Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

31 787

Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten

Nr. 15

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR
BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 juni 2016
Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen van 17 september 2015
(Handelingen II 2015/16, nr. 3, item 8) is de motie van het lid Thieme met
Kamerstuk 34 300, nr. 30 aangenomen. In deze motie vroeg uw Kamer het
kabinet de effecten van klimaatverandering, handels- en belastingpolitiek
en wapenleveranties op de stabiliteit in kwetsbare landen en regio’s in
kaart te brengen. In de motie is verzocht om internationale factoren die
hun weerslag (kunnen) hebben op stabiliteit in landen in kaart te brengen,
waarbij het beleid van andere landen, waaronder ook Nederland, een rol
speelt. In dit kader kan opgemerkt worden dat Nederland zich actief inzet
voor beleidscoherentie voor ontwikkeling. Hierop zal verder in gegaan
worden in de rapportage over de voortgang van beleidscoherentie die uw
Kamer binnenkort zal ontvangen.
Deze beantwoording gaat specifiek in op de effecten van de in de motie
genoemde internationale factoren die invloed hebben op de stabiliteit in
fragiele staten. De meeste fragiele staten bevinden zich momenteel in de
nabije omgeving van Europa en in Afrika (zie State Fragility Index 2015,
bijlage 1). In het Midden-Oosten, Noord-Afrika en delen van Sub-Sahara
Afrika is sprake van toenemende destabilisatie. Deze negatieve trend
vormde ook de aanleiding voor de beleidsbrief Internationale Veiligheid –
Turbulente Tijden in een Instabiele Omgeving, die eind 2014 verscheen. In
deze brief wordt geconstateerd dat de oorzaak van de destabilisatie in
deze regio’s complex is. Vaak gaat het om een mix van politieke onrust,
economische en sociale problematiek en religieuze en etnische
spanningen. In de brief wordt ook geconstateerd dat de aard van
conflicten verandert, onder meer door toenemende druk op natuurlijke
hulpbronnen door snelle bevolkingsgroei en klimaatverandering. Interne
en externe oorzaken grijpen in elkaar, omdat landen met zwakke
overheden in het algemeen moeilijker kunnen reageren op negatieve
externe factoren. Naast klimaatverandering kunnen ook onverantwoordelijke wapenleveranties, illegale wapenhandel, onwenselijke internationale
handels- en belastingpraktijken tot zulke externe factoren worden

kst-31787-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

1

gerekend. In de volgende paragrafen zal nader ingegaan worden op de
relatie tussen (in)stabiliteit en elke afzonderlijke factor.
Wapenleveranties en illegale wapenhandel
Een aanzienlijk deel van de wereld verkeert in chaos, onzekerheid en
conflict. Dat geldt zeker voor het Midden-Oosten. Naast zorgen over de
instabiliteit aan deze zuidflanken van Europa, zijn daar ook in heel
concrete zin uitdagingen voor Europa ontstaan, zoals migratiestromen en
veiligheidsrisico’s. De veiligheidssituatie in het Midden-Oosten lijkt op
korte termijn niet te gaan verbeteren; het tegenovergestelde ligt eerder in
de lijn der verwachting. Deze veiligheidsomgeving stelt ons voor tal van
uitdagingen op tal van terreinen in ons buitenlands beleid.
Wapenhandel is geen gewone handel. Conventionele wapens dienen het
legitieme recht van landen op zelfverdediging, maar voorkomen moet
worden dat de uitvoer van militaire goederen en technologie bijdraagt aan
misbruik in de vorm van mensenrechtenschendingen, binnenlandse
onderdrukking of regionale instabiliteit. Ook moet de illegale handel in
militaire goederen, voornamelijk in kleine en lichte wapens, worden
tegengegaan.
In Nederland bestaan strenge, wettelijke kaders voor de uitvoer van
militaire goederen. Nederland is zeer zorgvuldig en oplettend in het strikt
toepassen van deze kaders. Alle vergunningaanvragen voor uitvoer van
militaire goederen naar niet-EU of -NAVO landen worden kritisch getoetst.
Dat gebeurt op case-by-case basis aan de hand van de 8 criteria van het
EU Gemeenschappelijk Standpunt inzake wapenexport. De 8 criteria zijn:
1. naleving van de internationale verplichtingen van de lidstaten, met
name door de Veiligheidsraad van Verenigde Naties en de Europese
uitgevaardigde sancties, de verdragen inzake non-proliferatie en
andere onderwerpen en andere internationale verplichtingen;
2. eerbiediging van de rechten van de mens in het land van eindbestemming en naleving van het internationaal humanitair recht door dat
land;
3. de interne situatie van het land van eindbestemming ten gevolge van
spanningen of gewapende conflicten;
4. handhaving van vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio;
5. de nationale veiligheid van de lidstaten, van de gebieden waarvan
één van de lidstaten de buitenlandse betrekkingen behartigt, alsmede
van bevriende landen of bondgenoten;
6. het gedrag van het land van eindbestemming ten opzichte van de
internationale gemeenschap, met name de houding ten aanzien van
terrorisme, de aard van zijn bondgenootschappen en de eerbiediging
van het internationaal recht;
7. het gevaar dat de goederen een andere dan de opgegeven eindbestemming krijgen, hetzij in het aanschaffende land zelf hetzij via
ongewenste heruitvoer;
8. de verenigbaarheid van de wapenexporten met het technische en
economische vermogen van het ontvangende land, rekening
houdend met de wenselijkheid dat staten met een zo gering mogelijk
beslag op mensen en economische middelen voor bewapening in
hun legitieme veiligheids- en defensiebehoeften voorzien.
De toetsing vindt plaats voorafgaand aan de export. Per geval wordt aan
de hand van de aard van de goederen, de eindgebruiker en het eindgebruik beoordeeld of de betreffende uitvoer van negatieve invloed kan zijn
op een of meerdere criteria. Daarvoor wordt altijd een zorgvuldige
risicoanalyse gemaakt op basis van feiten uit het verleden, actuele
ontwikkelingen en verwachtingen voor de toekomst, waarbij wordt
gekeken naar veiligheidstrends in het bestemmingsland zelf en in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

