Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2014

Nr. 80

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 december 2013
De afgelopen jaren is er veel aandacht geweest voor het niveau van de
kernvakken op school, zoals wiskunde en Nederlands. De referentieniveaus voor taal en rekenen zijn aangescherpt en er zijn afspraken gemaakt
met de sectorraden primair onderwijs en voortgezet onderwijs over de
verbetering van leerprestaties. Dat is een prima ontwikkeling, want een
goede kennisbasis is bepalend voor de kansen van leerlingen in het
vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Maar zoals veel leraren en
schoolleiders ook terecht aangeven gaat de taak van het onderwijs verder
dan kennisoverdracht, verder dan taal en rekenen. Goed onderwijs speelt
ook een belangrijke rol in de sociale ontwikkeling van jongeren; de
overdracht van waarden, normen en gedragingen. Deze socialisatiefunctie
is sinds 2006 vastgelegd in de burgerschapsopdracht van scholen.
Burgerschap staat niet los van de kernvakken en het werken aan goede
leerprestaties. Het geeft rekenen, taal, cultuureducatie en andere vakken
betekenis en context. Scholen en leraren geven leerlingen hiermee naast
een goede kennisbasis ook, samen met ouders, een goede sociale basis
om hun plek te vinden in onze dynamische en pluriforme samenleving.
In deze brief beschrijf ik mijn kijk op burgerschapsonderwijs, informeer ik
u over de stand van zaken rond burgerschap en geef ik aan welke acties ik
zal ondernemen om burgerschap verder te versterken. Belangrijkste
punten zijn dat ik de kern van burgerschap wil verduidelijken en het
onderwijs meer handvatten wil bieden voor de vormgeving van
burgerschapsonderwijs.
Ik voel mij hierbij gesterkt door uw verzoek om voorstellen te doen voor
een versterking van het onderdeel burgerschapsvorming in het

kst-33750-VIII-80
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

1

onderwijs.1 Tevens geef ik hiermee invulling aan uw verzoek om de
initiatiefwet van Dijsselbloem, op grond waarvan het onderwijs ook
burgerschapsvorming omvat, te evalueren en de toezegging van mijn
ambtsvoorganger dat u een uitgebreide beleidsreactie ontvangt op het
Onderwijsraadadvies «Verder met burgerschap».2, 3
1. Burgerschap in een democratische samenleving
Kern burgerschap: democratische waarden
Bij burgerschap gaat het om samen leven. Samen leven in een omgeving,
een plaats en een maatschappij met andere mensen die je vaak niet kent
en waar je je niet per se mee verbonden voelt. Het gaat om de waarden
die we delen, zodat we elkaar daarin niet bestrijden, maar juist versterken.
Burgerschap gaat daarmee over kennis van onze politieke instituties, de
spelregels die worden gehanteerd en het gedrag dat daarbij past. In een
samenleving met veel diversiteit en dynamiek is een stevig besef van deze
spelregels cruciaal. De kern ligt bij de essentiële waarden zoals deze zijn
neergelegd in onze Grondwet en de universele mensenrechten en
kinderrechten. Deze rechten, zoals vrijheid van meningsuiting en vrijheid
van godsdienst, gelden altijd, overal en voor iedereen, ongeacht achtergrond, levensovertuiging of afkomst. Ze vormen het fundament van onze
democratische samenleving. Dat fundament moet stevig zijn. Ik vind het
daarom belangrijk dat al onze jongeren, of ze nu in Nederland geboren en
getogen zijn of als nieuwkomer in Nederland opgroeien, een goed begrip
en besef hebben van onze fundamentele waarden.
Burgerschap in het onderwijs
Het onderwijs heeft daarbij een belangrijke taak, in het overbrengen van
waarden zoals gelijkwaardigheid en vrijheid. Weet hebben van verschillen
tussen mensen; het respecteren van andermans idealen, geaardheid of
cultuur; en kennis van de positie die je als burger in een democratie hebt.
Het zijn cruciale elementen van de ontwikkeling van jonge burgers.
Tegelijkertijd betekent democratie ook dat het elk individu vrij staat om
zich al of niet door de gezamenlijke waarden te laten leiden. Het onderwijs
moet kinderen niet kneden, maar ze leren te reflecteren op hun eigen
idealen en die van anderen. Om een actieve bijdrage te kunnen leveren
aan de maatschappij en daartoe ook bereid te zijn is het van belang dat je
weet wie je bent en waarvoor je staat. Het onderwijs heeft daarmee ook
een belangrijke taak bij zelfontplooiing en de ontwikkeling van eigen
waarden en normen van leerlingen.
Van scholen kan niet verwacht worden dat zij alle maatschappelijke
problemen oplossen. De sociale en maatschappelijke ontwikkeling van
kinderen en het actief tegengaan van antisociaal gedrag zoals pesten,
geweld, antisemitisme of andere vormen van discriminatie, is een
gedeelde verantwoordelijkheid van ouders, het onderwijs en de sociale
omgeving van de leerlingen. Scholen en leraren hebben hierin een
belangrijke rol. In de eerste plaats in het overbrengen van kennis over de
democratische rechtsstaat en het uiten van de waarden in de lessen. In de
tweede plaats in het leveren van een bijdrage in het stimuleren van het
gedrag dat daarbij past. Voor mij is deze rol de essentie van de burgerschapsopdracht. De school is, naast het gezin en de wijk, een belangrijke
plaats waar jonge burgers leren om te functioneren in onze pluriforme,
democratische samenleving.
1

