niet van een open house. Tabel 3.6
maakt een onderscheid tussen selectieve en niet-selectieve overheidsopdrachten.
Instrument
Eigen beheer

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Overeenkomsten
- totaal
0

% Overeenkomsten
– totaal
0%

16
139
31
196
0
382

4%
36%
8%
51%
0%
100%

120
1123
63
213
2
22
1521

8%
74%
4%
14%
0%
100%

Overheidsopdracht


Selectief



Niet selectief

Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 3.6 – Gehanteerde instrumenten Wmo – onderscheid selectiviteit overheidsopdrachten per 2019

Tabel 3.6 laat zien dat er in 2019 maar zeer beperkt selectief is aanbesteed voor
maatwerkvoorzieningen binnen de Wmo. Uitgaande van tabel 3.6, zou (inclusief subsidies) 95% van
de per 2019 nieuwe Wmo-overeenkomsten door de gekozen procedure buiten de werkingssfeer van
de Europese en nationale aanbestedingsregels kunnen vallen.
Nb. In de nadere analyses hieronder worden alle overheidsopdrachten conform de uitleg in
paragrafen 2.3 en 2.4 uit Tabel 3.4 meegenomen.

3.4. Inkoopprocedures
Voor de gemeenten die een overheidsopdracht hanteren geeft Tabel 3.7 weer welke
inkoopprocedure is gehanteerd om de contracten te gunnen.
Procedure

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

Overeenkomsten
– totaal

Meervoudig onderhands

0

0%

37

3%

Klassieke aanbesteding

16
0
45

10%
0%
29%

69
75
368

6%
6%
29%

94
0
0
155

61%
0%
0%
100%

673
17
9
1248

54%
1%
1%
100%

Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Niet bekend
Totaal

Tabel 3.7 – Inkoopprocedures voor inkoop Wmo-ondersteuning per 2019

Duidelijk is dat gemeenten de dialooggerichte inkoopprocedure (‘bestuurlijk aanbesteden’) het
vaakst hanteren in de inkoop voor 2019, gevolgd door het Zeeuws model. Opgemerkt dient te
22

Van drie overeenkomsten is niet bekend of deze selectief of niet selectief zijn.

29

worden dat gemeenten die een niet selectieve overheidsopdracht hanteren, oftewel aanbesteden,
dit doorgaans doen via één van deze twee procedures. Een klassieke aanbesteding, waarin een
beperkt aantal zorgaanbieders wordt gegund, beslaat slechts 10% van de inkoop. Per 2019 zijn geen
nieuwe overeenkomsten vormgegeven met de meervoudig onderhandse procedure, het dynamisch
aankoop systeem of prestatie-inkoop (‘best value procurement’). Inkoop uit eerdere jaren, waarbij
de overeenkomsten per 2019 nog gelden, hanteerden deze procedures in kleine getale wel. Tabel 3.8
zoomt voor de nieuw inkoop van 2019 in op de gehanteerde procedures per zorgvorm.
Procedure

Huishoudelijke
hulp

Individuele
begeleiding

Groepsbegeleiding

Kortdurend
verblijf

Beschermd
Wonen

Totaal

Klassiek

12%

9%

13%

12%

0%

10%

Zeeuws

41%
47%
100%

34%
57%
100%

34%
53%
100%

15%
74%
100%

0%
100%
100%

29%
61%
100%

Dialooggericht
Totaal

Tabel 3.8 Inkoopprocedures per zorgvorm Wmo – nieuwe overeenkomsten per 2019

De uitsplitsing van inkoopprocedures naar zorgvorm laat zien dat huishoudelijke hulp, individuele
begeleiding en groepsbegeleiding dicht bij elkaar liggen. Kortdurend verblijf wordt iets vaker
dialooggericht ingekocht, en minder vaak met een Zeeuws model. Dialooggerichte procedures
komen vaker voor bij beschermd wonen, en betreffen zelfs 100% van de inkoop van deze zorgvorm.

3.5. Contractvormen
Tabellen 3.9 en 3.10 tonen de mate waarin binnen de overheidsopdrachten verschillende
contractvormen zijn ingezet voor Wmo-ondersteuning.
Zorgvormen
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Budgetplafond

0%
18%
0%
24%
0%
10%

Raamovereenkomst
met toetreding
65%

Raamovereenkomst
zonder toetreding
35%

59%
78%
59%
100%
67%

23%
22%
18%
0%
23%

Totaal

22%
28%
21%
22%
7%
100%

Tabel 3.9 – Contractvormen per zorgvorm Wmo-ondersteuning, nieuwe overeenkomsten per 2019

Gemeenten sluiten het vaakst raamovereenkomsten met tussentijdse toetredingsmogelijkheid (67%
bij de nieuwe overeenkomsten per 2019, en 68% van het totaalbeeld) of zonder
toetredingsmogelijkheden (23% om respectievelijk 25%) voor Wmo-ondersteuning. Binnen de
nieuwe overeenkomsten is geen gebruik gemaakt van vaste budgetten. Verder zijn gemeenten per
2019 vaker budgetplafonds gaan toepassen (10% ten opzichte van 3% in het totaalbeeld).

30

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Budgetplafond
0%

Raamov. met
toetreding
59%

Raamov. zonder
toetreding
39%

Vast
budget
1%

3%
0%
3%
9%
3%

70%
75%
69%
58%
67%

24%
22%
25%
18%
25%

3%
3%
2%
7%
3%

Onbekend

Totaal

1%
0%
0%
0%
7%
2%

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.10 – Contractvormen per zorgvorm Wmo-ondersteuning, totaalbeeld per 2019

3.6. Bekostigingsvormen
Tabellen 3.11 en 3.12 tonen per zorgvorm de wijze waarop gemeenten ondersteuning bekostigen per
2019.
Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Productiebekostiging
68%

Resultaatbekostiging
29%

Populatiebekostiging
0%

66%
63%
82%
55%
68%

30%
31%
15%
0%
25%

0%
0%
0%
0%
0%

Onbekend

Totaal

3%
5%
6%
3%
45%
7%

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.11 – Bekostigingsvormen Wmo-voorzieningen, nieuwe overeenkomsten per 2019

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Productiebekostiging
53%

Resultaatbekostiging
36%

Populatiebekostiging
1%

Onbekend /
meerdere
9%

56%
57%
85%
54%
62%

41%
40%
12%
23%
30%

3%
3%
2%
7%
3%

1%
1%
0%
15%
5%

Totaal

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.12 – Bekostigingsvormen Wmo-voorzieningen, totaalbeeld 2019

Nog steeds is de inspanningsgerichte bekostiging het meest gangbaar, met 62% over alle zorgvormen
heen. Ongeveer een derde van de gemeenten is overgestapt op cliëntgebonden resultaatbekostiging
en 3% hanteert een vorm van populatiebekostiging. In enkele gevallen hanteert een gemeente
meerdere vormen van bekostiging naast elkaar (zelfs binnen één zorgvorm). Tussen de zorgvormen
huishoudelijke hulp, individuele begeleiding en groepsbegeleiding zitten slechte marginale
verschillen. Kortdurend verblijf wordt opvallend vaker bekostigd middels een inspanningsgerichte
bekostiging (85%), en beschermd wonen vaker met een populatiebekostiging (7%). Dat is overigens
vaak in de vorm van een vast budget wat aan meerdere zorgaanbieders wordt uitgekeerd, niet de
variant van populatiebekostiging met één of enkele hoofdaannemers.
31

Het totaalbeeld is in grote lijnen gelijk aan de nieuwe inkoop per 2019. Echter is de zorgvorm
beschermd wonen niet resultaatgericht bekostigd.

3.7. Integraliteit en looptijd overeenkomsten
Door de wijze waarop gemeenten zorg inkopen kunnen zij sturen op transformatiedoelstellingen
zoals integrale organisatie van ondersteuning. Naast factoren als de bekostigingsvorm (zie vorige
paragraaf) en eisen ten aanzien van transformatie en kwaliteit (zie hoofdstukken 6 en 7) zijn ook de
integraliteit van de aanbesteding (is de aanbesteding gezamenlijk voor Wmo en jeugdhulp?) en de
looptijd van overeenkomsten relevant.
Integraliteit
Tabel 3.13 toont voor overheidsopdrachten in hoeverre gemeenten maatwerkvoorzieningen voor de
Wmo en individuele jeugdhulp voorzieningen gescheiden inkopen, deels samen inkopen
(uitbestedingen met zowel Wmo- als jeugdhulpvoorzieningen) of geheel geïntegreerd inkopen (álle
jeugdhulp en Wmo-ondersteuning in één uitbesteding aan één hoofdaannemer).
Zorgvorm

Geheel
integraal

Huishoudelijke hulp

0%

Wmo/jeugd in
één
aanbesteding
21%

Gescheiden

Totaal

79%

100%

Individuele begeleiding

0%

45%

55%

100%

Groepsbegeleiding

0%

38%

63%

100%

Kortdurend verblijf

0%

59%

41%

100%

Beschermd wonen

0%

55%

45%

100%

Totaal

0%

42%

58%

100%

Tabel 3.13 – Integraliteit inkoop Wmo en jeugdhulp (perspectief Wmo), nieuwe overeenkomsten per 2019

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp

0%

Wmo/jeugd in
één
aanbesteding
20%

Individuele begeleiding

0%

34%

65%

0%

100%

Groepsbegeleiding

0%

32%

67%

0%

100%

Kortdurend verblijf

0%

37%

62%

0%

100%

Beschermd wonen

0%

27%

72%

1%

100%

23

31%

68%

1%

100%

Totaal

Geheel
integraal

0%

Gescheiden

Onbekend

Totaal

78%

1%

100%

Tabel 3.14 – Integraliteit inkoop Wmo en jeugdhulp, totaalbeeld per 2019

23

Er is één gemeente die alle maatwerkvoorzieningen Wmo en individuele voorzieningen jeugdhulp aan één
hoofdaannemer uitbesteedt, maar afgerond komt het op 0% uit.