2

regio. EU criteria bieden het Nederlandse bedrijfsleven ook een kader van
rechtszekerheid: bedrijven weten aan welke criteria hun vergunningaanvragen worden getoetst. Daar kunnen zij rekening mee houden in
contacten met afnemers. Bij wapenexportcontrole weegt in de afweging
tussen veiligheids- en handelsbelangen veiligheid het zwaarst. Exportcontrole is echter geen sanctiebeleid, maar maatwerk. De Nederlandse
defensie- en veiligheidsindustrie produceert geen kleine of lichte wapens,
geen munitie of grote «dodelijke» voertuigen zoals tanks of straaljagers.
Onze defensie-industrie wordt gekenmerkt door technologisch
hoogwaardige maritieme vaartuigen, radarsystemen en componenten.
Dergelijke goederen worden in de praktijk niet vaak ingezet bij mensenrechtenschendingen, interne repressie of regionale instabiliteit.
Tegenover deze legale en streng gereguleerde handel in militaire
goederen, staat een omvangrijke, wereldwijde illegale markt in kleine en
lichte wapens. Volgens het laatste tweejaarlijkse rapport van de VN in
2015 over Small Arms and Light Weapons zijn het afgelopen decennium
vooral door dit type wapens jaarlijks ongeveer 55.000 mensen
omgekomen. Deze wapens worden daarom vaak aangeduid als «the real
weapons of mass destruction». Het kabinet ziet de illegale handel in kleine
en lichte wapens als «global public bad»: een grensoverschrijdend
probleem dat grote invloed heeft op stabiliteit en veiligheid in ontwikkelingslanden, maar niet alleen daar. Nederland zet zich in internationaal
verband in om gewapend geweld te verminderen en om de ongecontroleerde verspreiding van kleine en lichte wapens en munitie aan banden te
leggen. Tijdens het open debat in 2015 over VN-resolutie 2220 wees
Nederland op het belang van het VN-Wapenhandelsverdrag voor het
verminderen van de proliferatie van kleine wapens en de noodzaak om
controlemechanismen op te zetten voor de export van kleine en lichte
wapens. Naast inbreng in internationale fora heeft Nederland projecten in
het kader van de bredere veiligheidsprogramma’s zoals Security Sector
Reform en community security. Voorbeelden zijn een community security
programma in Somalië en een programma in Kosovo waarbij de
capaciteit van de lokale politie wordt verbeterd zodat de gemeenschappen
hun veiligheidsgevoel niet uit wapenbezit halen. Een van de grootste
uitdagingen op dit moment is de illegale handel in kleine en lichte wapens
uit de arsenalen van Khaddafi in Libië. Nederland steunt de NGO Small
Arms Survey bij diens onderzoek naar de handelsroutes voor deze
wapens in en rond Libië. Daarnaast steunt Nederland organisaties die de
explosieve oorlogsresten en de overtollige wapens in Libië opruimen, om
de burgerbevolking daarvoor te behoeden en handel in deze explosieven
te voorkomen.
Belastingpolitiek
Het coherentiebeleid besteedt veel aandacht aan de betekenis van
internationale belastingsamenwerking voor de randvoorwaarden voor
ontwikkeling, waaronder het opbouwen van een sterke en legitieme
overheid. Belastingontduiking en agressieve belastingplanning zijn
wereldwijde problemen waarvan arme landen aanzienlijke nadelen
ondervinden. Afrika zou tenminste $ 50 miljard per jaar extra ter
beschikking kunnen hebben voor investeringen in ontwikkeling indien het
wegsluizen van inkomsten naar het buitenland zou kunnen worden
gestopt1. Genoemd bedrag betreft meer dan belastingen, het gaat onder
andere ook om opbrengsten van corruptie en verduisterde overheidsmiddelen waarmee elites zich verrijken. Vooral fragiele staten zijn zeer
slecht in staat om voldoende publieke inkomsten te innen. De meeste
fragiele staten halen niet de minimale «tax-to-GDP-ratio» van 15% die
1

