Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

30 196

Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 799

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 25 oktober 2022
De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat heeft een aantal
vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Klimaat en
Energie over de brief van 15 juli 2022 over de voortgang Wet collectieve
warmtevoorziening (Kamerstuk 30 196, nr. 795).
De vragen en opmerkingen zijn op 3 oktober 2022 aan de Minister voor
Klimaat en Energie voorgelegd. Bij brief van 24 oktober 2022 zijn de
vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Agnes Mulder
De adjunct-griffier van de commissie,
Reinders

kst-30196-799
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

1

Vragen en opmerkingen vanuit de francties en reactie van de
bewindspersoon
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
1. De leden van de VVD-fractie nemen kennis van de keuze van de
Minister voor een meer publieke ordening voor collectieve warmtesystemen. De leden van de VVD-fractie constateren dat er ook enkele zorgen
bestaan omtrent de publieke route die de Minister nu voorstelt. Hoe
voorkomt de Minister dat de publieke route gaat leiden tot vertraging van
de warmtetransitie? Hoe zorgt de Minister dat projecten efficiënt
uitgevoerd worden tegen de laagst mogelijk kosten? Welke prikkels gaat
hij inbouwen om te voorkomen dat er teveel kosten gemaakt worden die
afgewenteld worden op de gebruikers van het warmtenet?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 (Kamerstuk 30 196,
nr. 800) ben ik mij ervan bewust dat de introductie van infrastructuur in
publieke handen vertragende effecten kan hebben op de voortgang van
de warmtetransitie, zeker op de korte en middellange termijn. Dat wordt
ook bevestigd door de resultaten van de onderzoeken naar publieke
realisatiekracht. Om die reden kies ik voor een ingroeiperiode van 7 jaar
(juli 2024–juli 2031) die gebruikt zal worden om de benodigde publieke
financiële middelen beschikbaar te krijgen en het benodigde publieke
organisatievermogen tot stand te brengen. Daarnaast beoog ik om het
ook voor private warmtebedrijven aantrekkelijk te houden om te investeren in warmtenetten.
Met de keuze voor publiek eigenaarschap van de infrastructuur wordt
onverkort vastgehouden aan de waarborgen die het wetsvoorstel biedt
voor een doelmatige en efficiënte uitvoering van warmtenetten. De
doelmatigheid van de investeringen wordt door de ACM getoetst aan de
hand van een investeringsplan. Zoals de naam al aangeeft dient een
investeringsplan een gedetailleerde beschrijving te bevatten ten aanzien
van de door het aangewezen warmtebedrijf voorgenomen investeringen
ten behoeve van de aanleg, de vervanging of de uitbreiding van het
collectief warmtesysteem waar zij integraal verantwoordelijk voor is. ACM
toetst of het plan haalbaar is en of het leidt tot een goede uitvoering van
de wettelijke taken en verplichtingen van het warmtebedrijf.
Daarnaast wordt met de kostengebaseerde tariefregulering geborgd dat
warmtebedrijven enkel de efficiënte kosten en een redelijke rendement in
rekening kunnen brengen en dat teveel gemaakte kosten voor eigen
rekening komen. Het voordeel van een op kosten gebaseerde methodiek
met een efficiëntieprikkel is dat consumenten de zekerheid wordt geboden
dat ze niet meer betalen voor hun warmte dan de (efficiënte) kosten die
redelijkerwijs nodig zijn voor die warmtelevering (ongeacht of het om een
publieke of een private partij gaat).
2. Daarnaast zijn er zorgen over de uitvoeringscapaciteit van veel kleinere
gemeentes. Hoe apprecieert de Minister dat risico? Is hij in gesprek
gegaan met wethouders van kleine gemeentes die wellicht anders kijken
naar de problematiek dan koepelorganisatie Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG)? Hoe gaat de Minister kleine gemeentes helpen om de
warmtetransitie vorm te geven? Verwacht hij een sterke rol voor
regionale/provinciale warmtebedrijven? Zo ja, hoe gaat hij de oprichting
van deze regionale/provinciale warmtebedrijven faciliteren? Ziet de
Minister risico’s gezien de krapte op de arbeidsmarkt bij het werven van
voldoende uitvoerende capaciteit in gemeentes? Zo ja, hoe gaat hij
hiermee om?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

2

Antwoord
In mijn brief van 15 juli 20221 heb ik de standpunten van gemeenten,
provincies, warmtebedrijven en netwerkbedrijven ten aanzien van deze
discussie uiteengezet. Uit diverse gesprekken met deze betrokkenen deze
zomer is mij gebleken dat de resultaten van de onderzoeken naar de
publieke realisatiekracht en de uitgevoerde botsproeven niet tot een
fundamentele wijziging van deze standpunten heeft geleid. In bijeenkomsten met gemeenten georganiseerd door mijn ministerie hebben ook
kleine gemeenten de gelegenheid gehad zich uit te spreken.
Bij de versterking van publieke realisatiekracht gaat het om zowel het
organisatorisch vermogen van overheden (met name gemeenten) als het
organisatorisch vermogen van bestaande en mogelijk nieuw op te richten
publieke warmtebedrijven. Hierbij zullen ook de overheden en publieke
partijen te maken krijgen met de krapte op de arbeidsmarkt. Dit speelt
echter in meerdere sectoren en wordt breder opgepakt. Mijn collega van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Kamer op 24 juni 20222
geïnformeerd over de plannen van het kabinet voor dit onderwerp.
Ik zal voor wat betreft de organisatorische uitvoeringskracht aansluiten op
het Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving en het interbestuurlijk Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie. Zodra hier een
meer uitgewerkt beeld van is, zal uw Kamer hierover geïnformeerd
worden; in ieder geval voor de wetsbehandeling in uw Kamer.
Tevens zal ik de mogelijkheden bezien om de wettelijke beperkingen voor
publieke netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt te
verkleinen. In het onderzoek naar realisatiekracht dat ik heb meegestuurd
met mijn brief van 15 juli 2022 wordt ook gekeken naar de mogelijkheid
van regionale warmtebedrijven. Bundeling van activiteiten op regioniveau kan voordelen hebben. Daarnaast juich ik de toetreding van
nieuwe spelers op de warmtemarkt toe.
3. De leden van de VVD-fractie verwachten dat de publieke route ook tot
meer kosten aan de kant van de overheid zal leiden. Wat zijn de
ingeschatte kosten van de gekozen route tot en met 2030? Hoe gaat de
Minister het publiek investeringskapitaal verwerven? Verwacht de Minister
dat hij meer moet bijspringen omdat niet enkele gemeente even kapitaalkrachtig is?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 verwacht ik dat er tot
2030 de benodigde publieke investeringskracht een bandbreedte van
grofweg 700 miljoen tot 2 miljard euro beslaat, waarbij de ondergrens
uitgaat van een minimaal publiek meerderheidsbelang en een zeer
kosteneffectieve uitrol van warmtenetten en de bovengrens van volledig
publiek eigendom en een uitrol van warmtenetten in een gemiddeld
scenario.3 Het kabinet heeft daarnaast reeds een nationale subsidieregeling aangekondigd om de onrendabele top van warmtenetten te
drukken, die in 2023 opengesteld wordt. Met deze regeling zal een deel
van de benodigde investeringen kunnen worden gefinancierd.
Tegenover kosten kunnen ook baten staan: onder de beoogde op kosten
gebaseerde tariefregulering is de exploitatie van warmtenetten in beginsel
1
2
3

Kamerstuk 30 196, nr. 795.
Kamerstuk 29 544, nr. 1115.
Hierbij wordt uitgegaan van een gangbare verhouding tussen eigen vermogen en vreemd
vermogen van respectievelijk 30% en 70%. Deze verhouding kan verschuiven afhankelijk van de
institutionele context en financieringsbron.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

3

een renderende investering, die afhankelijk van de eigendomsstructuur bij
één of meerdere overheden kunnen neerslaan. Om deze reden verken ik
ook financieringsmogelijkheden met publieke financiers als Invest-NL en
BNG.
De keuze voor een publieke route betekent ook dat van gemeenten en
provincies een forsef investeringsbijdrage mag worden verwacht. De
bijdrage van gemeenten en provincies zal verder worden onderzocht en
met hen worden besproken. In het coalitieakkoord is 5,6 miljard euro
gereserveerd t/m 2030 voor de uitvoeringskosten van medeoverheden en
planbureaus voor de uitvoering van het Klimaatakkoord. Hierover is
inmiddels een bestuursakkoord gesloten met VNG en IPO. In overleg met
de medeoverheden wordt bezien hoe deze middelen kunnen worden
ingezet om de lokale publieke realisatiekracht te versterken.
4. Gaat de publieke route volgens de Minister leiden tot lagere of hogere
kosten voor huishoudens die aangesloten zijn op het warmtenet? Kiest de
Minister hierbij voor een zogeheten cost-plus model waarbij er maximale
marges zijn voor publieke warmtebedrijven? Als de Minister kiest voor
maximale marges, hoe voorkomt hij daarbij dat de bedrijven zich niet tot
het uiterste inspannen om de tarieven voor huishoudens zo laag mogelijk
te houden?
Antwoord
De tarieven die warmtebedrijven in rekening mogen brengen zijn
gebaseerd op de efficiënte kosten. Enerzijds betaalt de warmteverbruiker
hierdoor niet meer dan nodig is voor de geleverde warmte en anderzijds
kan het warmtebedrijf hiermee zijn investeringen in de collectieve
warmtevoorziening terugverdienen. Er wordt een efficiëntieprikkel in de
tariefreguleringssystematiek opgenomen, die warmtebedrijven stimuleert
om de kosten zo laag mogelijk te houden. Of de publieke route leidt tot
lagere of hogere tarieven is niet op voorhand te zeggen, gezien de vele
factoren die hierop van invloed kunnen zijn. In elk geval zal de ACM
toezien of de tarieven zijn gebaseerd op de (efficiënte) kosten en een
redelijke rendement (ongeacht of het om een publieke of private partij
gaat). Tijdens de eerste twee fases van de invoering van de kostengebaseerde tariefregulering, zoals nader wordt toegelicht in antwoord op vraag
18 van leden van de PVV-fractie, als de tariefregulering al wel kostengebaseerd is, maar niet zo verregaand als in de derde fase, ben ik voornemens
de ACM de mogelijkheid te geven net als in artikel 7 van de Warmtewet te
toetsen of het redelijk rendement te hoog is en warmtebedrijven te
verplichten dit te verdisconteren in de toekomstige tarieven.
5. De leden van de VVD-fractie constateren dat er al private warmtebedrijven zijn. Hoe gaat de Minister om met bestaande projecten?
Overweegt de Minister om deze projecten te laten blijven bestaan en de
wet enkel te laten ingaan voor de oprichting van nieuwe warmtebedrijven? Waarom kiest de Minister niet voor een marktordening waarin
zowel publieke als private partijen zijn toegestaan zodat gemeenten zelf
een afweging kunnen maken? Welke voordelen zitten er in het volledig in
publieke handen hebben van deze infrastructuur?
Antwoord
In het wetsvoorstel zoals dat door mijn ambtsvoorganger is opgesteld
was het mogelijk dat alle soorten warmtebedrijven aangewezen konden
worden voor een warmtekavel. Indien meerdere aanvragen zouden
worden ingediend, was het aan de gemeente om op basis van selectiecriteria een keuze te maken. De medeoverheden hebben aangeven zich niet
te kunnen vinden in een dergelijk wetsvoorstel en staan een wettelijke
verplichting voor dat de infrastructuur in publieke handen is. In mijn brief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

