Wegen naar dynamiek in het hoger onderwijs

Amsterdam, december 2008
In opdracht van de Commissie Experimenten Open Bestel

Wegen naar dynamiek in het hoger onderwijs

Bert Tieben

Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 20 525 1686 - www.seo.nl - secretariaat@seo.nl
ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100 . KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02

“De wetenschap dat het goed is”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven.
Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd
aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben
geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het
uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 2008-86
ISBN: 978-90-6733-481-5

Copyright © 2008 SEO Economisch Onderzoek Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport
te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

Inhoudsopgave
Samenvatting........................................................................................................................ i
1

Inleiding.......................................................................................................................1

2

Vraagstelling ............................................................................................................... 3

3

Analysekader............................................................................................................... 9

4

5

3.1

Beslissingsvariabelen ..............................................................................................................9

3.2

Wat weten we over de effecten van een opener bestel?.................................................14

3.3

Beoordeling effecten voor dit rapport ..............................................................................16

3.4

Analysekader..........................................................................................................................18

Scenario’s voor een opener bestel .............................................................................. 19
4.1

Nulvariant – verbeteringen binnen het huidige bestel ...................................................19

4.2

Deelscenario - opener bestel met extra budget gericht op het aanpakken van
knelpunten .............................................................................................................................20

4.3

Masterscenario - opener bestel voor de masteropleidingen .............................................21

4.4

Scenario Leven Lang Leren: open bestel voor een tweede leerweg in het
volwassenenonderwijs..........................................................................................................23

4.5

100%-scenario: opener bestel voor alle opleidingen in het hoger onderwijs .............26

Meerwaarde opener bestel voor deelname aan een leven lang leren .........................29
5.1

De effecten van overheidsinterventie................................................................................29

5.2

Alternatieven voor het scenario .........................................................................................31

6

Internationalisering hoger onderwijs.........................................................................37

7

De bekostiging van het hoger onderwijs ................................................................... 41

8

Staatssteun- en mededingingsbeleid .........................................................................45

9

8.1

Geldt het mededingingsrecht voor het hoger onderwijs?..............................................45

8.2

Ontwikkelingsperspectief ....................................................................................................47

8.3

De impact van de staatssteunregels ...................................................................................49

Conclusie ...................................................................................................................53

Bijlage A

Adviesverzoek van de minister .......................................................................59

Bijlage B

Samenstelling Commissie Experimenten Open Bestel..................................65

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

Bijlage C

Kenmerken van het hoger onderwijs ..............................................................67

Bijlage D

Wat zijn de opbrengsten van scholing? .......................................................... 71

Bijlage E

Onderzoek toetreding buitenlandse aanbieders.............................................73

Bijlage F

Juridische aspecten toetreding tot bekostiging..............................................95

Literatuurlijst .....................................................................................................................99

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

i

Samenvatting

Scenario’s voor een opener bestel
Dit rapport bespreekt de haalbaarheid van verschillende scenario’s voor het realiseren van een
opener bestel in het hoger onderwijs. De kern van dit rapport bestaat uit twee mogelijke
voorkeursscenario’s. De eerste voorkeursvariant betreft de vormgeving van een tweede leerweg
voor een leven lang leren als de meest haalbare variant voor een opener bestel in het hoger
onderwijs. Als next best scenario beveelt het rapport een variant aan waarbij het bestel wordt
geopend voor specifieke onderdelen van het hoger onderwijs. Dit betreft de professional master,
maar het is ook mogelijk dat het bestel opener wordt gemaakt voor de gerichte aanpak van
specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod. Dit zijn knelpunten waarbij ernstige
arbeidsmarkttekorten verwacht worden als gevolg van het onvoldoende aansluiten van
onderwijsaanbod op de ontwikkeling van de arbeidsvraag. Beide varianten worden in dit rapport
uitgewerkt en toegelicht, waarbij de nadruk ligt op de meerwaarde van een opener bestel en de
vraag hoe specifieke knelpunten bij de invoering kunnen worden aangepakt. Dit rapport is
geschreven in opdracht van de commissie Experimenten Open Bestel.

Vraagstelling
De centrale vraagstelling van dit rapport is de totstandkoming van een opener bestel. In de
verschillende studies en rapporten die over dit onderwerp zijn verschenen, wordt de term ‘open
bestel’ gebruikt als aangrijpingspunt voor de discussie over nut en noodzaak van meer
marktwerking in het hoger onderwijs. Dit is een aanpak die naar het oordeel van dit rapport
voorbijgaat aan de belangrijkste kenmerken en problemen in het hoger onderwijs. Het hoger
onderwijs kent al een vorm van marktwerking, omdat onderwijsinstellingen met elkaar
concurreren bij het aantrekken van studenten. Ook is de tegenhanger van een open bestel niet
een gesloten bestel, omdat onderwijsinstellingen ook in het huidige regime via
accreditatieprocedure nieuwe opleidingen in de markt kunnen zetten. Er is dus volgens dit
rapport alle reden om het doel van een opener bestel preciezer te formuleren, waarbij de nadruk
ligt op de randvoorwaarden waaronder de markt voor het hoger onderwijs functioneert.
Deze duidelijkheid kan worden geboden door een onderscheid te maken tussen de
gedragsregulering binnen het huidige bekostigingsmodel en de mogelijkheid van toe- en uittreding via
het aanvragen of verliezen van publieke bekostiging. De eerste factor heeft betrekking op de
interne dynamiek binnen het hoger onderwijs en de tweede factor op de externe dynamiek in de
vorm van het ‘verkeer’ van instellingen over de grenzen van het onderscheid tussen bekostigd en
niet-bekostigd hoger onderwijs.
Dit rapport plaatst de vraag van een opener bestel in het kader van het laatste aspect, de externe
dynamiek. De reden voor deze nadruk is de dichotomie in het hoger onderwijsveld tussen
bekostigde en niet-bekostigde instellingen. Bekostigde instellingen ontvangen een rijksbijdrage

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

SAMENVATTING

voor het verzorgen van hoger onderwijs en tegenover die bijdrage staan aanvullende plichten,
zoals een wettelijk vastgesteld collegegeld. Die aanvullende plichten zijn begrijpelijk vanuit de
noodzaak om het publieke belang van de inzet van overheidsmiddelen te waarborgen. Nietbekostigde instellingen kennen minder beperkingen dan bekostigde instellingen, maar hebben
geen beleidsvrijheid als het gaat om de keuze tussen publieke bekostiging of de commerciële
markt. De oorzaak hiervan ligt bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijke onderzoek (WHW).
Deze wet stelt als eis voor overheidsfinanciering dat de instelling is opgenomen in de lijst met
bekostigde instellingen in de bijlage van de WHW. Maar hoe komt een instelling op deze lijst? De
wet biedt hiervoor geen criteria. De wet vormt zo een vrijwel onneembare dijk tussen de
bekostigde en niet-bekostigde instellingen.
Deze ‘dijkbewaking’ kent een rechtvaardiging in het publieke belang van goed hoger onderwijs.
De rijksbijdrage en de voorwaarden die eraan verbonden zijn, vormen het belangrijkste
instrument van de overheid om het gedrag van de onderwijsinstellingen in overeenstemming te
brengen met de doelstellingen van het hoger onderwijsbeleid. De instellingen zijn ten slotte de
uitvoerders van dit beleid in het veld. De sturingsrelatie tussen overheid en het onderwijsveld
moet met zijn tijd meegaan. Volgens dit rapport zijn er verschillende redenen om in de komende
jaren een herijking te overwegen:
− Eenrichtingsverkeer over de dijk: Wet- en regelgeving staan toe dat bekostigde instellingen onder
voorwaarden postinitiële opleidingen ontwikkelen die buiten de publieke bekostiging vallen.1
Van deze ruimte wordt in toenemende mate gebruikgemaakt. Dit zijn opleidingen die de
hoofdactiviteit vormen van de niet-bekostigde aanbieders in het hoger onderwijs. Door de
groeiende aandacht voor het postinitiële onderwijs schurken de bekostigde instellingen met
de aard van hun activiteiten steeds nadrukkelijker aan tegen het niet-bekostigde segment.
Omgekeerd kunnen de niet-bekostigde instellingen geen beroep doen op de publieke
middelen. Hierdoor ontstaat een ongelijke behandeling van het bekostigd en niet-bekostigd
onderwijs, die de vraag oproept of het gesloten karakter van de WHW-bijlage vanuit
bestuurlijk oogpunt houdbaar is.
− Het bekostigingsmodel moet naast beschermen ook prikkelen: - De OESO Review of Tertiary Education
en de strategische agenda voor het hoger onderwijs Het Hoogste Goed (2007) stellen dat het
Nederlandse hoger onderwijs versterkt kan worden op het punt van flexibiliteit, maatwerk en
variëteit. De voorwaarden voor publieke bekostiging beperken instellingen op dit moment
om deze doelen actiever na te streven. Ook bieden deze voorwaarden hiervoor onvoldoende
financiële prikkels. Bij het verbeteren van flexibiliteit, maatwerk en variëteit kan het
bekostigd onderwijs leren van specifieke instellingen in het niet-bekostigd onderwijs, die op
dit vlak meer expertise en ervaring hebben dan de bekostigde instellingen. Dit pleit voor het
mogelijk maken van kruisbestuivingen, ook in het bekostigd segment van het hoger
onderwijs.
− Druk op de dijk via de internationalisering: Buitenlandse studenten die aan Nederlandse
instellingen hun opleiding volgen, tellen onder voorwaarden mee bij het bepalen van de
grondslag voor de bekostiging van een instelling. Als de instroom van studenten, zoals dit
jaar het geval is, de uitstroom overtreft, dan heeft dit een oplopende druk op de
rijksmiddelen voor het hoger onderwijs tot gevolg.
− Vervagen van het onderscheid initieel/postinitieel onderwijs: De publieke belangen in het hoger
onderwijs, en dus de noodzaak van dijkbewaking, gelden met nadruk voor het initiële
1

Zie: Ministerie van OCW (2003/2004).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

iii

−

onderwijs. Voor het postinitiële onderwijs wordt de student over het algemeen geacht zelf de
vruchten van de opleiding te plukken en ligt een bijdrage via de rijksmiddelen minder voor
de hand. Dit onderscheid initieel versus postinitieel is echter aan het vervagen. Werknemers
zien deelname aan het reguliere hoger onderwijs in toenemende mate als een vorm van
scholing. Omgekeerd liggen de opleidingen in de mastersfase in sommige gevallen dicht
tegen de markt aan en slaat de meerwaarde van dit onderwijs vooral bij de student zelf neer
in de vorm van een hogere contante waarde van het verwachte inkomen. Het gevolg van het
vervagen van het onderscheid initieel/postinitieel onderwijs is dat niet duidelijk is waar de
dijk van het bekostigd onderwijs precies zou moeten liggen.
Mogelijke ondergraving van de dijk door regels op het vlak van de mededinging: Bekostigd hoger
onderwijs is vanwege de verschillende publieke waarborgen in het verleden door de NMa
aangemerkt als een niet-economische activiteit waarop de Mededingingswet niet van
toepassing is. De kans bestaat dat dit oordeel wordt aangepast op grond van de interne
dynamiek van het hoger onderwijs en de toenemende internationalisering van het
onderwijsveld. Dit zou betekenen dat het nationale en Europese mededingingsrecht van
toepassing wordt op het bekostigd hoger onderwijs. Een gevolg hiervan zou zijn dat het
bekostigingsmodel getoetst kan worden aan de staatssteunregels, het concentratietoezicht,
het kartelverbod en het verbod op misbruik van een economische machtspositie.

Deze punten zijn voor dit rapport aanleiding om het strikte onderscheid tussen bekostigde en
niet-bekostigde instellingen in de WHW aan de orde te stellen. De centrale vraag daarbij is welke
scenario’s denkbaar zijn voor hervorming van het bekostigingsmodel: Hoe hoog moet de dijk zijn
en aan welke voorwaarden moet het verkeer over de dijk voldoen? Dit rapport bevat geen
pleidooi voor een ‘vrije markt’ in het hoger onderwijs. Het gaat bij de discussie over een opener
bestel in de eerste plaats over de wijziging van de voorwaarden voor toelating tot publieke
bekostiging van hoger onderwijs. De term ‘marktwerking’ zal daarom in dit rapport worden
vermeden, omdat het teveel afleidt van de kern van de zaak: de kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid van het hoger onderwijs.

Meerwaarde van een opener bestel
Kernpunt voor de beoordeling van de scenario’s voor een opener bestel is de vraag van de
meerwaarde van de voorgestane aanpak. Welk probleem wordt met dit scenario opgelost en wat
zijn de belangrijkste effecten? Het is opmerkelijk dat juist op dit cruciale onderdeel van het
besluitvormingsproces over een opener bestel nog zo veel onduidelijkheid is. De twee
experimenten voor een open bestel die in de periode 2007-2015 worden uitgevoerd, zijn uiteraard
bedoeld om in deze lacune te voorzien, maar eerder onderzoek biedt geen overtuigende
bewijsvoering voor de verwachte effecten van een opener bestel. Dit rapport bespreekt
verschillende studies die alle sterk leunen op de door de economische theorie voorspelde
standaardeffecten, zoals verbetering van de kosten-, allocatieve en dynamische efficiëntie van het
onderwijsaanbod. Het aangrijpingspunt voor de berekening van deze effecten is het
concurrentiemechanisme, waarbij echter onvoldoende rekening wordt gehouden met de
specifieke kenmerken van het hoger onderwijs. Onderwijs is geen normaal economisch goed
vanwege de eigenschappen van het ‘product’ onderwijs en de publieke belangen die ermee
samenhangen. Over de effecten van het concurrentiemechanisme in de context van het
Nederlandse hoger onderwijs is nog maar weinig bekend. De empirische onderbouwing van de

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

iv

SAMENVATTING

genoemde effecten berust volledig op de verwijzing naar onderzoek uit verschillende
buitenlanden (voornamelijk Verenigde Staten). Het probleem is echter dat de resultaten voor
deze landen niet 1-op-1 zijn te vergelijken met de situatie in Nederland. Dit bemoeilijkt het
nemen van beargumenteerde stappen op weg naar een opener bestel.
De commissie hanteert mede hierom een breder beoordelingsperspectief. Naast de economische
effecten, vindt de commissie dat meer beleidsmatige doelstellingen moeten worden betrokken bij
de vraag of en hoe een opener bestel voor het hoger onderwijs moet worden ingericht. Vanuit
bestuurlijk oogpunt kan de vraag worden gesteld of de strikte scheiding tussen bekostigd en nietbekostigd hoger onderwijs wenselijk is, gezien de recente ontwikkelingen in het onderwijs. Ook
speelt de gewenste professionalisering van het hoger onderwijs een rol, die mede kan inhouden
dat bekostigde instellingen binnen het bestel meer beleidsvrijheid zouden moeten krijgen. Verder
is de kennissamenleving van belang. De doelstelling dat 50% van de beroepsbevolking in 2020
een diploma op hoger onderwijsniveau moet bezitten, stelt hoge eisen aan de prestaties van het
onderwijsveld. De vraag is hoe de overheid deze prestaties kan bevorderen. Ditzelfde geldt voor
de wens om meer werknemers te laten deelnemen aan een ‘leven lang leren’ als middel om de
kennisvaardigheden van de beroepsbevolking te verhogen.

