Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de
Wet Studiefinanciering 2000

Datum

29 oktober 2009

Auteurs

A.F.A Bogaerts MSc
drs. M.E. Smink-Dekkers

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Inhoud

Lijst met gebruikte afkortingen 5
Voorwoord 6
Samenvatting 7
1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding 11
Aanleiding 11
Doelstelling 11
Onderzoeksvragen 11
Leeswijzer 11

2
2.1
2.2
2.3

Theoretisch kader en onderzoeksmethoden 13
Inleiding 13
Theoretisch model 13
Methode van onderzoek 14

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.4
3.4.1
3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.5.4

Wet studiefinanciering 2000 15
Inleiding 15
Studiefinanciering 15
Voorwaarden recht op studiefinanciering 17
Voorwaarden recht op uitwonendenbeurs 18
Procedure aanvraag studiefinanciering 18
Procedure aanvraag uitwonendenbeurs 18
Gemeentelijke Basisadministratie 18
Het GBA-systeeem 19
Inschrijving in de GBA 19
Bevoegdheden 19
Kwaliteit en actieplan 20

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.4

Toezicht en sanctionering 21
Inleiding 21
Controle 21
GBA-koppeling 22
Reguliere uitwonendencontrole 22
Klikmeldingen 23
Sanctionering 23
Jurisprudentie (misbruik) uitwonendenbeurs 23

5
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.4.1

Risico’s, gevolgen en aanbevelingen 25
Inleiding 25
Risico’s met betrekking tot de WSF 2000 25
Definiëring uitwonende in de wet 25
Ontbreken toezichthouder 26
Uitwonendenbeurs is hoger dan thuiswonendenbeurs 27
Risico’s met betrekking tot toezicht en sanctionering 27
Administratieve controle 27
Ontbreken van punitieve sanctie 28
Risico’s met betrekking tot omstandigheden 28
Beeldvorming rond de uitwonendenbeurs 28

Pagina 3 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

6
6.1
6.2
6.3
6.4

Haalbaarheid ontwikkelen risicoprofiel 30
Inleiding 30
Benodigde informatie 30
Beschikbare informatie 30
Mogelijkheden 31

7

Conclusie 32
Literatuur 34

Pagina 4 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Lijst met gebruikte afkortingen

Awb
bol
BPR
BRP
BZK
GBA
hbo
IB-Groep
ISMA
OCW
SIOD
WGBA
wo
WSF 2000

Algemene wet bestuursrecht
beroepsopleidende leerweg
Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten
Basisregistratie personen
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens
hoger beroepsonderwijs
Informatie Beheer Groep
Interne norm, Sociale norm, Mogelijkheden en Afschrikking
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Wet GBA
wetenschappelijk onderwijs
Wet Studiefinanciering 2000

Pagina 5 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Voorwoord

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) vindt het onacceptabel
dat studerenden misbruik maken van de uitwonendenbeurs. Het is niet goed dat bij
hen het beeld ontstaat dat ze ongestraft misbruik kunnen maken van
gemeenschapsgeld. Daarom wil de minister komen tot een actieplan voor bestrijding
van misbruik met de uitwonendenbeurs. Deze rapportage vormt een bijdrage voor
dit actieplan.
De Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) dankt het Ministerie van OCW
voor de gelegenheid dit onderzoek te doen. Namens de opdrachtgever is het
onderzoek begeleid door Barbara Solleveld en Ans Gottenbos. De IB-Groep was in
persoon van Matyi Tegzess en Jos de Greeuw betrokken bij het project. De
stuurgroep bestond verder uit Henk Barink (OCW), Jessica ten Bosch-de Jong
(OCW), Stanneke Buijs (OCW), Jacob Smit (IB-Groep), Jan Willem van Blitterswijk
(SIOD) en Arjan van der Lugt (SIOD). Wij zijn hen dankbaar voor hun deskundig
commentaar op de conceptversie van dit rapport. De respondenten willen wij
bedanken voor hun tijd en kennis.

Pagina 6 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Samenvatting

Inleiding
Het ministerie van OCW heeft een onderzoek laten uitvoeren door de SIOD met als
doel inzicht te verkrijgen in de misbruikrisico’s van de uitwonendenbeurs. Onder
misbruik wordt verstaan het gebruik maken van de wet op zodanige wijze dat dit
volgens de wet niet is toegestaan. De doelstelling laat zich vertalen in de volgende
onderzoeksvragen:
1.
2.
3.
4.
5.

Hoe zit de WSF 2000 en andere relevante wetgeving met betrekking tot de
uitwonendenbeurs in elkaar en wie zijn betrokken bij de uitvoering ervan?
Op welke wijze wordt toezicht gehouden op de uitwonendenbeurs en wordt
misbruik gesanctioneerd?
Welke misbruikrisico’s kunnen benoemd worden met betrekking tot de
uitwonendenbeurs en wat zijn de gevolgen van deze risico’s?
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor verbetering van de
aanpak van misbruik met de uitwonendenbeurs?
In hoeverre is het mogelijk om tot getoetste risicoprofielen voor misbruik
met de uitwonendenbeurs te komen?

Theoretisch kader en onderzoeksmethoden
De intentie tot regelovertreding hangt volgens het ISMA-model 1 samen met
afwijkende interne en sociale normen, de ervaren mogelijkheden tot
regelovertreding en de kosten en baten van gedrag (afschrikking). Bij het stimuleren
van regelnaleving is het dus van belang om via de wet geen tot weinig
mogelijkheden te bieden tot misbruik, de kans te vergroten dat misbruik wordt
ontdekt en gesanctioneerd en andere omstandigheden die regelovertreding in de
hand werken aan te pakken. Op deze manier is gekeken naar (de gevolgen van) de
misbruikrisico’s van de uitwonendenbeurs in de WSF 2000 en zijn de bijbehorende
aanbevelingen geformuleerd.
Voor dit onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Relevante
literatuur en beleidsstukken en verschillende internetsites zijn bestudeerd. Tevens
hebben interviews plaatsgevonden met organisaties die betrokken zijn bij het beleid
en het toezicht. Daarnaast heeft een expertsessie plaatsgevonden met medewerkers
van de afdeling Onderzoek en Analyse van de SIOD.

Onderzoeksresultaten
In deze paragraaf wordt per onderzoeksvraag antwoord gegeven.

Onderzoeksvraag 1: uitwonendenbeurs
De uitwonendenbeurs maakt deel uit van de WSF 2000. Deze wet is bedoeld voor
jongeren die voltijd hoger onderwijs volgen (studenten) en voor hen die voltijd
middelbaar beroepsonderwijs volgen (deelnemers). Studerenden kunnen, als ze aan
een aantal voorwaarden voldoen, studiefinanciering ontvangen om de financiële
toegankelijkheid van onderwijs te waarborgen. De belangrijkste voorwaarden zijn
dat de studerende de Nederlandse nationaliteit bezit of is gelijkgesteld met een
Nederlander, in de leeftijdscategorie 17-30 (mbo vanaf 18) jaar zit en ingeschreven
staat aan een aangewezen of bekostigde opleiding. Aanvullende voorwaarden voor
1 Het ISMA-model is ontwikkeld door de vier Bijzondere Opsporingsdiensten (Fraude in Beeld).
Pagina 7 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

het ontvangen van de uitwonendenbeurs zijn: niet woonachtig zijn op het adres van
(één van) de natuurlijke ouders en het door de studerende opgegeven woonadres
bij de IB-Groep is gelijk aan het GBA-adres van de studerende. De IB-Groep is
verantwoordelijk voor het verstrekken van de studiefinanciering waaronder de
uitwonendenbeurs.
De WGBA regelt de rechten en plichten van gemeenten en burgers met betrekking
tot de GBA. Burgers zijn verplicht (correcte) aangifte te doen van verblijf en adres of
van verhuizing in de gemeente van vestiging. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor
de juistheid van de GBA-gegevens.

Onderzoeksvraag 2: toezicht en sanctionering
De IB-Groep is belast met de correcte en rechtmatige toekenning van de
studiefinanciering. Daarom controleert de IB-Groep voor wat betreft de
uitwonendheid ten eerste maandelijks of het door de studerende bij de IB-Groep
opgegeven woonadres overeenkomt met het adres waarop de studerende in de GBA
ingeschreven staat. Indien de adressen van elkaar afwijken schrijft de IB-Groep de
studerende aan met het verzoek deze adressen binnen vier weken in
overeenstemming te brengen. Als dit niet gebeurt, dan wordt als sanctie de
uitwonendenbeurs omgezet in een beurs voor thuiswonenden.
Ten tweede voert de IB-Groep iedere maand uitwonendencontrole uit via het
zogenaamde nominatiesysteem. De controle bestaat uit het vergelijken van het door
de studerende bij de IB-Groep opgegeven woonadres van de studerende en het
GBA-adres van beide ouders. Als de adressen overeenkomen wordt de studerende
geselecteerd. Aan het einde van het jaar wordt gekeken welke studerenden voor
hoeveel maanden geselecteerd zijn geweest. Indien de studerende meer dan twee
maanden geselecteerd is geweest, wordt hij middels een brief gevraagd aanvullende
bewijzen van uitwonendheid te sturen aan de IB-Groep. Volgt er na een rappel brief
geen reactie, dan wordt de uitwonendenbeurs met terugwerkende kracht
ingetrokken. De opgelegde sanctie heeft dus een reparatoir (herstellend) karakter.
Uit de jurisprudentie blijkt dat, indien uit de administratieve controles geen misbruik
blijkt, maar er signalen van misbruik zijn, de bewijslast primair bij de IB-Groep ligt.
De IB-Groep moet dan bewijzen dat de studerende bij (één van) zijn ouders
woonachtig is terwijl hij uitwonendenbeurs ontvangt. De IB-Groep voert geen
adrescontroles aan de deur uit, omdat zij geen wettelijke opsporingsbevoegdheid
heeft en dus niet mag binnentreden.