4

van 21 oktober 2022 heb ik toegelicht deze keuze te onderschrijven. De
voordelen van de infrastructuur in publieke handen licht ik toe in mijn
brief. Ik verwacht dat hiermee de regie op de warmtetransitie wordt
versterkt en de publieke belangen beter kunnen worden geborgd, ook op
de lange termijn.
6. Verwacht de Minister dat de onderhandelingspositie van kleine
gemeentes ten opzichte van private partijen een ongelijke was geweest
als er gekozen was voor een minder publieke route?
Antwoord
Het wetsvoorstel Wcw bevat voor (kleine) gemeenten stevige sturingsmogelijkheden richting aangewezen warmtebedrijven. Deze sturingsmogelijkheden maken het niet langer nodig met een warmtebedrijf te onderhandelen. Met het wetsvoorstel kunnen gemeenten, ongeacht hun grootte, op
basis van hun aanwijzingsbevoegdheid sturen op publieke belangen (ook
nadat een warmtebedrijf is aangewezen). Verder geldt dat bij (kleine)
gemeenten voor de versteviging van hun positie richting warmtebedrijven
ook kennisopbouw plaats moeten vinden en ondersteuning door het
Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie is daarbij zeker gewenst.
7. De leden van de VVD-fractie constateren dat de Minister via een
gemeentelijke ontheffing kleine collectieve warmtesystemen en kleine
particuliere initiatieven wil blijven toestaan. Deelt de Minister de mening
dat het aanvragen van een gemeentelijke ontheffing kan leiden tot
onnodige vertraging en onzekerheid waardoor veel initiatieven niet van de
grond zullen komen? Is hij bereid om dit soort kleine initiatieven ook
zonder ontheffing mogelijk te maken?
Antwoord
De verlening van een ontheffing voor kleine collectieve systemen is
noodzakelijk om de volgende redenen. In de eerste plaats is deze nodig
om te toetsen of het warmtebedrijf dat een ontheffing aanvraagt over
voldoende organisatorische en technische bekwaamheid beschikt en
financieel voldoende in staat is om aan de wettelijke taken en verplichtingen uit de Wcw te voldoen. In de tweede plaats is de verlening van een
ontheffing noodzakelijk om de gemeente regie te geven over de collectieve warmtevoorzieningen binnen de gemeentegrenzen. Deze redenen
wegen mijn inziens zwaarder dan de tijd die gemoeid is met het
aanvragen en verlenen van een ontheffing en de onzekerheid die daarbij
komt kijken. De criteria die in de Wcw zal voorstellen, bieden bovendien
voldoende houvast voor initiatiefnemers waardoor onnodige vertraging
voorkomen kan worden.
8. De leden van de VVD-fractie vragen naar welke buitenlandse
voorbeelden de Minister gekeken heeft. Vanuit welke Europese landen
trekt hij welke lessen omtrent de ordening van collectieve warmtesystemen?
Antwoord
Landen met een hoge concentratie warmtenetten zijn vooral te vinden in
Noord- en Oost-Europa. Ik heb eerder naar de voorbeelden van onder
andere Denemarken, Zweden, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk
gekeken. In algemene zin valt op dat er een grote diversiteit is in de
regulering in de geselecteerde landen. De wijze van regulering hangt
nauw samen met de maturiteit van de markt. De invulling van de wet- en
regelgeving rondom warmtenetten wordt sterk bepaald door zaken als de
historische achtergrond, het klimaat, het totale energiesysteem en de
bredere beleidscontext. Daardoor lenen de regelgevende kaders in het
buitenland zich niet als blauwdruk voor de regulering Nederland. Wél zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

5

bruikbare elementen en algemene lessen te trekken uit ervaringen in
andere landen. Zo is de regulering in de onderzochte landen veelal
ingericht op verticaal geïntegreerde warmtebedrijven. Een gesplitst
model, zoals bij elektriciteit en gas, is niet gebruikelijk bij warmte. Voor
wat betreft het eigendom bestaat in de meeste onderzochte landen de
warmtemarkt uit een mix van publieke en private spelers. De samenstelling van de warmtesector is in veel gevallen het gevolg van bredere
politieke keuzes – met betrekking tot de mate van liberalisering van de
energiemarkt en de gemeentelijke rol van gemeenten in de energievoorziening – die de overheid in het verleden heeft gemaakt. In de MvT van het
wetsvoorstel zal uitgebreider stil gedaan worden bij de analyse van de
regulering van warmte in het buitenland.
9. De leden van de VVD-fractie vragen hoe haalbaar de doelstellingen van
de Minister op het gebied van de warmtetransitie zijn, gegeven de
gekozen publieke route en voorgestelde datum voor inwerkingtreding van
deze wet. Kan de Minister een tijdslijn delen waarin hij aangeeft hoe hij de
doelstelling van 2030 gaat halen, daarbij de ingangsdatum van de wet, de
oprichting van nieuwe publieke warmtebedrijven, de aanvragen voor de
Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie
(SDE++), relevante vergunningsprocedures als ook de realisatie van
nieuwe warmtenetten in acht nemend? Verwacht de Minister dat de
oprichting van nieuwe publieke warmtebedrijven tot vertraging in het
proces zal leiden?
Antwoord
In mijn brief van 21 oktober 2022 geef ik aan dat naar verwachting de
Wcw op 1 juli 2024 in werking zal kunnen treden. In die brief heb ik ook
aangegeven dat uit de resultaten van de uitgevoerde onderzoeken blijkt
dat het tijd zal kosten om de benodigde publieke realisatiekracht op te
bouwen. Daarom kies ik ervoor om in de Wcw een ingroeiperiode van 7
jaar (juli 2024–juli 2031) op te nemen. Gedurende deze ingroeiperiode
kunnen gemeenten nog warmtebedrijven aanwijzen die niet voldoen aan
de vereiste van infrastructuur in publieke handen. Dit is alleen mogelijk is
als er geen voldoende gekwalificeerd warmtebedrijf met infrastructuur in
publieke handen beschikbaar is om aangewezen te worden. Het gaat hier
om een tijdelijke uitzondering die uitsluitend geldt gedurende de
ingroeiperiode van 7 jaar. Tijdens deze ingroeiperiode zal de publieke
realisatiekracht (organisatorisch en financieel) versterkt en vergroot
worden, zodat na afloop van de ingroeiperiode de benodigde publieke
realisatiekracht beschikbaar is. Ik zal mij hier samen met de Minister voor
VRO in overleg met andere betrokken partijen voor inzetten. Ik ben
voornemens de Wcw te evalueren voorafgaand aan het einde van de
ingroeiperiode. Ik zal bij die evaluatie ook bezien of er na afloop van de
ingroeiperiode voldoende publieke realisatiekracht beschikbaar is.
Na de ingroeiperiode zullen gemeenten alleen warmtebedrijven die
voldoen aan het vereiste van infrastructuur in publieke handen voor
nieuwe warmtekavels kunnen aanwijzen. De bestaande (private) warmtebedrijven zullen onder het overgangsrecht vallen met zogenoemde
uitgestelde werking. Hierdoor zal deze infrastructuur niet direct maar pas
na afloop van de aanwijzing verkregen op grond van het overgangsrecht
in publieke handen komen. Hiermee is geborgd dat zij hun investeringen
kunnen terugverdienen. Daarnaast ben ik voornemens hen ook uitbreidingsmogelijkheden te geven binnen en buiten warmtekavels waarvoor zij
zijn aangewezen. Ook zijn er na de ingroeiperiode mogelijkheden voor
private warmtebedrijven actief te zijn op de warmtemarkt zoals ik in mijn
brief van 21 oktober 2022 heb toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

6

Met de ingroeiperiode en het overgangsrecht beoog ik mogelijke
vertraging van de energietransitie als gevolg van mijn keuze voor
infrastructuur in publieke handen te beperken en het voor private
warmtebedrijven voldoende aantrekkelijk te laten zijn om actief te blijven
in het domein van collectieve warmte. Hiermee wordt beoogd lopende
projecten en de daarvoor benodigde vergunningprocedures doorgang te
laten vinden.
10. De Minister geeft aan dat hij verwacht dat er een grotere rol gespeeld
gaat worden door de netwerkbedrijven. Hoe raakt dit voornemen aan het
besluit van de Minister om een publiek belang te nemen in de netwerkbedrijven om daarmee hun kapitaalpositie te verstevigen? Welke sturingsmogelijkheden verwacht de Minister daarmee zelf te krijgen in de
warmtetransitie?
Antwoord
Zoals ik ook mijn brief van 21 oktober 2022 heb aangekondigd is
onderdeel van mijn besluit voor infrastructuur in publieke handen dat ik
de mogelijkheden zal bezien om de wettelijke beperkingen voor publieke
netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt te verkleinen. Eerste
prioriteit daarbij is het verkennen van de uitwerking van de rol van
netwerkbedrijven in de regulering, waarbij een voor netwerkbedrijven en
toezichthouder werkbare situatie moet ontstaan.
11. De leden van de VVD-fractie constateren dat de ontkoppeling van de
warmte- en gastarieven enkel geregeld kan worden in de Wet collectieve
warmtevoorziening (Wcw). Deze leden vragen om een uitgebreide
toelichting van de Minister krijgen over waarom dat het geval is.
Daarnaast vragen zij hoe de Minister zorgt voor adequate handhaving van
de warmtetarieven in de tussentijd.
Antwoord
Zonder wetswijziging is het niet mogelijk om de warmtetarieven te
ontkoppelen van de gastarieven, omdat deze koppeling met de gasprijs is
verankerd in de huidige Warmtewet. Het wijzigen van de tariefregulering
in de wet- en regelgeving en de implementatie daarvan door de ACM kan
niet sneller plaatsvinden door middel van een tussentijdse wijziging van
de Warmtewet. Voor de uiteindelijk beoogde op kosten gebaseerde
tariefregulering moet namelijk onderzoek worden uitgevoerd en moet de
ACM voldoende voorbereidingstijd hebben om de tarieven te kunnen
vaststellen. Daarom ligt het voor de hand om dit op te nemen in de Wcw,
waarbij ik streef naar inwerkingtreding op 1 juli 2024. In de brief aan de
Tweede Kamer betreffende de voortgang van de Wcw van 15 juli 20224
zijn een aantal onderzochte mogelijkheden opgenomen om de op de
gasprijs gebaseerde regulering van het maximaal toegestane tarief sneller
aan te passen. De effecten die daarmee zouden worden bereikt, geven
geen aanleiding om daarvoor te kiezen. Bovendien bestaat het risico dat
een sterke focus op een tijdelijke beperkte aanpassing van de tariefregulering er toe leidt dat de invoering van de op kosten gebaseerde tariefregulering en de marktordening die in de Wcw, zoals voorzien in de Wcw,
vertraging oploopt.
Op dit moment stelt de ACM de tarieven vast op grond van de gasreferentie. Daarnaast is in oktober 2021 de rendementstoets in werking
getreden (artikel 7, tweede tot en met vierde lid, van de huidige
Warmtewet (Stb 2021, nr. 459). Op grond daarvan kan de ACM de tarieven
corrigeren als blijkt dat het rendement van een warmtebedrijf hoger is dan
een redelijk rendement. De correctie wordt dan meegenomen in de
4

Kamerstuk 30 196, nr. 795.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

7

tarieven van het daarop volgende jaar. In de brief aan de Tweede Kamer
betreffende de voortgang van de Wcw van 15 juli 20225, wordt nader
beschreven welke stappen de ACM al heeft gezet ten behoeve van het
kunnen uitvoeren van deze rendementstoets.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
12. De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief van
de Minister voor Klimaat en Energie over de voortgang van de Wcw. Zij
hebben hierover enkele vragen. De leden van de D66-fractie onderschrijven de drie kernelementen voor het wetsvoorstel en herkennen ook
de oproep van gemeenten om een voorkeur te kunnen uitspreken voor
een bepaald type warmtebedrijf om zo grip te krijgen op publieke
belangen rond de warmtevoorziening. Zij lezen dat de Minister de
precieze uitwerking nog onderzoekt en hier uiteraard ook het belang van
tijdige inwerkingtreding van de wet bij betrekt. De leden van de
D66-fractie spreken richting de Minister hun voorkeur uit voor het borgen
van publieke belangen en steunen daarmee de oproep van de gemeenten
richting de Minister. Zij vragen de Minister om nader toe te lichten welke
juridische en financiële obstakels er nog zijn voor het borgen van publieke
regie in de warmtevoorziening en hoe hij deze obstakels zal verhelpen.
Daaropvolgend vragen zij of het wettelijk voorschrijven van een «50%+1model», waarbij de overheid een meerderheidsaandeel heeft in elk
project, een manier is om vanuit de wet wel een gelijk speelveld te
creëren omdat voorkeuren voor samenwerking dan binnen een project
aan de orde komen, in plaats van dat de wet daar te veel ruimte voor
biedt. Zij vragen de Minister ook in te gaan op andere voor- en nadelen
van een «50%+1-model», bijvoorbeeld hoe het publieke middelen en
private realisatiekracht kan bundelen.
Antwoord
In mijn brief van 21 oktober 2022 licht ik mijn keuze toe om in het
wetsvoorstel Wcw erin te voorzien dat bij warmtebedrijven de infrastructuur in publieke handen dient te zijn. Gemeenten kunnen alleen
warmtebedrijven voor een nieuw warmtekavel aanwijzen waarbij de
infrastructuur in handen is van één of meerdere publieke partijen of
waarbij één of meerdere publieke partijen door middel van een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf doorslaggevende zeggenschap hebben
over de infrastructuur. De juridische uitwerking in het wetsvoorstel levert
naar verwachting geen obstakels op. Wel zijn er obstakels ten aanzien van
de financiële en organisatorische publieke realisatiekracht. In mijn brief
licht ik nader toe op welke wijze ik voornemens ben om deze obstakels
weg te nemen. Ook licht ik daarin toe welke voordelen ik zie in het
voorschrijven van infrastructuur in publieke handen. Het voorbehouden
van een belangrijke rol op de warmtemarkt aan publieke aandeelhouders
heeft uiteraard als mogelijk nadeel dat private warmtebedrijven op die
markt beperktere mogelijkheden hebben om actief te zijn. Zoals ook is
aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 staat daar tegenover dat de
bestaande (private) warmtebedrijven zullen onder het overgangsrecht
vallen met zogenoemde uitgestelde werking. Hierdoor zal deze infrastructuur niet direct maar pas na afloop van de aanwijzing verkregen op
grond van het overgangsrecht in publieke handen komen. Hiermee is
geborgd dat zij hun investeringen kunnen terugverdienen. Daarnaast ben
ik voornemens hen ook uitbreidingsmogelijkheden te geven binnen en
buiten warmtekavels waarvoor zij zijn aangewezen. Hiermee beoog ik
lopende initiatieven doorgang te laten vinden waardoor het tempo van de
warmtetransitie behouden blijft. Verder kunnen private warmtebedrijven
ook na de ingroeiperiode actief blijven op de warmtemarkt. Zo kunnen zij
5