Analysekader en scenario’s
Voor de inrichting van de verschillende scenario’s voor een opener bestel is een analysekader
gebruikt. Dit kader start vanuit een perfect level playing field tussen bekostigde en niet-bekostigde
aanbieders. Dit betekent dat het bekostigingsmodel zodanig wordt aangepast dat alle
geaccrediteerde instellingen onder dezelfde voorwaarden toegang krijgen tot publieke
financiering.
Vervolgens kan dit uitgangspunt worden aangepast aan de hand van de volgende
beslissingsvariabelen:
− Wel of geen collegegelddifferentiatie?
− De mogelijkheid van extra budget voor de financiering van nieuwe opleidingen, gericht op
het aanpakken van specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod;
− Afschaffen of behouden van de macrodoelmatigheidstoets?
− Opener bestel alleen voor deelsectoren van het hoger onderwijs, zoals het postinitiële
segment gericht op een leven lang leren of de hbo- en wo-masteropleidingen;
Met deze ingrediënten zijn in dit rapport vijf scenario’s opgesteld voor de vormgeving van een
opener bestel:
− Nulscenario: Geen verandering in de verhouding tussen bekostigde en niet-bekostigde
instellingen. De doelstellingen van de strategische agenda voor het hoger onderwijs kunnen
worden bereikt door bevordering van de interne dynamiek via gedragsregulering en
additionele financiële investeringen in het bekostigd hoger onderwijs. Dit betekent dat de
experimenten open bestel geen vervolg krijgen na beëindiging van de experimenten in 2015.
− Deelscenario: Dit is een scenario waarin het huidige bestel grosso modo ongewijzigd blijft.
Kern van dit scenario is dat de opleidingen waarvoor het bestel wordt aangepast met extra
budget worden gefinancierd. Dit is een mogelijkheid die door de Onderwijsraad in 2004 is
voorgesteld om het openen van het bestel eenvoudiger te maken. Bij uitbreiding van het

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

v

−

−

−

beschikbare budget kunnen met de additionele middelen extra opleidingen worden
bekostigd, terwijl de bestaande bekostigde opleidingen hun bekostiging behouden. Voor de
genoemde extra opleidingen kunnen dan zowel bestaande bekostigde als bestaande nietbekostigde instellingen in aanmerking komen. De selectie van de instellingen kan op
verschillende manieren plaatsvinden, bijvoorbeeld via een inhoudelijke beoordeling door een
onafhankelijke commissie of openbare aanbesteding.
Scenario voor de masteropleidingen: Dit scenario beoogt meer ruimte te bieden voor excellentie,
maar wel met behoud van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Hiervoor wordt een
knip gemaakt tussen de bachelor- en de masteropleidingen. Voor het bachelorniveau moeten
alle publieke waarborgen blijven bestaan en ligt een opener bestel niet voor de hand. Voor de
masteropleidingen moet vanwege de uitstralingseffecten meer ruimte worden geboden voor
excellentie. De differentiatie in het aanbod die hiervoor nodig is, komt in dit scenario via een
opener bestel tot stand. Via het toegankelijk maken van publieke bekostiging kunnen
excellente aanbieders uit bijvoorbeeld uit buitenland een kans krijgen op de Nederlandse
markt. Om de nieuwe concurrentie het hoofd te kunnen bieden, ligt het voor de hand dat de
bestaande instellingen een grotere autonomie krijgen, bijvoorbeeld op het terrein van selectie
en collegegelddifferentiatie.
Scenario voor een leven lang leren: Kern van dit voorstel is het ontwerp van een publiekprivaat
gefinancierde tweede leerweg voor werkenden en werkzoekenden. Deze tweede leerweg
moet een antwoord zijn op het gesignaleerde deelnametekort aan LLL in de categorie
25+/werkenden. Het gaat hierbij expliciet om de deelname aan deeltijd- en duale opleidingen
in het bekostigde hoger onderwijs. Doel is een samenwerking in ‘open netwerken’ in
combinatie met vraaggestuurde financiering, bijvoorbeeld in de vorm van vouchers en
leerrekeningen. In de netwerken laten arbeidsmarkt- en onderwijspartijen regionale en
sectorale personeelsbehoeften het uitgangspunt zijn voor individuele of collectieve
onderwijstrajecten. Private en particuliere opleidingen gaan hiervoor hun onderwijsaanbod
op elkaar afstemmen en elkaar aanvullen. De krachtenbundeling van publiek en privaat
onderwijs kan voor nieuwe combinaties in het aanbod zorgen. Private instellingen zullen
bijvoorbeeld geprikkeld worden om meer diplomagerichte trajecten aan te bieden en
hiervoor accreditatie aan te vragen. De bekostigde instellingen kunnen profiteren van de
meer klantgerichte aanpak van private onderwijsinstellingen en op basis hiervan een
innovatiever onderwijsaanbod realiseren. De overheid zal financiële ondersteuning moeten
bieden bij het opzetten en uitrollen van deze samenwerkingsverbanden. Hierbij moet de
gelijke behandeling van bekostigde en niet-bekostigde instellingen voorop staan.
100%-scenario: In dit scenario zal het bekostigingsmodel opener worden gemaakt voor alle
opleidingen in het hoger onderwijs. Dit betekent dat het onderscheid tussen bekostigde en
aangewezen instellingen uit de WHW wordt geschrapt. Er moet een generieke procedure
komen voor de toelating tot publieke bekostiging in het hoger onderwijs. Daarbij verschuift
de nadruk van de financiering van instellingen naar de financiering van opleidingen.
Accreditatie geldt als een noodzakelijke voorwaarde voor toelating tot publieke bekostiging.
Deze stap kan worden gezet met behoud van het wettelijke collegegeld en de
macrodoelmatigheidstoets als waarborgen van specifieke publieke belangen, zoals een goede
toegankelijkheid en de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

vi

SAMENVATTING

Voorkeursvolgorde
Het scenario voor een leven lang leren is volgens dit rapport het meest haalbare scenario voor
een opener bestel. Van dit scenario kunnen positieve economische effecten worden verwacht,
omdat het een oplossing biedt voor de bestaande ongelijke behandeling van bekostigde en nietbekostigde instellingen in de scholingsmarkt. Bij de scholing van werknemers en werkzoekenden
in de vorm van deeltijd- en duale opleidingen in het hoger onderwijs hebben de bekostigde
instellingen een marktaandeel van 23%. Het gaat hier om ruim 47.000 studenten waarvoor de
bekostigde instellingen een rijksbijdrage krijgen, die de niet-bekostigde concurrenten moeten
missen. Door deze scheiding weg te halen en de vrijkomende middelen te gebruiken voor de
vormgeving van een tweede leerweg kan de kostenefficiëntie en allocatieve efficiëntie van dit deel
van de scholingsmarkt verbeteren. Dit effect kan nog versterkt worden door via publiek-private
samenwerking nieuwe en innovatieve opleidingen te realiseren, die beter anticiperen op
veranderingen in de scholingsvraag dan het ‘oude’ aanbod.
Het next best scenario betreft het opener maken van het bekostigingsmodel voor de
masteropleidingen, waarbij de ‘research masters’ buiten beschouwing blijft. Dit scenario speelt in
op de vervaging van het onderscheid tussen initieel en postinitieel hoger onderwijs. Dit is een
ontwikkeling die uiteindelijk gevolgen heeft voor de plaatsing van de waterscheiding tussen
bekostigde en niet-bekostigde instellingen. Dit onderscheid is in de visie van dit rapport een
waarborg voor de publieke belangen in het hoger onderwijs, zoals de toegankelijkheid en de
kwaliteit. Deze belangen moeten tot en met de bacheloropleiding worden gewaarborgd en vragen
dus handhaving van de publieke belangendijk in het bekostigingsmodel voor dit segment van het
hoger onderwijs. Het mastersegment is gebaat bij meer differentiatie in het aanbod in combinatie
met een grotere nadruk op excellentie. Dit aanbod staat in veel gevallen dicht bij de arbeidsmarkt
en kan dus door de overheid via een ander bekostigingsmodel worden gereguleerd. De private
opbrengsten van dit type opleidingen voor de student rechtvaardigen een grotere eigen bijdrage.
De rijksbijdrage zou in dit scenario niet via de instellingen, maar volledig via de
onderwijsdeelnemers moeten lopen. Hiermee wordt de facto een opener bestel voor de
masteropleiding gerealiseerd. De vraaggestuurde rijksbijdrage zou vorm kunnen krijgen in de
vorm van specifieke beurzen – gericht op getalenteerde studenten ter bevordering van de
excellentie – en leenfaciliteiten. De interne dynamiek kan in dit scenario een impuls krijgen door
selectie aan de poort en collegegelddifferentiatie toe te staan.
Dit deelscenario kan mogelijk worden uitgebreid door het opener bestel ook te richten op
specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod. De eerste resultaten van de experimenten wijzen
uit dat een opener bestel specifieke doelgroepen gerichter bij het onderwijs kan betrekken. De
effecten in termen van onderwijsprestaties en arbeidsmarktkansen zullen echter pas in een later
stadium van de experimenten kunnen worden onderzocht. Dan zal blijken of de
knelpuntenvariant een haalbaar scenario voor een opener bestel is.
Bij alle scenario’s geldt dat het juridisch mogelijk moet zijn om ook voor de huidige nietbekostigde aanbieders een vorm van publieke financiering beschikbaar te stellen. Dit betekent dat
er criteria en procedures moeten worden ontwikkeld om dit mogelijk te maken. De meest
haalbare variant om aan dit doel te beantwoorden is via een regeling waarbij specifieke
opleidingen van thans niet-bekostigde instellingen in aanmerking komen voor een
overheidssubsidie. De tijdelijke subsidieregeling voor de experimenten open bestel vormt een

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

vii

voorbeeld hoe zo’n regeling praktisch kan worden vormgegeven. Bij een keuze voor een van de
bovenstaande scenario’s zou deze regeling bijvoorbeeld kunnen worden omgezet in een
structurele regeling voor het toekennen van publieke bekostiging aan specifieke opleidingen.

Overwegingen bij de voorkeursvolgorde
Bij het vaststellen van deze voorkeursvolgorde is rekening gehouden met de verwachte effecten
op de kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid van het hoger onderwijs, alsmede met de
budgettaire gevolgen. De precieze omvang van deze effecten kan door het ontbreken van
empirisch onderzoek niet zuiver worden geschat. De nadruk ligt daarom op de vergelijking van
de verwachte relatieve effecten van de scenario’s ten opzichte van elkaar. Ook is rekening
gehouden met de beleidsmatige, bestuurlijke en juridische argumenten die voor of tegen een
bepaald scenario voor een opener bestel kunnen pleiten.
Deze aanpak heeft tot gevolg dat het voorkeursscenario vanwege zijn reikwijdte naar alle
verwachting het grootste effect heeft op de doelmatigheid en kwaliteit. Het segment voor
deeltijd- en duale opleidingen is veel omvangrijker dan de deelname aan de hbo- en wo-masters.
Hier staat tegenover dat er onzekere budgettaire effecten zijn. Vooral het voorkeursscenario
gericht op een leven lang leren kent het risico van een oplopend budgettair beslag als de
maatregel ook daadwerkelijk leidt tot een sterke stijging van de deelname. Dit zal gevolgd worden
door de roep om uitbreiding van de overheidssubsidie voor een leven lang leren. Of die
uitbreiding wenselijk is, kan worden onderzocht in een maatschappelijke kosten-batenanalyse van
mogelijk extra overheidsbudget voor een stimulering van een leven lang leren.
In het scenario voor de masteropleidingen is het risico van een oplopend financieel beslag veel
kleiner, omdat de ontwikkeling van de studentenpopulatie in dit onderwijssegment beter kan
worden ingeschat. Dit maakt de financiering via een vraaggerichte subsidie beter beheersbaar.
Bovendien zou de nadruk juist moeten liggen op het verhogen van de eigen bijdrage in verband
met de verwachte persoonlijke opbrengsten. Het budgettaire effect zou dus voor dit scenario
pleiten wanneer we het vergelijken met het scenario gericht op een leven lang leren.
De reden om toch de voorkeur te geven aan dit laatste scenario heeft betrekking op de
onzekerheid rondom het effect van het masterscenario op de gewenste differentiatie en
kwaliteitsimpuls (excellentie) voor de masteropleidingen. Zal een opener bestel daadwerkelijk
leiden tot een toestroom van nieuwe excellente aanbieders uit binnen- en buitenland? Voor dit
rapport is door een externe deskundige uitgezocht of buitenlandse aanbieders geïnteresseerd
zouden zijn om bij een opener bestel de Nederlandse markt te betreden. De uitkomst van dit
onderzoek is dat dat waarschijnlijk niet het geval is. De aanbieders die zich actief bewegen op de
transnationale markt voor hoger onderwijs bieden vooral bacheloropleidingen aan op terreinen
waarvoor brede belangstelling uit het bedrijfsleven bestaat, zoals business administration en ICT.
Dit zijn niet de terreinen die voor de kwaliteitsimpuls in het hoger onderwijs moeten zorgen. De
beperkte afzetmarkt, de relatief hoge kosten van toetreding, bijvoorbeeld voor accreditatie, en de
onzekerheid over de toekomstige koers van overheidsbeleid (blijft de overheid achter het opener
bestel staan?), maken het onwaarschijnlijk dat Harvard en vergelijkbare instellingen de stap naar
de Nederlandse markt zullen zetten.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