Motie – Kooiman (d.d. 22-11-2011 Kamerstuk 33 000 VIII, nr. 52)
Motie – Yücel (d.d. 05-03-2013 Kamerstuk 32 824, nr. 16)
3
Vaststelling begrotingsstaten OCW 2012 (d.d. 28-08-2012 Kamerstuk 33 000 VIII, nr 198)
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

2

Scholen bepalen zelf hoe ze burgerschap vormgeven
Ik hecht veel waarde aan de vrijheid van scholen om zelf te bepalen hoe zij
invulling geven aan het onderwijs. Dat geldt ook voor de manier waarop
zij aandacht besteden en inhoud geven aan burgerschap. De identiteit van
de school en de burgerschapstaak zijn immers nauw met elkaar verbonden. Bovendien is het van belang dat de invulling aansluit bij de situatie
waarin de leerlingen van de school leven. Er is daarom weinig vastgelegd
over de inhoud van burgerschapsonderwijs in wet- en regelgeving.
Dat maakt het des te belangrijker dat scholen een heldere visie hebben op
burgerschap en de invulling die ze hier aan willen geven. Dat betekent
aandacht voor een planmatige aanpak, coherentie tussen verschillende
activiteiten en zicht op de sociale en maatschappelijke ontwikkeling van
leerlingen, zodat gericht aandacht kan worden besteed aan burgerschapselementen. Het vraagt ook bewustzijn bij leraren dat zij een rol vervullen
in de sociale ontwikkeling van leerlingen. Door met passie hun vak te
geven, door de buitenwereld in hun lessen te betrekken, door met
leerlingen in gesprek te gaan over achterliggende vragen, kunnen leraren
gezamenlijk invulling geven aan burgerschap in het onderwijs.
2. Stand van zaken: stagnatie burgerschapsonderwijs en competenties
Weinig ontwikkeling in het burgerschapsonderwijs
Scholen in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en (voortgezet)
speciaal onderwijs hebben vanaf 2006 de wettelijke taak om aandacht te
schenken aan burgerschap. De Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) constateert dat de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs
de afgelopen jaren stagneert. Vrijwel alle scholen bieden activiteiten rond
burgerschap aan, maar er zijn weinig vorderingen in de richting van een
geëxpliciteerd curriculum, met concrete leerdoelen en een daarop
afgestemd aanbod. Een derde van de scholen in het funderend onderwijs
heeft nog geen expliciete visie op burgerschap of inzicht in de sociale- en
burgerschap-competenties van hun leerlingen.4
Burgerschapscompetenties van leerlingen zijn onvoldoende
Resultaten van nationaal en internationaal onderzoek naar de competenties van onze leerlingen onderstrepen de bevindingen van de inspectie.
Uit een periodieke peiling van het onderwijsniveau op burgerschap blijkt
dat de burgerschaps-competenties van basisschoolleerlingen aanzienlijk
achterblijven bij wat verwacht mag worden. Circa 20% van de leerlingen
in groep 8 beheerst niet het minimaal verwachte niveau voor politiek
burgerschap en cultureel burgerschap.5 Het gaat dan bijvoorbeeld om
kennis over democratie, bestuur en geestelijke stromingen. Internationaal
vergelijkend onderzoek laat zien dat ook in het voortgezet onderwijs
relatief veel Nederlandse scholieren een geringe kennis hebben over
mensenrechten en burgerschap in vergelijking met andere Europese
landen. Ongeveer 43% van de Nederlandse leerlingen behaalt slechts het
minimale beheersingsniveau, of haalt zelfs dat niveau niet. Dat betekent
dat zij enkel blijk geven van oppervlakkige kennis over burgerschap en het
functioneren van de politieke en maatschappelijke instituties. In ons
omringende landen ligt dit percentage aanzienlijk lager, bijvoorbeeld in
België (32%), Engeland (35%) en Denemarken (16%). Daar behalen dus
4