Kamerstuk 30 196, nr. 795.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

8

de rol vervullen als warmteleveringsbedrijf in een warmte joint-venture
met een warmtenetbedrijf dat in publieke handen is. Ook kunnen private
warmtebedrijven als minderheidsaandeelhouders deelnemen aan een
warmtebedrijf.
13. De leden van de D66-fractie lezen in het meegestuurde rapport dat
warmte in Nederland aanzienlijk duurder is dan in andere Europese
landen. De onderzoekers geven als verklaring hiervoor onder andere het
feit dat er weinig prikkels zijn voor warmtebedrijven om concurrerende
tarieven aan te bieden omdat afnemers niet kunnen overstappen op een
andere aanbieder en omdat het geheel elektrificeren van de woning een
kostbare investering is. Die prikkels moeten dus ergens anders vandaan
komen. Waar moet die prikkel dan vandaan komen?
Antwoord
Bij warmtenetten is er sprake van een natuurlijk monopolie. Het gebrek
aan concurrentiedruk wat dit met zich meebrengt kan suboptimale
marktuitkomsten als gevolg hebben. Daarom is regulering van de markt
gewenst. Om een efficiënte uitkomst alsnog te bewerkstelligen wordt er
op kosten gebaseerde tariefregulering geïntroduceerd, inclusief een
efficiëntieprikkel, waardoor warmtebedrijven zullen worden gestimuleerd
om hun kosten zo laag mogelijk te houden. Dit is een verbetering ten
opzichte van de huidige tariefregulering in de Warmtewet.
14. De leden van de D66-fractie lezen tevens dat de Minister heeft
onderzocht hoe het aanpassen van het maximaal toegestane tarief
versneld kan worden. Zij zijn teleurgesteld over het feit dat de Minister
geen kans ziet om de wijze van tariefregulering voor 1 januari 2025 aan te
passen, mede gezien het ontbreken van prikkels voor kostenverlaging.
Waarom stelt de Minister niet op korte termijn een maximumprijs voor
warmte vast die ruim onder de gasprijs ligt om er zo voor te zorgen dat
warmtebedrijven kostenefficiënt gaan werken en zelf ook versneld
onafhankelijk worden van gas?
Antwoord
Het in de huidige Warmtewet vastgelegde uitgangspunt van de gasreferentie biedt mij geen mogelijkheid om zonder wetswijziging de koppeling
van het maximum tarief aan de gemiddelde kosten van een verbruiker van
aardgas los te laten en een andere systematiek te hanteren. Bovendien
geldt dat een aanzienlijk deel van de warmtebedrijven zelf ook gas op of
elektriciteit in moeten kopen voor de warmte die zij leveren. Verder
dekken warmtebedrijven hun risico’s af door inkoopcontracten te
koppelen aan de gasprijzen. Ook duurzame warmtetechnieken ondervinden financiële gevolgen van de hoge gasprijs, doordat subsidies lager
worden. Het generiek vaststellen van de warmtetarieven ruim onder de
gasprijs zou dan ook tot financiële problemen voor (bepaalde) warmtebedrijven kunnen leiden. Verder zal, zoals nader toegelicht in mijn brief van
4 oktober 20226, voor 2023 ook een tijdelijk prijsplafond gelden voor
huishoudens die zijn aangesloten op een warmtenet.
15. De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat de Wcw niet
voorziet in geïsoleerde leidingen. Dit zorgt voor het weglekken van
warmte en dat is zonde. Deze leden vragen de Minister wat hij in de wet
zal regelen voor het isoleren van leidingen, teneinde zo veel mogelijk
energie te besparen.

6

Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

9

Antwoord
De Wcw stelt eisen aan de duurzaamheid van een warmtenet. Een groot
warmteverlies verlaagt de duurzaamheid van een warmtenet en hiermee
zijn er dus wel eisen aan het warmteverlies. Verder zal een warmtebedrijf
de warmte die verloren gaat wel moeten inkopen. Er is dus ook een
economische stimulans om het warmteverlies te beperken. In Nederland
zijn alle midden- en hoge-temperatuurwarmtenetten uitgevoerd met
geïsoleerde leidingen. Er is daarom geen reden om apart eisen te stellen
aan het leidingmateriaal, maar wél om vast te houden aan de in de Wcw
te stellen duurzaamheidseisen.
16. De leden van de D66-fractie zijn van mening dat de Wcw ruimte moet
bieden aan coöperatieve initiatieven in de warmtetransitie. Zij vragen de
Minister hoe hij dat gaat doen.
Antwoord
Een warmtecoöperatie kan, als zij maximaal 1500 aansluitingen heeft, een
ontheffing aanvragen voor een klein collectief warmtesysteem. Als zij
meer dan 1500 aansluitingen heeft, kan een warmtecoöperatie worden
aangewezen als warmtebedrijf voor een warmtekavel als zij voldoet aan
de voorwaarden. Eén van die voorwaarden is dat een publieke partij een
meerderheidsaandeel heeft in de warmte-infrastructuur. Er wordt nog
onderzocht in hoeverre dit voor coöperatieve initiatieven een belemmering vormt om aangewezen te worden als warmtebedrijf en of dit
aanleiding vormt om het wetsvoorstel aan te passen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie
17. De leden van de PVV-fractie lezen dat het allemaal niet zo vlotjes
verloopt. De Wcw zou in eerste instantie in 2022 in moeten gaan, maar het
lijkt erop dat dit inmiddels op z’n vroegst juli 2024 gaat worden, waarbij
de regels rondom de tarieven pas op 1 januari 2025 in werking zullen
treden. De leden van de PVV-fractie vinden dat misschien maar goed ook,
want wat schieten de huishoudens er feitelijk mee op? De realiteit is dat
huishoudens juist vanwege de koppeling met de gasprijs nog altijd bijna
dezelfde prijs voor hun warmte betalen als huishoudens wiens woningen
die nog op het gasnet zijn aangesloten, en nu schrijft de Minister dat het
ondanks deze Warmtenet nog zeker tot 2025 gaat duren voordat hier
verandering inkomt.7 De leden van de PVV-fractie lezen dat op dit moment
het prijsplafond, zoals dat wordt uitgewerkt, gekoppeld is aan de
elektriciteitsprijs en de gasprijs. Hoe zit het met de huishoudens die
aangesloten zijn op een warmtenet? Kan de Minister garanderen dat deze
huishoudens op dezelfde wijze gecompenseerd worden en dat de
warmteprijs bijvoorbeeld voor huishoudens die aangesloten zijn op een
warmtenet gelijkgesteld worden met het gasprijsplafond? 8
Antwoord
Zoals toegelicht in mijn brief van 4 oktober 20229, waarmee ik uw Kamer
geïnformeerd heb over de uitwerking van het plafond, is in overleg met de
ACM een mogelijke manier gevonden waarmee het tijdelijk prijsplafond
ook voor huishoudens die zijn aangesloten op een warmtenet kan gelden.
Dit kan kort gezegd door de ACM een maximumtarief vast te laten stellen
7

RTL Nieuws, 22 januari 2022, «Geen gasaansluiting, toch een fiks hogere energierekening».
(https://www.rtlnieuws.nl/economie/life/artikel/5278472/stadsverwarming-hogere-kostenkoppeling-gasprijs).
8
NOS, 29 september 2022, «Energierekening verdubbelt: tienduizenden huishoudens vallen nog
niet onder prijsplafond omdat ze stadswarmte gebruiken».
(https://nos.nl/regio/zh-rijnmond/artikel/310582-energierekening-verdubbelt-tienduizendenhuishoudens-vallen-nog-niet-onder-prijsplafond-omdat-ze-stadswarmte-gebruiken)
9
Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

10

wat bestaat uit twee onderdelen. Het tarief bestaat enerzijds uit een prijs
gerelateerd aan het tijdelijke prijsplafond van gas. Het prijsplafond van
1,45 euro per m3 gas tot een verbruik van 1.200 m3 zou zich voor warmte
vertalen in een prijsplafond van 47,39 euro per GJ. Hiernaast stelt ACM
het gebruikelijke maximum GJ-tarief vast.
18. De leden van de PVV-fractie lezen dat een ontkoppeling van de gasprijs
met de warmteprijs pas vanaf 2025 wordt ingesteld. Volgens de Minister
kan dit niet eerder. Hij stelt dat een sterke focus op een tijdelijke
aanpassing van de tariefregulering het risico met zich meebrengt dat de
door iedereen gewenste kosten gebaseerde tariefregulering en de
marktordening die in de Wcw wordt gereguleerd vertraging oploopt. Deze
leden menen dat dit een hoop ambtelijke taal is om te zeggen dat de
tarieven niet ontkoppeld kunnen worden vanwege de vertraging, maar
deze vertraging is er al jaren. Kan de Minister aangeven wanneer de
tarieven nu wel echt ontkoppeld gaan worden en met welke rekenmethode?
Antwoord
Zoals aangegeven in de brief aan de Tweede Kamer betreffende de
voortgang van de Wcw van 15 juli 2022 is het niet mogelijk om de
uiteindelijk beoogde op kosten gebaseerde tarieven op een eerder
moment dan op 1 januari 2025 vast te stellen. Dit heeft te maken met een
onderzoek naar tariefregulering dat moet plaatsvinden en de voorbereidingstijd die de ACM nodig heeft voor de implementatie van de op kosten
gebaseerde tariefregulering. Als de Wcw overeenkomstig de beoogde
inwerkingsdatum op 1 juli 2024 in werking zal treden, zal de ACM per
1 januari 2025 tarieven kunnen vaststellen volgens de nieuwe tariefmethodiek. Het zal dan gaan om een kostengebaseerde correctie op het
gasreferentie-tarief. Dit is de eerste van de drie fases waarin de kostengebaseerde gebaseerde tariefmethodiek wordt ingevoerd. In de tweede fase
wordt de gasreferentie losgelaten en is sprake van op kosten gebaseerde
referentietarieven. Naarmate de ACM over meer boekhoudkundige
informatie beschikt, kunnen deze referentietarieven steeds meer worden
verfijnd. In de derde fase stelt de ACM de toegestane inkomsten per
warmtekavel vast gebaseerd op een benchmark.
Een stapsgewijze implementatie is noodzakelijk omdat de ACM het
nieuwe reguleringskader moet voorbereiden en implementeren. Zo moet
de ACM over de juiste data van aangewezen warmtebedrijven beschikken
om op kosten gebaseerde tarieven te kunnen vaststellen en zullen deze
data in de tijd voldoende robuust moeten zijn om te voorkomen dat de
tarieven worden vastgesteld op basis van eenmalige uitschieters.
Tegelijkertijd vergt dit van aangewezen warmtebedrijven dat zij hun
organisatie en hun boekhouding zodanig inrichten dat zij de door de ACM
gevraagde informatie op het juiste detailniveau kunnen opleveren en
onderbouwen. Ten tweede is een te directe overgang onwenselijk
vanwege het risico op tariefschokken. Een geleidelijke overgang biedt
meer zekerheid aan verbruikers en aan aangewezen warmtebedrijven en
zal daardoor bijdragen aan het draagvlak voor collectieve warmtelevering
en investeringsbereidheid voor collectieve warmtevoorzieningen.
19. De leden van de PVV-fractie vragen wat de Minister voornemens is te
regelen voor mensen die van hun bestaande warmtenet af willen. Kan de
Minister toezeggen dat huishoudens altijd van hun warmteleverancier af
kunnen zonder het betalen van gigantische boetes? Nu is het nog vaak zo
dat één bedrijf een warmtenet aanlegt, waar de (nieuwe) huizen verplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

