Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 000 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) voor het
jaar 2012

Nr. 69

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 december 2011
Inleiding
Het onderwerp draagmoederschap is de afgelopen periode regelmatig in
het nieuws geweest. Veel verschillende meningen, invalshoeken en
belangen komen daarbij naar voren. Met deze brief wil ik u informeren
over de richting die ik ten aanzien van nieuw beleid rondom draagmoederschap zou willen inslaan.
In de brief van 4 november 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XVI,
nr. 30) van de toenmalige Minister van Justitie is ingegaan op het beleid
tot dan toe. In die brief is tevens een onderzoek aangekondigd naar de
aard en omvang van draagmoederschap en de illegale opneming van
buitenlandse kinderen. Dat onderzoek heeft geleid tot het rapport van het
Utrecht Centre for European Research into Family Law (UCERF) Draagmoederschap en illegale opneming, dat bij brief van 1 maart 2011 aan uw
Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VI, nr. 83). Uit dat
onderzoek blijkt dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld hoe vaak
draagmoederschap en illegale opneming van buitenlandse kinderen
voorkomen. Ik heb in de brief van 1 maart 2011 ook aangegeven graag
met uw Kamer van gedachten te wisselen na een te organiseren expertmeeting over dit onderwerp.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-33000-VI-69
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Op 31 maart 2011 heeft deze expertmeeting plaatsgevonden met
deskundigen die vanuit hun functie betrokken zijn bij het onderwerp
draagmoederschap. Tijdens de bijeenkomst bleek ook dat de meningen
van deskundigen met betrekking tot de verschillende aspecten van
draagmoederschap niet eensluidend waren: er was naar aanleiding van
deze expertmeeting geen duidelijke lijn vast te stellen op basis waarvan ik
voorstellen voor beleid kon gaan formuleren. Een verslag van de
expertmeeting sluit ik bij.1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 VI, nr. 69

1

Het onderwerp draagmoederschap is complex, mede door de ethische,
juridische en sociaalpsychologische dimensies ervan. Ik kies er daarom
voor het onderwerp zorgvuldig te benaderen en niet in één keer een
allesomvattende visie op tafel te leggen.
In deze brief ga ik eerst kort in op de huidige praktijk ter zake van
draagmoederschap in Nederland en in het buitenland, daar waar dat
consequenties heeft voor Nederland. Vervolgens duid ik de knelpunten die
daarbij naar voren komen en stel ik op hoofdlijnen een aantal maatregelen
voor die een oplossing kunnen bieden voor verschillende knelpunten.
Situatie in Nederland
Een draagmoeder is de vrouw die zwanger is met het voornemen een kind
te baren ten behoeve van een ander die het ouderlijk gezag over dat kind
wil verwerven, dan wel anderszins duurzaam de verzorging en opvoeding
van het kind op zich wil nemen, aldus artikel 151b, derde lid, van het
Wetboek van Strafrecht (Sr).
Bij laagtechnologisch draagmoederschap wordt de draagmoeder
geïnsemineerd met het semen van de wensvader of een donor. Ook kan
de zwangerschap langs natuurlijke weg worden bewerkstelligd. De
draagmoeder is dan zwanger van een genetisch eigen kind, waarvan zij na
de geboorte afstand doet ten faveure van de wensouders.
Bij hoogtechnologisch draagmoederschap wordt een embryo dat ontstaan
is door IVF, bij de draagmoeder ingebracht. Dat embryo kan genetisch
geheel, ten dele of niet verwant zijn aan de wensouders. Bij hoogtechnologisch draagmoederschap in Nederland geldt het vereiste dat het
genetisch materiaal afkomstig is van beide wensouders. Dat is door de
medische beroepsgroep zo bepaald. Het VUmc is het enige ziekenhuis
waar hoogtechnologisch draagmoederschap plaatsvindt. In de afgelopen
paar jaar zijn vijf kinderen geboren met de hulp van hoogtechnologisch
draagmoederschap in het VUmc.
In Nederland is de moeder van een kind de vrouw uit wie het kind wordt
geboren (artikel 1:198 BW; Mater semper certa est). Na hoog- of laagtechnologisch draagmoederschap kunnen juridische ouders het kind afstaan.
De juridische overdracht van ouderschap vindt plaats via ontheffing van
de oorspronkelijke ouders uit het gezag (een kinderbeschermingsmaatregel) met voogdij door de wensouders en vervolgens adoptie van het
kind door de wensouders. Dit loopt via de Raad voor de Kinderbescherming. Indien de draagmoederschap heeft plaatsgevonden conform
het VUmc protocol kan de procedure relatief snel worden doorlopen.
Strafrechtelijk kader
Voor een uitgebreide beschrijving van het strafrechtelijk kader verwijs ik
naar de bovengenoemde brief van de toenmalige Minister van Justitie
van 4 november 2009. Met het doel om commercieel draagmoederschap
tegen te gaan heeft de wetgever destijds een aantal specifiek op draagmoederschap toegesneden strafbaarstellingen in het Wetboek van
Strafrecht opgenomen. Het betreft de artikelen 151b en 151c Sr. De
desbetreffende bepalingen zijn erop gericht om te voorkomen dat
commercieel draagmoederschap zich als verschijnsel kan ontwikkelen.
Gedragingen die vraag en aanbod bevorderen zijn om daarom strafbaar
gesteld. Het bemiddelen en adverteren voor commercieel draagmoederschap is bijvoorbeeld strafbaar. Daaronder valt ook het op internet
plaatsen van de vraag naar of het aanbod van een draagmoeder. Het zijn
van draagmoeder is niet strafbaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 VI, nr. 69