viii

SAMENVATTING

Dit betekent dat de kwaliteitsimpuls vooral via de interne dynamiek tot stand moet komen. Dit
legt de nadruk op instrumenten die deze dynamiek kunnen bevorderen, zoals selectie aan de
poort en collegegelddifferentiatie. Dit zijn echter instrumenten die ook binnen het huidige
bekostigingsmodel kunnen worden ingezet.
Bij het 100%-scenario kan een onderscheid worden gemaakt tussen een variant zonder en met
waarborgen zoals het wettelijke collegegeld en de macrodoelmatigheidstoets. Een variant waarbij
deze waarborgen blijven bestaan kan een antwoord zijn op de bestuurlijke noodzaak om het
strikte onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen in de WHW op te heffen.
De economische effecten van deze variant zullen worden geremd door het blijven bestaan van de
waarborgen, maar in juridische zin zal voor de mogelijkheid tot publieke bekostiging een level
playing field gelden.
Een 100%-scenario waarbij waarborgen zoals het wettelijke collegegeld en de
macrodoelmatigheidstoets worden losgelaten, is een scenario met een geringe haalbaarheid. Dit
oordeel heeft te maken met de onzekere effecten van dit scenario. Hierboven is opgemerkt dat de
wetenschappelijke kennis over de economische effecten van een opener bestel erg beperkt is. De
invoering van een opener bestel via een 100%-scenario wordt daarmee een riskante onderneming
met potentieel aanzienlijke negatieve effecten. Hierbij kan lering worden getrokken uit de
evaluatie van eerdere marktwerkingsoperaties door het ministerie van Economische Zaken. Het
is opmerkelijk dat bij verschillende dossiers zelfs na invoering van een liberalisering of een andere
vorm van marktwerking, weinig empirische kennis is vergaard over de effecten van de
herregulering. Dit verklaart mede de huidige politieke onzekerheid bij ordeningsvraagstukken die
‘meer marktwerking’ lijken te suggereren.
Terugdraaien van liberalisering of privatisering brengt veel maatschappelijke kosten met zich mee
in de vorm van sociale onrust en economische schade. Dit is een uitkomst die moet worden
vermeden door vooraf voldoende kennis op te bouwen over de effecten van de herregulering en
bij de uitvoering voldoende waarborgen in te bouwen voor een zorgvuldige implementatie,
bijvoorbeeld door stapsgewijze invoering met go/no-go momenten en periodieke evaluaties.
Voor de effecten van een opener bestel is deze kennis nog onvoldoende aanwezig. Extra
onderzoek is nodig om de effecten van een opener bestel in het hoger onderwijs beter in kaart te
brengen. Zijn de effecten theoretisch voldoende onderbouwd? Is empirische onderbouwing van
de effecten op basis van buitenlands onderzoek voldoende toepasbaar in de Nederlandse
context? Dit zijn vragen die op basis van eerder onderzoek onvoldoende kunnen worden
beantwoord.

Randvoorwaarden
Vooral op het vlak van de bekostiging zal een opener bestel de nodige gevolgen hebben en zijn
met andere woorden randvoorwaarden nodig voor een haalbaar scenario. Beide
voorkeursscenario’s plaatsen in feite een knip in het bekostigingsmodel waarbij de bekostiging
voor specifieke doelgroepen niet langer via de instellingen zal lopen. Deze wijziging kan dus ook
worden gezien als een partiële invoering van vraaggestuurde financiering. Deze vraaggestuurde
financiering zal qua vormgeving aan bepaalde randvoorwaarden moeten voldoen. Daarnaast
speelt de vraag wat de wijziging betekent voor de macrobeheersing van de overheidsuitgaven.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ix

Vraaggestuurde financiering voor bevordering van een leven lang leren via het hoger onderwijs
vraagt de invoering van een voucher of leerrecht waarmee werknemers scholing kunnen
financiering. Dit sluit aan bij een eerder pleidooi van de Sociaal-Economische Raad voor een
individuele scholingsfaciliteit. Voor de vormgeving hiervan zijn verschillende modaliteiten
denkbaar. De voucher kan bijvoorbeeld in natura worden genoten door hem bij de
onderwijsinstellingen in te wisselen voor onderwijstijd. De onderwijsdeelnemer moet in deze
opzet bij aanmelding voldoen aan de gebruikelijke toelatingseisen voor het hoger onderwijs. De
voucher betekent vervolgens dat de onderwijsinstelling voor deze deelnemer een rijksbijdrage
krijgt. Een andere mogelijkheid is de invoering van een individuele leerrekening voor werknemers
waarop gespaard kan worden voor de bekostiging van scholingsactiviteiten, zoals het werkbudget
dat is voorgesteld door de Commissie Arbeidsparticipatie (Bakker). In beide gevallen moet de
voucher of het leerrecht inzetbaar zijn bij zowel bekostigde als niet-bekostigde instellingen.
Een knelpunt is de invoering van zo’n recht of rekening voor alle 7,7 miljoen werknemers en
werkzoekenden in Nederland. Dit advies betreft de invoering van een opener bestel voor het
hoger onderwijs, wat de kring van begunstigden dus beperkt. Dit zou pleiten voor een specifiek
leerrecht of voucher voor het hoger onderwijs, omdat de beperking van de werkingssfeer tot het
hoger onderwijs bij invoering van een individuele leerrekening niet is te verdedigen. Dit zou een
aanpak vergen waarbij scholing op alle onderwijsniveaus wordt gestimuleerd en waarvoor het
budget dus ook vele malen groter zou moeten zijn.
Bij het scenario voor de mastersopleidingen spelen deze problemen in mindere mate, mede
omdat de doelgroep veel minder omvangrijk is. Vraagsturing kan hier worden vormgegeven via
een beurzenstelsel of een leenfaciliteit. De beheersbaarheid van de macro-uitgaven kan worden
gecontroleerd door de eigen bijdrage van studenten uit te breiden en de groei van de uitgaven te
baseren op de geprognosticeerde instroom op mastersniveau. De macrodoelmatigheidstoets kan
dus worden afgeschaft voor dit segment van het hoger onderwijs.
Andere randvoorwaarden voor een opener bestel in deze scenario’s liggen op het terrein van het
mededingingsbeleid. Dit is een van factoren die in de visie van dit rapport verantwoordelijk is
voor het ondergraven van de dijk tussen bekostigd en niet-bekostigd hoger onderwijs. De interne
dynamiek in het hoger onderwijs veroorzaakt veranderingen in het veld waarbij het voor
mededingingsautoriteiten steeds moeilijker wordt om bekostigd hoger onderwijs juridisch gezien
als niet-economische activiteit te behandelen. Dit is een ontwikkeling die ook plaatsvindt in
andere sectoren zoals de gezondheidszorg, waarbij dienstverlening met een publiek belang en
publieke waarborgen verzorgd wordt door autonome instellingen die met elkaar in concurrentie
treden.
De vraag is wat de gevolgen zijn van het toepasselijk worden van de mededingingsregels op het
hoger onderwijs. Voor dit rapport is het van belang dat deze ontwikkeling ook zal plaatsvinden
als het huidige bestel niet wordt geopend en het onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde
instellingen dus blijft bestaan. De vormgeving van een opener bestel is volgens dit rapport een
kans om met regelgeving en toezicht te anticiperen op deze verandering. Het van toepassing
worden van het mededingingsrecht betekent niet dat het onderwijs gedwongen wordt geopend
voor concurrentie. Het onderwijs geldt in het mededingingrecht als een dienst van algemeen
economisch belang waarvoor een afgezwakte vorm van mededingingstoezicht geldt. De publieke

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

x

SAMENVATTING

bekostiging zou dus zeker niet als een verboden vorm van staatssteun gelden. Wel kunnen er
bepaalde randvoorwaarden aan de wijze van bekostiging worden gesteld. Het opener maken van
het bestel via het wijzigen van de bekostigingsregels zou een geschikte manier zijn om hier op
voorhand regelgeving voor te ontwerpen.

Conclusie
Dit rapport bespreekt de haalbaarheid van een opener bestel in het hoger onderwijs in vijf
scenario’s. Deze scenario’s sluiten aan bij de hoofdlijnen van het beleid zoals de minister die heeft
uitgezet in de strategische agenda voor het hoger onderwijs, Het Hoogste Goed (2007). Dit betreft
het streven naar kwaliteitsverbetering, de professionalisering van de onderwijsinstellingen en de
50%-doelstelling voor de beroepsbevolking. Deze relatie is cruciaal voor een succesvolle
implementatie van een opener bestel. Dit is in de visie van dit rapport geen geïsoleerd dossier,
maar juist een noodzakelijke herijking van het bekostigingsmodel die wordt afgedwongen door
verschillende ontwikkelingen binnen en buiten het onderwijsveld. Dit rapport heeft hiervoor het
onderscheid gebruikt van de interne dynamiek, die mede gestuurd wordt via de gedragsregulering
van het bekostigingsmodel, en de externe dynamiek van toe- en uittreding. Het opener bestel
moet de externe dynamiek reguleren op een manier die beter past bij de autonome en
beleidsmatige ontwikkeling in de interne dynamiek. Hierbij is een voorzichtige aanpak geboden,
omdat de wetenschappelijke kennis over de economische en andere effecten van een opener
bestel nog beperkt is. Deze kennisbasis moet worden uitgebreid via de experimenten en
aanvullend onderzoek, voordat verdere stappen op weg naar een opener bestel kunnen
plaatsvinden.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

1

1

Inleiding

Dit rapport bespreekt de haalbaarheid van verschillende scenario’s voor de totstandkoming van
een open bestel in het hoger onderwijs. Het rapport is geschreven in opdracht van de Commissie
Experimenten Open Bestel. Voor de totstandkoming van dit advies is drs. L.A.W. Tieben van
SEO Economisch Onderzoek aangesteld als secretaris van de commissie. De opdracht voor het
rapport was als volgt:
−
−
−

Ontwerp een programma van eisen voor een opener bestel dat bevorderend werkt op een
leven lang leren;
Schets enkele levensvatbare varianten, eventueel met een best en next best variant;
Bespreek de voornaamste kansen en knelpunten op de korte termijn.

Dit onderzoek is gebaseerd op literatuuronderzoek. Voor specifieke vragen zijn twee papers door
deskundigen geschreven. De Deense onderzoekster Line Verbik heeft in opdracht voor de
commissie een paper opgesteld over de internationale markt voor hoger onderwijs als
achtergrond voor de vraag of een opener bestel in Nederland buitenlandse aanbieders naar de
Nederlandse markt zal lokken. Prof. Mr. P. Zoontjens van de Universiteit van Tilburg is gevraagd
een analyse te maken de juridische aspecten rondom het bekostigingsmodel in de WHW en de
mogelijke wijzigingen daarin voor een opener bestel.
Voor de toetsing van de scenario’s van dit rapport is een serie gesprekken gevoerd met
deskundigen en belanghebbenden in het onderwijsveld.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

2

3

Vraagstelling

Dit rapport onderzoekt de haalbaarheid van verschillende scenario’s voor het realiseren van een
opener bestel in het hoger onderwijs. Het thema ‘open bestel’ staat op de beleidsagenda als
mogelijk antwoord op diverse knelpunten in het hoger onderwijs.
In de eerste plaats speelt de kwaliteit van het hoger onderwijs een rol. De strategische agenda voor
het hoger onderwijs Het hoogste goed (2007) concludeert dat de basiskwaliteit van het hoger
onderwijs over het algemeen van goed niveau is, maar dat er verschillende verbeterpunten zijn.
Zo zouden studenten zich onvoldoende uitgedaagd voelen en zijn er klachten over het aantal
contacturen.2 Deze problemen houden verband met het oordeel van de OESO in zijn Thematic
Review of Tertiary Education (2007) dat het Nederlandse hoger onderwijs een gebrek aan
responsiviteit laat zien: er is te weinig differentiatie en maatwerk en het onderwijsaanbod reageert
onvoldoende op prikkels uit de markt.3
Het gevolg hiervan is een tweede knelpunt. Het landschap van het Nederlandse hoger onderwijs is
relatief vlak en kent te weinig excellente pieken, die van groot belang zijn voor bevordering van
de innovatie. Nederlandse universiteiten scoren bijvoorbeeld redelijk op internationale rankings
zoals die van de Shanghai Jiao Tong University.4 Wat betreft onderzoek staan de meeste
Nederlandse universiteiten in de top 200 en één in de top 50. Maar in de internationale economie
is gemiddeld niet voldoende. Nederland zit qua productiviteitsniveau mondiaal gezien aan de top.
Voor verdere groei zijn innovatieve doorbraken nodig met het potentieel om de ‘technology
frontier’ te verschuiven. Dit lukt niet met een gemiddeld niveau van onderwijs en onderzoek.
Voor innovatie is topklasse nodig.5 Een opener bestel zou aanbieders van excellent hoger
onderwijs mogelijk kunnen verleiden activiteiten in Nederland te ontplooien en zou omgekeerd
Nederlandse instellingen meer speelruimte bieden om in excellentie te investeren. Hierbij speelt
mee dat er een spanning zit tussen de ambities in het hoger onderwijs, onder meer met het oog
op de kenniseconomie, en de beperkte ruimte in de publieke middelen. Misschien kunnen via een
opener bestel extra private middelen worden uitgelokt om de ambities te verwezenlijken.6
Het derde knelpunt betreft de instroom en uitstroom van het hoger onderwijs in kwantitatieve
termen. Het kabinet heeft stevige ambities geformuleerd om de achterstand in opleidingsniveau
van de Nederlandse beroepsbevolking in te lopen: in 2020 moet 50% van de beroepsbevolking in
het bezit van zijn van een diploma op hoger onderwijsniveau. Dit stelt forse eisen aan de
prestaties van het hoger onderwijs. Daarbij komt de relatief grote uitval van ongeveer 30%, die
volgens de kabinetsplannen fors omlaag zal moeten.
Naast een beleidsmatige aanpak zoals voorgesteld in de strategische agenda voor het hoger
onderwijs, kan een institutionele herijking van het onderwijsveld helpen om deze knelpunten aan