O.a. Inspectie van het Onderwijs (2011). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag
2009/2010. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
5
Wagenaar, H., Van der Schoot, F., Hemker, B. (2011) PPON: Balans Actief burgerschap
en sociale integratie. Arnhem: CITO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

3

meer leerlingen een hoger beheersingsniveau, waarmee ze beter in staat
zijn actief burgerschap te zien als een middel om het doel van een betere
samenleving te bereiken.6
Conclusie: nog niet het gewenste niveau
Scholen hebben de ruimte om zelf te bepalen hoe zij aandacht besteden
aan sociale ontwikkeling en burgerschap. De meeste scholen nemen deze
taak serieus en ze besteden vrijwel allemaal aandacht aan burgerschapselementen in de vorm van activiteiten en projecten. Er zijn zeker individuele scholen waar al doelgericht werk is gemaakt van burgerschapsonderwijs, maar bij veel scholen ontbreekt een doelgerichte aanpak. Dat zien
we ook terug in de competenties van leerlingen op het gebied van
burgerschap. Die blijven achter bij het gewenste niveau, zowel in
nationaal als internationaal perspectief.
3. Advies Onderwijsraad: «Verder met burgerschap in het
onderwijs»
In zijn advies «Verder met burgerschap in het onderwijs» bevestigt de
Onderwijsraad dat burgerschap tot de kerntaken van het onderwijs
behoort en dat de ontwikkeling hierin stagneert: leerlingen hebben
burgerschapskennis, -vaardigheden en -houdingen nodig voor hun latere
maatschappelijke (beroeps)leven. De raad onderschrijft dat de regie van
het burgerschapsonderwijs zoveel mogelijk bij de scholen moet worden
gelaten, maar is wel van mening dat de overheid een actievere rol kan
spelen in de ondersteuning van scholen. Hiertoe doet de raad drie
aanbevelingen:
1. De raad adviseert om scholen en leraren verder te ondersteunen bij
het werken aan burgerschapsonderwijs. De overheid moet het belang
van burgerschap meer uitdragen en scholen die het goed doen
waarderen.
2. Een belangrijke belemmering voor het realiseren van kwalitatief goed
burgerschapsonderwijs ligt naar de mening van de raad in het
ontbreken van kennis over welke aanpak geschikt is voor het
nastreven van bepaalde burgerschapscompetenties en voor welke
leerlingen. Voor de verdere ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs vindt de raad het noodzakelijk dat er systematische kennisopbouw plaatsvindt.
3. De Onderwijsraad is van mening dat de kern van burgerschapsonderwijs beter dan nu tot uitdrukking kan worden gebracht. De raad stelt
voor om hiervoor in de eerste plaats de kerndoelen aan te scherpen
en het verband tussen de kerndoelen en de doelbepaling burgerschap te expliciteren. Daarnaast adviseert de raad om meer duidelijkheid te scheppen over de aard en plaats van de maatschappelijke
stage als onderdeel van burgerschap.
4. Ondersteuning scholen en leraren
Effectief burgerschapsonderwijs vraagt om een vakoverstijgende visie op
de sociale ontwikkeling van leerlingen. Dit betekent dat scholen hun
curriculum moeten bezien, burgerschap een samenhangende plaats
moeten geven en moeten werken aan de deskundigheid van docenten.
Dat is geen eenvoudige opgave. Ik deel het advies van de Onderwijsraad
dat de overheid hier een meer faciliterende rol in kan spelen. Ik wil
schoolleiders en leraren ondersteunen door handvatten te bieden voor de
ontwikkeling van burgerschapsonderwijs, door kennis op te bouwen over
6

