Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 322

Kinderopvang

Nr. 25

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 juni 2008
1 Kinderopvang in Nederland
1.1 Inzet van het kabinet
Voor steeds meer ouders is kinderopvang onmisbaar in de levensfase met
jonge kinderen. Kinderopvang maakt de combinatie van arbeid en zorg
mogelijk en ondersteunt zo een duurzame ontwikkeling van de arbeidsparticipatie in Nederland. Met de Wet kinderopvang is hiervoor in 2005
een basis gelegd. Kwalitatief goede opvang in peuterspeelzalen en kinderdagverblijven kan verder de ontwikkelingskansen van kinderen vergroten.
Om deze redenen is in het coalitieakkoord «Samen werken, samen leven»
€ 700 miljoen beschikbaar gesteld voor een verdere ontwikkeling van de
kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Het kabinet geeft
aan zijn ambities op het terrein van kinderopvang en VVE invulling via de
volgende lijnen:
Harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en VVE
Het kabinet schept de voorwaarden dat alle kinderen die dat nodig hebben
voorschoolse educatie krijgen aangeboden, waardoor hun achterstand
kan worden ingelopen. Met het oog daarop wordt de regelgeving in
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk geharmoniseerd. De kwaliteit van
de peuterspeelzalen wordt verhoogd en komt meer in lijn met die van
kindercentra. Peuterspeelzalen en kinderopvang worden gestimuleerd
meer met elkaar samen te werken en er zijn middelen beschikbaar voor
een financiële tegemoetkoming aan ouders van kinderen die gebruik
maken van voorschoolse educatie in de peuterspeelzaal. De kosten voor
ouders komen op het niveau van de kosten bij gebruik van kinderopvang.
Gemeenten krijgen hierbij een belangrijke regierol. Ik heb hierover op
3 april 2008 bestuurlijke afspraken gemaakt met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Voor dit beleid is een budget beschikbaar dat
oploopt naar structureel ruim € 160 miljoen vanaf 2011. In mijn brief
«Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie» van 23 mei 2008

KST119995
0708tkkst31322-25
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

1

(Kamerstukken II 2007/08, 31 322, nr. 24) zijn deze hoofdlijnen verder
uitgewerkt.
Wegwerken wachtlijsten
Het aanbod van kinderopvang – vooral van buitenschoolse opvang –
groeit snel, maar de vraag nog sneller. Sinds september 2007 voert het
kabinet specifiek beleid gericht op het terugdringen van de wachtlijsten en
wachttijden. Het kabinet zet middelen in voor een subsidieregeling voor
snelle capaciteitsuitbreiding1, voor extra beleidsinzet van gemeenten en
voor een kenniscentrum voor ondersteuning van capaciteitsuitbreiding.
De Tweede Kamer wordt periodiek geïnformeerd over de ontwikkeling van
de wachtlijsten en wachttijden en over de effecten van de maatregelen
(Kamerstukken 2007/08, 28 447 en 31 070, nr. 147).
Verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang
De snelle groei van de kinderopvang mag niet ten koste van de kwaliteit
gaan. Ouders moeten hun kinderen met een gerust hart aan de opvang
kunnen toevertrouwen. Daarom investeert het kabinet in de periode 2008–
2011 jaarlijks € 10 miljoen in het opleidingsniveau van het personeel, in
de aansluiting tussen de opleidingen en het werkveld en in differentiatie
van het personeelsbestand. Over de concrete invulling maakt het kabinet
afspraken met brancheorganisaties, werknemers en opleidingen. Daarnaast zal in de Wet kinderopvang de mogelijkheid worden opgenomen bij
algemene maatregel van bestuur nadere kwaliteitseisen te stellen.
Versterken van de positie van de ouders
De Wet kinderopvang kent ouders een centrale plaats toe. Zij kunnen
kiezen uit het aanbod aan kinderopvang en krijgen een kinderopvangtoeslag. Dit systeem gaat uit van gelijkwaardigheid tussen de aanbieders
en gebruikers van kinderopvang. Op een aantal manieren wordt de positie
van ouders versterkt. Bij de laatste wijziging van de Wet kinderopvang
(Staatsblad 2008, 51) is een klachtenregeling voor oudercommissies tot
stand gebracht. En op institutioneel niveau zal de landelijke ouderorganisatie een structurele financiële ondersteuning krijgen.
Stimuleren van brede scholen
Brede scholen bieden een combinatie van onderwijs, opvang, sport,
cultuur en zorg. De combinatie van functies vergroot de ontwikkelingskansen van kinderen. Opvang en onderwijs vanuit één plek maakt tevens
voor ouders het combineren van arbeid en zorg makkelijker. Ongeveer
1000 van de 7000 basisscholen hebben de vorm van een brede school. Het
kabinet stimuleert de ontwikkeling van brede scholen met een aantal
maatregelen. Via de «Impuls combinatiefuncties brede scholen, sport en
cultuur» komen middelen beschikbaar voor in totaal 2500 combinatiefuncties. Daarnaast zijn middelen beschikbaar voor investeringen in multifunctionele accommodaties en er komt een steunpunt brede scholen waar
expertise wordt verzameld en verspreid.
1.2 Een toekomstbestendige structuur voor de Wet kinderopvang
Aanpassingen aan de Wet kinderopvang
Er is inmiddels ruim drie jaar ervaring opgedaan met de Wet kinderopvang. In die periode zijn de sterke en zwakke kanten van de wet zichtbaar
geworden. Het kabinet komt tot de conclusie dat aanpassingen aan het
systeem nodig zijn om het kinderopvangstelsel voor de langere termijn
toegankelijk te houden. Daarop wordt hieronder verder ingegaan.