2
3
4
5
6

Zie: Ministerie van OCW (2007), pp. 8 en 22.
Zie: OESO (2007), pp. 22-23.
Zie: <http://www.arwu.org>.
Het streven naar excellentie is mede daarom een van de speerpunten op de kennisinvesteringsagenda van het
Innovatieplatform. Zie: Innovatieplatform (2006).
Zie: IBO (2004), p. 13.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 2

te pakken. Dit veld wordt op dit moment gekenmerkt door een strikte scheiding tussen
bekostigde en niet-bekostigde instellingen. De OESO heeft voorgesteld om dit onderscheid op te
heffen als een van de instrumenten om de genoemde knelpunten aan te pakken.7 Dit is in
essentie wat met de term ‘open bestel’ wordt bedoeld.
Dit rapport pleit echter voor een nadere toespitsing van dit begrip. De beleidsdiscussie over het
thema open bestel kent tot op heden een eenzijdige fixatie op de noodzaak van meer
marktwerking in het hoger onderwijs zonder daarbij de randvoorwaarden voor het functioneren
van het onderwijssysteem in te vullen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de studies die door het CPB in
2004 en IBO (2004) zijn verricht. De toespitsing van dit rapport houdt in dat we beter van een
‘opener bestel’ kunnen spreken om de aandacht nadrukkelijker op de randvoorwaarden te
vestigen. Het hoger onderwijs kent al een vorm van marktwerking, omdat instellingen met elkaar
concurreren bij het aantrekken van studenten. Dit is de interne dynamiek van het hoger onderwijs
die een vorm van gedragsregulering kent via de randvoorwaarden voor de toekenning van
bekostiging. In aanvulling hierop kent het hoger onderwijs een externe dynamiek door toe- en
uittreding van instellingen. Instellingen kunnen hun opleidingen bij het Nederlands-Vlaams
Accreditatie Orgaan (NVAO) laten accrediteren en bij het voldoen aan de eisen registreren als
een wettelijk erkende opleiding.8 Dit systeem houdt in dat toetreding tot het hoger onderwijs in
beginsel voor iedere aanbieder mogelijk is. Het is in die zin ook niet nodig om in absolute termen
over een open bestel te praten; het bestaat al.
Bij de externe dynamiek in het hoger onderwijs is echter sprake van een dichotomie die het
centrale thema van dit rapport vormt. Dit is het onderscheid tussen bekostigde en nietbekostigde instellingen. Bekostigde instellingen ontvangen een rijksbijdrage voor het verzorgen
van hoger onderwijs en tegenover die bijdrage staan aanvullende plichten, zoals een wettelijk
vastgesteld collegegeld. Die aanvullende plichten zijn begrijpelijk vanuit de noodzaak om het
publieke belang van de inzet van overheidsmiddelen te waarborgen. Niet-bekostigde instellingen
hebben een grotere autonomie dan bekostigde instellingen, maar kennen geen beleidsvrijheid als
het gaat om de keuze tussen publieke bekostiging of de commerciële markt. De oorzaak hiervan
ligt bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijke onderzoek (WHW). Deze wet stelt als eis voor
overheidsfinanciering dat de instelling is opgenomen in de lijst met bekostigde instellingen in de
bijlage van de WHW. Maar hoe komt een instelling op deze lijst? De wet biedt hiervoor geen
criteria. De wet vormt zo een vrijwel onneembare dijk tussen de bekostigde en niet-bekostigde
instellingen.
Deze waterscheiding kan functioneel zijn in de zin dat hij uitdrukking geeft aan de rol van de
overheid bij het waarborgen van publieke belangen in het initiële onderwijs. Niet-bekostigde
instellingen bedienen vooral het postinitiële onderwijs, zodat sprake kan zijn van een vorm van
arbeidsdeling met mogelijk positieve maatschappelijke effecten.

7

8

Bij zijn conclusies op het hoofdstuk “Resourcing tertiary eduction” stelt de OESO dat “Private, accredited
institutions should not be excluded from participation in incentive funding channels where they may have an
important function because they serve a particular population, or have special ties to an industry branch, or
provide healthy competition for excellence and cost with public institutions.” Zie: OESO (2007), p. 33.
Deze registratie vindt plaats in het CROHO: het centraal register opleidingen hoger onderwijs. Registratie in
het CROHO betekent dat studenten voor deze opleiding recht hebben op studiefinanciering en bij het
succesvol afronden van hun opleiding een wettelijk erkende graad ontvangen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VRAAGSTELLING

5

Volgens dit rapport zijn er verschillende redenen om de maatschappelijke meerwaarde van de
‘dijk’ in het hoger onderwijs kritisch te bekijken. Dit betreft in de eerste plaats het
eenrichtingsverkeer over de dijk. Wet- en regelgeving staan toe dat bekostigde instellingen onder
voorwaarden postinitiële opleidingen ontwikkelen die buiten de publieke bekostiging vallen.9 Van
deze ruimte wordt in toenemende mate gebruikgemaakt. Dit zijn opleidingen die de
hoofdactiviteit vormen van de niet-bekostigde aanbieders in het hoger onderwijs. Door de
groeiende aandacht voor het postinitiële onderwijs schurken de bekostigde instellingen met de
aard van hun activiteiten steeds nadrukkelijker aan tegen het niet-bekostigde segment.
Omgekeerd kunnen de niet-bekostigde instellingen geen beroep doen op de publieke middelen.
Hierdoor ontstaat een ongelijke behandeling van het bekostigd en niet-bekostigd onderwijs, die
de vraag oproept of het gesloten karakter van de WHW-bijlage vanuit bestuurlijk oogpunt
houdbaar is.
Deze ontwikkeling geeft in de tweede plaats aan dat het onderscheid tussen initieel en postinitieel
onderwijs aan het vervagen is. De bekostigingsregels van de WHW dienen het publieke belang in
het initiële onderwijs. Voor het postinitiële onderwijs wordt de student over het algemeen geacht
zelf de vruchten van de opleiding te plukken en ligt een bijdrage via de rijksmiddelen minder voor
de hand. Dit onderscheid initieel versus postinitieel is echter aan het vervagen.10 Werknemers
zien deelname aan het reguliere hoger onderwijs in toenemende mate als een vorm van scholing.
Omgekeerd liggen de opleidingen in de initiële fase in sommige gevallen dicht tegen de markt aan
en slaat de meerwaarde van dit onderwijs vooral bij de student zelf neer in de vorm van een
hogere contante waarde van het verwachte inkomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de ‘professional
masters’. Het gevolg van het vervagen van het onderscheid initieel/postinitieel onderwijs is dat
niet duidelijk is waar de dijk voor het bekostigd onderwijs precies zou moeten liggen.
Een derde bedreiging voor het strikte onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen
betreft het mededingingsbeleid. Bekostigd hoger onderwijs is vanwege de verschillende publieke
waarborgen in het verleden door de NMa aangemerkt als een niet-economische activiteit waarop
de Mededingingswet niet van toepassing is. De kans bestaat dat dit oordeel wordt aangepast op
grond van de interne dynamiek van het hoger onderwijs en de toenemende internationalisering
van het onderwijsveld. Dit zou betekenen dat het nationale en Europese mededingingsrecht van
toepassing wordt op het bekostigd hoger onderwijs. In dit geval zou het bekostigingsmodel van
de WHW getoetst kunnen worden aan de staatssteunregels, het concentratietoezicht, het
kartelverbod en het verbod op misbruik van een economische machtspositie. Dit is een
ontwikkeling die de dijk in het onderwijslandschap in feite ondergraaft.
Een vierde ontwikkeling waarmee rekening moet worden gehouden is de internationalisatie.
Sommige Nederlandse universiteiten hebben een sterke aantrekkingskracht op buitenlandse
studenten. De Nederlandse belastingbetaler betaalt een deel van de opleiding van deze
buitenlandse studenten.11 Het is de vraag of de publieke belangen van het hoger onderwijs
worden bevorderd door deze subsidie wanneer ons land op het vlak van de internationale
studentenmobiliteit een ‘handelstekort’ kent door een groter aantal inkomende dan vertrekkende
9
10
11

Zie: Ministerie van OCW (2003/2004).
Zie: SER (2002).
Het gaat hier om buitenlandse studenten die op individuele basis, dus niet in het kader van een uitwisseling,
hun studie in Nederland volgen en dus als reguliere student moeten worden beschouwd. De buitenlandse
studenten moeten wel collegegeld betalen. Zie: De notities ‘helderheid ‘ van het Ministerie van OCW
(2003/2004).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 2

studenten. In meer brede zin roept de internationalisatie van zowel de economie als het onderwijs
vragen op over de institutionele ordening en aansturing van het hoger onderwijs. Is er, als de
ambitie van een Europese onderwijsruimte realiteit wordt, nog wel ruimte voor een strikt
Nederlandse regulering van het hoger onderwijs? Ritzen (2007) stelt zelfs dat de pressie van de
internationale economie zo groot is dat het hoger onderwijs uit het publieke bestel moet.12
Ten slotte heeft de bescherming van het wettelijke onderscheid tussen bekostigde en nietbekostigde instelling effecten op de prikkels voor de interne dynamiek. Dit is een conclusie die
ook door de OESO in zijn Thematic Review wordt getrokken.13 Binnen de dijk kennen de
bekostigde instellingen een ruime mate van autonomie, maar ontbreken de juiste prikkels voor
bijvoorbeeld kwaliteitsverbetering of een betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt.
Ook beperken de voorwaarden voor publieke bekostiging de instellingen om dit soort innovaties
door te voeren. Dit kan gecorrigeerd worden door verandering van de bekostigingssystematiek
binnen de dijk of door de uitdagende werking van de externe dynamiek te bevorderen en de
instellingen daarbij meer autonomie te geven.
Dit zijn vijf punten die voor dit rapport aanleiding zijn om het strikte onderscheid tussen
bekostigde en niet-bekostigde instellingen in de WHW aan de orde te stellen. De centrale vraag is
daarbij welke scenario’s denkbaar zijn voor hervorming van het bekostigingsmodel. Hoe hoog
moet de dijk zijn en aan welke voorwaarden moet het verkeer over de dijk voldoen? Dit is een
benadering die aansluit bij het advies van de Onderwijsraad uit 2004 over Ruimte voor nieuwe
aanbieders in het hoger onderwijs. Volgens dit advies is het kenmerk van een opener bestel dat nietbekostigde instellingen, die voldoen aan accreditatie en wettelijke bekostigingsvoorwaarden, de
mogelijkheid krijgen om bekostigde opleidingen aan te bieden. Concreet stelt de Onderwijsraad
voor de vaste lijst van de WHW met bekostigde instellingen te laten vallen, evenals het principe
van aanwijzing. Dit is dus geen kwestie van een volledig vrije markt voor hoger onderwijs. Het
gaat bij de discussie over een opener bestel in de eerste plaats over de wijziging van de
voorwaarden tot toetreding tot een gereguleerde sector waar publieke belangen een centrale rol
spelen.
Centrale vragen
Op basis van deze preambule zijn de centrale vragen voor dit rapport de volgende:
−
Wat is de meerwaarde van een opener bestel in het hoger onderwijs? Specifiek zal worden
gekeken naar het type aanbod dat hiermee kan worden gerealiseerd. In het verlengde
hiervan zal worden onderzocht of die meerwaarde kan liggen in de focus op een leven
lang leren.
−
Onder welke randvoorwaarden kan een opener bestel levensvatbaar zijn? Het gaat hier om
de randvoorwaarden op het terrein van macrodoelmatigheid, selectie van studenten, de
hoogte van het collegegeld, de bepalingen op het gebied van het mededingingsbeleid en
overige institutionele factoren. Speciale aandacht verdienen de factoren die bevorderend
of belemmerend werken op de deelname aan een leven lang leren.

12

13

Zijn belangrijkste reden is dat het Europese hoger onderwijs veel minder financiering heeft dan bijvoorbeeld
het onderwijs in Japan en de VS. Door de regeldruk van het gesloten publieke bestel te verminderen moet er
ruimte komen voor vrijere collegetarieven en private financiering. Zie: Ritzen (2007), p. 18.
Zie: OESO (2007), p. 23.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VRAAGSTELLING

−

7

Voor het vormgeven van een bestel van eisen voor mogelijk andere
financieringsarrangementen moeten de juridische gevolgen voor de WHW worden
onderzocht. Twee vragen staan hierbij centraal:
o Hoe kun je een toetredingsprocedure voor bekostiging juridisch vormgeven?
o Wat is de juridische haalbaarheid en wat zijn de juridische gevolgen van de
varianten die de commissie in dit rapport gaat aanbevelen?