Maslowski, R. e.a. (2010). Eerste bevindingen International Civics and Citizenship Education
Study. Rapportage voor Nederland. Groningen: GION.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

4

effectieve programma’s en door meer duidelijkheid te geven over de kern
van burgerschap. Daartoe onderneem ik de volgende acties:
1. Handvatten voor schoolleiders en leraren
Er bestaan al veel goede programma’s en methoden voor de invulling van
burgerschap, zoals «De Vreedzame School» en «leerlingverkiezingen»,
waarbij leerlingen actief werken aan sociale competenties en participatie
aan de democratie. Het ontbreekt scholen echter aan een overzicht van
het beschikbare aanbod. Ik heb de Stichting Leerplanontwikkeling (SLO)
daarom opdracht gegeven om samen met de partners van de Alliantie
Burgerschap een handreiking te ontwikkelen voor schoolleiders en leraren
waarin het burgerschapsaanbod in kaart wordt gebracht.7Daarmee krijgen
schoolleiders en leraren zicht op de concrete methodes en lesmaterialen
die zij, aansluitend bij de pedagogische en levensbeschouwelijke
overtuiging van de school, kunnen inzetten om vorm te geven aan
burgerschap. SLO zal daarbij ook samen met scholen de werkbaarheid en
het effect van burgerschapsaanbod onderzoeken, zodat scholen beter in
staat zijn een effectieve methode te kiezen.
Goed burgerschapsonderwijs betekent dat de verschillende programma’s
en methoden ook in samenhang worden ingezet. De verantwoordelijkheid
hiervoor ligt bij de scholen, maar ik wil ze hierbij ondersteunen. Daarvoor
onderzoek ik de mogelijkheden voor ontwikkeling van een selfassessment tool, waarmee scholen een actueel beeld krijgen van wat hun
school al aan burgerschap doet en waar nog ruimte ligt voor verbetering
of extra inzet van materialen of methoden. Zo kunnen leraren en
schoolleiders gericht werken aan een dekkend aanbod voor de verschillende burgerschapsdoelstellingen.
Samen met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geef ik
mede uitwerking aan de Agenda Integratie.8 Het betreft met name de
concretisering van verinnerlijking van de basiswaarden en verworvenheden van de Nederlandse democratische rechtsstaat. Meer kennis van
onze grondrechten en bewustzijn van de eigen positie in de samenleving
kan bijdragen aan begrip en verdraagzaamheid tussen groepen in de
samenleving. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij bestaande
programma’s die reeds voorhanden zijn en hun kracht hebben bewezen.
Een voorbeeld is het programma «Wie grijpt in?» van het Openbaar
Ministerie waar recht en straf worden besproken aan de hand van
verschillende cases. Daarnaast wordt in samenwerking met ProDemos –
Huis voor democratie en rechtsstaat een informatieve waardenmodule
ontwikkeld die aansluit op de thema’s van het burgerschapsonderwijs.9In
de module worden fundamentele waarden, zoals gelijkwaardigheid en
vrijheid van meningsuiting, toegelicht en vertaald naar het dagelijkse
leven van leerlingen aan de hand van concrete voorbeelden. Speciale
nadruk ligt daarbij op de wederkerigheid van de waarden en het gedrag
dat daarbij past.
2. Kennis opbouwen en delen
Ik vind het van belang dat scholen, ook als het gaat om de sociale doelen
van onderwijs, gericht werken aan de individuele ontwikkeling van hun
leerlingen. Ik heb daarom recent laten onderzoeken welke instrumenten
7