32

Ten opzichte van het geconsolideerde beeld is duidelijk dat meer gemeenten per 2019 Wmo en
jeugdhulp gezamenlijk hebben ingekocht (42% anno 2019 versus 31% in het geconsolideerde beeld
van alle contracten die per 2019 golden).
Looptijd overeenkomsten
Overeenkomsten met een langere looptijd staan zorgaanbieders toe om investeringen in innovatie
over een langere contractduur terug te verdienen. Een lange looptijd kan innovatie dus stimuleren,
en geeft rust voor zorgaanbieders. Tevens beperkt het de administratieve lasten, omdat
zorgaanbieders dan minder vaak op een aanbesteding hoeven in te schrijven. Tabel 3.15 toont de
verdeling van minimale looptijden van de overeenkomsten, en de maximale looptijd als gemeenten
gebruik maken van alle opties tot verlenging.
Looptijd overeenkomst
1 jaar
2 jaar24
3 jaar
4 jaar
5 jaar
6 tot 8 jaar
10 jaar
Onbeperkt
Totaal

Minimaal
20%
34%
27%
12%
3%
0%
0%
5%
100%

Maximaal
1%
5%
2%
28%
9%
22%
3%
31%
100%

Tabel 3.15 – Looptijd overeenkomsten, nieuwe overeenkomsten per 2019 voor overheidsopdracht en open
house

Ruim de helft van de nieuwe contracten per 2019 heeft een minimale duur van één of twee jaar, een
minderheid duurt tenminste 4 jaar en langer. Echter, de maximale duur – waarin alle opties tot
verlenging zijn opgeteld bij de minimale duur – geeft een heel ander beeld. Meer dan de helft van de
overeenkomsten kan dan zes jaar of langer lopen, een derde van de overeenkomsten zelfs
onbeperkt. Een procent van de overeenkomsten heeft een maximale duur van één jaar. In die
gevallen is er sprake van een overgangscontract in aanloop naar een nieuwe aanbesteding.

24

Enkele overeenkomsten zijn in de loop van 2019 ingegaan, en hebben een iets kortere looptijd: ze lopen
bijvoorbeeld 1 of 2 jaar en 3 maanden. De looptijd is hierbij naar boven afgerond, dit komt enkel in de
categorieën 2 en 3 jaar voor.

33

4. Resultaten jeugdhulp
Hoofdstuk 4 beschrijft de resultaten van de kwantitatieve analyse van inkoop van jeugdhulp op
gemeenteniveau. De basis wordt gevormd door de resultaten voor alle zorgvormen van jeugdhulp
samen. Alleen als er duidelijke verschillen zijn tussen de resultaten per zorgvorm worden deze
beschreven.

4.1. Inkoopsamenwerking jeugdhulp
Gemeenten kochten jeugdhulp vanaf 2015 in op basis van samenwerkingsverbanden die in de
Regionale Transitie Arrangementen (RTA’s) waren vastgelegd. Er waren in 2015 42 jeugdhulpregio’s.
De samenwerking is vanuit die basis geëvolueerd. Tabel 4.1 toont de stand van zaken voor wat
betreft inkoopsamenwerking per 2019.
Zorgvorm

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

16
16
17
15
13
13
14

100
99
103
92
113
113
164

6,3
6,2
6,1
6,1
8,7
8,7
11,7

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
4

3
3
3
0
0
0

%
Zelfstandig
inkopend

4%
3%
3%
3%
0%
0%
0%

Tabel 4.1 – inkoopsamenwerking jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2019

Net als in 2018 tekent zich een duidelijk beeld af: ambulante zorgvormen en daghulp worden
gemiddeld in iets kleinere samenwerkingsverbanden ingekocht dan de residentiele zorgvormen en
het gedwongen kader. De gemiddelde omvang wordt vooral beïnvloed door enkele gemeenten die
de ambulante zorgvormen en daghulp zelfstandig inkopen. Hoofdstuk 5 gaat in meer detail in op
trends in gemeentelijke inkoopsamenwerking. In totaal zijn voor de jeugdhulp voor alle zorgvormen
samen 41 nieuwe uitbestedingen (overheidsopdracht, subsidie en open house) geanalyseerd, die
overigens in diverse percelen en deelopdrachten uiteen kunnen vallen. De volgende paragrafen
tonen uitkomsten van het onderzoek steeds per gemeente per zorgvorm en niet per uitbesteding. Als
er relevante verschillen zijn tussen zorgvormen onderling, dan worden resultaten ook per zorgvorm
uitgesplitst.

4.2. Startjaar overeenkomsten
Een deel van de overeenkomsten voor jeugdhulp die per 1-1-2019 gelden zijn reeds in de jaren
daarvoor afgesloten. Tabel 4.2 toont het startjaar van alle overeenkomsten individuele voorzieningen
jeugdhulp per 1-1-2019, en laat zien welk percentage van deze overeenkomsten per 2019 is
ingegaan.
34

Startjaar overeenkomst

2015
2016
2017
2018
2019
Totaal

Aantal nieuwe
overeenkomsten
per 2019

% Van nieuwe
overeenkomsten

Startjaar
overeenkomsten
per 2019

% Startjaar
overeenkomsten
per 2019

0
0
0
0
784
784

0%
0%
0%
0%
100%
100%

44
90
515
947
784
2380

2%
4%
22%
40%
33%
100%

Tabel 4.2 – Startjaar overeenkomsten jeugdhulp per 2019

Uit de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2018 blijkt dat veel gemeenten jeugdhulpvoorzieningen
per 2018 opnieuw inkochten. Toch is ook dit percentage in 2019 hoog. Zelfs 33% van de
overeenkomsten geldig per 2019 hebben een startdatum van 1-1-2019. Verder is opvallend dat
slechts een klein percentage van de contracten uit 2015 of 2016 stamt. 94% van de overeenkomsten
heeft een startdatum van 1-1-2017, of recenter.

4.3. Gehanteerde instrumenten jeugdhulp
Tabel 4.3 laat het totaalbeeld zien van de gehanteerde instrumenten bij de inkoop van jeugdhulp. In
deze tabel zijn de resultaten voor alle zorgvormen bij elkaar opgeteld. De tabel gaat uit van de
aanduiding van het instrument dat de gemeente zelf hanteert.
Instrument

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

% Overeenkomsten
– totaal

Eigen beheer

0
381
124
279
0
784

0%
49%
16%
36%
0%
100%

0
1582
141
656
1
2380

0%
66%
6%
28%
0%25
100%

Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 4.3 – Gehanteerde instrumenten jeugdhulp – volgens gemeenten per 2019

De overheidsopdracht beslaat twee derde van de jeugdhulp overeenkomsten geldig per 1-1-2019
(geconsolideerd). Daarnaast is het open house regelmatig gehanteerd als instrument (28%). Het
verschil met het beeld dat de nieuwe inkoop per 2019 schetst is aanzienlijk. Tabel 4.3 laat zien dat de
subsidie (16%) en het open house (36%) een substantieel hoger percentage van de instrumenten
omvat, ten koste van de overheidsopdracht. Het instrument eigen beheer is ook in 2019 niet aan de
orde. Tabellen 4.4 en 4.5 splitsten deze analyse uit per zorgvorm.

25

Afgerond komt het percentage op 0% uit.

35

Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

64%
62%

0%
0%

36%
38%

100%
100%

57%
55%

0%
0%

43%
45%

100%
100%

55%
55%

0%
0%

45%
45%

100%
100%

13%
49%

76%
16%

11%
36%

100%
100%

Tabel 4.4 – instrumenten per zorgvorm jeugdhulp – volgens gemeenten, nieuwe overeenkomsten per 2019

Gemeenten hanteren gemiddeld gezien dezelfde instrumenten voor de inkoop van de verschillende
individuele voorzieningen jeugdhulp, met een iets hoger percentage overheidsopdrachten binnen de
ambulante hulp. Enkel het gedwongen kader laat een afwijkend beeld zien. Meer dan driekwart van
de nieuwe overeenkomsten binnen het gedwongen kader betreft een subsidie. Het gedwongen
kader betreft daarmee de enige individuele voorziening jeugdhulp waarvoor het instrument subsidie
is gehanteerd voor de nieuwe overeenkomsten per 1-1-2019.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

72%
71%

0%
0%

28%
29%

100%
100%

69%
70%
68%
69%

0%
0%
2%
0%

30%
30%
30%
30%

100%
100%
100%
100%

44%
66%

41%
6%

15%
28%

100%
100%

Tabel 4.5 – instrumenten per zorgvorm jeugdhulp – volgens gemeenten, totaalbeeld per 2019

Uit tabellen 4.4. en 4.5 blijkt dat het aandeel open house stijgt, behalve voor het gedwongen kader
dat een kleine afname laat zien. De inkoop van het gedwongen kader is voor 2019 vaker dan
gemiddeld een subsidie. Dit is in lijn is met het VNG-advies om jeugdbescherming en -reclassering te
subsidiëren. Teven zijn ten opzichte van de nieuwe overeenkomsten per 2019 in het totaalbeeld
enkele subsidieovereenkomsten zichtbaar bij pleegzorg.
Net als bij de inkoop van Wmo-maatwerkvoorzieningen is voor de overheidsopdrachten nader
gekeken naar het aandeel selectieve aanbestedingen (zie paragraaf 2.3 voor toelichting). Tabel 4.6
laat zien dat de meeste overheidsopdrachten niet selectief zijn. Voor slechts 5% van de
overheidsopdrachten wordt een rangschikking van offertes gemaakt, en aan de beste zorgaanbieders
een opdracht gegund. Meer gemeenten contracteren dus alle zorgaanbieders die aan de
kwaliteitseisen voldoen, een stijgend aandeel hiervan benoemt dit expliciet als open house in 2019.

