Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

30 850

Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 5

Nr. 32

RAPPORT: TERUGBLIK 2009
Inhoud

1
1.1
1.2
1.3

Samenvatting

5

Over dit onderzoek
Het doel van terugblikonderzoeken
Publicaties Algemene Rekenkamer
Opbouw van dit rapport

10
10
10
11

Deel I Rijksbrede rapportage

7
7.1
7.2

Publieke verantwoording
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008

28
28
28

8

Conclusies en aanbevelingen

29

9

Reactie ministers en nawoord Algemene
Rekenkamer
Reactie ministers
Reactie op conclusies en aanbevelingen
Rechtmatigheid
Specifieke punten
Nawoord Algemene Rekenkamer

31
31
31
32
33
33

13

2
2.1
2.2

Ontwikkelingen in het rwt-veld
Kaderwet zbo’s
Discussie-rwt’s

15
16
17

9.1
9.1.1
9.1.2
9.1.3
9.2

3
3.1
3.2

Toezicht
Achtergrond bij de aanbevelingen
Stand van zaken 2008

18
18
18

Deel II Departementale rapportages

37

4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.2
4.2.1
4.2.2

Rechtmatigheid en reviewbeleid
Rechtmatigheid
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008
Reviewbeleid
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken in 2008

20
20
20
20
20
20
21

10
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5

Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

39
39
39
40
40
40

5
5.1
5.1.1
5.1.2
5.2
5.2.1
5.2.2

Borging van het publieke belang
Toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008
Zorg voor integriteit bij rwt’s
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008

22
22
22
22
23
23
23

11
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5

Ministerie van Justitie
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

42
42
42
44
45
46

12

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

47
47
47
49
49
49

6
6.1
6.1.1
6.1.2
6.2
6.2.1
6.2.2

Verantwoording door ministers
Informatie over premies en tarieven
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008
Gebruik van uitzonderingsrapportages
Aanbeveling uit 2006
Stand van zaken 2008

KST134088B
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

24
24
24
24
25
25
26

12.1
12.2
12.3
12.4
12.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

3

13

18
18.1
18.2
18.3
18.4
18.5

Ministerie van Economische Zaken
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

73
73
73
75
75
76

19

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

77
77
77
79
80
80

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

81
81
81
84
84
85

21.1
21.2
21.3
21.4
21.5

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

86
86
87
90
91
91

Bijlage 1

Gedetailleerde overzichten

92

Bijlage 2

Gebruikte afkortingen

94

Literatuur

96

13.1
13.2
13.3
13.4
13.5

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

50
50
50
54
54
56

14
14.1
14.2
14.3
14.4
14.5

Ministerie van Financiën
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbeveling
Reactie minister
Nawoord

57
57
57
59
60
60

15
15.1
15.2
15.3
15.4
15.5

Ministerie van Defensie
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

61
61
61
62
62
62

20

16

64
64
64
66
66
66

21

16.1
16.2
16.3
16.4
16.5

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

17
17.1
17.2
17.3
17.4
17.5

Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Ontwikkelingen in het veld
Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Conclusie en aanbevelingen
Reactie minister
Nawoord

68
68
68
71
71
72

19.1
19.2
19.3
19.4
19.5

20.1
20.2
20.3
20.4
20.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

4

SAMENVATTING
In dit rapport kijken wij terug op het onderzoek Verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5 (RWT5)
(Algemene Rekenkamer, 2006). Centraal staat de vraag of onze aanbevelingen en de toezeggingen van de ministers uit dit rapport opvolging
hebben gekregen. Tevens hebben we enkele gegevens geactualiseerd. Het
onderzoek RWT5 was het laatste in een reeks van onderzoeken waarmee
wij in 1998 zijn gestart. Aanleiding voor deze onderzoeksreeks was vooral
onze constatering dat de Staten-Generaal onvoldoende inzicht werd
geboden in de stand van zaken op het gebied van rechtmatigheid en
financieel beheer bij de rwt’s.
Veel belangrijke taken die in de wet geregeld zijn, zoals onderwijs,
uitvoering van de sociale zekerheid, handhaving van de openbare orde,
beheer van natuur en uitgifte van kentekens, worden uitgevoerd door
zelfstandige instellingen. Voor de uitvoering van deze publieke taken
worden deze instellingen gefinancierd met publiek geld. Zij worden ook
wel rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) genoemd. In 2004
bestonden er ongeveer 1900 rwt’s die jaarlijks ongeveer € 117,5 miljard
uitgaven, waarvan € 70,9 miljard afkomstig was uit premies en tarieven.
Het totale aantal rwt’s is sinds 2004 ongeveer gelijk gebleven. Actuele
informatie over de omvang van de totale publieke middelen van rwt’s is
niet beschikbaar, omdat de meeste ministeries deze niet in hun begroting
en jaarverslag hebben opgenomen.
Toezicht
In ons RWT5-rapport constateerden wij dat nog niet alle departementen
over een toezichtsvisie beschikten en dat bestaande toezichtsvisies niet
helemaal actueel waren. Ook constateerden wij dat de departementen nog
niet voor alle (clusters van) rwt’s toezichtsarrangementen hadden
opgesteld. Nu concluderen wij dat vrijwel alle departementen een
toezichtsvisie hebben en dat het aantal rwt’s met een toezichtsarrangement licht is toegenomen.
Rechtmatigheid
Over het jaar 2005 hadden 22 rwt’s nog geen rechtmatigheidsverklaring.
Het ging hierbij om rwt’s met een totaal aan publiek geld van € 1,17
miljard. Inmiddels is het aantal rwt’s met een rechtmatigheidsverklaring
toegenomen. Vooral de Ministeries van Justitie, OCW, VenW, LNV en VWS
hebben vooruitgang geboekt. Over 2007 hebben in totaal 15 rwt’s nog
geen rechtmatigheidsverklaring.
Reviewbeleid
Over het reviewbeleid constateerden wij in RWT5 dat niet alle departementen een reviewbeleid hebben en daarnaast dat het reviewbeleid niet
of niet geheel wordt uitgevoerd. Een review is een belangrijk instrument
dat de minister in kan zetten om zekerheid te verkrijgen over de ontvangen rechtmatigheidsverklaringen van rwt’s. Nu constateren wij dat er ten
aanzien van het reviewbeleid een kleine vooruitgang is geboekt. Van de
drie departementen die in RWT5 nog geen reviewbeleid hadden, hebben
de Ministeries van Justitie en VROM inmiddels wel een reviewbeleid
vastgelegd. Het Ministerie van Financiën heeft nog geen reviewbeleid.
Bedrijfsvoering: publiek belang
In RWT5 deden we de aanbeveling aan de ministers om te bepalen welke
aspecten van de bedrijfsvoering relevant zijn voor het publieke belang,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

5

bijvoorbeeld toegankelijkheid of kwaliteit. Ministers zouden het toezicht
op deze aspecten moeten invullen door gebruik te maken van een
risicoanalyse. Ook bevalen we aan om over dit toezicht op de relevante
aspecten van de bedrijfsvoering te rapporteren aan de Staten-Generaal.
Deze aanbevelingen werden door de minister van Financiën in de
overkoepelende bestuurlijke reactie op het rapport niet onderschreven.
Sinds RWT5 is er een lichte verbetering gekomen in het toezicht op de
bedrijfsvoering bij rwt’s. Ongeveer de helft van de ministers maakt echter
nog geen gebruik van een risicoanalyse om het toezicht op de bedrijfsvoering bij rwt’s vorm te geven. De meeste ministers verantwoorden zich
hierover ook nog onvoldoende aan de Staten-Generaal.
In RWT5 deden wij de aanbeveling aan de ministers om met hun rwt’s
afspraken te maken over de zorg voor integriteit en de informatievoorziening daarover. De minister van BZK onderschreef dat integriteitszorg een
relevant aspect van publiek belang is en rekende het dan ook tot zijn taak
om het integriteitsbeleid bij rwt’s verder te bevorderen en te ondersteunen. Daarbij vermeldde de minister dat hierbij ook een rol is
weggelegd voor het Bureau Integriteit Openbare Sector (BIOS). Sinds
RWT5 heeft de minister van BZK geen verzoek bij BIOS neergelegd om de
rwt’s actief te ondersteunen bij het opstellen van een integriteitsbeleid. De
werkwijze van BIOS is dan ook niet veranderd: BIOS ondersteunt rwt’s bij
het opstellen van een integriteitsbeleid wanneer de rwt’s daar zelf om
vragen.
Verantwoording door ministers
De rijksbegrotingsvoorschriften verplichten de ministers niet om de
bijdragen die rwt’s uit premies en tarieven ontvangen te melden in de
begroting of het jaarverslag. In RWT5 concludeerden wij dat de StatenGeneraal hierdoor geen volledig inzicht krijgen in de publieke gelden die
omgaan bij de rwt’s. Uit ons terugblikonderzoek blijkt dat alle departementen de Rijksbegrotingsvoorschriften 2008 grotendeels hebben
opgevolgd. Helaas geven de meeste departementen niet aan hoeveel
publiek geld de rwt’s via premies en tarieven ontvangen. De positieve
uitzonderingen hierop zijn de Ministeries van SZW en VWS, die deze
informatie ook in voorgaande jaren inzichtelijk maakten. Ook de informatie over de vermogenspositie van rwt’s is niet verbeterd. De departementale jaardocumenten bevatten vrijwel geen informatie op dit punt.
In RWT5 moesten we concluderen dat de verantwoording van de
ministers aan de Staten-Generaal door het gebruik van uitzonderingsrapportages zo beperkt was dat de verantwoording onvoldoende inzicht
bood in het functioneren van de rwt’s. Uit ons onderzoek blijkt dat de
meeste departementen zich ook over het jaar 2007 verantwoorden met
een uitzonderingsrapportage. De Staten-Generaal kunnen uit de departementale jaarverslagen niet afleiden of, en aan welke specifieke normen de
afzonderlijke rwt’s zijn getoetst.
Publieke verantwoording door rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat nog niet alle rwt’s publiek verantwoording
aflegden. Wij deden daarop de aanbeveling aan het kabinet om een
generieke wettelijke publicatieplicht in te voeren voor alle publieke
instellingen, waaronder rwt’s. De minister van Financiën gaf aan hier geen
initiatief toe te zullen nemen. Het aantal rwt’s dat publieke verantwoording
aflegt is sinds RWT5 wel toegenomen. Er zijn echter nog 19 rwt’s, met in
totaal ongeveer € 400 miljoen aan publieke middelen, die geen publiek
jaarverslag hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

6

Conclusies en aanbevelingen
Sinds RWT5 zijn er kleine stappen gezet in de verdere verbetering van het
toezicht en de verantwoording bij rwt’s.
De verantwoording van ministers aan de Staten-Generaal is nog steeds
zeer beperkt. We bevelen de minister van Financiën als coördinerend
minister aan de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) aan te passen zodat
uit de departementale jaarverslagen blijkt hoe groot de publieke
geldstromen bij rwt’s zijn en hoe zij functioneren en presteren. Ook
bevelen wij de minister aan om in de Rijksbegrotingsvoorschriften een
toelichting op te nemen over hoe een uitzonderingsrapportage moet
worden vormgegeven.
Ons terugblikonderzoek laat zien dat de helft van de ministers nog geen
gebruik maakt van een risicoanalyse om hun toezicht op de bedrijfsvoering van hun rwt’s in te vullen. Wij bevelen de ministers aan om met
het toezicht in te schatten of de onderdelen uit de bedrijfsvoering die
raken aan het publiek belang voldoende worden geborgd door de rwt.
Ook bevelen wij de ministers aan de Staten-Generaal inzicht te bieden in
het uitgevoerde toezicht op de bedrijfsvoering.
De overige onderzochte onderwerpen waren in RWT5 al redelijk tot goed
op orde en zijn sindsdien nog verbeterd. De departementale toezichtsvisies zijn in ontwikkeling. Voor bijna alle (clusters van) rwt’s zijn vorm en
inhoud van het toezicht uitgewerkt in toezichtsarrangementen. Ook
hebben bijna alle departementen een reviewbeleid. Nog niet alle rwt’s
hebben een publiek jaarverslag. Wij bevelen de ministers aan de rwt’s hier
op aan te blijven spreken.
Tot slot constateren wij dat de rechtmatigheidsverklaringen van de rwt’s
een punt van aandacht blijven.
Reactie ministers op rijksbrede rapportage
De minister van Financiën heeft mede namens zijn ambtsgenoot van BZK
en de andere ministers gereageerd op de rijksbrede rapportage. Hij ziet
het overwegend positieve oordeel van de Algemene Rekenkamer als
ondersteuning voor de inspanningen die departementen hebben geleverd
op het gebied van een toezicht- en verantwoordingsstructuur. Hij schetst
daarbij de algemene verantwoordelijkheidsverdeling tussen ministeries
en hun rwt’s. Daarin stelt hij dat de overheid de publieke belangen op
systeemniveau waarborgt en dat specifieke wet- en regelgeving richting
geeft aan de relatie tussen een verantwoordelijke minister en een rwt, en
aan de wijze van verantwoording naar het parlement.
Over de verantwoording van de ministers aan de Staten-Generaal stelt de
minister dat het afleggen van verantwoording over het algemeen langs
andere wegen verloopt dan het departementale jaarverslag. De minister
wil hieraan vasthouden en geeft als belangrijke reden dat de rechtmatigheid van de rwt’s nu voldoende is gewaarborgd. Ook de wens de
toezichts- en verantwoordingslasten te beperken, zeker voor de rwt’s, is
een argument voor het onveranderd laten van de huidige verantwoordingswijze.
De minister geeft aan dat hij de voorgeschreven rapportagevorm, een
uitzonderingsrapportage, zal verhelderen door in de toelichting bij de
Rijksbegrotingsvoorschriften een aantal aandachtspunten op te nemen.
Hij zal bezien of het mogelijk en doelmatig is om de inkomsten uit tarieven
en de vermogenspositie van tariefgefinancierde zbo’s op te nemen bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

7

departementale jaarverslag. De minister heeft in de RBV 2010 opgenomen
dat voor de zbo/rwt-bijlagen in de departementale jaarverslagen de URL’s
naar deze organisaties dienen te worden opgenomen.
Volgens de minister spannen alle departementen zich in voor een
compleet inzicht in de rechtmatigheid. Hij stelt dat hij zijn toezegging aan
de Tweede Kamer hierover is nagekomen. De rechtmatigheid bij (nieuwe)
rwt’s blijft voor het kabinet een punt van aandacht. Over het reviewbeleid
stelt hij dat voor het houden van reviews een risicogerichte aanpak wordt
gehanteerd. Door de Wet toezicht accountantsorganisaties en de
beroepsregelgeving van het NIVRA, die de kwaliteitsbewaking van het
beroep en het toezicht op het beroep hebben versterkt, is volgens de
minister de behoefte aan en de noodzaak voor reviews afgenomen en zal
het reviewbeleid worden herzien.
Ten aanzien van zbo’s (tevens rwt’s) die niet (direct) onder de Kaderwet
zbo’s vallen, omdat er sprake is van opheffing of heroverweging, meldt de
minister namens zijn ambtsgenoot van BZK dat het van groot belang is
vakdepartementen daarover te adviseren, om de consistentie van de
toepassing van de Kaderwet zbo’s te bewaken en om de voortgang van
het traject van heroverweging c.q. beëindiging te volgen. In het
jaarverslag over 2009 zal de minister wederom over de ontwikkelingen
aan de Staten-Generaal rapporteren. Daarbij zal ook worden aangegeven
waar de taken van de zbo’s die worden opgeheven, worden ondergebracht.
Over het integriteitbeleid bij rwt’s stelt de minister dat de primaire
verantwoordelijkheid hiervoor bij de rwt’s zelf ligt. BIOS zal, mede op
verzoek van het Ministerie van BZK, op zijn website en bij activiteiten
nadrukkelijker duidelijk maken dat het bureau er ook is voor rwt’s.
Tot slot constateert de minister dat de rwt-strategie van de Algemene
Rekenkamer zeer succesvol blijkt te zijn geweest. De aandacht voor rwt’s
is nu stevig verankerd binnen de departementen.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn positief over de vooruitgang in het toezicht op en de verantwoording door rwt’s. Niettemin vinden wij het noodzakelijk dat de
ministers zich beter verantwoorden aan de Staten-Generaal over het door
hen uitgeoefende toezicht.
Wij plaatsen een kanttekening bij de wijze waarop de minister de
verantwoordelijkheid van ministers voor rwt’s interpreteert. De minister
gaat in zijn reactie alleen in op de verantwoordelijkheid die in specifieke
wet- en regelgeving is genoemd (specifieke ministeriële verantwoordelijkheid). Daarnaast hebben ministers ook een verantwoordelijkheid voor
het beleid en het wettelijk kader; dit wordt de systeemverantwoordelijkheid genoemd. Zowel de systeem- als de specifieke verantwoordelijkheid
zijn van belang bij de verantwoording van de minister aan de StatenGeneraal.
De uitzonderingsrapportages van de ministers aan de Staten-Generaal
over het functioneren en presteren van rwt’s, bieden volgens ons nog
onvoldoende informatie voor Kamerleden. De suggestie van de minister
om een verwijzing op te nemen naar toezichtsrapporten en om de
uitzonderingsrapportage te verhelderen door aandachtspunten in de RBV
hiervoor op te nemen, vinden we belangrijke stappen in de richting naar
een betere verantwoording.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

8

Ook de verwerking van gegevens over tariefgefinancierde zbo’s in de
departementale jaarverslagen zou tegemoet komen aan de wens van de
Tweede Kamer, die heeft aangegeven inzicht te willen hebben in de
publieke geldstromen bij rwt’s.
Met de minister hechten wij belang aan het inzicht in de rechtmatigheid
van het werk van rwt’s. Uit de informatie van de minister blijkt dat er
aandacht is voor de rechtmatigheidsverklaringen, maar nog niet alle rwt’s
hebben een dergelijke verklaring. Verdere inspanningen van de ministers
blijven daarom nodig om dit inzicht te verkrijgen.
De ontwikkelingen in de kwaliteitsbewaking van de accountantscontrole
zijn positief, maar de gevolgtrekking dat daardoor de noodzaak voor
reviews is afgenomen, lijkt ons voorbarig. Een minister blijft er volgens
ons verantwoordelijk voor om periodiek de kwaliteit van de accountantsverklaringen te beoordelen.
Wij zijn positief over de rapportages van de minister van BZK over de
ontwikkeling bij de zbo’s die worden opgeheven of heroverwogen. Wij
vinden het een goede aanvulling dat daarbij ook zal worden aangegeven
waar de taken van zbo’s die worden opgeheven worden ondergebracht.
Wij stellen vast dat de oorspronkelijke planning van de afronding van de
heroverwegingstrajecten met anderhalf jaar is vertraagd. Ministeries
rapporteren in hun eigen jaarverslag niet over de voortgang van de
invoering van de Kaderwet zbo’s. Wij zouden de minister van BZK dan ook
willen aanbevelen hier aandacht aan te schenken in toekomstige
rapportages.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

9

1 OVER DIT ONDERZOEK
1.1 Het doel van terugblikonderzoeken
De onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer bevatten
standaard een aantal aanbevelingen gericht op de oplossing van
problemen die in het onderzoek zijn gesignaleerd. Ministers zeggen soms
naar aanleiding van deze aanbevelingen concrete acties toe, soms ook
niet. Wat gebeurt er met de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
en de toezeggingen van bewindspersonen na de publicatie van ons
rapport? Hebben onze aanbevelingen opvolging gekregen?
Deze vragen willen we graag beantwoorden.
Wij monitoren over een langere periode – zo nodig vijf jaar of langer – of
ministeries onze aanbevelingen opvolgen en hun toezeggingen nakomen.
In dit rapport kijken wij terug op het onderzoek Verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5 uit 2006 (hierna
noemen we dit rapport RWT5) (Algemene Rekenkamer, 2006). Rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) zijn zelfstandige instellingen die
publieke taken uitvoeren met publiek geld. Dit vijfde onderzoek was het
laatste in de reeks van onderzoeken, met onze zogeheten rwt-strategie als
grondslag, waarmee wij in 1998 waren gestart.1 De aanleiding voor deze
reeks was onze constatering dat de Staten-Generaal onvoldoende inzicht
had in de stand van zaken op het gebied van rechtmatigheid en financieel
beheer bij rwt’s. Ook constateerden wij dat het toezicht niet altijd zodanig
was ingericht dat een minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid kon
waarmaken. Met de rwt-strategie wilden wij de ministers stimuleren en
ondersteunen bij het ontwikkelen van de noodzakelijke initiatieven voor
een goede verantwoording en voor goed toezicht (Algemene Rekenkamer,
2008a, p. 19–21).
De centrale vraag van dit terugblikonderzoek is: Wat hebben de ministers
gedaan met de aanbevelingen in het RWT5-rapport, zowel in het
rijksbrede deel ervan als in de daarbij behorende departementale
rapporten, en op welke wijze hebben de aanbevelingen bijgedragen aan
een betere opzet van toezicht en verantwoording bij rwt’s?
We hebben het terugblikonderzoek uitgevoerd in 2008. In dit rapport
geven we de stand van zaken van eind 2008 weer van de thema’s die in
RWT5 aan de orde zijn gekomen. Deze thema’s zijn toezicht, rechtmatigheid, reviewbeleid, toezicht op de bedrijfsvoering en verantwoording.
Naast het onderzoek naar het opvolgen van de aanbevelingen hebben wij
op een aantal thema’s een actualisatie uitgevoerd. Ook hebben we de
omvang van het rwt-veld opnieuw vastgesteld en een nieuwe inventarisatie gemaakt van de ontbrekende rechtmatigheidsverklaringen en
publieke jaarverslagen van rwt’s.
1.2 Publicaties Algemene Rekenkamer

1

De delen 1 tot en met 5 van de reeks Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak zijn beschikbaar op
www.rekenkamer.nl.

Na het verschijnen van RWT5 in 2006 heeft de Algemene Rekenkamer nog
vijf publicaties uitgebracht die gerelateerd zijn aan het onderwerp
«toezicht en verantwoording bij rwt’s». In 2008 gaven we in Bestuur op
afstand in beeld een schets van tien jaar onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar instellingen op afstand van het Rijk (Algemene
Rekenkamer, 2008a). In Kaders voor toezicht en verantwoording staan de
uitgangspunten die de Algemene Rekenkamer gebruikt bij haar onderzoek
naar instellingen op afstand van het Rijk beschreven (Algemene Reken-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

10

kamer, 2008b). Het rapport Goed bestuur in uitvoering beschrijft de
verwachtingen die ministers, toezichthouders en instellingen hebben over
goed bestuur (governance) en laat voor een aantal sectoren zien zien hoe
instellingen goed bestuur in praktijk brengen (Algemene Rekenkamer,
2008c). In 2009 zijn twee publicaties in een reeks zogeheten rwt-verkenningen verschenen. Dit waren Verslagen van Raden van Toezicht vergeleken
(Algemene Rekenkamer, 2009a) en Weloverwogen toezicht. Een analyse
van departementale toezichtsvisies (Algemene Rekenkamer, 2009b).
1.3 Opbouw van dit rapport
In deel I van dit rapport beschrijven we vanuit het rijksbrede perspectief
de stand van zaken rond verantwoording en toezicht bij rwt’s. In deel II
geven we op de genoemde thema’s per departement de ontwikkelingen
en de stand van zaken en blikken we terug op de departementspecifieke
aanbevelingen uit RWT5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

11

DEEL I RIJKSBREDE RAPPORTAGE

2 ONTWIKKELINGEN IN HET RWT-VELD
Sinds het verschijnen van RWT5 in 2006 hebben zich rijksbrede ontwikkelingen voorgedaan rondom verantwoording en toezicht. De belangrijkste
daarvan is de inwerkingtreding van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s). Ook zijn er ontwikkelingen in de aantallen rwt’s.
Zo zijn er rwt’s opgeheven en nieuwe ingesteld. Het totaal aantal rwt’s is
uiteindelijk ongeveer gelijk gebleven. In 2004 bestonden er ongeveer 1900
van deze instellingen die jaarlijks ongeveer € 117,5 miljard uitgaven,
waarvan € 70,9 miljard vanuit premies en tarieven (zie onderstaand
figuur) (Algemene Rekenkamer, 2006). Gedetailleerde informatie over de
ontwikkelingen in de aantallen rwt’s wordt in de afzonderlijke departementale hoofdstukken gegeven. Veranderingen in het financieel belang
hebben we niet onderzocht in het kader van dit terugblikonderzoek; we
hebben ons in dit onderzoek gericht op het opvolgen van aanbevelingen
en op het nakomen van toezeggingen.

P

Publiek geld naar RWT's

Uitgaven Rijk 2004: €132,5 miljard
Rijksbijdragen
aan RWT's

RWT's 2004: €117,5 miljard
€46,6
€85,9

Rijksbijdragen

€46,6

Overige
uitgaven Rijk

€70,9
Premies en tarieven: €70,9 miljard
Premies en tarieven

€70,9
Premies
en tarieven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

15

2.1 Kaderwet zbo’s
De inwerkingtreding, op 1 februari 2007, van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen is een belangrijke ontwikkeling geweest. Deze wet is van
belang voor een groot aantal rwt’s, omdat een deel daarvan tevens
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is. De Kaderwet zbo’s heeft als doel
(Tweede Kamer, 2000a):
a) ordening in de grote hoeveelheid organisatieregelingen aan te
brengen;
b) duidelijkheid in de ministeriële verantwoordelijkheid voor zbo’s te
scheppen;
c) duidelijkheid in de financiële controle op zbo’s te scheppen;
d) publiek inzicht in het bestaan en functioneren van zbo’s te vergroten.
De Kaderwet zbo’s gold direct voor alle zbo’s die na de inwerkingtreding
van de wet zijn ingesteld. Voor zbo’s die vóór de inwerkingtreding al
bestonden gold de wet niet direct. De betreffende ministers moesten
binnen een jaar na inwerkingtreding de Staten-Generaal meedelen welke
zbo’s onder de werking van de Kaderwet zbo’s zouden worden gebracht
en op welke termijn de voordracht voor een daartoe strekkende wettelijke
regeling zou worden gedaan (artikel 42 Kaderwet zbo’s). Conform artikel
42 van de Kaderwet zbo’s hebben alle ministers die het aangaat de
Staten-Generaal hierover voor 1 februari 2008 geïnformeerd. Uit deze
mededelingen blijkt dat van de in totaal 152 (clusters van) zbo’s er 73
(clusters van) zbo’s onder de werking van de Kaderwet zbo’s worden
gebracht.2 De overige 79 (clusters van) zbo’s worden er niet (direct) onder
gebracht. Dit kan de volgende redenen hebben:
– er is sprake van een zogeheten deeltijd-zbo;3
– er is sprake van een zbo zonder openbaar gezag;4
– voor het zbo is een ander specifiek rechtsregime van kracht;
– vóór februari 2010 wordt de zbo-taak beëindigd of wordt de zbo-taak
opgeheven;
– er is sprake van heroverweging of herstructurering van het zbo.

2
Bij 39 van de 73 zbo’s worden er één of meer
uitzonderingen gemaakt op de regelingen in
de Kaderwet zbo’s.
3
Het gaat hierbij om zbo’s die de zbo-taak
duidelijk als neventaak vervullen en deze
zbo-taak in concurrentie uitvoeren. Dit komt
vooral voor bij keuringsinstellingen.
4
De reikwijdte van de Kaderwet zbo’s beperkt
zich tot zbo’s met openbaar gezag. De zbo’s
zonder openbaar gezag vallen dus buiten de
reikwijdte van de Kaderwet zbo’s. Voorbeelden
van de laatste zbo’s zijn Staatsbosbeheer en
de Koninklijke Bibliotheek.

Bij de zbo’s die naar aanleiding van de laatste twee redenen niet (direct)
onder de Kaderwet zbo’s vallen (het gaat om ongeveer 45 zbo’s), is het
van belang de voortgang te volgen. Het gaat er dan om te constateren of
de zbo-taak inderdaad voor februari 2010 is beëindigd of opgeheven en of
de heroverweging heeft plaatsgevonden en wat daaruit geconcludeerd
kan worden. De Tweede Kamer heeft de minister van BZK in 2008 verzocht
in het Jaarverslag 2008 een tussenstand op te nemen over de stand van
zaken bij deze laatste groep zbo’s (Tweede Kamer, 2008). Uit deze
tussenstand blijkt dat de meeste ministeries nog bezig zijn met het proces
van opheffing of heroverweging (BZK, 2009). Uit de tussenstand wordt
niet duidelijk waar de taken van de zbo’s die worden opgeheven, worden
ondergebracht. De Algemene Rekenkamer heeft enige casussen gevonden
waar de taken teruggaan naar het verantwoordelijke ministerie en
vervolgens weer met een mandaat worden uitbesteed aan een externe
instelling. Hierdoor verandert er in de praktijk niets behalve de zbo-status
van de uitvoerende organisatie. Op dit moment hebben wij nog onvoldoende gegevens om over deze constructie te kunnen oordelen. Vanzelfsprekend blijven wij de implementatie van de Kaderwet zbo’s nauwlettend
volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

16

2.2 Discussie-rwt’s
Over een aantal instellingen bestond ten tijde van RWT5 nog discussie
over de vraag of ze wel of geen rwt waren. Zo was er destijds nog verschil
van inzicht over de rijksmusea. Deze publieke instellingen, met een
gezamenlijk financieel belang van ongeveer € 80 miljoen, werden door de
Algemene Rekenkamer wel en door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW) niet als rwt’s aangemerkt.
De discussie met de minister van OCW over de voormalige rijksmusea is
intussen afgerond. De minister heeft de voormalige rijksmusea aangemerkt als rwt. Meer informatie hierover is te vinden in het departementale
hoofdstuk over het Ministerie van OCW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

17

3 TOEZICHT
3.1 Achtergrond bij de aanbevelingen
In ons staatsbestel zal – behalve andere overheden – uiteindelijk altijd een
minister verantwoording af moeten leggen aan de Staten-Generaal over
de uitvoering van een publieke taak en over de recht- en doelmatigheid
van de daarmee gemoeide publieke middelen. Ook wanneer de uitvoering
in handen is van een organisatie buiten de rijksoverheid. De minister moet
zich over het functioneren en presteren van de uitvoerende instellingen
een oordeel vormen. Dit doet hij door het houden van toezicht (Algemene
Rekenkamer, 2008b, p. 15). In een toezichtsvisie geeft een minister aan op
welke wijze hij het toezicht op de instellingen op afstand wil vormgeven
en organiseren. In RWT5 constateerden we dat nog niet alle departementen over een toezichtsvisie beschikten. Ook constateerden wij dat de
bestaande departementale toezichtvisies nog niet waren aangepast aan
de principes uit de Kaderstellende visie op toezicht 2005 (KVoT 2005) die
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in
2005 had uitgebracht.
Naast de algemene toezichtsvisie van het departement vonden en vinden
wij het opstellen van toezichtsarrangementen per (cluster) rwt(’s)
noodzakelijk. In een toezichtsarrangement worden de lijnen die in de
toezichtsvisie zijn uitgezet, uitgewerkt voor het toezicht op de afzonderlijke
(clusters van) rwt’s. In RWT5 constateerden wij dat de departementen nog
niet voor alle (clusters van) rwt’s toezichtsarrangementen hadden
opgesteld.
Verder wordt de laatste jaren het uitgangspunt gehanteerd dat in het
verticale toezicht gebruik kan worden gemaakt van intern toezicht,
bijvoorbeeld in de vorm van een raad van toezicht. De Algemene
Rekenkamer onderschrijft dit, met de kanttekening dat het interne toezicht
het toezicht door de minister niet kan vervangen. Er is immers een
essentieel verschil in verantwoordelijkheid tussen een interne toezichthouder en een minister (zie bijvoorbeeld Algemene Rekenkamer, 2008b,
p. 27).
In RWT5 spraken wij de verwachting uit dat de departementen in een
toezichtsvisie en in toezichtsarrangementen aangeven op welke wijze de
toezichthouder namens de minister de afstemming vormgeeft met het
interne toezicht van de instellingen, of breder, met alle checks-andbalances rond een instelling.
3.2 Stand van zaken 2008
Voor deze terugblik hebben we onderzocht of de departementen voor de
(sectoren) van rwt’s toezichtsarrangementen hebben opgesteld. Het aantal
rwt’s met een toezichtsarrangement is licht toegenomen (zie overzicht
3.1). De Ministeries van Financiën en van Buitenlandse Zaken hebben
helemaal geen toezichtsarrangementen voor de rwt’s waar de departementen toezicht op moeten houden. Bij de Ministeries van VenW en van
OCW zijn nog steeds niet voor alle (clusters van) rwt’s toezichtsarrangementen opgesteld. Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) bestaan inmiddels wel voor alle rwt’s toezichtsarrangementen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

18

Overzicht 3.1 Toezichtsarrangementen per ministerie in 2005 en 2008
Ministerie

2005

2008

Buitenlandse Zaken
Justitie
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Financiën
Defensie
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Nee
Aanwezig
Aanwezig
Deels*
Nee
Aanwezig
Aanwezig
Deels*
Aanwezig
Aanwezig
Grotendeels
Aanwezig

Nee
Aanwezig
Aanwezig
Deels*
Nee
Aanwezig
Aanwezig
Deels*
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig
Aanwezig

* Deels betekent: nog niet voor alle (sectoren van) rwt’s.