Onderzoeksvraag 3: risico’s
In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten risico’s:
1.
2.
3.

de ruimte die de wet biedt op misbruik (mogelijkheden);
de mogelijkheid dat misbruik niet wordt ontdekt en gesanctioneerd
(ontbreken van afschrikking door toezicht);
andere omstandigheden die regelovertreding in de hand werken (interne en
sociale norm).

Een risico houdt niet automatisch in dat het misbruik daadwerkelijk plaatsvindt.
Risico’s met betrekking tot de wet
•
definiëring uitwonende

Pagina 8 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

•
•

ontbreken bevoegdheid voor fysieke adrescontroles ten behoeve van
studiefinanciering
uitwonendenbeurs is hoger dan thuiswonendenbeurs

Risico’s met betrekking tot toezicht en sanctionering
•
slechts administratieve controle
•
ontbreken van punitieve sanctie
Risico’s met betrekking tot omstandigheden
•
beeldvorming rond de uitwonendenbeurs

Onderzoeksvraag 4: aanbevelingen
Door het ondervangen van de bovengenoemde risico’s kan het misbruik van de
uitwonendenbeurs voorkomen worden. Op basis van dit onderzoek worden de
volgende aanbevelingen gedaan.
Aanbevelingen met betrekking tot de wet
•
de definitie in de wet van uitwonende studerende moet op zodanige wijze
worden aangepast dat bij twijfel over uitwonendenheid de studerende moet
aantonen dat hij woont op het GBA-adres waar hij zegt dat hij woont;
•
het benoemen van een toezichthouder die adrescontroles kan uitvoeren;
Aanbevelingen met betrekking tot toezicht en sanctionering
•
het uitvoeren van fysieke adrescontroles op basis van signalen en
steekproefsgewijs (eventueel naar aanleiding van een risicoprofiel);
•
het mogelijk maken een bestuurlijke boete op te leggen indien is vastgesteld
dat een studerende misbruik maakt van de uitwonendenbeurs.
Aanbevelingen met betrekking tot de omstandigheden
•
uitvoeren van handhavingscommunicatie

Onderzoeksvraag 5: getoetst risicoprofiel
Een risicoprofiel is een set van kenmerken van een bepaald persoon die, indien de
persoon aan deze kenmerken voldoet, een verhoogde kans op regelovertreding
aanduidt. Het is theoretisch mogelijk om in de toekomst een getoetst risicoprofiel te
ontwikkelen voor studerenden, die zich zowel bij de IB-Groep als de GBA foutief
inschrijven om een uitwonendenbeurs te ontvangen. Momenteel is dit nog niet
haalbaar, omdat er nog geen grote aantallen studerenden gecontroleerd zijn op hun
GBA-adres (en indien nodig het GBA-adres van de ouders).

Conclusie
Het is van belang bovengenoemde risico’s gezamenlijk aan te pakken, want het
bevorderen van regelnaleving is een samenspel van preventie en repressie. De
aanbevelingen uit dit rapport moeten derhalve als aanvullend op elkaar worden
gezien.
De grootste risico’s bij de uitwonendenbeurs zijn de definitie van uitwonende in de
WSF 2000 en het ontbreken van de bevoegdheid om fysieke adrescontroles uit te
voeren. Deze risico’s maken het een studerende gemakkelijk om zich op een GBAadres in te schrijven waar hij niet woont en ten onrechte een uitwonendenbeurs te
ontvangen. Het financiële verschil tussen de beurs voor thuis- en uitwonende
studerenden werkt hierbij als motief. De respondenten uit dit onderzoek zijn van
mening dat (een deel van de) studerenden van deze mogelijkheden op de hoogte
Pagina 9 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

zijn en dat ze elkaar aanzetten om de regels te overtreden. Ook de sociale
omgeving zou hierbij een rol spelen, doordat een familielid of kennis de foutieve
inschrijving toestaat. De interne en sociale norm is dus (voor een deel van de
studerenden) niet hoog. Dit hangt samen met het ontbreken van afschrikking. De
objectieve (feitelijke) pakkans en de subjectieve (gevoelsmatige) pakkans zijn laag.
Daarnaast is de sanctie op overtreding slechts reparatoir van aard.
Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden tot regelovertreding te beperken
door de definitie van een uitwonende studerende zodanig in de wet te wijzigen dat
deze handhaafbaar wordt. Indien het GBA-adres van de studerende leidend wordt
voor de toewijzing van de uitwonendenbeurs, is de kwaliteit van de GBA als
basisregistratie belangrijk. Het is aan te bevelen dat de studerende de plicht heeft
om te bewijzen dat hij daadwerkelijk woont op zijn GBA-adres en dat sancties
worden opgelegd zodra hij dit niet kan. De objectieve pakkans kan verhoogd worden
door een toezichthouder te benoemen met bevoegdheden om fysieke adrescontroles
uit te voeren in het kader van de uitwonendenbeurs. Gezien het grote aantal
studerenden in Nederland zouden deze controles bij voorkeur gericht moeten
plaatsvinden, bijvoorbeeld op basis van een (eventueel te ontwikkelen) risicoprofiel
en prikacties. Een goede gegevensuitwisseling tussen de verschillende betrokken
organisaties is hierbij van belang. Deze gegevensuitwisseling moet dan nog een
wettelijke basis krijgen en aansluiten bij relevante privacywetgeving. Door middel
van het vergroten van de objectieve pakkans en handhavingscommunicatie kan de
subjectieve pakkans toenemen. De inschatting van de ernst van de gevolgen, indien
men gepakt wordt door een handhavende instantie, kan vergroot worden door het
creëren van een punitieve sanctie. Met behulp van ‘normatieve’ communicatie kan
tevens getracht worden om de interne en sociale norm te verbeteren.
Het is zinvol om een risicoprofiel te ontwikkelen om gerichte (huis)controles uit te
kunnen voeren met betrekking tot de uitwonendenbeurs. Dit bevordert zowel de
objectieve als de subjectieve pakkans en gezamenlijk met de andere aanbevelingen
wordt de regelnaleving met betrekking tot de uitwonendenbeurs bevorderd.

Pagina 10 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

1

Inleiding

1.1
Aanleiding
De recente aandacht vanuit de media en de Tweede Kamer voor misbruik van de
uitwonendenbeurs is aanleiding voor dit onderzoek. In de Telegraaf verscheen op 8
juli 2009 het artikel ‘Studenten lichten de boel op?’. Hierin wordt het vermoeden
uitgesproken dat er afgelopen jaar voor 80 miljoen euro onterecht
uitwonendenbeurs is opgestreken door studerenden, die zich bijvoorbeeld op het
adres van opa en oma laten inschrijven terwijl ze in de praktijk thuis wonen.
Op 9 juli 2009 hebben de leden Spekman, Besselink en Depla (PvdA) Kamervragen
aan de minister van OCW ingezonden over misbruik met de studiefinanciering. De
minister van OCW vermeldt in reactie op de Kamervragen dat misbruik van de
studiebeurs onacceptabel is. Daarom worden verschillende stappen ondernomen die
gezamenlijk een actieplan vormen om tot bestrijding en opsporing van misbruik met
de uitwonendenbeurs te komen. Eén van deze stappen 2 betreft dit onderzoek naar
de kwetsbaarheden in de wet- en regelgeving en toezicht, uitgevoerd door de SIOD.

1.2
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de misbruikrisico’s van de
uitwonendenbeurs. Onder misbruik wordt verstaan het gebruik maken van de wet
op zodanige wijze dat dit volgens de wet niet is toegestaan. Een misbruikrisico
houdt niet automatisch in dat het misbruik daadwerkelijk plaatsvindt. Op basis van
dit onderzoek kunnen geen uitspraken gedaan worden over de omvang van het
misbruik van de uitwonendenbeurs.

1.3
Onderzoeksvragen
De doelstelling kan vertaald worden in de volgende onderzoeksvragen:
1. Hoe zit de WSF 2000 en andere relevante wetgeving met betrekking tot de
uitwonendenbeurs in elkaar en wie zijn betrokken bij de uitvoering ervan?
2. Op welke wijze wordt toezicht gehouden op de uitwonendenbeurs en wordt
misbruik gesanctioneerd?
3. Welke misbruikrisico’s kunnen benoemd worden met betrekking tot de
uitwonendenbeurs en wat zijn de gevolgen van deze misbruikrisico’s?
4. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor verbetering van de
aanpak van misbruik met de uitwonendenbeurs?
5. In hoeverre is het mogelijk om tot getoetste risicoprofielen voor misbruik
met de uitwonendenbeurs te komen?

1.4
Leeswijzer
In het tweede hoofdstuk wordt het gehanteerde theoretische kader weergegeven en
de methode van onderzoek besproken. Onderzoeksvraag één, hoe de WSF 2000 met
betrekking tot de uitwonendenbeurs in elkaar zit, wordt besproken in hoofdstuk drie.
In hoofdstuk vier wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord. Er staat
beschreven hoe het toezicht op de uitwonendenbeurs en sanctionering bij misbruik
is geregeld. In hoofdstuk vijf worden de misbruikrisico’s besproken en
aanbevelingen gedaan om de genoemde risico’s te ondervangen (onderzoeksvraag

2 Voorbeelden van andere stappen zijn de pilot Twente, overleg met het College Bescherming Persoonsgegevens
(CPB) en een handhavingsarrangement.
Pagina 11 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

drie en vier). In het zesde hoofdstuk wordt besproken in hoeverre het mogelijk is
om tot getoetste risicoprofielen voor misbruik met de uitwonendenbeurs te komen
(onderzoeksvraag vijf). Tot slot wordt in hoofdstuk zeven de conclusie weergegeven.