36

Instrument

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

% Overeenkomsten
– totaal

Eigen beheer

0

0%

0

0%

Onbekend

43
338
124
279
0

5%
43%
16%
36%
0%

189
1393
141
656
1

8%
59%
6%
28%
0%

Totaal

784

100%

2380

100%

Overheidsopdracht


Selectief



Niet selectief

Subsidie
Open house

Tabel 4.6 – Gehanteerde instrumenten jeugdhulp – onderscheid selectiviteit overheidsopdrachten per 2019

4.4. Inkoopprocedures
Inkoopprocedure
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Totaal

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
- totaal

% Overeenkomsten
– totaal

0
19
66
124
148
24
381

0%
5%
17%
33%
39%
6%
100%

25
144
154
669
548
42
1582

2%
9%
10%
42%
35%
3%
100%

Tabel 4.7 – Inkoopprocedures voor inkoop jeugdhulp per 2019

Voor de gemeenten die een overheidsopdracht hanteren geeft Tabel 4.7 weer welke
inkoopprocedure deze gemeenten gebruiken om tot overeenkomsten te komen.26
Dialooggerichte procedures en het Zeeuws model vertegenwoordigen samen meer dan 70% van de
inkoopprocedures voor de nieuwe overeenkomsten per 2019. Ook in het totaalbeeld voeren deze
twee inkoopprocedures de boventoon. Prestatie-inkoop komt iets meer dan gemiddeld voor, terwijl
de klassieke aanbesteding inboet en de meervoudig onderhandse procedure op 0% blijft steken. Het
dynamisch aankoopsysteem komt daarentegen meer dan gemiddeld voor. Tabel 4.8 toont een
uitsplitsing van de gehanteerde inkoopprocedures per zorgvorm voor de nieuwe overeenkomsten
per 2019.

26

De niet wettelijk omschreven inkoopmethoden Zeeuws model en dialooggerichte procedure (bestuurlijk
aanbesteden) kwalificeren feitelijk niet als ‘aanbestedingsprocedure’. Om die reden wordt de generieke
aanduiding ‘inkoopprocedure’ gehanteerd.

37

Inkoopprocedure
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Totaal

Ambulant:
Dyslexie
0%

Ambulant:
GGZ Overig
0%

Ambulant:
Overig
0%

8%
19%
41%
28%
5%
100%

0%
16%
36%
43%
5%
100%

0%
17%
34%
44%
5%
100%

Daghulp

0%
0%
20%
39%
35%
6%
100%

Tabel 4.8 Inkoopprocedures per zorgvorm jeugdhulp – nieuwe overeenkomsten per 2019

Inkoopprocedure
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Totaal

Verblijf:
Pleegzorg
0%

Verblijf:
Residentieel
0%

Gedwongen
Kader
0%

0%
19%
29%
42%
10%
100%

0%
19%
29%
42%
10%
100%

64%
0%
0%
36%
0%
100%

Totaal

0%
5%
17%
33%
39%
6%
100%

Vervolg Tabel 4.8 Inkoopprocedures per zorgvorm jeugdhulp – nieuwe overeenkomsten per 2019

Met name het gedwongen kader wijkt af van de andere zorgvormen, met 64% van de
overheidsopdrachten in de vorm van een klassieke aanbesteding en de overige 36% dialooggericht.
Prestatie-inkoop komt verder vaker voor bij de verblijfszorgvormen, terwijl het dynamisch
aankoopsysteem en het Zeeuws model minder vaak worden gehanteerd.

4.5. Contractvormen
Tabellen 4.9 en 4.10 tonen de mate waarin binnen overheidsopdrachten verschillende
contractvormen zijn ingezet voor individuele jeugdhulp-voorzieningen.
Zorgvorm

Budgetplafond

Raamov. met
toetreding

Raamov.
zonder
toetreding

Vast budget

Totaal

Ambulant: Dyslexie

0%
13%
14%

70%
62%
64%

25%
20%
17%

5%
5%
5%

100%
100%
100%

Gedwongen Kader

0%
13%
13%
0%

75%
63%
63%
36%

20%
15%
15%
64%

6%
10%
10%
0%

100%
100%
100%
100%

Totaal

8%

64%

21%

6%

100%

Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel

Tabel 4.9 – Contractvormen per zorgvorm jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2019

38

Zorgvorm

Budgetplafond

Raamov.
met
toetreding

Raamov.
zonder
toetreding

Vast
budget

Populatiegebonden

Onbekend

Totaal

Ambulant: Dyslexie

11%

69%

17%

1%

1%

1%

100%

Ambulant: GGZ ov.

12%
12%

66%
69%

19%
17%

1%
1%

1%
1%

0%
0%

100%
100%

9%
12%

64%
54%

24%
23%

1%
9%

1%
1%

0%
0%

100%
100%

Gedwongen Kader

12%
5%

54%
45%

30%
37%

3%
0%

1%
0%

0%
13%

100%
100%

Totaal

11%

61%

23%

3%

1%

2%

100%

Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel

Tabel 4.10 – Contractvormen per zorgvorm jeugdhulp, totaalbeeld per 2019

Het gros van de overeenkomsten per 2019 zijn raamovereenkomsten, waarin onderscheid aanwezig
is tussen overeenkomsten met toetredingsmogelijkheden en overeenkomsten zonder tussentijdse.
Opvallend is het bovengemiddelde aandeel ‘vast budget’ en het gebruik van budgetplafonds voor
specifieke zorgvormen binnen de nieuwe contracten. Beide contractvormen werden de afgelopen
jaren weinig gebruikt, maar zien we nu vaker terug.

4.6. Bekostigingsvormen
Tabel 4.11 toont per zorgvorm de bekostigingsvormen voor jeugdhulp.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie

Productiebekostiging
38%

Resultaatbekostiging
36%

Populatiebekostiging
5%

Ambulant: GGZ ov.

61%

31%

Ambulant: Overig

63%
94%

Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Gemengd

Onbekend

Totaal

5%

14%
3%

8%
0%

100%
100%

32%
0%

5%
6%

0%
0%

0%
0%

100%
100%

90%
90%

0%
0%

10%
10%

0%
0%

0%
0%

100%
100%

36%
70%

0%
16%

0%
6%

0%
3%

64%
5%

100%
100%

Tabel 4.11 – Bekostigingsvormen jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2019

39

Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Productiebekostiging
52%

Resultaatbekostiging
29%

Populatiebekostiging
2%

56%
55%
61%
60%
69%
43%
57%

31%
32%
29%
22%
19%
9%
25%

2%
2%
3%
11%
4%
0%
4%

Gemengd

Onbekend

Totaal

13%
10%
10%
7%
7%
7%
11%
9%

4%
1%
1%
1%
1%
1%
38%
5%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.12 – Bekostigingsvormen jeugdhulp, totaalbeeld per 2019

Er zijn opvallende verschillen in de bekostigingsvorm tussen de verschillende zorgvormen. Bij
ambulante dyslexie ondersteuning is er sprake van een stijging van resultaatbekostiging, terwijl dit bij
daghulp en residentiele zorgvormen in 2019 juist niet is gebruikt. Bij het gedwongen kader is de
bekostigingsvorm in enkele aanbestedingen niet bekend, en daarmee geeft dit in Tabel 4.11 een
vertekend beeld.

4.7. Integraliteit en looptijd overeenkomsten
Integraliteit
Paragraaf 3.7 geeft weer welk aandeel vanuit het perspectief van Wmo-inkoop integraal is ingekocht
met jeugdhulp (lees; aanbestedingen die naast Wmo ook jeugdhulp omvatten). In deze paragraaf
wordt de integraliteit weergegeven vanuit het perspectief van jeugdhulp-inkoop. Tabel 4.13 toont
voor overheidsopdrachten in hoeverre gemeenten individuele jeugdhulp voorzieningen gescheiden
inkopen, deels samen inkopen of geheel geïntegreerd inkopen met Wmo-maatwerk.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ Overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Geheel
integraal

0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

Wmo/jeugd
in één
aanbesteding
57%
64%
68%
64%
60%
60%
7%
54%

Gescheiden
(jeugdhulp)

Totaal

43%
36%
32%
36%
40%
40%
93%
46%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.13 – Integraliteit inkoop jeugdhulp en Wmo (perspectief jeugdhulp), nieuwe overeenkomsten per 2019

40

Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Geheel
integraal

0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

Wmo/jeugd
in één
aanbesteding
29%

33%
35%
35%
32%
34%
10%
31%

Gescheiden
(jeugdhulp)

Totaal

71%
67%
65%
65%
68%
66%
90%
69%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.14 – Integraliteit inkoop jeugdhulp en Wmo (perspectief jeugdhulp), totaalbeeld per 2019

De twee tabellen laten zien dat de overeenkomsten die voor 2019 zijn afgesloten vaker zowel Wmo
als jeugdhulp betreffen dan alle overeenkomsten samen die per 2019 golden. Gemeenten hebben in
2019 dus vaker Wmo-voorzieningen en jeugdhulp samen ingekocht.
Een vergelijking tussen tabel 3.13 (integraliteit vanuit het perspectief van Wmo-inkoop) en 4.13 laat
zien dat aanbestedingen Wmo iets minder vaak óók jeugdhulp bevatten, dan andersom. De oorzaak
ligt hier met name bij de zorgvorm huishoudelijke hulp: gemeenten kochten deze zorg al vóór 2015 in
– vaak in andere (kleinere) samenwerkingsverbanden. Veel gemeenten kopen deze zorgvorm nog
steeds apart in van andere Wmo én jeugdhulpvoorzieningen.
Looptijd overeenkomsten
Tabel 4.15 toont de verdeling van minimale looptijden van de overeenkomsten, en de maximale
looptijd als gemeenten gebruik maken van alle opties tot verlenging.
Looptijd contracten
1 jaar
2 jaar
3 jaar
4 jaar
5 jaar
6 tot 8 jaar
9 tot 12 jaar
Onbeperkt
Totaal

Minimaal

Maximaal

23%
28%
18%
26%
2%
0%
0%
2%
100%

8%
0%
2%
37%
5%
24%
10%
14%
100%

Tabel 4.15 Looptijd nieuwe overeenkomsten voor 2019, overheidsopdrachten en open house

De contracten voor jeugdhulp vertonen ten aanzien van de looptijd een vergelijkbaar beeld als bij de
Wmo. De minimale duur is in de helft van de gemeenten één of twee jaar, in de andere helft wat
langer. Echter, als alle opties tot verlenging worden gebruikt is minstens vier jaar de ‘norm’, en kan
een kwart van de overeenkomsten 9 jaar of langer – of zelf onbeperkt – doorlopen. Ook hier geldt:
de overeenkomsten met een maximale duur van één jaar zijn vaak ter overbrugging naar een nieuwe
aanbesteding waar de gemeenten méér tijd voor nodig hadden.
41

5. Resultaten Wmo en jeugdhulp vergeleken
De voorgaande hoofdstukken beschrijven de resultaten van het inkooponderzoek voor Wmo- en
jeugdhulpovereenkomsten apart. Dit hoofdstuk maakt voor enkele aspecten een vergelijking tussen
de inkoop van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen. In dit hoofdstuk is gekozen om van het
geconsolideerde beeld per 1-1-2019 uit te gaan, dus inclusief alle overeenkomsten die in eerdere
jaren zijn afgesloten en die in 2019 nog steeds gelden.