Overigens publiceerden we in juni 2009 het onderzoek Weloverwogen
toezicht. In dit onderzoek hebben wij van alle bestaande departementale
toezichtsvisies onderzocht of de visies in lijn waren gebracht met de KVoT
2005. In het rapport concluderen wij dat vrijwel alle departementen een
toezichtsvisie hebben. De departementen stemmen het toezicht steeds
meer af op de specifieke kenmerken van hun beleidsterrein, hun beleidssector of zelfs op een individuele organisatie. De keuzes die hierbij
gemaakt worden, zijn vastgelegd in de departementale toezichtsvisie. Nog
niet alle ministeries maken echter op alle relevante punten hun keuzes
inzichtelijk. Bovendien zijn de meeste toezichtsvisies niet openbaar, wat
niet ten goede komt aan de transparantie van de keuzes en de inrichting
van het toezicht. Belangrijke onderdelen die volgens ons beter uitgewerkt
moeten worden in de toezichtsvisies, zijn de afstemming van het toezicht
op de interne governance van de instellingen en het hebben van een
interventiestrategie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

19

4 RECHTMATIGHEID EN REVIEWBELEID
4.1 Rechtmatigheid
4.1.1 Aanbeveling uit 2006
Over het jaar 2005 hadden 22 rwt’s nog geen rechtmatigheidsverklaring.5
Het ging hierbij om rwt’s waarin in totaal aan publiek geld ongeveer
€ 1,17 miljard omging. In RWT5 drongen wij er op aan om ook voor deze
rwt’s rechtmatigheidsverklaringen op te laten stellen. Tijdens het
Algemeen Overleg over het RWT5-rapport op 14 juni 2007 heeft de
Tweede Kamer hier ook op aangedrongen. De minister van Financiën
deed daarop de volgende toezegging: «Het streven is om in 2007 de
rechtmatigheidsvragen die nog open staan, opgelost te hebben. Dat moet
ook» (Tweede Kamer, 2007a, p. 3).
4.1.2 Stand van zaken 2008
Ten opzichte van RWT5 is het aantal rwt’s met een rechtmatigheidsverklaring toegenomen. Vooral de Ministeries van Justitie, OCW, VenW,
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) hebben vooruitgang geboekt. Deze verbetering is
deels het gevolg van het opheffen van rwt’s. In vergelijking met RWT5 is
er een aantal rechtmatigheidsverklaringen bijgekomen, voor een deel bij
nieuwe rwt’s. Over 2007 hadden in totaal vijftien rwt’s nog geen rechtmatigheidsverklaring. Hoewel er dus sprake is van een verbetering, is de
minister van Financiën er niet in geslaagd zijn toezegging na te komen om
in 2007 alle openstaande rechtmatigheidsvragen opgelost te hebben. We
hebben overigens niet vast kunnen stellen welk bedrag niet verantwoord
is met een rechtmatigheidsverklaring. Een aantal van deze rwt’s ontvangt
namelijk middelen uit premies en tarieven. De omvang van deze geldstroom is niet af te leiden uit departementale begrotingen of jaarverslagen.
In overzicht 1 in bijlage 1 staan de rwt’s waar de rechtmatigheidsverklaring over 2005 ontbrak en de stand van zaken in 2007. Ook staan in deze
bijlage de rwt’s die over 2007 voor het eerst geen rechtmatigheidsverklaring hebben (overzicht 2).
4.2 Reviewbeleid
4.2.1 Aanbeveling uit 2006

5

Onder rechtmatigheid verstaat de Algemene
Rekenkamer dat de inning en besteding van
publieke middelen in overeenstemming is met
alle daarvoor geldende wettelijke regelingen
(Algemene Rekenkamer, 2006).

Een review is voor een minister een belangrijk instrument om zich ervan
te verzekeren dat hij zich kan baseren op de ontvangen rechtmatigheidsverklaringen van rwt’s. Om de keuzes die ten grondslag liggen aan het
inrichten van reviews (bijvoorbeeld met welke regelmaat de review wordt
uitgevoerd en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ervan)
inzichtelijk te maken, dient de minister een reviewbeleid op te stellen. De
Algemene Rekenkamer vindt de uitvoering van reviews het sluitstuk van
goed toezicht (zie Algemene Rekenkamer, 2008b, p. 21). Wij constateerden
in RWT5 dat niet alle departementen een reviewbeleid hadden en dat het
reviewbeleid niet of niet geheel wordt uitgevoerd. De minister van
Financiën gaf in zijn bestuurlijke reactie aan dat het kabinet bij het
controle- en reviewbeleid terughoudend wil zijn. Ook maakte de minister
onderscheid tussen begrotings-, premie- en tariefgefinancierde rwt’s. Hij
meende dat voor de tariefgefinancierde rwt’s een review pas aan de orde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

20

is als er signalen zijn van mogelijk slechte kwaliteit van de accountantscontrole. De minister van Financiën gaf wel aan dat hij de uitvoering van
het reviewbeleid bij zijn collega’s onder de aandacht zou brengen.
4.2.2 Stand van zaken in 2008
Er is ten aanzien van het reviewbeleid een kleine vooruitgang geboekt (zie
overzicht 4.1). Van de drie departementen die in RWT5 nog geen reviewbeleid hadden vastgelegd (de Ministeries van Justitie, Financiën en van
Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM) hebben
het Ministerie van Justitie en het Ministerie van VROM inmiddels het
reviewbeleid vastgelegd. Het Ministerie van Financiën heeft dit nog niet
gedaan. Sommige ministeries (onder andere de Ministeries van VROM en
Financiën) hanteren het uitgangspunt om alleen reviews bij rwt’s uit te
voeren als ze daar aanleiding toe zien. Wij zijn van mening dat de
accountantscontrole bij iedere rwt periodiek moet worden gereviewd en
niet alleen als signalen daar aanleiding toe geven. Op deze wijze komt de
eventuele onvoldoende kwaliteit van de controle eerder onder de
aandacht van de verantwoordelijke ministers. De andere departementen
vinden dat een review in ieder geval iedere vier jaar dient plaats te vinden.
Overzicht 4.1 Reviewbeleid in 2005 en 2008
Ministerie

RWT5

2008

Justitie
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Financiën
VROM
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Nee
Ja
Ja
Nee
Nee
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja

Ja
Ja
Ja
Nee
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

21

5 BORGING VAN HET PUBLIEKE BELANG
5.1 Toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s
5.1.1 Aanbeveling uit 2006
In RWT5 stelden wij dat de bedrijfsvoering in eerste instantie een interne
aangelegenheid is van rwt’s. Enige terughoudendheid van ministers in het
toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s is naar onze mening dan ook een
logisch gevolg. De bedrijfsvoering van een rwt, zo stelden wij in RWT5,
kan wel elementen bevatten die het publiek belang raken. Wij verwachten
dat ministers zich er in hun toezicht van vergewissen dat in ieder geval
deze elementen bij de rwt’s gewaarborgd zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor:
toegankelijkheid, leveringszekerheid, continuïteit, kwaliteit, integriteit,
betaalbaarheid en kostenbeheersing van de publieke dienstverlening. Het
ging ons nadrukkelijk niet om toezicht op de gehele bedrijfsvoering. In
RWT5 bevalen we de ministers daarom aan om die elementen van de
bedrijfsvoering aan te wijzen die relevant zijn voor het publieke belang en
om aan de hand van een risicoanalyse vast te stellen in hoeverre
bestaande checks-and-balances de risico’s al afdekken en op welke
resterende risico’s het toezicht van de minister zich moet richten. Ook
deden we de ministers de aanbeveling om over de wijze waarop het
toezicht op de bedrijfsvoering is vormgegeven en over de uitkomsten van
het toezicht te rapporteren aan de Staten-Generaal. Alleen zo krijgt de
Staten-Generaal voldoende inzicht in de waarborg van publieke belangen
bij uitvoerende instellingen als rwt’s.
De minister van Financiën gaf in zijn bestuurlijke reactie aan dat het
kabinet deze aanbevelingen niet onderschrijft. De waarborg van publieke
belangen in het toezicht krijgt volgens hem al voldoende aandacht van de
vakministers. Wij gaven in ons nawoord aan het toezicht op en verantwoording over de bedrijfsvoering van rwt’s zo belangrijk te vinden dat we
onze aanbeveling handhaafden.
5.1.2 Stand van zaken 2008
Sinds RWT5 zien we een lichte verbetering in het toezicht op de bedrijfsvoering bij rwt’s. Vijf ministeries maken gebruik van risicoanalyses om te
bepalen welke onderdelen uit de bedrijfsvoering in het toezicht betrokken
moeten worden. De onderdelen die het meest genoemd worden, zijn
continuïteit, personeel en kwaliteit. Vaak benoemen de ministers deze
onderdelen in de departementale toezichtsvisie.
In ons onderzoek Weloverwogen Toezicht (2009b) hebben wij aangeven
dat een departementale toezichtsvisie een geschikt document is om de
Staten-Generaal inzicht te geven in de keuzes die de minister maakt bij de
vormgeving van het toezicht, mits die visies openbaar zijn of aan de
Staten-Generaal beschikbaar worden gesteld. Dit is bij de meeste
toezichtsvisies nog niet het geval. De meeste ministers verantwoorden
zich over dit onderwerp dan ook nog onvoldoende aan de StatenGeneraal, waardoor deze onvoldoende inzicht hebben in hoe de ministers
bedrijfsvoeringsaspecten die het publieke belang raken in hun toezicht
betrekken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

22

5.2 Zorg voor integriteit bij rwt’s
5.2.1 Aanbeveling uit 2006
In RWT5 rapporteerden wij over het belang van het element integriteit in
de bedrijfsvoering van de rwt’s. Wij noemden integriteit een relevant
aandachtspunt dat in een risicoanalyse op de bedrijfsvoering van rwt’s
meegenomen moest worden. Wij bevalen de ministers aan om met hun
rwt’s afspraken te maken over de zorg voor integriteit en de informatievoorziening daarover. De minister van BZK onderschreef onze mening dat
integriteitszorg een relevant element van het publieke belang is en
rekende het tot zijn taak het integriteitsbeleid bij rwt’s te bevorderen en te
ondersteunen. Daarbij vermeldde de minister dat hiervoor ook een rol is
weggelegd voor het Bureau Integriteit Openbare Sector (BIOS), dat als
doel heeft de diverse overheden te ondersteunen, stimuleren en faciliteren bij het concretiseren van het integriteitsbeleid binnen de eigen
organisatie. De minister wilde BIOS dan ook uitdrukkelijk ten dienste
stellen van rwt’s.
5.2.2 Stand van zaken 2008
Uit ons onderzoek blijkt dat sinds RWT5 de minister BIOS niet heeft
gevraagd om rwt’s actief te ondersteunen bij het opstellen van integriteitsbeleid. BIOS werkt doorgaans op basis van verzoeken van individuele
organisaties, en rwt’s moeten BIOS dus zelf om ondersteuning vragen.
Rwt’s zijn tot nu toe echter een kleine afnemercategorie van BIOS. Naar
het oordeel van BIOS zijn rwt’s overigens mogelijk wel inherent kwetsbaarder op het gebied van integriteit dan andere organisaties. Ze
beschikken bijvoorbeeld over publieke middelen en doen aanbestedingen.
BIOS kan rwt’s ondersteunen bij hun integriteitsbeleid door het ter
beschikking stellen van instrumenten als een methode voor het maken
van een risicoanalyse, dilemmatrainingen aan medewerkers voor integer
handelen en handleidingen voor onderzoekscans van integriteitsbeleid en
fraudegevoeligheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

23

6 VERANTWOORDING DOOR MINISTERS
6.1 Informatie over premies en tarieven
6.1.1 Aanbeveling uit 2006
De RBV schrijven voor dat ministers in hun begroting moeten aangegeven
welke rwt’s (en zbo’s) onder het departement vallen en welk bedrag uit de
rijksbegroting zij ontvangen. De RBV verplichten de ministers niet om de
bijdragen die hun rwt’s uit premies en tarieven ontvangen, te vermelden
in begroting of jaarverslag. De meeste ministers doen dat ook niet. In
RWT5 concludeerden wij dat de Staten-Generaal hierdoor geen volledig
inzicht krijgen in de publieke gelden die bij de rwt’s omgaan. In RWT5
hebben wij de totale omvang van deze geldstroom, dus inclusief premies
en tarieven zelf geïnventariseerd. Wij stelden vast dat € 70,9 miljard,
ofwel ongeveer 60% van de totale uitgaven van rwt’s, afkomstig is uit
premies en tarieven. Wij stelden ook dat met de afronding van onze
rwt-strategie de informatie aan de Staten-Generaal kwantitatief en
kwalitatief zou afnemen als de departementen juist deze geldstroom niet
zouden kwantificeren in hun jaarverslagen.
Dat de Tweede Kamer wel inzicht in deze geldstroom wenst, bleek uit het
Algemeen Overleg over het RWT5-rapport op 14 juni 2007 waarin de
Tweede Kamer de minister van Financiën vroeg om de informatievoorziening over de inkomsten van rwt’s uit premies en tarieven op peil te
houden. Ook vroeg de Tweede Kamer om inzicht in de vermogens van
rwt’s, omdat deze informatie essentieel is bij de vaststelling van premies
en tarieven en van rijksbijdragen aan rwt’s. De minister van Financiën
bestreed in dit overleg onze conclusie dat met het stoppen van de
rwt-strategie van de Algemene Rekenkamer voor de Staten-Generaal een
lacune zou ontstaan in de informatiestroom en rapportages (Tweede
Kamer, 2007a, p. 2 en p. 6).
6.1.2 Stand van zaken 2008
Uit ons onderzoek blijkt dat alle departementen zich grotendeels aan de
RBV 2008 hebben gehouden. Helaas geven de meeste departementen niet
aan hoeveel publiek geld de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. De
Ministeries van SZW en VWS zijn positieve uitzonderingen. Zij gaven deze
informatie ook in voorgaande jaren.
Wij moeten in deze terugblik vaststellen dat er toch een lacune in de
verantwoording over publieke middelen bij rwt’s is ontstaan. In RWT5
stelden wij vast dat € 70,9 miljard van de inkomsten van rwt’s afkomstig
waren uit premies en tarieven, waarvan het grootste deel door rwt’s van
de Ministeries van SZW en VWS werd ontvangen. Deze ministeries
rapporteren in begroting en verantwoording over deze inkomsten van hun
rwt’s. Het resterende bedrag dat rwt’s aan premies en tarieven ontvingen
is nog altijd € 2 miljard.6 Van deze inkomsten van rwt’s wordt in de
departementale begrotingen of jaarverslagen geen melding gemaakt.

6

Deze conservatieve schatting is gebaseerd
op gegevens uit RWT5. In RWT5 hadden wij
de inkomsten uit premies en tarieven van alle
toenmalige rwt’s via jaarverslagen in kaart
gebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

24

Voorbeelden van rwt’s met inkomsten uit premies en tarieven (bedragen 2004; Bron
RWT5).
Kadaster
Nederlands Loodswezen BV en drie regionale loodsencorporaties
Rijksdienst voor het Wegverkeer
Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA)
Stichting Waarborgfonds Motorverkeer

€ 195 mln
€ 151 mln
€ 140 mln
€ 86 mln
€ 80 mln

Ook de informatie over de vermogenspositie van rwt’s is niet verbeterd.
De departementale jaardocumenten bevatten nog steeds vrijwel geen
informatie op dit punt. Wij voeren op dit moment onderzoek uit naar de
reserves van rwt’s. In dit onderzoek zoeken we antwoord op de vraag hoe
groot de reserves, beleggingen en andere relevante posten zijn, op de
vraag hoe de rwt’s zich verantwoorden en op de vraag welk beleid er door
de minister voor vermogensvorming ontwikkeld is.
6.2 Gebruik van uitzonderingsrapportages
6.2.1 Aanbeveling uit 2006
Volgens de RBV 2008 moeten departementale begrotingen en jaarverslagen een afzonderlijke bijlage bevatten over de toezichtsrelaties van het
departement. In het jaarverslag moeten in deze bijlage bijzonderheden
gemeld worden die uit het toezicht naar voren zijn gekomen (een
uitzonderingsrapportage). De voorschriften verfijnen dit door aan te geven
dat het hierbij gaat om de goedkeuring van de tarieven, de goedkeuring
van de begroting en de goedkeuring van de jaarrekening voor zover de
minister over die bevoegdheden beschikt en de bijzonderheden met
betrekking tot (de opbouw van) de vermogenspositie van de rwt’s. Ook
moet in het jaarverslag een overzicht van de realisatie van de verschillende ramingen in de begroting staan (Financiën, 2007a).
Een uitzonderingsrapportage betekent dat de betreffende minister de
Staten-Generaal alleen informeert als zich uitzonderingen voordoen in het
functioneren en presteren van rwt’s. Wat ministers als uitzonderingen
moeten beschouwen, is niet omschreven. Het is dus aan de minister om
te bepalen welke informatie wel en welke niet in het jaarverslag komt. In
RWT5 moesten we concluderen dat de verantwoording van de ministers
aan de Staten-Generaal door het gebruik van uitzonderingsrapportages zo
beperkt was dat de verantwoording onvoldoende inzicht bood in het
functioneren van de rwt’s. Het gebruik van uitzonderingsrapportages,
zoals de rijksbegrotingsvoorschriften aangeven, is volgens ons namelijk
alleen zinvol als de Staten-Generaal weten wat een minister onder een
uitzondering verstaat. Dit betekent dat het duidelijk moet zijn aan welke
normen een rwt volgens een minister voldoet en dus op basis waarvan
een minister kan melden dat er geen sprake is van uitzonderingen. Dit is
wat wij in RWT5 de «normaalpositie» noemden. Mochten er geen
uitzonderingen te melden zijn, dan zou de minister in het jaarverslag
moeten aangeven dat uit zijn toezicht is gebleken dat de betreffende rwt’s
het afgelopen jaar naar behoren hebben gefunctioneerd, de gestelde
doelen en prestaties hebben behaald en het geld dat daarmee gemoeid is
rechtmatig hebben geïnd, beheerd en besteed.
Een andere consequentie van het gebruik van uitzonderingsrapportages is
volgens ons dat het niet melden van uitzonderingen beschouwd kan
worden als een uitspraak van een minister dat de rwt’s, of clusters van
rwt’s, aan de normen voldoen. Wij deden in RWT5 dan ook de aanbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

25

veling dat bij het gebruik van een uitzonderingsrapportage aan bovenstaande uitgangspunten voldaan zou moeten worden.
Het uitgangspunt van de Algemene Rekenkamer is namelijk dat het voor
het uitoefenen van de democratische controletaak belangrijk is dat de
Staten-Generaal weten dat de rwt’s naar behoren functioneren, presteren
en hun publieke middelen op een rechtmatige wijze innen en besteden.
In het Algemeen Overleg over RWT5 tussen de minister van Financiën en
de Tweede Kamer van 14 juni 2007 is het gebruik van de uitzonderingsrapportage besproken. Als reactie op de vraag van de Tweede Kamer naar
de algemene en specifieke normen bij uitzonderingsrapportages gaf de
minister van Financiën aan dat het bij de rwt’s gaat om de algemene
normen zoals die voor de gehele rijksbegroting gelden: rechtmatigheid,
doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarnaast zijn er specifieke normen
voor rwt’s die onder andere betrekking kunnen hebben op de kwaliteit van
de dienstverlening, de toegankelijkheid daarvan en de te leveren
prestaties. Hier geldt hetgeen in de wet- en regelgeving is bepaald voor de
relatie tussen de verantwoordelijke minister en de rwt. Deze specifieke
normen zouden uitgewerkt moeten zijn in de departementale toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen (Financiën, 2007b, p. 2).
6.2.2 Stand van zaken 2008
Uit ons onderzoek blijkt dat de meeste departementen zich over het jaar
2007 middels een uitzonderingsrapportage verantwoorden. De door ons
geschetste voorwaarden waaronder deze vorm van rapporteren zinvolle
informatie geeft voor de Staten-Generaal, hebben wij niet teruggezien in
de departementale jaarverslagen. De Staten-Generaal kunnen uit de
departementale jaarverslagen dus niet afleiden of de afzonderlijke rwt’s
aan specifieke normen zijn getoetst en zo ja, welke dat dan waren. Ook
hebben we nauwelijks verwijzingen gevonden naar documenten waarin
deze informatie te vinden zou zijn.
Over het jaar 2007 worden in de jaarverslagen nauwelijks bijzonderheden
vermeld. Over de rwt’s van de Ministeries van Justitie, BZK, OCW,
Financiën, EZ, LNV en VWS worden in het departementale jaarverslag
helemaal geen bijzonderheden vermeld. Dit zou volgens de principes van
het gebruik van uitzonderingsrapportages betekenen dat de StatenGeneraal er vanuit kunnen gaan dat de rwt’s van deze ministeries naar
behoren functioneren, de gestelde doelen en prestaties hebben behaald
en het geld dat daarmee gemoeid is rechtmatig hebben geïnd, beheerd en
besteed. Gezien de ontbrekende rechtmatigheidsverklaringen bij enkele
rwt’s van deze ministeries, lijkt het ons onwaarschijnlijk dat het niet
melden van bijzonderheden beschouwd kan worden als een uitspraak dat
alles op orde is.
Het Ministerie van VROM voldoet volgens ons het meest aan de
voorwaarden van een waardevolle uitzonderingsrapportage. In de
toezichtsbijlage van het Jaarverslag 2007 concludeert de minister van
VROM dat de publieke taakuitoefening door de zelfstandige organen van
dit ministerie van een adequaat kwaliteitsniveau is en dat het ministerie
«in control» is wat betreft zijn zelfstandige organen (zie kader op de
volgende pagina). In de bijlage wordt gemeld dat het toezicht wordt
ingevuld op basis van de (bijgestelde) toezichtsvisie en van de toezichtsarrangementen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

26

Gebruik van uitzonderingsrapportages – Ministerie van VROM
«Jaarlijks voert TopZO voor ieder zbo/rwt een risico-analyse uit. In de risico-analyse
wordt gekeken naar het presteren van iedere afzonderlijke zbo/rwt op vier aandachtsgebieden: kwaliteit taakuitoefening, continuïteit bedrijfsvoering, stabiliteit beleidsterrein en kwaliteit sturingsrelatie. [...] Daarnaast vinden reguliere activiteiten plaats als
beoordeling van de begroting, jaarstukken en in voorkomende gevallen tariefsvoorstellen en andere taken en bevoegdheden zoals in instellingswetten bepaald. De intensiteit
van het toezicht wordt gerelateerd aan de maatschappelijke betekenis (bijdrage aan
publieke taken) en omvang (in geld en mensen) van een zelfstandig orgaan. De
risico-analyse is een methodiek die VROM helpt bij invulling van selectief toezicht op
de zbo/rwt’s.»
«In het verslagjaar 2007 zijn de jaarrekeningen 2006 en de begrotingen voor het jaar
2008 van onderstaande zbo/rwt’s door de minister goedgekeurd, dit is inclusief in
voorkomende gevallen een wijziging van de tarieven.
Geconcludeerd kan worden dat de publieke taakuitoefening door de zelfstandige
organen van VROM van een adequaat kwaliteitsniveau is en dat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor deze organisaties gewaarborgd is. VROM/WWI is in control
wat betreft zijn zelfstandige organen.»
(VROM, 2008, p. 232)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

27

7 PUBLIEKE VERANTWOORDING
7.1 Aanbeveling uit 2006
De Algemene Rekenkamer gaf in RWT5 aan het belangrijk te vinden dat
alle rwt’s publiek verantwoording afleggen aan de samenleving en direct
belanghebbenden over het gebruik van publieke middelen en de
resultaten die zij hiermee bereikt hebben. In RWT5 constateerden wij dat
nog niet alle rwt’s publiek verantwoording aflegden. Wij deden daarop de
aanbeveling aan het kabinet om een generieke wettelijke publicatieplicht
in te voeren voor alle publieke instellingen, waaronder rwt’s. Bij het
Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over ons rapport op 14 juni 2007
is deze publicatieplicht aan de orde geweest. De minister van Financiën
gaf in dat overleg aan hier geen initiatief toe te zullen nemen (Tweede
Kamer, 2007a, p. 2). Wel heeft de minister van Financiën na het Algemeen
Overleg in een brief aan de Tweede Kamer een overzicht gegeven van de
rwt’s die in 2007 geen publieke verantwoording aflegden (Financiën,
2007b, p. 1–2).
7.2 Stand van zaken 2008
Het aantal rwt’s dat publieke verantwoording aflegt is sinds RWT5 sterk
toegenomen. Er zijn in totaal nog negentien rwt’s die geen publiek
jaarverslag hebben. In overzicht 3 in bijlage 1 staat een overzicht van de
ontbrekende jaarverslagen. In deze rwt’s gaat ongeveer € 400 miljoen om
aan publieke middelen. Het blijft daarom van belang dat de ministers hun
rwt’s blijven aanspreken op de noodzaak van publieke verantwoording.
Rwt’s zouden hun jaarverslag met daarin algemene informatie over de
organisatie en verantwoordingsinformatie over de financiën, de
prestaties, de bedrijfsvoering en het maatschappelijk verantwoord
handelen, openbaar moeten maken. Gezien de ontwikkelingen op het
gebied van de digitalisering van informatie, zou volgens ons tevens
verwacht mogen worden dat het jaarverslag via internet te raadplegen is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

28

8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Overzicht 8.1 Stand van zaken onderzochte thema’s 2005 en 2008
Onderzocht thema

Stand 2005

Stand 2008

Toelichting

Toezicht

Voldoende
ontwikkeld

Voldoende
ontwikkeld

Rechtmatigheid

Voldoende
inzicht
Beperkt inzicht

Voldoende
inzicht
Beperkt inzicht

Verantwoording minister aan
Staten-Generaal

Weinig inzicht

Weinig inzicht

Publieke verantwoording door
rwt’s

Beperkt inzicht

Voldoende
inzicht

Toezichtsvisies en toezichtsarrangementen zijn verder ontwikkeld,
maar nog niet voor alle (clusters van) rwt’s zijn toezichtsarrangementen aanwezig.
Het totaal aantal ontbrekende rechtmatigheidsverklaringen is
afgenomen; vijftien verklaringen ontbreken nog.
Het aantal ministeries dat het toezicht op de bedrijfsvoering
baseert op risicoanalyse is licht toegenomen, maar nog steeds
beperkt.
Het parlement krijgt onvoldoende inzicht in de publieke middelen
die bij de rwt’s omgaan.
Het parlement kan uit de verantwoording niet afleiden of en aan
welke normen de afzonderlijke rwt’s zijn getoetst. Inzicht in het
functioneren en presteren blijft hierdoor beperkt.
Het aantal rwt’s dat verantwoording aflegt in een publiek jaarverslag is sterk toegenomen.