Pagina 12 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

2

Theoretisch kader en onderzoeksmethoden

2.1
Inleiding
Het gehanteerde theoretische denkkader en de daaruit
onderzoeksmethoden worden in de volgende paragrafen besproken.

voorvloeiende

2.2
Theoretisch model
Op basis van empirisch onderzoek is het ISMA-model 3 (Interne norm, Sociale norm,
Mogelijkheden, Afschrikking) ontwikkeld. Dit model is bij de opzet van dit onderzoek
als algemeen theoretisch denkkader gehanteerd. Volgens het ISMA-model kan de
intentie tot regelovertreding (tot op zekere hoogte) worden verklaard aan de hand
van de aanwezigheid van afwijkende interne en sociale normen, de ervaren
mogelijkheden tot regelovertreding en de kosten en baten van gedrag
(afschrikking).
De interne norm betreft de mate waarin het individu de neiging heeft tot (niet-)
naleving door de gevoelde morele plicht. De sociale norm staat voor de indruk die
individuen hebben over wat anderen in de relevante omgeving acceptabel vinden en
doen met betrekking tot de regelnaleving. Bij de mogelijkheden gaat het erom in
hoeverre individuen mogelijkheden zien om bepaalde regels te overtreden dan wel
na te leven. Afschrikking, tot slot, heeft betrekking op de kans dat men wordt
gepakt door een handhavende instantie (pakkans) en een inschatting van de ernst
van de gevolgen (sanctie). Het is mogelijk onderscheid te maken tussen de
objectieve pakkans en de subjectieve pakkans. De objectieve pakkans is de kans dat
personen ontdekt worden op het moment dat zij de regels overtreden. Bij de
subjectieve pakkans gaat het om de perceptie van personen; hoe groot schatten ze
zelf de kans dat ze gepakt worden.
De uitkomsten van het ISMA-model geven aan waarop de overheid kan inzetten om
naleving te bevorderen. Indien afwijkende interne normen niet aanwezig zijn is
monitoren van nalevingsgedrag voldoende. Zijn de interne normen afwijkend, maar
de sociale normen niet, dan zijn ‘zachte’ handhavingsstrategieën nodig. Zijn zowel
de interne als de sociale normen afwijkend, maar zijn er geen gepercipieerde
mogelijkheden, dan bieden zachte dwangmiddelen uitkomst. Afschrikking draagt
alleen bij aan regelnaleving indien er sprake is van afwijkende interne en sociale
normen en de personen mogelijkheden zien om de regels te overtreden.
Het denkmodel toont dus de belangrijkste factoren die naleving in zijn algemeenheid
beïnvloeden. In dit onderzoek gaat het bij deze factoren om de perceptie en
ervaringen van studerenden. De hiervoor genoemde factoren zijn voor dit onderzoek
geoperationaliseerd in drie soorten risico’s:
1.
2.
3.

de ruimte die de wet biedt op misbruik (mogelijkheden);
de mogelijkheid dat misbruik niet wordt ontdekt en gesanctioneerd
(afschrikking door toezicht);
andere omstandigheden die regelovertreding in de hand werken (interne en
sociale norm).

Naast het benoemen van de risico’s op het terrein van de wet, het toezicht en de
omstandigheden is het ook mogelijk stil te staan bij de gevolgen die de risico’s
3 Fraude in Beeld, juni 2007.
Pagina 13 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

(kunnen) hebben. Een risico kan in de praktijk leiden tot misbruik. Per risico kunnen
één of meer aanbevelingen worden geformuleerd. Het doel van deze aanbevelingen
is om de risico’s te ondervangen en daarmee de gevolgen te voorkomen. Aan de
hand van de aanbevelingen kunnen maatregelen worden genomen om risico’s
daadwerkelijk weg te nemen. In dit rapport wordt stilgestaan bij de risico’s en de
gevolgen hiervan met betrekking tot de uitwonendenbeurs. Ook worden enkele
aanbevelingen geformuleerd. De beslissing welke maatregelen noodzakelijk zijn
betreft een hoe-vraag in plaats van een wat-vraag en valt daarmee buiten de
reikwijdte van dit rapport. De risico’s, gevolgen en aanbevelingen moeten niet als
losstaande elementen worden beschouwd. Indien er sprake is van knelpunten
moeten op alle vlakken maatregelen worden doorgevoerd om tot een verbetering te
komen.

2.3
Methode van onderzoek
Voor dit onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt.
Literatuurstudie
Beleidsstukken en rapporten over de wet- en regelgeving en de uitvoering ervan zijn
bestudeerd.
Interviews
Twee onderzoekers
geïnterviewd:
•
•
•
•
•
•

van

de

SIOD

hebben

verschillende

betrokken

partijen

medewerkers van het Ministerie van OCW over het gevoerde beleid;
sociaal rechercheurs, die misbruik met de uitwonendenbeurs als bijvangst
van hun reguliere opsporingstaken hebben ontdekt;
medewerkers van de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) over het beleid en
hun werkwijze;
medewerkers van twee gemeenten;
medewerker
van
het
project
kwaliteitsverbetering
Gemeentelijke
Basisadministratie;
medewerker van het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en
Reisdocumenten (BPR).

De conceptverslagen van deze interviews zijn ter verificatie aan de respondenten
voorgelegd, waarna de aangepaste verslagen dienden als bron voor dit onderzoek.
Expertsessie
Een sessie met medewerkers van de afdeling Onderzoek en Analyse van de SIOD
heeft plaatsgevonden, omdat zij kennis hebben op het gebied van
fraudeconstructies, risicoanalyses en het signaleren van regelovertreders.

Pagina 14 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

3

Wet studiefinanciering 2000

3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het systeem van de studiefinanciering besproken om de
uitwonendenbeurs in zijn context te kunnen plaatsen (paragraaf 3.2). Verder wordt
ingegaan op de verschillende voorwaarden waaraan een studerende moet voldoen
om studiefinanciering en de uitwonendenbeurs te ontvangen (paragraaf 3.3).
Vervolgens worden in paragraaf 3.4 de procedures besproken die doorlopen moeten
worden om daadwerkelijk studiefinanciering waaronder de uitwonendenbeurs te
verstrekken of te ontvangen.

3.2
Studiefinanciering
Doelstelling van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) is om door middel van
studiefinanciering de toegankelijkheid van en de deelname aan onderwijs te
waarborgen door de financiële drempels te beslechten voor de volgende
doelgroepen:
•
•
•

Deelnemers in de beroepsopleidende leerweg (bol) van het middelbaar
beroepsonderwijs;
Studenten in het voltijds hoger beroepsonderwijs (hbo) en
Studenten in het voltijds wetenschappelijk onderwijs (wo)4

Studenten en deelnemers worden samen als studerenden aangemerkt. De
maatschappelijke effecten van de wet zijn de bijdrage die onderwijs levert aan de
bevordering van een duurzame groei van de Nederlandse (kennis)economie en de
maatschappelijke participatie van burgers.
De financiële toegankelijkheid van onderwijs is de resultante van de financiële
bijdrage die ouders leveren aan studerenden, de eigen bijdrage van studerenden en
de mogelijkheid die studerenden hebben om studiefinanciering te ontvangen. De
overheid stelt een norm voor het budget dat de studerende nodig heeft en verstrekt
via de IB-Groep op basis van een schriftelijke aanvraag een basisbeurs en een
reisvoorziening (OV-studentenkaart). Bij deze beurs wordt rekening gehouden met:
•
•
•

de woonsituatie van de studerende (uit- of thuiswonend);
de schoolsoort (secundair beroepsonderwijs of hoger onderwijs);
de individuele omstandigheden (partner/kinderen).

Naast de basisbeurs kent de studiefinanciering nog twee vormen. Ten eerste de
aanvullende beurs, waarvan de studerende gebruik kan maken indien de ouders te
weinig inkomen hebben om de kosten van de veronderstelde ouderlijke bijdrage te
dragen. Als de ouders voldoende inkomen hebben maar niet willen betalen kan de
aanvullende beurs ook worden geleend. Ten tweede de basislening, die los staat van
studieresultaten of het inkomen van de ouders en na afronden of staken van de
studie moet worden terugbetaald. De meeste studerenden hebben recht op 48
maanden basisbeurs en kunnen daarnaast en/of daarna gebruik maken van een
lening.
In 2009 wordt aan in totaal 579.800 studerenden een basisbeurs verstrekt. Het
percentage uitwonende studenten aan de universiteit blijft ten opzichte van 2005
4 Hbo en wo worden samen ook wel hoger onderwijs genoemd.
Pagina 15 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

redelijk stabiel rond de 74%. Bij het hbo en het beroepsonderwijs is er sprake van
een kleine procentuele toename (zie tabel 1).
Tabel 1. Aantal studerenden met toekenning basisbeurs in de periode 2005-2009 naar
opleidingsniveau en woonsituatie.