11

op worden aangesloten, maar als de huishoudens van het warmtenet af
willen, moeten ze een boete moeten betalen van vele duizenden euro’s.10
Antwoord
In het wetsvoorstel Wcw is een opt-out regeling opgenomen. Als er een
nieuwe collectieve warmtevoorziening wordt aangelegd, doet het
warmtebedrijf een aanbod aan de bewoners om aangesloten te worden
op de collectieve warmtevoorziening. Een bewoner kan dan actief
aangeven dat hij niet aangesloten wil worden op de collectieve warmtevoorziening. Het gebruik maken van deze opt-out-mogelijkheid is
kosteloos. Als een bewoner geen gebruik heeft gemaakt van de opt-outmogelijkheid, kan hij de overeenkomst de eerste drie jaar niet ontbinden.
Na de termijn van 3 jaar kan de warmteverbruiker verzoeken om
afgesloten te worden. Het afsluittarief dat dan in rekening gebracht mag
worden, wordt vastgesteld door de ACM en is gebaseerd op de werkelijke
kosten van de afsluiting.
20. De leden van de PVV-fractie lezen dat de warmtebedrijven hebben
aangegeven hun verantwoordelijkheid te nemen en de hoge gasprijzen
niet te zullen misbruiken voor het onnodig verhogen van hun tarieven.
Deze leden constateren dat dit soort beloftes kunnen leiden tot de situatie
waarin de grootste energieleveranciers van ons land illegaal de tarieven
per 1 oktober omhoog gaan gooien. Wat gaat de Minister eraan doen om
te voorkomen dat de warmteleveranciers ook niet de prijzen omhoog
gaan gooien? Is het de Minister bekend dat dezelfde energieleveranciers
ook stadswarmte leveren en daar zelfs in bepaalde wijken een monopoliepositie voor hebben? Kan de Minister aangeven wat de definitie is van
onnodig verhogen van de tarieven? Kan de Minister voorbeelden noemen
wanneer de tarieven onnodig zijn verhoogd?
Antwoord
Bij het tariefbesluit voor 2022 heeft de ACM de warmtebedrijven gewaarschuwd hun warmtetarieven niet onnodig te verhogen. Het verhogen van
de tarieven is onnodig als dat niet noodzakelijk is om de gestegen kosten
te dekken. De grootste vijf warmtebedrijven hebben gehoor gegeven aan
deze oproep en zijn rond de 20%–30% onder het door de ACM vastgestelde tarief gaan zitten.11 In een situaties waarbij warmtebedrijven voor
het komende jaar wel overwinsten behalen als gevolg van het onnodig
verhogen van de tarieven, heeft ACM sinds eind vorig jaar de
bevoegdheid gekregen om in te grijpen als blijkt dat een warmtebedrijf
een te hoog rendement behaalt, door het inwerking laten treden van
artikel 7, tweede tot en met vierde lid, van de huidige Warmtewet (Stb
2021, nr. 459). De directe aanleiding om deze artikelen van de Warmtewet
in werking te laten treden was de constatering dat behaalde gemiddelde
rendementen in de warmteleveringsmarkt structureel een opwaartse
trend laten zien en dat de spreiding tussen leveranciers daarin groot is. Op
grond van de inwerkingtreding van genoemde bepalingen kan de ACM de
tarieven corrigeren, als blijkt dat het rendement van een warmtebedrijf
hoger is dan een redelijk rendement dat door de ACM wordt vastgesteld.
De correctie wordt dan meegenomen in de tarieven van het daarop
volgende jaar.12

10

NOS, 1 juni 2019, «Kritiek op aanleg warmtenet in Nijmegen «is les voor andere gemeenten»».
(https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2287218-kritiek-op-aanleg-warmtenet-in-nijmegen-is-les-voorandere-gemeenten).
11
https://energeia.nl/energeia-artikel/40100704/warmtetarieven-stijgen-flink-maar-blijven-ookver-onder-maximum.
12
Nota van Toelichting, inwerkingtreding van artikel 7, tweede tot en met vierde lid, van de
Warmtewet: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2021-459.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

12

21. De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief over
de voortgang van de Wcw en hebben hierover enkele vragen. De leden
van de CDA-fractie merken op dat zij er meermaals voor hebben gepleit
om de wijziging van de warmtewet zo snel mogelijk in werking te laten
treden (Kamerstuk 30 196, nr. 663), zodat onder andere de transparantie
rondom de tarieven kan worden verbeterd en de uitrol van collectieve
warmtevoorziening kan worden versneld. Zij zijn dan ook teleurgesteld
dat de Minister in zijn meest recente brief laat weten dat de nieuwe
warmtewet pas op 1 juli 2024 in werking kan treden en dat de invoering
van kosten gebaseerde tariefregulering zelfs pas per 1 januari 2025
mogelijk is. Deze leden begrijpen het belang van een wetsvoorstel dat
wordt gedragen door de gemeenten en zien de noodzaak voor een
heroverweging van het wetsvoorstel, maar zijn van mening dat het wel
tijd is om daarover zo spoedig mogelijk knopen door te hakken, zodat de
warmtetransitie niet onnodig wordt vertraagd.
Antwoord
Ik onderschrijf dat het doorhakken van een knoop geen verder uitstel kan
lijden. Om die reden heb ik een besluit genomen zoals toegelicht in de
brief van 21 oktober 2022.
22. De leden van de CDA-fractie constateren dat de belangrijkste keuze die
bij de Wcw nog gemaakt moet worden betrekking heeft op het eigendom
van de (te realiseren) warmte-infrastructuur. Deze leden zijn van mening
dat de afgelopen decennia te vaak is gekozen voor het overlaten van vitale
energie-infrastructuur aan private partijen. De huidige energiecrisis laat
echter zien dat het grip hebben op onze energievoorziening van zeer groot
belang is. Meer dan ooit leeft daardoor het besef dat vitale energieinfrastructuur in publieke handen zou moeten zijn. De leden van de
CDA-fractie zijn daarom van mening dat ook het eigendom van warmtenetten voor meer dan de helft in publieke handen zou moeten komen. Zij
zijn er namelijk van overtuigd dat publiek aandeelhouderschap meer
zeggenschap over vitale energie-infrastructuur oplevert en daarmee ook
een extra verzekering is dat huishoudens goed beschermd worden. Ook
vanuit het oogpunt van draagvlak onder bewoners voor de warmtetransitie is publieke regie en publiek aandeelhouderschap volgens deze leden
noodzakelijk. Deze leden vragen de Minister hierop te reflecteren en ook in
te gaan op verschillende opties om publiek aandeelhouderschap in het
wetsvoorstel vorm te geven. Zij vragen de Minister naar zijn visie op hoe
deze publieke route tot uitvoering kan worden gebracht en aan welke
randvoorwaarden dan voldaan moet worden (extra werknemers,
wetgeving, overgangsregelingen, financiering, et cetera). Op welke
manier kan de «publieke route» een succes worden? Wat is daarvoor
nodig?
Antwoord
Het toenemende vitale karakter van collectieve warmtesystemen is voor
mij inderdaad een belangrijke motivatie voor de keuze voor infrastructuur
in publieke handen. Daarmee verwacht ik ook dat de publieke regie op de
warmtetransitie wordt versterkt en de publieke belangen beter kunnen
worden geborgd, ook op de lange termijn, zoals wordt toelicht in mijn
brief van 21 oktober 2022. In dezelfde brief wordt ingegaan op de
verschillende opties om publiek aandeelhouderschap vorm te geven. De
verplichting tot infrastructuur in publieke handen betekent dat in de Wcw
zal worden bepaald dat een gemeente alleen een warmtebedrijf voor een
nieuwe warmtekavel kan aanwijzen waarvoor geldt dat de warmteinfrastructuur voor meer dan 50% in handen is van een publieke partij. Dit
kan een warmtebedrijf zijn dat voor meer dan 50% van de aandelen in
eigendom is van een publieke partij. Het kan ook om een joint-venture
gaan van een warmteleveringsbedrijf met een warmtenetbedrijf, waarbij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

13

geldt dat het warmtenetbedrijf voor meer dan 50% in publieke handen is.
Om de publieke route een succes te laten worden is het cruciaal dat er
voldoende publieke realisatiekracht wordt opgebouwd. Een ingroeiperiode van 7 jaar (juli 2024–juli 2031) zal worden gebruikt om de in de brief
genoemde stappen te zetten om de publieke realisatiekracht te versterken.
23. De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat private bedrijven, ook
wanneer er wordt gekozen voor warmtenetten die voor meer dan de helft
in publieke handen zijn, onmisbaar zijn in de realisatiekracht en de kennis
en kunde om warmtenetten te kunnen aanleggen. Huidige warmtebedrijven kunnen volgens deze leden een belangrijke rol spelen in het
ontwerp, de aanleg en exploitatie van warmtenetten. Zij vragen de
Minister om in te gaan op deze rol van private partijen in de warmtetransitie wanneer ervoor wordt gekozen voor publieke warmteinfrastructuur. Op welke wijze kan de kennis en kunde van deze partijen
het beste worden ingezet en benut?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 zal na de ingroeiperiode mijn besluit er toe leiden dat private warmtebedrijven niet langer als
integraal verantwoordelijk warmtebedrijf aangewezen kunnen worden
voor nieuwe warmtekavels. Voor het realiseren van de warmtetransitie
blijven de private warmtebedrijven van belang, maar wel in een andere
rol dan ze nu vervullen. In mijn brief heb ik toegelicht welke rol private
warmtebedrijven kunnen blijven vervullen in de warmtetransitie. Tijdens
de ingroeiperiode kunnen zij aangewezen worden als warmtebedrijf voor
een nieuw warmtekavel als een warmtebedrijf dat voldoet aan de
vereisten van infrastructuur publiek niet beschikbaar is. Ook zijn er na de
ingroeiperiode mogelijkheden voor private warmtebedrijven actief te zijn
op de warmtemarkt zoals ik in mijn brief van 21 oktober 2022 heb
toegelicht. Na de ingroeiperiode kunnen zij de rol vervullen als warmteleveringsbedrijf in een warmte joint-venture met een warmtenetbedrijf dat
in publieke handen is. Ook kunnen private warmtebedrijven als minderheidsaandeelhouders deelnemen aan een warmtebedrijf. De bestaande
private warmtebedrijven zullen onder het overgangsrecht vallen met
zogenoemde uitgestelde werking. Hierdoor zal deze infrastructuur niet
direct maar pas na afloop van de aanwijzing verkregen op grond van het
overgangsrecht in publieke handen komen. Hiermee is geborgd dat zij
hun investeringen kunnen terugverdienen. Daarnaast ben ik voornemens
hen ook uitbreidingsmogelijkheden te geven binnen en buiten warmtekavels waarvoor zij zijn aangewezen. Met deze mogelijkheden beoog ik
investeren in warmte aantrekkelijk te houden en lopende initiatieven
doorgang te laten vinden waardoor het tempo van de warmtetransitie
behouden blijft.
24. De leden van de CDA-fractie merken op dat door de provincies een
groeimodel wordt geopperd waarbij de infrastructuur op termijn meer in
handen van een publieke partij komt en waarmee tijd geboden wordt om
onder andere essentiële randvoorwaarden voor de publieke route te
realiseren. Zij vragen de Minister om in te gaan op deze suggestie voor
een groeimodel en hoe een dergelijk model kan worden opgenomen in de
nieuwe warmtewet. Op welke wijze kan een dergelijk groeimodel
oplossingen bieden voor de kwestie van wat er in een warmtesysteem
met publiek aandeelhouderschap gebeurt met de huidige en toekomstige
warmteprojecten van private bedrijven?
Antwoord
Zoals in mijn brief van 21 oktober 2022 aangegeven ben ik mij ervan
bewust dat de introductie van infrastructuur in publieke handen vertragende effecten kan hebben op de voortgang van de warmtetransitie, zeker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

14

op de korte en middellange termijn. Dat wordt bevestigd door de
resultaten van de onderzoeken naar de publieke realisatiekracht en de
effecten van verplicht publieke infrastructuur. Ik wil en kan dit risico op
vertraging niet negeren en daarom kies ik, zoals hierboven reeds
genoemd, voor een ingroeiperiode van 7 jaar (juli 2024–juli 2031) zoals die
is toegelicht in mijn brief van 21 oktober 2022.
25. De leden van de CDA-fractie merken op dat door de netwerkbedrijven
wordt bepleit om het Groepsverbod te verruimen. Hoe kijkt de Minister
daar tegenaan?
Antwoord
Zoals ik ook mijn brief van 21 oktober 2022 heb aangekondigd, is
onderdeel van mijn besluit voor infrastructuur in publieke handen dat ik
de mogelijkheden zal bezien om de wettelijke beperkingen voor publieke
netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt te verkleinen.
Publieke netwerkbedrijven moeten een actieve rol bij de realisatie van
collectieve warmte kunnen spelen. Tegelijkertijd zijn netwerkbedrijven met
goede redenen gebonden aan de regulering voor elektriciteit en gas. Voor
een verstandige balans neem ik de adviezen die ACM hierover heeft
gegeven bij uitwerking van de rol van netwerkbedrijven ter harte, waarbij
een voor netwerkbedrijven en toezichthouder werkbare situatie moet
ontstaan.
26. Kan de Minister daarnaast nog eens helder uitleggen waarom een
gemeente juridisch niet op voorhand al een bedrijfstype mag selecteren
(privaat, publiek, publiek-private samenwerking)? Waarom is dat strijdig
met het Europese recht? Wat is precies het verschil tussen de systematiek
van aanwijzing, waarvoor in de wet gekozen wordt, of het aanbestedingsmodel (waarin ook inbesteden mogelijk is)? Kan de Minister nogmaals de
voor- en nadelen helder uiteenzetten?
Antwoord
In het wetsvoorstel ben ik voornemens voor te stellen een gemeente de
bevoegdheid te geven voor een warmtekavel een warmtebedrijf aan te
kunnen wijzen. Belangrijk doel van de Wcw is om gemeenten bevoegdheden te geven de regierol in de energietransitie te kunnen vervullen.
Hierin speelt de aanwijzing een belangrijke rol. Er zit een aantal voordelen
aan een aanwijzing van een warmtebedrijf door een gemeente. Een
aanwijzing creëert de beste sturingsmogelijkheden voor gemeenten
omdat met een aanwijzing een verticale relatie tussen gemeente en
warmtebedrijf ontstaat in plaats van een horizontale zoals bij het verlenen
van een concessie na een aanbesteding. Met de aanwijzing krijgt een
warmtebedrijf een exclusieve bevoegdheid (alleenrecht) om in een
warmtekavel warmte te transporteren en te leveren maar ook de wettelijk
taak een collectieve warmtevoorziening aan te leggen en te exploiteren als
een gemeente daartoe heeft besloten. Dit maakt dat «cherry-picking» met
een aanwijzing het beste voorkomen kan worden. Verder maakt een
aanwijzing kostengebaseerde tariefregulering die volledig gebaseerd is op
de kosten per warmtekavel mogelijk. Een aanwijzing sluit verder beter aan
op de energietransitie omdat de exacte condities waartegen het warmtebedrijf het collectief warmtesysteem gaat aanleggen en exploiteren niet
aan de voorkant bekend hoeven te zijn zoals bij een aanbesteding. Een
gemeente kan gedurende de rit wijzigingen binnen de grenzen van de wet
eenzijdig opleggen en daarover hoeft niet onderhandeld te worden met
het warmtebedrijf of opnieuw een aanbestedingsprocedure doorlopen te
worden zoals bij een concessie. Tot slot sluit het wetsvoorstel met de
keuze voor een aanwijzing aan bij de keuze voor de aanwijzing bij de
publieke netbeheerders op grond van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