Bedrijfsvoering van rwt’s

In overzicht 8.1 is de stand van zaken van eind 2008 vergeleken met de
bevindingen uit RWT5.
Sinds RWT5 zijn er kleine stappen gezet in de verdere verbetering van het
toezicht en de verantwoording bij rwt’s. De verantwoording van ministers
aan de Staten-Generaal is echter nog steeds zeer beperkt (zie tabel 8.1).
De Staten-Generaal krijgen namelijk geen geaggregeerde informatie over
de omvang van de publieke geldstromen bij rwt’s, omdat de uitgaven van
de rwt’s die via premies en tarieven worden verkregen meestal niet in de
departementale begrotingen of jaarverslagen opgenomen zijn. Wij
betreuren het dat de ministers deze uitdrukkelijke wens van de Tweede
Kamer niet gehonoreerd hebben.
Ook de wijze waarop de ministers invulling geven aan de uitzonderingsrapportages zorgt ervoor dat de Staten-Generaal nog steeds slechts
beperkt inzicht hebben in het functioneren en presteren van de rwt’s. De
Staten-Generaal ontvangen te weinig informatie om te kunnen beoordelen of alle publieke middelen rechtmatig zijn besteed en of de wettelijke
taken voldoende zijn uitgevoerd. We bevelen de minister van Financiën
als coördinerend minister aan de RBV aan te passen zodat uit de
departementale jaarverslagen blijkt hoe groot de publieke geldstromen bij
rwt’s zijn en hoe zij functioneren en presteren.
Aan de RBV zou een bepaling moeten worden toegevoegd dat ook de
geldstromen vanuit premies en tarieven van de rwt’s moeten worden
opgenomen.
Ook bevelen wij de minister aan om in de RBV een toelichting op te
nemen over hoe een uitzonderingsrapportage moet worden
vormgegeven. Wij denken dat het goed mogelijk is om de informatiewaarde van departementale verantwoordingen te verhogen, zonder dat
hierdoor de verantwoordingsdruk toeneemt. Bij wijze van handreiking
geven wij hier aan op welke manier dat volgens ons mogelijk is.
Door het afleggen van een aantal verklaringen in de toezichtsbijlage kan
de minister duidelijk maken hoe de situatie bij de rwt’s in het verslagjaar
is geweest. De strekking van de verklaringen is afhankelijk van de
uitkomsten van het toezicht. Mocht een minister van mening zijn dat bij
een rwt alles op orde is, dan zou hij dit in het jaarverslag expliciet moeten
maken door een zin op te nemen waarin staat dat uit zijn toezicht is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

29

gebleken dat de betreffende rwt het afgelopen jaar naar behoren heeft
gefunctioneerd, de gestelde doelen en prestaties heeft behaald en het
geld dat daarmee gemoeid was rechtmatig heeft geïnd, beheerd en
besteed.7 Voor verdere details kan de minister verwijzen naar andere
documenten zoals het openbaar jaarverslag van de betreffende rwt of de
toezichtsrapporten.
Verder dient een minister in de verantwoording te verwijzen naar een
openbaar document (bijvoorbeeld een toezichtsvisie of toezichtsarrangement) waarin staat aan welke specifieke normen de rwt is getoetst.
Zo kunnen de Staten-Generaal nagaan hoe de minister tot zijn oordeel is
gekomen.
Mocht de minister van mening zijn dat bij een rwt niet alles op orde is,
dan dient hij in het jaarverslag op te nemen op welke punten de rwt niet
aan de gestelde normen voldoet en welke stappen hij heeft ondernomen
om de problemen op te lossen. Voor de overige punten, waarop de rwt
wel aan de normen voldoet, zou de minister dan op dezelfde manier
moeten handelen als bij een rwt waar alles op orde is.
Een ander onderdeel waarin ten tijde van RWT5 nog beperkt inzicht was,
is de bedrijfsvoering van rwt’s. Dit terugblikonderzoek laat zien dat de
helft van de ministers nog geen gebruikmaakt van een risicoanalyse om
hun toezicht op de bedrijfsvoering van hun rwt’s in te vullen. Wij bevelen
de ministers aan om de bedrijfsvoering van rwt’s te analyseren op
onderdelen die het publieke belang, en daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid, raken. In het toezicht moet van deze onderdelen worden
ingeschat of deze belangen voldoende worden geborgd door de rwt. Ook
bevelen wij de ministers aan de Staten-Generaal inzicht te bieden in hun
toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s.
De overige onderzochte onderwerpen waren in RWT5 al redelijk tot goed
op orde en zijn sindsdien nog verbeterd. Wij zijn positief over de
ontwikkeling dat de meeste rwt’s inmiddels publieke verantwoording
afleggen. Dit betekent namelijk dat de publieke verantwoording door de
rwt’s zelf serieus wordt genomen. In totaal zijn er nog negentien rwt’s die
geen publiek jaarverslag hebben opgesteld. Wij bevelen de ministers wel
aan de rwt’s hier op aan te blijven spreken. Niet alleen op het opstellen
van een jaarverslag, maar ook op het publiekelijk toegankelijk maken van
de informatie via het internet.
Tot slot blijven de rechtmatigheidsverklaringen van de rwt’s een punt van
aandacht. Het aantal ontbrekende verklaringen is weliswaar afgenomen,
maar dit is voor een deel het gevolg van het verdwijnen van rwt’s.
Opvallend is dat «nieuwe» rwt’s zijn verschenen op de lijst van rwt’s met
ontbrekende rechtmatigheidsverklaringen (zie bijlage 1).

7

In het geval van sectoren van rwt’s kan de
minister zich in deze zin op de gehele sector
richten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

30

9 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
De Algemene Rekenkamer heeft een bestuurlijke reactie gevraagd op het
concept van de rijksbrede rapportage aan de ministers van Financiën en
BZK als coördinerende ministers. De minister van Financiën reageerde
mede namens zijn ambtgenoot van BZK, en alle andere ministers die dit
aangaat, op 14 september 2009. In dit hoofdstuk hebben wij de reactie van
de ministers samengevat en van een nawoord voorzien. De volledige tekst
is te vinden op onze website www.rekenkamer.nl.
9.1 Reactie ministers
De minister van Financiën ziet het overwegend positieve oordeel in dit
terugblikonderzoek als steun voor de inspanningen die de departementen
hebben geleverd op het gebied van een toezicht- en verantwoordingsstructuur bij rwt’s. De minister schetst de algemene verantwoordelijkheidsverdeling tussen ministeries en hun rwt’s: rwt’s zijn verantwoordelijk voor
het bereiken van hun maatschappelijke doelstellingen en zij verantwoorden zich over hun taakuitoefening aan samenleving en aan belanghebbenden. De ministeries hechten daarbij aan een goed werkend
systeem van checks-and-balances (de interne governance). De overheid,
zo stelt de minister, waarborgt de publieke belangen op systeemniveau.
De specifieke wet- en regelgeving geeft richting aan de relatie tussen de
verantwoordelijke minister en de rwt en aan de wijze van verantwoording
naar het parlement. Daarbij geeft de minister aan dat het beleid er nog
steeds op is gericht om met zo min mogelijk voorschriften, controles en
informatieverplichtingen een goede taakuitoefening en een adequate
informatievoorziening aan het parlement te waarborgen.
9.1.1 Reactie op conclusies en aanbevelingen
De minister gaat in op onze aanbeveling om met het opnemen van een
aantal verklaringen in de toezichtsbijlage duidelijk te maken hoe de
situatie bij de rwt’s is geweest in het verslagjaar. De minister schrijft
hierover dat hij een dergelijke verklaring ziet als een «in control
statement» van de verantwoordelijke minister. De minister stelt dat het
niet de bedoeling en niet wenselijk is dat in het departementale
jaarverslag integraal over het functioneren en presteren van rwt’s wordt
gerapporteerd. De mate waarin verantwoording aan het parlement wordt
afgelegd, wordt volgens de minister van Financiën bepaald door het
specifieke wettelijke kader van de betreffende rwt. Dit specifieke wettelijke
kader zou volgens de minister ook leidend moeten zijn bij de verantwoording over het toezicht op de rwt. Het afleggen van verantwoording
kan en zal in het algemeen langs andere wegen verlopen dan het
departementale jaarverslag en lopen daardoor meestal ook niet gelijk op,
aldus de minister. In een aantal sectoren vindt de verantwoording over het
uitgeoefende toezicht bijvoorbeeld plaats door de verslagen van
inspecties en van andere toezichthoudende organen samen met de visie
van de minister aan het parlement aan te bieden. De minister wil aan deze
lijn vasthouden, temeer daar de rechtmatigheid van de rwt’s op dit
moment voldoende is gewaarborgd. Bovendien vindt de minister dat deze
lijn aansluit op de eigen verantwoordelijkheid, de taakuitvoering op
afstand, en de vaak bewust gekozen onafhankelijke positionering van een
rwt. De minister geeft aan dat kabinet en Tweede Kamer eraan hechten
dat toezichts- en verantwoordingslasten zoveel mogelijk moeten worden
beperkt, in ieder geval voor de rwt’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

31

De minister gaat vervolgens in op onze aanbeveling om een toelichting te
geven op het gebruik van uitzonderingsrapportages. De minister geeft aan
dat hij deze voorgeschreven rapportagevorm zal verhelderen. Hiertoe zal
hij een aantal aandachtspunten opnemen in de toelichting bij de RBV. Ook
is de minister naar aanleiding van onze aanbeveling bereid te bezien of
het mogelijk en doelmatig is om gegevens van tariefgefinancierde zbo’s
ter informatie op te nemen bij het departementale jaarverslag. Ditzelfde
geldt ook voor het opnemen van informatie over de ontwikkeling van de
vermogenspositie bij zbo’s. Daarbij merkt de minister wel op dat voor
tariefgefinancierde zbo’s geldt dat de verantwoording over de uitgaven nu
al verloopt via de voor de zbo geldende wettelijke voorschriften.
Wat betreft de gegevens over de financiële omvang van de premiegefinancierde sector meldt de minister dat deze al in de departementale
jaarverslagen van de Ministeries van SZW en VWS zijn opgenomen, bij de
andere departementen zijn geen premiegefinancierde rwt’s. Tot slot geeft
de minister aan dat hij in de RBV 2010 heeft opgenomen dat voor de
zbo/rwt-bijlagen de URL’s naar deze organisaties dienen te worden
opgenomen.
9.1.2 Rechtmatigheid
Volgens de minister spannen alle departementen zich ervoor in dat alle
rwt’s een rechtmatigheidsverklaring opstellen. In de bij de reactie
toegevoegde tabellen staat de stand van zaken medio 2009.
Rwt’s waarbij over 2005 en 2007 geen rechtmatigheidverklaring was, en de stand van zaken van de rechtmatigheid medio 2009
Ministerie

Rwt

2005 Stand

2007 Visie
Algemene
Rekenkamer

Huidige stand 2009

EZ
Justitie

WaarborgHolland
Commissie Schadefonds
Geweldsmisdrijven (SGM)
Stichting Participatiefonds

geen
geen

ontbreekt
ontbreekt

geen

ontbreekt

Nederlands Loodswezen BV
en drie regionale loodsencorporaties
Vereniging Nederlands
Bureau der Motorrijtuigenverzekeraars

geen (4)

ontbreken
(4)

geen

ontbreekt

Wordt verwacht voor 2008.
Rechtmatigheid geborgd door verklaringen Departementale Auditdienst.
Wordt verwacht voor 2007. Komt later vanwege UWV
verklaring.
Samenhangend met recente wetswijzigingen en wijzigingen in de toezichtstructuur, is voorzien in rechtmatigheidverklaringen.
Kleine rwt: verklaring ondoelmatig.

OCW
VenW

FIN

.

Rwt’s die volgens de Algemene Rekenkamer voor het eerst over 2007 geen rechtmatigheidverklaring hebben en de stand van
zaken medio 2009
Ministerie

Rwt

Stand van zaken medio 2009

BZK
OCW

Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV)
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
(NVAO)
COLO (vereniging van de kenniscentra voor
beroepsonderwijs en bedrijfsleven)

Rechtmatigheidverklaring voor 2008 is afgegeven.
Rechtmatigheidverklaringen zullen conform het Belgisch-Nederlandse
verdrag dat ten grondslag ligt aan de NVAO worden vormgegeven.
Bij de activiteiten worden rechtmatigheidverklaringen afgegeven. Onderzocht wordt of het doelmatig is voor COLO als instelling ook een
rechtmatigheidverklaring af te geven.
Overleg over rwt-status vanwege de overdracht naar provincie.
Geringe wettelijke taak, verklaring ondoelmatig.
Verklaring over 2008 wordt nog verwacht.

OCW

VenW
VenW
EZ
LNV

NV Westerscheldetunnelmaatschappij
HISWA Vereniging
Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling
en Ruimtevaart (NIVR)
Bureau Erkenningen van de AOC Raad

Rechtmatigheidverklaring wordt bij de verantwoording over 2009 opgeleverd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

32

De minister stelt dat daarmee zijn toezegging aan de Tweede Kamer is
gerealiseerd. Hij merkt daarbij op dat de rechtmatigheid bij (nieuwe) rwt’s
voor het kabinet een voortdurend punt van aandacht zal blijven.
De minister gaat kort in op ontwikkelingen die invloed hebben op het
reviewbeleid van de departementen. Hij stelt dat bij het houden van
reviews een risicogerichte aanpak wordt gehanteerd. Ook noemt hij de
Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) en de beroepsregelgeving van
het NIVRA, waardoor de kwaliteitsbewaking in het beroep en het toezicht
op het beroep is versterkt. Volgens de minister is hiermee de behoefte aan
en de noodzaak tot reviews afgenomen en het reviewbeleid wordt dan
ook herzien.
9.1.3 Specifieke punten
Kaderwet zbo’s
Voor de rwt’s die tevens zbo zijn, heeft de inwerkingtreding van de
Kaderwet zbo’s gevolgen gehad. Over zbo’s (tevens rwt’s) die niet (direct)
onder deze Kaderwet vallen (door opheffing of heroverweging) meldt de
minister namens zijn ambtgenoot van BZK dat zij het van groot belang
vinden om vakdepartementen daarover te adviseren, de consistentie van
de toepassing van de Kaderwet te bewaken en de voortgang van het
traject van heroverweging dan wel beëindiging van de zbo te volgen. Net
als in 2008 rapporteert het Ministerie van BZK daarom ook in het
jaarverslag over 2009 over de 45 (clusters van) zbo’s, die niet (direct)
onder de Kaderwet zbo’s worden gebracht. Daarbij wordt ook aangegeven
waar de taken van de zbo’s die worden opgeheven, worden ondergebracht. Het streven is dit traject van heroverweging voor het najaar van
2011 af te ronden. De minister geeft aan dat de evaluatie van de Kaderwet
zbo’s in 2012 gereed moet zijn.
De minister geeft bovendien aan dat de door ons gemelde casussen
waarin taken zouden zijn teruggegaan naar het verantwoordelijke
ministerie om daarna weer met mandaat te worden uitbesteed, zijn
ambtsgenoot van BZK niet bekend zijn.
Integriteit
De zorg voor integriteitbeleid bij rwt’s is de primaire verantwoordelijkheid
van de rwt’s zelf. In 2006 heeft de minister van BZK aangegeven dat het
BIOS ook ten dienste staat van de rwt’s. BIOS zal, mede op verzoek van
het Ministerie van BZK, op de website www.integriteitoverheid.nl en op
andere manieren wel nadrukkelijker duidelijk maken dat het bureau er ook
is voor rwt’s.
Tot slot constateert de minister dat het terugblikonderzoek het positieve
beeld bevestigt van het laatste rwt-onderzoek, RWT5, en dat de afgeronde
rwt-strategie van de Algemene Rekenkamer zeer succesvol blijkt te zijn
geweest. De aandacht voor rwt’s is nu stevig verankerd binnen de
departementen. Uw strategie heeft daarmee tot een blijvend effect geleid,
aldus de minister van Financiën.
9.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We hebben in dit onderzoek teruggekeken op ruim tien jaar onderzoek
naar verantwoording en toezicht bij rwt’s. In deze tien jaar hebben veel
goede ontwikkelingen plaatsgevonden. Ook de ministers zelf constateren
een vooruitgang. Niettemin vinden wij het noodzakelijk dat de ministers
zich beter verantwoorden aan de Staten-Generaal over het door hen
uitgeoefende toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

33

Verantwoording aan de Staten-Generaal
In zijn reactie gaat de minister van Financiën in op de verantwoordelijkheid van de ministers en die van de rwt’s. Wij plaatsen een kanttekening bij de wijze waarop de minister van Financiën de verantwoordelijkheid van ministers voor rwt’s interpreteert. De minister gaat in zijn
reactie alleen in op de verantwoordelijkheid die in specifieke wet- en
regelgeving is genoemd (de specifieke ministeriële verantwoordelijkheid).
De ministers hebben echter ook nog een verantwoordelijkheid voor het
beleid en het wettelijk kader. Dit wordt de systeemverantwoordelijkheid
genoemd. De minister is namelijk als eerste geroepen om wijzigingen in
het systeem aan te brengen of voor te stellen (Tweede Kamer, 2000b). De
systeemverantwoordelijkheid houdt dus in dat de minister het beleid en
het wettelijk kader van rwt’s zo moet inrichten dat gewaarborgd wordt dat
de publieke gelden rechtmatig geïnd en besteed worden, en dat de taken
goed uitgevoerd worden door rwt’s.
Zowel de specifieke als de systeemverantwoordelijkheid zijn van belang
bij de verantwoording van de minister aan de Staten-Generaal. Wij zijn
het daarom niet met de minister eens dat de verantwoording aan de
Staten-Generaal alleen benaderd moet worden vanuit de specifieke
ministeriële verantwoordelijkheid.
Wij stellen dat een minister in zijn departementale jaarverslag moet
ingaan op het functioneren en presteren van «zijn» rwt’s. Het gaat hierbij,
zoals de minister van Financiën terecht benadrukt, niet om integrale
verantwoording, maar om een verkorte weergave van de stand van zaken
bij de rwt’s. De uitzonderingsrapportage biedt hiervoor nog te weinig
informatie. Uit de verantwoording moet namelijk blijken dat er toezicht is
gehouden, aan welke normen de rwt’s zijn getoetst, welke eventuele
afwijkingen van de norm er zijn geconstateerd en of de betreffende
minister van mening is dat gezien deze informatie het functioneren en
presteren van de rwt’s op orde is, of dat er verbeteringen noodzakelijk zijn.
Kamerleden en belangstellenden kunnen nu de verantwoording niet op
waarde schatten, omdat er geen referentiekader is voor de informatie in
de uitzonderingsrapportage. Daardoor wordt de uitzonderingsrapportage
weinigzeggend. De toezegging van de minister om de uitzonderingsrapportage te verhelderen door aandachtspunten in de toelichting op de
RBV op te nemen, is een stap in de richting van een betere verantwoording richting de Staten-Generaal. Wij zien graag dat bovengenoemde
punten hierin opgenomen worden.
Onze voorstellen voor de inhoudelijke versterking van de departementale
verantwoording leiden overigens niet tot extra administratieve lasten voor
ministers en rwt’s, omdat de benodigde informatie al voorhanden is. Bij
Kamerleden en andere belangstellenden zou deze inhoudelijke versterking
zelfs lasten kunnen wegnemen. Zij hoeven immers niet meer zelf op zoek
naar onderliggende stukken. De ministers kunnen eventuele tussenrapportages over het functioneren en presteren van rwt’s met hun oordeel
naar de Staten-Generaal sturen en daar in het departementale jaarverslag
naar verwijzen ter onderbouwing van hun verantwoording. De werkwijze
die de minister van Financiën voorstelt om over het toezicht te verantwoorden door de rapporten van inspecties en andere toezichthoudende
organen, voorzien van de visie van de minister, aan het parlement te
sturen, vinden wij dan ook een goed initiatief. Een verwijzing hiernaar in
het departementale jaarverslag hoort hier wel bij.
Het voornemen van de minister van Financiën om te bezien of het
mogelijk en doelmatig is om gegevens van tariefgefinancierde zbo’s in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

34

departementale jaarverslag op te nemen, vinden we een vooruitgang. De
omvang van de vermogens van rwt’s en de inkomsten uit tarieven is
informatie waar de verantwoordelijke minister over behoort te beschikken. Het opnemen van deze gegevens zou tegemoetkomen aan de wens
van de Tweede Kamer. De ministers kunnen deze gegevens in de
zbo/rwt-bijlage van het departementale jaarverslag opnemen. Alleen dan
krijgen de Staten-Generaal inzicht in de totale omvang van publiek
gefinancierde activiteiten en de aan burgers opgelegde lasten. De minister
van Financiën kan de ministers hiertoe uitnodigen door het in de RBV op
te nemen. Overigens wordt in de reactie gesproken over tariefgefinancierde zbo’s. Wat ons betreft geldt de aanbeveling ook voor de tariefgefinancierde rwt’s.
Rechtmatigheid
Uit de door de minister toegevoegde tabellen blijkt dat nog niet alle rwt’s
een rechtmatigheidsverklaring hebben en dat ook nog niet voor alle rwt’s
geregeld is dat deze verklaringen er komen. Verdere inspanningen van de
ministers blijven daarom nodig.
Dat de accountantsorganisaties de kwaliteitsbewaking van hun eigen werk
proberen te versterken is een positieve ontwikkeling, maar dit neemt niet
weg dat de ministers een eigen verantwoordelijkheid hebben om zich er
periodiek van te vergewissen dat de afgegeven accountantsverklaringen
inhoudelijk en kwalitatief voldoen aan de eisen die het ministerie daar zelf
aan gesteld heeft. De opmerking van de minister dat de noodzaak voor
reviews is afgenomen, lijkt ons daarom voorbarig. Volgens ons moet het
reviewbeleid voorschrijven dat de minister regelmatig de kwaliteit van de
accountantsverklaringen beoordeelt. Wij verwachten dan ook dat het
herziene reviewbeleid hierin zal voorzien.
Bij de opmerking van de minister dat de rechtmatigheid bij rwt’s geborgd
is, past een kanttekening. Wij hebben in onze rwt-onderzoeken aangegeven dat er rechtmatigheidsverklaringen door de minister worden
gevraagd en door de rwt’s worden gegeven, waardoor er inzicht is in de
rechtmatigheid. Hiermee is echter niet gezegd dat de rechtmatigheid zelf
op orde is. Een rechtmatigheidsverklaring kan immers ook een afkeuring
bevatten. Voor het komende jaar hebben we een onderzoek in voorbereiding waarin aandacht wordt besteed aan de inhoud van de rechtmatigheidsverklaringen van de rwt’s.
Kaderwet zbo’s
Het is van belang dat het Ministerie van BZK het parlement blijft informeren over de voortgang van de invoering van de Kaderwet zbo’s. Het is
daarom goed dat de minister van BZK ook bij het jaarverslag 2009
rapporteert over (clusters van) zbo’s die niet (direct) onder de Kaderwet
worden gebracht. Het is een positieve aanvulling dat daarbij ook wordt
opgenomen waar de taken van op te heffen zbo’s worden ondergebracht.
De door ons genoemde casussen waarbij zbo-taken teruggaan naar het
ministerie om vervolgens onder mandaat te worden uitbesteed, worden
daardoor ook inzichtelijk. De minister wenst het traject van heroverweging
voor het najaar van 2011 te hebben afgerond. Wij constateren dat dit
anderhalf jaar later is dan de oorspronkelijke planning. De aanpassing van
de instellingswetten van de zbo’s die onder de Kaderwet worden
gebracht, is een langdurig proces. Omdat ministers geen informatie geven
over de voortgang van de implementatie van de Kaderwet zbo’s, blijft de
voortgang voor de Staten-Generaal en andere belanghebbenden
onduidelijk. Wij bevelen de minister van BZK aan hier informatie over op
te nemen in toekomstige rapportages. We zullen de uitvoering van de
Kaderwet zbo’s op de voet blijven volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

35

Integriteit
Wij vinden het een goede zaak als BIOS meer bekendheid krijgt onder de
rwt’s. Een integriteitsbeleid is erg belangrijk voor rwt’s.
Ter afronding
Net als de minister zijn wij van mening dat de rwt-strategie succesvol is
geweest. In een nieuw rwt-onderzoeksprogramma willen wij het rwt-veld
verder verkennen door onder andere verdiepend onderzoek te doen naar
de werking van toezicht en verantwoording in de praktijk. Tevens zullen
we aandacht besteden aan de knelpunten van de afgelopen jaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

36

DEEL II DEPARTEMENTALE RAPPORTAGES
In dit deel II blikken we terug op de departementale rapporten van RWT5.
We gaan per departement in op de voortgang, tot eind 2008, bij de
rijksbreed onderzochte thema’s (toezicht, rechtmatigheid, reviewbeleid,
bedrijfsvoering en verantwoording). We blikken tevens terug op de
departementspecifieke aanbevelingen uit RWT5. Doordat de departementspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen, kunnen de rapportages per
departement enigszins van elkaar verschillen.

10 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Omdat het RWT5 voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken geen
aanbevelingen bevatte, heeft de terugblik zich beperkt tot een actualisering van het beeld.
10.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken had eind 2008 één rwt, net als in
20058: de Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden NV (FMO). De FMO verstrekt leningen aan bedrijven en ontwikkelingsbanken om het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te stimuleren in
het belang van de economische en sociale vooruitgang van deze landen.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken beschouwt de FMO niet als een
rwt, maar als een staatsdeelneming waaraan subsidie wordt verstrekt. Op
de besteding van die subsidies wordt door het Ministerie van Buitenlandse Zaken toezicht gehouden en het Ministerie van Financiën neemt de
rest van het toezicht (bijvoorbeeld op de rechtmatigheid van de uitgaven
en de benoeming van commissarissen) voor haar rekening.
10.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie en toezichtsarrangementen
Aan het toezicht op de FMO ligt geen toezichtsvisie of toezichtsarrangement ten grondslag. De toezichthoudende rol van het departement is
vastgelegd in het controleprotocol waarmee de externe accountant
jaarlijks het jaarverslag en de jaarrekening beoordeelt.
In RWT5 constateerden wij dat de minister met het actualiseren van het
controleprotocol de toezichtsrol van het departement verder had
vormgegeven en verstevigd. Hetzelfde controleprotocol is nog steeds van
toepassing.
Rechtmatigheid
De FMO brengt jaarlijks een jaarverslag en jaarrekening uit. Een externe
accountant voert hierop controle uit op grond van een controleprotocol uit
1995 dat is afgesproken tussen de FMO en het Ministerie van Financiën.
In RWT5 stelden wij vast dat de externe accountant voor de FMO over
2003 en 2004 een goedkeurende accountantsverklaring had afgegeven.
Daarnaast is over deze jaren separaat een rechtmatigheidsverklaring
afgegeven door de externe accountant. Deze werkwijze is ook voor het
jaar 2007 gevolgd.

8

Tussen het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, het Ministerie van Financiën en de
FMO enerzijds en de Algemene Rekenkamer
anderzijds bestaat al enige jaren discussie
over de rwt-status van de FMO. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat de FMO een
rwt is, omdat een machtigingswet ten grondslag ligt aan de oprichting van deze organisatie.

Reviewbeleid
In RWT5 constateerden wij dat de departementale accountantsdienst van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken tweejaarlijks een review uitvoert op
de werkzaamheden van de externe accountant aan de hand van een
controleprotocol. Tevens werd toen geconstateerd dat sinds april 2005 een
aangepast controleprotocol beschikbaar was. In dit protocol waren
bepalingen opgenomen voor de reikwijdte, de aanpak en de uitvoering
van de controle en voor de rapportage, inclusief een voorgeschreven tekst
voor de inhoud van de verklaring. Tevens was aangegeven dat de minister
zich het recht voorbehoudt om een review te laten uitvoeren bij de
accountant van de FMO om de naleving van het controleprotocol te
toetsen. Dit protocol is nog steeds van kracht.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
Het departementale jaarverslag over 2007 en de begroting voor 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

39

bevatten alleen fragmentarische informatie over de FMO. De Tweede
Kamer ontvangt wel de resultaten van de evaluatie van de overeenkomst
tussen de staat en de FMO. Deze overeenkomst wordt eens in de vijf jaar
geëvalueerd. In 2005 was die evaluatie vooral gericht op de financiering.
In de volgende evaluatie (eind 2009) ligt de nadruk op de ontwikkelingsimpact.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat de FMO zich publiek verantwoordt door
middel van een publiek jaarverslag. Ook over 2007 heeft de FMO een
jaarverslag opgesteld. Dit jaarverslag heeft de FMO ook op haar website
geplaatst. Het jaarverslag van de FMO wordt niet aan de Tweede Kamer
gestuurd.
10.3 Conclusie en aanbevelingen
Wij constateren dat de Staten-Generaal door de minister van Buitenlandse
Zaken slechts beperkt inzicht wordt geboden in de wijze waarop het
toezicht op de FMO wordt uitgevoerd en daarmee beperkt zicht heeft op
het functioneren en presteren van deze rwt.
Wij bevelen de minister van Buitenlandse Zaken aan om een toezichtsarrangement op te stellen voor de FMO.
10.4 Reactie minister
In de reactie op de specifieke rapportage refereert de minister van
Buitenlandse Zaken aan de discussie tussen hem en de Algemene
Rekenkamer over de rwt-status van de FMO. De minister stelt dat de
Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken de FMO beschouwen als
een staatsdeelneming die beheerd wordt door het Ministerie van
Financiën en waaraan door het Ministerie van Buitenlandse Zaken
subsidie wordt verstrekt. Op de besteding van de subsidies houdt het
laatstgenoemde ministerie toezicht. Verder heeft het Ministerie van
Buitenlandse Zaken samen met het Ministerie van Financiën tweemaal per
jaar een overleg met de FMO, waarin het door de FMO te voeren beleid
wordt besproken. Het Ministerie van Financiën is als aandeelhouder
verantwoordelijk voor het beheer van de onderneming. De FMO is verder
op basis van haar banklicentie onderworpen aan toezicht door De
Nederlandsche Bank (DNB). De FMO voert volgens de minister geen
wettelijke taken uit en is dan ook geen rwt.
Voorts stelt de minister dat wij geen tekortkomingen hebben vastgesteld
in het toezicht op de FMO, ook niet in de besteding van de subsidiemiddelen. Gelet op het bovenstaande ziet de minister van Buitenlandse
Zaken dan ook geen aanleiding om een toezichtsarrangement op te stellen
voor de FMO.
10.5 Nawoord
Wij stellen vast dat het het Ministerie van Buitenlandse Zaken niet is
gelukt de machtigingswet waarop wij de rwt-status van de FMO baseren,
in te trekken. In zijn reactie beschrijft de minister op hoofdlijnen hoe
aansturing, verantwoording en toezicht op de FMO zijn georganiseerd.
Volgens ons zou een nadere uitwerking van deze hoofdlijnen en het
opstellen van de normen waaraan de FMO zou moeten voldoen, een
goede basis zijn voor een toezichtsarrangement voor de FMO. Los van de
rwt-status van de FMO, blijven wij het van belang vinden dat het voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

40

FMO en de drie verschillende toezichthouders duidelijk is welke taken en
verantwoordelijkheden alle betrokkenen hebben in het toezicht op de
taakuitvoering en de rechtmatige besteding van de betreffende publieke
middelen. Daarom blijven wij van mening dat het opstellen van een
toezichtsarrangement een goede zaak zou zijn. Dit toezichtsarrangement
kan ook dienen om het parlement te informeren over de wijze waarop de
ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken hun ministeriële
verantwoordelijkheid willen dragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

41

11 MINISTERIE VAN JUSTITIE
11.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van Justitie had eind 2008 vijftig rwt’s. Dit zijn:
• Raden voor Rechtsbijstand (5);
• Bureau Financieel Toezicht (BFT);
• Reclasseringsorganisaties (15);
• Slachtofferhulp Nederland (SHN);
• Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM);
• Halt-bureaus (12);
• Particuliere Forensisch Psychiatrische Centra (6);
• Particuliere Jeugdinrichtingen (7)
• Centraal orgaan Asielzoekers (COA);
• Stichting Donorgegevens Kunstmatige Bevruchting (SDKB).
In vergelijking met RWT5 zijn er twee rwt’s bijgekomen, namelijk een
particulier forensisch psychiatrisch centrum en de SDKB. Twee instellingen hebben de rwt-status verloren, namelijk een Halt-bureau en een
particuliere jeugdinrichting en twee rwt’s zijn overgegaan naar het
programmaministerie voor Jeugd en Gezin, namelijk het Landelijk Bureau
Inning Onderhoudsbijdragen en Stichting Nidos.
Er ligt een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer waardoor de vijf Raden voor
de Rechtsbijstand, nu vijf afzonderlijke rwt’s, samengaan in één rwt
(Tweede Kamer, 2009).
11.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
In RWT5 constateerden wij dat de minister van Justitie goede vorderingen
had gemaakt met het toezicht op de rwt’s. Op dat moment liepen er ook
nog acties om het toezicht verder te verbeteren. Sinds RWT5 zien we dan
ook weer een aantal aanpassingen in het toezicht.
Het nieuwe financieel-economisch toezichtsstatuut is op 1 januari 2007 in
werking getreden. Dit is één van de documenten waarin de toezichtsvisie
is vastgelegd.
Daarnaast is ook de interne organisatie van het toezicht aangepast.
Binnen twee van de drie directoraten is de toezichtsfunctie op de rwt’s
verlegd van de beleidsdirecties naar twee nieuw gevormde directies. Een
laatste grote verandering is dat vanaf 2009 de frequentie van de rapportages van de rwt’s aan de directies over de geleverde prestaties is
verlaagd van driemaal naar tweemaal per jaar.
In RWT5 constateerden wij dat niet was vastgelegd op welke wijze in het
toezicht werd gebruikgemaakt van de uitkomsten van het toezicht door
inspecties, het verbijzonderd toezicht. Wij bevalen aan in het toezicht
zoveel mogelijk gebruik te maken van dit verbijzonderd toezicht en dit
gebruik vast te leggen in het departementale toezichtsbeleid. Wij
constateren dat het ministerie dit uitgangspunt inmiddels heeft vastgelegd9 en ook dat bij de uitvoering van het toezicht beter gebruik wordt
gemaakt van de uitkomsten van inspectierapporten.