Report of the High Level Panel on Illicit Financial Flows from Africa, February 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

3

volgens de VN nodig is om in basisvoorzieningen, zoals gezondheidszorg,
te kunnen voorzien. Hierdoor komen zij vaak in een vicieuze cirkel terecht:
zwakke overheid-meer conflict-nog zwakkere overheid.
Wanneer arme landen meer eigen middelen kunnen genereren, wordt een
stabieler beleid mogelijk. Versterking van hun belastingpolitiek is echter
geen sinecure. Dit vergt betere nationale fiscale wet- en regelgeving,
capabele auditdiensten, opsporingsinstanties en rechtspraak en
beschikking over deskundig fiscaal-juridisch personeel. Daarnaast zullen
die landen aansluiting moeten vinden bij de internationale samenwerking
voor belasting- en anti-witwasbeleid. Dankzij organisaties zoals OESO,
IMF, «Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax
Purposes» en «Financial Action Task Force», is een slagvaardige aanpak
van belastingontduiking en -ontwijking in gang gezet. Internationaal
ontwikkelde standaarden voor effectieve fiscale en anti-witwas regelgeving en voor informatie-uitwisseling tussen opsporingsdiensten staan
in principe ook arme landen ter beschikking, maar toepassing stuit vaak
nog op bestuurlijke en capaciteitsproblemen in deze landen.
Nederland helpt ontwikkelingslanden actief bij capaciteitsopbouw van
belastingdiensten, zowel via multilaterale initiatieven als bilateraal. Om
ervoor te zorgen dat een groeiende vraag van ontwikkelingslanden naar
technische assistentie op gebied van belastingen kan worden gehonoreerd, was Nederland een van de initiatiefnemers van het zogenaamde
«Addis Tax Initiative» tijdens de «UN Financing for Development»
Conferentie in juli 2015. Het initiatief houdt de toezegging van donoren in
om uiterlijk in 2020 hun uitgaven voor technische assistentie aan
ontwikkelingslanden op gebied van belastingen collectief te hebben
verdubbeld. Het OESO/G20 «Base Erosion and Profit Shifting Project»
resulteerde vorig najaar onder meer in de afspraak dat in bilaterale
belastingverdragen bepalingen zullen worden opgenomen om misbruik
van de voordelen van verdragen tegen te gaan. Nederland heeft al eerder
aan 23 ontwikkelingslanden voorgesteld in de bilaterale belastingverdragen antimisbruikbepalingen op te nemen. Waar de belastingsamenwerking de lokale bestuurscapaciteit en het ondernemingsklimaat
verbetert, draagt zij mogelijk ook bij aan de vergroting van stabiliteit.
Handelspolitiek
Handel is een middel om economische groei te bevorderen, maar kan ook
negatieve effecten met zich meebrengen, zoals overexploitatie van
natuurlijke hulpbronnen en slechte arbeidsomstandigheden. Goed
nationaal beleid en een gedegen institutionele infrastructuur zijn
noodzakelijk om mogelijk schadelijke neveneffecten van handel te
voorkomen en ten volle gebruik te kunnen maken van de kansen die
handel biedt.
Nederland en de EU streven ernaar hun handelsbeleid vorm te geven met
oog voor de verschillen tussen landen, in lijn met de uitgangspunten van
de Global Goals, zoals weergegeven in de Europese handelsstrategie2.
Waar de voordelen voor kwetsbare landen niet automatisch materialiseren, wenden Nederland en de EU het OS-instrumentarium aan om deze
landen hierin te ondersteunen. In het oog springende voorbeelden
hiervan zijn onder meer de inzet op Aid for Trade, het instrumentarium ten
behoeve van private sectorontwikkeling en technische assistentie op het
gebied van handelsfacilitatie.
2