5.1. Inkoopsamenwerking
De tabellen in deze sectie gaan in op de gemiddelde omvang van de inkoopsamenwerkingen en het
aantal gemeenten dat zelfstandig inkoopt. Tabellen 5.1 en 5.2 tonen hierbij de verschillen tussen
Wmo en jeugdhulp.
Zorgvorm

Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

20
27
25
20
11

60
94
82
75
71

3,0
3,5
3,3
3,8
6,5

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
7

%
Zelfstandig
inkopende
gemeenten
11%

7
7
5
0

7%
8%
7%
0%

%
Zelfstandig
inkopende
gemeenten
4%

Tabel 5.1 – Inkoopsamenwerking Wmo, nieuwe overeenkomsten per 2019

Zorgvorm

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

Ambulant: Dyslexie

16

100

6,3

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
4

Ambulant: GGZ overig

16
17

99
103

6,2
6,1

3
3

3%
3%

15
13

92
113

6,1
8,7

3
0

3%
0%

13
14

113
164

8,7
11,7

0
0

0%
0%

Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader

Tabel 5.2 – Inkoopsamenwerking jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2019)

Uit de tabellen blijkt dat de gemiddelde omvang van het samenwerkingsverband binnen de
jeugdhulp ongeveer twee keer zo groot is als binnen de Wmo.

42

5.2. Startjaar overeenkomsten
Tabel 5.3 toont de startjaren van de overeenkomsten voor Wmo en jeugdhulp die per 2019 gelden.
Startjaar overeenkomst
2015
2016
2017
2018
2019
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.524)
31%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.380)
2%

7%
24%
12%
25%
0%27
100%

4%
22%
40%
33%
0%
100%

Tabel 5.3 – Startjaar overeenkomsten totaalbeeld per 2019 – Wmo versus jeugdhulp

Er is een opvallend verschil tussen Wmo en jeugdhulp. Een aanzienlijk percentage van de Wmoovereenkomsten stamt uit 2015 en 2016. De jeugdhulpovereenkomsten zijn doorgaans recenter
afgesloten, waarbij 73% van de overeenkomsten een startdatum van 1-1-2018 of recenter heeft.

5.3. Instrumenten
Tabel 5.4 toont het gebruik van instrumenten voor voorzieningen Wmo en jeugdhulp zoals
gemeenten dit in de inkoopdocumenten benoemen.
Instrument
Eigen beheer
Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.524)
0%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.380)
0%

82%
4%
14%
0%
100%

66%
6%
28%
0%
100%

Tabel 5.4 – Instrumenten totaalbeeld per 2019 volgens gemeenten – Wmo versus jeugdhulp

Gemeenten hanteren voor het sluiten van zowel Wmo- als jeugdhulpovereenkomsten het vaakst een
overheidsopdracht. Het percentage overheidsopdrachten ligt hierbij binnen de Wmo hoger. Open
house-overeenkomsten komen vaker voor binnen de jeugdhulp.

27

Dit percentage bedraagt afgerond 0%.

43

Instrument
Eigen beheer

Wmo (%)
(n = 1.524)
0%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.380)
0%

8%
74%
4%
14%
0%28
100%

8%
59%
6%
28%
0%
100%

Overheidsopdracht
Selectief
Niet selectief
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 5.5 – Instrumenten totaalbeeld per 2019 – onderscheid overheidsopdrachten, Wmo versus jeugdhulp

Over Wmo en jeugdhulp ontstaat een vrijwel identiek beeld in de toepassing van instrumenten.
Slechts 8% van de overheidsopdrachten is selectief van aard. Gemeenten gaan bij het overgrote deel
van de overheidsopdrachten overeenkomsten aan met alle aanbieders die aan vooraf vastgestelde
minimumeisen voldoen.

5.4. Inkoopprocedures
In tabel 5.6 staan voor de Wmo en jeugdhulp naast elkaar welke inkoopprocedures gemeenten
inzetten voor de overheidsopdrachten.
Inkoopprocedure
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Niet bekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.248)
3%

Jeugdhulp (%)
(n = 1.582)
2%

6%
6%
29%
54%
1%
1%
100%

9%
10%
42%
35%
3%
0%
100%

Tabel 5.6 – Inkoopprocedures totaalbeeld per 2019 – Wmo versus jeugdhulp

De verschillen tussen de Wmo en jeugdhulp zijn beperkt. Het Zeeuws model komt vaker voor bij de
jeugdhulp, terwijl dialooggerichte procedures vaker worden ingezet om Wmo-voorzieningen in te
kopen.

28

Dit percentage bedraagt afgerond 0%.

44

5.5. Bekostigingsvormen
De gehanteerde bekostigingsvormen voor Wmo en jeugdhulp worden weergegeven in Tabel 5.7.
Bekostigingsvorm
Productiebekostiging
Resultaatbekostiging
Populatiebekostiging
Gemengd
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.220)
63%

Jeugdhulp (%)
(n = 1.582)
57%

31%
3%
2%
1%
100%

25%
4%
9%
5%
100%

Tabel 5.7 – Bekostigingsvorm totaalbeeld per r2019 – Wmo versus jeugdhulp

Een resultaatgerichte bekostiging komt vaker voor in de Wmo, al vertekent het beeld door de
‘gemengde vorm’ en de mate waarbij dit bij jeugdhulp voorkomt. Bij ‘gemengd’ worden verschillende
bekostigingsvormen binnen één zorgvorm ingezet. Dit komt vaker voor in de jeugdhulp.

45

6. Trends en ontwikkelingen in gemeentelijke zorginkoop
Het sociaal domein is in beweging, en ook de gehanteerde inkoopmethodes laten veranderingen ten
opzichte van voorgaande jaren zien. Deze sectie behandelt de opvallende ontwikkelingen die uit
nieuw gesloten overeenkomsten naar voren komen. In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de
Monitor 2019 vergeleken met de Monitor 2018. De geconsolideerde cijfers uit 2018 worden in de
tabellen in het oranje weergegeven. Als cijfers van aanbestedingen per startjaar worden gebruikt,
dan krijgt elk jaar een eigen kleur in de tabellen.

6.1. Trends in inkoopsamenwerking
Inkoopsamenwerking voor Wmo-maatwerk
Gemeenten kopen Wmo-ondersteuning en jeugdhulp vaak gezamenlijk in. De tabellen 3.1 en 4.1
tonen de omvang van inkoopsamenwerkingsverbanden voor de uitbestedingen in 2019 per
zorgvorm. Deze gemiddelden zijn abstract, en krijgen meer zeggingskracht als ze worden gezet naast
dezelfde cijfers van 2018.
Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Gemiddelde omvang
samenwerking 2018
2,5

Gemiddelde omvang
samenwerking 2019
3,1

3,7
3,8
4,0
8,2

3,5
3,3
3,8
6,5

Tabel 6.1 – Omvang inkoopsamenwerkingsverbanden Wmo 2018 versus 2019

Tabel 6.1 laat zien dat over de hele linie het gemiddelde aantal gemeenten per
samenwerkingsverband licht daalt, behalve bij huishoudelijke hulp. Nu gaat het bij 2018 om het
totale geconsolideerde beeld, en bij 2019 om enkel de uitbestedingen in 2019. Een enkele uitschieter
(een groot samenwerkingsverband dat opnieuw inkoopt) kan dan een redelijk groot effect hebben op
de 2019 cijfers. Bovendien zijn er door gemeentelijke herindelingen in 2019 netto ook 25 gemeenten
minder over.
Een analyse in detail (per samenwerkingsverband) laat zien dat er in 2019 zes voormalige
samenwerkingsverbanden zijn opgedeeld, en dat een viertal samenwerkingsverbanden kleiner is
geworden door gemeentelijke herindeling. Het meest interessant is echter dat er óók vijf
samenwerkingsverbanden groter zijn geworden, doordat gemeenten die bepaalde zorgvormen
voorheen zelfstandig inkochten – deze nu samen met andere gemeenten zijn gaan inkopen. Meestal
hebben gemeenten zich bij een al groter samenwerkingsverband aangesloten. Deze trend is
opvallend, want dit is in de afgelopen jaren niet geobserveerd.

46

Inkoopsamenwerking Wmo-begeleiding sinds 2015
Specifiek voor de zorgvorm Wmo-begeleiding heeft PPRC vergelijkbaar onderzoek al sinds 2015
uitgevoerd. Tabel 6.2 toont het overzicht uit de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2018 ten aanzien
van gemeentelijke inkoopsamenwerking voor Wmo-begeleiding, aangevuld met de data voor Wmobegeleiding voor de nieuwe contracten per 2019. Waar in de jaren ná 2015 het aantal gemeenten
per aanbesteding stevig daalde, is hier in 2019 het omgekeerde beeld te zien. Het gemiddelde aantal
gemeenten per uitbesteding geeft een (grove) maatstaf voor de omvang van gemeentelijke
samenwerkingsverbanden. Als verbanden uit elkaar vallen, dan zal dit getal dalen. Na jaren van
daling laat 2019 een stijging zien ten opzichte van voorgaande jaren.