9

In de Aanwijzing controleprotocol subsidiëring Deel I-Algemeen van juni 2008 is
opgenomen dat voor de kwaliteit van de
uitvoering van subsidies vaak gebruik zal
worden gemaakt van inspectierapporten.

Toezichtsarrangementen
In RWT5 stelden wij vast dat voor alle (clusters van) rwt’s toezichtsarrangementen waren opgesteld. Hierin zijn geen veranderingen
opgetreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

42

Rechtmatigheid
In RWT5 constateerden we dat voor alle rwt’s over 2005 een rechtmatigheidsverklaring was afgegeven. Ook over 2007 geven alle rwt’s een
rechtmatigheidsverklaring. Alleen de SGM heeft, net als over 2005, over
2007 geen eigen rechtmatigheidsverklaring. De verantwoording en
rechtmatigheidscontrole worden namelijk meegenomen in de controle
door de departementale auditdienst, omdat de ambtelijke organisatie van
SGM onderdeel uitmaakt van het Ministerie van Justitie. De SDKB is in
deze terugblik overigens niet onderzocht.10
Reviewbeleid
In RWT5 constateerden wij dat er geen reviewbeleid van het Ministerie
van Justitie was vastgelegd. Wel werden destijds, afhankelijk van de
uitkomsten van een risicoanalyse of naar aanleiding van de jaarstukken,
reviews gehouden. Verder vonden periodiek reviews plaats. In het
toezichtstatuut 2007 is het reviewbeleid wel vastgelegd. Het uitgangspunt
van dit reviewbeleid is dat de beleidsdirectie ervoor zorgt dat er toezicht
wordt uitgeoefend op de controlewerkzaamheden van de accountant. De
beleidsdirectie kan de departementale accountantsdienst verzoeken
reviews uit te voeren. De directie Financieel-Economische Zaken (DFEZ)
toetst of de beleidsdirecties een reviewbeleid hebben ontwikkeld en op
basis hiervan een reviewplan hebben opgesteld, of de beleidsdirecties het
plan hebben uitgevoerd en of aan de uitkomsten van een gehouden
review voldoende vervolg wordt gegeven. Overigens kunnen beleidsdirecties die slechts op een gering aantal rwt’s toezicht houden, met
instemming van DFEZ afzien van het opstellen van een reviewplan of het
houden van reviews. In dit laatste kan de Algemene Rekenkamer zich niet
vinden. Wij vinden het van belang dat bij alle rwt’s structureel periodieke
reviews worden uitgevoerd.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
In RWT5 stelden wij vast dat het Ministerie van Justitie slechts beperkt
toezicht houdt op de bedrijfsvoering van de rwt’s. Wij deden de aanbeveling het toezicht op de bedrijfsvoering verder te laten strekken dan
alleen een risicoanalyse op de continuïteit van de te leveren prestaties.
Integriteit en bestuurskosten zouden in die risicoanalyse betrokken
kunnen worden.
In het toezichtstatuut 2007 is vastgelegd dat de betreffende beleidsdirectie
bij instellingen periodiek een risicoanalyse moet uitvoeren naar relevante
onderdelen zoals beleidsuitvoering, bedrijfsvoering, integriteitszorg en
informatievoorziening. Ook is vastgelegd dat de beleidsdirectie de
strategische, financiële en operationele risico’s voor de rwt’s in kaart
brengt. In de uitvoering van de risicoanalyses wordt nog niet voor iedere
rwt structureel aandacht aan integriteitszorg en bestuurskosten gegeven.

10

Volgens het Reglement Donorgegevens
Kunstmatige Bevruchting dient het bestuur
van de stichting jaarlijks de balans en een
rekening van baten en lasten op te stellen en
deze, voorzien van een accountantsverklaring,
naar de ministers van VWS en Justitie
te zenden.

Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van Justitie verantwoordt zich in de Begroting 2009 en
Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s
en rwt’s onder het departement vallen en welke bijdrage zij uit de
departementale begroting ontvangen. De minister geeft hierbij niet aan
welk bedrag de rwt’s aan premies en tarieven ontvangen. In de toezichtsbijlage van het Jaarverslag 2007 verklaart de minister de verschillen
tussen begroting en realisatie van de verstrekte begrotingsgelden. Over
de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie
opgenomen. Dit betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is
hoe groot de totale publieke geldstroom is en wat de omvang is van de
vermogens van de rwt’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

43

In het departementale jaarverslag 2007 verantwoordt de minister zich
door middel van een uitzonderingsrapportage over het toezicht op de
rwt’s. In dit jaarverslag worden geen opmerkingen over het uitgevoerde
toezicht of over de uitkomsten uit het toezicht gemeld. Informatie over
wanneer uitzonderingen wel worden gemeld, ontbreekt.
In de toezichtsbijlage van het Jaarverslag 2007 verwijst de minister wel
naar beleidsartikelen waarin informatie wordt gegeven over de uitvoering
van het beleid en uitgevoerde beleidsdoorlichtingen. De bijdrage van een
rwt aan het beleid wordt in deze artikelen niet gespecificeerd.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat alle rwt’s zich publiek verantwoordden in
een publiek jaarverslag. Uit dit terugblikonderzoek blijkt dat zes rwt’s over
2007 geen publiek toegankelijk jaarverslag hebben. Dit zijn twee particuliere Forensisch Psychiatrische Centra en vier particuliere jeugdinrichtingen. De jaarverslagen van SGM, COA en SDKB worden aan de Tweede
Kamer gestuurd.
Overige aanbevelingen
In het RWT5-rapport over het Ministerie van Justitie constateerden wij dat
de betrouwbaarheid van de prestatie-informatie van de (particuliere)
jeugdinstellingen niet is gegarandeerd als gevolg van problemen met het
ICT-systeem TULP.11 Daarnaast was er onvoldoende controle op de
totstandkoming van de prestatie-informatie bij de instellingen zelf. Gezien
het feit dat de door de instellingen geleverde prestatie-informatie gebruikt
werd om het subsidiebedrag vast te stellen, drongen wij aan op het
verhogen van de betrouwbaarheid van de informatie uit TULP. De minister
reageerde hierop met een verbetertraject. De eerste resultaten verwachtte
hij begin 2007.
Sindsdien is door het departement op drie manieren gewerkt aan de
verbetering van TULP. De processen zijn waar nodig en mogelijk aangepast. De processen zijn opnieuw onder de aandacht gebracht van de
gebruikers van het systeem. Er zijn opleidingen, handleidingen en
werkinstructies opgesteld, via intranet is deze informatie permanent
beschikbaar en er is een ondersteuningsgroep waar gebruikers elke
werkdag terecht kunnen met vragen. Tot slot is het systeem zo aangepast
dat de juiste invoer van gegevens als het ware afgedwongen wordt.
Ondanks deze inspanningen is er volgens ons nog steeds vooral sprake
van onderhoud. De aanpassing van TULP heeft plaatsgevonden binnen de
mogelijkheden van het systeem. Om de informatievoorziening op een
hoger peil te brengen, is een nieuw systeem nodig.
11.3 Conclusie en aanbevelingen
Hoewel het toezicht op rwt’s en de verantwoording over de aan rwt’s
verstrekte middelen intussen verder gestructureerd en verbeterd is, blijft
het vasthouden en verder uitbouwen van de bereikte verbeteringen
noodzakelijk.

11

Via TULP moeten de (particuliere) jeugdinstellingen informatie aan het ministerie
leveren.

In RWT5 formuleerden wij vijf aanbevelingen. Twee daarvan zijn in hun
geheel opgevolgd, namelijk het gebruik van inspectierapporten en het
vastleggen van het reviewbeleid. Twee aanbevelingen zijn deels
opgevolgd. Alleen de integriteitszorg is een structureel aandachtspunt
geworden in de risicoanalyse voor Justitiële Jeugdinrichtingen. En
hoewel er aan TULP is gewerkt, is voor het op een hoger peil krijgen van
de informatie een nieuw systeem nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

44

De vijfde aanbeveling ging over de verantwoordingsinformatie in het
departementale jaarverslag. Deze aanbeveling is niet opgevolgd. Het
jaarverslag voldoet wel aan de RBV, maar geeft niet de aanvullende
informatie die wij hadden aanbevolen. De Algemene Rekenkamer is van
mening dat alle geldstromen van en naar de rwt’s inzichtelijk moeten
worden gemaakt voor de Staten-Generaal en dat minimaal duidelijk moet
worden gemaakt aan welke normen de rwt’s zijn getoetst. Dit punt is in
hoofdstuk 6 en in de conclusie van deel 1 van dit rapport toegelicht. De
aanbevelingen die we hier noemen, zijn ook van toepassing op het
Ministerie van Justitie.
Tot slot bevelen wij de minister van Justitie aan dat hij laat onderzoeken
of de in 2008 doorgevoerde veranderingen in de interne organisatie van
het toezicht op de rwt’s gevolgen hebben voor de basisdocumenten (de
algemene toezichtsvisie uit 2004 en het financieel-economisch toezichtsstatuut uit 2007) waarin de uitgangspunten en inrichting van het toezicht
zijn vastgelegd.
11.4 Reactie minister
In de reactie op de specifieke rapportage gaat de minister van Justitie in
op onze kritiek op het reviewbeleid van het departement. Dit reviewbeleid
staat toe dat beleidsdirecties die slechts op een gering aantal rwt’s
toezicht houden met instemming van de tweedelijns toezichthouder
kunnen afzien van het opstellen van een reviewplan of van het houden
van reviews. De minister stelt dat het element proportionaliteit is
ingevoegd om ondoelmatig handelen te voorkomen en dat dit in beginsel
niet in strijd is met de zienswijze van de Algemene Rekenkamer dat bij alle
rwt’s structureel periodieke reviews worden uitgevoerd. Argumenten om
af te zien van het houden van reviews of het opstellen van een reviewplan
zijn: als het aantal instellingen waarop eerstelijnstoezicht wordt uitgeoefend beperkt is, als het financiële belang relatief gering is en als er geen
andere zwaarwegende argumenten zijn voor het houden van een review.
De belangrijke criteria voor het bepalen van het bereik en diepgang van
reviews zijn (niet limitatief): risico op misbruik en oneigenlijk gebruik,
complexe wet- en regelgeving, ervaringen uit accountantsrapporten, en
eerdere reviews. Ook geldt: hoe complexer en/of risicovoller de processen, hoe belangrijker het uitvoeren van een review.
De minister is van mening dat dit richtsnoer voldoende waarborgen geeft
voor het uitvoeren van de vereiste reviews.
De minister geeft aan dat ter verbetering van de risicoanalyses in de
eerstkomende jaarcyclus specifieke aandacht zal worden gegeven aan
integriteitszorg en aan bestuurskosten.
Voor een reactie op onze aanbeveling over de verantwoording aan de
Staten-Generaal, verwijst de minister naar de algemene reactie van de
minister van Financiën. De minister merkt hierbij op dat hij de door de
minister van Financiën aangepaste RBV te zijner tijd zal naleven en dat hij
het jaarverslag van het Ministerie van Justitie in overeenstemming met
die richtlijnen zal opstellen.
Over onze kritische opmerkingen over de kwaliteit van de informatie die
met TULP wordt gegenereerd merkt de minister op dat hij passende
maatregelen zal treffen om het automatiseringssysteem TULP te
verbeteren. Tot slot geeft de minister aan dat hij de aanbeveling zal
overnemen om te laten onderzoeken of de in 2008 doorgevoerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

45

veranderingen in de interne organisatie van het toezicht op de rwt’s
gevolgen heeft voor de basisdocumenten.
11.5 Nawoord
Wij constateren dat de minister welwillend staat tegenover onze aanbevelingen. Wij kijken uit naar de concrete uitwerking van de voorgenomen
acties. Wij vinden dat de gehanteerde criteria een goede invulling geven
aan het proportionaliteitbeginsel, maar vragen ons wel af of de afweging
van doelmatig handelen niet zou moeten plaatsvinden in een eerdere
fase. Als het departement ervoor kiest om een accountantsverklaring te
vragen dan moet het volgens ons, ook als uit de toepassing van de criteria
blijkt dat er geen zwaarwegend argument is om een review uit te voeren,
de kwaliteit van de accountantswerkzaamheden periodiek onderzoeken.
De departementale auditdienst zou, los van de beleidsdirecties, over het
uitvoeren van reviews moeten kunnen beslissen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

46

12 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
12.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van BZK heeft eind 2008 dertig rwt’s. Dit zijn:
• De 25 politieregio’s;
• De Politieacademie (PA);
• Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP);
• Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV);
• Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV);
• Nederlands Bureau Brandweerexamens (Nbbe).
Sinds 2005 is er één rwt bijgekomen, namelijk de Onderzoeksraad voor de
Veiligheid en één rwt opgeheven, het VUT-fonds.
12.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
Het Ministerie van BZK heeft na RWT5, in 2007, een nieuwe toezichtsvisie
uitgebracht: Toezicht bij BZK. Deze visie is een actualisering van de versie
uit 2005. In deze nieuwe visie is de uitwerking van onze aanbevelingen uit
RWT5 vastgelegd. Hieronder gaan we daar voor een aantal onderdelen op
in.
Toezichtsarrangementen
In RWT5 concludeerden we dat de toezichtsarrangementen nog niet
allemaal waren aangepast aan de toezichtsvisie van het departement. Ook
vonden wij dat de toezichtsarrangementen konden worden verbeterd door
gebruik te maken van (periodieke) risicoanalyses. De minister deed hierop
de toezegging dat de toezichtsarrangementen in het najaar van 2006 door
de toezichthouders zouden worden geactualiseerd en dat risicoanalyses
de expliciete basis zouden worden voor de keuzes in het toezicht. Op die
manier zou herkenbaar selectief toezicht kunnen plaatsvinden. Ter
ondersteuning van de invoering van risicoanalyses zou een handleiding
voor het maken van een risicoanalyse worden opgesteld. Bovendien zou
de invoering van de nieuwe systematiek worden getoetst door het
toezichtscomité. Wij constateren dat sinds 2006 een expliciete risicoanalyse onderdeel is van de toezichtscyclus. De toezichthouders voeren
elk jaar een risicoanalyse uit op basis waarvan het toezichtsprogramma
wordt opgesteld. Ook de toegezegde handleiding is verschenen: het
«basisstramien risicoanalyse» (FEZ BZK, z.j.). Het toezichtscomité toetst
ten slotte de werking van het toezicht aan de toezichtsvisie en bewaakt de
samenhang in het toezicht. De minister is op dit vlak al zijn toezeggingen
nagekomen.
Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat twee rwt’s over het jaar 2005 geen rechtmatigheidsverklaring hadden. Dit waren SAIP en het VUT-fonds. Het VUT-fonds
is per 2007 opgeheven. SAIP heeft over 2007 wel een rechtmatigheidsverklaring. Alleen de nieuw ingestelde rwt, de OvV, heeft geen
rechtmatigheidsverklaring, maar een verklaring van getrouwheid12.
12

Bij de controle van de getrouwheid gaat de
account na of de jaarrekening een getrouw
beeld geeft van zowel de baten en lasten als
de grootte en samenstelling van het vermogen.

Reviewbeleid
In RWT5 constateerden wij dat het reviewbeleid van het Ministerie van
BZK nog niet overal voldoende in de toezichtsarrangementen en in het
feitelijk toezicht door de beleidsdirecties was opgenomen. Wij stellen vast

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

47

dat het reviewbeleid inmiddels is vastgelegd in de departementale
toezichtsvisie. De toezichtsvisie stelt dat het reviewbeleid onderdeel moet
uitmaken van het toezichtsarrangement. De toezichthouder is verantwoordelijk voor het inrichten van het toezicht en dus ook voor het daadwerkelijk inzetten van reviews als toezichtsinstrument. De handleiding
Reviews en reviewbeleid (Auditdienst BZK, z.j.) van de departementale
auditdienst fungeert hierbij als richtlijn. De auditdienst voert reviews uit
op verzoek van de toezichthouder, maar kan op basis van een eigen
risicoanalyse ook uit eigen beweging reviews uitvoeren (BZK, 2007). Uit
ons onderzoek blijkt dat in 2008 een review is uitgevoerd bij de OvV.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
In RWT5 concludeerden we dat de minister van BZK nog niet bepaald had
welke aspecten van de bedrijfsvoering van de rwt’s van belang zijn voor
het publiek belang en waar hij dus systematisch toezicht op moest
houden. Intussen heeft de minister deze aspecten wel in de toezichtsvisie
vastgelegd. Het gaat om doelmatigheid, kwaliteit van de planning &
controlcyclus, vermogensbeheer, personeel, bedrijfsresultaat, integriteit
en bestuurskosten. We hebben slechts enkele van deze aspecten expliciet
teruggevonden in de risicoanalyses die de basis vormen voor het
toezichtprogramma voor 2008. In het toezichtsprogramma voor 2009 is er
expliciete aandacht voor de aspecten vermogensbeheer, bestuurskosten
en integriteit.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van BZK verantwoordt zich in de Begroting 2009 en het
Jaarverslag 2007 grotendeels volgens de RBV 2008. De minister geeft aan
welke zbo’s en rwt’s onder het departement vallen, maar is onvolledig
over het aantal rwt’s. Er staat namelijk niet vermeld welke zbo’s ook rwt
zijn. Het Jaarverslag 2007 voldoet niet aan het voorschrift om informatie
te geven over de realisatie van de begrotingsgelden en het verklaren van
eventuele verschillen met de ramingen. De minister geeft niet aan welk
bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Over de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister ook geen informatie opgenomen. Dit
betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoeveel publiek
geld er in totaal bij de rwt’s omgaat en wat de omvang van de vermogens
van de rwt’s is.
In het Jaarverslag 2007 verantwoordt de minister zich door middel van
een uitzonderingsrapportage over het toezicht op de rwt’s. De minister
verantwoordt zich in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag
over het toezicht op de rwt’s, niet in de toezichtsbijlage. Er worden in het
Jaarverslag 2007 over het toezicht geen bijzonderheden gemeld.
Informatie over wanneer uitzonderingen wel worden gemeld, ontbreekt.
Uit ons onderzoek blijkt dat het ministerie wel een afwegingskader heeft
om te bepalen welke toezichtsbevindingen in het jaarverslag worden
vermeld. Dit is echter een intern document (FEZ BZK, 2009).
Los van het jaarverslag worden de Staten-Generaal overigens wel
geïnformeerd over het toezicht op de politieregio’s en op de Politieacademie. Deze informatie staat in het toezichtsverslag van de Inspectie
Openbare Orde en Veiligheid.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat de SAIP en het VUT-fonds zich niet publiek
verantwoordden door middel van een publiek jaarverslag. Intussen is het
VUT-fonds geen rwt meer en verantwoorden alle andere rwt’s zich in een
publiek jaarverslag of in andere resultaatinformatie via hun website. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

48

jaarverslag van de Nederlandse Politie wordt tevens aan de StatenGeneraal aangeboden. Hierin wordt uitgebreid ingegaan op de prestaties
van de diverse korpsen.
12.3 Conclusie en aanbevelingen
In RWT5 concludeerden wij dat over het geheel genomen het Ministerie
van BZK voldoende toezicht houdt op zijn rwt’s. Sindsdien is het toezicht
sterker verankerd in een toezichtscyclus en zijn enkele aspecten verder
uitgewerkt in een toezichtsvisie en in toezichtsarrangementen. De minister
is de toezeggingen uit RWT5 over de toepassing van risicoanalyses en het
vastleggen van het reviewbeleid nagekomen.
Er zijn nog mogelijkheden voor verbeteringen in de verantwoording over
het toezicht aan de Staten-Generaal. Het parlement wordt nog niet
volledig geïnformeerd over de inkomsten van de rwt’s uit premies en
tarieven en over de uitkomsten van het toezicht. Zie hiervoor ook de
rijksbrede aanbeveling in hoofdstuk 8 van dit rapport.
12.4 Reactie minister
In de reactie op de rapportage over het Ministerie van BZK geeft de
minister van BZK aan verheugd te zijn met onze conclusie dat haar
ministerie het toezicht sterker heeft verankerd in de toezichtscyclus en dat
enkele aspecten verder zijn uitgewerkt in de toezichtsvisie en in de
toezichtsarrangementen. Over onze aanbeveling om de verantwoording
over het toezicht aan de Staten-Generaal te verbeteren, verwijst de
minister naar de rijksbrede reactie, waarin dit onderwerp wordt
behandeld.
Over de ontbrekende rechtmatigheidsverklaring bij de OvV meldt de
minister dat over het jaar 2008 wel een rechtmatigheidverklaring is
afgegeven.
12.5 Nawoord
Met onze rwt-rapporten hebben wij ons vooralsnog beperkt tot het op
hoofdlijnen beschrijven van de organisatie van verantwoording en
toezicht bij rwt’s. De toezicht- en verantwoordingscyclus lijkt bij het
Ministerie van BZK voldoende ingebed in de werkprocessen. Het
departement zal deze cyclus wel kritisch moeten blijven volgen en waar
nodig verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

49

13 MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
13.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van OCW was eind 2008 verantwoordelijk voor ongeveer
1660 rwt’s:
1. Sector Primair onderwijs (PO)
Ongeveer 1246 bevoegd gezagsorganen
2. Sector Voortgezet onderwijs (VO)
Ongeveer 380 bevoegd gezagsorganen
3. Sector Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie (BVE)
–
ongeveer 69 ROC’s, AOC’s en vakinstellingen
–
17 Kenniscentra Beroepsonderwijs en Bedrijfsleven (KBB)
–
COLO (vereniging van KBB’s)
4. Sector Hoger Onderwijs (HO)
–
ongeveer 49 instellingen voor hoger beroepsonderwijs
–
13 instellingen voor wetenschappelijk onderwijs
–
de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO)
–
8 academische ziekenhuizen
5. Sector Onderzoek en Wetenschappen (OWB)
–
Koninklijke Nederlandse Acedemie van Wetenschappen (KNAW)
–
Ned. Org. voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
(TNO)
–
Koninklijke Bibliotheek (KB)
–
Ned. Org. Voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
6. Sector Media, Letteren en Bibliotheken (MLB)
–
3 rwt’s
–
12 rwt’s in het publieke omroepbestel
7. Sector Kunst en Cultuur
–
23 rwt’s voor kunst en cultuur, waaronder 17 voormalige
rijksmusea
–
3 rwt’s voor cultureel erfgoed, waaronder monumentenzorg
8. Informatiebeheergroep (IB-Groep)
9. Stichting Participatiefonds
10. Stichting Vervangingsfonds
Sinds RWT5 zijn er twee rwt’s bijgekomen: COLO en NVAO. De minister is
zijn toezegging nagekomen om een lijst op te stellen van musea die als
rwt moeten worden aangemerkt. Deze lijst bevat zeventien museale
instellingen. Onze suggestie om ook vergelijkbare musea die eerder of
later zijn verzelfstandigd als rwt te beschouwen, heeft het ministerie niet
gevolgd. Het ministerie en de Algemene Rekenkamer zullen over de status
van de laatstgenoemde museale instellingen nog overleg plegen.
13.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
In RWT5 concludeerden wij dat de toezichtsvisie en toezichtsarrangementen van het Ministerie van OCW versterking behoefden. Wij noemden
vier aspecten waarvan wij vonden dat deze uitgewerkt dienden te worden
in een toezichtsvisie. Dat waren: het afstemmen van het toezicht op het
interne toezicht, het afstemmen van het toezicht op de horizontale
verantwoording van de rwt’s, het bepalen van de aspecten van de
bedrijfsvoering van de rwt’s waarvoor de minister zich verantwoordelijk
acht, en ten slotte het vastleggen van door de rwt’s te leveren prestatiegegevens. De minister zegde in RWT5 toe deze zaken in de toezichtsarrangementen per sector concreet vorm te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

50

Toezichtsvisie
In september 2006 heeft het Ministerie van OCW de toezichtsvisie Toezicht
in vertrouwen, vertrouwen in toezicht uitgebracht. Hierin zijn de uitgangspunten voor het toezicht van het Ministerie van OCW op de zelfstandige
instellingen voor de periode 2007–2011 opgenomen. In de departementale
toezichtsvisie is vermeld dat in het toezicht onder meer rekening wordt
gehouden met de sterkte van de interne governance van de instellingen.
Daaronder vallen de interne kwaliteitszorg, het interne toezicht, de externe
verantwoordingen van de instelling en overleg met belanghebbenden.
De toezichtsvisie geeft dus aandacht aan het afstemmen van het toezicht
op het interne toezicht en op de horizontale verantwoording van de rwt’s,
maar niet aan de aspecten van de bedrijfsvoering en prestatiegegevens.
Toezichtsarrangementen
Bijna alle sectoren hebben een toezichtsarrangement. Het geïntegreerde
toezichtskader voor het primair en voortgezet onderwijs is nog een
concept.
Wij hebben onderzocht op welke wijze in de toezichtsarrangementen
uitwerking is gegeven aan de vier aspecten waarvan wij destijds hebben
aanbevolen ze uit te werken in het toezicht. We concluderen dat in de
toezichtsarrangementen voor de sectoren PO, VO, HO en BVE aandacht
gegeven wordt aan de afstemming van het toezicht op het interne toezicht
en op de horizontale verantwoording. Voor de sectoren OWB, MLB en
DCE is dit niet het geval.
Het bepalen van de aspecten van de bedrijfsvoering krijgt in de meeste
sectoren geen aandacht, terwijl de vastlegging van de te leveren
prestatiegegevens wel in alle sectoren aandacht krijgt. In tabel 12.1 staat
het totale overzicht.
Tabel 12.1 Onderzochte aspecten in het toezichtsarrangement per sector
Sector

Afstemming op intern
toezicht

Afstemming op horizontale
verantwoording

Bepalen van aspecten van de
bedrijfsvoering

Vastleggen te leveren
prestatie-informatie

PO
VO
HO
BVE
OWB
MLB
DCE

In ontwikkeling
In ontwikkeling
In ontwikkeling
Ja
Nee
Nee
Nee

In ontwikkeling
In ontwikkeling
In ontwikkeling
Ja
Nee
Nee
Nee

Nee
Nee
Nee
Nee
Ja
Deels
Nee

In ontwikkeling
In ontwikkeling
Ja
In ontwikkeling
Ja
Ja
Ja

Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat twee rwt’s niet over een rechtmatigheidsverklaring beschikten. Dit waren de Stichting Participatiefonds en de
Stichting Vervangingsfonds. Bij de Stichting Participatiefonds is over 2007
nog geen rechtmatigheidsverklaring, maar die wordt nog wel verwacht.
De rechtmatigheidsverklaringen over 2007 van de recent opgerichte rwt’s
COLO en de NVAO ontbreken en worden ook over 2008 niet verwacht.
De Algemene Rekenkamer doet sinds 2002 de aanbeveling om ieder jaar
voor iedere sector een expliciet oordeel over de rechtmatigheid aan de
Tweede Kamer te verstrekken. De minister was hiertoe bereid, maar heeft
er uiteindelijk toch voor gekozen, en kiest daar nog voor, om in de
jaarverslagen te rapporteren in de vorm van uitzonderingsrapportages.
Daardoor wordt er dus niets vermeld over de rechtmatigheid in de
verschillende sectoren. Wij blijven echter van mening dat het voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