15

en de warmtetransportbeheerder in de Wcw. Ik acht het wenselijk dat de
marktordeningsregels op dezelfde schoen geleest zijn.
Een keuze voor een concessiemodel betekent dat teruggevallen wordt op
de huidige praktijk waarbij gemeenten gebruik maken van concessies die
worden aanbesteed. Aan concessies en het gebruik van de aanbestedingsprocedure kleeft een aantal nadelen. Met een concessiemodel wordt geen
invulling gegeven aan de in het Klimaatakkoord afgesproken regierol van
de gemeente omdat het huidige probleem van onvoldoende bevoegdheden voor gemeenten niet wordt opgelost. In plaats van een verticale
relatie bij de aanwijzing, zorgt een concessie-overeenkomst voor een
horizontale relatie tussen gemeente en warmtebedrijf. Bij een aanbesteding zal de gemeente bovendien in een vroeg stadium moeten
aangeven onder welke exacte condities de overeenkomst gesloten zal
worden, de mogelijkheid van bijsturing na verlening van de concessie is
beperkt. Wijziging is mogelijk na een nieuwe aanbestedingsprocedure of
(her)onderhandeling. Cherry picking waarbij warmtebedrijven alleen de
voor hen meeste aantrekkelijke wijken willen aansluiten is daarmee
moeilijker te voorkomen dan bij een aanwijzing. Een aanbestedingsprocedure gaat verder uit van concurrentie op prijs. Tariefregulering op basis
van werkelijke efficiënte kosten maakt concurrentie op prijs in principe
onmogelijk en daarmee verhoudt een concessiemodel zich niet goed met
tariefregulering op basis van werkelijke efficiënte kosten. Er kan wel
gewerkt worden met een referentietarief, waarbij dan kan worden bezien
of een referentietarief bijvoorbeeld op basis van gemiddelde kosten en
zonder de huidige directe koppeling met de gasprijzen mogelijk is. Verder
betekent het concessiemodel in feite dat de marktordening van warmte
die van vitaal belang wordt voor de Nederlandse warmtevoorziening niet
in de Wcw geregeld wordt en dat de marktordeningsregels afwijken van
die van elektriciteit en gas. Ik acht dat onwenselijk. Een concessiestelsel
na een aanbesteding is bovendien geënt op een systeem dat zoveel
mogelijk marktwerking mogelijk wil maken. Dit vind ik niet passend bij
een nutsvoorziening als warmte. Mogelijk voordeel van een concessiemodel is dat gemeenten via een inbesteding voorrang kunnen geven aan
een gemeentelijk warmtebedrijf zonder een aanbestedingsprocedure te
volgen. Dit is evenwel niet voor alle gemeenten weggelegd waardoor
andere gemeenten een overeenkomst zullen moeten sluiten met een
warmtebedrijf waardoor de infrastructuur niet in publieke handen zal
komen te liggen. Dat staat op gespannen voet met mijn voornemen dat is
toegelicht in de brief van 21 oktober 2022.
Uitgaande van de Wcw waarbij een gemeente de bevoegdheid krijgt een
warmtebedrijf aan te wijzen geldt een aantal beperkingen op grond van
het Europees recht. Een inperking van het soort warmtebedrijf dat een
aanwijzing kan aanvragen is een inperking van het vrij verkeer van
kapitaal en vestiging. Een inperking is mogelijk maar die zal gerechtvaardigd moeten worden gelet op een dwingende reden van algemeen
belang. Ook is het op grond van artikel 106 van het Verdrag betreffende
werking van de Europese Unie Europeesrechtelijk verboden private en
publieke partijen niet gelijk te behandelen tenzij dit gerechtvaardigd kan
worden.
Het is Europeesrechtelijk niet mogelijk in de Wcw op te nemen dat alle
soorten warmtebedrijven aangewezen kunnen worden in combinatie met
de bevoegdheid van de gemeente vooraf een voorkeur aan te geven voor
bepaald type warmtebedrijf (publiek, privaat of een samenwerkingsvorm).
Een dergelijk inperking door de gemeente is niet te rechtvaardigen als in
het wetsvoorstel is geregeld dat alle soorten warmtebedrijven aangewezen kunnen worden. Gelet op dit uitgangspunt is niet te rechtvaardigen
waarom in de ene gemeente wel en in de andere gemeente bijvoorbeeld
niet een privaat warmtebedrijf een aanvraag kan indienen om aange-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

16

wezen te worden voor een warmtekavel. Mijn ambtsvoorganger heeft
inzake de verenigbaarheid van deze wens met het Europees recht advies
gevraagd bij de landsadvocaat. In dit advies, dat aan uw Kamer is
toegezonden bij brief van 28 september 202113, concludeerde de
landsadvocaat dat – binnen het kader van het wetsvoorstel – het vooraf
bepalen van een bedrijfstype voorkeur niet verenigbaar is met het
Europees recht.
Een inperking van het vrij verkeer van kapitaal en vestiging zoals ik in mijn
brief van 21 oktober 2021 met mijn keuze voor infrastructuur in publieke
handen voorstel is wel Europeesrechtelijk te rechtvaardigen. De keuze
voor publieke infrastructuur is een grond die Europeesrechtelijk is
geaccepteerd als rechtvaardigingsgrond. Voor de motivering van de
rechtvaardiging verwijs ik naar de brief van 21 oktober 2022.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
27. De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief over de voortgang Wet collectieve warmtevoorziening en de
bijgevoegde beslisnota’s. De leden van de SP-fractie zijn teleurgesteld dat
de samenwerking met de Autoriteit Consument en Markt (ACM) niet heeft
geleid tot een aanpassing van het op gas gebaseerde tarief voor 1 januari
2025. Hoe kijkt de Minister hiernaar? Deze leden vragen hoe dit zich
verhoudt tot de breed aangenomen motie van het lid Beckerman
(Kamerstuk 32 813, nr. 929). Gezien de recente ontwikkeling van de
gasprijs leidt dit hoogstwaarschijnlijk tot een stijging van de prijs van
warmte in 2023. Dit geldt dus ook voor warmte die zijn oorsprong niet
vindt in gas. De leden van de SP-fractie willen de Minister met klem
verzoeken om in gesprek met de warmteleveranciers tot een overeenkomst te komen om niet onnodig de prijs van warmte te verhogen
wanneer de inkoopkosten ook niet gestegen zijn. De leden van de
SP-fractie vragen de Minister naar mogelijkheden om in het geval van een
onredelijke prijsverhoging in te grijpen omdat anders sprake is van
oneerlijk verdiende winsten ten koste van de consument. Deze leden
vragen de Minister om te kijken naar alternatieve tariefstellingen waarbij
de prijs van warmte wordt losgekoppeld van het gas, waardoor de
tariefregulering klaargemaakt wordt voor een toekomst zonder gas.
Antwoord
Alternatieve tariefstellingen vergen een wetswijziging zonder voldoende
tijdswinst of zelfs vertraging ten opzichte van het voorliggende – nog aan
te passen – wetsvoorstel. De opties waar mogelijk wel tijdswinst mee te
behalen is, zijn door mij beschreven in de brief van 21 juli 2022.14 Om de
in de brief genoemde redenen wegen de voordelen van deze opties echter
niet op tegen de nadelen. Voor situaties waarbij warmtebedrijven
overwinsten behalen als gevolg van het onnodig verhogen van de
tarieven, heeft ACM sinds eind vorig jaar de bevoegdheid gekregen om in
te grijpen als blijkt dat een warmtebedrijf een te hoog rendement behaalt.
Verder zal, zoals nader toegelicht in mijn brief van 4 oktober 202215, voor
2023 ook een tijdelijk prijsplafond gelden voor huishoudens die zijn
aangesloten op een warmtenet. Zie voor aanvullende toelichting ook het
antwoord op vraag 11 van de leden van de VVD-fractie en vraag 18 van de
leden van de PVV-fractie.
28. De leden van de SP-fractie constateren dat het voor huishoudens
aangesloten op een warmtenet moeilijk en soms onmogelijk is om van
13

Kamerstuk 30 196, nr. 768.
Kamerstuk 30 196, nr. 795.
15
Kamerstuk 36 200, nr. 77.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

17

warmteleverancier te wisselen. In het huidige voorstel staat dat tarieven
voor vijf jaar vaststaan. Gezien de hoge investeringskosten van warmtenetten (vooral als gevolg van de aanleg van noodzakelijke infrastructuur)
is het lastig om exacte prijzen te bepalen. Na vijf jaar kan dan een
tariefschok, een forse verhoging van de prijs ontstaan. Hoe wil de Minister
deze «tariefschokken» zoveel mogelijk beperken? Is het een mogelijkheid
om een beperking aan de tariefstijging op te leggen?
Antwoord
In het aanbod van het warmtebedrijf aan de bewoners om aangesloten te
worden op een nieuwe collectieve warmtevoorziening is een bandbreedte
van minimum- en maximumtarieven opgenomen, waar het warmtebedrijf
de eerste drie jaar niet boven mag komen. Na die drie jaar gaan de
kostengebaseerde tarieven gelden, zoals die zijn vastgesteld door de ACM
gelden. De minimum- en maximumtarieven moeten door het warmtebedrijf worden berekend op basis van de daadwerkelijke verwachte kosten
van de te leveren goederen en diensten in verband met de levering van
warmte. Daarmee wordt voorkomen dat zich grote tariefschokken
voordoen op het moment dat de kostengebaseerde tarieven van de ACM
gaan gelden. De mogelijkheid om een beperking aan de tariefstijging op
te leggen is daarom niet onderzocht.
29. De leden van de SP-fractie vinden dat publieke voorzieningen, zoals
warmte, ook in publieke handen zijn, zeker wanneer dit de positie van de
consument versterkt. Warmtenetten zijn in de regel verbonden aan een
klein aantal energiebronnen en consumenten zijn vaak gebonden aan een
enkele warmteleverancier. Er is dus geen sprake van een markt, maar juist
van marktfalen. Deelt de Minister de mening dat dit vraagt om publiek
eigendom om de positie van de consument te beschermen? Hoe kijkt de
Minister naar het vergroten van zeggenschap voor burgers in hun
energievoorziening? Hoe is de Minister van plan om publiek eigenaarschap bij warmtenetten te vergroten? De leden van de SP-fractie
constateren dat de Minister onderzoek doet naar de borging van publieke
deelname in de Wcw en vragen wanneer de kamer de resultaten kan
verwachten.
Antwoord
Warmte-infrastructuur wordt steeds meer van vitaal belang. In toenemende mate zal gaan gelden dat er niet of nauwelijks substituten
beschikbaar zijn op het moment dat er in een wijk of buurt een warmtenet
ligt, waardoor de versterking van de positie van de consument inderdaad
extra aandacht verdient. Met mijn keuze voor infrastructuur in publieke
handen verwacht ik dat de publieke regie op de warmtetransitie wordt
versterkt en de publieke belangen beter kunnen worden geborgd. Ook het
vergroten van zeggenschap voor burgers in hun energievoorziening vind
ik belangrijk. Het is essentieel voor het draagvlak in de energietransitie.
Met het wetsvoorstel Wcw wil ik hier een bijdrage aan leveren door
bewonersinitiatieven voor kleine collectieve warmtesystemen zoveel
mogelijk ruimte te geven. Ik verwacht dat de ontwikkeling van kleine
collectieve warmtesystemen tot een versnelling van de warmtetransitie
zal leiden. Om ook de ontwikkeling van kleine collectieve warmtesystemen mogelijk te maken is in het wetsvoorstel een lichter regime
opgenomen voor deze warmtesystemen (tot 1500 aansluitingen). Voor
deze kleine collectieve warmtesystemen geldt niet de eis geldt dat de
infrastructuur in handen van een publieke partij moet komen te liggen.
30. De leden van de SP-fractie lezen in de Beslisnota Opties Wet Collectieve Warmtevoorziening van 9 maart 2022 dat de Minister het advies
geaccordeerd heeft een onderzoek te doen naar wat er nodig is om
voldoende publieke realisatiekracht (uitvoeringscapaciteit en investerings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