2

De strafwetgeving kent daarnaast een aantal algemene strafbaarstellingen
om illegale praktijken rond draagmoederschap aan te pakken. Onder meer
artikel 225 Sr (valsheid in geschrifte), artikel 236 Sr (statusverduistering),
artikel 442a Sr (opname kind jonger dan zes maanden in gezin zonder
toestemming Raad voor de Kinderbescherming), artikel 28 Wobka
(opneming buitenlands kind ter adoptie zonder beginseltoestemming van
de Nederlandse Centrale autoriteit). Deze bepalingen bieden ook een
grondslag om te kunnen optreden tegen het «kopen van een kind» met
het oog op opneming in het gezin.1
Internationaal perspectief
In een aantal landen wordt minder stringent omgegaan met draagmoederschap. De internationale context van draagmoederschap is mede om die
reden belangrijk. Het is een realiteit die zijn weerslag heeft op de
ontwikkeling van het verschijnsel in Nederland.
In landen als India en de Oekraïne en in een aantal staten in de Verenigde
Staten is hoogtechnologisch draagmoederschap of het anoniem doneren
van ei- en zaadcellen in tegenstelling tot Nederland heel gewoon. De
mondialisering en het internet maken het gebruik van de diensten die in
het buitenland worden geboden, laagdrempeliger. Daarbij spelen ook de
lage kosten in India en de Oekraïne een belangrijke rol. Dit maakt een
route via die landen «aantrekkelijk».
Knelpunten
De afgelopen periode is gebleken dat er in de Nederlandse samenleving
geen helder beeld bestaat van wat wel en niet mag ten aanzien van
draagmoederschap. De strafrechtelijke norm als hierboven omschreven is
niet goed bekend. Dit heeft onder meer tot gevolg dat ook de handhaving
van de bestaande strafrechtelijke bepalingen complex is. Daarnaast speelt
de bewijslast van de gestelde feiten een rol.
De praktijk rondom hoogtechnologisch draagmoederschap in Nederland
is dat deze vorm van draagmoederschap in Nederland slechts voor een
beperkte groep beschikbaar is. Alleen wanneer beide ouders genetisch
materiaal beschikbaar kunnen stellen komen zij immers in aanmerking
voor hoogtechnologisch draagmoederschap. De mogelijkheden hiervoor
in het buitenland zijn zoals aangegeven minder stringent. Wensouders die
geen mogelijkheid hebben om beiden genetisch materiaal af te staan,
wenden zich derhalve tot het buitenland. Hieronder zal ik nader ingaan op
de problemen die dat met zich mee brengt.

1
Zie bijv. rechtbank Zwolle 14 juli 2011 LJN:
BR1608 en BR1615.

In een aantal landen waar draagmoederschap mogelijk is, worden de
wensouders meteen als juridische ouders op de geboorteakte vermeld.
Dat levert problemen op wanneer de wensouders een Nederlands
paspoort aanvragen voor het kind. Boek 1 BW kent namelijk geen
wettelijke regeling waarbij het juridisch ouderschap van de draagmoeder
wordt overgedragen op de wensouders, derhalve wordt de directe
vermelding van de wensouders op de buitenlandse geboorteakte strijdig
geacht met de Nederlandse openbare orde. De aanvraag voor een
Nederlands paspoort wordt niet gehonoreerd. Het kind kan dan in
beginsel het desbetreffende land niet uitreizen. In twee zaken heeft de
rechter in een spoedprocedure in het belang van het kind (familylife) aan
het Ministerie van Buitenlandse Zaken een bevel gegeven om toch een
reisdocument voor de reis naar Nederland te verschaffen. De afstamming
(en vervolgens de vaststelling van de nationaliteit) van de kinderen naar
Nederlands recht is hiermee echter nog niet geregeld. Evenmin heeft het
kind rechtmatig verblijf in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 VI, nr. 69