2005

2006

2007

2008

2009

Inwonend

25,7 %

25,9 %

25,8 %

26,2 %

26,3 %

Uitwonend

74,3 %

74,1 %

74,2 %

73,8 %

73,7 %

Totaal universiteit

104.613

107.367

111.339

115.481

121.200

Inwonend

53,8 %

53,1 %

52,3 %

52,2 %

52,3 %

Uitwonend

46,2 %

46,9 %

47,7 %

47,8 %

47,7 %

Totaal hogeschool

221.627

232.363

240.081

242.882

250.000

Inwonend

75,3 %

73,7 %

72,6 %

72,3 %

72,6 %

Uitwonend

24,7 %

26,3 %

27,4 %

27,7 %

27,4 %

Totaal

195.689

213.791

219.077

210.186

208.600

521.929

553.521

570.497

568.549

579.800

Universiteit

Hogeschool

Beroepsonderwijs

beroepsonderwijs
Totaal aantal
studerenden met
basisbeurs
Bron: OCW Jaarverslag 2008 (jaren 2005-2008) en OCW-begroting 2010 (jaar 2009)

De studiefinanciering is een toekenning afhankelijk van de situatie van de
studerende per de eerste dag van de maand. Vanuit deze optiek wordt ook
onderscheid gemaakt tussen uit- en thuiswonendheid. Verondersteld wordt dat een
uitwonende student hogere financiële uitgaven heeft dan een thuiswonende, zoals
kamerhuur en kosten voor het levensonderhoud. Dit rechtvaardigt een groter
geldelijk bedrag per maand. Het verschil tussen uit- en thuiswonendenbeurs is
maximaal 185,91 euro per maand (zie tabel 2).

Pagina 16 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Tabel 2. Maandbedragen studiefinanciering voor uit- en thuiswonende studenten in mbo, hbo
en wo per 1 januari 2009.
Maandbedrag in euro’s
Thuiswonend

Uitwonend

Verschil

Basisbeurs

73,56

240,02

166,46

Aanvullende beurs

299,82

319,27

19,45

Lenen

160,22

160,22

Middelbaar beroepsonderwijs

Totaal

0,00
185,91

Hoger onderwijs
Basisbeurs

93,29

259,76

166,47

Aanvullende beurs

211,99

231,43

19,44

Lenen

284,19

284,19

0,00

Wettelijk collegegeld

133,08

133,08

0,00

Instellingscollegegeld

665,40

665,40

Collegegeldkrediet

Totaal

0,00
185,91

Bron: IB-Groep

Studerenden in het middelbaar beroepsonderwijs (alleen niveau 3 en 4), in het hbo
én aan de universiteit vallen onder de prestatiebeurs. De prestatiebeurs houdt in dat
studerenden de studiefinanciering eerst in de vorm van een lening ontvangen. Halen
ze binnen tien jaar hun diploma, dan wordt de prestatiebeurs omgezet in een gift.
Zo niet, dan moet men de prestatiebeurs terugbetalen. 5 De prestatiebeurs bestaat
uit de basisbeurs, de aanvullende beurs en de OV-studentenkaart. Voor deelnemers
van niveau 1 en 2 geldt de systematiek van de prestatiebeurs niet. Voor deze groep
is studiefinanciering een gift en bestaan er geen beperkingen in de duur van de
studiefinanciering. Wel wordt gewerkt met een aanwezigheidscontrole.

3.3
Voorwaarden recht op studiefinanciering
Om studiefinanciering te ontvangen moet aan een aantal voorwaarden worden
voldaan. De belangrijkste zijn de volgende:
• Nationaliteit:
de studerende bezit de Nederlandse nationaliteit of is een niet-Nederlander die
op grond van een internationale regeling of bij algemene maatregel van bestuur
met een Nederlander gelijk is gesteld
• Leeftijd:
de deelnemer is achttien jaar of ouder, maar jonger dan dertig jaar als hij aan
de opleiding begint. Voor studenten bestaat geen instroom leeftijdsgrens.
Studerenden hebben recht op studiefinanciering tot en met de maand waarin zij
de leeftijd van dertig jaar bereiken, tenzij zij onafgebroken doorstuderen. In dat
geval mogen zij net zo lang studiefinanciering genieten als de opleiding die zij
doen aanspraken geeft.
• Onderwijssoort:
de deelnemer volgt een voltijds beroepsopleidende leerweg (bol) 6 en de student

5 Met uitzondering van de aanvullende beurs in de eerste twaalf maanden, deze is een gift onafhankelijk van de
diplomatermijn.
6 Voor de beroepsbegeleidende leerweg kan een deelnemer niet in aanmerking komen voor studiefinanciering.
Pagina 17 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

een voltijdse of duale 7 bachelor- of masteropleiding aan een door het Ministerie
van OCW bekostigde of aangewezen instelling voor hoger onderwijs, dan wel
aan een erkende of daartoe speciaal aangewezen buitenlandse instelling voor
hoger onderwijs.
Naast de aangegeven hoofdvoorwaarden van nationaliteit, leeftijd en onderwijssoort
zijn er ook andere beperkende voorwaarden voor de aanspraak op studiefinanciering
zoals de duur van de opleiding en hoeveel een studerende bijverdient.

3.3.1

Voorwaarden recht op uitwonendenbeurs
Of een studerende recht heeft op een uitwonendenbeurs hangt af van twee criteria:
•
De studerende is niet woonachtig bij (één van) zijn natuurlijke ouders. In de
WSF 2000 is een thuiswonende studerende gedefinieerd als ‘studerende die
woont op het adres van zijn ouders of een van hen’ en een uitwonende
studerende als ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’.
•
Het adres dat de studerende aan de IB-Groep heeft doorgegeven, is gelijk
aan het adres dat door die studerende is opgegeven bij de Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA).

3.4
Procedure aanvraag studiefinanciering
De IB-Groep adviseert studerenden om minimaal drie maanden vóór de start van de
opleiding studiefinanciering aan te vragen. Het aanvragen van studiefinanciering
gebeurt via ‘Mijn IB-Groep’ op Internet. Om in te loggen op ‘Mijn IB-Groep’ hebben
studerenden een DigiD nodig. Bij het aanvragen van de gebruikersnaam stuurt DigiD
de persoonlijke activeringscode op naar het GBA-adres. Als een studerende niet via
‘Mijn IB-Groep’ studiefinanciering wil of kan aanvragen, kan een formulier worden
gedownload van de Internetsite van de IB-Groep of via de Infolijn worden
aangevraagd.

3.4.1

Procedure aanvraag uitwonendenbeurs
De studerende moet bij de IB-Groep een aanvraag doen om voor de
uitwonendenbeurs in aanmerking te komen. Alleen het nieuwe adres doorgeven is
onvoldoende. De studerende hoeft bij zijn aanvraag om een uitwonendenbeurs geen
bewijsstukken mee te sturen om aan te tonen dat hij uitwonend is. De redenen
hiervoor zijn enerzijds de grote administratieve lasten voor de IB-Groep en de
studerenden. Anderzijds is een studerende bij de aanvraag van de
uitwonendenbeurs soms nog niet in staat bewijsmiddelen te verstrekken
bijvoorbeeld omdat hij op dat moment nog thuiswonend is of dat zijn nieuwe adres
nog niet bekend is. Als een studerende een uitwonendenbeurs aanvraagt op het
moment dat hij nog thuis woont en op dat moment nog niet weet op welk adres hij
gaat wonen, kent de IB-Groep nog geen uitwonendenbeurs toe. Geeft de studerende
het nieuwe (uitwonenden)adres op een later moment door, dan wordt vanaf het
moment dat hij om een uitwonendenbeurs verzocht, deze beurs toegekend.

3.5
Gemeentelijke Basisadministratie
De GBA speelt een rol bij de rechtmatige toedeling van de uitwonendenbeurs
vanwege de voorwaarden die zijn gesteld aan het recht op uitwonendenbeurs.
Daarom zal de GBA zal in deze paragraaf worden besproken.

7 Voor deeltijdonderwijs zal de studerende in principe naar een andere bron van financiering moeten kijken.
Pagina 18 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

3.5.1

Het GBA-systeeem
De Wet GBA (WGBA) regelt de rechten en plichten van burgers en gemeenten met
betrekking tot de GBA. Elke gemeente heeft haar eigen GBA, die niet toegankelijk is
voor anderen. Het uitwisselen van gegevens gebeurt via de berichtendienst. Deze
berichtendienst wordt centraal beheerd door het agentschap Basisadministratie
Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR). Het BPR is verantwoordelijk voor de
juistheid van de keten.
De afnemers van de GBA-gegevens zijn onder andere overheids- en semioverheidsorganisaties 8 . Zij krijgen selecties uit de GBA-gegevens afhankelijk van
hun behoefte en afhankelijk van de afspraken die over levering van de GBAgegevens zijn gemaakt. Per 1 januari 2010 is de GBA de basisregistratie personen
van in beginsel alle in Nederland woonachtige burgers voor de gehele overheid. Dit
houdt in dat in de toekomst alle overheidsinstanties voor hun persoonsgegevens
gebruik moeten maken van de GBA-gegevens voor de uitvoering van hun taken.
Vanaf 1 januari 2010 geldt eveneens voor de afnemers een terugmeldingsplicht. Bij
gerede twijfel van de juistheid van het GBA-gegeven moet de afnemer een
elektronische melding naar het systeem doen, waarna een onderzoek gestart kan
worden bij de gemeente. De colleges van burgemeester en wethouders zijn in hun
gemeente verantwoordelijk voor een juiste bijhouding van de basisregistratie.

3.5.2

Inschrijving in de GBA
Inschrijven in de GBA kan bij de meeste gemeenten in persoon aan de balie of via
Internet met DigiD. Er bestaat geen wettelijke plicht om bewijsstukken te
overleggen bij inschrijving in een gemeente. Wel zijn er beleidslijnen die door de
meeste gemeenten worden gehanteerd. Volgens deze beleidslijnen moet de burger
voor inschrijving een huurcontract, koopcontract of toestemming van de
hoofdbewoner hebben. Bij een digitale inschrijving kan controle op bewijsstukken
achteraf plaatsvinden. Als de burger aan deze eisen voldoet, wordt hij ingeschreven
in de GBA. De gegevens over het adres worden dus aan de aangifte van een burger
ontleend. De burger is verplicht (correcte) aangifte te doen van verblijf en adres of
van verhuizing in de gemeente van vestiging. Indien een burger hier niet aan
voldoet kan hij gestraft worden met hechtenis van ten hoogste een maand of
geldboete. Tot op heden worden er echter geen consequenties verbonden aan het
niet correct aanleveren van de gegevens. Gemeenten krijgen in de nabije toekomst
(waarschijnlijk) wel de mogelijkheid om burgers, die weigeren om juiste gegevens
aan de GBA te verstrekken of zich helemaal niet inschrijven, een bestuurlijke boete
op te leggen.