1

Tijdelijke subsidieregeling ondersteuning
capaciteitsuitbreiding kinderopvang.

Relatie met de voorstellen van de commissie Bakker
Kinderopvang biedt een veilige en stimulerende omgeving voor kinderen.
De commissie Bakker geeft daarbij aan dat kinderopvang een belangrijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

2

instrument is om participatie te bevorderen. Het kabinet is voornemens
om de regeling kinderopvang naar structuur en grondslag zo spoedig
mogelijk te herzien, teneinde de arbeidsparticipatie effectiever en efficiënter te bevorderen. Daarbij wordt de grondslag van de Inkomensafhankelijke Combinatiekorting betrokken. Combinatie van arbeid en zorg kan
verdergaand bevorderd worden door versterking van dagarrangementen
van kinderen binnen de Brede School.
1.3 De structuur van de Wet kinderopvang
Met de Wet kinderopvang kent Nederland sinds 2005 een wettelijk fundament voor de toegankelijkheid en de kwaliteit van kinderopvang. Kernbegrippen in de wet zijn: keuzevrijheid voor ouders, vraagfinanciering,
ondernemerschap en uniformering van kwaliteit en toezicht. Voor 2005
waren er allerlei kleinere – vaak tijdelijke – regelingen. De mogelijkheden
om gebruik te maken van kinderopvang waren daardoor sterk afhankelijk
van de individuele situatie van de ouders. Gemeenten hanteerden
verschillende kwaliteitsregimes.
Het concept van de Wet kinderopvang is eenvoudig: werkende of studerende ouders die gebruik maken van opvang in een kindercentrum of via
gastouderopvang kunnen hiervoor een inkomensafhankelijke kinderopvangtoeslag aanvragen. De branche zorgt voor het aanbod en heeft onderling en met de vertegenwoordiging van ouders afspraken gemaakt over
het kwaliteitsniveau. De overheid toetst en handhaaft de kwaliteitsregels.
1.4 Groei van het gebruik van kinderopvang en van de kinderopvangtoeslag 2005–2007
Sinds de invoering van de Wet kinderopvang zijn het aanbod en het
gebruik van formele kinderopvang sterk gegroeid. In 2007 werden ongeveer 560 000 kinderen uit ongeveer 370 000 gezinnen via de kinderopvangregeling opgevangen. In 2004 waren dat 340 000 kinderen. Dat is een
groei van 220 000 kinderen. Over 2007 is het aantal kinderen dat gebruik
maakt van formele opvang en waarvoor de ouders een kinderopvangtoeslag ontvangen, gegroeid met 35%. De groei sinds 2005 is als volgt
over de verschillende opvangvormen verdeeld:
Tabel 1. Aantal kinderen met kinderopvangtoeslag 2005–2007
Niveau

Dagopvang
Buitenschoolse opvang
Gastouderopvang
Totaal aantal kinderen

Absolute mutatie

Mutatie in %

2005

2006

2007

2006

2007

Totaal

2006

2007

Totaal

224 000
121 000
30 000
375 000

233 000
134 000
46 000
413 000

283 000
176 000
98 000
557 000

9 000
13 000
16 000
38 000

50 000
42 000
52 000
144 000

59 000
55 000
68 000
182 000

4%
11%
53%
10%

21%
31%
113%
35%

26%
45%
227%
49%

De omvang en de snelheid van de groei overtreffen ruimschoots de prognoses. Als gevolg van deze groei is in 2007 per saldo € 0,5 miljard meer
uitgegeven voor de kinderopvangtoeslag dan was begroot (€ 1,6 miljard).
Bij ongewijzigd beleid zal deze overschrijding in 2011 zijn opgelopen naar
circa € 1,2 miljard (zie verder paragraaf 3.1).
Het groeiend gebruik van de kinderopvangregeling heeft verschillende
oorzaken. In 2006 en 2007 werd kinderopvang goedkoper voor ouders en
in 2007 werd de verplichte werkgeversbijdrage ingevoerd. Daardoor
stapten veel ouders die gebruik maakten van informele opvang over op
formele opvang met recht op een kinderopvangtoeslag. Bovendien komen
meer ouders voor een kinderopvangtoeslag in aanmerking. Ouders met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