51

Staten-Generaal zinvol is jaarlijks duidelijkheid te verkrijgen over de
rechtmatigheid van de uitgaven van alle rwt’s.
Reviewbeleid
In RWT5 constateerden we dat het ministerie voor de onderzochte
sectoren een reviewbeleid heeft dat voldoet aan onze normen. De
departementale auditdienst voert periodiek reviews uit op de controleactiviteiten die door de instellingsaccountant van de rwt’s zijn uitgevoerd
voor de jaarlijkse rechtmatigheidsverklaring. In ons rechtmatigheidsonderzoek gaan wij jaarlijks na of het reviewbeleid is uitgevoerd. Over het
jaar 2007 hebben wij geconstateerd dat het reviewbeleid in het rechtmatigheidsonderzoek voldoende is uitgevoerd.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
In RWT5 constateerden wij dat het Ministerie van OCW de bedrijfsvoering
van rwt’s indirect volgde via de financiële gegevens van de rwt en de
rechtmatigheidsverklaring van de instellingsaccountant van de rwt. In
RWT5 heeft de minister toegezegd dat er in de toezichtsarrangementen
per sector aandacht zal worden gegeven aan het bepalen van de aspecten
van de bedrijfsvoering van rwt’s waarvoor het ministerie zich verantwoordelijk acht. Aan het begin van deze paragraaf concluderen wij al dat het
ministerie geen gevolg heeft gegeven aan deze toezegging.
De minister is voor de door ons onderzochte onderwijssectoren van
oordeel dat de bedrijfsvoering een zaak van de instellingen zelf is. Wel
wordt door de Inspectie van het Onderwijs gekeken naar de kwaliteit van
het onderwijs en naar de kwaliteit van de rechtmatigheidsverklaringen
van de instellingsaccountants.
Voor het toezicht op de rechtmatige besteding van de subsidies door de
omroepen stelt het Commissariaat voor de Media eisen aan de bedrijfsvoering. Naast deze eisen worden geen andere eisen gesteld aan de
bedrijfsvoering van de omroepen.
In de sector OWB heeft het ministerie inzicht in de bedrijfsvoering door
het afsluiten van convenanten met de vier rwt’s uit deze sector.
In de sector DCE heeft het ministerie geen specifieke eisen gesteld aan de
bedrijfsvoering van de instellingen, behalve dat de departementale
auditdienst toezicht houdt op de kwaliteit van de rechtmatigheidsverklaringen van de instellingsaccountants.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van OCW verantwoordt zich in de Begroting 2009 en
Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s
en rwt’s onder het departement vallen en welke bijdrage zij uit de
departementale begroting ontvangen. De minister geeft niet aan welk
bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Over de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie opgenomen. Dit
betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoe groot de
totale publieke geldstroom en de omvang van de vermogens bij de rwt’s
is.
Met uitzondering van de IB-Groep wordt er geen informatie gegeven over
het functioneren en presteren van individuele rwt’s. Informatie over
wanneer uitzonderingen worden gemeld, ontbreekt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf, niet in de toezichtsbijlage, gaat de minister in op de ontwikkelingen in het toezicht op de onderwijssectoren, maar niet op die in de
sectoren cultuur en wetenschap. De minister verwijst hiervoor naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

52

publicaties met informatie over het functioneren van OCW-stelsels en de
kwaliteit die zij leveren.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat alle rwt’s zich verantwoordden door middel
van een publiek jaarverslag. Dit beeld is niet gewijzigd.
In alle onderzochte sectoren is het openbaar maken van de jaarverslagen
voor de rwt’s vanaf het verslagjaar 2008 verplicht of zijn de jaarverslagen
al openbaar.
Overige aanbevelingen
Prestatie-informatie
De minister zegde in RWT5 toe in de toezichtsvisie en toezichtsarrangementen aan te zullen geven welke prestatiegegevens de rwt’s aan het
ministerie moeten leveren. Het ministerie is bezig met het ontwikkelen
van een zogenaamd geïntegreerd jaardocument voor de sectoren PO, VO
en BVE. Daarin worden onder andere afspraken vastgelegd over te
leveren prestatie-informatie. Het gaat zowel om informatie die aan de
minister moet worden verstrekt als om informatie die de rwt’s aan andere
belanghebbenden moeten verstrekken (horizontale verantwoording). Dit
proces bevindt zich in een laatste fase. In RWT5 concludeerden wij al dat
de minister met de rwt’s uit de sectoren HO, OWB en MLB afspraken had
gemaakt over de prestatie-informatie die zij moeten leveren. Voor de
voormalige rijksmusea zijn inmiddels ook afspraken gemaakt over de
prestatie-informatie.
In RWT5 formuleerden wij specifieke conclusies en aanbevelingen voor
het Commissariaat voor de Media en NOS Publieke Omroep. Deze
bespreken wij hieronder.
Commissariaat voor de Media
In RWT5 deden wij aan het commissariaat de aanbeveling om met het
ministerie duidelijke en volledige afspraken te maken over de prestatieinformatie die de minister moet ontvangen. Daarnaast stelden wij dat het
commissariaat een analyse zou moeten maken van de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering van de publieke omroepen.
De eerste aanbeveling is opgevolgd. De tweede aanbeveling is aan de
orde geweest in ons onderzoek Publieke omroep in beeld (Algemene
Rekenkamer, 2008d). Hieruit bleek dat het commissariaat geen analyse
had uitgevoerd aan de hand waarvan de belangrijkste onderdelen van de
bedrijfsvoering konden worden geïdentificeerd. Naar aanleiding van ons
rapport uit 2008 zegde het commissariaat toe onze aanbeveling te
verwerken. Voor dit terugblikonderzoek zijn wij niet nagegaan of het
commissariaat de aanbeveling inmiddels heeft opgevolgd.
NOS Publieke Omroep
In RWT5 bevalen wij de bestuurders van de NOS aan om de uitvoering
van het integriteitsbeleid verder te ontwikkelen. De NOS heeft deze
aanbeveling opgevolgd. Het integriteitsbeleid is volledig geïmplementeerd. Belangrijke onderdelen van dit beleid zijn de aanstelling van een
compliance officer die toeziet op de naleving van het integriteitsbeleid en
de jaarlijkse ondertekening van een compliance-verklaring door alle
personeelsleden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

53

13.3 Conclusie en aanbevelingen
In de toezichtsvisie van het ministerie is het toezicht op de bedrijfsvoering
en de vastlegging van de prestatie-gegevens nog onvoldoende uitgewerkt.
In de toezichtsarrangementen zijn de door ons benoemde aspecten voor
een groot deel (al) te herkennen. Wij bevelen de minister aan om bij de
verdere invulling van de toezichtsarrangementen per sector extra
aandacht te besteden aan het expliciet maken van die aspecten van de
bedrijfsvoering van rwt’s die de ministeriële verantwoordelijkheid raken.
In hoofdstuk 8 doen we voor het invullen van het toezicht op de bedrijfsvoering een rijksbrede aanbeveling, die ook op het Ministerie van OCW
van toepassing is.
Tot slot bevelen wij het Commissariaat voor de Media aan aandacht te
geven aan het opstellen van een toezichtsvisie waarin is vastgelegd dat
het toezicht door het commissariaat wordt gebaseerd op een risicoanalyse.
13.4 Reactie minister
In de reactie op de departementale rapportage gaat de minister van OCW
in op de door ons onderzochte onderwerpen. We geven hierover per
onderwerp een samenvatting.
Toezichtsvisie en toezichtsarrangementen
Over onze aanbeveling om in de toezichtsvisie het toezicht op de
bedrijfsvoering en het vastleggen van de prestatiegegevens beter uit te
werken, geeft de minister aan dat hij ervoor gekozen heeft de departementale toezichtsvisie niet tussentijds op de aspecten bedrijfsvoering en
prestatiegegevens aan te passen, maar deze mee te nemen in de
toezichtskaders voor de afzonderlijke sectoren. De departementale
toezichtsvisie wordt in 2010 geëvalueerd en daarna worden eventuele
aanpassingen doorgevoerd.
Bij de cultuurfondsen is volgens de minister in het toezichtsarrangement
sprake van afstemming van het toezicht op het interne toezicht en de
horizontale verantwoording. De minister schetst zijn voornemens voor de
sectorale toezichtsvisies en specifieke toezichtsarrangementen. Bij de
Erfgoedinspectie wordt in 2009 en volgende jaren de afstemming van het
toezicht op het interne toezicht expliciet gemaakt. Voor de musea wordt
gewerkt aan een geïntegreerd toezichtsarrangement waarin de afstemming van het toezicht tot uitdrukking komt. Het resultaat wordt in 2010
verwacht.
Rechtmatigheid
Voor de ontbrekende rechtmatigheidsverklaring van de Stichting
Participatiefonds geeft de minister aan dat de noodzakelijke verklaring van
het UWV onlangs is ontvangen. De minister zal onderzoeken of het
mogelijk is een rechtmatigheidsverklaring op te nemen in het jaarverslag
van NVAO. Ook zal hij onderzoeken of het doelmatig is om een rechtmatigheidsverklaring te vragen voor COLO.
De minister geeft aan dat het een onjuiste veronderstelling was van de
Algemene Rekenkamer dat de minister van OCW ieder jaar voor iedere
sector een expliciet oordeel over de rechtmatigheid aan de Tweede Kamer
zou verstrekken. In de reactie op RWT5 is aangegeven dat de minister van
OCW volgens de RBV zou rapporteren, namelijk in de vorm van een
uitzonderingsrapportage. De minister geeft wel aan dat hij zich kan vinden
in onze kritische kanttekeningen over deze wijze van rapporteren en dat hij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

54

de toezegging ondersteunt die in de algemene reactie op het rapport door
de minister van Financiën op dit punt wordt gedaan.
Bedrijfsvoering
De minister geeft aan dat in het toezicht op de onderwijsinstellingen
aandacht is voor aspecten van de bedrijfsvoering die het publieke belang
raken. In de risicoanalyse wordt gekeken naar de naleving van de
wettelijke vereisten, naar de opbrengsten, naar het onderwijsproces, de
examinering, de financiële positie en de financiële rechtmatigheid. Hij
stelt dat de Inspectie van het Onderwijs toezicht houdt op de kwaliteit van
de dienstverlening, de door de instellingen ingestelde heffingen (collegegelden en ouderbijdragen) en de uitkomsten van de financiële bedrijfsvoering. In de verdere ontwikkeling van het toezicht zal bekeken worden
of het functioneren van de relevante aspecten van de bedrijfsvoering
afdoende in het toezicht zit of extra aandacht behoeft.
In tegenstelling tot zijn voorganger voelt de huidige minister van OCW er
niet voor sommige onderwerpen (zoals integriteit en bestuurskosten) bij
voorbaat tot onderwerp van toezicht te maken.
De minister geeft aan dat met de cultuurfondsen en de musea prestatieafspraken zijn gemaakt. Deze prestatieafspraken hebben ook betrekking
op de bedrijfsvoering.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister onderschrijft onze opvatting dat de wijze van verantwoorden
aan de Staten-Generaal verbeterd kan worden. Hij ondersteunt het
voornemen dat de minister van Financiën heeft opgenomen in de
algemene reactie om aandacht te besteden aan de wijze waarop de
uitzonderingsrapportages worden vormgegeven. Ook voor een reactie op
de aanbeveling over de tariefgefinancierde rwt’s en informatie over de
vermogenspositie van rwt’s, verwijst de minister naar de algemene
reactie.
Prestatie-informatie
De minister geeft aan dat de ontwikkeling van het geïntegreerd
jaardocument inmiddels zover is gevorderd dat de prestatie-indicatoren
van de rwt’s in de bve-sector erin zijn opgenomen. Het geïntegreerde
jaardocument bevat de jaarrekening, het jaarverslag en de resultatenbox
met de set van afgesproken prestatie-indicatoren. Vanaf 2009 gaan alle
rwt’s via deze wijze verantwoorden, in 2010 is dit zelfs verplicht. Voor de
KBB’s zal de verplichting waarschijnlijk een jaar later ingaan.
Commissariaat voor de Media
De minister geeft aan dat in de sector MLB in 2009 een werkgroep is
opgericht met vertegenwoordigers van het departement, het Commissariaat voor de Media en de Nederlandse Publieke Omroep om een
toezichtsinstrumentarium te ontwikkelen en om de onderlinge afstemming van het toezicht op het interne toezicht en op de horizontale
verantwoording te verbeteren. De werkgroep rapporteert in het najaar van
2009.
Ook het Commissariaat voor de Media heeft op ons rapport gereageerd.
Die reactie stelt dat het commissariaat onze aanbeveling om het toezicht
te baseren op een risicoanalyse heeft uitgevoerd. Het commissariaat
verwijst in dat kader naar enkele in 2009 opgestelde documenten,
waaronder het Jaarplan 2009 Financieel Toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

55

De NOS Publieke Omroep heeft in een reactie op ons rapport aangegeven
geen inhoudelijk commentaar te hebben op de voor de organisatie
relevante passages uit het rapport.
13.5 Nawoord
Wij constateren dat er bij het Ministerie van OCW ontwikkelingen
plaatsvinden of in het vooruitzicht worden gesteld over de departementale toezichtsvisie, de toezichtsarrangementen en de aandacht voor
bedrijfsvoering en prestatie-informatie van rwt’s. Wij waarderen deze
acties van de minister en zullen de voortgang blijven volgen.
Over de rechtmatigheid en de verantwoording door de minister aan de
Staten-Generaal zijn in het nawoord bij het rijksbrede deel van dit rapport
al opmerkingen gemaakt.
Wij vinden het verder positief dat het Commissariaat voor de Media actie
heeft ondernomen naar aanleiding van onze aanbeveling (toezicht
baseren op een risicoanalyse), zoals die eerder ook is geformuleerd in ons
onderzoek Publieke omroep in beeld uit 2008. De met de reactie meegestuurde documenten laten zien dat een begin is gemaakt met het baseren
van het toezicht op een risicoanalyse. Wij zullen in een mogelijke terugblik
op het onderzoek Publieke omroep in beeld de nadere uitwerking van de
risicoanalyse bekijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

56

14 MINISTERIE VAN FINANCIËN
14.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van Financiën had eind 2008 vijf rwt’s, dit waren:
• Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM);
• De Nederlandsche Bank NV (DNB);
• Stichting Waarborgfonds Motorverkeer (WM);
• Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars (Nederlands Bureau);
• Waarderingskamer.
In vergelijking met RWT5 zijn er geen veranderingen opgetreden in het
aantal rwt’s.
14.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
In RWT5 stelden wij vast dat er geen departementale toezichtsvisie was
opgesteld voor de rwt’s die onder de verantwoordelijkheid van het
Ministerie van Financiën vallen. Ook eind 2008 was er nog geen
departementsbrede toezichtsvisie beschikbaar. In ons onderzoek naar
departementale toezichtsvisies (Algemene Rekenkamer, 2009) heeft de
minister aangegeven dat hij niet van plan is een toezichtsvisie op te
stellen, aangezien hij van mening is dat toetsing van het functioneren en
presteren van de rwt’s kan plaatsvinden aan de hand van wet- en
regelgeving. Naar ons oordeel is het wel degelijk belangrijk dat naast weten regelgeving de keuzes die de minister maakt en de prioriteiten die hij in
het toezicht stelt worden vastgelegd en transparant worden gemaakt voor
alle belanghebbenden. Wij hebben de minister van Financiën opnieuw
aanbevolen een departementale toezichtsvisie op te stellen.
Toezichtsarrangementen
In RWT5 stelden wij vast dat er bij het Ministerie van Financiën geen
toezichtsarrangementen bestonden waarin per rwt was uitgewerkt hoe het
toezicht in de praktijk concreet plaatsvond. Gelet op het belang van
transparantie van en continuïteit in de informatievoorziening, deden wij
de aanbeveling toezichtsarrangementen op te stellen voor alle rwt’s. In
zijn reactie gaf de minister aan dat het opstellen van de arrangementen in
overleg met de AFM, DNB en Waarderingskamer zou gebeuren. Het
streven was om dit proces in de loop van 2007 af te ronden.
Eind 2008 waren de gesprekken van het Ministerie van Financiën met de
AFM en DNB over de toezichtsarrangementen nog niet afgerond. Volgens
het ministerie omdat de minister streeft naar uniforme arrangementen
voor de beide rwt’s. Bovendien wordt het opstellen van een arrangement
voor DNB bemoeilijkt doordat zij naast toezichtstaken ook andere taken
vervult. Om toch een eerste stap te zetten, heeft het ministerie besloten
prioriteit te geven aan het opstellen van het controleprotocol voor de
externe accountant. Het ministerie heeft aangegeven nog steeds van plan
te zijn om voor DNB en AFM een toezichtsarrangement op te stellen. Het
is alleen niet duidelijk op welke termijn de minister verwacht de arrangementen opgesteld te hebben.
Voor de Waarderingskamer heeft het ministerie inmiddels een concepttoezichtsarrangement opgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

57

Voor het Waarborgfonds Motorverkeer en het Nederlands Bureau der
Motorrijtuigverzekeraars worden geen toezichtsarrangementen opgesteld.
De minister vindt de bestaande checks-and-balances van deze rwt’s
voldoende functioneren. Systematisch toezicht door de minister is
hierdoor, aldus de minister, niet nodig. De minister vindt dat toezicht op
incidentele basis kan plaatsvinden. Deze uitleg staat ook in een brief aan
de Tweede Kamer (Minister voor BVK, 2006, p. 20).
Wij zijn van mening dat de minister niet incidenteel, maar juist systematisch toezicht moet houden op zijn rwt’s. Hoe de minister het toezicht op
deze rwt’s vormgeeft, zou hij bovendien vast moeten leggen in een
toezichtsarrangement per rwt dat ook voor andere belanghebbenden
toegankelijk is. Door in het toezicht gebruik te maken van een risicoanalyse zou de minister zijn toezicht kunnen stroomlijnen.
Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat één rwt geen rechtmatigheidsverklaring over
het jaar 2005 had, namelijk het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars. Over het jaar 2007 had deze rwt nog steeds geen rechtmatigheidsverklaring.13
Reviewbeleid
In RWT5 concludeerden we dat het Ministerie van Financiën geen
reviewwerkzaamheden laat uitvoeren voor de rechtmatigheidsaspecten
van de rwt’s. Hierdoor had de minister volgens ons geen zekerheid over
de kwaliteit van de accountantscontrole bij de rwt’s. Wij deden daarom in
RWT5 de aanbeveling een reviewbeleid voor rwt’s te ontwikkelen. Hoewel
de minister destijds in zijn reactie aangaf aandacht te gaan geven aan het
reviewbeleid voor rwt’s, moeten wij concluderen dat dat beleid er eind
2008 nog niet was.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
Het toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s door het Ministerie van
Financiën is sinds RWT5 niet gewijzigd. Dat wil zeggen dat de minister
voor zijn informatievoorziening steunt op de door de rwt’s zelf ontwikkelde indicatoren en op hun verantwoording over de bedrijfsvoering. De
minister vindt deze informatie voldoende voor het toezicht op de
bedrijfsvoering van de rwt’s. Bij DNB en de AFM zijn panels ingesteld
waarin vertegenwoordigers van de minister, van de rwt’s en van de
marktpartijen overleg voeren over de begroting. In dit overleg wordt ook
de bedrijfsvoering aan de orde gesteld. Via deze panels verwacht de
minister op de hoogte te blijven van het functioneren van de rwt’s.

13

Volgens ons is de verklaring van het Nederlands Bureau een getrouwbeeldverklaring en
geen rechtmatigheidsverklaring. De verklaring
bevat wel in een bijzin een verwijzing naar
wet- en regelgeving, maar doet geen expliciete uitspraak over de rechtmatigheid van de
uitgaven en bevat ook geen verwijzing naar
een controleprotocol dat een controle op de
rechtmatigheid voorschrijft.

Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van Financiën verantwoordt zich in het Jaarverslag 2007
volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s en rwt’s onder het
departement vallen en geeft aan welke bijdrage zij uit de rijksbegroting
ontvangen. In de begroting voor 2009 ontbreken de bijdragen die de rwt’s
ontvangen uit de departementale begroting.
De minister geeft in begroting of verantwoording niet aan welk bedrag de
rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Ook over de vermogenspositie
van de rwt’s heeft de minister geen informatie opgenomen. Dit betekent
dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoeveel publiek geld er in
totaal bij de rwt’s omgaat en wat de omvang van de vermogens bij de
rwt’s is.
De minister rapporteert alleen uitzonderingsgevallen aan de Tweede
Kamer. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de minister in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

58

departementale jaarverslag over 2007 wel gerapporteerd over de
toezichtstaak, beleidsdoelen, geleverde prestaties, toezichtkosten, aan
onder toezichtgestelden toe te rekenen kosten en gemiddeld aantal fte’s
van DNB en AFM. Voor de overige drie rwt’s worden geen bijzonderheden
vermeld over het uitgevoerde toezicht en het functioneren en presteren
van de rwt’s. Informatie over wanneer uitzonderingen worden gemeld,
ontbreekt.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 concludeerden we dat DNB, AFM, het Waarborgfonds en de
Waarderingskamer publieke verantwoording aflegden in jaarverslagen en
publicaties op het internet. Ook over 2007 leggen deze rwt’s publieke
verantwoording af in de vorm van jaarverslagen en publicaties op hun
eigen websites. De jaarverslagen van DNB en AFM worden ook aan de
Tweede Kamer gestuurd. Het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars heeft geen publiek jaarverslag. De minister van Financiën
heeft het bureau hier ook niet om gevraagd. Het jaarverslag van het
Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars is wel beschikbaar voor
de leden van het bureau en voor de minister van Financiën.
Overige aanbevelingen
In RWT5 besteedden wij aandacht aan het functioneren van de raad van
toezicht van de AFM. Daarbij bleek dat bestuurders van beursgenoteerde
ondernemingen in de raad van toezicht van de AFM werden toegelaten.
Wij meenden dat dit vanuit het oogpunt van het risico van belangenverstrengeling ongewenst was. Volgens ons had het «nee, tenzij»-beginsel
de voorkeur boven het door de AFM en departement gehanteerde
beginsel dat functies bij beursgenoteerde ondernemingen mogelijk
moeten zijn. Wij gaven de minister in overweging om transparant te
maken hoe vaak en in welke gevallen de verschoningsregeling is
toegepast. De minister en AFM namen deze aanbeveling niet over. De
minister was van mening dat er voldoende waarborgen waren om het
risico van belangenverstrengeling voldoende te beperken. De risico’s
wegen volgens de minister niet op tegen de waarde van de kennis en
kunde die bestuurders of toezichthouders van beursgenoteerde ondernemingen in de raad van toezicht inbrengen. De minister staat eind 2008 nog
steeds op dit standpunt. Wel is over de toepassing van de verschoningsregelingen door de AFM in de jaarverslagen 2007 en 2008 gerapporteerd.
14.3 Conclusie en aanbeveling
Sinds RWT5 zien wij bij het Ministerie van Financiën een beperkte
inspanning om het toezicht op de rwt’s te versterken. Van de drie
aanbevelingen uit RWT5 die wij in deze terugblik onderzocht hebben, is er
niet één opgevolgd. Het reviewbeleid is niet uitgewerkt. Er is geen
departementsbrede toezichtsvisie gekomen en er zijn geen toezichtsarrangementen voor de afzonderlijke rwt’s opgesteld. Het door het
departement gekozen alternatief, het opstellen van controleprotocollen
voor DNB en de AFM, heeft ook nog geen definitieve status.
Aan de overweging die wij de minister in RWT5 meegaven om bij
benoeming van functies bij de AFM uit te gaan van het «nee, tenzij»beginsel is geen gevolg gegeven. Gezien de recente negatieve gebeurtenissen op de financiële markten zou in onze ogen de integriteit van
markttoezichthouders een onderwerp moeten zijn dat juist extra aandacht
van de minister van Financiën verdient. Wij zijn positief over het feit dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

59

de AFM in het jaarverslag transparant is over de toepassing van het
verschoningsrecht.
Wij dringen er bij de minister op aan alsnog gevolg te geven aan de
openstaande aanbevelingen.
14.4 Reactie minister
In de reactie op de departementale rapportage gaat de minister van
Financiën in op de door ons onderzochte onderwerpen.
De minister stelt dat het institutionele kader waarbinnen het toezicht van
het departement op de financiële toezichthouders is vormgegeven, heeft
bijgedragen aan de onduidelijkheid over dit toezicht. Dit kader bevat
weliswaar een aantal specifieke bevoegdheden van de minister, maar
deze zijn, vanwege het principe van toezicht op afstand, beperkt. Tijdens
de evaluatie van de Wft zal hieraan aandacht worden besteed. De minister
streeft naar het wegnemen van onduidelijkheid over het toezicht door het
departement op DNB en AFM door voor deze rwt’s toezichtsvisies,
toezichtsarrangementen en controleprotocollen op te stellen.
Ook de AFM heeft een reactie gegeven op de voor haar relevante
passages uit ons rapport. De AFM verwijst over de inrichting van het
toezicht naar de comptabiliteitenregeling die onderscheid maakt tussen
financiële instellingen en overige al dan niet beursgenoteerde instellingen. De eerste groep valt onder de vergunningplicht en hier reikt het
toezicht van de AFM tot in het primaire proces van een instelling. Het
toezicht van AFM op de andere groep instellingen is beperkter van
karakter. Leden van de Raad van Toezicht van de AFM kunnen volgens de
comptabiliteitenregeling ook commissaris zijn van een beursgenoteerde
instelling, maar niet van een financiële instelling die onder de vergunningplicht valt. Volgens het bestuur van de AFM is er geen enkele reden om de
kredietcrisis aan te grijpen om gewone commissarissen van beursgenoteerde niet-financiële instellingen uit te sluiten van het lidmaatschap
van de raad van toezicht van de AFM. De AFM wil zich distantiëren van de
mogelijkheid van een verband tussen de integriteit van de AFM en de
oorzaken van de huidige financiële crisis.
14.5 Nawoord
De Algemene Rekenkamer is blij met de toezegging van de minister van
Financiën om de onduidelijkheid over de inrichting van het toezicht bij
DNB en AFM weg te nemen door het opstellen van toezichtsvisies,
toezichtsarrangementen en controleprotocollen. Wij willen de minister er
wel op wijzen dat ook voor de overige drie rwt’s, de Waarderingskamer,
Stichting Waarborgfonds Motorverkeer en het Nederlands Bureau der
Motorrijtuigverzekeraars, een dergelijke aanpak ook nodig is. Ook vragen
wij aandacht voor een reviewbeleid dat hem in staat stelt zicht te houden
op de kwaliteit van de accountantscontrole bij «zijn» rwt’s.
Voor het vertrouwen in de financiële instellingen is van belang dat bij de
toezichthouder op de financiële instellingen iedere schijn van belangenverstrengeling wordt voorkomen. Wij blijven van mening dat het
ongewenst is dat bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen in de
raad van toezicht van AFM zitting kunnen hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

60

15 MINISTERIE VAN DEFENSIE
15.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van Defensie had eind 2008 één rwt. Dit is de Stichting
Ziektekostenverzekering Krijgsmacht (SZVK). In vergelijking met 2005 zijn
er geen rwt’s bijgekomen en hebben geen rwt’s de rwt-status verloren.
De SZVK is namens het ministerie belast met de uitvoering van de
Regeling ziektekostenverzekering militairen. Het financieel belang van de
uitgevoerde taak bedroeg € 146,6 miljoen in 2004. Met de invoering van
de nieuwe zorgverzekeringswet op 1 januari 2006 is het aantal verzekerden drastisch gereduceerd. Daardoor is het financieel belang
afgenomen tot € 59,6 miljoen (2007).
Omdat in RWT5 het onderzoek al beperkt was tot het actualiseren van de
ontwikkelingen in het toezicht op en de verantwoording door de SZVK, is
ook deze terugblik beperkt. We hebben onderzoek gedaan naar het
verloop van de afbouw van reserves en naar de informatie van de
minister over de SZVK aan de Tweede Kamer.
15.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie en toezichtsarrangementen
Het ministerie heeft een (beknopt) visiedocument op toezicht opgesteld:
Toezichtsvisie Minister van Defensie inzake de Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht. Hierin is uitgewerkt in welke wet- en regelgeving en
documenten de instrumenten voor toezicht zijn opgenomen. Omdat het
Ministerie van Defensie slechts één zelfstandige organisatie heeft waar
het verantwoordelijk voor is, vallen toezichtsvisie en toezichtsarrangement samen. In Weloverwogen Toezicht (Algemene Rekenkamer, 2009b)
wezen wij onderdelen aan die in de toezichtsvisie verder uitgewerkt
zouden kunnen worden. Dit waren bijvoorbeeld een risicoanalyse en de
wijze waarop de toezichtsbevindingen openbaar worden gemaakt.
Verloop afbouw reserves
In RWT5 stelden wij dat de minister zou moeten vaststellen hoe groot de
benodigde totale reserve van de SZVK zou moeten zijn, gelet op de
afname van het aantal verzekerden. Over de bestemming van eventueel
verder vrijvallende reserves moest volgens ons snel een beslissing
worden genomen.
In de bestuurlijke reactie van de minister op het RWT5-onderzoek werd
melding gemaakt van een bepaalde wijze van aanwenden van opgebouwde reserves. Wij concludeerden eind 2008 dat de afbouw van de
reserves van de SZVK tot 2007 was voortgezet, maar dat vervolgens
sprake was van juist een aanzienlijke toename ervan door de voorlopige
en verwachte uitkering uit het risico- en egalisatiefonds. Inmiddels is voor
de afbouw van een deel van deze toename overeenstemming bereikt
tussen de SZVK en de minister. Verder beraadt de SZVK zich op dit
moment over de wijze waarop de reserve van de SZVK verder kan worden
afgebouwd.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
In RWT5 deden wij de aanbeveling om te bezien in hoeverre, rekening
houdend met het bescheiden belang van het rwt-veld bij het Ministerie
van Defensie, in de departementale begroting en het jaarverslag meer
invulling gegeven kon worden aan de informatie over het functioneren en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

61

het presteren van de SZVK. In zijn reactie gaf de minister aan dat hij de
informatievoorziening toereikend vond en dat de informatie ook te vinden
was in het openbare jaarverslag van de SZVK.
Sinds RWT5 is de informatie over de rwt in departementale begroting en
jaarverslag nog verder afgenomen. In tegenstelling tot eerdere jaren
wordt in het jaarverslag over 2007 het totale aantal deelnemers niet meer
gemeld en wordt niets meer opgemerkt over bijzonderheden bij de
goedkeuring van de begroting en de jaarrekening. Ook de beschrijving
van de bevoegdheden van de minister en de informatie over de
vermogenspositie zijn uit de begroting verdwenen. Gezien de ontwikkelingen in de vermogenspositie van de SZVK is het opvallend dat deze
informatie niet in begroting en jaarverslag gemeld wordt.
Verder heeft de minister geen uitvoering gegeven aan ons voorstel om in
het departementale jaarverslag een verwijzing op te nemen naar het
openbare jaarverslag van de SZVK, zodat geïnteresseerden hiervan kennis
kunnen nemen.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat de SZVK zich verantwoordt door middel
van een openbaar jaarverslag. Ook over 2007 beschikt de SZVK over een
jaarverslag. Het jaarverslag van de SZVK staat niet op haar website of op
die van het Ministerie van Defensie. Het jaarverslag is openbaar, maar
moet bij de SZVK opgevraagd worden. Het jaarverslag wordt niet naar de
Staten-Generaal gestuurd.
15.3 Conclusie en aanbevelingen
Wij stellen vast dat de minister niet is ingegaan op onze aanbeveling uit
RWT5 om in de begroting en het jaarverslag meer informatie op te nemen
over de SZVK. In de hoofdstukken 6 en 8 uit deel I van dit rapport is
hierover een rijksbrede aanbeveling geformuleerd, die ook van toepassing
is op het Ministerie van Defensie.
De afbouw van de reserves is nog in ontwikkeling. Wij bevelen de minister
aan de afbouw van reserves voort te zetten en de Tweede Kamer hierover
te blijven informeren.
Tot slot bevelen wij aan het jaarverslag van de SZVK via internet
beschikbaar te stellen.
15.4 Reactie minister
De minister geeft in zijn reactie op de departementale rapportage aan te
laten bezien in hoeverre de informatie over de aantallen deelnemers en de
vermogenspositie van de SZVK weer kan worden opgenomen in het
departementale jaarverslag. Ook geeft de minister aan dat het jaarverslag
van de SZVK voortaan beschikbaar zal worden gesteld via internet. Tot
slot geeft de minister aan dat de afbouw van reserves nog gaande is. De
minister zal met de SZVK nadere afspraken maken over de afbouw van de
reserves en de Tweede Kamer hierover periodiek informeren.
15.5 Nawoord
Allereerst spreken wij onze waardering uit over de reactie van de minister
van Defensie.
We zijn positief over het feit dat de minister het jaarverslag van de SZVK
voortaan ook via internet toegankelijk zal maken. Wij zien tevens uit naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