3.5.3

Bevoegdheden
Gemeenten hebben beperkte bevoegdheden als het gaat om controle van de
juistheid van GBA-adressen. Als gemeenten signalen ontvangen van foutieve GBAinschrijvingen, meestal van derden 9 , kan de gemeente nader onderzoek doen. Dit is
meestal een administratief onderzoek. De gemeentefunctionarissen van Burgerzaken
hebben geen bevoegdheid in het kader van de Algemene wet bestuursrecht 10 .
Ambtenaren van Burgerzaken mogen bij een fysieke controle bewoners verzoeken
om identiteitspapieren en om binnen te treden in de woning. De bewoner mag dit
weigeren. Andere afdelingen van de gemeente hebben wel de bevoegdheid om
binnen te treden vanwege de uitvoering van hun wettelijke taak. Het gaat dan
8 Andere groepen gebruikers zijn de gemeenten zelf (bijvoorbeeld bij afgifte van vergunning), en burgers
(bijvoorbeeld een uittreksel uit het bevolkingsregister).
9 Bijvoorbeeld de Belastingdienst, deurwaarders of nieuwe bewoners.
10 H5 Algemene wet Bestuursrecht (Awb).
Pagina 19 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

bijvoorbeeld om de Bouw en Woningtoezicht en de brandweer. In enkele gemeenten
lopen projecten waarbij integrale teams controles aan de deur voor verschillende
wetten uitvoeren. Hierbij komen ze als ‘bijvangst’ situaties tegen die duiden op
misbruik van de uitwonendenbeurs.

3.5.4

Kwaliteit en actieplan
De GBA als basisadministratie brengt kwaliteitseisen met zich mee. Het is van
belang dat de GBA-gegevens actueel, betrouwbaar, beschikbaar en in
overeenstemming met de feitelijke (maatschappelijke) werkelijkheid zijn. Het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft onderzoek
laten doen naar de kwaliteit van de GBA. Hieruit blijkt dat in ongeveer 5% van de
gevallen de persoon die op een bepaald GBA-adres ingeschreven staat daar in
werkelijkheid niet woonachtig is 11 . Staatssecretaris Bijleveld van het ministerie van
BZK heeft in dit kader begin juli 2009 de Kamer het volgende toegezegd:
•
•

•
•
•

De Kamer ontvangt vanaf heden ieder halfjaar een voortgangsrapportage.
In de volgende voortgangsrapportage wordt ingegaan op de besproken
punten van dit algemeen overleg, waaronder de huiscontroles door
gemeenten, aanschrijven van gemeenteraden en naming and shaming.
De Kamer ontvangt dit najaar het wetsvoorstel met betrekking tot de
Basisregistratie personen (BRP).
De Kamer ontvangt een brief over de mogelijkheid om met een
wetswijziging sancties en boetes aan gemeenten op te leggen.
De Kamer ontvangt na de zomer de resultaten van het onderzoek naar de
oorzaken van de huidige achterstanden.

11 Dit onderzoek is uitgevoerd door het bureau Verdonck Klooster & Associates, zie Kamerstukken II, 2008/2009, 27
859, nr. 24. p. 5.
Pagina 20 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

4

Toezicht en sanctionering

4.1
Inleiding
Controle op de juiste toekenning van de uitwonendenbeurs vindt plaats door de IBGroep. In dit hoofdstuk wordt weergegeven op welke wijze gecontroleerd wordt
(paragraaf 4.2). Daarnaast wordt stilgestaan bij de mogelijke sanctionering op
grond van de wet bij geconstateerd misbruik (paragraaf 4.3) en de jurisprudentie
(paragraaf 4.4).

4.2
Controle
De IB-Groep is belast met de correcte toekenning en de rechtmatigheid van de
uitvoering. Studerenden zijn verplicht schriftelijk inlichtingen over zichzelf te
verstrekken aan de IB-Groep, ook voor zover die kunnen leiden tot de toekenning
van minder studiefinanciering.
Zoals in paragraaf 3.4.1 is aangegeven, moet de studerende zelf bij de IB-Groep zijn
nieuwe adres doorgeven en een aanvraag voor een uitwonendenbeurs doen. Voor
het ontvangen van de uitwonendenbeurs moet de studerende op een ander
woonadres wonen dan het GBA-adres van (één van) zijn ouders en moeten het
woon- en het GBA-adres van de studerende zelf in overeenstemming zijn gebracht
(zie paragraaf 3.3.1). Dit leidt tot de volgende schematische weergave van de
controletaken van de IB-Groep met betrekking tot het woonadres van de
studerende.

Figuur 1 Schematische weergave controles woonadres.

Studerende

GBA-adres

Woonadres

GBA-adres

ouders

IB-Groep

Informatieverstrekking
Controle

In de komende paragrafen worden de controletaken van de IB-Groep nader
toegelicht.

Pagina 21 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

4.2.1

GBA-koppeling
De IB-Groep registreert zowel het woonadres (het adres waar de studerende
volgens zijn opgave woont) als het GBA-adres (het adres waar de studerende
volgens de GBA woont). Iedere maand controleert de IB-Groep of deze adressen
overeenstemmen. Deze controle heeft als doel te bevorderen dat studerenden
wijzigingen in adresgegevens correct in de GBA laten registreren om zo tot
kwaliteitsverbetering van de GBA te komen. Indien beide adressen niet
overeenkomen, maakt de IB-Groep dit aan de studerende bekend en stelt hem in
staat de afwijking binnen vier weken te herstellen. Dit kan door alsnog het juiste
adres in de GBA te laten registreren of door aan de IB-Groep een ander woonadres
door te geven. De IB-Groep gedoogt die situaties waarin de studerende kan
aantonen dat de afwijking tussen woon- en GBA-adres wordt veroorzaakt door het
feit dat het onmogelijk is om zich correct in de GBA in te schrijven. Voorbeelden zijn
studerenden die verblijven in blijf-van-mijn-lijfhuizen of die zich niet op hun adres
kunnen laten inschrijven in de GBA, omdat het adres niet als woonruimte is
aangemerkt door de gemeente.

4.2.2

Reguliere uitwonendencontrole
Bij de reguliere uitwonendencontrole wordt een adresvergelijking gemaakt tussen
het woonadres van de studerende en het GBA-adres van (één van) zijn ouders. Als
het adres van de ouders bij de IB-Groep bekend is (alleen in geval van een
aanvullende beurs) wordt, voordat de studerende een uitwonendenbeurs krijgt
toegekend, gecontroleerd of dit nieuwe adres afwijkt van dat van zijn ouders. Van
de meeste studerenden weet de IB-Groep het adres van de ouders niet. In deze
gevallen vindt controle achteraf plaats. De IB-Groep stuurt het woonadres van de
student naar de GBA en vraagt of op dit adres ook (één van) de ouders woonachtig
zijn.
Deze
controle
vindt
iedere
maand
plaats
volgens
het
zogenaamde
nominatiesysteem. Als geconstateerd wordt dat het woonadres van de studerende
en het GBA-adres van (één van de ) ouders overeenkomen, wordt de studerende
voor die maand geselecteerd met de kwalificatie onbetrouwbaar. Alleen studerenden
die als onbetrouwbaar zijn gekwalificeerd worden de daaropvolgende maand
opnieuw gecontroleerd. Indien een studerende de kwalificatie betrouwbaar heeft,
wordt pas weer gecontroleerd indien de studerende een adreswijzing doorgeeft.
Aan het eind van het (controle)jaar wordt gekeken hoeveel maanden een
studerende als onbetrouwbaar geselecteerd is geweest. Bij 1 of 2 maanden selectie
wordt er door de IB-Groep geen actie ondernomen, omdat uit ervaring blijkt dat er
na een verhuizing tijdelijk een discrepantie kan zitten in de administratie. Wordt het
adres van een studerende meer dan 2 maanden gekwalificeerd als onbetrouwbaar of
als de IB-Groep het adres van de ouders niet kan achterhalen, dan wordt een brief
naar de studerende verstuurd met daarin het verzoek middels bewijsstukken aan te
tonen dat hij in de gecontroleerde periode uitwonend was. Dit kan bijvoorbeeld door
middel van een op zijn naam gesteld huurcontract of met bankafschriften waaruit
blijkt dat hij huur betaalt. Indien een studerende dergelijke bewijsstukken niet kan
overleggen, omdat hij bijvoorbeeld in onderhuur zit of zijn huur contant betaalt, dan
accepteert de IB-Groep ook andere bewijsstukken zoals een inboedelverzekering. De
IB-Groep controleert niet op fysieke aanwezigheid op het opgegeven woonadres,
omdat zij geen wettelijke opsporingsbevoegdheid heeft.

Pagina 22 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

4.2.3

Klikmeldingen
Naast het selectieproces ontvangt de IB-Groep via zogenaamde klikmeldingen van
sociale diensten of burgers signalen van mogelijk misbruik van de
uitwonendenbeurs. Dergelijke meldingen zijn aanleiding om het complete dossier
van de studerende te bekijken om te zien of aan één van de voorwaarden voor
studiefinanciering niet wordt voldaan. De studerende wordt aangeschreven en
gevraagd de bewijsstukken te overleggen die ook bij een reguliere controle
bevraagd worden. Als de IB-Groep blijft twijfelen aan de juistheid van de gegevens
kan zij de gemeente aanschrijven voor nader onderzoek. De gemeente is echter niet
verplicht om een (fysieke) adrescontrole uit te voeren.