18

kapitaal) te verzekeren. Is dit onderzoek voltooid en kunnen de resultaten
hiervan aan de kamer gestuurd worden?
Antwoord
De onderzoeken zijn als bijlage toegevoegd bij mijn brief van 21 oktober
2022.
31. De leden van de SP-fractie hechten waarde aan de ontwikkeling van
open warmtenetten, waarbij meerdere warmtebronnen kunnen voeden op
een net, in tegenstelling tot gesloten warmtenetten, waarbij exclusief één
bron warmte levert. Een open warmtenet biedt mogelijkheden en
perspectief aan bewonersinitiatieven, waaronder coöperatieve vormen,
om hun eigen warmtevoorziening te organiseren, waardoor afhankelijkheid van grote warmtebedrijven (onderdeel van de grote energieleveranciers) wordt verkleind en democratische zeggenschap over energie
wordt vergroot. Daarnaast versterkt een open net ook de diversiteit van
warmtebronnen op een net, waardoor de afhankelijkheid van één bron
wordt verkleind. Op welke manier stimuleert de Minister de ontwikkeling
van open warmtenetten?
Antwoord
Ik heb gekozen voor verplicht publieke infrastructuur, maar zoals ik ook
aangeef in mijn brief van 21 oktober 2022 houd ik vast aan het centrale
uitgangspunt in de Wcw: de integrale verantwoordelijkheid van een
warmtebedrijf voor zowel aanleg en beheer van de infrastructuur als voor
de warmtelevering en productie of inkoop van warmte. Dat staat de
ontwikkeling van een net waarop meerdere bronnen invoeden geenszins
in de weg. Doorgaans is de beschikbaarheid van complementaire bronnen
ook zeer wenselijk om het lokale warmtesysteem goed te laten functioneren (gedurende het seizoensgebonden vraagpatroon). Ik sta echter geen
zogenaamd «gesplitst model» voor waarbij de verantwoordelijkheid voor
de productie en levering van warmte en voor de infrastructuur bij twee
aparte bedrijven belegd zijn. Een dergelijk model gaat uit van concurrentie
tussen meerdere warmtebronnen en tussen meerdere warmteleveranciers, een situatie die bij lokale collectieve systemen niet goed te
organiseren is en geen efficiency voordelen brengt. De samenhang tussen
inzet van diverse bronnen in combinatie met het benodigde warmtesysteem maken dat een integrale aansturing gewenst is om efficiency
(betaalbaarheid), betrouwbaarheid en verduurzaming zeker te stellen.
Uitzondering die ik in de Wcw op deze regels maak is bij grootschalige
warmtetransportnetten met voldoende warmtebronnen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties
32. De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties juichen het besluit van
de Minister om te kiezen voor publiek bezit van warmtenetten toe. Deze
leden vinden het van groot belang dat monopolistische infrastructuur in
publieke handen is, in lijn met de grondslag van de splitsingswet, omdat
dit transparanter is, lagere marges en dus meer investeringsruimte
oplevert, en grip op tarieven brengt. Deze leden roepen de Minister op om
de randvoorwaarden voor de benodigde realisatiekracht te scheppen. Kan
de Minister garanderen dat er voldoende publieke middelen beschikbaar
worden gesteld om de nodige investeringen te doen?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 verken ik financieringsmogelijkheden met publieke financiers als Invest-NL en BNG. Verder
betekent deze keuze voor een publieke route ook dat van gemeenten en
provincies een forse investeringsbijdrage mag worden verwacht. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

19

bijdrage van gemeenten en provincies zal verder worden onderzocht en
met hen besproken. In het coalitieakkoord is 5,6 miljard euro gereserveerd
tot en met 2030 voor de uitvoeringskosten van medeoverheden en
planbureaus voor de uitvoering van het klimaatakkoord. Hierover is
inmiddels een bestuursakkoord gesloten met VNG en IPO. In overleg met
de medeoverheden wordt bezien hoe deze middelen kunnen worden
ingezet om de lokale publieke realisatiekracht te versterken. Zodra hier
een meer uitgewerkt beeld van is zal ik uw Kamer hierover informeren, in
ieder geval voor de wetsbehandeling in uw Kamer.
33. Denkt de Minister daarbij ook aan aanvullend eigen vermogen voor
netwerkbedrijven en een garantieregeling, bijvoorbeeld zoals het
garantiefonds voor woningbouwcorporaties? Bij een dergelijke regeling
kunnen risico’s landelijk worden gepoold waardoor de benodigde
risico-opslag lager uitvalt – iets wat private partijen niet kunnen doen.
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 onderzoek ik
meerdere opties om de financiële realisatiekracht van publieke warmtebedrijven te versterken. Aanvullend eigen vermogen en garantieregelingen
behoren tot deze opties die worden uitgewerkt en besproken met onder
andere gemeenten en provincies, de netwerkbedrijven, warmtebedrijven
en andere betrokkenen.
34. Komt de Minister ook met een plan om uitvoerende partijen te
ondersteunen bij het werven en scholen van voldoende werknemers?
Antwoord
In onderzoeken door Greenvis en PwC heb ik in beeld laten brengen wat
een keuze voor infrastructuur in publieke handen zou betekenen voor de
benodigde realisatiekracht en het doelbereik voor 2030. Zoals ook
aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 constateert PwC dat
publieke partijen hun rol bij het realiseren van collectieve warmtesystemen ook op organisatorisch gebied aanzienlijk zullen moeten uitbreiden.
Het gaat zowel om het organisatorisch vermogen van overheden (met
name gemeenten) als het organisatorisch vermogen van bestaande en
mogelijk nieuw op te richten publieke bedrijven. Hierbij zullen ook de
overheden en publieke partijen te maken krijgen met de krapte op de
arbeidsmarkt. Dit speelt echter in meerdere sectoren en wordt breder
opgepakt. Mijn collega van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de
Kamer op 24 juni 2022 geïnformeerd over de plannen van het kabinet voor
dit onderwerp.16
35. Wanneer gaat de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie in
werking, zodat gemeenten doorzettingsmacht hebben om gebieden van
het gasnet af te sluiten en warmtekavels uit te geven? Gaat de Minister
ook zorgen voor een stevige regionale ondersteuningsstructuur die
gemeentes kunnen bij staan?
Antwoord
De beoogde inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke instrumenten
warmtetransitie is 1 januari 2024. Het Nationaal Programma Lokale
Warmtetransitie gaat gemeenten ondersteunen in de lokale warmtetransitie. Het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie ondersteunt
gemeenten door kennisontwikkeling – en uitwisseling, het uitbouwen van
bestaande netwerken van gemeenten en partners, en het verbinden van
lessen en signalen uit de praktijk aan landelijke beleidsontwikkeling. In het
Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie komt ook een regionale
16

Kamerstuk 29 544, nr. 1115.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

20

component: er is jaarlijks 9 miljoen euro (t/m 2030) vrijgemaakt voor een
«regionale ondersteuningsstructuur». Deze gelden kunnen de regio’s (die
waarschijnlijk zoveel mogelijk de RES-indeling gaan volgen) inzetten voor
het versterken van regionale samenwerking en het naar lokale behoefte
inschakelen van extra capaciteit.
36. De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties vragen wat er gebeurt
met bestaande projecten en geplande projecten die grotendeels in private
handen zijn. Kan de Minister hierop reflecteren?
Antwoord
Zoals verder toegelicht in mijn brief van 21 oktober 2022 ben ik
voornemens in het wetsvoorstel voor te stellen het overgangsrecht van
toepassing te laten zijn op bestaande situaties. Uitgegaan wordt van zo
genoemde uitgestelde werking waardoor infrastructuur niet direct, maar
pas na afloop van de aanwijzing verkregen op grond van het overgangsrecht in publieke handen komt. Ook de tijdens de ingroeiperiode (juli
2024–juli 2031) aangewezen warmtebedrijven waarbij de infrastructuur
niet in publiek handen ligt zullen onder het overgangsrecht vallen en de
gelegenheid krijgen hun investeringen terug te verdienen. Bestaande
warmtebedrijven zullen ook uitbreidingsmogelijkheden binnen en buiten
warmtekavels kunnen krijgen. Hiermee beoog ik lopende initiatieven
doorgang te laten vinden waardoor het tempo van de warmtetransitie
behouden blijft.
Zodra de aanwijzing voor een warmtekavel van een bestaande situatie
afloopt dient bij de aanwijzing van een nieuw warmtebedrijf de infrastructuur in publieke handen te zijn. De wijze waarop de vergoeding van
de infrastructuur wordt vastgesteld wordt nader uitgewerkt bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur. In verband met de investeringszekerheid voor bestaande warmtebedrijven ben ik voornemens de
nadere invulling met belanghebbende partijen op korte termijn af te
stemmen.
37. Ziet de Minister mogelijkheden om de definitie van energiegemeenschappen op te nemen in de Warmtewet en een faciliterend kader te
scheppen voor energiegemeenschappen in de warmtemarkt? Kunnen
deze energiegemeenschappen dezelfde rechten en plichten worden
gegeven als een publiek warmtebedrijf?
Antwoord
Energiegemeenschappen kunnen als zij warmte leveren aan maximaal
1500 verbruikers een ontheffing aanvragen voor een klein collectief
warmtesysteem en hebben hiermee dezelfde rechten en plichten als elk
ander warmtebedrijf. Hiervoor is het niet nodig om een aparte definitie
van energiegemeenschappen in de wet op te nemen of een faciliterend
kader te scheppen. Als energiegemeenschappen aan meer dan 1500
verbruikers warmte leveren, kunnen zij in aanmerking komen voor een
aanwijzing voor een warmtekavel als zij aan de voorwaarden voldoen. Eén
van die voorwaarden is dat een publieke partij een meerderheidsaandeel
in de warmte-infrastructuur heeft. Er wordt nog onderzocht in hoeverre dit
voor energiegemeenschappen een belemmering vormt om aangewezen
te worden als warmtebedrijf en of dit aanleiding vormt om het
wetsvoorstel hierop aan te passen.
38. De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties lezen dat de Minister
schrijft dat de publieke regionale netwerkbedrijven hebben aangegeven
dat ze publiekeigenaarschap van collectieve warmtesystemen kunnen
verzorgen. Zij wijzen er daarbij op dat er nog een aantal essentiële
randvoorwaarden zijn waaronder financiering, kennisontwikkeling en het
opheffen van wettelijke beperkingen. Kent de Minister het onderzoek van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

21

Netbeheer Nederland waarin zij de rol van publieke netwerkbedrijven in
de publieke marktordening onderzoeken? Hoe apprecieert de Minister dit
rapport? Op welke wijze gaat de Minister zorg dragen voor het invullen
van de randvoorwaarden die zijn opgesomd in het rapport?
Antwoord
Ik ben bekend met het onderzoek van Netbeheer Nederland. Ze stellen
daarin de nodige voorwaarden om een toekomstige rol bij warmte te
kunnen invullen:
• Ondersteuning van de opschaling, o.a. aanvullende financiering en
stimulering van (om)scholing personeel voor de warmtesector;
• Samenwerking met diverse partijen, o.a. constructieve inzet van
private partijen bij de overgang naar publieke handen en/of uitrol van
warmtenetten;
• Wet- en regelgeving, o.a. herziening artikel 17c en het Groepsverbod
voor de energiedrager warmte.
Ik verken de mogelijkheden om de wettelijke beperkingen te verkleinen
voor publieke netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt. Een
besluit hiertoe en de invulling van de randvoorwaarden die Netbeheer
Nederland heeft geïdentificeerd past binnen het bredere kader van de
versterking van de publieke realisatiekracht, waarvoor ik opties verken.
Zoals ook aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 zal ik in dat kader
in overleg treden met onder meer medeoverheden, de warmtesector en
de financiële sector met als doel om tot afspraken te komen over het
gezamenlijk werken aan de opbouw van publieke realisatiekracht. Hierbij
zal ik voor wat betreft de organisatorische uitvoeringskracht aansluiten op
het Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving en het interbestuurlijk Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie. Zodra hier een
meer uitgewerkt beeld van is zal ik uw Kamer hierover informeren, in
ieder geval voor de wetsbehandeling in uw Kamer.
39. De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties betreuren dat de prijs
die huishoudens betalen voor warmte uit warmtenetten niet voor 2025
kan worden losgekoppeld van de gasprijs, zeker nu deze zulke extreme
hoogtes aanneemt. Deze leden zijn van mening dat, als het besluit om de
aardgasreferentie los te laten separaat wordt behandeld, het risico op
verder uitstel wordt verkleind. Is de Minister dat met deze leden eens?
Antwoord
Alternatieve tariefstellingen vergen een wetswijziging zonder voldoende
tijdswinst of zelfs vertraging ten opzichte van het voorliggende – nog aan
te passen – wetsvoorstel. De opties waar mogelijk wel tijdswinst mee te
behalen is, zijn door mij beschreven in de brief van 15 juli 2022.17 Om de
in de brief genoemde redenen wegen de voordelen van deze opties echter
niet op tegen de nadelen. Voor situaties waarbij warmtebedrijven
overwinsten behalen als gevolg van het onnodig verhogen van de
tarieven, heeft ACM sinds eind vorig jaar de bevoegdheid gekregen om in
te grijpen als blijkt dat een warmtebedrijf een te hoog rendement behaalt.
Verder zal, zoals nader toegelicht in mijn brief van 4 oktober 202218, voor
2023 ook een tijdelijk prijsplafond gelden voor huishoudens die zijn
aangesloten op een collectief warmtesysteem. Zie voor aanvullende
toelichting ook het antwoord op vraag 11 van de leden van de VVD-fractie
en vraag 18 van de leden van de PVV-fractie.
Ook maken deze leden zich zorgen over de onduidelijkheid over hoe
warmtenetten worden behandeld in het prijsplafond voor gas en
elektriciteit. Deelt de Minister de mening dat er een overbruggingsre17
18