3

een relatief hoog inkomen die al gebruik maakten van formele opvang
maar vanwege de hoogte van hun inkomen geen beroep konden doen op
een kinderopvangtoeslag, komen sinds de aanpassingen in de subsidietabel en de verplichte werkgeversbijdrage wel in aanmerking voor een
toeslag.
Deze groei in de uitgaven aan kinderopvangtoeslag is feitelijk niet gelijk
opgegaan met meer uren opvang voor kinderen en meer arbeidsparticipatie van hun ouders. Met andere woorden: de groei in de uitgaven voor
de kinderopvangtoeslag kan slechts voor een deel worden verklaard uit
een toename in de arbeidsparticipatie en voor een ander deel ligt de
verklaring in substitutie van informele opvangvormen naar formele
opvang en uit een groter bereik onder hogere inkomensgroepen waarvoor
sinds 2007 ook recht bestaat op een kinderopvangtoeslag. Hieronder
worden de verschillende oorzaken van de groei in de kinderopvangregeling nader toegelicht:1
a. Verschuiving van informele naar formele kinderopvang
Een deel van de groei van het gebruik van formele kinderopvang wordt
veroorzaakt door een verschuiving van informele naar formele opvang.
Dat speelt vooral bij de groei van het gebruik van gastouderopvang. In
2007 bestaat 43% van de groei van de gastouderopvang uit het omzetten
van bestaande informele opvang (bijvoorbeeld door grootouders) in
formele gastouderopvang via de kinderopvangregeling. In 70% van deze
gevallen werd een direct familielid (opa, oma, oom of tante) dat al voor
opvang zorgde, ingeschreven als gastouder. De verlaging van de kosten
voor formele opvang is een belangrijke oorzaak voor de verschuiving van
informele naar formele opvang. Deze groei van gastouderopvang leidt
daarom niet tot extra arbeidsparticipatie.
b. Effecten van beleidsintensiveringen
De Wet kinderopvang geeft alle ouders die kinderopvang nodig hebben
voor het combineren van arbeid en zorg, een aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van het kinderopvanggebruik. Daarmee hebben alle
ouders die in dezelfde situatie verkeren, dezelfde toegang tot kinderopvang gekregen. De opvang werd nog beter bereikbaar door:
• intensiveringen in de subsidietabellen in 2006 en in 2007, waardoor de
kosten voor ouders zijn verlaagd en een grotere groep ouders voor een
toeslag in aanmerking is gekomen2;
• de invoering in 2007 van een verplichte werkgeversbijdrage. Ook hierdoor is de groep ouders die voor een toeslag in aanmerking komt,
groter geworden.
Geconstateerd kan worden dat de effecten van deze beleidswijzigingen
van het vorige kabinet groter zijn dan door het vorige kabinet geraamd. Er
is niet alleen sprake van een groep nieuwe gebruikers, maar ook van een
groep bestaande gebruikers die voorheen niet aanmerking kwam voor
een kinderopvangtoeslag, maar vanaf 2006/2007 wel.

1

Research voor Beleid, Groei van kinderopvang, een onderzoek naar oorzaken, mei
2008. In dit rapport wordt de groei voor de
verschillende opvangvormen beschreven en
geanalyseerd. Bijgevoegd en ter inzage gelegd
bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
In 2005 lag de inkomensgrens waarboven
geen kinderopvangtoeslag meer wordt
verstrekt op een gezinsinkomen van circa
€ 70 000 per jaar. In 2006 is deze grens
verhoogd naar € 96 000 en in 2007 naar
€ 130 000.

c. Stijging van de arbeidsparticipatie
De groei in het gebruik van de kinderopvangregeling hangt ook samen
met de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Onder meer
als gevolg van de gunstige economische ontwikkeling zijn in 2006 en 2007
meer vrouwen gaan werken. De arbeidsparticipatie van vrouwen is
gestegen van 54,1% in 2005 naar 57,7% in 2007. De arbeidsparticipatie van
vrouwen met minderjarige kinderen groeide in deze jaren van 60% naar
65%. Naast een stijging in het áántal vrouwen dat werkt, gaan steeds
meer vrouwen ook meer uren werken. Het aantal vrouwen met grote
deeltijdbanen (20–27 uur en 28–34 uur) is in 2007 sterk gestegen: van
35,6% in 2006 naar 39,5% in 2007. De groei in arbeidsparticipatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