De Alliantie Burgerschap is een samenwerkingsverband op het gebied van burgerschap,
bestaande uit scholen, kennisinstellingen (hoger onderwijs, Cito, SLO) en de Inspectie.
Integratiebeleid (d.d. 19-02-2013 Kamerstuk 32 824, nr. 7).
9
ProDemos – Huis voor democratie en rechtsstaat informeert burgers over de democratische
rechtsstaat en stimuleert hen om hierin een actieve rol te spelen.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

5

daarvoor beschikbaar zijn.10 Samen met het onderwijs en de ontwikkelaars van leerlingvolgsystemen bekijk ik hoe deze instrumenten verder
kunnen worden ontwikkeld om schoolleiders en leraren meer inzicht te
geven in de sociale en maatschappelijke ontwikkeling van hun leerlingen.
Daarbij gaat het niet alleen om instrumenten die scholen inzicht geven in
kenniscomponenten, maar ook om het meten van vaardigheden en
houding van leerlingen, zodat een school gericht kan werken aan
burgerschapsdoelen.
Alle informatie over burgerschap, de uitkomsten van onderzoek en alle
handreikingen worden volgend jaar beschikbaar gesteld via een interactief
informatiepunt. Onder begeleiding van SLO zullen daarnaast twintig
pilot-scholen uit het basis- en voortgezet onderwijs in schooljaar
2014–2015 aan de slag gaan met de handvatten en handreikingen. De
bevindingen van deze pilots worden eveneens gedeeld op het informatiepunt, dat ook mogelijkheden zal bieden voor leraren en schoolleiders
om ervaringen uit te wisselen en samenwerking te zoeken. Zo kunnen
scholen niet alleen van onderzoek, maar ook van elkaar leren.
3. Verduidelijking kern burgerschap en positie maatschappelijke stage
Met deze brief heb ik een eerste stap gezet om de kern van burgerschapsonderwijs te verduidelijken. De komende periode zal ik bezien hoe deze
kern het beste vastgelegd en uitgedragen kan worden. Omdat er naast
burgerschap ook ambities zijn op andere leergebieden, zoals wetenschap
en techniek en bewegingsonderwijs, zijn de mogelijkheden hiervoor
onderwerp van een breder gesprek. Zoals ook in het Nationaal Onderwijs
Akkoord is opgenomen, zal ik de komende maanden samen met het
onderwijsveld en SLO onderzoeken hoe we meer structuur kunnen
aanbrengen in de herziening van kerndoelen in het po en de curricula in
het vo, bijvoorbeeld door een periodieke en samenhangende herijking.
Daarbij wil ik ook kijken naar de verhouding tussen de vakoverschrijdende
burgerschapsdoelen en de vakspecifieke doelen van de kernvakken. Ik
neem het advies van de Onderwijsraad om de kerndoelen die betrekking
hebben op burgerschap aan te scherpen hierbij mee en wil daarbij ook
kijken op welke manier kennis over mensenrechten, waaronder de
kinderrechten, een plaats kan krijgen.
De wettelijk verplichte maatschappelijke stage wordt met ingang van
schooljaar 2014/2015 afgeschaft, zoals ik al aangekondigde in mijn brief
van 1 juli jl. (Kamerstuk 31 289, nr. 157). Een wetsvoorstel daartoe is op
23 september aan uw Kamer aangeboden. Scholen zijn vanaf schooljaar
2014/2015 vrij om te bepalen of ze de maatschappelijke stage al of niet
aanbieden. De maatschappelijke stage blijft voor scholen een mooi
instrument om leerlingen een actieve bijdrage te laten leveren aan de
samenleving en zo mede invulling te geven aan hun burgerschapstaak.
Sommige scholen zullen ervoor kiezen de maatschappelijke stage niet
meer aan te bieden en het burgerschapsonderwijs op een andere manier
vorm te geven. Dit sluit aan bij mijn streven om ruimte te bieden aan
scholen voor eigen keuzes bij de invulling van hun burgerschapstaak.
4. Toezicht op sociale kwaliteit en resultaten van burgerschapsonderwijs
Ik vind het van belang dat, als sluitstuk van de verantwoordelijkheid van
scholen, inzicht bestaat in de kwaliteit en de resultaten van het burgerschapsonderwijs. De Inspectie van het Onderwijs rapporteert jaarlijks haar
bevindingen op het terrein van burgerschap en sociale competenties in
10