Handelsstrategie Europese Commissie: «Handel voor iedereen. Naar een meer verantwoord
handels- en investeringsbeleid» http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/january/
tradoc_154137.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

4

Binnen de EU blijft Nederland zich inzetten om handelsbeleid dusdanig
vorm te geven dat het rekening houdt met de belangen van kwetsbare
landen, en dat eventuele negatieve effecten beperkt worden. Zo heeft het
kabinet recentelijk een onderzoek over de invloed van TTIP op
lage-inkomenslanden laten uitvoeren en zet het in op de totstandkoming
van ontwikkelingsvriendelijke handelsverdragen met de landen in Afrika,
het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (EPA’s). Ook is het kabinet
pleitbezorger van flexibele regimes op het gebied van oorsprongsregels
voor ontwikkelingslanden.
Klimaat en veiligheid
Over het verband tussen klimaatverandering en stabiliteit wordt veel
geschreven. In de literatuur wordt klimaatverandering veelal aangeduid
als «threat multiplier», een katalyserende factor die in samenspel met
andere factoren instabiliteit kan vergroten. Vooral landen die om andere
redenen al fragiel zijn, zullen hard worden getroffen. Belangrijk aspect
daarbij is ongelijkheid, zowel binnen als tussen landen; klimaatverandering treft landen, regio’s en bevolkingsgroepen immers niet in dezelfde
mate.
Het vraagstuk van klimaat en veiligheid speelde een centrale rol in de
door het Ministerie van Buitenlandse Zaken georganiseerde conferentie
Planetary Security die op 2 en 3 november jl. plaatsvond in het Vredespaleis in Den Haag. Een verslag van de conferentie is uw Kamer aangeboden (brief d.d. 8 februari 2016 met Kamerstuk 31 793, nr. 135).
Nederland heeft hiermee het initiatief genomen om over een periode van
meerdere jaren de internationale gemeenschap van experts en beleidsmakers op dit punt jaarlijks bijeen te brengen.
Ofschoon de term «klimaatvluchteling» juridisch niet erkend wordt, is
aannemelijk dat sommige migratiestromen nu en in de toekomst mede
kunnen ontstaan door directe en/of indirecte effecten van klimaatverandering. Dat kan migratie zijn van allerlei aard, tijdelijk, langdurig en
circulair; lokaal, regionaal en internationaal. Causaliteit is soms eenduidig
(bijvoorbeeld bij een specifieke natuurramp) maar meestal complex. Het is
van belang dat deze effecten tijdig worden erkend en geadresseerd. Het
Planetary Security Initiative heeft mede tot doel dit vraagstuk op de radar
te krijgen van de diplomatieke gemeenschap. Agendering is hier
tussenstation; einddoel is adequate respons te formuleren en uit te doen
voeren. In zijn algemeenheid komt die erop neer dat er op een geïntegreerde wijze wordt gewerkt aan versterking van weerbaarheid van
landen; maar altijd op context-specifieke wijze.
Tot slot: het kabinet werd gevraagd om de effecten van klimaatverandering, wapenleveranties en handels- en belastingpolitiek voor instabiliteit
in kaart te brengen, naar aanleiding van de toenemende instabiliteit in de
nabije omgeving van Europa met een aanzienlijke vluchtelingenstroom als
gevolg. De relatie tussen deze internationale factoren en instabiliteit is
complex, verschilt per land en kent dan ook geen eenduidig antwoord. Het
kabinet erkent dat, naast interne factoren, ook externe factoren mogelijk
een rol spelen bij het ontstaan en soms ook het verergeren van conflicten
en instabiliteit en houdt de Nederlandse rol daarbij steeds kritisch tegen
het licht. In een tijd waarin de nabije omgeving van Europa gekenmerkt
wordt door (mogelijk langdurig) conflict met massale vluchtelingenstromen als gevolg, is het van het grootste belang oorzaken integraal aan
te pakken. Het kabinet doet daartoe een aanzet via het fonds voor de
aanpak van grondoorzaken van migratie door te investeren in economische ontwikkeling, gelijke kansen en veiligheid in fragiele staten. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

5

doet dat ook via de inzet op beleidscoherentie voor ontwikkeling, die
onder andere gericht is op de ontwikkelingseffecten van de belasting-,
handels- en veiligheidspolitiek en het klimaatbeleid.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 787, nr. 15

6