4.3
Sanctionering
In de WSF 2000 zijn geen administratieve sancties voor het niet verstrekken van
informatie door de studerenden vastgelegd.
Indien uit de GBA-koppeling blijkt dat het woonadres en het GBA-adres van de
studerende afwijken en de studerende deze afwijking niet binnen vier weken na de
bekendmaking herstelt, wordt als sanctie de uitwonende beurs omgezet in een beurs
voor een thuiswonende studerende, ook als vast staat dat de studerende niet op het
adres van zijn ouders woont. Herstelt de studerende de afwijking na vier weken, dan
kan met ingang van de maand daaropvolgend zijn beurs voor thuiswonende
studerende weer omgezet worden in een uitwonendenbeurs. Deze sanctie heeft een
zuiver reparatoir (herstellend) karakter. Het doel van de sanctie is niet bestraffend
bedoeld, maar alleen om een juiste toepassing van de wet te bewerkstellingen.
Als er in het kader van de reguliere uitwonendencontrole of een klikmelding geen
reactie wordt ontvangen op een herhalingsbrief wordt de uitwonendenbeurs
omgezet in een thuiswonendenbeurs. Het onterecht ontvangen bedrag wordt, voor
de maanden waarin de studerende genomineerd stond, teruggevorderd. Dit betreft
dus eveneens een sanctie met een reparatoir karakter.

4.4
Jurisprudentie (misbruik) uitwonendenbeurs
Uit jurisprudentie blijkt dat, indien administratieve controles geen misbruik
aantonen, het voor het omzetten van de uitwonendenbeurs naar een
thuiswonendenbeurs onvoldoende is om slechts aan te tonen dat de studerende niet
woonachtig was op het door hem opgegeven adres bij de IB-Groep of de GBA. De
IB-Groep is uitsluitend bevoegd om tot herziening van de uitwonendenbeurs over te
gaan indien ook uit geverifieerde feiten en omstandigheden kan worden afgeleid dat
de studerende gedurende de desbetreffende periode op het adres van zijn ouders of
één van hen heeft gewoond.
Daarnaast wordt door een rechter het bewijs van derden (zoals Sociale Diensten)
alleen niet als voldoende bewijs geaccepteerd, omdat in dergelijke rapporten veelal
niet staat waar de studerende wel woont. Deze bewijslast ligt primair bij de IBGroep. Een redelijke verdeling van de bewijslast kan wel met zich meebrengen dat,
indien na een zorgvuldig onderzoek door de IB-Groep relevante gegevens
onbewezen blijven, uiteindelijk de studerende moet aantonen dat hij uitwonend was.
Rechters beoordelen voor het vaststellen van uitwonendheid de feitelijke situatie. Op
grond van een samenstel van diverse omstandigheden kan een studerende
voldoende aantonen dat hij uitwonend was. Als (ondersteunend) bewijs wordt door
een rechter bijvoorbeeld het feit geaccepteerd dat een studerende regelmatig
Pagina 23 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

overdag en/of ’s avonds geld uit de betaalautomaat haalde in de stad waar hij
woonachtig zou zijn. Tevens wordt een schriftelijke verklaring geaccepteerd van de
zus van de studerende, waarin wordt verklaard dat studerende bij haar woonde,
gedurende in het geding zijnde periode.

Pagina 24 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

5

Risico’s, gevolgen en aanbevelingen

5.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de misbruikrisico’s met betrekking tot de uitwonendenbeurs
weergegeven. Zoals eerder vermeld worden drie soorten risico’s onderscheiden. In
de komende paragrafen worden de risico’s volgens deze indeling besproken.
1.
2.
3.

de ruimte die de wet biedt op misbruik;
de mogelijkheid dat misbruik niet wordt ontdekt en gesanctioneerd;
andere omstandigheden die regelovertreding in de hand werken.

Aanwezigheid van één van deze risico’s kan leiden tot misbruik van de
uitwonendenbeurs. In de komende paragrafen wordt stilgestaan bij de gevolgen die
de risico’s (kunnen) hebben. Per risico worden een of meer aanbevelingen
geformuleerd met als doel de risico’s te ondervangen en hiermee misbruik te
voorkomen. De aanbevelingen moeten niet worden gezien als losstaande elementen,
maar moeten als aanvullend op elkaar worden beschouwd.

5.2
Risico’s met betrekking tot de WSF 2000
In deze paragraaf wordt ingegaan op het eerste risico, namelijk de ruimte die de
WSF 2000 biedt op misbruik.

5.2.1

Definiëring uitwonende in de wet
De huidige definiëring van uitwonende studerende, namelijk ‘studerende die niet een
thuiswonende is’ bemoeilijkt de handhaving. Een thuiswonende studerende is
volgens de wet een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of een van
hen’.
Gevolg
Door de gehanteerde definiëring is de wet moeilijk tot niet handhaafbaar. Uit de
jurisprudentie blijkt dat de IB-Groep niet alleen moet aantonen dat de studerende
niet uitwonend is op het opgegeven adres, maar ook dat hij dus woonachtig is op
het ouderlijke adres.
In de praktijk blijkt dat de IB-Groep hier niet de middelen voor heeft (geen
wettelijke opsporingsbevoegdheid). Met als gevolg dat signalen (van andere
instanties) van misbruik met de uitwonendenbeurs door de IB-Groep niet of
nauwelijks worden opgepakt. De IB-Groep weet namelijk dat ze, als ze de
bewijsvoering niet rond krijgt en de studerende een beroepsprocedure begint,
uiteindelijk bij de rechter in het ongelijk gesteld zal worden. Andere instanties
merken dat er niets gebeurt met hun signalen en zijn hierdoor niet langer
gemotiveerd om deze door te geven. Op deze manier ontstaat een impasse
waardoor misbruik niet ontdekt (objectieve pakkans) en niet bestraft wordt. Dit leidt
tot de afwezigheid van afschrikking en dus tot eerdere regelovertreding.
Aanbeveling
Het is aan te bevelen dat de definitie van uitwonende op zodanige wijze wordt
aangepast dat uitgegaan wordt van het GBA-adres dat de studerende zelf opgeeft.
De studerende moet wonen op zijn GBA-adres en dit GBA-adres mag niet het GBAadres van (één van) zijn natuurlijke ouders zijn. Controle kan zich hierdoor
Pagina 25 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

beperken tot één adres waardoor de wet beter handhaafbaar is. Indien blijkt dat een
student niet op dit opgegeven GBA-adres woont, zou dit voldoende zijn om aan te
tonen dat de studerende geen recht heeft op de uitwonendenbeurs. Op deze wijze
wordt omkering van de bewijslast gerealiseerd. Indien de studerende niet
woonachtig is op zijn GBA-adres (dat verschilt van het GBA-adres van zijn ouders)
moet hij zelf aantonen dat hij desalniettemin uitwonend was. Deze handelswijze
staat of valt met de kwaliteit van de GBA.
Dit kan versterkt worden door de wet zo te wijzigen dat wonen op je GBA-adres een
hoofdvoorwaarde is om studiefinanciering te ontvangen. Indien dit niet het geval is
kan de gehele studiefinanciering worden ingetrokken. De voorwaarde voor
uitwonendenbeurs is dan alleen dat het GBA-adres van de studerende niet gelijk
mag zijn aan het GBA-adres van (één van) zijn natuurlijke ouders. Het intrekken
van de gehele studiefinanciering heeft waarschijnlijk ook effect op de afschrikking
(zie paragraaf 5.3.1).

5.2.2

Ontbreken toezichthouder
Met betrekking tot de controle op de studiefinanciering is geen toezichthouder
benoemd om fysieke adrescontrole uit te voeren. Er is dus geen mogelijkheid te
controleren waar de studerende daadwerkelijk woonachtig is. Indien het GBA-adres
van de studerende overeenkomt met zijn opgegeven woonadres bij de IB-Groep en
dit GBA-adres niet het GBA-adres van (één van) de ouders is, is niet te controleren
of dit klopt.
De afdeling Burgerzaken van de gemeenten hebben een beperkte bevoegdheid om
adrescontroles uit te voeren in het kader van de Wet GBA. De gemeenteambtenaar
moet de bewoner om toestemming vragen om binnen te mogen kijken. De bewoner
mag dit weigeren.
Gevolg
Omdat geen organisatie bevoegd is om fysieke adrescontroles uit te voeren in het
kader van de WSF 2000 vinden deze controles logischerwijs niet systematisch plaats
en is de objectieve pakkans laag. Misbruik wordt nu slechts als ‘bijvangst’ ontdekt
door gemeenten die in het kader van de handhaving van andere wetgeving
huiscontroles uitvoeren.
Aanbeveling
Het benoemen van een toezichthouder is aan te raden, omdat controles in de
praktijk essentieel zijn voor het bevorderen van de regelnaleving (vergroten van de
objectieve pakkans). Het is logisch aan te sluiten bij een toezichthouder die reeds
expertise heeft op het gebied van huiscontroles en landelijke dekking heeft, omdat
studerenden verspreid wonen over het hele land. De gemeenten lijken hiervoor een
geschikte partij, ook omdat zij al verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de GBA.
Het is een mogelijkheid om de toezichthouder in de Wet GBA dan wel in de WSF
2000 te benoemen.
Regionale inbedding van de controle vergroot waarschijnlijk tevens de subjectieve
pakkans (zie ook paragraaf 5.4.1). Indien studerenden het idee hebben dat de
controlerende instantie vlakbij zit en dat ze daadwerkelijk gecontroleerd (kunnen)
worden, heeft dit waarschijnlijk een positief preventief effect op de regelnaleving.
Wanneer een toezichthouder is benoemd, kan ook betere gegevensuitwisseling
tussen de IB-Groep en de toezichthouder plaatsvinden. Deze gegevensuitwisseling
moet een wettelijke basis krijgen, waarbij rekening gehouden zal moeten worden
Pagina 26 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

met relevante privacywetgeving. Indien gemeenten toezichthouder worden sluit
deze werkwijze aan bij de terugmeldingsplicht voor afnemers van de GBA-gegevens,
die per 1 januari 2010 zal gelden. De IB-Groep kan dan namen van studerenden
doorgeven die in aanmerking komen voor adrescontrole, al dan niet op basis van
een risicoselectie. De gemeenten kunnen op hun beurt signalen van misbruik van de
uitwonendenbeurs, eventueel als bijvangst, doorgeven aan de IB-Groep. Wanneer
dit als afdoende bewijs geldt (indien de definitie van ‘uitwonend’ is gewijzigd, zie
5.2.1), kan de onterecht ontvangen uitwonendenbeurs worden teruggevorderd.