Kamerstuk 30 196, nr. 795.
Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

22

geling moet komen voor huishoudens die zijn aangesloten op een
warmtenet in geest van het prijsplafond en tot 2025?
Antwoord
Ik verwijs u naar mijn brief van 4 oktober 202219, waarmee ik uw Kamer
geïnformeerd heb over de uitwerking van het plafond. In overleg met de
ACM is een mogelijke manier gevonden waarmee het tijdelijk prijsplafond
ook voor deze huishoudens kan gelden. Net als voor gas en elektriciteit zal
het plafond gelden voor het jaar 2023. Er zijn op dit moment geen plannen
om voor 2024 een overbruggingsregeling in te voeren. In 2024 zullen
afnemers van warmte worden beschermd door de huidige regulering die
ervoor zorgt dat een huishouden aangesloten op warmte niet meer betaalt
dan een gemiddeld huishouden aangesloten op gas. Mochten hoge
gasprijzen leiden tot overwinsten bij warmteleveranciers, kan de ACM op
grond van artikel 7 van de Warmtewet middels een rendementstoets
ingrijpen.
40. De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties constateren dat in de
huidige marktordening van warmtenetten gemeenten via inbesteding
kunnen kiezen voor een publiek warmtenet in hun gemeente. Inbesteding
is een mogelijkheid die geboden wordt door Europese aanbestedingsrichtlijnen en biedt de gemeente de mogelijkheid om een publiek bedrijf
een opdracht te gunnen zónder een openbare aanbesteding. Deze leden
vragen hoe de huidige mogelijkheid tot inbesteding zich verhoudt tot de
conclusie van de landsadvocaat dat het vooraf bepalen van een
bedrijfstype voorkeur niet verenigbaar is met het Europees recht. Kunnen
gemeenten binnen de voorgestelde Wcw gebruik maken van een
inbesteding? Zo nee, welke aanpassingen zijn nodig in het wetsvoorstel
om deze mogelijkheid wél mogelijk te maken?
Antwoord
Op dit moment is het inderdaad voor gemeenten mogelijk om bij het
aangaan van een concessieovereenkomst via inbesteding voorrang te
geven aan bijvoorbeeld een gemeentelijk warmtebedrijf en geen
aanbestedingsprocedure te volgen. In het wetsvoorstel Wcw ben ik echter
voornemens de gemeente de bevoegdheid te geven een warmtebedrijf
aan te wijzen voor een warmtekavel. In het antwoord op vraag 26 van de
CDA-fractie is ingegaan op het verschil tussen concessies en aanwijzingen
en waarom ik deze keuze heb gemaakt.
Met mijn besluit zoals toegelicht in de brief van 21 oktober 2022 zal tijdens
de ingroeiperiode een warmtebedrijf waarbij de infrastructuur in publieke
handen ligt in eerste instantie de gelegenheid krijgen aangewezen te
worden voor een nieuw warmtekavel. Pas als een dergelijk warmtebedrijf
niet beschikbaar is zullen andere warmtebedrijven de gelegenheid krijgen
aangewezen te worden. Na de ingroeiperiode zullen alleen warmtebedrijven waarbij de infrastructuur in publieke handen ligt aangewezen
kunnen worden.
Het advies van de Landsadvocaat ziet niet op de vraag of inbesteding
mogelijk is binnen een aanwijzingsprocedure. De Landsadvocaat heeft de
vraag onderzocht of binnen het wetsvoorstel van mijn ambtsvoorganger
waarbij alle soorten warmtebedrijven aangewezen konden worden
mogelijk is om gemeenten de bevoegdheid vooraf een voorkeur aan te
geven voor een bepaald type warmtebedrijf (publiek, privaat of een
samenwerkingsvorm). Conclusie van de Landsadvocaat was dat een
dergelijk inperking door de gemeente gezien het uitgangspunt van de
Wcw Europeesrechtelijk niet te rechtvaardigen is. Voor een verdere
toelichting verwijs ik naar mijn reactie op de vraag 26 van de CDA-fractie.
19

Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

23

Wat betreft de vraag of het mogelijk is binnen de aanwijzingsprocedure
een voorrangspositie voor publieke partijen te creëren als bij inbesteding
en quasi-inbesteding merk ik op dat de Europese aanbestedingsregels niet
van toepassing zijn op de aanwijzing. De levering van warmte door
middel van een collectieve warmtevoorziening aan verbruikers is een
DAEB. Dit betekent dat de Minister een aangewezen warmtebedrijf kan
belasten met het uitvoeren van een taak in het publiek belang door middel
van een toewijzingsbesluit. Het staat de Minister vrij om de vorm van het
toewijzingsbesluit te bepalen mits het een publiekrechtelijk besluit is met
een dwingend juridisch karakter. Met een aanwijzing is er sprake van een
niet-contractuele toewijzing van taken in plaats van een tweezijdige
overeenkomst tussen partijen. Hierdoor ontbreekt het essentiële element
voor de toepasselijkheid van de Europese aanbestedingsregels, namelijk
de bezwarende titel en de voor een tweezijdige overeenkomst noodzakelijke wederkerigheid. In dit wetsvoorstel is geen sprake van een wederkerige overeenkomst. Een warmtebedrijf dat is aangewezen krijgt in plaats
daarvan eenzijdig wettelijke taken en verplichtingen opgelegd na het
doorlopen van de aanwijzingsprocedure. Het aangewezen warmtebedrijf
kan opdrachten van het college of de ACM niet weigeren en het aangewezen warmtebedrijf kan ook de tarieven niet zelfstandig vaststellen. Het
aangewezen warmtebedrijf kan niet onderhandelen over de prestaties en
voorwaarden. Er is dan ook geen sprake van een overeenkomst of een
overheidsopdracht.
Nu de Europese aanbestedingsregels niet van toepassing zijn is het niet
mogelijk om in de Wcw gebruik te maken van de mogelijkheden voor een
inbesteding en quasi-inbesteding.
Zoals ik ook heb toegelicht in mijn reactie op vraag 26 van de CDA-fractie
zou een dergelijke mogelijkheid er bovendien op neer komen dat niet in
alle gemeenten de infrastructuur in publieke handen zal komen te liggen.
Dat staat op gespannen voet met mijn besluit dat is toegelicht in de brief
van 21 oktober 2022.
Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie
41. De leden van de ChristenUnie-fractie willen het belang van publieke
regie en zeggenschap bij warmtenetten benadrukken. Juist in deze tijd
wordt duidelijk dat vitale energie-infrastructuur in publieke handen moet
zijn. Zij hebben hierbij overwegingen als: het karakter van warmtenetten,
een natuurlijk monopolie dat in deze fase van de energietransitie een
publiek gedomineerde route meer voor de hand ligt dan een privaat
gedomineerde en dat in de lokale context van een buurt, wijk en
gemeente altijd meer speelt dan alleen de warmtevoorziening, zoals
andere opgaven en overwegingen van democratische aard. De leden van
de ChristenUnie-fractie snappen dat een vooraf gemaakte keuze tussen
bedrijfstypen, zoals gemeenten in eerste instantie wilden, niet kan vanuit
Europeesrechtelijk perspectief. Dan is een publiek eigenaarschap van
minimaal de helft plus 1 de meest voor de hand liggende route om
publieke zeggenschap in de warmtenetten te borgen. Gaat de Minister dit
een voorwaarde maken in de wet? Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 heb ik inderdaad
gekozen om in de Wcw voor te schrijven dat alleen warmtebedrijven voor
een nieuw warmtekavel kunnen worden aangewezen waarbij de infrastructuur in handen is van een publieke partij of waarbij een publieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

24

partij door een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf doorslaggevende zeggenschap heeft over de infrastructuur20.
42. De leden van de ChristenUnie-fractie zijn daarnaast teleurgesteld over
nog verdere vertraging van invoering van de wet. Zij snappen dat er nog
veel moet gebeuren, maar zeker de invoering van nieuwe tariefregulering
met de ontkoppeling tussen gas en warmte vraagt spoed. De Minister
geeft aan niet voor een versnelling via een tariefmaximalisatie te kiezen.
Welke mogelijkheden tot versnelling zijn er nog? Waarom duurt het
onderzoek van ACM zo lang dat er pas per 2025 een nieuw tarief kan
worden ingevoerd? Is de Minister daarnaast met consumentenbeschermingsorganisaties in gesprek geweest over mogelijke alternatieven, die
op zeer korte termijn zouden kunnen worden ingevoerd?
Antwoord
Alternatieve tariefstellingen vergen een wetswijziging zonder voldoende
tijdswinst of zelfs vertraging ten opzichte van het voorliggende – nog aan
te passen – wetsvoorstel. De opties waar mogelijk wel tijdswinst mee te
behalen is, zijn door mij beschreven in de brief van 21 juli 2022.21 Om de
in de brief genoemde redenen wegen de voordelen van deze opties echter
niet op tegen de nadelen. Voor situaties waarbij warmtebedrijven
overwinsten behalen als gevolg van het onnodig verhogen van de
tarieven, heeft ACM sinds eind vorig jaar de bevoegdheid gekregen om in
te grijpen als blijkt dat een warmtebedrijf een te hoog rendement behaalt.
Verder zal, zoals nader toegelicht in mijn brief van 4 oktober 202222, voor
2023 ook een tijdelijk prijsplafond gelden voor huishoudens die zijn
aangesloten op een warmtenet. Zie voor aanvullende toelichting ook het
antwoord op vraag 11 van de leden van de VVD-fractie en vraag 18 van de
leden van de PVV-fractie.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
43. De leden van de SGP-fractie hebben begrepen dat er een onderzoek
van PWC naar het eigenaarschap van warmtenetten beschikbaar is. Kan
de Minister het rapport met de Kamer delen?
Antwoord
De onderzoeken zijn als bijlage toegevoegd bij mijn brief van 21 oktober
2022.
44. De leden van de SGP-fractie constateren dat de Minister via de Wcw
werk wil maken van verregaande standaardisatie van warmtenetten. Deze
leden willen erop wijzen dat de diversiteit in warmtenetten en type
bronnen groot zal zijn. Er is in de ogen van deze leden flexibiliteit,
integratie van energiestromen, gebruik van lokale bronnen en onderlinge
verbinding van kleine systemen nodig. Het risico is groot dat verregaande
standaardisatie geen recht doet aan de genoemde diversiteit en gewenste
ontwikkelingen belemmert. Hoe gaat de Minister dit voorkomen?
Antwoord
Voor de realisatie van de doelstellingen rond duurzame warmte zijn
diverse type warmtebedrijven en systemen hard nodig. Grotere warmtesystemen kunnen volume en snelheid in de transitie brengen, terwijl
20

In de systematiek van de Wcw krijgt een aangewezen warmtebedrijf de exclusieve
bevoegdheid maar ook wettelijke taak heeft in een warmtekavel een collectieve warmtevoorziening aan te leggen en te exploiteren als de gemeente hiertoe besluit. Deze systematiek
geldt voor alle typen aangewezen warmtebedrijven.
21
Kamerstuk 30 196, nr. 795.
22
Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

25

kleinere collectieve warmtesystemen locatie-specifieke oplossingen
kunnen ontwikkelen. Dat wordt door de Wcw ook gefaciliteerd. Er zijn
geen vereisten ten aanzien van omvang of technische inrichting (bijvoorbeeld temperatuur). Tegelijkertijd moet elk warmtebedrijf uiteraard
voldoen aan de basisvereisten van een solide warmtebedrijf en ieder
warmtebedrijf is verantwoordelijk dat zijn warmtesysteem voldoet aan de
wettelijke eisen. Los daarvan wordt met het wetsvoorstel Wcw zoveel
mogelijk ruimte gelaten aan de diversiteit en innovatie van warmtenetten.
45. De leden van de SGP-fractie denken dat publiek eigenaarschap van
warmtenetten belangrijk is voor de ontwikkeling van toekomstbestendige
warmte- en energiesystemen in de gebouwde omgeving. Mogelijk kan
door het eigenaarschap bij private warmtebedrijven te laten op korte
termijn meer vaart gemaakt worden met de aanleg van warmtenetten,
maar deze leden schatten in dat publiek eigenaarschap op langere termijn
juist kan zorgen voor bredere uitrol van warmtenetten en betere integratie
in het energiesysteem. Ofwel, met privaat eigenaarschap gaat de uitrol op
korte termijn sneller, maar met publiek eigenaarschap kom je verder. Deelt
de Minister deze inschatting?
Antwoord
De inschatting dat de keuze voor infrastructuur in publieke handen op
korte termijn het risico op vertragende effecten oplevert, wordt door mij
gedeeld. Deze risico’s zullen worden gemitigeerd in het wetsvoorstel een
ingroeiperiode (juli 2024–juli 2031) op te nemen waardoor gedurende 7
jaar ook warmtebedrijven die niet aan dit vereiste voldoen door een
gemeente kunnen worden aangewezen als er geen warmtebedrijf waarbij
de infrastructuur in publieke handen ligt beschikbaar is. Daarnaast wordt
geborgd dat het voor private warmtebedrijven aantrekkelijk blijft om te
investeren in de collectieve warmte. Wanneer voldoende publieke
realisatiekracht kan worden gemobiliseerd verwacht ik bovendien geen
gevolgen voor de bredere uitrol van warmtenetten op langere termijn.
Voorafgaand aan de afloop van de ingroeiperiode zal door middel van een
evaluatiebepaling worden bezien of er na afloop van de ingroeiperiode
naar verwachting voldoende publieke realisatiekracht beschikbaar is om
de gestelde doelen voor de opschaling van warmtenetten te halen. Zie
ook de reactie op vraag 9 van de VVD-fractie.
46. De leden van de SGP-fractie vragen welke rol de Minister ziet
weggelegd voor regionale netwerkbedrijven.
Antwoord
Op dit moment zijn netwerkbedrijven reeds actief op de warmtemarkt,
maar wordt hun rol beperkt door nationale wetgeving (groepsverbod en
beperking nevenactiviteiten). Als onderdeel van de versterking van de
publieke realisatiekracht zal ik bezien hoe de wettelijke beperkingen voor
publieke netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt kunnen
worden verkleind.
47. De leden van de SGP-fractie constateren dat de Wcw verder vertraging
oploopt. Dat betekent dat de door de Kamer gewenste loskoppeling van
de warmteprijs van de gasprijs ook vertraging oploopt. Is de Minister
bereid minder controversiële onderdelen van de wet op korte termijn in
een aparte wet in te dienen?
Antwoord
In mijn brief van 21 oktober 2022 heb ik aangegeven dat de keuze voor
infrastructuur in publieke handen geen gevolgen heeft om de Wcw 1 juli
2024 in werking te laten treden en op 1 januari 2025 de nieuwe tariefregulering te introduceren. Op korte termijn een apart wetstraject starten voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