Opzet van het onderzoek
Schematisch is dit rapport als volgt opgezet. Het volgende hoofdstuk bespreekt de mogelijke
invulling van een opener bestel aan de hand van verschillende beslissingsvariabelen. Op basis van
de verwachte effecten van deze variabelen en het mogelijke draagvlak hiervoor stellen we vijf
scenario’s op in hoofdstuk 4. Om de voorkeursvolgorde te bepalen is meer informatie nodig over
de randvoorwaarden om een opener bestel goed te kunnen laten functioneren. Hierbij kijken we
eerst naar de factoren die bevorderend of belemmerend werken op een leven lang leren in
hoofdstuk 5. Vervolgens komt de internationale dimensie aan bod in hoofdstuk 6. De vraag is
hier mede of excellent hoger onderwijs een impuls kan krijgen door nieuw aanbod uit het
buitenland. Hoofdstuk 7 kijkt naar de gevolgen voor het bekostigingsmodel. Wat betekent een
opener bestel voor de voorwaarden voor bekostiging, zoals die in de WHW zijn opgenomen? In
hoofdstuk 8 wordt het mededingingsbeleid besproken. Hoofdstuk 9 trekt conclusies en
presenteert de voorkeursvolgorde van de scenario’s.
Figuur 2.1

Samenhang van de hoofdstukken

Beslissingsvariabelen (H 3)

Effecten opener bestel (H 3)

Invulling scenario’s (H 4)

Voorkeursvolgorde?

Randvoorwaarden
Leven lang leren (H 5)
Internationale aspecten (H 6)
Bekostiging (H 7)
Mededingingsbeleid (H 8)

Conclusie (H 9)

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

3

9

Analysekader

3.1 Beslissingsvariabelen
In het vorige hoofdstuk zijn verschillende redenen besproken waarom een opener bestel
meerwaarde kan hebben. In dit hoofdstuk wordt de aanzet gegeven voor de invulling van de
scenario’s voor het realiseren van dit doel. Het startpunt hiervoor is de vraag of een opener bestel
de juiste aanpak is voor de gesignaleerde knelpunten. Misschien moet de voorkeur worden
gegeven aan veranderingen binnen het huidige bestel, die dus aangrijpen bij wat we hiervoor de
interne dynamiek hebben genoemd. Dit is de eerste beslissingsvariabele in het analysekader van
dit rapport: Wat zijn de verbeterpunten binnen het huidige bekostigingsmodel waarbij het strikte
onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen dus blijft bestaan?
De meerwaarde van een opener bestel moet ten opzichte van dit nulscenario worden aangetoond.
Voor de vormgeving van een opener bestel zijn verschillende mogelijkheden. Burger, Hoen,
Venniker en Webbink (2004) bepleiten een aanpak waarin de belemmeringen voor de toetreding
van nieuwe aanbieders in het bekostigde hoger onderwijs zo veel mogelijk worden weggenomen.
Dit houdt volgens deze auteurs concreet in dat de macrodoelmatigheidstoets vervalt evenals de
locatie-eis en breedte-eis in de WHW. Daarnaast moet de financiering worden aangepast, zodanig
dat alle geaccrediteerde opleidingen publieke bekostiging kunnen krijgen. Het level playing field
tussen bekostigde en niet-bekostigde aanbieders is daarmee het uitgangspunt voor deze CPBstudie, maar ook voor IBO (2004).
Dit level playing field wordt in dit rapport gebruikt als het uitgangspunt voor de scenario’s. Dit
houdt in dat accreditatie de belangrijkste toegangseis tot het hoger onderwijs wordt. In dit
uitgangspunt veronderstellen we dat voor alle geaccrediteerde opleidingen ook een rijksbijdrage
kan worden aangevraagd. Het onderscheid tussen bekostigde en aangewezen instellingen in het
hoger onderwijs vervalt daarmee. Accreditatie is de nieuwe ‘dijk’ in het hoger onderwijs. Een
andere voorwaarde in dit uitgangspunt is dat de financiering voldoende studentvolgend is, zodat
instellingen een financiële prikkel hebben om hun onderwijsaanbod op (veranderingen in) de
vraag af te stemmen.
De vervolgvraag is hoe dit uitgangspunt kan worden uitgewerkt om scenario’s te ontwikkelen die
voldoen aan de eis van haalbaarheid. We gebruiken hiervoor vier beslissingsvariabelen:
1. De mogelijkheid van collegegelddifferentiatie;
2. Financiering van nieuwe opleidingen uit extra budget;
3. Het loslaten van de macrodoelmatigheidstoets;
4. Het beperken van een opener bestel tot een deelsegment van het hoger onderwijs.
De eerste drie van deze beslissingsvariabelen hebben een relatie met de zogenoemde ijzeren
driehoek in het hoger onderwijs. Deze driehoek geeft het spanningsveld weer tussen een vast
rijksbudget voor hoger onderwijs, wettelijk vastgesteld collegegeld en een groeiend aantal

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 3

studerenden (zie figuur 3.1.). Dit is een driehoek die gaat knellen op het moment dat het
gemiddelde budget per student niet kostendekkend is, dus wanneer:
Gemiddelde overheidsbijdrage per student + collegegeld per student ≤ Gemiddelde kosten per
student.
Instellingen kunnen het rijksbudget en het collegegeld niet beïnvloeden en hebben in deze situatie
dus geen andere keuze dan het doorvoeren van besparingen of efficiëntieverbeteringen. Op
macroniveau staan de overheid meer instrumenten ter beschikking. Zo probeert de minister van
OCW de groei van het rijksbudget voor hoger onderwijs via de macrodoelmatigheidstoets te
reguleren. Dit is de toets die alle nieuw toegelaten opleidingen moeten doorlopen om
daadwerkelijk in aanmerking te komen voor bekostiging. Door minder opleidingen toe te laten,
kan de minister op indirecte wijze de groei van het totale budget beheersen.14 De minister
probeert hiermee tevens verspilling van overheidsgeld te voorkomen door de toets formeel te
baseren op “de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het
geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs.” (artikel 6.2 WHW).
Figuur 3.1

IJzeren driehoek hoger onderwijs

Groei van het
aantal studenten

Vast rijksbudget
hoger onderwijs

Wett. vastgesteld
collegegeld

Hoe voorkomen instellingen dat:
overheidsbijdrage per student + collegegeld per student ≤ gemiddelde kosten per student?

Dit planningsmodel wringt met de toonzetting van de strategische agenda voor het hoger
onderwijs waarin een centrale rol is weggelegd voor de autonomie van de instellingen.15 Het
uitgangspunt van een opener bestel vergroot deze beleidsvrijheid nog verder, doordat het
onderscheid tussen bekostigde en aangewezen instellingen verdwijnt. Het gevolg is een
oplopende spanning in de ijzeren driehoek. Het aantal bekostigde instellingen neemt mogelijk
toe, maar het collegegeld en het totale rijksbudget voor hoger onderwijs staan vast. Dit kan alleen
maar leiden tot een versnippering van het budget.
De eerste uitbreiding van dit basisscenario is daarom de mogelijkheid van collegegelddifferentiatie.
Nieuwe en bestaande aanbieders zijn dan niet gebonden aan een wettelijk vastgesteld collegegeld,
zodat er in het hoger onderwijs op prijs kan worden geconcurreerd. Dit is een van de opties die
14
15

Dit gebeurt op indirecte wijze, omdat het aantal studenten voor het grootste deel bepalend is voor de omvang
van de bekostiging die instellingen ontvangen.
Zie: Ministerie van OCW (2007).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ANALYSEKADER

11

in zowel Burger, Hoen, Venniker en Webbink (2004) als IBO (2004) wordt gesuggereerd.
Volgens Jacobs (2006) zal een opener bestel pas echt welvaartswinst opleveren bij een combinatie
met collegegelddifferentiatie. Zonder deze mogelijkheid heeft iedere aanbieder (gevestigd en
toetreder) dezelfde financiële speelruimte voor het realiseren van zijn aanbod, wat volgens Jacobs
de mogelijkheid voor differentiatie en innovatie sterk beperkt. Om deze redenen is de
mogelijkheid van collegegelddifferentiatie de eerste beslissingsvariabele voor de scenario’s.16
De tweede beslissingsvariabele is de omvang van het rijksbudget voor hoger onderwijs. De
Onderwijsraad (2004) gebruikt deze optie als smeermiddel om de acceptatie van een opener
bestel te bevorderen.17 Dit is een strategie die in de literatuur als ‘grandfathering’ wordt geduid:
de rechten van de huidige bekostigde instellingen blijven intact, maar de versnippering van het
totale budget wordt voorkomen door de nieuwe toetreders uit extra overheidsbudget te
financieren. Dit roept de vraag op of deze stijging van de overheidsuitgaven gerechtvaardigd is.
Zijn de marginale kosten van deze extra uitgaven in balans met de verwachte marginale baten?
De Onderwijsraad probeert dit evenwicht te borgen door het bestel alleen te openen voor
opleidingen die specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod kunnen oplossen. Daarvan kan
verwacht worden dat ze maatschappelijk gezien extra baten opleveren. Kortom, bij deze
uitbreiding van het basisscenario kan het totale rijksbudget worden gebruikt om ruimte te creëren
in de driehoek en de acceptatie van een opener bestel te bevorderen.
De derde beslissingsvariabele sluit hier qua filosofie direct op aan. Naar mate het centrale regiemodel
meer en meer wordt losgelaten in ruil voor een grotere beleidsvrijheid en autonomie van
instellingen, komt de vraag naar voren of de macrodoelmatigheidstoets behouden moet blijven.
Met deze toets reguleert de overheid zoals gezegd de toetreding van opleidingen tot het
bekostigde stelsel en daarmee indirect de groei van de totale uitgaven (zie kader). De afgeleide
doelstelling van de toets is om de aansluiting tussen vraag en aanbod op de onderwijsmarkt te
reguleren, de controle op “het geheel van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs.”
De OESO heeft in de Thematic Review opgemerkt dat deze sturende invloed op het
onderwijsaanbod inconsistent is met de grote autonomie van instellingen en daardoor innovatie
in het aanbod remt.18 Bij sturing op afstand past een meer bescheiden rol voor de minister van
OCW. Het zou volgens de OESO logisch zijn om de bekostigde instellingen de beleidsvrijheid te
geven die past bij hun autonome positie en de aanpassing van hun opleidingenaanbod te
beschouwen als een vorm van ‘ondernemersrisico’. Dit betekent dus afschaffing van de
doelmatigheidstoets.
Hoen, Burger, Venniker en Webbink (2004) en IBO (2004) zien het afschaffen van de
macrodoelmatigheidstoets als een integraal onderdeel van een opener bestel, omdat de regulering
van het aanbod via zo’n toets een toetredingsdrempel is die de externe dynamiek frustreert. De
Onderwijsraad
(2004)
benadrukt
echter
de
beleidsmatige
functie
van
de
macrodoelmatigheidstoets als instrument voor het reguleren van de aansluiting tussen hoger

16

17

18

De wijze waarop collegegelddifferentiatie wordt doorgevoerd is niet ingevuld. Hiervoor zijn verschillende
modellen denkbaar. Differentiatie kan gereguleerd plaatsvinden door tariefschalen te hanteren voor
verschillende opleidingen. Een andere variant is om instellingen volledige vrijheid te geven bij het vaststellen
van de collegegelden.
Dit is een van de opties uit het advies van de Onderwijsraad. De andere optie is een opener bestel voor alle
opleidingen, maar dan ook met de mogelijkheid van uittreding (al dan niet gedwongen) om versnippering van
het budget tegen te gaan.
Zie: OESO (2007), p. 22 en pp. 54-58.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 3

onderwijs en arbeidsmarkt.19 Ook in dit rapport is het afschaffen van de
macrodoelmatigheidstoets geen onlosmakelijk onderdeel van het basisscenario voor een opener
bestel. Het is een beslissingsvariabele die kan worden ingezet bij de vormgeving van een opener
bestel, afhankelijk van het oordeel over de meerwaarde van dit instrument voor het hoger
onderwijsbeleid.

Macrodoelmatigheidstoets
De criteria voor de beoordeling van de doelmatigheid van nieuwe en bestaande opleidingen zijn door
de minister van OCW uitgewerkt in de beleidsnotitie doelmatigheid hoger onderwijs. De criteria die voor de
beoordeling van nieuwe opleidingen gelden zijn als volgt:
− Draagt de opleiding bij aan de verdere ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving
doordat de opleiding tegemoetkomt aan nieuwe beroepen, of nieuwe wetenschappelijke
ontwikkelingen in innovatieve sectoren van de Nederlandse economie?
− Voorziet de opleiding in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de
overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is als
sectorwerkgever?
De volgende criteria gelden wanneer er sprake is van meerdere initiatieven voor het starten van
opleidingen, die identiek of soortgelijk zijn:
− realisering van de opleiding mag niet leiden tot nadelige effecten voor de benutting van de
bestaande capaciteit in infrastructuur in het desbetreffende onderwijsdomein, en
− inbedding van de opleiding in de (regionale) kennisinfrastructuur moet in voldoende mate zijn
verzekerd.
Daarnaast gelden er criteria voor de beoordeling van wijzigingen in het bestaande opleidingenaanbod.