62

de afspraken die de minister gaat maken met de SZVK over de afbouw
van de reserves. Wij zullen deze ontwikkelingen blijven volgen. Tot slot
waarderen wij het dat de minister wil proberen informatie over het aantal
deelnemers en de vermogenspositie van de SZVK op te nemen in zijn
jaarverslag. Wij zien wel graag dat de minister in zijn jaarverslag ook
aandacht besteedt aan de in de hoofdstukken 6 en 8 genoemde punten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

63

16 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE
ORDENING EN MILIEUBEHEER
16.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van VROM had eind 2008 vier rwt’s. Dit waren:
• Kadaster;
• Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV);
• Stichting Advisering Bestuursrechtspraak ruimtelijke ordening en
milieu (StAB);
• Stichting Bureau Architectenregister (SBA).
In vergelijking met RWT5 zijn er twee rwt’s minder. De Stichting Servicecentrum Grondzaken (SCG) is opgeheven (de taken zijn overgedragen aan
het agentschap SenterNovem) en het Fonds Luchtverontreiniging (FLV)
heeft geen wettelijke taak meer.
Sinds 2007 heeft het Ministerie van VROM twee ministers: één voor
Ruimte en Milieu en één voor Wonen, Wijken en Integratie. Dit is niet van
invloed geweest op het aantal rwt’s dat onder het departement valt.
16.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
Het Ministerie van VROM heeft de departementale toezichtsvisie uit 2004
geactualiseerd. De nieuwe versie is in januari 2008 door de verantwoordelijke bewindslieden goedgekeurd. De toezichtsvisie beschrijft onder
andere de taken en bevoegdheden van de afdeling Toezicht op Zelfstandige Organen (TopZO), onderdeel van de directie Financieel-Economische
Zaken van het ministerie. TopZO houdt toezicht op de kwaliteit van de
taakuitoefening en de bedrijfsvoering van de rwt’s.
In RWT5 bevalen we de minister aan om voor de driehoek beleiduitvoering-toezicht in kaart te brengen wie welke prestatie-informatie
dient te ontvangen en dit in een protocol vast te leggen. In de geactualiseerde toezichtsvisie staan de rollen van de beleidsafdeling en van TopZO
in relatie tot elkaar beschreven, maar op de uitwisseling van de prestatieinformatie wordt in de toezichtsvisie niet ingegaan. Hiervoor wordt in de
toezichtsvisie verwezen naar de toezichtsarrangementen.
Toezichtsarrangementen
Voor drie van de vier rwt’s is er een toezichtsarrangement. Het toezichtsarrangement voor StAB ontbreekt, maar de minister verwacht dat deze in
2009 gereed is. Het ministerie is van plan in 2009 het toezichtsarrangement dat in 2001 voor het Kadaster is opgesteld, te actualiseren.
Rechtmatigheid
In het RWT5-onderzoek constateerden we dat bij twee rwt’s, SBA en SCG,
nog geen rechtmatigheidsverklaring was afgegeven. Het SCG is in 2005
opgeheven. Over het jaar 2007 hebben alle rwt’s een rechtmatigheidsverklaring afgegeven en in hun jaarverslag opgenomen.
Reviewbeleid
In RWT5 concludeerden we dat het Ministerie van VROM als uitgangspunt
hanteert dat reviews alleen worden uitgevoerd als daar een concrete
aanleiding voor bestaat. Volgens ons is het houden van periodieke
reviews noodzakelijk en wij deden dan ook de aanbeveling dit vast te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

64

leggen in een reviewbeleid. Eind 2008 is het standpunt van de minister
niet gewijzigd. De minister heeft haar uitgangspunt voor het houden van
een review wel vastgelegd in haar geactualiseerde toezichtsvisie. Er is tot
eind 2008 nog geen aanleiding geweest om een review uit te voeren op de
rechtmatigheidsverklaringen van de rwt’s.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
In RWT5 constateerden we dat de minister inzicht heeft in de mate waarin
de bedrijfsvoering van de rwt’s op orde is. We kunnen concluderen dat dit
eind 2008 nog steeds zo is. In de departementale toezichtsvisie is
uitgewerkt hoe de minister toezicht houdt op de bedrijfsvoering van de
rwt’s. TopZo beoordeelt de ontvangen verantwoordingsinformatie van de
rwt’s over de bedrijfsvoering aan de hand van een beoordelingskader. Dat
kader besteedt onder andere aandacht aan kwaliteit van het beleid op het
terrein van personeel en organisatie, ICT en integriteit. Op basis van een
risicoanalyse richt de minister haar toezicht op de kwaliteit van de
bedrijfsvoering. Een belangrijk beoordelingsaspect is de in controlverklaring van het bestuur van de rwt.
De minister gaat in het jaarverslag 2007 niet in op de uitkomsten van het
toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s, maar meldt wel dat een beschrijving van de bedrijfsvoering een van de onderdelen is van de jaarverslagen van de rwt’s.
Integriteit
In RWT5 vroegen wij de minister om aandacht voor het integriteitsbeleid
van de rwt’s. In het beoordelingskader van TopZo is integriteit een
aandachtspunt. In het beoordelingskader gaat TopZo in op de inhoud en
werking van het integriteitsbeleid. Er wordt onder meer gekeken naar het
bestaan van een integriteitsbeleid en een aantal aspecten die daarin
moeten voorkomen, de aandacht van zowel de organisatie als de
accountant voor de naleving van het integriteitsbeleid, en de registratie
van en het optreden bij integriteitsinbreuken. Wij vinden dat de minister
door deze ontwikkeling in het toezicht op integriteit op een goede manier
is omgegaan met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van VROM verantwoordt zich in de Begroting 2009 en het
Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s
en rwt’s onder haar departement vallen en welke bijdragen zij uit de
departementale begroting ontvangen. De minister geeft hierbij niet aan
welk bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Over de
vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie
opgenomen. Dit betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is
hoeveel publiek geld er in totaal in de rwt’s omgaat en wat de omvang
van de vermogens bij de rwt’s is.
In het departementale jaarverslag over 2007 biedt de minister de
Staten-Generaal informatie over het uitgevoerde toezicht en een overzicht
van het functioneren en presteren van de rwt’s. De informatie gaat verder
dan een uitzonderingsrapportage. In de bijlage wordt melding gemaakt
van onder andere de toezichtswerkzaamheden, de goedkeuring van de
jaarrekeningen, de kwaliteit van de publieke taakuitoefening en het
negatieve exploitatieresultaat over 2007 van het Kadaster. In de bijlage in
het jaarverslag wordt tevens gemeld dat de toezichtsbevindingen van
TopZo aan de minister worden gerapporteerd. Ze vormen een vast
onderdeel van het bestuurlijk overleg tussen minister en bestuur van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

65

rwt. Wij geven de minister in overweging deze bevindingen eveneens aan
de Staten-Generaal ter beschikking te stellen.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat alle rwt’s zich verantwoordden door middel
van een publiek jaarverslag. Dit beeld is niet gewijzigd. In het departementale jaarverslag meldt het Ministerie van VROM de internetadressen
waar de jaarverslagen van de betreffende rwt’s zijn te vinden. Het
Kadaster en het Centraal Fonds Volkshuisvesting zenden hun jaarverslag
ook aan de Tweede Kamer.
16.3 Conclusie en aanbevelingen
In RWT5 deden we een drietal aanbevelingen. Twee daarvan zijn
opgevolgd. De informatie-uitwisseling tussen beleid, uitvoering en
toezicht over de prestaties van de rwt’s is volgens de minister vastgelegd
in de toezichtsarrangementen. En in het beoordelingskader is het
integriteitsbeleid opgenomen. De aanbeveling om structureel periodieke
reviews uit te voeren, is niet opgevolgd.
We zijn positief over de systematische wijze waarop het Ministerie van
VROM haar toezicht op rwt’s heeft vormgegeven. Een kritische kanttekening plaatsen wij bij de intentie van de minister dat deze alleen reviews
uit laat voeren als signalen daartoe aanleiding geven. Wij vinden het van
belang dat het ministerie nagaat of de werkzaamheden van de accountant
van voldoende kwaliteit zijn, zodat de minister zekerheid heeft over
betrouwbaarheid van de (financiële) gegevens van de rwt’s. Deze
gegevens heeft de minister immers nodig om zich aan de Staten-Generaal
te kunnen verantwoorden.
16.4 Reactie minister
De minister van VROM geeft in haar reactie – mede namens de minister
voor WWI – aan dat het haar deugd doet dat de Algemene Rekenkamer tot
een positief oordeel is gekomen over de wijze waarop haar ministerie het
toezicht op rwt’s heeft vormgegeven. Over het reviewbeleid verschilt de
minister echter met ons van mening. Zij geeft aan bij haar intentie te
blijven alleen reviews uit te voeren als signalen daartoe aanleiding geven.
Dit is volgens de minister ook de lijn die de minister van Financiën
hanteert. Daaraan voegt de minister toe dat dit ook past in de lijn die in de
toezichtsvisie van het Ministerie van VROM, «Toezicht op basis van
vertrouwen», is gekozen. De minister is verder van mening dat de Tweede
Kamer voldoende wordt geïnformeerd over inkomsten en vermogensposities van de rwt’s. De Tweede Kamer wordt namelijk altijd geïnformeerd over aanpassingen in vermogens, tarieven en heffingen. Ook
ontvangt de Tweede Kamer het jaarverslag van zowel het Kadaster als het
CFV.
Tot slot meldt de minister dat het toezichtsarrangement voor de StAB
gereed is en ter ondertekening voorligt.
16.5 Nawoord
We danken de minister van VROM voor haar reactie op de departementale
rapportage. We blijven van mening verschillen over de in ons rapport
genoemde normen voor het reviewbeleid. We vinden dat reviews niet
alleen moeten plaatsvinden als signalen daartoe aanleiding geven, maar
ook om periodiek de kwaliteit van de accountantscontrole vast te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

66

Zo kunnen eventuele fouten eerder worden geconstateerd en blijft de
praktijk van de accountantscontrole goed in beeld. Toezicht op basis van
vertrouwen vereist dat de minister zich er periodiek van vergewist dat dat
vertrouwen gerechtvaardigd is. Het blijft onduidelijk hoe de minister dat
doet. Ook is het nog niet helder hoe de beleidsdirecties signalen over
(rechtmatigheids)risico’s afgeven.
De informatie die de minister de Staten-Generaal over rwt’s verschaft,
vraagt nog om verbetering. De jaarverslagen van de StAB en de SAB
worden niet naar de Tweede Kamer gestuurd. Ook wordt in het departementale jaarverslag, waarin alle rwt’s bij elkaar staan, geen informatie
opgenomen over de inkomsten uit tarieven en over de hoogte van de
eigen vermogens van de rwt’s.
Overigens vinden we het voltooien van het toezichtsarrangement voor de
StAB positief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

67

17 MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT
17.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van VenW had eind 2008 32 rwt’s. Dit waren:
• Prorail BV;
• RDW (Rijksdienst voor het Wegverkeer);
• Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR);
• Innovam Branche Kwalificatie Instituut (IBKI);
• Loodswezen (Nederlands Loodswezen BV en drie regionale loodsencorporaties);
• Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL);
• Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO);
• Stichting Vaarbewijs en Marifoonexamens (Vamex);
• Havenbedrijf Rotterdam NV;
• HISWA Vereniging;
• Stichting Afvalstoffen & Vaardocumenten Binnenvaart (SAB);
• NV Westerscheldetunnelmaatschappij;
• Zeventien regionale luchthavens.
Zodra de nieuwe Wet regelgeving burgerluchthavens en militaire
luchthavens (RBML) in werking treedt, zijn de regionale luchthavens geen
rwt meer. Daarom hebben wij deze rwt’s in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.
Sinds RWT5 zijn bij de rwt’s van het Ministerie van VenW de volgende
wijzigingen opgetreden:
• De NV luchthaven Schiphol is geen rwt meer na het in werking treden
van de gewijzigde Wet luchtvaart. De minister minister is niet meer
degene die de tarieven van Schiphol vaststelt.
• De Stichting Inschrijving Eigen Vervoer (SIEV) is geen rwt meer sinds
het vervallen van de wettelijke taak.
• De wettelijke taak van de vijf exameninstellingen voor het klein
vaarbewijs is ondergebracht bij een aparte rechtspersoon, de VAMEX.
Hierdoor zijn deze vijf instellingen geen rwt meer en VAMEX is een
nieuwe rwt.
• De NV Havenbedrijf Rotterdam is een nieuwe rwt. Sinds de verzelfstandiging van het havenbedrijf oefent de rijkshavenmeester van
Rotterdam de wettelijke taak uit van het beheer van de rijkswateren in
de Rotterdamse haven.
• De NV Westerscheldetunnel kwalificeren wij als rwt op grond van de
criteria in artikel 91 van de CW.
17.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
Sinds de publicatie van RWT5 in 2006 is het toezicht door de minister op
de rwt’s anders ingericht. Er komt één eenheid voor toezicht in 2009. De
eenheid wordt onafhankelijk in de beleidskern gepositioneerd onder
verantwoordelijkheid van de directeur-generaal Mobiliteit. Het is de
bedoeling dat de eenheid voor toezicht elk jaar een toezichtsplan opstelt,
gericht op te bereiken toezichtdoelen in dat jaar. De eenheid oefent op
basis van het plan het toezicht uit op de rwt’s.
Wij vinden de bundeling van de toezichtsfunctie bij het Ministerie van
VenW een positieve ontwikkeling. Op deze wijze bundelt het ministerie
kennis op het gebied van toezicht en krijgen ook de rwt’s die vallen onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

68

het Directoraat-Generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken meer aandacht
dan voorheen.
De departementale toezichtsvisie van het Ministerie van VenW is in 2003
uitgebracht onder de titel Welingericht toezicht. Ondanks een nieuwe
toezichteenheid stelt de minister nog geen nieuwe departementsbrede
toezichtsvisie op.
Toezichtsarrangementen
In RWT5 concludeerden we dat nog niet voor alle (clusters van) rwt’s14
toezichtsarrangementen waren vastgesteld. We bevalen de minister dan
ook aan die toezichtsarrangementen voor die rwt’s alsnog op te stellen.
Eind 2008 konden we concluderen dat er nog steeds niet voor alle rwt’s
toezichtsarrangementen zijn opgesteld.
Voor de HISWA Vereniging en de NV Westerscheldetunnel ontbreken
namelijk nog toezichtsarrangementen. Voor de NV Westerscheldetunnel
heeft het ministerie geen toezichtsarrangement opgesteld, omdat het
beheer is overgedragen aan het Ministerie van Financiën. Ook dit
ministerie heeft echter geen toezichtsarrangement opgesteld.
Het Ministerie van VenW heeft wel een nieuw toezichtsarrangement
opgesteld voor VAMEX en SAB. Voor het toezicht op de uitvoering van de
wettelijke taken van het Havenbedrijf Rotterdam NV is een concepttoezichtsarrangement opgesteld.
Met de inwerkingtreding van de gewijzigde Loodsenwet is het toezicht op
het Loodswezen overgedragen aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Het Ministerie van VenW heeft voor het Loodswezen een
concepttoezichtsarrangement opgesteld, waarin staat dat de NMa
markttoezicht op het Loodswezen houdt en de tarieven van het Loodswezen vaststelt. De NMa rapporteert met ingang van 2009 aan de minister
van VenW over het door haar gehouden toezicht op onder andere de
financiële verantwoording en het gerealiseerde kwaliteitsniveau van de
diensten van het Loodswezen.
Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat niet alle rwt’s over het Jaarverslag 2005 een
rechtmatigheidsverklaring hadden. Er ontbrak een rechtmatigheidsverklaring bij de vijf exameninstellingen klein vaarbewijs, Luchthaven
Schiphol, SIEV, NIWO, IBKI, het Loodswezen (vier rwt’s), de HISWA
Vereniging en de NV Westerscheldetunnel. Wij stellen vast dat er over
2007 nog steeds bij drie (clusters van) rwt’s geen rechtmatigheidsverklaringen aanwezig zijn. Dat zijn de HISWA Vereniging, de NV Westerscheldetunnel en het Loodswezen. De minister is de toezegging om voor het
Loodswezen een rechtmatigheidsverklaring over 2007 te hebben, niet
nagekomen.

14

Het Loodswezen, de Luchthaven Schiphol
(intussen geen rwt meer), de regionale luchthavens (intussen geen rwt meer) en de
exameninstellingen klein vaarbewijs (intussen
VAMEX).

De overige rwt’s die over 2005 geen rechtmatigheidsverklaring hadden,
hebben deze inmiddels wel of zijn niet langer een rwt. De Luchthaven
Schiphol en de SIEV zijn geen rwt meer. De exameninstellingen klein
vaarbewijs zijn samengevoegd tot één nieuwe rwt, namelijk VAMEX, en
deze nieuwe rwt heeft een rechtmatigheidsverklaring over 2007. Ook
Innovam en NIWO hebben over 2007 een rechtmatigheidsverklaring.
De in 2008 ontstane rwt Havenbedrijf Rotterdam NV (voor de uitvoering
van de wettelijke taken van de rijkshavenmeester), zal naar verwachting
over 2008 een rechtmatigheidsverklaring hebben.
Reviewbeleid
In RWT5 concludeerden we dat het Ministerie van VenW wel een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

69

reviewbeleid had met daarin de richtlijn dat tenminste eenmaal in de vier
jaar een review wordt uitgevoerd, maar dat in de praktijk (vrijwel) geen
reviews werden uitgevoerd. We bevalen de minister aan periodiek reviews
uit te voeren bij de rwt’s van het ministerie. De minister heeft deze
aanbeveling uit RWT5 deels uitgevoerd. De departementale auditdienst
voert bij één grote rwt, namelijk bij Prorail, jaarlijks een review uit.
Daarnaast voert de auditdienst als nieuwe activiteit ten opzichte van RWT5
bij vier rwt’s collegiaal overleg over de controle-aanpak. Wij beschouwen
dit overleg niet als een review.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
De minister van VenW oefent sinds RWT5 het toezicht op de bedrijfsvoering nog op dezelfde wijze uit. Dat wil zeggen dat de minister in
specifieke toezichtsarrangementen per rwt aandacht besteedt aan de
bedrijfsvoering bij rwt’s. De minister besteedt in ieder geval aandacht aan
de kwaliteit van de dienstverlening en aan de tariefstelling. Bij drie rwt’s15
gebeurt dit mede aan de hand van een risicoanalyse. De minister geeft
aan toezicht te houden op de bedrijfsvoering bij rwt’s om de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en continuïteit van de taakuitvoering en de tarieven van rwt’s te waarborgen. Het Ministerie van VenW stelt
de kwaliteit van de dienstverlening aan de orde bij het vaststellen van de
doelen en prestatie-indicatoren voor de rwt’s. Ook bij het vaststellen van
de tarieven telt de mening van het ministerie over de kwaliteit van de
dienstverlening mee.
Integriteit
In RWT5 concludeerden we dat de minister van VenW zich niet verantwoordelijk voelde voor het integriteitsbeleid van de rwt’s. Daarop bevalen
we de minister aan in overweging te nemen meer aandacht te besteden
aan het integriteitsbeleid van de rwt’s zelf. Het ministerie is nog steeds
van mening dat integriteit de verantwoordelijkheid van de rwt’s is, maar
heeft ons wel medegedeeld dat het waarde hecht aan de publieke
verantwoording door zbo’s en rwt’s over hun integriteitbeleid. Ook stelt
het ministerie zich op de hoogte van ontwikkelingen rond integriteitsonderwerpen via overleggen met sommige rwt’s of via informatie uit de
verantwoordingsdocumenten van de rwt’s.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van VenW verantwoordt zich in de Begroting 2009 en het
Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s
en rwt’s onder zijn departement vallen en welke bijdrage zij uit de
departementale begroting ontvangen. De minister geeft niet aan welk
bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Over de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister ook geen informatie opgenomen. Dit
betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoeveel publiek
geld er in totaal in de rwt’s omgaat en wat de omvang van de vermogens
bij de rwt’s is.

15

CBR, RDW en IBKI.

In het departementale jaarverslag 2007 geeft de minister van VenW de
Staten-Generaal informatie over het uitgevoerde toezicht en een overzicht
van het functioneren en presteren van de rwt’s. De informatie gaat verder
dan een rapportage over bijzonderheden. In de toezichtsbijlage is
algemene informatie opgenomen over de doorlichting van zbo’s, het
opstellen van nieuwe toezichtsvisies en het betrekken van RDW, LVNL en
CBR in de personeelsreductie in het kader van de vernieuwing van de
rijksdienst. Verder heeft het ministerie informatie opgenomen over de
taakuitvoering, tarieven, financiële onderwerpen en ontwikkelingen in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

70

toezicht. De minister verantwoordt zich hiermee uitgebreid over de
activiteiten van en het toezicht op de zbo’s die onder zijn ministerie vallen.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat bijna alle rwt’s zich publiek verantwoordden middels een publiek jaarverslag. Alleen het Loodswezen had
nog geen publiek jaarverslag. Ook over 2007 heeft het Loodswezen geen
publiek jaarverslag, net zomin als de HISWA Vereniging. Bij alle andere
rwt’s is het jaarverslag via internet te raadplegen. Alle beschikbare
jaarverslagen, behalve van SAB en de NV Westerscheldetunnel worden
tevens aan de Tweede Kamer gestuurd.
17.3 Conclusie en aanbevelingen
Het Ministerie van VenW heeft sinds het verschijnen van het rapport
RWT5 in 2005 voortgang geboekt in de verbetering van het toezicht op de
rwt’s. De belangrijkste ontwikkeling is de oprichting van een centrale
eenheid voor het toezicht op rwt’s en zbo’s. Wel bevelen wij aan om de
nieuwe toezichtseenheid de faciliteiten en bevoegdheden te verlenen voor
een goede taakuitvoering.
Wat betreft toezichtsarrangementen, reviewbeleid en rechtmatigheidsverklaringen is er beperkte voortgang geboekt. Voor het Loodswezen is er
nog geen rechtmatigheidsverklaring, voor de HISWA Vereniging en de NV
Westerscheldetunnel ontbreken nog toezichtsarrangementen. Reviews
worden nog niet periodiek uitgevoerd.
Wij bevelen de minister aan om passende initiatieven te ontplooien.
17.4 Reactie minister
In de reactie op de departementale rapportage geeft de minister van
VenW aan ons rapport te ervaren als een steun in de rug voor zijn koers
van de afgelopen jaren. De minister wil dan ook op deze voet doorgaan.
Hij is positief over onze steun voor het oprichten van een centrale
toezichtseenheid. De minister verwacht met een dergelijke toezichtseenheid de nog openstaande zaken in het toezicht beter in te kunnen
vullen. De toezichtseenheid zal zich ook gaan richten op het periodiek
(laten) uitvoeren en verbeteren van reviews.
De minister gaat in op punten die nog niet op orde zijn. Voor het Loodswezen merkt hij op dat het toezicht hierop is overgedragen aan de NMa
om redenen van efficiency en transparantie. De bepalingen uit de Wet
markttoezicht registerloodsen (ingegaan in 2008) vormen het toezichtsarrangement voor het Loodswezen. Over de ontbrekende
rechtmatigheidsverklaring voor het Loodswezen meldt de minister dat zijn
ministerie uitsluitend metatoezicht uitvoert en, waar nodig en gewenst,
beleidsregels kan stellen voor het toezicht door de NMa. Het Loodswezen
is (sinds de overdracht van het toezicht aan de NMa) verplicht een
jaarlijkse rechtmatigheidsverklaring af te geven die door een accountant
moet worden getoetst.
De aandelen van de Westerscheldetunnel zijn inmiddels geheel overgedragen aan de provincie Zeeland. Over de gevolgen voor de rwt-status zal
de minister binnenkort met ons in overleg treden.
Naar aanleiding van de rechtmatigheidsverklaring voor HISWA Vereniging
zal de minister op het punt van de rechtmatigheid geen actie ondernemen. Dat is gezien het geringe belang en de kleine publieke taak van
HISWA Vereniging niet doelmatig. Wel zal de minister een toezichtsar-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

71

rangement opstellen. Ook merkt de minister op dat het de bedoeling is dat
op zeer korte termijn HISWA Vereniging haar zbo-status zal verliezen als
gevolg van de Kaderwet zbo’s.
17.5 Nawoord
We vinden het positief dat de centrale toezichtseenheid zich ook gaat
richten op de reviews. Naar ons oordeel zou dit ook moeten leiden tot het
periodiek uitvoeren van reviews. Wij vinden het van belang dat het
Loodswezen jaarlijks een rechtmatigheidsverklaring overlegt en vragen de
minister hiervoor aandacht te houden. Voor overleg over de rwt-status
van de Westerscheldetunnel staan wij uiteraard open. Om te kunnen
beoordelen of een rechtmatigheidsverklaring voor HISWA Vereniging
inderdaad aantoonbaar ondoelmatig is, moeten wij nader onderzoek
doen. Het opstellen van een toezichtsarrangement voor HISWA Vereniging
vinden wij overigens een positieve ontwikkeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

72

18 MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN
18.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van EZ had eind 2008 zeven (clusters van) rwt’s. Dit waren:
• Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS);
• Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten
(COVA);
• Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart NIVR).
• Nederlands Meetinstituut (NMi);
• Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA);
• WaarborgHolland, handelsnaam voor Waarborg Platina, Goud en
Zilver N.V. (WH);
• Edelmetaal Waarborg Nederland (EWN).
Sinds 2005 hebben twee rwt’s de rwt-status verloren, namelijk één
dochter van NMi (Certin) en Tennet16. Het NIVR is in juli 2009 opgeheven.
Opvallend is dat de op afstand geplaatste rwt-taken van Tennet en van het
NIVR worden ondergebracht bij een agentschap van het departement,
namelijk bij SenterNovem.
18.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
De toezichtsvisie van het Ministerie van EZ is in 2005 uitgebracht onder de
titel Aansturing intermediaire organisaties. In RWT5 concludeerden wij dat
deze departementale toezichtsvisie niet leefde bij de beleidsdirecties die
belast zijn met de aansturing van rwt’s. De minister gaf aan hierop actie te
ondernemen. De minister heeft deze toezegging niet uitgevoerd. Naar
aanleiding van het wetgevingsoverleg in de Tweede Kamer in 2008 over
het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van EZ is het ministerie gaan
werken aan de actualisatie van de toezichtsvisie. Het Ministerie van EZ wil
in de nieuwe toezichtsvisie onderscheid maken in de verschillende typen
uitvoeringsorganisaties en daarmee een verschil in de wijze van toezicht
en verantwoording. Het ministerie neemt zich voor om de geactualiseerde
toezichtsvisie wel actief onder de aandacht te gaan brengen binnen het
ministerie.
Toezichtsarrangementen
Het ministerie heeft aangegeven dat zij de toezichtsvisie onder de
aandacht van de beleidsdirecties wil brengen door de bestaande
individuele toezichtsarrangementen te toetsen aan de nieuwe toezichtsvisie. Dit is ook nodig, bijvoorbeeld omdat sommige arrangementen
verouderd zijn, zoals het toezichtsarrangement voor de OPTA. Dat dateert
uit 1997 en is opgesteld door de minister van VenW, destijds nog
verantwoordelijk voor deze rwt.

16

Tennet is alleen een rwt voor het publieke
deel van zijn taken in het kader van de Wet
milieukwaliteit elektriciteitsproductie (MEP),
uitgevoerd door Tennet dochter EnerQ. De
MEP-regeling is in 2006 beëindigd, maar de
subsidie heeft een looptijd van maximaal tien
jaar.

Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat drie rwt’s over het jaar 2005 geen rechtmatigheidsverklaring hadden, namelijk Nmi Certin, WaarborgHolland en EWN.
Van deze drie is Nmi Certin geen rwt meer, heeft Waarborg Holland nog
steeds geen rechtmatigheidsverklaring, en heeft EWN een rechtmatigheidsverklaring met een oordeelsonthouding.
Voor het NIVR werd over 2007 geen rechtmatigheidsverklaring afgegeven,
terwijl dit wel was gedaan (over het jaar 2004) ten tijde van het RWT5onderzoek. Ter verklaring refereert het Ministerie van EZ aan een nog
lopende discussie over de afronding van een oud project uit voorgaande

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

73

jaren en de instemming met de jaarstukken over 2007 die daarvan
afhangt. De minister verwacht dat er voor zowel WaarborgHolland als
voor de NIVR over het jaar 2008 rechtmatigheidsverklaringen worden
afgegeven.
In RWT5 gaf de minister aan de rechtmatigheidsverklaringen voor de EWN
en de WaarborgHolland te heroverwegen. Dit heeft geresulteerd in een
controleprotocol dat de instellingsaccountant voorschrijft een rechtmatigheidsverklaring op te stellen die specifiek betrekking heeft op de omgang
met de tarieven. Bij WaarborgHolland heeft dit over 2007 dus nog niet
geresulteerd in een rechtmatigheidsverklaring. Wel is een accountantsonderzoek uitgevoerd naar de gehanteerde tarieven en gemaakte kosten.
Bij EWN heeft de accountant over 2007 een rechtmatigheidsverklaring met
oordeelsonthouding gegeven.
Reviewbeleid
In RWT5 constateerden wij dat het reviewbeleid van het Ministerie van EZ
voldoende waarborgen biedt voor een oordeelsvorming door de minister
over de taakuitvoering van de rwt’s op zijn beleidsterrein. In 2008 heeft het
Ministerie van EZ het reviewbeleid gewijzigd. De wijziging betreft de
verschuiving van de verantwoordelijkheid voor het nemen van het
initiatief tot het uitvoeren van reviews. Die is verplaatst van de departementale auditdienst naar de beleidsafdelingen. Ook worden de reviews
niet meer gebaseerd op de risicoanalyses van de auditdienst, maar op
basis van de risicoanalyses van de beleidsafdelingen.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
Het toezicht op de bedrijfsvoering van rwt’s door het Ministerie van EZ is
sinds RWT5 niet gewijzigd. Dat wil zeggen dat in de toezichtsvisie en in de
toezichtsarrangementen niet wordt ingegaan op het toezicht op de
bedrijfsvoering van de rwt’s. De minister wil de bedrijfsvoering van de
rwt’s «op gepaste afstand» volgen. Dit betekent in de praktijk dat het
ministerie kennis neemt van de bedrijfsvoering van de meeste rwt’s via
informatie uit hun jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsdocumenten.
De minister heeft niet aangegeven over welke aspecten van de bedrijfsvoering de rwt’s in deze documenten informatie moeten geven.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van EZ verantwoordt zich in haar Begroting 2009 en Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s en rwt’s
onder haar departement vallen en welke bijdrage zij uit de departementale
begroting ontvangen. De minister geeft niet aan welk bedrag de rwt’s uit
premies en tarieven ontvangen. Over de vermogenspositie van de rwt’s
heeft de minister ook geen informatie opgenomen. Dit betekent dat het
voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoe groot de totale publieke
geldstroom is en wat de omvang van de vermogens bij de rwt’s is.
In het Jaarverslag 2007 worden geen opmerkingen over het uitgevoerde
toezicht gemaakt. De minster maakt gebruik van een uitzonderingsrapportage, maar informatie over de normen waaraan de rwt’s zijn getoetst en
informatie over wanneer uitzonderingen worden gemeld, ontbreekt.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat COVA, WaarborgHolland, EWN en de drie
werkmaatschappijen van de NMi zich niet verantwoordden in een publiek
jaarverslag. Inmiddels verantwoordt NMi-dochter Verispect zich wel via
een publiek jaarverslag. COVA, WaarborgHolland en EWN hebben nog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

74

steeds geen publiek jaarverslag. De overige rwt’s hebben hun jaarverslag
via internet beschikbaar gesteld. Alleen het jaarverslag van het CBS wordt
naar de Tweede Kamer gestuurd en vermeld in het departementale
jaarverslag van het Ministerie van EZ.
18.3 Conclusie en aanbevelingen
De minister heeft onze aanbeveling om de rechtmatigheidsverklaringen
voor de waarborginstellingen te heroverwegen, opgepakt. Dit heeft
geresulteerd in een controleprotocol voor de externe accountant voor de
controle van de waarborginstellingen. Ook heeft het ministerie aan de
waarborginstellingen gevraagd rechtmatigheidsverklaringen te leveren,
specifiek gericht op de omgang met de tarieven over 2007. Overigens
voldoen de verstrekte verklaringen nog niet geheel aan het controleprotocol. Wij bevelen de minister aan hier aandacht aan te blijven
besteden.
Verder is de minister gestart met het herzien van de toezichtsvisie. Voor de
nieuwe toezichtsvisie blijft onze oude aanbeveling onverminderd van
kracht. Het is belangrijk dat de minister er zorg voor draagt dat de
beleidsdirecties de nieuwe toezichtsvisie kennen en toepassen in het
toezicht op de rwt’s.
18.4 Reactie minister
In haar reactie op de departementale rapportage gaat de minister van EZ
in op de door ons onderzochte onderwerpen.
Ze zegt toe de vernieuwde toezichtsvisie binnen het ministerie uit te
dragen. Ook zal zij de bestaande individuele toezichtsarrangementen
toetsen aan de nieuwe toezichtsvisie. Over het toezichtsarrangement van
de OPTA merkt zij op dat het toezichtarrangement voor OPTA uit meerdere
lagen bestaat. De belangrijkste laag, gevormd door de Wet OPTA, is niet
verouderd, maar wordt momenteel wel aangepast aan de Kaderwet zbo’s.
Enkele onderliggende documenten dateren nog uit 1997. Deze zijn in de
loop van de tijd verschillende keren doorgelicht en daarbij is vastgesteld
dat er geen inhoudelijke wijzigingen nodig waren.
De minister verwacht dat EWN over 2009 een rechtmatigheidsverklaring
zonder oordeelsonthouding zal krijgen. Over de ontbrekende rechtmatigheidsverklaringen merkt de minister op dat NIVR voor zowel 2007 als 2008
accountantsverklaringen bij de respectievelijke jaarrekeningen heeft.
Daarbij merkt zij ook op dat in deze verklaringen gerefereerd wordt aan
het controleprotocol voor het NIVR.
Doordat de waarborginstellingen onder de Kaderwet zbo’s zullen worden
gebracht, moeten ze in de toekomst aan de Staten-Generaal en aan de
minister een jaarverslag sturen. De minister verwacht dat het voorstel van
wet houdende aanpassing van EZ-instellingswetten aan de Kaderwet
zbo’s binnen enkele weken na haar reactie op dit rapport bij de Tweede
Kamer wordt ingediend. Daarmee zal er een publicatieplicht van de
jaarverslagen van de waarborginstellingen komen.
Voor de COVA zal de minister bezien of als nadere invulling op de nu al
beschikbare informatie op de COVA-website ook een publiek jaarverslag
van COVA via internet zal worden gepubliceerd. Tot slot meldt de minister
dat met ingang van 2008 een publiek jaarverslag van VSL (dochterbedrijf
van het Nederlands Meetinstituut) via internet beschikbaar zal komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

75

18.5 Nawoord
Uit de reactie van de minister van EZ blijkt dat zij bereid is stappen te
zetten voor de verdere verbetering van het toezicht op «haar» rwt’s. Dat
vinden wij positief. Wij hopen dat het uitdragen van de nieuwe toezichtsvisie zal resulteren in het gebruik ervan door de beleidsdirecties. De
reactie van de minister over de accountantsverklaringen bij de jaarrekeningen van het NIVR is feitelijk juist. In deze verklaringen is echter niet
geëxpliciteerd of ze een oordeel bevatten over de rechtmatigheid. Wij
waarderen het dat de minister zich ervoor inzet dat de waarborginstellingen, de COVA en VSL zich binnenkort ook zullen moeten verantwoorden in een publiek jaarverslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

76

19 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
19.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van LNV had eind 2008 negen (clusters van) rwt’s. Dit
waren:
1. Groene onderwijsinstellingen
• Wageningen Universiteit
• Stoas Hogeschool
• Christelijke Agrarische Hogeschool
• Hogeschool Van Hall Larenstein
• Agrarische Hogeschool Den Bosch
• INHolland – Agrarische Hogeschool Delft
• Twaalf agrarische opleidingscentra
2. Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO)
3. Keurings- en controle-instellingen
• Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel
(COKZ)
• Bloembollenkeuringsdienst (BKD)
• Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit (KCB)
• Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed
van landbouwgewassen (NAK)
• Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst voor Tuinbouw
(NAKTuinbouw)
• Stichting Keur Alternatief voortgebrachte Landbouwproducten
(Skal)
• Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten
(CPE)
4. Staatsbosbeheer (SBB)
5. Faunafonds
6. Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL)
7. College voor de Toelating van gewasbeschermingsmiddelen en
biociden (Ctgb)
8. Destructiebedrijven (Rendac)
9. Bureau Erkenningen, onderdeel van de AOC Raad
In vergelijking met 2005 is er één rwt opgeheven, namelijk de Stichting
Examens Vakbekwaamheid Honden- en Kattenbesluit en is er één nieuwe
rwt opgericht, namelijk het Bureau Erkenningen van de AOC Raad.
19.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
De toezichtsvisie van het Ministerie van LNV is in 2007 uitgebracht onder
de titel Vertrouwen op afstand; visie op uitvoeringstoezicht. Bij het
opstellen van de visie heeft het ministerie een aanzet gedaan voor het
nakomen van de toezegging om in de visie een koppeling te maken met
de raden van toezicht en horizontale verantwoording van de externe
organisaties. Het ministerie formuleert haar standpunt over het toezicht
door een raad van toezicht als volgt: «De aanwezigheid van een Raad van
Toezicht kan een reden zijn om het toezicht vanuit het ministerie te
verminderen, maar er kan nooit sprake zijn van vervanging van het
ministerieel toezicht door het interne toezicht.» Dit algemene standpunt
van de minister moet nog wel verder geoperationaliseerd worden,
bijvoorbeeld in toezichtsarrangementen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

77

Toezichtsarrangementen
Het Ministerie van LNV heeft voor zeven van de negen (clusters van) rwt’s
een toezichtsarrangement. De arrangementen voor Rendac en Bureau
Erkenningen ontbreken. Rendac heeft wel een contract met het Ministerie
van LNV. In dit contract staan de afspraken over de taakuitvoering van
Rendac en de vergoeding die het ministerie hiertegenover stelt, vermeld.
Voor de nieuwe rwt Bureau Erkenningen is er in concept een toezichtsarrangement aanwezig. De definitieve versie zal naar verwachting nog in
2009 gereed zijn.
Rechtmatigheid
In RWT5 constateerden wij dat het Faunafonds en het Controlebureau
voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten over het jaar 2005 geen rechtmatigheidsverklaring hadden. Deze rwt’s beschikken voor het jaar 2007 wel over
een rechtmatigheidsverklaring. Alleen het recent ingestelde Bureau
Erkenningen van de AOC Raad heeft geen rechtmatigheidsverklaring. Het
bureau heeft wel een verklaring van getrouwheid. De minister overweegt
om het bureau vrij te stellen van de verplichte rechtmatigheidsverklaring,
omdat het omzetbedrag gering is. Hierover wordt in 2009 een besluit
genomen.
Reviewbeleid
In RWT5 constateerden we dat het reviewbeleid van het ministerie nog
niet voor alle rwt’s was uitgewerkt. Daarop hebben wij de minister
aanbevolen dit alsnog te doen. Het ging hierbij vooral om het ontbreken
van een reviewbeleid voor de keuringsinstellingen. De minister zegde
hierop toe dat het departement in 2007 het reviewbeleid voor de overige
rwt’s zou uitwerken. De minister is deze toezegging nagekomen door het
bestaande reviewbeleid ook op de overige instellingen van toepassing te
verklaren. Sinds 2006 staan alle rwt’s op de lijst met uit te voeren reviews
en worden bij deze instellingen ook daadwerkelijk reviews uitgevoerd.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
Sinds RWT5 heeft het ministerie een nieuwe toezichtsvisie opgesteld
waarin wordt ingegaan op het toezicht op de bedrijfsvoering. In de
toezichtsvisie staat dat de eenheid «Rijkstoezicht» ook toezicht moet
houden op de bedrijfsvoering van de rwt’s. Het toezicht richt zich op de
volgende aspecten van de bedrijfsvoering: continuïteit, transparante
verantwoording, gescheiden administratie publieke en private activiteiten,
mogelijke belangenverstrengeling, kwaliteitswaarborgingsystemen,
kennis van personeel, tevredenheidsonderzoeken, benchmarking en
prestatie-indicatoren. Het toezicht op deze aspecten wordt op basis van
een risicoanalyse uitgevoerd.

17

Het ministerie voldoet nog niet helemaal
aan de RBV. In de begroting moeten volgens
het model 4.51 RBV de functie van de rwt’s en
zbo’s worden vermeld. In de begroting van
2009 is dit niet gebeurd. Het ministerie heeft
dit model in het jaarverslag over 2008 wel
opgenomen.

Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van LNV verantwoordt zich in de Begroting 2009 en Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008.17 De minister geeft aan welke zbo’s en
rwt’s onder haar departement vallen en welke bijdrage zij uit de departementale begroting ontvangen. De minister geeft hierbij niet aan welk
bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Over de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie opgenomen. Dit
betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is hoe groot de
totale publieke geldstroom is en wat de omvang van de vermogens bij de
rwt’s is.
In het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van LNV verantwoordt de
minister zich door middel van een uitzonderingsrapportage over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

78

toezicht op de rwt’s. Informatie over wanneer uitzonderingen worden
gemeld, ontbreekt. Niet in de toezichtsbijlage, maar in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag meldt de minister wel dat alle rwt’s
beschikken over een jaarverslag, een jaarrekening en een accountantsverklaring omtrent een getrouw beeld. Ook meldt de minister het
ontbreken van toezichtsarrangementen voor enkele rwt’s. Omdat de
minister niet aangeeft welke organisaties dit zijn, is de waarde van deze
informatie beperkt.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden wij dat de rwt’s NAKTuinbouw, AeresGroep, Van
Hall Instituut, Stoas en de agrarische onderwijsinstellingen, behalve het
Wellantcollege, zich niet publiek verantwoordden in een publiek
jaarverslag. Intussen leggen wel alle rwt’s publiek verantwoording af en
publiceren alle rwt’s een jaarverslag op hun website. De minister stuurt de
jaarverslagen van het Faunafonds, Staatsbosbeheer en Bureau Beheer
Landbouwgronden ook aan de Tweede Kamer.
Overige aanbevelingen
Kwaliteit van de prestatie-informatie
In RWT5 concludeerden wij dat de minister prestatie-informatie vraagt van
de rwt’s, deze informatie ook ontvangt en vervolgens ook benut. Tegelijkertijd concludeerden we dat de minister nog geen waarborgen voor
betrouwbaarheid en validiteit van de prestatie-informatie had vastgesteld.
Wij bevalen aan dit alsnog te doen. De minister zegde toe in de nieuwe
toezichtsvisie aandacht te schenken aan de verdere verbetering van de
kwaliteit van de prestatiegegevens. In de nieuwe toezichtsvisie wordt
echter geen aandacht besteed aan de waarborg van de kwaliteit van de
prestatie-informatie.
Prestatie-informatie van agrarische onderwijscentra
In RWT5 bevalen wij de minister aan ervoor te zorgen dat de agrarische
onderwijscentra in hun jaarverslagen informatie over prestaties opnemen.
Het Ministerie van LNV volgt hiervoor de regelingen van het Ministerie
van OCW. Dit ministerie heeft de regelgeving voor informatievoorziening
over prestaties in de jaarverslagen van onderwijsinstellingen herzien, en
daarmee is onze aanbeveling opgevolgd.
19.3 Conclusie en aanbevelingen
Wij hebben in RWT5 zeven aanbevelingen gedaan. De minister van LNV
heeft hierop zes toezeggingen gedaan. Van deze toezeggingen heeft de
minister er vijf opgevolgd. Twee aanbevelingen staan nog open, namelijk
het zorgen voor waarborgen voor betrouwbaarheid en validiteit van de
prestatie-informatie en het opnemen van informatie in het departementale
jaarverslag over de opbouw van vermogens en de ontvangsten uit
tarieven bij rwt’s. Wij bevelen de minister van LNV aan om alsnog gevolg
te geven aan deze aanbevelingen.
Tot slot zien wij met belangstelling het besluit van de minister tegemoet
over de rechtmatigheidsverklaring voor het Bureau Erkenningen van de
AOC Raad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

79

19.4 Reactie minister
In haar reactie op de departementale rapportage gaat de minister van LNV
in op twee van onze openstaande aanbevelingen. Voor de aanbeveling
over het opnemen van informatie in het departementale jaarverslag over
vermogens en ontvangsten uit tarieven bij rwt’s verwijst de minister naar
de gezamenlijke reactie op de rijksbrede rapportage.
In reactie op de aanbeveling om te zorgen voor waarborgen voor
betrouwbaarheid en validiteit van de prestatie-informatie, stelt de minister
dat zij wel degelijk instrumenten gebruikt om de kwaliteit van de
taakuitvoering te meten bij externe organisaties. Hiervoor geeft de
minister voorbeelden, zoals het uitvoeren van onafhankelijke audits bij
Staatsbosbeheer. Deze kunnen afhankelijk van de risico-inschattingen
structureel of incidenteel uitgevoerd worden. Een ander instrument is het
meten van kwaliteit door operationeel toezicht. Als voorbeeld geeft het
ministerie het operationeel toezicht dat de Plantenziektenkundige Dienst
en de Voedsel en Waren Autoriteit houden op bijvoorbeeld de keuringsinstellingen.
19.5 Nawoord
De reactie van de minister geeft aan dat het ministerie aandacht heeft
voor het waarborgen van de kwaliteit van de prestatie-informatie. Wij
dringen er op aan dat de minister standaard in de aansturingsarrangementen laat opnemen dat ook de informatie over de prestaties in
de jaarverslagen van de externe instellingen wordt gewaarborgd door een
verklaring van een externe accountant of een onderzoek van de auditdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

80

20 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
20.1 Ontwikkelingen in het veld
Het Ministerie van SZW had eind 2008 zes rwt’s. Dit waren:
• Centrale organisatie werk en inkomen (CWI);
• Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV);
• Sociale Verzekeringsbank (SVB);
• Inlichtingenbureau (IB);
• Raad voor Werk en Inkomen (RWI);
• Stichting Kunstenaars&CO.
Sinds het RWT5 zijn er voor het Ministerie van SZW geen nieuwe rwt’s
bijgekomen. Per 1 januari 2009 zijn CWI en UWV samengevoegd tot het
Werkbedrijf UWV en heeft het Ministerie van SZW vijf rwt’s.
Het Bureau Keteninformatisering Werk en Inkomen (BKWI) is geen aparte
rwt, maar maakt onderdeel uit van CWI. BKWI verantwoordt zich wel los
van CWI en wordt daarom – waar relevant – apart meegenomen in dit
onderzoek.
20.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Toezichtsvisie
Het Ministerie van SZW heeft de toezichtsvisie niet in één document
vastgelegd. De toezichtsvisie is af te leiden uit verschillende documenten
die onderdeel uitmaken van het dossier Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI). Hier is in ons onderzoek Weloverwogen toezicht (Algemene Rekenkamer, 2009) aandacht aan besteed. De
minister gaf in zijn reactie op dit onderzoek aan dat hij in 2009 een start zal
maken met het actualiseren van de sturings- en toezichtsvisie.
De Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI), de onafhankelijke toezichthouder die onder meer toezicht houdt op de rwt’s, heeft aangekondigd de
toezichtskaders voor het toezicht te willen veranderen (IWI, 2008). IWI wil
vanaf 2011 het toezicht beperken tot toezicht op systeemniveau. Dit
betekent dat zij niet langer toezicht houdt op zaken die de eigen controle
van de rwt of de sturing van het departement betreffen. Deze verandering
is in oktober 2008 door het managementteam van het Ministerie van SZW
goedgekeurd.
IWI beschrijft haar toekomstige rol als volgt (IWI, 2008): «IWI houdt
systeemtoezicht. IWI houdt geen toezicht op toezicht of tweedelijnstoezicht of meta-toezicht. In het algemeen gesteld houdt IWI dus geen
toezicht op zaken die de eigen interne controle van een ZBO of de sturing
door het departement betreffen. Voor het doen van uitspraken over het
systeem maakt de inspectie vanzelfsprekend wel gebruik van informatie
over de uitvoering door individuele ZBO’s. Tot en met 2010 zal overigens
de (gewijzigde) wet SUWI ten aanzien van de relatie met de SUWI-ZBO’s
uitgevoerd (blijven) worden.»
Toezichtsarrangementen
In RWT5 constateerden we dat alleen voor de Stichting Kunstenaars&CO
een toezichtsarrangement ontbrak. Wij deden daarom de aanbeveling om
bij deze organisatie een toezichtsarrangement uit te werken. In 2007 is er
een aanvullend toezichtarrangement op Stichting Kunstenaars&Co
gekomen en is de aanbeveling opgevolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

81

Rechtmatigheid
In RWT5 stelden wij vast dat alle rwt’s over het jaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring hadden. Net als in RWT5 kunnen we ook nu concluderen
dat alle rwt’s een rechtmatigheidsverklaring hebben.
In RWT5 constateerde de Algemene Rekenkamer dat UWV al jaren niet
voldoet aan de rechtmatigheidseis voor de uitkeringsverstrekking. Wij
bevalen de minister aan om in overleg met het UWV te zoeken naar
mogelijkheden om de rechtmatigheid van de werknemersverzekeringen
structureel te verbeteren. Ook nu concluderen wij dat UWV niet voldoet
aan de rechtmatigheidseis voor de uitkeringsverstrekking. De rechtmatigheid is in 2007 met een score van 98,5% licht verbeterd ten opzichte van
2006, maar ligt nog wel onder de norm van 99%. Het niet behalen van de
norm in 2007 werd vooral veroorzaakt door financiële fouten bij de
uitvoering van de Ziektewet (ZW). Het grootste percentage financiële
fouten heeft betrekking op de dagloonvaststelling.
In november 2008 werd het rechtmatigheidpercentage gegeven over de
eerste acht maanden van 2008. Dat was 98,3%, en is daarmee licht
gedaald ten opzicht van verslagjaar 2007. De verbetermaatregelen bij de
ZW lijken effect te hebben, maar het effect op de UWV-brede rechtmatigheid wordt teniet gedaan door een toename van het percentage
financiële fouten bij de uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). UWV
voert op dit moment een nadere analyse uit van de onderliggende
foutsoorten en deelpopulaties bij de WW (SZW, 2008).
Hoewel UWV nog steeds niet voldoet aan de rechtmatigheideis voor de
uitkeringsverstrekking heeft de minister wel invulling gegeven aan de
aanbeveling om in samenwerking met het UWV te zoeken naar mogelijkheden om de rechtmatigheid van de werknemersverzekeringen structureel
te verbeteren.
Reviewbeleid
In RWT5 constateerden wij dat het reviewbeleid van het Ministerie van
SZW aan de normen voldoet. Dit beeld is niet gewijzigd.
Bedrijfsvoering: borging publiek belang
Wij stellen vast dat het Ministerie van SZW toezicht houdt op de bedrijfsvoering van de rwt’s. Hierbij wordt gebruikgemaakt van een risicoanalyse.
De minister richt zijn toezicht op de volgende aspecten van de bedrijfsvoering:
• rechtmatigheid en doelmatigheid;
• kwaliteit van de dienstverlening;
• procesbeheersing;
• kwaliteit van de informatievoorziening;
• tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik;
• bezoldiging van Raad van Bestuur en Raad van Advies.
In RWT5 gaven wij de minister de overweging in het integriteitsbeleid van
de rwt’s te betrekken in de risicoanalyse, om te zien of en zo ja, welke
informatie hij over het integriteitsbeleid van de rwt’s wil ontvangen. In zijn
reactie gaf de minister aan het vanwege de eigen verantwoordelijkheid
van de SUWI-rwt’s wenselijk te vinden om op de meeste aspecten (van de
vormgeving) van integriteitsbeleid enige afstand tot de rwt’s te bewaren.
Aan deze keuze ligt volgens de minister wel degelijk een risicoafweging
ten grondslag, die overigens niet in een document is vastgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

82

Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van SZW verantwoordt zich in de Begroting 2009 en
Jaarverslag 2007 volgens de RBV 2008. De minister geeft aan welke zbo’s
en rwt’s onder het departement vallen en welke bijdrage zij uit de
departementale begroting ontvangen. In het jaarverslag geeft de minister
verklaringen voor de verschillen tussen de ramingen en realisatie van de
beschikbaar gestelde middelen. Bovendien geeft de minister in de
begroting aan welk bedrag de rwt’s uit premies en tarieven ontvangen. Dit
is overigens niet gespecificeerd per rwt. De jaarverslagen van de rwt’s, die
de minister aan de Tweede Kamer aanbiedt, geven dit overzicht wel. Over
de vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie
opgenomen. Dit betekent dat het voor de Staten-Generaal niet duidelijk is
wat de omvang van de vermogens bij de rwt’s is.
In het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van SZW geeft de minister de
Staten-Generaal informatie over het toezicht op de rwt’s en het functioneren en presteren van de rwt’s. De informatie gaat verder dan een
rapportage over bijzonderheden. In de toezichtsbijlage rapporteert de
minister over de rechtmatigheid van de door de UWV en de SVB
uitgevoerde wetten, en bovendien doet de minister verslag van de
ontwikkelingen rond aansturing, toezicht en samenwerking van de
SUWI-rwt’s.
Los van het jaarverslag worden de Staten-Generaal geïnformeerd over
aandachtpunten bij het functioneren en presteren van de rwt’s. Dit
gebeurt in de jaarverslagen en de viermaandelijkse verslagen van de rwt’s
die de minister, voorzien van zijn reactie, aan de Tweede Kamer stuurt.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat alle rwt’s zich verantwoordden door middel
van een publiek jaarverslag. Dit beeld is niet gewijzigd. Alle rwt’s
publiceren hun jaarverslag ook op hun website.
Overige aanbevelingen
Bestuurskosten
De Algemene Rekenkamer gaf in RWT5 de minister de overweging om op
«individueel niveau», dus per bestuurder, inzicht te krijgen in de bestuurskosten. Zowel in de jaarverslagen over 2006 als over 2007 geven UWV,
CWI en SVB intussen inzicht in de bestuurskosten op het niveau van de
individuele bestuurder. In de jaarverslagen 2006 en 2007 van de RWI
ontbreekt inzicht in de bestuurskosten van de voorzitter en leden van de
raad van bestuur op individueel niveau; de regeling SUWI schrijft dit ook
niet voor. Het ministerie heeft de regeling SUWI inmiddels gewijzigd.
Sinds het jaarverslag 2008 geeft RWI op individueel niveau inzicht in de
bestuurskosten van de voorzitter en de leden van de RWI. We constateren
dat de minister onze overweging over het krijgen van inzicht in de
bestuurskosten op individueel niveau, heeft overgenomen.
Informatie over prestaties van rwt’s
In RWT5 concludeerden wij dat de betrouwbaarheid van de prestatieinformatie niet voldoende geborgd was. De minister had namelijk niet
eenduidig aangegeven wat hij verstaat onder de kwaliteit van de
prestatie-informatie en hoe de rwt’s zich volgens hem moeten verantwoorden over de informatievoorziening. Daardoor ontbrak een duidelijk
kader voor het beoordelen van de informatie die de SUWI-rwt’s leveren.
Ook had de minister niet duidelijk aangegeven in welke gevallen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

83

accountant van de SUWI-rwt’s de getrouwheid van de prestatie-informatie
moest toetsen.
De minister heeft de aanbevelingen die wij deden over de prestatieinformatie opgevolgd. Hij heeft een SUWI-normenkader opgesteld voor
het toetsen van de betrouwbaarheid van de niet-financiële informatievoorziening. Hierin staan de eisen waaraan de prestatie-informatie moet
voldoen en hierin staat in welke gevallen de accountant de getrouwheid
van de prestatie-informatie moet toetsen. De minister heeft tevens samen
met de SUWI-rwt’s en IWI een handreiking opgesteld waarin de hoofdnormen ordelijk, controleerbaar en deugdelijk op procesniveau zijn
uitgewerkt.
Voor IWI vormt deze handreiking mede het uitgangspunt voor haar
toezicht. De uitvoeringsorganisaties hebben het normenkader vervolgens
geoperationaliseerd in een organisatiespecifiek normenkader. In 2008
paste de minister van SZW de reikwijdte van het normenkader aan, zodat
nu ook de niet genormeerde indicatoren (de kengetallen) binnen het
normenkader vallen.
20.3 Conclusie en aanbevelingen
We zijn verheugd te kunnen constateren dat de minister van SZW alle
toezeggingen die hij in RWT5 deed, is nagekomen. Ook nam hij onze
suggesties ter harte. Wij moedigen de minister aan het toezicht op de
rwt’s verder te verbeteren. Vooral de rechtmatigheid van het UWV en de
kwaliteit van de prestatie-informatie blijven punten die ook in de toekomst
veel aandacht vragen.
Wij vragen ook aandacht voor de gevolgen van de gewijzigde Wet SUWI.
Wij wijzen de minister erop dat we het zouden betreuren als IWI haar
toezicht op SUWI-rwt’s met ingang van 2010 zou beperken.
Tot slot zien wij nog verbetermogelijkheden in de verantwoording van de
minister aan de Staten-Generaal. In de conclusie van deel I van dit rapport
wordt een rijksbrede aanbeveling geformuleerd, die ook op het Ministerie
van SZW van toepassing is. Wij bevelen de minister aan ook verwijzingen
naar de jaarverslagen van de rwt’s op te nemen in het departementale
jaarverslag.
20.4 Reactie minister
De minister geeft in zijn reactie op onze departementale rapportage aan
met instemming kennisgenomen te hebben van het algemene beeld van
zijn departement zoals dat naar voren komt uit ons onderzoek. De minister
gaat in zijn reactie in op onze aandachtspunten. Allereerst gaat de
minister in op de verandering in het toezicht door IWI. De minister geeft
aan dat deze verandering in het toezicht plaatsvindt na een wetswijziging
en past in de ontwikkeling van professionalisering en versterking van de
directe sturingsrelatie tussen het ministerie en IWI. In 2009 zal de minister
een start maken met het actualiseren van de sturings- en toezichtsvisie op
IWI. Hij zal de nieuwe visie op de taak van IWI hierbij betrekken zodat de
juiste en doeltreffende verantwoordelijkheidsverdeling en samenhang
tussen sturing en toezicht gewaarborgd blijft. Ten tweede gaat de minister
in op de rechtmatigheid bij UWV. De rechtmatigheid ligt nog steeds iets
onder de norm en blijft daarom een aandachtspunt voor de minister. De
minister heeft het UWV verzocht de maatregelen om de rechtmatigheid te
verbeteren te continueren in 2009. Ten derde geeft de minister aan dat de
kwaliteit van de prestatie-informatie de komende tijd zijn aandacht blijft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

84

houden. De minister heeft, naast de in het rapport beschreven acties, ook
in het kader van de wetswijziging SUWI de zogenaamde resultaatgebieden waarop de prestatie-indicatoren betrekking hebben, bij
Algemene Maatregel van Bestuur vastgelegd. De minister is van mening
dat door het scherp definiëren en vastleggen van de beoogde resultaten
mede wordt bijgedragen aan het waarborgen van de kwaliteit van de
prestatie-informatie van de SUWI-zbo’s. Tot slot gaat de minister in op
onze aanbeveling om in het departementale jaarverslag een verwijzing op
te nemen naar de jaarverslagen van de rwt’s. De minister wijst erop dat in
het jaarverslag over 2008 van het Ministerie van SZW expliciet wordt
verwezen naar de aanbiedingsbrief bij de jaarverslagen over 2008 van de
SUWI-zbo’s. De minister is van mening op deze manier reeds invulling te
geven aan de aanbeveling.
20.5 Nawoord
De minister van SZW heeft het toezicht op de rwt’s de afgelopen jaren
sterk ontwikkeld en we zien graag dat dit de komende jaren op hetzelfde
goede niveau blijft. Wij vinden het positief dat de minister bij de actualisering van de sturings- en toezichtsvisie de nieuwe visie op de taak van
IWI betrekt. Wij zien uit naar deze geactualiseerde visie. De minister zal
ook aandacht moeten blijven schenken aan de rechtmatigheid van UWV,
aangezien deze nog steeds onder de norm ligt. Over de acties om de
kwaliteit van de prestatie-informatie van de rwt’s te bevorderen zijn we
positief. De minister laat op deze manier zien de kwaliteit van de prestatieinformatie belangrijk te vinden. Tot slot zijn we positief over de verwijzing
naar de aanbiedingsbrief bij de jaarverslagen van de SUWI-zbo’s die de
minister in zijn jaarverslag over 2008 heeft opgenomen. Dit past in onze
lijn van het versterken van de verantwoording aan de Staten-Generaal.
Om de uitzonderingsrapportage in het departementale jaarverslag nog
verder vorm te geven, verwijzen we naar de hoofdstukken 6 en 8 uit dit
rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

85

21 MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT
21.1 Ontwikkelingen in het veld
Bij het Ministerie van VWS is er eind 2008, net als in 2005, sprake van
twee clusters van rwt’s. Het eerste cluster bevat rwt’s uit de zorgsector –
veelal zorgverzekeraars – die mede uit wettelijke premies worden
gefinancierd op basis van de Zorgverzekeringswet (Zvw) dan wel de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dit zijn:
• 32 Zorgverzekeraars die de Zorgverzekeringswet uitvoeren;
• 32 Uitvoeringsorganen AWBZ (AWBZ-verzekeraars)18 waarvan er 12
door de minister als concessiehouder belast zijn met de taken van het
zorgkantoor;
• 9 van deze 12 concessiehouders hebben een aparte rechtspersoon
opgericht voor de uitvoering van de taken van het zorgkantoor;
• Centraal Administratiekantoor Kantoor (CAK);
• Stichting Uitvoering Omslagregeling WTZ (SUO);
• Nederlandse Transplantatie Stichting (NTS).
Het tweede cluster van rwt’s wordt vooral uit de begrotingsgelden van
VWS gefinancierd. Dit zijn:
• Centrum indicatiestelling zorg (CIZ);
• College voor zorgverzekeringen (CVZ);
• Nederlandse Zorgautoriteit (NZa);
• College bouw zorginstellingen (CBZ);
• College sanering zorginstellingen (CSZ);
• Nederlandse organisatie voor gezondheidsonderzoek en zorginnovatie
(ZonMw);
• Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR);
• Stichting Fonds Patiënten- Gehandicaptenorganisaties en Ouderenbonden (PGO);
• Stichting Koppeling.
In 2008 waren er in totaal 54 rwt’s19. Zij hebben in 2008 ongeveer € 39
miljard aan publiek geld besteed.