4

vrouwen kan echter slechts ten dele de groei van de uitgaven voor de
kinderopvangtoeslag verklaren.1
d. Veranderende opvattingen over het gebruik van kinderopvang
Uit onderzoek blijkt dat over de periode 2004–2006 de acceptatie van het
gebruik van kinderopvang is gestegen. Meer ouders vinden het goed voor
de ontwikkeling van hun kind, wanneer het enkele dagen per week naar
de kinderopvang gaat. De stijging geldt voor de Nederlandse bevolking in
het algemeen en – in nog sterkere mate – voor ouders met jonge kinderen.
Bij moeders met kinderen tot 4 jaar stijgt de acceptatie met circa 10
procentpunten van 2004 op 2006 (tot 22% bij een baby van 0 jaar, tot 35%
bij een baby van 1 jaar en tot 49% bij een kind in de peuterleeftijd). Bij
moeders met een jongste kind tussen 4 en 12 jaar stijgt de acceptatie van
buitenschoolse opvang met 5 procentpunten. Het gebruik van kinderopvang wordt door een groeiende groep ouders gezien als normaal. De
verplichting voor scholen per 1 augustus 2007 buitenschoolse opvang te
organiseren (motie Van Aartsen/Bos) heeft tegelijkertijd het aanbod van
buitenschoolse opvang vergroot en heeft het voor ouders makkelijker
gemaakt arbeid en zorg te combineren en de opvang voor hun kinderen te
regelen.
2 Groei naar een volwassen sector
2.1 Positieve effecten en neveneffecten
Er is nu ruim drie jaar ervaring opgedaan met de Wet kinderopvang. In die
periode heeft de wet belangrijke positieve effecten gehad op het aanbod
en het gebruik van kinderopvang. Opvangorganisaties hebben op de
toenemende vraag gereageerd met een snelle uitbreiding van het aanbod.
Zij letten daarbij steeds meer op de wensen en tevredenheid van de
ouders. Ouders denken via de oudercommissies actief mee over het
beleid van de kinderopvangaanbieders. Er is meer eenheid ontstaan in het
toezicht op de kwaliteit en de handhaving daarvan. Tegelijkertijd is zichtbaar geworden dat het systeem niet op alle onderdelen houdbaar is voor
de langere termijn:
a. Er blijkt sprake van gebruik van meer uren opvang dan strikt nodig
voor arbeidsdeelname. Opvangorganisaties verlengen de openingstijden en komen daarmee tegemoet aan de wensen van sommige
ouders. Zij passen de contracten en prijzen hierop aan. De verlengde
openingstijden en de daarmee samenhangende meerkosten laat men
vervolgens voor alle ouders gelden, ook voor de ouders die daar geen
gebruik van maken;
b. De groei van het beroep op de kinderopvangtoeslag heeft budgettaire
consequenties;
c. Bij een specifiek deel van de gastouderopvang worden constructies
opgezet, waarbij financiële motieven de boventoon voeren. Doordat in
deze situatie de belangen van ouders (kinderopvangtoeslag), gastouders (inkomsten) en gastouderbureau (provisie) parallel lopen,
ontbreken de noodzakelijke checks and balances.2
2.2 Uitgangspunten

1

Zie ook CPB Notitie, Een analyse van de
groei van de formele kinderopvang in het
recente verleden en in de nabije toekomst,
14 mei 2008.
2
Zie de uitzending van het TV-programma
Radar van 21 april 2008.

Het kabinet streeft naar een verdere groei van de arbeidsdeelname. In
samenhang daarmee zal het gebruik van kinderopvang moeten kunnen
blijven groeien. De positieve kanten van het stelsel moeten behouden
blijven en ongewenste neveneffecten moeten worden beëindigd. Ook bij
verdere aanpassingen aan het kinderopvangstelsel staan voor mij de
volgende uitgangspunten centraal:
• Kinderopvang bevordert de combinatie van arbeid en zorg en onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

5

•

•
•

steunt zo een duurzame ontwikkeling van de arbeidsparticipatie. Deze
functie is leidend bij aanpassingen aan het stelsel;
Misbruik en oneigenlijk gebruik tasten het financiële, maatschappelijke
en politieke draagvlak voor de wet aan en worden met kracht tegen
gegaan. Van oneigenlijk gebruik is sprake bij gebruik van de regeling
dat de combinatie van arbeid en zorg niet ondersteunt;
Het opvangstelsel geeft ouders keuzevrijheid tussen verschillende
opvangvormen;
Kinderopvang biedt een veilige en stimulerende omgeving voor
kinderen.

3 Financieel meerjarenperspectief
3.1 Groei in de periode 2008–2011
Bij ongewijzigd beleid zal het groeipatroon zich ook de komende jaren
voortzetten.1 Daarmee samenhangend zal de overschrijding op het
kinderopvangbudget oplopen naar circa € 1,2 miljard in 2011. Zie tabel 2.
Tabel 2. geraamde groei en overschrijding kinderopvang 2008–2011
2008

2009

2010

2011

Groei per opvangvorm
Dagopvang
Buitenschoolse opvang
Gastouderopvang

9%
18%
71%

9%
18%
30%

41⁄2%
9%
0%

41⁄2%
9%
0%

Totale groei

20%

15%

41⁄2%

41⁄2%

0,7 mld.

1,1 mld.

1,2 mld.

1,2 mld.

Overschrijding in € mld.