Aantal uitbestedingen29
Aantal gemeenten
Gemeenten per uitbesteding

2015

2016

2017

2018

2019

86
382
4,4

27
88
3,3

39
126
3,2

25
37
1,5

27
94
3,5

Tabel 6.2 – Aantal uitbestedingen Wmo-begeleiding jaar op jaar

Dit is een interessante aanvulling op het beeld dat eerder in deze paragraaf werd geschetst. Er zijn
anno 2019 nog steeds gemeenten die zich (alleen of in een deelverband) afsplitsen van een
inkoopsamenwerking, maar het omgekeerde gebeurt ook. Kortom, voor Wmo-ondersteuning zijn
verbanden weliswaar niet helemaal stabiel, maar er is niet (langer) sprake van een toename van het
aantal verschillende verbanden. Bij de interpretatie van de maatstaf ‘gemeenten per uitbesteding’
moet men in het achterhoofd houden dat er in 2015 nog 393 gemeenten waren, en anno 2019 nog
355 (een afname van bijna 10%).
Inkoopsamenwerking voor jeugdhulp
Parallel aan de analyse voor Wmo toont Tabel 6.3 de gemiddelde omvang van het
inkoopsamenwerkingsverband voor de zeven zorgvormen van jeugdhulp 2019 (alleen de nieuwe
contracten), naast het geconsolideerde beeld in 2018. Er is een kleine daling in het gemiddelde
aantal voor de ambulante zorgvormen en daghulp, bij verblijf en JBJR is een stijging te zien.
Zorgvorm

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader

Gemiddelde omvang
samenwerking 2018

Gemiddelde omvang
samenwerking 2019

7,6
9,9
7,4
7,4
8,3
7,5
10,3

6,3
6,3
6,2
6,3
8,7
8,7
11,7

Tabel 6.3 – Omvang inkoopsamenwerkingsverbanden jeugdhulp 2018 versus 2019

29

Subsidies, overheidsopdrachten en open house.

47

Een analyse in detail laat zien dat de daling in het gemiddelde aantal gemeenten per inkoop in 2019
bij ambulant vooral wordt veroorzaakt door enkele gemeenten die deze zorg zelfstandig zijn gaan
inkopen. Het gemiddelde daalt ook licht door gemeentelijke herindeling, waardoor er in 2019 netto
25 gemeenten minder zijn. In totaal zijn er zeven samenwerkingsverbanden waar daadwerkelijk één
of meerdere gemeenten (tenminste voor één zorgvorm) uit zijn gestapt, of die zijn opgedeeld in
meerdere kleinere nieuwe verbanden. Daar tegenover staat een drietal samenwerkingsverbanden
die zijn gegroeid, ofwel (één geval) door aansluiting van één gemeente, ofwel (in twee gevallen) door
een fusie van voorheen twee aparte samenwerkingsverbanden. Beide ‘fusies’ vonden plaats voor de
inkoop van het gedwongen kader. Vooral voor ambulante jeugdhulp zijn de
samenwerkingsverbanden niet statisch, en zien we een toename van gemeenten die dit in kleinere
verbanden (en diverse malen zelfstandig) inkopen.

6.2. Ontwikkelingen in gehanteerde instrumenten
Het totale aandeel van overheidsopdrachten is in 2019 – net als in 2018 veruit het grootst, maar van
deze overheidsopdrachten is ook in 2019 het grootste deel niet selectief van aard (zoals in
paragrafen 3.3 en 4.3 uiteen is gezet). In de Monitor 2018 werd zichtbaar dat een minderheid van de
gemeenten deze niet-selectieve inkoop bestempelt als open house. In 2019 stijgt het aandeel van de
‘expliciete’ open house instrumenten zowel voor Wmo als voor jeugdhulp. Van alle uitbestedingen in
2019 was voor Wmo 51% expliciet een open house, en voor jeugdhulp was dit 36%. In het
geconsolideerde overzicht voor 2019 stijgen daarmee het aandeel van open house zowel voor de
Wmo (van 3% in 2018 naar 14% in 2019) als voor jeugdhulp (van 21% naar 28%).
Het totale aandeel van ‘selectieve’ inkoop – dus een aanbesteding van een overheidsopdracht
waarbij één of enkele beste zorgaanbieders een contract gegund worden – is nagenoeg stabiel in
2019. Het totale aandeel selectieve inkoop in de Wmo is in 2019 ten opzichte van 2018 een procent
gedaald naar 8%, bij jeugdhulp het omgekeerde beeld: een stijging met één procent naar 8% in voor
alle uitbestedingen per 1-1-2019.

6.3. Bekostigingsvormen
Ten aanzien van de bekostigingsvormen is interessant om te beschouwen of de trends van 2018
doorzetten of juist afvlakken. Tabel 6.4 toont de geconsolideerde overzichten (dus met alle
overeenkomsten die in betreffende jaar van toepassing zijn) voor bekostigingsvormen per 2018 en
2019.
Bekostigingsvorm
Productiebekostiging
Resultaatbekostiging
Populatiebekostiging
Gemengd / onbekend
Totaal

Wmo (%)
2018
63%

Jeugdhulp (%)
2018
64%

Wmo (%)
2019
62%

Jeugdhulp (%)
2019
57%

31%
4%
2%
100%

24%
2%
10%
100%

30%
3%
5%
100%

25%
4%
14%
100%

Tabel 6.4 – bekostigingsvormen voor Wmo en jeugdhulp voor 2018 en 2019 (geconsolideerd)

48

Ten aanzien van bekostigingsvormen liet de Monitor 2018 zien dat productiebekostiging
(‘inspanningsgericht’ of ‘pxq’) de norm is (met zo’n 2/3e van alle gemeenten en zorgvormen), maar
dat er sprake was van een lichte stijging van het aandeel resultaatbekostiging (outputgericht). Voor
de Wmo is in 2019 deze groei afgevlakt, er is een kleine daling (1%). Voor jeugdhulp is er nog een
kleine stijging in resultaatbekostiging (ook 1%) zichtbaar.
Voor Wmo-begeleiding heeft PPRC al sinds 2015 een volledig beeld van gemeentelijke bekostiging.
De Monitor 2018 liet zien dat elk jaar sinds 2015 een iets groter aandeel gemeenten
resultaatbekostiging toepast: zie Tabel 6.5. Ten opzichte van dat beeld is er een trendbreuk in 2019,
met méér populatiebekostiging en productiebekostiging, en minder resultaatbekostiging. De
overeenkomsten voor 2019 zijn afgesloten vóór de ‘nieuwe’ uitspraken van de Centrale Raad van
Beroep over resultaatgericht beschikken (eind 2018 en begin 2019). De verwachting is dat het
aandeel resultaatgerichte bekostiging daarmee ook in 2020 eerder zal dalen dan stijgen.
Bekostigingsvorm

2015 (%)

2016 (%)

2017 (%)

2018 (%)

2019 (%)

Productiebekostiging

68%
28%
4%
100%

71%
27%
1%
100%

65%
34%
1%
100%

62%
35%
3%
100%

66%
30%
5%
100%

Resultaatbekostiging
Populatiebekostiging
Totaal

Tabel 6.5 – bekostigingsvorm inkoop Wmo-begeleiding jaar op jaar (per jaar nieuwe overeenkomsten)

6.4. Prijs als gunningscriterium
De Aanbestedingswet 2012 verplicht aanbestedende diensten overheidsopdrachten te gunnen op
basis van de – naar het oordeel van de aanbestedende dienst – economisch meest voordelige
inschrijving (EMVI).30 De Wmo 2015 en Jeugdwet sluiten hier expliciet bij aan: indien een voorziening
wordt aanbesteed, dient EMVI te worden toegepast. Beide wetten verbieden gemeenten echter te
gunnen op basis van enkel de laagste prijs. Ook moeten gemeente tenminste één gunningscriterium
stellen dat betrekking heeft op kwaliteit. Gemeenten zijn op basis van deze wetten verplicht om als
gunningscriterium de beste prijs-kwaliteitsverhouding (BPKV) toe te passen indien zij het maximaal
aantal gunningen wensen te beperken tot een vooraf vastgesteld aantal.
Zowel de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2018 als de Monitor 2019 laten zien dat gemeenten
slechts in beperkte mate selectieve inkoopprocedures gebruiken. Sommige gemeenten hanteren ook
gunningscriteria in niet-selectieve aanbestedingen. De gunningscriteria komen dan neer op
‘compensabele geschiktheidseisen’: zorgaanbieders moeten tenminste – over alle gunningscriteria
heen – een bepaald puntenaantal/cijfer behalen om voor gunning in aanmerking te komen. Alle
aanbieders die hierin slagen worden toegelaten. De BPKV-systematiek komt ook naar voren in

30

Artikel 1.114 lid 2 specificeert EMVI als volgt: “De economisch meest voordelige inschrijving wordt door de
aanbestedende dienst vastgesteld op basis van de: a) beste prijs-kwaliteitsverhouding, b) laagste kosten
berekend op basis van kosteneffectiviteit, of c) laagste prijs. Opgemerkt dient verder te worden dat BPKV
voorheen (voor 1 juli 2016) de Economisch Meest Voordelige Inschrijving werd genoemd.