Ledoux, G. e.a. (2013). Meetinstrumenten voor sociale competenties, metacognitie en
advanced skills. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

6

het onderwijsverslag. Het toezicht richt zich daarbij nu primair op de
kwaliteit van het onderwijsaanbod en de kwaliteitszorg. Samen met de
inspectie bekijk ik hoe we de sociale kwaliteit van scholen, waaronder de
resultaten van het onderwijs gericht op sociale en maatschappelijke
competenties, een grotere plaats kunnen geven in het toezicht. Het gaat
dan bijvoorbeeld om de opbrengsten van bevordering van de kernwaarden. Belangrijk is dat scholen doelgericht werken aan de bevordering
van de kennis, houdingen en vaardigheden van leerlingen op dit gebied
en inzicht hebben in de resultaten daarvan.
Om het inzicht in de prestaties van onze leerlingen verder te vergroten
neemt Nederland daarnaast in 2016 opnieuw deel aan het internationaal
onderzoek naar burgerschapskennis en attitudes van de International
Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). Hierin
onderzoeken we, samen met andere landen, wereldwijd de burgerschapscompetenties van leerlingen in de leeftijd van 14 jaar.
5. Tot slot
Burgerschap behoort tot de kerntaken van het onderwijs. Scholen en
leraren geven leerlingen hiermee naast een goede kennisbasis ook,
samen met ouders, een goede sociale basis om hun plek te vinden in onze
dynamische en pluriforme samenleving. Dit wordt ook bevestigd in het
onlangs afgesloten Nationaal Onderwijs Akkoord: «Niet in de laatste
plaats draagt onderwijs bij aan culturele ontplooiing, diversiteit en
verdraagzaamheid.»
Het is voor de samenleving als geheel van belang dat de vormende en
bindende taak van het onderwijs beter wordt herkend en erkend. Daarom
wil ik burgerschap verder stimuleren door scholen en leraren handreikingen te bieden, onderzoek naar effectieve methoden te stimuleren en
informatie hierover actief ter beschikking te stellen aan de scholen.
Daarnaast zal ik samen met het onderwijsveld bezien op welke wijze de
kern van burgerschap voor het onderwijs het beste kan worden
vastgelegd en uitgedragen. Bij de reactie op het Onderwijsverslag
2013–2014 zal ik u informeren over de vorderingen van deze verdere
versterking van het burgerschapsonderwijs.
mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VIII, nr. 80

7