3.2 Financiering van de uitgavengroei
Het kabinet heeft de snelle groei van de uitgaven in 2007 incidenteel
gedekt vanuit de algemene middelen. Per 1 januari 2008 is de bijdrage van
werkgevers aan de kinderopvang verhoogd door een aanpassing van de
opslag op de sectorpremie van 0,28% naar 0,34%. Extra maatregelen zijn
echter onvermijdelijk om het kinderopvangstelsel structureel beheersbaar
en toegankelijk te houden. Het ligt in de rede dat alle betrokken partijen
daaraan een bijdrage leveren. Door nu een aantal maatregelen te treffen,
kan worden voorkomen dat het gebruik en de uitgaven van kinderopvang
ongecontroleerd en ongericht doorgroeien.
Binnen de hiervoor beschreven uitgangspunten kiest het kabinet voor een
dekkend pakket maatregelen. Met dit pakket wordt de voorziene groei van
de uitgaven voor de kinderopvang vanaf 2011 binnen het dossier kinderopvang gedekt. Hiermee wordt een verdere groei van het gebruik van
kinderopvang mogelijk gemaakt. Dit pakket is een evenwichtig en samenhangend geheel bestaande uit:
• Het inzetten van middelen uit de enveloppe kinderopvang;
• Maatregelen op het terrein van gastouderbureaus en gastouderopvang;
• Het aanpassen van de tabel voor de kinderopvangtoeslag;
• Het verbeteren van de Wet kinderopvang via een aantal maatregelen.

1

Zie CPB Notitie, Een analyse van de groei
van de formele kinderopvang in het recente
verleden en in de nabije toekomst, 14 mei
2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

6

Tabel 3. Pakket financiering uitgavengroei in mln. € situatie per 2011
2011
Inzet van middelen uit de enveloppe kinderopvang
Maatregelen op het terrein van gastouderbureaus en gastouderopvang
Tabel kinderopvangtoeslag
Overige maatregelen, waaronder niet-gebruikte uren en maximumuurprijs
Totaal

385 mln.
360 mln.
308 mln.
97 mln.
1 150 mln.

De zorgvuldigheid vereist dat betrokken partijen een redelijke termijn
krijgen voor voorbereiding en invoering. In de periode tot 2011, het jaar
waarin alle maatregelen volledig van kracht kunnen zijn, is daarom vanuit
de algemene middelen een aanvullend bedrag van in totaal € 1,6 miljard
beschikbaar om de groei van de uitgaven te dekken. Dit bedrag is als volgt
over de jaren verdeeld:
Tabel 4. Aanvullende dekking in de jaren 2007–2010 in mld. €
2007

2008

2009

2010

Totaal 2007–2010

0,5 mld.

0,5 mld.

0,5 mld.

0,1 mld.

1,6 mld.

Bij het aantreden van het kabinet was op jaarbasis circa € 1,6 miljard voor
kinderopvang beschikbaar. Dat loopt in deze kabinetsperiode op tot ruim
€ 2,4 miljard in 2011 (inclusief middelen uit de kinderopvangenveloppe uit
het Coalitieakkoord). Dat verandert niet door deze maatregelen. Per saldo
besteedt het kabinet in 2011 net zo veel extra geld aan kinderopvang als
het bij zijn aantreden van plan was. In de tussenliggende jaren wordt
meer geld gereserveerd voor kinderopvang, mede in het licht van de
benodigde zorgvuldigheid bij het implementeren van de beleidskeuzes.
4 Uitwerking van de maatregelen
4.1 Inzet van middelen uit de enveloppe kinderopvang (€ 385 mln.)
Bij het Coalitieakkoord is een bedrag van € 700 miljoen beschikbaar
gesteld voor verdere ontwikkeling van de kinderopvang. Een deel van dit
bedrag wordt ingezet voor harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzalen en voor VVE. Het beleid hiervoor is neergelegd in mijn brief
«Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie» van 23 mei 2008
(Kamerstukken II 2007/08, 31 322, nr. 24). In de enveloppe kinderopvang
resteert vervolgens nog een bedrag van € 385 mln. vanaf 2011. Met dit
bedrag wordt de verdere groei van de kinderopvang gefinancierd.
4.2
Maatregelen op het terrein van gastouderbureaus en gastouderopvang
(€ 360 mln.)
Gastouderopvang is kleinschalige kinderopvang in een gezinssituatie die
tot stand komt door bemiddeling van een gastouderbureau. Kenmerkend
voor gastouderopvang zijn de kleinschaligheid en flexibiliteit. Gastouderopvang komt tegemoet aan de wensen van ouders die opvang in een
huiselijke situatie zoeken. Met name in dunbevolkte gebieden waar onvoldoende economisch draagvlak is voor kindercentra, is gastouderopvang
een belangrijke opvangmogelijkheid. Vanwege het flexibele karakter
wordt gastouderopvang ook gebruikt door ouders met onregelmatige
werktijden of werktijden buiten kantooruren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