49

inkoopprocedures die door hun niet selectieve aard geen aanbestedingsplicht kennen 31, of bij de
subsidietender. De beste prijs-kwaliteitsverhouding volgt in de praktijk veelal door punten toe te
kennen aan (sub)gunningscriteria die zien op kwaliteit. Gemeenten stellen de prijs van de
zorgproducten: voor de prijs valt daarom geen punten te behalen.
De nieuw gesloten overeenkomsten per 2019 laten een ontwikkeling zien die afwijkt van deze
systematiek. De gunningscriteria bevatten een prijscriterium náást een kwaliteitscriterium. Binnen de
nieuw gesloten overeenkomsten bevat zo’n 7% van de jeugdhulp-overeenkomsten een
gunningscriterium dat ziet op prijs. Voor de maatwerkvoorzieningen Wmo bedraagt dit percentage
ongeveer 4%. Deze percentages lopen op tot 42% (jeugdhulp) en 47% (Wmo) van de nieuwe inkoop
per 2019 waarbij zorgaanbieders punten kunnen scoren op gunningscriteria. Hiermee is de
aanwezigheid van het prijscriterium binnen de gemeentelijke zorginkoop een interessante factor om
te volgen.

6.5. Budgetplafonds
Met budgetplafonds wordt een maximum gesteld aan de hoeveelheid zorg die zorgaanbieders op
jaarbasis mogen factureren. Gemeenten hanteerden kort na de decentralisatie regelmatig
budgetplafonds in hun overeenkomsten. Het gebruik van budgetplafonds werd door de jaren heen
minder. De nieuwe overeenkomsten per 2019 laten echter een hernieuwde inzet van budgetplafonds
zien. Tabel 6.6 toont de inzet van budgetplafonds in de nieuwe overeenkomsten tegenover de
overeenkomsten met als ingangsdatum 1-1-2018.
Budgetplafond

Wmo 2018

Wmo 2019

Nee

0%
100%

17%
83%

Totaal

100%

100%

Ja

Jeugdhulp
2018
0%32

Jeugdhulp
2019
26%

100%

74%

100%

100%

Tabel 6.6 – De inzet van budgetplafonds in de gemeentelijke zorginkoop – 2019 tegenover 2018

Uit Tabel 6.6 blijkt dat in 17% van de nieuwe Wmo-overeenkomsten per 2019 budgetplafonds
voorkomen. Voor de nieuwe Jeugdhulpovereenkomsten betreft dit ongeveer één op de vier. Vorig
jaar kwamen budgetplafonds bijna niet voor: in slechts één overeenkomst werd gebruik gemaakt van
een budgetplafond.

6.6. Gedifferentieerde tarieven per zorgaanbieder
Een andere opvallende ontwikkeling die uit de nieuwe overeenkomsten naar voren komt, is het
vaststellen van een tarief op zorgaanbiederniveau. Meerdere gemeenten beschrijven in de
inkoopdocumenten dat één enkel tarief geen recht doet aan de pluriformiteit van zorgaanbieders in
31

De gunningscriteria komen hierbij neer op ‘compensabele geschiktheidseisen’: zorgaanbieders moeten
tenminste – over alle gunningscriteria heen – een bepaald puntenaantal/cijfer behalen om voor gunning in
aanmerking te komen.
32
Dit percentage bedraagt onafgerond 0,003%

50

het zorglandschap van de gemeenten. Ze geven aan dat er voor gemeenten en zorgaanbieders een
gezamenlijke maatschappelijke verplichting ligt om te komen tot reële tarieven in relatie tot de
gestelde eisen en kwaliteit van de zorgproducten te komen. Normtarieven zouden niet passen
binnen deze context, en gedifferentieerde tarieven des te meer.
Tabel 6.7 laat zien dat in 20% van de jeugdhulpovereenkomsten en 25% van de Wmoovereenkomsten het tarief wordt bepaald op basis van de individuele aanbieder. In het gros van de
inkoopprocedures met een gedifferentieerd tarief wordt zorgaanbieders gevraagd een tarief te
offreren. De geoffreerde tarieven worden in een verdiepingsgesprek naast de door de gemeente
vastgestelde referentietarieven gelegd, waarna de partijen met elkaar in onderhandeling gaan. Uit
deze onderhandelingen komt het specifieke tarief voor de individuele zorgaanbieder voort. Tevens
maken enkele overeenkomsten onderscheid tussen een instellingstarief en een vrijgevestigdentarief.
Gedifferentieerd tarief

Wmo

Jeugdhulp

Ja
Nee

25%
75%

20%
80%

Totaal

100%

100%

Tabel 6.7 – Percentages overeenkomsten met een gedifferentieerd tarief, nieuwe overeenkomsten per 2019

De gedifferentieerde tarieven kwamen anno 2018 niet of nauwelijks voor, maar zijn zeker niet geheel
nieuw. In de eerste jaren van de decentralisatie kwamen gedifferentieerde tarieven (bepaald aan de
hand van een offerte-traject of via onderhandelingen) vaker voor, vooral bij inkoopprocedures waar
alleen de reeds leverende zorgaanbieders voor werden uitgenodigd. Er ontstond hierna (2016 –
2018) een tendens naar open house en standaardisering, en de tendens is ten opzichte van
standaardisering van tarieven anno 2019 dus aan het kenteren.

6.7. De opmars van de subsidietender in de jeugdhulp
Een laatste ontwikkeling is de opkomst van de subsidietender, oftewel een aanbesteedde subsidie. In
totaal is er voor 70 overeenkomsten een subsidietenderprocedure gehanteerd. Dit betreft 9% van
alle nieuwe jeugdhulpovereenkomsten. Al deze overeenkomsten vallen binnen het gedwongen
kader. Van de nieuwe overeenkomsten binnen deze zorgvorm bedraagt het percentage
subsidietenders zelfs 45%. Opmerkelijk is dat de subsidietender voor 2019 niet voor de Wmo is
toegepast.

51

7. Transformatieplannen als vereiste of voorwaarde van de inkoop
Transformatieplannen kunnen op verschillende wijze worden ingezet als vereiste of voorwaarde van
de inkoop. De cirkeldiagrammen in deze sectie laten de uitkomsten van de analyses zien.

Transformatieplannen als
inkoopvoorwaarde (n = 640)
9%

5%

7%

79%
n.v.t.
Geschiktheidseis
Gunningscriterium
Geschiktheidseis en gunningscriterium

Cirkeldiagram 7.1: Transformatieplannen breed

Cirkeldiagram 7.1 toont dat 640 overeenkomsten (Wmo en jeugdhulp samen) zijn geanalyseerd om
te bepalen welke eisen er aan transformatieplannen worden gesteld in de contractracteringsfase.33
In 79% blijkt dat zorgaanbieders geen transformatieplannen hoeven aan te leveren. Een
transformatieplan wordt het vaakst gehanteerd als gunningscriterium (9%). Bij 5% van de
inkoopprocedures hanteren gemeenten de uitvraag van transformatieplannen zowel als
geschiktheidseis en als gunningscriterium.
Veelal worden zorgaanbieders gevraagd om in een plan van aanpak uit te leggen hoe zij zullen
bijdragen aan het behalen van één of meerdere transformatiedoelen. De centrale doelen komen
hierbij veelal voort uit het beleid van de desbetreffende gemeenten. Preventie, afschaling van de
zorgintensiteit, ketensamenwerking, en het centraal stellen van de cliënt worden hierbij het
vaakst uitgevraagd.
Cirkeldiagrammen 7.2 en 7.3 brengen respectievelijk de Wmo-overeenkomsten en de jeugdhulpovereenkomsten in kaart.

33

Opgemerkt dient te worden dat het uitvragen van transformatie-plannen natuurlijk niet de enige manier is
om een transformatie in het zorglandschap te realiseren. Enkele inkoopdocumenten geven bijvoorbeeld aan
dat transformatie centraal zal komen te staan in het contractmanagement.

52

Transformatieplannen als
inkoopvoorwaarde - WMO (n = 254)
10%
3%

87%
n.v.t.
Geschiktheidseis
Gunningscriterium
Geschiktheidseis en gunningscriterium

Cirkeldiagram 7.2: Transformatieplannen Wmo

Transformatieplannen als
inkoopvoorwaarde - Jeugd (n = 386)
8%
11%

9%

72%

n.v.t.
Geschiktheidseis
Gunningscriterium
Geschiktheidseis en gunningscriterium

Cirkeldiagram 7.2: Transformatieplannen Jeugd

Deze uitsplitsing laat verschillen zien. In inkoopprocedures voor Wmo-overeenkomsten worden
minder vaak transformatieplannen uitgevraagd (87% tegenover 72%). Ook verschilt de manier
waarop de uitvraag plaatsvindt. Binnen de jeugdhulp-overeenkomsten worden transformatieplannen
in 8% van de gevallen zowel als geschiktheidseis én als gunningscriterium gebruikt.