De vierde beslissingsvariabele voor een opener bestel betreft de strategische keuze om het
onderscheid tussen bekostigde en aangewezen instellingen alleen op te heffen voor specifieke
deelmarkten. Hiervoor bestaan twee mogelijkheden:
− Opener bestel op terrein leven lang leren: Het gaat hier om het benutten van de complementariteit
van de opleidingen die in het huidige bestel door bekostigde respectievelijk niet-bekostigde
instellingen worden aangeboden. De laatste categorie richt zich vooral op het postinitiële
segment en is sterk arbeidsmarktgeoriënteerd. Dit blijkt onder meer uit de kenmerken van de
deelnemers aan experiment B van de experimenten open bestel.20 De vraag is dus of de
mogelijkheid van publieke bekostiging het aanbod en de marktkansen van dit type
onderwijsaanbod vergroot en of een opener bestel dus bevorderend kan werken voor een
leven lang leren. 21
− Opener bestel voor hbo- en wo-masters: De tweede deelmarkt waar een verschuiving van de
overheidsrol kan worden overwogen is de masteropleiding in hbo en wo. Voor dit segment
van het hoger onderwijs kan het onderscheid tussen bekostigde en aangewezen instellingen
worden opgeheven met als argument dat dit segment van het hoger onderwijs dicht tegen het
19
20
21

Zie ook: Onderwijsraad (2003), pp. 35-37.
Zie: De Graaf en Van den Berg (2008), pp. 12 en 17.
Een concrete uitwerking hiervan is het voorstel van het nationaal initiatief ‘Lang Leve Leren!’ voor een
zogenoemde tweede leerweg met publieke financiering. Een nieuwe kwalificerende leerweg voor het
volwassenenonderwijs zou volgens dit plan open moeten staan voor aanbieders uit zowel de bekostigde als
niet-bekostigde, private sector. Zie: RWI (2008).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ANALYSEKADER

13

postinitiële onderwijs aanzit.22 Dit kan voor de overheid reden zijn om voor dit deel van het
hoger onderwijs publieke belangen meer ‘op afstand’ via een stelselverantwoordelijkheid te
waarborgen en meer ruimte te laten voor concurrentie en differentiatie tussen instellingen.
De verschillende beslissingsvariabelen voor een opener bestel kunnen in het volgende denkmodel
worden samengebracht (tabel 3.1). Om de beslissingsvariabelen te kunnen gebruiken als input
voor scenario’s is kennis nodig van de effecten van de variabelen. In tabel 3.1 zijn hiervoor vijf
ijkpunten opgenomen. De kernvraag is of een opener bestel de kwaliteit van het hoger onderwijs
bevordert. Dit begrip kent echter verschillende dimensies. Een betere aansluiting tussen vraag en
aanbod kan worden gezien als een vorm van kwaliteit, omdat het onderwijsproces dan betere
prestaties levert (zet de juiste opleidingen in de markt, zorgt voor hoog studierendement,
voorkomt uitval). Dit aspect geven we aan met kwaliteit (I). Meer dynamisch bezien komt
kwaliteit tot uitdrukking in een innovatiever onderwijsaanbod, aangegeven met kwaliteit (II).
Andere ijkpunten zijn de doelmatigheid van aanbieders en de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs. Doelmatigheid wordt hier opgevat als kostenefficiëntie. De toegankelijkheid heeft
betrekking op de drempels voor studenten om een opleiding in het hoger onderwijs te gaan
volgen. Collegegelddifferentiatie kan bijvoorbeeld de toegankelijkheid verslechteren, omdat met
de afschaffing van het wettelijke collegegeld voor gewilde of dure opleidingen waarschijnlijk een
hoger collegegeld gevraagd zal worden.
Tabel 3.1

Beslissingsvariabelen en effecten opener bestel

Beslissingsvariabelen
Rijksbudget?
Markt?

Binnen bestaand budget
Alle opleidingen

Extra budget

Master

Knelpunten

Volw.onderwijs

Collegegelddif.?

Ja

Nee

Ja

Nee

Ja

Nee

NVT

Macrodoelm.?*

Nee

Ja

Nee

Ja

Nee

Ja

Nee

Effecten
Kwaliteit (I)

√√

c/√

√√

c/√

√

c/√

√

Kwaliteit (II)

√

c

√

c

c/√

c

c/√

Doelmatigheid

√

√

√

√/c

c/√

c

c/⎯

Toegankelijk**

⎯

c

⎯

c

c

√

√

Macro-uitgaven

c

c

c

c

⎯

⎯

⎯

√ = positief effect; c = waarschijn geen effect; en ⎯ = negatief effect
* De inzet van de macrodoelmatigheidstoets is gekoppeld aan collegegelddifferentiatie. Argument hiervoor is dat
toestaan collegegelddifferentiatie een marktgeoriënteerde aanpak inhoudt. Afschaffing van de
macrodoelmatigheidstoets past bij deze sturingsfilosofie. In het omgekeerde geval, waarbij het wettelijke
collegegeld blijft bestaan, overheerst een meer planmatige aanpak in lijn met behoud van de
macrodoelmatigheidstoets.

22

Zie: SER (2006). pp. 42-43.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 3

** Bij toegankelijkheid is verondersteld dat systeem van studiefinanciering ongewijzigd is (dus geen sociaal
leenstelsel o.i.d).

Bij het invullen van de scores in de tabel zijn de volgende veronderstellingen gebruikt:
1. Kwaliteit reageert positief op collegegelddifferentiatie, mate van openstelling en extra budget.
Veronderstelling is dat de variatie in het aanbod in een opener bestel met
collegegelddifferentie groter zal zijn dan in een scenario zonder dit element. Argument
hiervoor is dat er op prijs en kwaliteit kan worden geconcurreerd. Dit kan mogelijk leiden tot
een intensievere concurrentie doordat zo’n bestel aantrekkelijker is voor een grotere groep
(internationale) aanbieders. Verder zal bij kwaliteit een rol spelen dat het effect sterker is
naarmate een groter deel van het hoger onderwijs onder het open bestel gaat vallen. Met
extra budget kunnen specifieke knelpunten in regulier aanbod of op vlak LLL worden
aangepakt. Ook dit zal waarschijnlijk kwaliteitsverhogend werken. Denk aan
studierendement of studentenaantallen in maatschappelijk gewenste opleidingen als
bèta/techniek, of het realiseren van innovatiever aanbod;
2. Doelmatigheid reageert positief op collegegelddifferentiatie en mate van opstelling, maar negatief op extra
budget: Factoren die de concurrentie-intensiteit stimuleren zoals collegegelddifferentiatie en de
mate van openstelling van de HO-markt hebben waarschijnlijk een positief effect op de
kostenefficiëntie van individuele instellingen. Verhoging van het publieke budget zal de
doelmatigheid echter verminderen. Zo is uit onderzoek van de Onderwijsraad gebleken dat
de verhoging van het macrobudget voor onderwijs in de jaren negentig in zijn geheel werd
gebruikt voor zogenoemde secundaire lasten.23
3. Toegankelijkheid verbetert met extra budget, maar staat onder druk door collegegelddifferentiatie: Met extra
budget kunnen specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod worden aangepakt. Dit zal een
positief effect op de toegankelijkheid hebben. Collegegelddifferentiatie kan tot een
gevarieerder aanbod leiden, maar de tegenhanger van die variatie is dat de prijs voor
kwalitatief hoogwaardige of veelgevraagde opleidingen gaat stijgen, wat ze voor minder
draagkrachtige studenten minder toegankelijk maakt.
4. Macro-uitgaven afhankelijk van beschikbaar budget: In dit denkmodel zijn geen veronderstellingen
gemaakt over de wijze waarop het onderwijsbudget wordt verdeeld over de instellingen. Stel
dat in een opener bestel de financiering studentvolgend wordt, dan hoeft de afschaffing van
een macrodoelmatigheidstoets niet tot een groter beslag op de publieke middelen te leiden.
Bij beschikbaar stellen van extra budget is dat uiteraard per definitie het geval. In tabel 3.1 is
verondersteld dat een open bestel voor het hoger onderwijs voor volwassenen met extra
budget wordt gefinancierd.

3.2 Wat weten we over de effecten van een opener
bestel?
Voor de besluitvorming over een opener bestel is het van groot belang om de onzekerheid van
de hier genoemde effecten in ogenschouw te nemen. Tabel 3.1 vormt een denkmodel waarvan de
effecten gebaseerd zijn op de theoretische inzichten uit de verschillende onderzoeken naar het
open bestel. Bij deze analyses ligt bij de nadruk op de verwachte economische effecten. Een
voorbeeld is de studie van Burger, Hoen, Venniker en Webbink (2004) die het open bestel als een

23

Onderwijsraad (2004), Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs, Den Haag.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ANALYSEKADER

15

oplossing zien voor de kwalitatieve mismatch tussen vraag en aanbod in het hoger onderwijs. Een
opener bestel betekent volgens deze auteurs een toename van de keuzemogelijkheden voor
onderwijsdeelnemers en meer concurrentie tussen aanbieders. Dit geeft volgens dit rapport
sterkere prikkels voor aanbieders om aan te sluiten bij de vraag van onderwijsdeelnemers, om de
productiekosten laag te houden en om te innoveren. Dit zijn, kortom, de standaardeffecten die de
economische theorie voorspelt in termen van een verbetering van de allocatieve, kosten- en
dynamische efficiëntie. Dit zijn de economische effecten die ook bij andere studies zoals IBO
(2004) en Onderwijsraad (2004) centraal staan.
Tegenover de positieve effecten staan de mogelijke nadelen. De belangrijkste hiervan zijn:
1. Kwaliteitsverlies: Door toename van de concurrentie kan het zijn dat in het onderwijs minder
aandacht is voor secundaire onderwijsdoelstellingen. Dit zijn zaken die niet voor de
accreditatie of de bekostiging meetellen. Ook kan de interdisciplinariteit afnemen door
toetreding van specialistische instellingen. Dit houdt verband met de mogelijkheid van
‘cherry picking’. Nieuwe toetreders richten zich op de rendabele opleidingen waardoor
bestaande aanbieders onrendabele opleidingen moeten afstoten doordat kruissubsidiëring
vanuit rendabele opleidingen niet meer mogelijk is (marges hiervoor komen door
concurrentie onder druk te staan). Concurrentie kan ook doorslaan en een ruïneuze vorm
aannemen.
2. Verlies doelmatigheid: Door toename van de concurrentie in een opener bestel worden te veel
middelen ingezet voor marketing en imagebuilding. Ook zijn middelen nodig om bekostiging
te verkrijgen of te behouden als de ‘exit’ optie onderdeel van een opener bestel wordt. De
toename van het aantal aanbieders in een opener bestel kan leiden tot versnippering van
budgetten waardoor schaalvoordelen (deels) verloren gaan. Daarnaast kan kapitaalverlies
optreden als een instelling accreditatie en bekostiging voor een specifieke opleiding verliest.
Een laatste punt is dat het systeem van bekostiging fraudegevoeliger wordt door de grotere
nadruk op het voldoen aan de criteria voor bekostiging.
3. Toegankelijkheid onder druk: Afhankelijk van de voorwaarden waaronder een opener bestel gaat
opereren, kan de toegankelijkheid voor specifieke opleidingen onder druk komen te staan.
Dit speelt vooral als instellingen in een opener bestel de vrijheid krijgen om collegegelden te
differentiëren. De kwalitatief hoogwaardige opleidingen zullen dan waarschijnlijk een hoger
prijskaartje krijgen, waardoor de toegankelijkheid van dit type opleidingen voor minder
draagkrachtige studenten vermindert (ceteris paribus stelsel studiefinanciering).
4. Macrodoelmatigheid: Door stijging van het aantal bekostigde aanbieders, kan in een opener
bestel het beroep op de publieke middelen toenemen.
De weging van deze positieve en negatieve effecten wordt door eerdere rapporten verschillend
beoordeeld. Zo oordelen Burger, Hoen, Venniker en Webbink (2004) dat de nadelen
waarschijnlijk kunnen worden gerepareerd door flankerend beleid. Gerichte subsidies kunnen
bijvoorbeeld een oplossing vormen voor het probleem van ‘cherry picking’ . De conclusies van
IBO (2004) zitten op dezelfde lijn. Een aspect van dit rapport is dat men het risico van het
afschaffen van de macrodoelmatigheidstoets als zeer gering schat. De macro-uitgaven voor hoger
onderwijs blijven volgens dit rapport controleerbaar als de financiering volledig studentvolgend
wordt gemaakt en de ontwikkeling van de studentenpopulatie goed kan worden voorspeld. De
Onderwijsraad ziet in zijn advies uit 2004 per saldo positieve effecten van een opener bestel,
maar legt meer nadruk dan de andere rapporten op mogelijke negatieve effecten. Zo wil de Raad
de macrodoelmatigheidstoets behouden om de regionale spreiding van het opleidingenaanbod te

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 3

kunnen controleren en tevens te waarborgen dat de aansluiting hoger onderwijs – arbeidsmarkt
voldoende is. De gemeenschappelijke conclusie van deze drie rapporten is echter dat men de
mogelijke maatschappelijke meerwaarde van een opener bestel onderkent en dat via
experimenten moet worden onderzocht wat de effecten van een opener bestel in de praktijk zijn.