7

Tot 2005 had bekostiging vanuit de overheid van gastouderopvang betrekking op de bemiddelings- en begeleidingsactiviteiten van het gastouderbureau, niet op de kosten van de opvang zelf. Deze kosten – die het
merendeel van de opvangkosten uitmaken – kwamen voor rekening van
de ouders. Vanaf 2005 kunnen ouders binnen de systematiek van de Wet
kinderopvang bij het gebruik van gastouderopvang een tegemoetkoming
krijgen voor het geheel aan opvangkosten. De maximumuurprijs die voor
vergoeding in aanmerking komt, is dezelfde als bij opvang in een kindercentrum. De financiële condities voor het gebruik van gastouderopvang
zijn daarmee aanzienlijk gunstiger geworden.
Voor de invoering van de wet was het gebruik van gastouderopvang over
een reeks van jaren stabiel op ongeveer 20 000 kinderen. Onder de condities en mogelijkheden van de Wet kinderopvang is het gebruik van gastouderopvang zeer sterk gegroeid: van 30 000 opgevangen kinderen in
2005 naar 98 000 in 2007. Dit is een groei met meer dan 200%. Een toenemend aantal gastouderbureaus richt zich specifiek op het formaliseren
van informele opvang.
De wijze waarop gastouderopvang in de Wet kinderopvang is vormgegeven, heeft geleid tot een ontwikkeling waarbij bestaande informele
opvang in een formele structuur wordt gebracht. Gastouderopvang is
flexibel en kent geen vastgelegd aanbod of een vast aantal uren. Keerzijde
daarvan is oncontroleerbaarheid voor de overheid van het feitelijke
gebruik en van de gemaakte kosten. Dat is een fundamenteel bezwaar.
Gastouderopvang ontwikkelt zich daarmee in een andere richting dan
bedoeld is met de Wet kinderopvang. Deze ontwikkelingen zijn aanleiding
voor een aantal wijzigingen in het stelsel, zodanig dat de voordelen van
de gastouderopvang in stand blijven en tegelijkertijd de nadelen worden
ingeperkt.
Positieve kenmerken van gastouderopvang zijn, zoals hierboven
genoemd, de kleinschaligheid en flexibiliteit. Niet in alle regio’s is
voldoende draagvlak voor de exploitatie van een kindercentrum. Via gastouderopvang is ook daar opvang beschikbaar. Gastouderopvang sluit
daarnaast aan bij de voorkeur van groepen ouders voor opvang in een
kleinschalige, huiselijke omgeving. Dat zijn waardevolle elementen, die
behouden moeten blijven in het kinderopvangstelsel. Tegelijkertijd
moeten de bestaande mogelijkheden voor misbruik en oneigenlijk gebruik
van de kinderopvangregeling worden teruggedrongen.
Voor de korte termijn heb ik de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(SIOD) opdracht gegeven de Wet kinderopvang – en specifiek de regels
voor gastouderopvang – te toetsen op risico’s van misbruik en oneigenlijk
gebruik. De Belastingdienst voert een vergelijkbaar onderzoek uit.
Voor de langere termijn wil ik de Wet kinderopvang zodanig wijzigen, dat
drie vormen van opvang mogelijk zijn:
• de kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang die wij nu kennen;
• een geprofessionaliseerde vorm van gastouderopvang, zogenaamde
thuiscrèches;
• «informele» opvang.
In een dergelijk stelsel blijven de genoemde voordelen van de gastouderopvang in stand. Het doet bovendien recht aan de keuzevrijheid van
werkende ouders voor verschillende vormen van opvang en aan het
belang van een veilige en stimulerende omgeving voor kinderen.
Binnen dit stelsel gelden de volgende uitgangspunten:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