53

8. Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria
Deze sectie beschrijft de wijze waarop gemeenten kwaliteitscriteria hanteren in de selectiecriteria,
geschiktheidseisen en gunningscriteria van de nieuwe inkoopprocedures voor Wmo en jeugdhulp.
Alle gemeenten hanteren kwaliteitseisen als zogenaamde uitvoeringsbepaling: dit zijn de eisen waar
alle zorgaanbieders zich bij het verlenen van zorgdiensten aan moeten houden. Omdat alle
gemeenten deze uitvoeringsbepalingen op het vlak van kwaliteit hanteren heeft dit geen
onderscheidend karakter. Een deel van de gemeenten gaat verder, en gebruikt aspecten van de
kwaliteit ook in selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of gunningscriteria. Dit staat centraal in dit
laatste hoofdstuk.
Elk kwaliteitscriterium belicht een deelaspect van de kwaliteit van zorg, en alle deelaspecten
tezamen omvatten de kwaliteit van de zorgaanbieder. Gemeenten hanteren een breed scala aan
eisen die betrekking hebben op de kwaliteit. Om hier vat op te krijgen, worden de kwaliteitseisen
onderverdeeld in zes categorieën: beroepsbekwaamheid, gekwalificeerd personeel, ICT en privacy,
kwaliteitsborging, transformatie en wet- & regelgeving. Onder beroepsbekwaamheid valt het
aantonen van kerncompetenties door middel van referenties, een veelvoorkomend criterium. Ook
een inschrijving in het AGB-register en de zorgaanbieders’ visie op de zorginhoud vallen onder
‘beroepsbekwaamheid’. Gekwalificeerd personeel omvat eisen ten aanzien van het opleidingsniveau
en de ervaring van het zorgpersoneel. Onder ‘ICT en privacy’ vallen bijvoorbeeld de eisen ten aanzien
van het borgen van de gegevens van de cliënten, bijvoorbeeld door een gedegen privacy-beleid als
eis te stellen. Kwaliteitsmanagementsystemen en -certificaten van de organisatie vormen tezamen
de ‘kwaliteitsborging’. Het subtype ‘transformatie’ heeft veel overlap met de thematiek die in het
vorige hoofdstuk centraal stond: vaak wordt de visie van zorgaanbieders op transformatie (een
transformatieplan) uitgevraagd en in de procedure gebruikt als subgunningscriterium. Wet- &
regelgeving bevatten alle eisen die voortvloeien uit de wetten geldend binnen het Sociaal Domein,
en met name de Wmo 2015 en Jeugdwet.
Aantal overeenkomsten eisen
Beroepsbekwaamheid

Wmo –
aantal
216

Wmo –
%
90%

Jeugdhulp aantal
188

Jeugdhulp %
54%

Gekwalificeerd personeel

79
24

33%
10%

130
0

37%
0%

Geen eisen

150
34
86
0

63%
14%
36%
0%

233
108
179
0

67%
31%
51%
0%

Totaal

24034

100%

349

100%

ICT en privacy
Kwaliteitsborging
Transformatie
Wet- en regelgeving

Tabel 8.1 – Kwaliteitscriteria, nieuwe overeenkomsten per 2019

Tabel 8.1 toont dat de gemeenten in de analyse in alle inkoopprocedures kwaliteitscriteria hanteren
als selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of gunningscriteria. Beroepsbekwaamheid en
kwaliteitsborging voeren hierbij de boventoon. In meer dan 50% van de inkoopprocedures waren
34

Nb. De getallen in deze regel bedragen niet de som van de kolom.

54

deze criteria aanwezig. Er is verschil tussen inkoopprocedures in de Wmo en jeugdhulp. Bij de inkoop
van maatwerkvoorzieningen Wmo worden veel vaker (36%) eisen gesteld aan de
beroepsbekwaamheid. In inkoopprocedures voor jeugdhulp staan vaker kwaliteitscriteria ten aanzien
van transformatie- en wet & regelgevingscriteria. Maar liefst 90% van de Wmo-inkoopprocedures
bevat beroepsbekwaamheidscriteria. Opvallend is ook dat in 10% van de Wmo-inkoopprocedures –
in tegenstelling tot jeugdhulp – eisen stellen aan ICT & privacy. Tabel 8.2 gaat nader in op de gestelde
eisen, en toont de verdeling van de eisen over de subgroepen.
Aantal eisen
Beroepsbekwaamheid

Wmo –
aantal
172

Wmo –
%
21%

Jeugdhulp aantal
441

Jeugdhulp %
28%

Gekwalificeerd personeel

150

18%

269

17%

ICT en privacy

Wet- en regelgeving

24
169
76
222

3%
21%
9%
27%

0
269
244
339

0%
17%
16%
22%

Totaal

813

100%

1562

100%

Kwaliteitsborging
Transformatie

Tabel 8.2 – Verdeling van de gestelde eisen over de subgroepen, nieuwe overeenkomsten per 2019

Voor Tabel 8.2 zijn alle eisen die in alle inkoopdocumenten zijn gevonden opgenomen. Dit zijn per
gemeente en zorgvorm vaak méérdere kwaliteitseisen (als selectiecriterium, gunningscriterium of
geschiktheidseis) in één aanbesteding, en daarom is het totaalaantal in Tabel 8.2 een stuk hoger dan
in Tabel 8.1.
De uitsplitsing naar eisen laat slechts marginale verschillen tussen de Wmo en jeugdhulp zien. Enkel
het aandeel transformatie-eisen valt binnen de jeugdhulp hoger uit. Ook binnen de twee hoofdtypen
zorg tonen de overeenkomsten, met uitzondering van ICT & privacy en transformatie, geen grote
verschillen tussen de verschillende gestelde eisen. Nagenoeg alle eisen vormen rond een vijfde van
het totaalaantal gestelde eisen.
De bovenstaande analyses beslaan de selectiecriteria, geschiktheidseisen en gunningscriteria
tezamen. Het is tevens interessant om de onderverdeling hierin te beschouwen. Tabel 8.3 geeft dit
weer.
Positie in inkoopdocument
Selectiecriteria
Geschiktheidseisen
Gunningscriteria
Totaal

Wmo –
aantal
0

Wmo –
%
0%

Jeugdhulp aantal
0

Jeugdhulp %
0%

717
96
813

88%
12%
100%

1169
393
1562

75%
25%
100%

Tabel 8.3 – De positie van kwaliteitscriteria naar selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria, nieuwe
overeenkomsten per 2019

55

Tabel 8.3 laat zien dat gemeenten geen selectiecriteria hebben gehanteerd in inkoopprocedures voor
de nieuwe overeenkomsten per 2019. Het doel van selectiecriteria is het maken van een
voorselectie: als er veel (zorg)aanbieders zijn die allen aan de geschiktheidseisen kunnen voldoen,
kan met behulp van selectiecriteria het aantal aanbieders dat een offerte mag uitbrengen worden
teruggebracht. Selectiecriteria worden toegepast in de niet-openbare procedure, de
concurrentiegerichte dialoog, de mededingingsprocedure met onderhandeling en het
innovatiepartnerschap. Hoofdstukken 3 en 4 laten zien dat deze procedures niet ingezet zijn bij de
inkoop van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen.
De overgrote meerderheid van de kwaliteitscriteria zijn geschiktheidseisen. De kwaliteitscriteria zijn
daarmee ‘knock-outs’: indien de zorgaanbieder niet voldoet aan één van de eisen komt hij niet meer
in aanmerking voor een contract. Een kleiner aandeel van de eisen, 12% binnen de Wmo en 25%
binnen de jeugdhulp, betreffen gunningscriteria. Zorgaanbieders kunnen punten halen voor de
verschillende gestelde gunningscriteria, waarbij de hoogste scorende zorgaanbieder(s) worden
gegund.
Gemeenten hanteren gunningscriteria in de overeenkomsten echter ook op een andere manier,
waarbij de gunningscriteria de vorm aannemen van ‘compensabele geschiktheidseisen’. Dergelijke
overeenkomsten stellen geen maximum aan het aantal te gunnen partijen. Zorgaanbieders moeten
ten minste een behaalde score behalen, waarbij het niet uitmaakt door middel van welke van de
gestelde ‘gunningscriteria’ zij dit doen. Doordat de overeenkomsten niet selectief van aard zijn, is er
in feite geen sprake van gunningscriteria. Ook zijn de eisen geen geschiktheidseisen: ze gelden
immers niet als knock-out. De meest passende benaming voor de criteria is daarom ‘compensabele
geschiktheidseisen’. Hieronder wordt met deze bril nader naar de gestelde gunningscriteria die zien
op kwaliteit gekeken.
Gunningscriteria - vorm
Compensabele geschiktheid
Gunningscriterium
Totaal

Wmo –
aantal
48

Wmo –
%
50%

Jeugdhulp aantal
29

Jeugdhulp %
7%

48
96

50%
100%

364
393

93%
100%

Tabel 8.4 – Uiteenzetting van de gunningscriteria die zien op kwaliteit, nieuwe overeenkomsten per 2019

Tabel 8.4 laat een opmerkelijk verschil zien. Binnen de inkoop van de jeugdhulp betreffen de
gunningscriteria in meer dan 90% van de inkoopdocumenten criteria om tot een vooraf vastgesteld
aantal beste offertes te komen (selectieve aanbestedingen). Compensabele geschiktheidseisen
komen hier veel minder voor. Bij de Wmo-inkoop ligt dit anders: meer dan driekwart van de
gunningscriteria zijn compensabele geschiktheidseisen, dus gunningscriteria die worden gebruikt in
een niet-selectieve inkoopprocedure.

56

Bijlage 1 – Details vormgeving kwantitatief onderzoek
In het kwantitatieve onderzoek zijn niet alle situaties triviaal te classificeren. Hierna volgt een overzicht
van enkele bijzondere situaties, en de keuze die daarin is gemaakt:
●

●
●

●

●

Sommige gemeenten staan bij diverse aanbestedingen – van verschillende
samenwerkingsverbanden – op het inkoopdocument. Hier is nader onderzocht bij welk
samenwerkingsverband de gemeente daadwerkelijk hoort. Typisch is hierbij uitgegaan van
de meest recente aanbesteding.
Daghulp zat voor de jeugdhulp vaak impliciet in aanbestedingen. Daar waar twijfel bestond is
dit middels opmerkingen in het onderzoeksteam besproken om consensus te bereiken.
Zorgvorm Ambulant lokaal was moeilijk te vinden en is daarom dus geen aparte categorie
gemaakt. Als dit wel is aangetroffen in aanbestedingen is het onder ambulant overig
geschaard.
Er is rekening gehouden met de gemeenten die per 1-1-2019 in een samenwerkingsverband
zitten, zodat er niet dubbel geteld wordt (het lijkt of een gemeente nog in een
samenwerkingsverband zit, maar eigenlijk ondertussen al op een andere manier inkoopt
terwijl het contract nog wel geldt voor de andere gemeenten)
De stand van zaken per 1-1-2019 is tevens leidend voor het weergeven van de omvang van
inkoopsamenwerkingen. Het aantal gemeenten dat deelneemt aan een specifiek contract
kan op deze datum verschillen van de ingangsdatum van het contract. Dusdanige verschillen
kunnen ontstaan door het uitstappen van gemeenten uit nog lopende contracten of de
samenvoeging van voormalig gemeenten.