26

minder controversiële onderdelen van de wet zal geen tijdswinst op
leveren, maar naar verwachting juist vertraging. Zeker nu de over het
controversiële onderdeel van het wetsvoorstel een knoop is doorgehakt.
De opties waar mogelijk wel tijdswinst mee te behalen is, zijn door mij
beschreven in de brief van 15 juli 2022.23 Om de in de brief genoemde
redenen wegen de voordelen van deze opties echter niet op tegen de
nadelen. Zie ook mijn reactie op vraag 11 van de VVD-fractie een vraag 18
van de PVV-fractie.
48. De leden van de SGP-fractie constateren dat het vollooprisico een
belangrijke hobbel is voor de aanleg van warmtenetten. Komt de Minister
met een garantieregeling om dit vollooprisico af te dekken?
Antwoord
Een garantieregeling is één van de opties die ik nu onderzoek om de
realisatiekracht van publieke warmtebedrijven te versterken. Ook de
nationale subsidieregeling voor investeringskosten van warmtenetten, die
voorzien is in 2023, kan het vollooprisico beperken.
49. De leden van de SGP-fractie lezen in het coalitieakkoord dat er een
nationale subsidieregeling moet komen om de onrendabele top van
collectieve warmteprojecten deels af te dekken en de warmtevoorziening
voor huishoudens betaalbaar te laten blijven. Deze leden horen graag hoe
deze subsidieregeling uitgewerkt wordt en wanneer deze ingevoerd zal
worden.
Antwoord
Ik streef ernaar om deze regeling om de ontwikkeling van toekomstige
collectieve warmtenetten te stimuleren in 2023 te publiceren.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Groep van
Haga-fractie
50. De leden van de Groep-Van Haga hebben kennisgenomen van de brief
over de voortgang van de Wcw en hebben hierover nog enkele vragen en
opmerkingen. De leden van de Groep-Van Haga zien de potentie van
warmte voor de verwarming van de gebouwde omgeving. Om dit
grootschaliger toe te kunnen passen is er echter wel goede wetgeving
nodig. Deze leden betreuren het dan ook dat de behandeling van deze
warmtewet wederom op zich laat wachten. Kan de Minister toezeggen dat
hij er werk van maakt dat dit de laatste keer is geweest dat deze wet wordt
uitgesteld?
Antwoord
In mijn brief van 21 oktober 2022 heb ik aangegeven dat met de keuze
voor infrastructuur in publieke handen over het controversiële onderdeel
van het wetsvoorstel een knoop is doorgehakt. Nu deze knoop is
doorgehakt kan het wetsvoorstel afgerond worden en naar de Raad van
State voor advies gezonden worden. In mijn brief heb ik ook aangegeven
dat deze keuze geen gevolgen heeft voor de datum van de beoogde
inwerkingtreding van de Wcw, namelijk op 1 juli 2024. De nieuwe
tariefregulering zal dan op 1 januari 2025 in werking kunnen treden.
51. De leden van de Groep-Van Haga pleiten al een langere tijd voor de
ontkoppeling van de warmte- en gasprijs. Huishoudens die nu gebruik
maken van warmte betalen daar eigenlijk te veel voor. Dit is onrechtvaardig, zeker gezien de huidige hoge gasprijzen. Deze leden zijn dan ook
zeer teleurgesteld dat de loskoppeling nu voor 1 januari 2025 op de
23

Kamerstuk 30 196, nr. 795.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

27

agenda staat. Is de Minister ook van mening dat dit te laat is? Is de
Minister van mening dat ook een jaar tijdswinst voor veel huishoudens al
een flinke kostenbesparing kan betekenen? Wil hij zich hier dan ook
alsnog voor gaan inzetten? Deze leden zien geen bezwaar in het starten
van een apart wetstraject hiervoor die met spoed kan worden behandeld.
Antwoord
Alternatieve tariefstellingen ten opzichte van de gasreferentie vergen een
wetswijziging zonder voldoende tijdswinst of zelfs vertraging ten opzichte
van het voorliggende – nog aan te passen – wetsvoorstel. De opties waar
mogelijk wel tijdswinst mee te behalen is, zijn door mij beschreven in de
brief van 21 juli 2022.24 Om de in de brief genoemde redenen wegen de
voordelen van deze opties echter niet op tegen de nadelen. Voor situaties
waarbij warmtebedrijven overwinsten behalen als gevolg van het onnodig
verhogen van de tarieven, heeft ACM sinds eind vorig jaar de
bevoegdheid gekregen om in te grijpen als blijkt dat een warmtebedrijf
een te hoog rendement behaalt. Verder zal, zoals nader toegelicht in mijn
brief van 4 oktober 202225, voor 2023 ook een tijdelijk prijsplafond gelden
voor huishoudens die zijn aangesloten op een warmtenet. Zie voor
aanvullende toelichting ook het antwoord op vraag 11 en vraag 18 van de
leden van de VVD-fractie.
52. De leden van de Groep-Van Haga constateren uit de verschillende
beslisnota’s en uit signalen van betrokken bedrijven dat de Minister
uiteindelijk wenst in te zetten op publiek eigendom van de warmteinfrastructuur. Deze leden vinden echter niet dat dit een doel op zich moet
zijn. De Minister doet hier dan ook onderzoek naar, en het is deze leden
bekend dat de conclusies van verschillende rapporten hierover, onder
meer het rapport van PwC, aangeven dat dit voornemen de warmtetransitie vertraagt. Klopt het dat, ondanks de conclusies van deze onderzoeken, de Minister nog steeds voornemens is om verplicht publiek
eigendom van warmte-infrastructuur ver te laten uitwerken?
Antwoord
In mijn brief van 21 oktober 2022 heb ik gekozen de infrastructuur in
publieke handen te leggen. De inschatting dat deze keuze op korte termijn
het risico op vertragende effecten oplevert, wordt door mij gedeeld. Deze
risico’s zullen worden gemitigeerd door in het wetsvoorstel een ingroeiperiode (juli 2024–juli 2031) op te nemen waardoor gedurende 7 jaar ook
warmtebedrijven die niet aan dit vereiste voldoen door een gemeente
kunnen worden aangewezen als er geen warmtebedrijf waarbij de
infrastructuur in publieke handen ligt beschikbaar is. Daarnaast wordt
geborgd dat het voor private warmtebedrijven aantrekkelijk blijft te
investeren in de collectieve warmte. Wanneer voldoende publieke
realisatiekracht kan worden gemobiliseerd verwacht ik bovendien geen
gevolgen voor de bredere uitrol van warmtenetten op langere termijn,
zoals ook is toegelicht in mijn brief van 21 oktober 2022.
53. De leden van de Groep-Van Haga wat deze verplichting van publiek
eigendom betekent voor gemeenten. Betekent dit dat gemeenten ook
moeten investeren in een warmtenet? Zo ja, wat zal dat een gemeente
gemiddeld kosten? Wat als een gemeente deze kosten niet zelf kan
opbrengen?
Antwoord
Zoals ook aangegeven in mijn brief van 21 oktober 2022 betekent deze
keuze voor de publieke route ook dat van gemeenten en provincies een
24
25

Kamerstuk 30 196, nr. 795.
Kamerstuk 36 200, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

28

forse investeringsbijdrage mag worden verwacht. De bijdrage van
gemeenten en provincies zal verder worden onderzocht en met hen
besproken. In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is
5,6 miljard euro gereserveerd t/m 2030 voor de uitvoeringskosten van
medeoverheden en planbureaus voor de uitvoering van het klimaatakkoord. Hierover is inmiddels een bestuursakkoord gesloten met VNG en
IPO. In overleg met de medeoverheden wordt bezien hoe deze middelen
kunnen worden ingezet om de lokale publieke realisatiekracht te
versterken. Momenteel wordt bekeken, o.a. met bestaande publieke
financiers zoals BNG, welke financiële oplossingen mogelijk zijn om de
opbouw van collectieve warmte de komende jaren te kunnen accommoderen. Voor een eventueel resterende dekkingsopgave zal specifieke
dekking worden gevonden conform de geldende begrotingsregels. De
komende maanden werk ik de financiële aspecten nader uit, en ik zal hier
uw Kamer begin 2023 over informeren.
54. De leden van de Groep-Van Haga maken zich zorgen over de mogelijke
gevolgen van een verplicht publiek eigendom van de warmteinfrastructuur als het gaat om private investeringen en deelname aan de
warmtemarkt. Blijft het voor marktpartijen zo nog wel interessant om te
investeren en deel te nemen? Is de Minister op de hoogte van de
gevolgen van een eventuele terugtrekking van marktpartijen?
Antwoord
In de eerste plaats komt er overgangsrecht voor bestaande situaties.
Warmtebedrijven die niet voldoen aan de vereisten van infrastructuur
publiek en die aangewezen worden tijdens de ingroeiperiode (juli
2024–juli 2031) zullen ook onder het overgangsrecht komen te vallen met
zogenoemde uitgestelde werking. Hierdoor zal deze infrastructuur niet
direct maar pas na afloop van de aanwijzing verkregen op grond van het
overgangsrecht in publieke handen komen. Hiermee is geborgd dat zij
hun investeringen kunnen terugverdienen. Daarnaast ben ik voornemens
hen ook uitbreidingsmogelijkheden te geven binnen en buiten warmtekavels waarvoor zij zijn aangewezen.
Als de ingroeiperiode voorbij is zal mijn besluit er toe leiden dat het voor
private warmtebedrijven niet langer mogelijk om volledig zelfstandig als
integraal warmtebedrijf te opereren als het gaat om de aanleg en
exploitatie van nieuwe collectieve warmtevoorzieningen. Private
warmtebedrijven kunnen wel in een warmte joint-venture met een
warmtenetbedrijf dat in publieke handen is actief blijven als warmteleveringsbedrijf. Ook kunnen private warmtebedrijven als minderheidsaandeelhouders deelnemen aan een warmtebedrijf. Verder kunnen private
warmtebedrijven actief blijven als warmteproducent en kunnen zij
werkzaamheden uitvoeren voor een door de gemeente aan te wijzen
warmtebedrijf.
Zoals ook in mijn brief van 21 oktober 2022 is beschreven beoog ik samen
met de hierboven beschreven ingroeiperiode het voor private warmtebedrijven aantrekkelijk te houden om te investeren in de collectieve warmte.
55. De leden van de Groep-Van Haga lezen in voorafgaande stukken dat
integraliteit van de warmteketen van belang is. Dit gaat om integrale
aansturing en een integraal verantwoordelijk warmtebedrijf. Blijft dit met
de huidige veranderingen zo? Zo niet, hoe ziet de Minister de samenwerking van verschillende partijen bij een warmtenet voor zich? Welke
risico’s kunnen zich hier voordoen? Kan dit worden voorkomen met
duidelijke afspraken over verantwoordelijkheden tussen verschillende
betrokken partijen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

29

Antwoord
Ik heb gekozen voor verplicht publieke infrastructuur, maar zoals ik ook
aangeef in mijn brief van 21 oktober 2022 houd ik vast aan het centrale
uitgangspunt in de Wcw: de integrale verantwoordelijkheid van een
warmtebedrijf voor zowel aanleg en beheer van de infrastructuur als voor
de warmtelevering en productie of inkoop van warmte. Om een warmtesysteem optimaal en efficiënt te laten werken is een integrale sturing op
kwaliteitsparameters cruciaal. Verder vergt het samenspel tussen locatie
van de warmtebron, temperatuur en andere technische kenmerken van de
warmtebron, dimensionering van het net en de configuratie aan de zijde
van de verbruiker om één integrale afweging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 799

30