5.2.3

Uitwonendenbeurs is hoger dan thuiswonendenbeurs
Het bedrag van de uitwonendenbeurs is hoger dan de thuiswonendenbeurs. Dit geeft
studerenden een motief om te trachten om de uitwonendenbeurs te krijgen in plaats
van de thuiswonendenbeurs.
Studerenden hebben in dit geval enerzijds een belang bij misbruik van de
uitwonendenbeurs, omdat dit meer inkomsten per maand oplevert. Anderzijds
ervaren de studerenden geen negatieve gevolgen van een foutieve inschrijving bij
de IB-Groep of de GBA. Dit geldt eveneens voor opgegeven adressen bij
bijvoorbeeld opleidingsinstellingen. Veel belangrijke informatie voor studerenden is
immers digitaal beschikbaar. Studerenden worden dus niet geremd door andere
belangen.
Gevolg
Studerenden zullen proberen om de uitwonendenbeurs te ontvangen, terwijl ze daar
geen recht op hebben. In combinatie met een lage subjectieve pakkans (zie
paragraaf 5.4.1) werkt dit misbruik met de uitwonendenbeurs in de hand.
Aanbeveling
Hierin zijn op dit moment geen aanbevelingen te benoemen.

5.3
Risico’s met betrekking tot toezicht en sanctionering
In deze paragraaf worden de mogelijkheden beschreven dat misbruik niet wordt
ontdekt en/of gesanctioneerd.

5.3.1

Administratieve controle
Alle controles met betrekking tot het woonadres voert de IB-Groep uit op
administratieve wijze. Hierbij is de IB-Groep afhankelijk van de gegevens die de
student zelf aanlevert. Zoals al eerder bleek (zie paragraaf 5.2.1) heeft de IB-Groep
niet de mogelijkheid om in de praktijk te controleren of een studerende
daadwerkelijk uitwonend is.
De IB-Groep is voor haar administratieve controle afhankelijk van de juistheid van
het GBA-adres. De gemeenten zijn hiervoor verantwoordelijk. Er zijn echter geen
wettelijk eisen met betrekking tot de controle van de juistheid van de inschrijving.
In de meeste gevallen betreft dit eveneens een administratieve controle.
Gevolg
Misbruik van de uitwonendenbeurs door middel van een foutieve inschrijving in de
GBA blijft onopgemerkt (objectieve pakkans).

Pagina 27 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Aanbeveling
Om te achterhalen of studerenden met een uitwonendenbeurs zich inschrijven op
een GBA-adres waar ze niet wonen, is het essentieel om adrescontroles aan huis uit
te voeren. Door fysieke adrescontroles uit te voeren (op basis van signalen, maar
ook steekproefsgewijs) wordt de objectieve pakkans vergroot. Daarbij hebben de
controles een preventief effect (subjectieve pakkans).
Daarnaast is het mogelijk duidelijker (in de WSF 2000) vast te leggen welke
bewijsstukken (samen) moeten worden overlegd door de studerenden om aan de
administratieve controle te voldoen. Aanscherping van de eisen lijkt noodzakelijk.

5.3.2

Ontbreken van punitieve sanctie
De sanctie die de IB-Groep oplegt bij vaststelling van onterecht ontvangen
uitwonendenbeurs heeft een reparatoir karakter; de uitwonendenbeurs wordt
omgezet in de thuiswonende beurs. Het teveel ontvangen bedrag wordt
teruggevorderd. Deze sanctie is niet straffend bedoeld. In combinatie met de
beeldvorming dat er voor studerenden makkelijk geld te verdienen valt (zie
paragraaf 5.4.1), is het reparatoire karakter van de sanctie te zien als risico, omdat
de afschrikking laag is.
Gevolg
De afschrikking om de wet niet te overtreden is waarschijnlijk lager dan wanneer het
mogelijk is om een punitieve sanctie op te leggen.
Aanbeveling
Het zou mogelijk moeten zijn een sanctie (in de vorm van een boete) op te leggen
aan studerenden die misbruik maken van de uitwonendenbeurs.

5.4
Risico’s met betrekking tot omstandigheden
In deze paragraaf wordt ingegaan op omstandigheden die regelovertreding in de
hand werken.

5.4.1

Beeldvorming rond de uitwonendenbeurs
Verschillende respondenten geven aan dat op dit moment onder studerenden het
beeld bestaat dat met de uitwonendenbeurs makkelijk geld verdiend kan worden.
Men vertelt elkaar dat je je eenvoudig bij bijvoorbeeld een familielid kunt inschrijven
in de GBA om een hogere uitwonendenbeurs te ontvangen zonder dat dit ontdekt
wordt. Dit zou betekenen dat de subjectieve pakkans laag is en studerenden op de
hoogte zijn van de mogelijkheden. De sociale norm onder (een deel van de)
studerenden lijkt te zijn dat regelovertreding in dit geval acceptabel is en zelfs
onderling gestimuleerd wordt. Ook de sociale omgeving van de studerenden, zoals
familieleden en kennissen, faciliteren in deze regelovertreding door een onjuiste
GBA-inschrijving op hun adres toe te staan.
Gevolg
Deze beeldvorming onder
regelovertreding in de hand.

studerenden

en

hun

sociale

omgeving

werkt

Aanbeveling
Door middel van handhavingscommunicatie moet aan de samenleving bekend
worden gemaakt welke aanpassingen zijn gedaan in de wet, welke sancties zijn
ingevoerd en welke successen hiermee behaald zijn (‘gepakte’ studerenden)
Pagina 28 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

(vergroten subjectieve pakkans). Daarnaast moet ‘normatieve’ communicatie
plaatsvinden, waarin de nadruk wordt gelegd op de consequenties voor de
maatschappij en de studerende als individu (regel kan verdwijnen) als men misbruik
maakt van de regel (compliante interne en sociale norm bevorderen).

Pagina 29 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

6

Haalbaarheid ontwikkelen risicoprofiel

6.1
Inleiding
De vijfde onderzoeksvraag gaat over de haalbaarheid van het ontwikkelen van een
getoetst risicoprofiel met betrekking tot misbruik van de uitwonendenbeurs. Een
risicoprofiel is een set van kenmerken van een bepaald persoon die, indien de
persoon aan deze kenmerken voldoet, een verhoogde kans op regelovertreding
aanduiden. Een risicoprofiel kan gebaseerd zijn op verschillende soorten
brongegevens. Het kan bestaan uit gegevens die de IB-Groep tot haar beschikking
heeft, uit gegevens afkomstig uit externe bronnen (zoals van gemeenten) of een
combinatie van deze twee. Indien gebruik wordt gemaakt van externe bronnen moet
rekening gehouden worden met relevante privacywetgeving. Indien de IB-Groep
gebruik maakt van een risicoprofiel met alleen interne gegevens is dit niet van
toepassing. De IB-Groep heeft aangegeven dat het bij het ontwikkelen van een
risicoprofiel nu alleen kan gaan om die kenmerken die de IB-Groep tot zijn
beschikking heeft in het kader van de uitvoering van de WSF 2000.
In dit hoofdstuk wordt eerst weergegeven welke informatie nodig is om een
risicoprofiel te ontwikkelen en te toetsen (paragraaf 6.2) en of deze informatie
beschikbaar is (paragraaf 6.3). Op basis hiervan wordt bekeken in hoeverre het op
dit moment mogelijk is om een risicoprofiel te ontwikkelen en indien dit niet
mogelijk blijkt te zijn, wat nodig zou zijn om dit in de (nabije) toekomst wel
mogelijk te maken (paragraaf 6.4).

6.2
Benodigde informatie
Uit de vorige hoofdstukken is naar voren gekomen dat het grootste risico bij de
uitwonendenbeurs is dat een studerende zich bij de GBA kan inschrijven, terwijl hij
of zij daar niet daadwerkelijk woont. Dit is dus het risico waarvoor een risicoprofiel
ontwikkeld dient te worden. Dit betekent dat de relevante populatie de studerenden
met een uitwonendenbeurs zijn, die op een GBA-adres staan ingeschreven dat niet
het woonadres is van (één van) de ouders.
Vereisten gegevens voor een getoetst risicoprofiel zijn:
•
Grote groep studerenden die gecontroleerd is op het GBA-adres (en het
adres van de ouders indien nodig);
•
deze gecontroleerde groep moet representatief zijn voor de deelpopulatie,
gelet op een aantal kenmerken (zoals opleidingsniveau, regionale spreiding
en afstand woonadres ouders-opleiding studerende);
•
van
deze
groep
moet
de
verdeling
rechtmatig/onrechtmatige
uitwonendenbeurs zodanig zijn dat er voldoende gegevens zijn om
statistisch te kunnen toetsen of de kenmerken van de ene deelgroep
(rechtmatige beurs) onderscheidend zijn ten opzichte van de andere
deelgroep (onrechtmatige beurs);
•
de schatting is dat er minstens 200-300 studerenden per deelgroep moeten
zijn;
•
van deze studerenden moeten alle (nog te benoemen) kenmerken
beschikbaar zijn van het moment waarop de controle heeft plaatsgevonden.