18

De 31 rechtspersonen die de Zvw uitvoeren
zijn tevens uitvoeringsorganen van de AWBZ.
19
In totaal zijn er 54 rwt’s. De 31
zorgverzekeraars die tevens uitvoeringsorganen van de AWBZ zijn, tellen we maar één
keer mee.

Er zijn sinds 2005 veel veranderingen opgetreden in het rwt-bestand:
• Het aantal zorgverzekeraars dat de Zvw uitvoert is toegenomen in
vergelijking met het aantal ziekenfondsen die de toenmalige
Ziekenfondswet hebben uitgevoerd. Daarnaast zijn er rwt’s die worden
opgeheven vanwege de wijzigingen in het zorgstelsel, zoals het CBZ en
het CSZ.
• Het aantal uitvoeringsorganen voor de AWBZ is gedaald in vergelijking
met 2005. Daarnaast zijn er sinds 2005 rwt’s bijgekomen omdat de
uitvoeringsorganen voor de AWBZ aparte rechtspersonen hebben
opgericht voor de uitvoering van hun taken als zorgkantoor.
• Een opvallende ontwikkeling is dat er de afgelopen jaren (nieuwe)
wettelijke taken werden neergelegd bij bestaande rwt’s/zbo’s van het
Ministerie van VWS of bij bestaande rwt’s/zbo’s van een ander
ministerie. Een voorbeeld van het eerste is het CVZ en van het tweede
de SVB.
• Tenslotte is de besluitvorming over de toekomst van de AWBZ van
belang voor de vraag of de zorgkantoren, het CIZ en het CAK een rol
krijgen in een eventueel nieuw stelsel voor de langdurige zorg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

86

21.2 Bevindingen uit het terugblikonderzoek
Het RWT5-onderzoek is in oktober 2006 gepubliceerd. Dit onderzoek had
als peiljaar 2005. In het rapport waren zeven aanbevelingen opgenomen
voor het Ministerie van VWS: een aantal aanbevelingen voor het
ministerie in het algemeen, en een aantal voor de toezichtsrelatie tussen
het Ministerie van VWS en de PUR respectievelijk ZonMw. De PUR en
ZonMw zijn in het RWT5-onderzoek uitgebreider onderzocht. Wij hebben
in dit terugblikonderzoek onderzocht in hoeverre de zeven aanbevelingen
door de minister zijn overgenomen.
Toezichtsvisie en toezichtsarrangementen
In RWT5 concludeerden we dat de minister alleen een toezichtsvisie voor
de sector curatieve zorg had, maar nog niet voor de andere sectoren in de
zorg. De minister gaf in zijn reactie op het rapport wel aan ook voor de
andere sectoren een toezichtsvisie op te willen stellen. Dit heeft de
minister echter nog niet gedaan. De minister is deze toezegging dus nog
niet nagekomen.
Toezichtsarrangementen
In RWT5 zijn we niet ingegaan op de toezichtsarrangementen van de rwt’s.
Eind 2008 waren de toezichtsarrangementen nog in ontwikkeling. Het is
niet duidelijk wanneer deze arrangementen klaar moeten zijn.
Rechtmatigheid
In RWT5 constateerden wij dat alle rwt’s een rechtmatigheidsverklaring
hadden, of dat het aantoonbaar ondoelmatig werd geacht om een
rechtmatigheidsverklaring te vragen.20 Met de ingang van de Zvw (2006)
is de verplichting voor de ziektekostenverzekeraars vervallen zich te
verantwoorden over de rechtmatige en doelmatige besteding van
publieke middelen. Het gevolg is dat deze rwt’s geen rechtmatigheidsverklaring hebben. Alle overige rwt’s hebben een rechtmatigheidsverklaring over 2007.
Reviewbeleid
In RWT5 concludeerden we dat het Ministerie van VWS beschikt over een
reviewbeleid. In het rapport daarvoor, RWT4, had de minister al toegezegd
dat reviews als instrument een plaats zou krijgen in de nieuwe toezichtsvisie voor het curatieve zorgstelsel. Het reviewinstrument is uiteindelijk
niet opgenomen in de nieuwe toezichtsvisie, maar wel in de wet- en
regelgeving. Het ministerie voert overigens alleen reviews uit bij de
begrotingsgefinancierde rwt’s.

20
Dit was vooral het geval bij rwt’s met een
klein financieel of maatschappelijk belang, of
bij organisaties waarvan de wettelijke taak
slechts een klein gedeelte van de activiteiten
vormde.

Bedrijfsvoering: borging publiek belang
In RWT5 concludeerden we dat de minister toezicht hield op relevante
onderdelen van de bedrijfsvoering bij de rwt’s. Ook in 2008 doet de
minister dit nog. De algemene kaders voor het toezicht op de bedrijfsvoering van de begrotingsgefinancierde rwt’s zijn vastgelegd in de
toezichtsvisie (2006) en de instellingswetten zoals de Zvw, de Wet
toelating zorginstellingen (WTZi), de Wet PUR en de Wet ZON en in de
subsidiebesluiten. Voor de topstructuurorganen (uitgezonderd SUO) zijn
deze nader uitgewerkt in de Regeling bezoldiging en beheerskosten
bestuursorganen volksgezondheid. De andere begrotingsgefinancierde
rwt’s hebben vergelijkbare uitwerkingen.
De minister houdt onder meer toezicht op de bedrijfsvoering door de
verantwoordingsdocumenten te beoordelen van de topstructuurorganen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

87

en de begrotingsgefinancierde rwt’s. De minister heeft door het formuleren van eisen aan de verantwoordingsdocumenten relevante onderdelen van de bedrijfsvoering bepaald. Daarbij wordt een koppeling gelegd
tussen de wettelijke taken, benodigde werkzaamheden en benodigde
middelen. De minister richt zijn toezicht onder meer op de uitvoering van
het jaarplan, de ontwikkeling van de apparaatskosten of de afbouw van
een organisatie. De NZa houdt toezicht op de uitvoeringsorganen AWBZ
en de verzekeraars voor de Zvw. De NZa rapporteert daarover aan de
minister en staatssecretaris van VWS.
Verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal
De minister van VWS verantwoordt zich in zijn Begroting 2009 en
Jaarverslag 2007 volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften 2008. De
minister geeft in de Begroting 2009 aan welke zbo’s en rwt’s onder zijn
departement vallen en welke bijdrage zij uit de departementale begroting
ontvangen. Daarnaast heeft de minister in het jaarverslag over 2007
aangegeven welk bedrag aan wettelijke premies de rwt’s – i.c. zorgverzekeraars voor de Zvw en de AWBZ – hebben ontvangen. Hiermee geeft de
minister de Staten-Generaal volledig inzicht in het publieke geld. Over de
vermogenspositie van de rwt’s heeft de minister geen informatie
opgenomen. Dit zou betekenen dat er geen bijzonderheden in de
vermogenspositie van de rwt’s zijn. Helaas blijft het voor de StatenGeneraal onduidelijk of de rwt’s vermogens hebben en zo ja, om welke
bedragen het dan gaat.
In het Jaarverslag 2007 verantwoordt de minister van VWS zich door
middel van een uitzonderingsrapportage over het toezicht op de rwt’s. In
het Jaarverslag 2007 heeft de minister over een aantal rwt’s een
toelichting opgenomen. Over het uitgevoerde toezicht is geen informatie
opgenomen.
Tussentijdse verantwoording over het toezicht op de rwt’s
In RWT5 oordeelden wij positief over de wijze waarop de minister de
Tweede Kamer inlichtte over het functioneren van de topstructuurorganen, het CVZ, de NZa, het CBZ en het CSZ. De minister zond over
deze rwt’s jaarlijks zijn expliciete oordeel over hun functioneren aan de
Tweede Kamer. Wij deden dan ook de aanbeveling om navolging te geven
aan de wijze van verantwoorden bij álle toenmalige begrotingsgefinancierde rwt’s (i.c. ZonMw, de PUR en PGO).
Nu constateren wij dat het ministerie het voornemen heeft de tussentijdse
verantwoording over het functioneren van de topstructuurorganen te
beëindigen.21 Volgens de minister vervallen door de invoering van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s) de wettelijke
bepalingen die voorschrijven dat de minister elk jaar een brief aan de
Tweede Kamer stuurt met zijn oordeel over het functioneren van deze
rwt’s. De Kaderwet zbo’s biedt volgens de minister andere mogelijkheden
voor de democratische controle op het functioneren van deze rwt’s (VWS,
2008, p. 7). Zo moeten deze rwt’s bijvoorbeeld elk jaar hun jaarverslag aan
de Staten-Generaal sturen.
In de nieuwe situatie zal de minister zich daarom in zijn jaarverslag alleen
over bijzonderheden bij de NZa en het CVZ verantwoorden. Met het
wegvallen van het jaarlijkse expliciete oordeel wordt de Tweede Kamer
minder expliciet en gefragmenteerder geïnformeerd over het functioneren
van de topstructuurorganen.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
25 268, nr. 70.

De minister heeft toegezegd dat hij vanaf het jaar 2005 ook het jaarverslag
van ZonMw voorzien van zijn oordeel aan de Tweede Kamer zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

88

toesturen. Deze toezegging is de minister deels nagekomen. We hebben
vastgesteld dat het jaarverslag van ZonMw over 2005 inderdaad aan de
Tweede Kamer is toegestuurd, voorzien van een brief van de minister met
daarin zijn oordeel. Het jaarverslag van ZonMw over 2006 is niet aan de
Tweede Kamer toegestuurd; het jaarverslag over 2007 echter weer wel. Dit
keer voorzien van de toezichtsbrief van de directeur-generaal van de
Volksgezondheid aan de raad van bestuur van ZonMw. De minister is van
plan ZonMw onder de Kaderwet zbo’s te brengen. Het is nog niet duidelijk
of de minister in 2009 een brief aan de Tweede Kamer zal sturen over het
functioneren van ZonMw. De besluitvorming daarover is nog niet
afgerond.
Verantwoording over premiegefinancierde rwt’s
Over het functioneren van de premiegefinancierde rwt’s wordt door de
minister expliciet verantwoording afgelegd aan de Staten-Generaal, maar
niet in het jaarverslag. De NZa oefent toezicht uit op de zorgverzekeraars.
Hiervoor maakt zij gebruik van een openbaar beoordelingskader. Over het
uitgeoefende toezicht legt de NZa verantwoording af aan de minister van
VWS. Over de resultaten van de beoordeling van de zorgkantoren door de
NZa wordt de Tweede Kamer jaarlijks door de minister geïnformeerd met
het algemeen rapport Uitvoering AWBZ. Een vergelijkbaar rapport wordt
gemaakt over de uitvoering van de Zorgverzekeringswet door de
zorgverzekeraars.
Publieke verantwoording door de rwt’s
In RWT5 constateerden we dat alle rwt’s zich verantwoordden door middel
van een publiek jaarverslag. Dit beeld is in vergelijking met RWT5 niet
gewijzigd. Nagenoeg alle rwt’s maken hun jaarverslag openbaar op hun
website. Een aantal van deze jaarverslagen wordt door de minister aan de
Tweede Kamer gestuurd. Het gaat om de jaarverslagen van het CVZ, de
NZa, CBZ, CSZ, de PUR en ZonMw.
De PGO stelt geen eigen jaarverslag op omdat de stichting onderdeel is
van het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG). Dit is
een agentschap van het Ministerie van VWS. De verantwoording van PGO
wordt in de verantwoording van CIBG opgenomen.
Overige aanbevelingen
Integriteit
In RWT5 hebben wij aanbevolen de nevenfuncties van de leden van de
raden van bestuur van de PUR en ZonMw openbaar te maken. De minister
zegde toe dat de PUR en ZonMw zich zouden conformeren aan de
geldende regelgeving. Eind 2008 blijkt dat nog maar ten dele het geval: in
het jaarverslag van de PUR over 2007 staan de nevenfuncties vermeld, in
het jaarverslag van ZonMw over 2007 zijn deze nog niet opgenomen. Ze
zijn ook niet openbaar gemaakt via een ander medium zoals de website.
De nevenfuncties van de leden van de raad van bestuur zijn «opvraagbaar». Dat maakt ze ons inziens onvoldoende openbaar. De minister heeft
de aanbeveling daarmee deels opgevolgd. Wel heeft het ministerie met
ZonMw afgesproken om vanaf het jaarverslag 2008 het overzicht van
nevenfuncties van de leden van de raad van bestuur op de website te
plaatsen.
Bestuurskosten PUR
In RWT5 hebben wij aanbevolen om het bezoldigingsbesluit voor de leden
van de raad van bestuur van de PUR te actualiseren en meer in lijn te
brengen met de veranderingen die waren opgetreden in de arbeidsrelatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

89

tussen de leden van de raad van bestuur en de PUR. De Algemene
Rekenkamer achtte periodieke verslaglegging en afstemming tussen de
PUR en het ministerie over deze arbeidsrelatie van belang. In zijn reactie
op het rapport zegde de minister toe zich te beraden op de vraag of het
bezoldigingsbesluit voor de leden van de raad van bestuur van de PUR
actualisatie behoeft. Het ministerie heeft inmiddels met de PUR op basis
van een extern onderzoek vastgesteld dat actualisatie niet noodzakelijk is.
Met de overheveling van de uitvoering van de wetten en regeling voor
oorlogsgetroffenen naar de SVB per 1 januari 2011 zal het bezoldigingsbesluit opnieuw worden bezien. De minister heeft daarmee voldaan aan
de toezegging te bezien of actualisatie noodzakelijk is.
Beoordelingskader
In RWT5 concludeerden we dat de minister gebruikmaakte van een
beoordelingskader om het functioneren van de topstructuurorganen in de
zorg systematisch te beoordelen. Wij bevalen aan om dit beoordelingskader nader uit te werken, daarbij een risicoanalyse op de bedrijfsvoering
uit te voeren om te kunnen bepalen over welke aspecten de minister
geïnformeerd wil worden, en om dit beoordelingskader ook bij alle
begrotingsgefinancierde rwt’s toe te passen. De minister zegde toe het
beoordelingskader nader uit te werken en ook toe te passen op begrotingsgefinancierde rwt’s. De suggestie om gebruik te maken van een risicoanalyse voor de bedrijfsvoering zou de minister meenemen bij het nader
uitwerken van het beoordelingskader.
Eind 2008 was de nadere uitwerking van het beoordelingskader nog niet
afgerond. Er wordt bij de uitvoering wel gewerkt met een risicoanalyse.
Daarmee wordt gevolg gegeven aan onze aanbeveling. Het beoordelingskader wordt echter nog niet toegepast bij andere begrotingsgefinancierde
rwt’s van het Ministerie van VWS. Deze aanbeveling is dus nog niet
opgevolgd.
21.3 Conclusie en aanbevelingen
Van de zeven aanbevelingen uit RWT5 heeft het Ministerie van VWS eind
2008 twee aanbevelingen volledig opgevolgd: het toepassen van een
risicoanalyse bij het toezicht op de bedrijfsvoering en het overwegen om
het reglement voor de bezoldiging van de leden van de raad van bestuur
van de PUR te actualiseren.
Drie aanbevelingen zijn deels opgevolgd. Er een begin gemaakt met de
uitwerking van het beoordelingskader. De nevenfuncties van de leden van
de raad van bestuur van de PUR zijn openbaar, die van ZonMw nog niet.
Tenslotte is het jaarverslag van ZonMw inclusief de reactie van de
minister niet ieder jaar aan de Tweede Kamer gestuurd.
Wij moedigen de minister aan deze aanbevelingen alsnog tot uitvoering te
brengen.
De minister is twee aanbevelingen niet nagekomen. De minister heeft
voor de andere sectoren buiten de curatieve zorg geen toezichtsvisie
opgesteld. Ook wordt het beoordelingskader dat gebruikt wordt bij het
beoordelen van het functioneren van de topstructuurorganen, nog niet
toegepast op álle begrotingsgefinancierde rwt’s.
Beide instrumenten zijn van belang om te komen tot een betere opzet van
toezicht en verantwoording bij rwt’s. Wij bevelen de minister aan de
vernieuwing van het beoordelingskader op korte termijn af te ronden en
het resultaat openbaar te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

90

Tot slot bevelen wij de minister aan om het jaarlijkse oordeel over het
functioneren van de topstructuurorganen aan de Tweede Kamer te blijven
geven, en de voor deze rwt’s gehanteerde werkwijze uit te breiden naar
alle begrotingsgefinancieerde rwt’s. De komst van de Kaderwet zbo’s staat
dit niet in de weg.
21.4 Reactie minister
In zijn reactie op de departementale rapportage gaat de minister van VWS
in op de openstaande aanbevelingen:
• Over de uitwerking van het beoordelingskader merkt de minister op
dat tussen het ministerie en de PUR contact is geweest over de
toepasbaarheid van het beoordelingskader voor de zorg-zbo’s op rwt’s.
De uitkomst hiervan was dat de verschillen tussen zorg-zbo’s en de
PUR te groot zijn. Omdat een groot deel van de werkzaamheden van
de PUR in 2011 worden overgedragen aan de SVB vindt de minister de
invoering van het beoordelingskader voor de PUR niet meer
opportuun.
• De nevenfuncties van de leden van de raad van bestuur van zowel de
PUR als van ZonMw worden inmiddels openbaar gemaakt.
• Het jaarverslag van ZonMw inclusief de reactie van de minister zijn dit
jaar aan de Tweede Kamer verzonden, aldus de minister.
De PUR heeft ons medegedeeld geen commentaar te hebben op de voor
de organisatie relevante passages uit het conceptrapport.
ZonMW meldt in een reactie op relevante passages uit dit rapport dat de
functies en nevenfuncties van de bestuursleden en de directeur per direct
op hun website openbaar zijn gemaakt. Voorheen werden deze gegevens
gepubliceerd als een bijlage bij de jaarrekening. Hiermee voldeden zij
weliswaar aan wet- er regelgeving, maar zij geven aan zich te kunnen
vinden in de opvatting van de Rekenkamer dat de gegevens hiermee
«onvoldoende openbaar» zijn.
21.5 Nawoord
Wij danken de minister van VWS voor zijn reactie op ons rapport. Wij
constateren dat de minister niet is ingegaan op de toezegging naar
aanleiding van ons RWT5-rapport om het beoordelingkader voor de
topstructuurorganen ook toe te passen op andere begrotingsgefinancierde rwt’s zoals ZonMw, CIZ of Fonds PGO. Een oordeel dat gebaseerd is
op dit normenkader kan volgens ons wel degelijk een goede basis zijn
voor de informatievoorziening aan de Tweede Kamer.
De minister gaat ook niet in op onze kanttekening bij zijn voornemen om
zijn expliciete oordeel over het functioneren van de topstructuurorganen
niet meer naar de Tweede Kamer te zenden. Dit expliciete oordeel was
altijd een goed voorbeeld van de wijze waarop een minister verantwoording kan afleggen aan het parlement over het uitgeoefende toezicht
op rwt’s.
Wij vinden het zeer positief dat ZonMW voor het vergroten van de
transparantie over het eigen functioneren bereid is meer inspanningen te
leveren dan op basis van wet- en regelgeving noodzakelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

91

BIJLAGE 1

GEDETAILLEERDE OVERZICHTEN
Overzicht 1: Rwt’s waarbij over 2005 de rechtmatigheidsverklaring ontbrak en de
stand van zaken over 2007.
Ministerie

Ontbrekende rechtmatigheidsverklaring over
2005

Rechtmatigheidsverklaring over 2007

BZK

Stichting Administratie Indonesische Pensioenen
(SAIP)
WaarborgHolland
Nmi-Certin
Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven
(SGM)
Stichting Participatiefonds
Stichting Vervangingsfonds
Nederlands Loodswezen BV en drie regionale
loodsencorporaties
NV luchthaven Schiphol
St. Nationale en internationale WegvervoersOrganisatie (NIWO)
Innovam Branche Kwalificatie Instituut (IBKI)
Stichting Inschrijving Eigen Vervoer (SIEV)
Exameninstellingen klein vaarbewijs
Stichting Bureau Architectenregister (SBA)
Stichting Servicecentrum Grondzaken (SCG)
St. Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en
Eiproducten (CPE)
Faunafonds
Vereniging Nederlands Bureau der
Motorrijtuigenverzekeraars

Op orde

EZ
EZ
Justitie
OCW
OCW
VenW
VenW
VenW
VenW
VenW
VenW
VROM
VROM
LNV
LNV
FIN

Totaal

Ontbreekt
Geen rwt meer
Ontbreekt
Ontbreekt
Op orde
Ontbreken (4)
Geen rwt meer
Op orde
Op orde
Geen rwt meer
Op orde
Op orde
Geen rwt meer
Op orde
Op orde
Ontbreekt

8

Overzicht 2: Rwt’s die voor het eerst over 2007 geen rechtmatigheidsverklaring
hebben.
Ministerie

Rwt

BZK
OCW
OCW
VenW
VenW
EZ
LNV

Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV)
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO)
COLO (vereniging van de kenniscentra voor beroepsonderwijs en bedrijfsleven)
NV Westerscheldetunnelmaatschappij
HISWA Vereniging
Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR)
Bureau Erkenningen van de AOC Raad

Totaal

7

Overzicht 3: Ontbrekende jaarverslagen van rwt’s over 2007
Ministerie

rwt

Justitie

FPC: Oldenkotte
FPC: Dr. Henri van der Hoevenkliniek
PJI: Teijlingereind
PJI: Het Poortje (Juvaid)
PJI: Het Keerpunt
PJI: De Sprengen
Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars
Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmachtpersoneel (SZVK)
HISWA Vereniging
Nederlands Loodswezen BV en drie regionale loodsencorporaties (4 rwt’s)

Financiën
Defensie
VenW

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

92

Ministerie

rwt

EZ

Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA)
WaarborgHolland
Edelmetaal Waarborg Nederland (EWN)
Nederlands Meetinstituut (Nmi), dochterbedrijf VSL
AOC Landstede
Stichting Fonds Patiënten- en Gehandicaptenorganisaties en Ouderenbonden
(PGO)1

LNV
VWS

Totaal

19

1

De stichting is een onderdeel van het agentschap CIBG van het Ministerie van VWS en maakt
onderdeel uit van het jaarverslag van VWS. Hierdoor heeft de stichting geen eigen jaarverslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

93

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
AFM
AOC
AWBZ
BIOS
BuiZa
BVE
BZK
CBS
CFV
COA
COLO
COVA
CPE
CTB
CTZ
CvdM
CW
CWI
DCE
DG
DNB
EWN
EZ
FEZ
FMO
FPC
HO
KVoT
LNV
LVNL
MLB
NAK
tuinbouw
Nbbe
NIVR
NIWO
NMa
NMi
NOS
NVAO
OCW
OPTA
OvV
OWB
P&C
PGO
PJI
PO

Autoriteit Financiële Markten
Agrarisch Onderwijs Centrum
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
Bureau Integriteit Openbare Sector
(Ministerie van) Buitenlandse Zaken
Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centraal Fonds Volkshuisvesting
Centraal Orgaan opvang asielzoekers
Vereniging van de kenniscentra voor beroepsonderwijs
en bedrijfsleven
Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten
Controlebureau Pluimvee, Eieren en Eierproducten
College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen
College Toezicht Zorgverzekeringen
Commissariaat voor de Media
Comptabiliteitswet
Centrum voor Werk en Inkomen
Directie Cultureel Erfgoed
Directoraat-generaal
De Nederlandsche Bank
Edelmetaal Waarborg Nederland
(Ministerie van) Economische Zaken
Financieel-Economische Zaken
Nederlandse Financierings-Maatschappij voor
Ontwikkelingslanden
Forensisch Psychiatrisch Centrum
Hoger onderwijs
Kaderstellende visie op toezicht
(Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Luchtverkeersleiding Nederland
Media, letteren en bibliotheken
Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst voor tuinbouwproducten
Nederlands bureau brandweerexamens
Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en
Ruimtevaart
Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer
Organisatie
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nederlands Meetinstituut
Nederlandse Omroep Stichting
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
Onderzoeksraad voor de Veiligheid
Onderzoek en Wetenschapsbeleid
Planning en controle
Stichting Fonds Patiënten- Gehandicaptenorganisaties
Particuliere Jeugdinrichtingen
Primair onderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

94

PUR
RBV
RDW
RMV
rwt
RWT5
SAIP
SBA
SCG
SDKB
SGM
SIEV
SKAL
SUWI
SVB
SZVK
SZW
TNO
UWV
VROM
VenW
VO
VWS
WH
WWI
zbo

Pensioen- en Uitkeringsraad
Rijksbegrotingvoorschriften
Dienst Wegverkeer
Rechtmatigheidsverklaring
Rechtspersoon met een wettelijke taak
Rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 5
Stichting Administratie Indonesische Pensioenen
Stichting Bureau Architectenregister
Stichting Servicecentrum Grondzaken
Stichting Donorgegevens Kunstmatige Bevruchting
Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven
Stichting Inschrijving Eigen Vervoer
Stichting Keur Alternatief voortgebrachte Landbouwprodukten
Structuur Uitvoering Werk en Inkomen
Sociale Verzekeringsbank
Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmachtpersoneel
(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer
(Ministerie van) Verkeer en Waterstaat
Voortgezet onderwijs
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
WaarborgHolland
Wonen Wijken Integratie
Zelfstandig bestuursorgaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

95

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (1998). Toezicht op uitvoering publieke taken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 956, nrs. 1–2. Den Haag: SDU.
Algemene Rekenkamer (2006). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5. Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 30 850, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2008a). Bestuur op afstand in beeld. Tien jaar
onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar instellingen op afstand van
het Rijk. Den Haag: Ando bv.
Algemene Rekenkamer (2008b). Kaders voor toezicht en verantwoording.
Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene
Rekenkamer. Den Haag: Ando bv.
Algemene Rekenkamer (2008c). Goed bestuur in uitvoering. De praktijk
van onderwijsinstellingen, woningcorporaties, zorgorganisaties en
samenwerkingsverbanden. Den Haag: RS-drukkerij.
Algemene Rekenkamer (2008d). Publieke omroep in beeld. Financiering,
bedrijfsvoering en toezicht. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
31 557, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009a). Verslagen van raden van toezicht
vergeleken. Goede voorbeelden en tips voor een beter verslag.
RWT-verkenningen deel 1. Den Haag: Ando bv.
Algemene Rekenkamer (2009b). Weloverwogen toezicht. Een analyse van
departementale toezichtsvisies. Den Haag: OBT bv.
Auditdienst BZK (z.j.). Reviews en reviewbeleid. Interne notitie.
BZK (2007). Toezicht bij BZK: De manier waarop het ministerie van BZK
toezicht houdt op zelfstandige organisaties. Den Haag.
BZK (2009). Brief minister met overzicht zelfstandige bestuursorganen per
1 januari 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 268, nr. 72. Den
Haag: Sdu.
FEZ BZK (2009). Concept beleidsverslag en bedrijfsvoeringsparagraaf voor
het jaarverslag 2008. Interne notitie.
FEZ BZK (z.j.). Basisstramien risicoanalyse toezicht BZK.
Financiën (2007a). Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2008. Den Haag.
Financiën (2007b). Brief minister ter uitwerking toezeggingen gedaan in
het Algemeen Overleg van 14 juni 2007, o.a. de stand van zaken m.b.t. de
publieke verantwoording van rwt’s. Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 30 850, nr. 26. Den Haag: Sdu.
IWI (2008). Toezichtskaders IWI. Interne nota van de IWI, geaccordeerd
door MT SZW. Den Haag: IWI.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

96

Minister voor BVK (2006). Departementale voortgangsrapportages
toezicht 2006. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 27 831,
nr. 21.
SZW (2008). Bijlage prestatie-indicatoren UWV achtmaandenverslag
november 2008. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
26 448, nr. 388. Den Haag: SDU.
Tweede Kamer (2000a). Kaderwet ZBO. Memorie van Toelichting. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nr. 3. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2000b). Verslag van een nota-overleg over de nota
Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Tweede Kamer, vergaderjaar
2000–2001, 26 806, nr. 6. Den Haag: SDU.
Tweede Kamer (2007a). Verslag van een algemeen overleg van 14 juni
2007 over Verantwoording en Toezicht bij rechtspersonen met een
wettelijke taak, deel 5. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 850,
nr. 25. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2008). Verslag van een algemeen overleg over het
overzicht zelfstandige bestuursorganen. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 25 268, nr. 69. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2009). Aanpassing van de Wet op de rechtsbijstand in
verband met de bestuurlijke centralisatie van de raden voor rechtsbijstand, vergaderjaar 2008–2009, 31 835, nrs. 1–3. Den Haag: Sdu.
VROM (2008). Jaarverslag van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 3144 XI, nr. 1. Den Haag: Sdu.
VWS (2008). Brief van de minister van VWS over zelfstandige bestuursorganen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 268, nr. 70. Den
Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 850, nrs. 31–32

97