3

Deze afweging van de rechter in het belang van het kind leidt er in de
praktijk dus toe dat het staand beleid inhaalt en lastige consequenties
heeft in de uitvoering.
Voorgestelde maatregelen
In verschillende landen in Europa en de rest van de wereld, is het beleid
op het terrein van draagmoederschap nog niet uitgekristalliseerd en
verkeert men in dezelfde positie als Nederland. In april 2012 wordt in het
kader van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht
besproken over de mogelijkheid en wenselijkheid van een mondiaal
verdrag op het terrein van draagmoederschap. De eventuele totstandkoming van een dergelijke verdrag zal veel tijd in beslag nemen. Ik acht
het wenselijk en noodzakelijk om eerder maatregelen te treffen om
bovengenoemde knelpunten zoveel mogelijk op te lossen. Daarom stel ik
voor om op een aantal belangrijke punten het Nederlandse beleid aan te
passen en expliciet vast te stellen.
1) Ik stel voor dat draagmoederschap in het buitenland straks door
Nederland wordt geaccepteerd wanneer ten minste één wensouder
genetisch verwant is met het kind en de andere genetische ouder van
het kind bekend is. Dat sluit ook aan bij de mogelijkheid die wensouders hebben bij laagtechnologisch draagmoederschap. Als géén van
beide wensouders een genetische verwantschap heeft met het
betrokken kind, is de weg van de (interlandelijke) adoptie
aangewezen.
2) Tevens stel ik voor om ook in zaken van internationaal draagmoederschap aan te sluiten bij artikel 7 van het Verdrag inzake de Rechten
van het Kind: een kind heeft, voor zover mogelijk, het recht zijn of
haar ouders te kennen. Dat is voor de Nederlandse situatie opgenomen in de Wet donorgegevens kunstmatige bevruchting. Dit zou
evenzo moeten gelden in internationale situaties waarin een in het
buitenland na een draagmoederschap geboren kind naar Nederland
komt. Dat betekent dat in geval van een eicel- of zaadceldonatie, de
donateur bekend moet zijn.
3) In het verlengde van het bovenstaande stel ik voor dat er bij de
toetsing van de openbare orde bij internationaal draagmoederschap
straks geen oordeel wordt gegeven over de onkostenvergoeding die
buitenlandse draagmoeders ontvangen en de medische kosten die de
organisaties in rekening brengen. Daarbij neem ik in aanmerking dat
in Nederland het zijn van draagmoeder en het betalen van geld door
de wensouders aan de draagmoeder niet strafbaar is gesteld. Het
vereiste «geen winstoogmerk» is in de praktijk niet goed te handhaven, onder meer omdat de definitie van winst in internationaal
perspectief niet eenduidig kan worden vastgesteld en het bewijs ter
zake moeilijk is rond te krijgen.
Met de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor
Immigratie en Asiel zal ik over voorgaande drie punten in gesprek
gaan om te bezien op welke wijze het verstrekken van een reisdocument met een geldige verblijfstitel in deze nieuwe situatie kan
worden bewerkstelligd.
4) De vereisten in Nederland voor het toepassen van hoogtechnologisch
draagmoederschap zijn relatief streng. Deze worden door de
medische beroepsgroep bepaald. De minister van VWS beraadt zich
hierover en zal haar standpunt hieromtrent in het eerste kwartaal van
2012 aan de Kamer zenden.
5) Daarnaast zal van overheidswege voorlichting worden gegeven over
het krijgen van een kind via draagmoederschap, zowel binnen
Nederland als in het buitenland. Daarbij is te denken aan de websites
van de Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Veiligheid en
Justitie en aan postbus 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 VI, nr. 69

4

6)

7)

Als de regelgeving en procedures duidelijk en bekend zijn, verwacht
ik dat de overheid en rechter minder vaak geconfronteerd zullen
worden met zaken die niet in lijn zijn met het Nederlandse beleid.
Daarmee wordt ook het belang van het kind beter gewaarborgd.
Verder verwacht ik dat de rechter strenger zal oordelen in zaken
waarin niet de juiste procedure is gevolgd.
In overleg met het Openbaar Ministerie zal worden bezien in hoeverre
aanscherping van het handhavingsbeleid ten aanzien van draagmoederschap mogelijk en wenselijk is.
Tot slot zal in overleg met de Nederlandse Vereniging voor de
Burgerlijke Stand, de Raad voor de Kinderbescherming en het
Ministerie van Buitenlandse Zaken worden bezien op welke wijze de
omvang van draagmoederschap enerzijds en van illegale opneming
van buitenlandse kinderen anderzijds beter inzichtelijk kan worden
gemaakt.

Ik realiseer me zoals gezegd dat deze brief niet alle vragen over (commercieel) draagmoederschap beantwoordt en geen allesomvattende visie
geeft.
Ik vertrouw er echter op dat de gedane voorstellen een goede aanzet
vormen om met uw Kamer van gedachten te wisselen.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 VI, nr. 69

5