3.3 Beoordeling effecten voor dit rapport
De onderbouwing van de genoemde effecten is niet sterk. De nadruk ligt vooral bij de effecten
die volgens de standaard economische theorie te verwachten zijn bij een toename van de
concurrentiedruk. De empirische onderbouwing van deze effecten berust op de verwijzing naar
onderzoek uit verschillende buitenlanden (voornamelijk Verenigde Staten). Wat opvalt is de
beperkte focus van de gepresenteerde resultaten. De effecten van extra concurrentie op
allocatieve efficiëntie (aansluiting vraag en aanbod) en de kostenefficiëntie blijven volledig buiten
beschouwing. Het literatuuroverzicht van het CPB heeft alleen betrekking op de effecten van een
toename van concurrentiedruk op kwaliteit en innovatie (dynamische efficiëntie), waarbij
voornamelijk wordt gekeken naar de leerlingenprestaties.24 Uit verschillende studies kan worden
geconcludeerd dat de leerlingen betere prestaties laten zien als gevolg van extra concurrentiedruk
in het betreffende onderwijssegment. Het causale verband is door selectiviteitsproblemen echter
vaak lastig vast te stellen en het gaat meestal over scholen in het primair en voortgezet
onderwijs.25 Bovendien zijn er studies met negatieve conclusies, bijvoorbeeld over de introductie
van een open bestel in Chili.
Een ander mogelijk voordeel dat een rol speelt bij de analyse van Burger e.a. (2004) is het effect
van hogere concurrentiedruk op de kwaliteit van het onderwijzend personeel. De stelling van dit
rapport is dat in een open bestel de beloning van de docenten flexibeler zal zijn en dus sterker
dan in de huidige situatie zal reageren op schaarsteverhoudingen in de arbeidsmarkt en ook meer
gerelateerd zal zijn aan de prestaties van de docent. Dit blijkt volgens dit CPB-onderzoek ook het
geval te zijn in de praktijk van het Amerikaanse private onderwijs. De onderzoekers hebben
echter geen onderzoek verricht naar de situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt waar cao’s en het
algemeen verbindend verklaren van cao’s ervoor zorgt dat de concurrentie op
arbeidsvoorwaarden wordt uitgeschakeld. De conclusie is dan ook dat de empirische
onderbouwing in het CPB-onderzoek niet gebaseerd is op eigen empirisch onderzoek, maar op
literatuuronderzoek op gebieden die niet altijd 1-op-1 te vergelijken zijn met de Nederlandse
situatie.26
Voor het advies van de Onderwijsraad is door CHEPS onderzoek verricht. Dit onderzoek is niet
econometrisch maar beschrijvend van aard en richt zich op de verschillen en overeenkomsten
tussen bekostigd en niet-bekostigd onderwijs. Het onderzoek geeft dus geen inzicht in
24
25

26

Zie: Burger, Hoen, Venniker en Webbink (2004), pp. 32-35.
In een recent onderzoek over schoolkeuze en concurrentie in het voortgezet onderwijs komt overigens naar
voren dat concurrentie een negatief effect heeft op kwaliteit. De reden hiervoor is dat scholen concurreren op
secundaire zaken zoals sport, cultureel aanbod en een aantrekkelijk schoolgebouw. Dit gaat ten koste van het
budget voor het primaire takenpakket, het geven van onderwijs. Zie: Dijkgraaf, van der Geest, Gradus en de
Jong (2008).
Het is opvallend en misschien kenmerkend dat het CPB-onderzoek verwijst naar een separaat memorandum
met een uitgebreid overzicht van de voordelen volgens de theorie en empirie. Dit memorandum, aangeduid
als Hoen (2004), is echter niet opgenomen in de literatuurlijst van de studie en is ook niet te vinden op de
website van het CPB. Navraag leert dat deze onderbouwing nooit is gepubliceerd.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ANALYSEKADER

17

veranderingen in gedrag of structuur in het hoger onderwijs door een opener bestel. Wel is het
onderzoek nuttig als informatiebron over het type onderwijs dat mogelijk additioneel op de markt
komt als de huidige niet-bekostigde instellingen de mogelijkheid van bekostiging krijgen. Daarbij
is ook een inventarisatie gemaakt van buitenlandse ervaringen. Beide onderzoeken schetsen een
gelijksoortige beeld. Tussen bekostigd en niet-bekostigd onderwijs lijkt een arbeidsverdeling te
bestaan. Niet-bekostigd onderwijs richt zich vooral op arbeidsmarktgericht onderwijs op
terreinen waar een sterke vraag vanuit het bedrijfsleven bestaat. Dit onderwijs is door de
doelgroep en verschillende kenmerken (veel maatwerk, relatief lage exploitatielasten)
complementair aan het onderwijsaanbod van publiek bekostigde instellingen.
Hoe moeten we deze effectenstudies beoordelen? De onzekerheid over de effecten van
marktwerkingsoperaties is kenmerkend voor dit beleidsveld. Uit de recente evaluatie van eerdere
marktwerkingsoperaties door het ministerie van Economische Zaken blijkt dat bij verschillende
dossiers zelfs na invoering van een liberalisering of een andere vorm van marktwerking, weinig
empirische kennis is vergaard over de effecten van de herregulering.27 Dit verklaart mede de
huidige politieke onzekerheid bij ordeningsvraagstukken die ‘meer marktwerking’ lijken te
suggereren.
De experimenten die op dit moment in het kader van het open bestel worden uitgevoerd, moeten
meer inzicht geven in de economische effecten van een meer gelijkwaardige behandeling van
bekostigde en niet-bekostigde instellingen. De eerste meting is op dit moment door SEO
uitgevoerd en levert geen significant effect op van het open bestel.28 Wel zijn er specifieke
verschillen tussen de deelnemers aan de experimenten en de studenten in de schaduwcohorten.
Komende metingen moeten uitwijzen hoe deze verschillen zich ontwikkelen en wat de mogelijke
oorzaken hiervan zijn. Ook moet uit de komende metingen blijken wat het effect van een opener
bestel is op de leerlingenprestaties en de arbeidsmarktkansen.
Terugdraaien van liberalisering of privatisering brengt veel maatschappelijke kosten met zich mee
in de vorm van sociale onrust en economische schade. Dit is een uitkomst die moet worden
vermeden door vooraf voldoende kennis op te bouwen over de effecten van de herregulering en
bij de uitvoering voldoende waarborgen in te bouwen voor een zorgvuldige implementatie,
bijvoorbeeld door stapsgewijze invoering met go/no-go momenten en periodieke evaluaties.
Voor de effecten van een opener bestel is deze kennis nog onvoldoende aanwezig. Dit rapport
bepleit daarom dat de huidige experimenten worden afgerond om in 2015 conclusies over de
effecten te kunnen trekken. In aanvulling hierop zou het kabinet publieke kennisinstellingen zoals
het CPB of het SCP kunnen vragen om gericht onderzoek te doen naar de effecten van een
opener bestel in het hoger onderwijs. Zijn de effecten theoretisch voldoende onderbouwd? Is
empirische onderbouwing van de effecten op basis van buitenlands onderzoek voldoende
toepasbaar in de Nederlandse context? Dit zijn vragen die op basis van eerder onderzoek
onvoldoende kunnen worden beantwoord

27
28

Zie: ministerie van Economische Zaken (2008).
Zie: De Graaf en Van den Berg (2008).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 3

3.4 Analysekader
Bij de beoordeling van de genoemde effecten speelt dat de afwegingen voor of tegen een opener
bestel om een breder perspectief vragen. Bij de inleiding tot dit hoofdstuk is opgemerkt dat het
startpunt voor de discussie over een opener bestel de vergelijking zou moeten zijn met de
verbeteringen die zijn te bereiken binnen het huidige bestel. Dit is een afweging die alleen bij het
advies van de Onderwijsraad (2004) expliciet aan de orde komt. Vervolgens komen er bij de
beoordeling van de meerwaarde van een opener bestel vragen aan bod die verder reiken dan de
effecten op kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. In hoofdstuk 2 is bijvoorbeeld gewezen
op de bestuurlijke houdbaarheid van een strikt onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde
instellingen, gezien de toename van de activiteiten van de bekostigde instellingen in het nietbekostigde deel van de onderwijsmarkt (‘eenrichtingsverkeer over de dijk’). Ook spelen
overkoepelende doelstellingen in het beleid een rol zoals de 50%-doelstelling voor groei van het
aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking en, meer algemeen, de beweging naar een
dynamische en innovatieve kenniseconomie. De wens om de deelname van werkenden en
werkzoekenden aan een leven lang leren te bevorderen is bijvoorbeeld onderdeel van deze
agenda. Ten slotte kan worden gewezen op specifiek juridische afwegingen die verband houden
met de interne en externe dynamiek in het hoger onderwijs, zoals de mogelijke toepasselijkheid
van het mededingingsrecht.
Deze stappen in de analyse van de scenario’s voor een opener bestel kunnen als volgt worden
samengevat:
1. Welke verbeteringen zijn mogelijk binnen het bestaande bekostigingsmodel voor het hoger
onderwijs?
2. Wat is de meerwaarde van een opener bestel ten opzichte van stap 1? Zijn er interessante
combinaties mogelijk?
3. Bij de beoordeling van de meerwaarde wordt niet alleen gescoord op kwaliteit, doelmatigheid
en toegankelijkheid. Er zijn ook beleidsmatige, bestuurlijke en juridische argumenten die
voor of tegen een opener bestel pleiten.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

4

19

Scenario’s voor een opener bestel

De analyse van hoofdstuk drie wordt in dit hoofdstuk uitgewerkt in vier scenario’s voor een
opener bestel. Conform het analysekader gaan we de effecten van de scenario’s vergelijken met
een nulvariant, die de verbeteringen binnen het huidige bekostigingsmodel beslaat. Dit
uitgangspunt zal eerst worden besproken. De scenario’s voor een opener bestel komen daarna
aan bod. In de navolgende hoofdstukken zal aan de hand van de effecten en de randvoorwaarden
moeten worden bekeken of deze scenario’s voldoen aan het criterium van haalbaarheid. In
hoofdstuk 9 zal dit rapport de voorkeursvolgorde van de scenario’s bespreken.

4.1 Nulvariant – verbeteringen binnen het huidige
bestel
Het is de vraag of een opener bestel de meest dringende hervorming is van het hoger onderwijs
in het licht van de knelpunten en problemen die in hoofdstuk 2 zijn genoemd. Het toelaten van
mogelijk meer spelers op de markt voor hoger onderwijs is een proces met potentieel
verstrekkende gevolgen. Er zijn ook andere instrumenten om beleidsdoelen zoals
kwaliteitsverbetering, excellentie en internationalisatie te bevorderen. De keuze voor of tegen een
opener bestel vraagt een maatschappelijke kosten-batenanalyse waarbij ook wordt gekeken naar
eventuele ‘opportunity costs’. Dit zijn de opbrengsten die via alternatieve beleidsscenario’s zijn te
realiseren.
De eerste maatregel die in dit kader onvermijdelijk wordt genoemd is extra publieke
investeringen. Dit is bijvoorbeeld een van de aanbevelingen van de OESO in zijn Thematic Review.
De OESO stelt dat Nederland een groter percentage van het BBP in het hoger onderwijs moet
investeren om zijn ambities op het terrein van de kenniseconomie te kunnen realiseren.29 Dit
pleidooi sluit aan bij de kennisinvesteringsagenda 2006-2016 van het Innovatieplatform, die een
extra investering in hoger onderwijs vraagt van 400-600 miljoen euro over tien jaar, aan te vullen
met eenzelfde bedrag uit private bijdragen via een hoger collegegeld. Aghion, Dewatripont,
Hoxby, Mas-Colell en Sapir (2008) vinden dat de investeringen in de Europese universiteiten de
komende tien jaar met 1 miljard euro moeten stijgen. Dit is grofweg 1 procent van het Europese
BBP. Volgens de strategische agenda hoger onderwijs gaat het kabinet extra investeren in het
hoger onderwijs. Dit bedrag loopt jaarlijks op tot ongeveer 200 miljoen euro in 2011.
Geld speelt dus een sleutelrol bij mogelijke alternatieven, maar bepalend is uiteraard wat er met
de extra middelen gebeurt. Het geld kan bijvoorbeeld gebruikt worden om via het
bekostigingsmodel extra impulsen voor kwaliteitsverbetering te geven. Opleidingen die hoog
scoren op specifieke kwaliteitsindices kunnen dan extra bekostiging krijgen. De Onderwijsraad
stelt voor in zijn advies Kwaliteit belonen in het onderwijs? (2007) om bij wijze van experiment 150
miljoen euro aan additionele middelen in te zetten om instellingen te belonen op twee criteria.
Aan de inputzijde speelt de kwaliteit van de docenten een cruciale rol. Een opleiding die het
oordeel excellent ambieert, investeert aantoonbaar in de kwaliteit van docenten, bijvoorbeeld
29

Zie: OESO (2007), p. 32.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 4

door veel aandacht voor bij- en nascholing van docenten. Aan de outputzijde gaat het om het
gerealiseerde niveau van de studenten. Dit betreft onder meer een beoordeling van
representatieve eindwerkstukken, die moeten aantonen dat het niveau van de afgestudeerden
uitstijgt boven het (bachelor- of master-) basisniveau binnen het desbetreffende vakgebied.
Toekenning moet plaatsvinden aan instellingen die op beide indicatoren hoog scoren in absolute
zin, dan wel ver uitstijgen boven vergelijkbare opleidingen. De extra bekostiging zou ongeveer 25
procent kunnen bedragen.
Ook andere instrumenten komen in aanmerking. Een voorbeeld is het toestaan van
collegegelddifferentiatie en selectie van studenten binnen het huidige bekostigingsmodel. Dit zijn
opties waar nu al mee geëxperimenteerd wordt en die effecten nastreven die vergelijkbaar zijn
met het opener maken van het bestel via de bekostigingsvoorwaarden voor aangewezen en
andere geaccrediteerde instellingen. Een ander voorbeeld is de agenda van het Bruegel rapport van
Aghion e.a. (2008). Deze agenda heeft tot doel de Europese universiteiten de motor van de
Europese kenniseconomie te maken door excellentie te bevorderen, maar in balans met typische
Europese waarden als het waarborgen van een voor ieder toegankelijk hoger onderwijs. Hier zijn
zoals gezegd extra publieke investeringen voor nodig, aangevuld met maatregelen om (1) de
autonomie van universiteiten te bevorderen (in samenhang met adequate governance) en (2) de
mobiliteit van studenten en de onderlinge concurrentie tussen instellingen te stimuleren. Bij
concurrentie gaat het echter alleen om de rivaliteit binnen het bestel, zoals het aantrekken van
excellente studenten en medewerkers. De ‘graduate schools’ van universiteiten moeten hier een
centrale rol bij spelen. Voor het ‘undergraduate’ niveau moet gelijkheid van kansen centraal staan
en zijn maatregelen als collegegelddifferentiatie volgens dit rapport minder geëigend.
Fasering in de tijd
Wenselijkheid van de mogelijkheden binnen de nulvariant moeten in de eerste plaats op eigen
merites worden beoordeeld. Het kabinet zou voorgang moeten maken met de besluitvorming op
dit terrein. In de publicaties van de commissie “Ruim baan voor talent” staat dat de experimenten
rondom excellentie en meerwaarde van opleidingen zeer waardevol zijn voor de kwaliteit en
diversiteit van het hoger onderwijs.30 Toch heeft besluitvorming nog niet plaatsgevonden en zijn
nieuwe experimenten aangekondigd. Ook ligt er een relatie met de experimenten open bestel die
in 2015 met een eindrapport worden afgesloten.31 Dit rapport pleit ervoor om de experimenten
in ieder geval volledig af te ronden om maximaal inzicht te krijgen in de effecten van een open
bestel.