8

1. Alle vormen van opvang zijn gelieerd aan kinderdagverblijven, dan wel
buitenschoolse opvang;
2. Dat heeft als voordeel dat ook de registratie van informele opvang niet
langer via gastouderbureaus hoeft plaats te vinden. Gastouderbureaus
verdwijnen uit het stelsel;
3. Voor de verschillende vormen van opvang gelden verschillende kwaliteitsnormen die bij of krachtens de wet worden vastgesteld;
4. Voor de verschillende vormen van opvang gelden verschillende
maximumuurtarieven: € 6,10 voor kinderdagverblijven, € 4,– voor
thuiscrèches en € 2,50 voor de «informele» opvang;
5. Om te voorkomen dat de «informele» opvang ongecontroleerd en
onbeheerst groeit, wordt bij deze vorm van opvang naast het maximumuurtarief tevens het aantal uren kinderopvangtoeslag per kind
waar ouders recht op hebben gemaximeerd.
In dit stelsel worden de taken van de gastouderbureaus met betrekking tot
kwaliteitsbewaking en registratie van koppelingen tussen ouders en gastouders en thuiscrèches overgenomen door (organisaties van) kinderdagverblijven. Een belangrijk voordeel is dat de kinderopvangorganisaties alle
vormen van kinderopvang kunnen aanbieden in een bepaald gebied. Voor
de thuiscrèches geldt dat zij minimaal een bepaald aantal kinderen
moeten opvangen en/of minimaal een bepaald aantal uren per week open
moeten zijn.
Het budgettaire kader zoals dat bij Voorjaarsnota door het kabinet is vastgesteld, is het kader waarbinnen dit stelsel verder wordt ingevuld. De
nadere invulling, waarbij vooral juridische en uitvoeringsaspecten aan de
orde zijn, vindt plaats in overleg met het kinderopvangveld. Randvoorwaarde daarbij is uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid door de Belastingdienst. Na doorvoering van deze aanpassingen blijft voor de huidige
gebruikers van gastouderopvang in 2011 een bedrag beschikbaar van
circa € 325 miljoen.
Deze herziening vergt een wetswijziging. Het kabinet streeft ernaar de
herziening per 1 januari 2010 in werking te laten treden. Het kabinet wil de
herziening van het systeem van gastouderopvang zorgvuldig voorbereiden en introduceren. Voor kinderen die op dit moment opgevangen
worden in het systeem van de gastouderopvang, verandert het systeem
tot de uitvoering van de herziening niet.
4.3 Tabel kinderopvangtoeslag (€ 308 mln.)
Met de invoering van de Wet kinderopvang in 2005 werd kinderopvang
voor de lage inkomens financieel toegankelijk. Daarna is in twee stappen
(per 1 januari 2006 en per 1 januari 2007) de kinderopvangtoeslag voor
midden- en hoge inkomens en voor het 2e en volgende kind verhoogd.
Het kabinet constateert dat kinderopvang hiermee zeer toegankelijk is
geworden en tevens dat meer ouders voor een kinderopvangtoeslag in
aanmerking zijn gekomen, zeker in combinatie met de verplichte werkgeversbijdrage die ook per 1 januari 2007 is ingevoerd. Gezien de budgettaire problematiek waarmee het kabinet wordt geconfronteerd, heeft het
kabinet het voornemen de bijdrage die van ouders gevraagd wordt, te
verhogen.
De verdeling van de kosten tussen ouders en overheid is vastgelegd in de
tabel voor de kinderopvangtoeslag. Uitgangspunt bij de aanpassing van
de tabel is een even grote procentuele verhoging van de kosten voor alle
ouders voor het eerste kind. Alle ouders dragen op deze manier naar rato
bij aan de kostenstijging. De lage inkomens gaan er zowel in absolute
bedragen, als in procenten van het besteedbaar inkomen minder sterk op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

9

achteruit dan de hogere inkomens. Dat wil zeggen dat een ouder die nu
bijvoorbeeld 21 cent per uur betaalt voor het eerste kind, in de nieuwe
situatie 27 cent zal betalen. Een ouder die nu € 1 euro per uur betaalt,
betaalt in de nieuwe situatie € 1,29 per uur etc. Daarnaast wordt de tabel
voor het 2e en volgende kind aangepast voor ouders met een gezinsinkomen vanaf € 98 000. De tabel zal zodanig worden aangepast, dat de
toeslag voor het 2e en volgende kind afloopt naar 85% van de kosten.
Tabel 5 geeft het inkomenseffect in absolute bedragen en in percentages
weer voor een aantal inkomensgroepen. Weergegeven zijn de effecten
voor ouders bij opvang van twee kinderen in de leeftijd 0–4 jaar gedurende twee dagen in de week.1
Tabel 5. Kosten voor ouders per jaar bij 2 dagen kinderdagopvang voor 2 kinderen onder de 4 jaar

minimum
modaal
1,5 x modaal
2 x modaal
3 x modaal

2005

2006

2007/2008

Variant 2009

Mutatie van 2008
op 2009 In €

Mutatie van 2008
op 2009 in %

444
1 399
2 821
4 121
5 409

444
1 091
1 886
2 693
4 307

444
886
1 335
1 969
3 231

509
1 066
1 624
2 422
4 009

65
180
290
453
778

15%
20%
22%
23%
24%

De aanpassingen in de tabel kinderopvangtoeslag zullen plaatsvinden
door middel van een wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag en
tegemoetkomingen in kosten kinderopvang.
4.4 Overige maatregelen (€ 97 mln.)
In aanvulling hierop zal een aantal maatregelen worden genomen gericht
op verbetering van het functioneren van de Wet kinderopvang. Maatregelen richten zich voor een belangrijk deel op het beperken van de mogelijkheden tot het factureren van niet-gebruikte opvanguren en aanpassingen aan de maximumuurprijs.
Openingstijden en contracturen
Er zijn situaties waarbij ondernemers ouders laten meebetalen aan
langere openingstijden zonder dat zij daar feitelijk gebruik van maken. Dat
maakt de kinderopvang onnodig duur voor ouders en overheid. Uitgangspunt is dat ouders alleen voor die uren opvang betalen, die zij ook daadwerkelijk afnemen. Structureel meer uren betalen dan noodzakelijk is voor
ouders of voor een normale bedrijfsvoering is niet gewenst. Op basis van
praktijkervaringen is de kans reëel dat ondernemers op een verlaging van
de maximumuurprijs zullen reageren met een vergroting van het aantal
aan ouders gefactureerde uren. Ik zal maatregelen voorbereiden die dit
tegen gaan. Dat kan via een versterking van de positie van de oudercommissies en via beperkingen aan het aantal uren dat ondernemers aan
ouders in rekening kunnen brengen. In beide gevallen is wijziging van de
Wet kinderopvang nodig.