57

Bijlage 2 – Indeling zorgvormen jeugdhulp
Tijdens de documentanalyse hebben de onderzoekers zorgvormen gecategoriseerd om onderlinge
vergelijkbaarheid mogelijk te maken. Deze zorgvormen zijn ondergebracht in onderstaande
categorieën (linkerkolom). In de tabel is tevens weergegeven welke benamingen voor zorgvormen
hierbij hoorden of welke benamingen onderzoekers vaak tegenkwamen in de inkoopdocumenten
(rechterkolom). Op deze manier konden zorgvormen betrouwbaar worden ondergebracht.
1. Ambulante jeugdhulp
a. Ambulant dyslexie
b. Ambulant GGZ

c. Ambulant overig

2. Daghulp
3. Verblijf
a. Pleegzorg
b. Residentieel

Alle hulpvormen voor dyslexie
(specialistisch, licht, mild, zwaar, etc.)
Basis GGZ, Generalistische GGZ,
Specialistische GGZ, Diagnostiek,
behandeling en begeleiding GGZ
Jeugd en Opvoedhulp, LVB zorg,
persoonlijke verzorging, integrale
ambulante jeugdhulp, ambulante
jeugdhulp, diagnostiek, behandeling
en begeleiding
Daghulp en jeugd-dagbesteding
Pleegzorg, gezinshuizen, logeer-,
steun-, buurt-, en meeleefgezinnen
Residentiele jeugdhulp, JeugdzorgPlus,
gesloten jeugdzorg, logeerhuizen,
behandeling met verblijf, crisishulp
met verblijf

4. Gedwongen kader
a. Jeugdbescherming
b. Jeugdreclassering

58

Bijlage 3 – Classificatie-mogelijkheden
Aspecten kwantitatief onderzoek
1. Instrument:
a. Eigen beheer
b. Subsidie
c. Overheidsopdracht, al dan niet in de vorm van een raamovereenkomst
d. Open house
2. Samenwerkingsverband:
a. Met welke andere gemeenten koopt de gemeente in
b. Hoeveel gemeenten totaal in het verband
3. Startjaar contract en looptijd (minimaal en maximaal met alle opties voor verlenging
opgeteld)
4. Gehanteerde inkoopprocedure:
a. Meervoudig onderhands
Openbare (klassieke) aanbesteding:
b. Best value procurement / prestatie-inkoop (1 contractpartij – specifieke kenmerken
van procedure)
c. Klassieke aanbesteding (1 tot X contractpartijen – X ongelijk aan oneindig)
Bijzondere (‘bedachte’) procedures:
d. Dialoog gericht, waaronder bestuurlijk aanbesteden
e. Zeeuws (oneindig veel contractpartijen)
f. Subsidietender (in het geval van een subsidie)
5. Mate van integraliteit van de inkoop:
a. Wmo en jeugdhulp geheel gescheiden van elkaar aanbesteed.
b. Wmo en jeugdhulp (in ieder geval voor een deel) samen in één aanbesteding. Kan in
diverse gradaties van ‘integraliteit’: aparte percelen, aparte contracten, of een op
elkaar afgestemd zorgordeningsmodel.
c. Wmo en jeugdhulp samen in één integrale opdracht (populatiebekostiging).
6. Contractvorm:
a. (Raam)overeenkomst zonder omzetgarantie, met tussentijdse toetreding en
mogelijkheid tot aanpassing overeenkomst (kan een Dynamisch Aankoopsysteem
zijn)
b. (Raam)overeenkomst zonder omzetgarantie, geen tussentijdse toetreding of
wijziging
c. Overeenkomst met budgetplafond (inzet wordt vergoed)
d. Overeenkomst over vast budget
7. Bekostigingsvorm:
a. Input / PxQ / productie-bekostiging
b. Resultaat / Output-bekostiging
c. Populatiebekostiging (ook wel Lump Sum of taakgericht)
d. Gemengd

59

Toelichting per aspect
Voor de aspecten waar de toepassing niet triviaal is, staat hieronder een toelichting.
3. Startjaar contract
Soms hanteren gemeenten een overeenkomst met wijzigingsclausules, zoals bijvoorbeeld
gebruikelijk in de systematiek van ‘bestuurlijk aanbesteden’. Deze overeenkomsten worden
tussentijds – vaak samenvallend met de start van een nieuw jaar – inhoudelijk gewijzigd, maar er is
geen sprake van een nieuwe aanbestedingsprocedure of overeenkomst. We hanteren de eerste
ingangsdatum van het contract – mits dit is op te maken uit de overeenkomst of
aanbestedingsdocumenten.
4. Gehanteerde inkoopprocedure:
a) Meervoudig onderhands: de gemeente kiest zelf meerdere partijen en verzoekt deze partijen
om een offerte in te dienen. De zorgaanbieder(s) die de beste offerte(s) indienen winnen de
opdracht. De gemeente kan meer dan één partij gunnen.
Openbare (klassieke) aanbesteding:
b) Klassieke aanbesteding: de selectieve openbare aanbesteding leidt tot het gunnen van een
overeenkomst aan een beperkt aantal zorgaanbieders. Dit kan één zorgaanbieder zijn, of
meerdere – maar het aantal te gunnen overeenkomsten is beperkt. De gemeente bepaalt
aan de hand van gunningscriteria welke zorgaanbieder(s) het beste is (of zijn). Gunning
geschiedt op basis van Beste Prijs Kwaliteits Verhouding (BPKV), tot 2016 bekend als
Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI).
c) Best value procurement / prestatie-inkoop: De gemeente specificeert de opdracht
functioneel, vraagt zorgaanbieders hun expertise aan te tonen door het uitvragen van de te
verwachten risico’s en kansen (in een RAVA-document), en toetst het gunningscriterium
‘kwaliteit’ mede op basis van interviews met sleutelfunctionarissen van de zorgaanbieders.
De aanbesteding vindt plaats in twee fases: in de eerste fase selecteert de gemeente de
beste partij op basis van de offerte (offerte-fase), waarna gezamenlijk een
concretiseringsfase wordt doorlopen om alle details van de overeenkomst uit te werken.
Soms komen gemeente en zorgaanbieder er in de concretiseringsfase niet uit: dan kan de
gemeente met een nieuwe zorgaanbieder (de nummer twee van de aanbesteding) nogmaals
een concretiseringsfase starten. Doorgaans hanteert de gemeente deze procedure om één
partij te gunnen (bij toepassing van populatiebekostiging). Het is niet uitgesloten dat de
gemeente meerdere beste partijen gunt met een procedure conform de uitgangspunten van
best value procurement. De BVP procedure is een verbijzondering van de selectieve
procedure.
Bijzondere (‘bedachte’) procedures:
d) Dialoog gericht: de gemeente organiseert een dialoog met zorgaanbieders als inherent
onderdeel van de aanbestedingsprocedure, en in deze dialoog worden de verschillende
inhoudelijke aspecten van de overeenkomst in gezamenlijkheid uitgewerkt: welke
kwaliteitseisen, producten/arrangementen, bekostigingsvormen, et cetera, worden
gehanteerd. Deze dialoog verloopt conform spelregels waarvoor een aparte overeenkomst
wordt gesloten. Na de dialoog ligt er een gezamenlijk vormgegeven overeenkomst met
60

standaard-voorwaarden (kwaliteitseisen, voorwaarden en tarieven). Doorgaans staat deze
overeenkomst open voor elke zorgaanbieder die aan deze voorwaarden kan en wil voldoen.
Er is geen beperking van het aantal te contracteren partijen. Er is geen relatie tot
inhoudelijke aspecten: de dialooggerichte procedure kan bijvoorbeeld zowel leiden tot een
overeenkomst met input of resultaatbekostiging. De dialooggerichte procedure staat ook wel
bekend als bestuurlijk aanbesteden.
e) Zeeuws model: In deze procedure hanteert de gemeente standaard producten of
arrangementen, met vaste geschiktheidseisen, kwaliteitseisen, voorwaarden en tarieven. De
gemeente stelt deze eisen en voorwaarden zelf op – waarbij mogelijk één of meerdere
marktconsultaties voorafgaand aan de procedure worden gehouden. Iedere zorgaanbieder
die aan alle eisen kan en wil voldoen komt in aanmerking voor een (raam)overeenkomst. Er
is geen beperking van het aantal te contracteren partijen.
7. Bekostigingsvorm
 Input / PxQ – conform programma I-sociaal domein ‘inspanningsgericht’: de gemeente
vergoedt de inzet van zorg – typisch in tijdseenheden (minuten, uren, dagdelen, etmalen)
uitgedrukt. Nota bene: PxQ kan voorkomen in combinatie met een raamovereenkomst, maar
ook met een overeenkomst voor een plafond-budget. Zie opties bij aspect 7. Contractvorm.
 Resultaat – conform I-sociaal domein ‘outputgericht’: de gemeente vergoedt een prijs per
arrangement of set resultaten. De vergoeding wordt betaald per periode (bijvoorbeeld 4
weken of maand), soms in samenhang met start en afsluiting van een arrangement. Bonusmalus kan onderdeel uitmaken van de bekostiging, maar het hoeft niet: de kerneigenschap
van deze bekostiging is dat de zorgaanbieder niet voor de ingezette zorg wordt betaald, maar
voor het bereiken van een resultaat. De vergoeding is cliëntgebonden.
 Populatiebekostiging – conform I-sociaal domein ‘taakgericht’ en ook wel bekend als lump
sum: de gemeente vergoedt een vaste prijs per periode (typisch een jaar) voor een bepaald
type zorg of een bepaalde taak, voor een bepaalde populatie. Dit kan een geografische
afbakening zijn (dan is sprake van populatiebekostiging), maar dit hoeft niet. Deze
bekostigingsvorm komt overeen met de vierde optie van ‘contractvormen’: een vast budget.
 Gemengd: meerdere van bovenstaande vormen naast elkaar. Dit komt voor als enkele
producten bijvoorbeeld PxQ bekostigd worden, en andere resultaatgericht.

61