6.3
Beschikbare informatie
Uit de interviews is gebleken dat de volgende gegevens beschikbaar zijn:
Pagina 30 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

•

•

Van de populatie zijn bij de IB-Groep veel kenmerken beschikbaar.
In hoeverre alle relevante kenmerken beschikbaar zijn zal nader moeten
worden onderzocht;
er zijn signalen van verschillende gemeenten betreffende studerenden met
een uitwonendenbeurs die niet wonen op hun GBA-adres.
Om hoeveel signalen het precies gaat is niet bekend. Deze signalen zijn
(nog) niet allemaal onderzocht. Ze zouden kunnen worden meegenomen in
de te controleren groep.

De volgende gegevens zijn nog niet beschikbaar:
•
grote aantallen studerenden die gecontroleerd zijn op hun GBA-adres (en
van de ouders indien nodig).

6.4
Mogelijkheden
Het is mogelijk om een getoetst risicoprofiel te ontwikkelen indien bovenstaande
gegevens beschikbaar zijn. Momenteel zijn hiervoor nog onvoldoende controles
uitgevoerd op de GBA-adressen van studerenden.
OCW en de IB-Groep zijn in het kader van de zogeheten Pilot Twente gestart met
het ontwikkelen van een risicoprofiel voor de uitwonendheid. Uit dit onderzoek zijn
verschillende kenmerken naar voren gekomen die hierbij meegenomen zouden
kunnen worden. Zoals de afstand tussen GBA-adres ouders en adres van de
onderwijsinstelling.
Verschillende gemeenten voeren projecten uit naar onrechtmatige bewoning. Deze
projecten zijn niet specifiek gericht op de uitwonende studerenden, maar wellicht is
samenwerking mogelijk als het gaat om het uitvoeren van controles, danwel het
verkrijgen van relevante informatie.
Het is op voorhand niet te voorzien wat de voorspelkracht is van een risicoprofiel.
Dit moet blijken uit statistische analyses. De verwachting is dat een risicoprofiel
geen constante factor is, omdat het gedrag van de studerenden verandert wanneer
handhavingsacties plaatsvinden en dus de kenmerken van de regelovertreders
wellicht wijzigen.

Pagina 31 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

7

Conclusie

De doelstelling van dit onderzoek is om de misbruikrisico’s met betrekking tot de
uitwonendenbeurs in kaart te brengen. Uit de literatuur blijkt dat vier factoren van
invloed zijn op de intentie tot regelovertreding. Dit zijn de interne norm, de sociale
norm, de mogelijkheden en de afschrikking. Uit dit onderzoek is naar voren
gekomen dat bij de uitwonendenbeurs voor alle vier de factoren risico’s te
benoemen zijn. Om deze risico’s te ondervangen en het misbruik in de toekomst te
voorkómen is het van belang deze risico’s gezamenlijk aan te pakken. Het
bevorderen van regelnaleving is een samenspel van preventie en repressie. De
aanbevelingen uit dit rapport moeten derhalve niet als losstaand worden gezien
maar als aanvullend.

Risico’s
Het grootste risico bij de uitwonendenbeurs is dat het lastig is om te controleren
waar studerenden feitelijk wonen. Door de definitie van een uitwonende in de WSF
2000 en het ontbreken fysieke adrescontroles is het voor een studerende
gemakkelijk om zich op een GBA-adres in te schrijven waar hij niet woont en ten
onrechte een uitwonendenbeurs te ontvangen. Het verschil tussen de beurs voor
thuis- en uitwonende studerenden werkt hierbij als motief. De respondenten uit dit
onderzoek zijn van mening dat (een deel van de) studerenden van deze
mogelijkheden op de hoogte zijn en dat ze elkaar aanzetten om de regels te
overtreden. Ook de sociale omgeving zou hierbij een rol spelen doordat bijvoorbeeld
een familielid de foutieve inschrijving toestaat. De interne en sociale norm zijn dus
(voor een deel van de studerenden) niet hoog. Dit hangt samen met de lage
objectieve en subjectieve pakkans. Indien studerenden het idee hebben dat ze niet
gecontroleerd worden, wat gezien het lage aantal controles terecht is, zijn ze minder
geneigd de wet na te leven. Dat de sanctie op overtreding reparatoir van aard is
werkt hierbij niet als afschrikking.

Aanbevelingen
Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden tot regelovertreding te beperken
door de definitie van een uitwonende studerende zodanig in de wet te wijzigen dat
deze handhaafbaar wordt. Indien het GBA-adres van de studerende leidend wordt
voor de toewijzing van de uitwonendenbeurs, is de kwaliteit van de GBA als
basisregistratie belangrijk. Het is aan te bevelen dat de studerende de plicht heeft
om te bewijzen dat hij daadwerkelijk woont op zijn GBA-adres en dat sancties
worden opgelegd zodra hij dit niet kan. Dit bevordert de afschrikking. De overheid
kan de afschrikking verder verhogen door zowel de objectieve als de subjectieve
pakkans te verbeteren. De objectieve pakkans wordt verhoogd door fysieke
adrescontroles uit voeren in het kader van de uitwonendenbeurs. Gezien het grote
aantal studerenden in Nederland zouden deze controles bij voorkeur gericht moeten
plaatsvinden, bijvoorbeeld op basis van een (mogelijk te ontwikkelen) risicoprofiel
en prikacties. Een goede gegevensuitwisseling tussen de verschillende betrokken
organisaties is hierbij van belang. Deze gegevensuitwisseling moet een wettelijke
basis krijgen. Het is belangrijk dat studerenden het idee hebben dat ze gepakt
worden
wanneer
ze
de
regels
overtreden.
Door
middel
van
handhavingscommunicatie kunnen studerenden hiervan op de hoogte gebracht
worden. Met behulp van ‘normatieve’ communicatie kan tevens getracht worden om
de interne en sociale norm te verbeteren. Door bijvoorbeeld voorlichting aan
Pagina 32 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

studerenden, ouders en onderwijsinstellingen moet duidelijk gemaakt worden dat
het niet acceptabel is als iemand van overheidsgelden misbruik maakt. Afschrikking
heeft eveneens betrekking op de inschatting van de ernst van de gevolgen indien
men gepakt wordt door een handhavende instantie. In dit opzicht lijkt het logisch de
mogelijkheid tot het opleggen van een punitieve sanctie te creëren.
Het is zinvol een risicoprofiel te ontwikkelen zodat gerichte controles uitgevoerd
kunnen worden. Dit vergroot de subjectieve en objectieve pakkans. Het ontwikkelen
van een dergelijk profiel levert bepaalde onderzoeksgegevens op waardoor tevens
meer inzicht zou kunnen ontstaan in de omvang van misbruik met de
uitwonendenbeurs. Het is onbekend hoeveel studerenden ten onrechte een
uitwonendenbeurs ontvangen en welk bedrag hiermee gepaard gaat. Mocht blijken
dat het om een gering percentage gaat rijst de vraag of de kosten van het eventueel
op te zetten controleapparaat opwegen tegen het verlies dat geleden wordt door
gepleegd misbruik.
Indien studerenden weten dat ze verantwoordelijk zijn voor het opgeven van hun
juiste adres, dat ze hierop gecontroleerd (kunnen) worden en dat ze bestraft worden
op het moment dat ze de regels overtreden, komt dit de regelnaleving ten goede en
kan misbruik in de toekomst worden tegengegaan.

Pagina 33 van 34

| Misbruikrisico's bij de uitwonendenbeurs in de Wet Studiefinanciering 2000 |

Literatuur

Platform Bijzondere opsporingsdiensten (2007). Fraude in Beeld. Den Haag:
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Wet- en regelgeving
Kamerstukken II, 1998/1999, 26 397, nr.1. Nota Flexibele studiefinanciering; een
stelsel dat past. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Kamerstukken II, 1999/2000, 26 873, nr.3. Intrekking van de Wet op de
studiefinanciering en vervanging door de Wet studiefinanciering 2000. (Memorie
van Toelichting).
Kamerstukken II, 2007/2008, 27 859, nr. 12. Actieplan “Kwaliteit GBA” (brief van
de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Kamerstukken II, 2008/2009, 27 859, nr 24. Modernisering Gemeentelijke
Basisadministratie persoonsgegevens (GBA). (brief van de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Kamerstukken II, 2008/2009, 27 859, nr. 27. Modernisering Gemeentelijke
Basisadministratie persoonsgegevens (GBA). (verslag van een algemeen overleg).
Kamerstukken II 2008/2009, 31 924 VIII, nr.1. Jaarverslag en slotwet Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2008.
Kamerstukken II, 2008/2009, 3686. Vragen gesteld door de leden der Kamer, met
de daarop door de regering gegeven antwoorden. (Aanhangsel van de
Handelingen).
Jurisprudentie
Centrale Raad van Beroep, 19 december 2003, LJN AO 1582
Centrale Raad van Beroep, 28 juni 2006, LJN AY 5444
Centrale Raad van Beroep, 16 mei 2008, LJN BD 1923
Internet
http://www.cbpweb.nl Geraadpleegd September 14, 2009.
http://www.ib-groep.nl Geraadpleegd September 05, 2009.
http://www.nvvb.nl Geraadpleegd September 14, 2009.
http://www.vka.nl Geraadpleegd September 14, 2009.
http://www.vng.nl Geraadpleegd September 14, 2009.

Pagina 34 van 34