1

Weergegeven zijn de effecten voor een
aantal specifieke situaties wat betreft inkomen, leeftijd en aantal opgevangen kinderen
en omvang van het gebruik. Andere situaties
leiden tot andere uitkomsten.

Maximumuurprijs
De Wet kinderopvang kent een maximumuurprijs die voor vergoeding in
aanmerking komt. Meerkosten boven het maximum komen voor rekening
van de ouders. De maximumuurprijs wordt jaarlijks geïndexeerd en is
voor het jaar 2008 vastgesteld op € 6,10. Vanaf 2006 zijn de rendementen
in de sector kinderopvang verbeterd. Dit speelt vooral bij buitenschoolse
opvang en gastouderopvang. Er zijn marges in de sector die het mogelijk
maken maatregelen in de maximumuurprijs te absorberen. Tegen deze
achtergrond zijn bij de maximumuurprijs de volgende besluiten genomen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

10

•
•

In 2009 wordt de indexering 2008 niet uitgekeerd. Dit betekent een
algemene bevriezing van de maximumuurprijzen in 2009;
Per 2010 wordt de maximumuurprijs gedifferentieerd. De maximumuurprijs in de dagopvang wordt bevroren en in de buitenschoolse
opvang met 7% verlaagd.

De opbrengst van deze maatregel is € 52 miljoen in 2011. Gezien de
marges in de sector mag verondersteld worden dat de effecten van deze
aanpassingen aan de maximumuurprijs via efficiencyverbetering voor
rekening van de ondernemers kunnen komen en niet ten laste van de
ouders worden gebracht. Op deze manier leveren de aanbieders een
bijdrage aan het oplossen van de overschrijdingen.
4.5 Financiële compensatie
Het pakket aan maatregelen heeft financiële gevolgen voor verschillende
groepen ouders.
Het kabinet is vanaf 2009 voornemens om aan de lastenkant extra geld
voor participatie aan te wenden. Bij de aanwending zal tevens de mogelijkheid worden bezien om de betrokken ouders fiscaal tegemoet te
komen.
4.6 Effecten van de maatregelen
Op basis van de analyse uit de Macro Economische Verkenning (MEV)
2008 kan worden afgeleid dat de voorgestelde maatregelen een effect
hebben van circa – 0,1% op de arbeidsparticipatie ten opzichte van de
situatie waarbij de uitgaven kinderopvang op zijn beloop worden gelaten.
Het laten ontstaan van een uitgavenoverschrijding van € 1,2 miljard in
2011 is echter geen optie. Indien de overschrijding door bezuinigingen bij
andere collectieve uitgaven wordt opgevangen, heeft dit eveneens negatieve effecten op de arbeidsparticipatie. Het alternatief – afzien van bezuinigingen – heeft via een hogere belastingdruk eveneens een negatief
effect op de arbeidsparticipatie. Het kabinet kiest voor het inzetten van
enveloppemiddelen en incidentele generale compensatie. Daarmee wordt
het negatieve effect op de arbeidsparticipatie beperkt.
In vergelijking met de start van het kabinet komt er nog steeds fors geld
bij voor de kinderopvang. De uitgaven aan de kinderopvang komen met
het pakket maatregelen in 2011 op het structurele niveau dat het kabinet
heeft beoogd met het Coalitieakkoord. Van jaar op jaar is er sprake van
een positief effect op de participatie ten opzichte van de situatie bij de
start van het kabinet. De regeling kinderopvang in brede zin heeft dus een
positief effect op de arbeidsparticipatie, zoals beoogd met het Coalitieakkoord. De huidige maatregelen laten dus de arbeidsparticipatiedoelstelling van het kabinet voor de periode 2007–2011 uit hoofde van de
kinderopvangimpuls in tact. Ook na de ingrepen draagt de overheid nog
steeds veruit het grootste deel van de kosten voor kinderopvang.
5. Vervolgtraject
Aanpassing van de wetgeving zal plaatsvinden in overleg met het
kinderopvangveld. Bij het vervolgtraject zijn de volgende stappen van
belang:
1. Het kabinet heeft heden een voorstel tot wijziging van het Besluit
kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten kinderopvang
ingediend, waarin de voorgestelde aanpassingen van de tabel
kinderopvangtoeslag en de maximumuurprijs voor 2009 zijn opgenomen;
2. Het kabinet zal in het najaar een voorstel tot wijziging van de Wet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

11

kinderopvang indienen. Hierin zullen de maatregelen rondom de gastouderopvang worden vervat. Het is de bedoeling dat de gewijzigde
wet met ingang van 1 januari 2010 van kracht wordt.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. A. M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 322, nr. 25

12