4.2 Deelscenario - opener bestel met extra budget
gericht op het aanpakken van knelpunten
Het eerste scenario waarin voor een deel ruimte komt voor een gelijkere behandeling van
bekostigde en niet-bekostigde instellingen, is de deelvariant. Dit is een scenario waarin het
huidige bestel grosso modo ongewijzigd blijft. Kern van dit scenario is dat de opleidingen
waarvoor het bestel wordt aangepast met extra budget worden gefinancierd. Dit is een
30
31

Dit betreft de experimenten met selectie aan de poort, collegegelddifferentiatie en honours programma’s. Zie:
Eindrapport Wegen voor talent, 2007.
De basis voor de experimenten is de Tijdelijke regeling subsidie experimenten open bestel. Zie: Staatscourant, 10
november 2006, nr. 220, p. 19.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S VOOR EEN OPENER BESTEL

21

mogelijkheid die door de Onderwijsraad (2004) is voorgesteld om het openen van het bestel
“eenvoudiger” te maken. Bij uitbreiding van het beschikbare budget kunnen met de additionele
middelen extra opleidingen worden bekostigd, terwijl de bestaande bekostigde opleidingen hun
bekostiging behouden. Voor de genoemde extra opleidingen kunnen dan zowel bestaande
bekostigde als bestaande niet-bekostigde instellingen via een ‘beauty contest’ of openbare
aanbesteding in aanmerking komen.
Het extra bedrag dat voor dit opener bestel wordt ingezet moet voldoende maatschappelijk
rendement hebben. Dit betekent dat dit scenario alleen kan worden toegepast op opleidingen
waarvan duidelijk is dat ze maatschappelijke meerwaarde bieden. Dit kan bijvoorbeeld het geval
zijn in sectoren waar de vraag naar hoger opgeleiden het aanbod structureel overtreft. Volgens de
arbeidsmarktprognoses van het ROA voor 2008-2012 speelt dit bijvoorbeeld bij de pedagogische
beroepen, de technische en industrieberoepen en de openbare orde- en veiligheidsberoepen,
waarvoor grote toekomstige knelpunten in de personeelsvoorziening worden verwacht.32 Met
extra budget kan het opleidingenaanbod voor deze beroepen worden gestimuleerd, maar wel
onder de voorwaarde dat zowel bekostigde als niet-bekostigde instellingen voor de subsidie in
aanmerking komen.
De opzet voor dit scenario komt overeen met het huidige experiment B in de experimenten open
bestel. Invoering van dit scenario zou, met andere woorden, een structurele invulling van dit
experiment betekenen waarbij de scope van de te financieren opleidingen wordt verbreed.33
Fasering in de tijd
Invoering van een deelvariant kan zoals gezegd beginnen met de condities van experiment B.
Cruciaal is de selectie van de te bekostigen opleidingen en de omvang van het extra budget. Een
evaluatie na bijvoorbeeld 3 jaar moet aantonen of de geselecteerde opleidingen de juiste keuze
zijn. Als de gewenste effecten onvoldoende zijn, kan een aanpak in combinatie met
collegegelddifferentiatie worden overwogen. De eerste meting van experiment B biedt
onvoldoende grond om met enig vertrouwen de effecten van dit scenario te kunnen voorspellen.
Een risico voor dit scenario is dat het extra budget zich niet zal terugverdienen in het verwachte
maatschappelijke rendement. In sectoren met een sterke schaarste zullen extra investeringen in
het onderwijsaanbod vooral neerslaan bij de toekomstige werknemers zelf via hogere lonen. Een
ander risico is dat voor de gekozen opleidingen te weinig animo bij instellingen zal blijken te
bestaan om zich voor bekostiging aan te melden. De wijziging van de bekostigingsvoorwaarden is
dan in feite een overbodige hervorming van het stelsel.

4.3 Masterscenario - opener bestel voor de
masteropleidingen
Dit scenario beoogt meer ruimte te bieden voor excellentie maar wel met behoud van de
toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Dit is de aanpak die door Aghion e.a. (2008) wordt
voorgestaan. Dit rapport legt een knip tussen bachelor en master, tussen ‘undergraduate’ en

32
33

Zie: ROA (2007), pp. 66-68.
Zie: Tijdelijke regeling subsidie experimenten open bestel. Staatscourant, 10 november 2006, nr. 220, p. 19.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 4

‘graduate’ niveau. Voor de bacheloropleidingen telt volgens Aghion e.a. (2008) het publieke
belang van een voor ieder toegankelijk hoger onderwijs in hoge mate. Dit rechtvaardigt een sterke
mate van regulering van de bacheloropleidingen met bijvoorbeeld een verbod op selectie en een
wettelijk vastgesteld collegegeld. Op masterniveau moet meer ruimte komen voor pieken. Dit is
het opleidingsniveau waarvoor de Europese ruimte voor hoger onderwijs betekenis heeft.
Masteropleidingen zijn sterker gericht op de arbeidsmarkt of zijn in de onderzoeksvariant meer
verbonden met innovatie en r&d. Daarom is excellentie van specifiek belang. Aghion e.a. (2008)
zien de autonomie van de instellingen als het geëigende instrument om ruimte voor excellentie te
creëren op dit niveau: “higher education institutions should be less regulated and freer to
formulate their own conditions of access and curricula. It is at this level that the ESHE may
develop most vigorously, that mobility may have most of its impact in fostering competition and
that, if the process is aided by good policies, the peaks of European higher education and
research may emerge.”34
Het opener bestel kan onderdeel zijn van deze aanpak. Via het toegankelijk maken van publieke
bekostiging kunnen excellente aanbieders van buiten het bestel een kans krijgen op de
Nederlandse markt. Om de nieuwe concurrentie het hoofd te kunnen bieden, ligt het voor de
hand dat de bestaande instellingen een grotere autonomie krijgen, bijvoorbeeld op het terrein van
selectie en collegegelddifferentiatie.
Fasering in de tijd
Invoering van de mastervariant betekent dat de vaste lijst van de WHW verdwijnt voor
opleidingen op masterniveau. Instellingen die geaccrediteerde opleidingen aanbieden op dit
niveau moeten in aanmerking kunnen komen voor publieke bekostiging. Gelijktijdig moet het
bekostigingsmodel worden veranderd zodat de financiering volledig studentvolgend wordt. Het
kabinet wil het huidige bekostigingsmodel voor het hoger onderwijs wijzigen zodat hbo en wo
onder een hetzelfde model vallen. Dit integrale model wordt studentgerelateerd (via
inschrijvingen en verleende graden), maar kent ook nog een instellingsspecifieke onderwijsopslag
van 20%. In de mastervariant zou de financiering van de masteropleiding 100% studentvolgend
moeten zijn om een maximale prikkel voor dynamiek en aanpassing te bereiken. Voor de
bacheloropleidingen blijft de situatie zoals hij is.
Een evaluatie na drie jaar moet aantonen of de mastervariant voldoende effect heeft op de
beleidsdoelen (meer differentiatie en excellentie). Bij voldoende toetreding van nieuwe aanbieders
kunnen selectie en collegegelddifferentiatie worden toegestaan, mits aan bepaalde voorwaarden is
voldaan. Zo moeten voor studenten voldoende leenfaciliteiten of beurzen beschikbaar zijn. Een
volgende stap kan zijn om de publieke financiering van dit onderwijssegment gefaseerd te
verlagen. Private financieringsbronnen nemen dan de plaats in van het belastinggeld. De
vrijgekomen middelen kunnen eventueel worden ingezet voor de financiering van een
beurzenstelsel voor excellente studenten of betere leenfaciliteiten.

34

Zie: Aghion e.a. (2008), p. 8.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S VOOR EEN OPENER BESTEL

23

4.4 Scenario Leven Lang Leren: open bestel voor een
tweede leerweg in het volwassenenonderwijs
Tweede leerweg voor een leven lang leren
Er bestaan in het onderwijsveld plannen voor de inrichting van een tweede leerweg voor het
hoger onderwijs. Doel van zo’n leerweg is de upgrading van de beroepsbevolking om ook op
langere termijn aan de stijgende vraag naar gekwalificeerde arbeid te kunnen voldoen. Zo blijkt
uit onderzoek dat 50% van de MKB-bedrijven grote behoefte heeft aan werknemers met
opleiding vanaf mbo-4. Deze categorie heeft dus belangstelling om werknemers te laten
opscholen via een ‘associate degree’ en/of hbo-bachelor. Een ander argument is dat ook bij
werknemers zelf een groeiende behoefte bestaat aan het op latere leeftijd volgen van onderwijs
op hbo- en Wwo-niveau. Hierbij kan sprake zijn van tweede kans onderwijs, het onderhouden
van kennisvaardigheden of spreiding van onderwijs over de levensloop.
In de klassieke human capital theorie wordt onderwijs vooral genoten aan het begin van de
arbeidslevensloop.35 Volgens de levensloopbenadering kan scholing beter in fasen gedurende de
arbeidscarrière worden genoten. Dit is nodig voor het onderhoud van de kennisvaardigheden,
maar kan ook een positief effect hebben op de gemiddelde arbeidsproductiviteit van een
werknemer gedurende zijn loopbaan.36 Dit kan een positief extern effect vormen van een
versterking van het onderwijs gericht op een leven lang leren.
Het scenario Leven Lang Leren kan aansluiten bij een recent plan van de Raad voor Werk en
Inkomen (RWI) in samenwerking met het nationaal initiatief Lang Leve Leren! Dit plan beoogt
het aanbod van onderwijs voor een leven lang leren sterker en transparanter te maken door de
ontwikkeling van een “een open en flexibele infrastructuur”.37 Kern van dit voorstel is het
ontwerp van een publiekprivaat gefinancierde tweede leerweg voor werkenden en
werkzoekenden.38 Deze tweede leerweg moet een antwoord zijn op het gesignaleerde
deelnametekort aan een leven lang leren in de categorie 25+/werkenden. Het gaat hierbij
expliciet om de deelname aan deeltijd- en duale opleidingen in het bekostigde hoger onderwijs
(HBO/WO). Doelstelling is onder andere om per jaar minimaal 10.000 extra gediplomeerden op
hoger onderwijsniveau en 5.000 op mbo-niveau af te leveren. De oplossing moet worden
gevonden in publiekprivate krachtenbundeling en een expliciete overheidsverantwoordelijkheid
voor een leven lang leren.
De tweede leerweg moet op termijn een volwaardige en zelfstandige infrastructuur voor hoger
onderwijs bieden. Volwassenen kunnen hierin vrijelijk keuzes maken uit informeel (cursussen,
particuliere opleidingen), non-formeel (leren op de werkplek) en formeel onderwijs (gericht op
officiële diploma’s). Doel is een samenwerking in ‘open netwerken’. Hierin laten arbeidsmarkt- en

35

36
37
38

Hier bestaat volgens de human capital theorie ook een economische prikkel voor: de verdisconteerde
opbrengsten van genoten onderwijs zijn hoger naarmate de terugverdienperiode langer is. Deze ‘present
value’ van onderwijs is het hoogst als het onderwijs aan het begin van de arbeidsloopbaan wordt
geconcentreerd. Daar komt bij dat ‘leren’ minder moeite kost naar mate men jonger is. Ook de kosten zullen
dus lager zijn als men onderwijs op jongere leeftijd geniet.
Zie: SER (2000), pp. 53 en 86.
Zie: Raad voor Werk en Inkomen (2008).
De tweede leerweg kan worden gedefinieerd als postinitieel onderwijs dat niet slechts wordt opgevat als het
repareren van gemiste kansen in het initiële onderwijs, maar als structurele mogelijkheid tijdens de loopbaan
om aan verdere verhoging van het kwalificatieniveau te werken.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

24

HOOFDSTUK 4

onderwijspartijen regionale en sectorale personeelsbehoeften het uitgangspunt zijn voor
individuele of collectieve onderwijstrajecten. Private en particuliere opleidingen gaan hiervoor
hun onderwijsaanbod op elkaar afstemmen en elkaar aanvullen. Open netwerkonderwijs
kenmerkt zich onder andere door een vraaggestuurd, flexibel en modulair scholingsaanbod, met
veel ruimte voor innovaties zoals open bronnen: het gratis online zetten van studiemateriaal.
Het rapport van de commissie Bakker Naar een toekomst die werkt sluit qua filosofie aan bij deze
aanpak. Dit rapport ziet een opener bestel in het beroepsonderwijs als een instrument om de
aansluiting tussen arbeidsmarkt en onderwijs te verbeteren. Dit opener bestel moet de ruimte
voor publiekprivate samenwerking verruimen en zou inhouden dat bekostiging plaatsvindt op
basis van diploma’s en arbeidsmarktkansen van opleidingen. Dit zou volgens de commissie
betekenen dat bijvoorbeeld ook bedrijfsscholen tot het publieke bestel kunnen toetreden.
Financiering van de tweede leerweg
Van de overheid wordt fiscale ondersteuning en (tijdelijke) subsidiëring gevraagd. Hoe deze
ondersteuning moet worden vormgegeven is niet concreet uitgewerkt. Een deel zal gericht
moeten zijn op de instellingen zelf als een bijdrage voor aanloop- en ontwikkelingskosten. Voor
een ander deel zal de ondersteuning gericht moeten zijn op de ondersteuning van de vraag via
fiscale faciliteiten voor deelname aan scholing of individuele leerrekeningen. Het budgettair
beslag is onduidelijk. De contractpartijen wijzen erop dat deze ondersteuning kan leiden tot een
groter beslag op publieke onderwijsmiddelen, maar “de overheid mag niet terugdeinzen voor
financiële gevolgen van een succesvolle aanpak van formele kwalificatieverbetering.” Deze groei
mag bovendien niet ten koste gaan van reguliere budgetten voor het beroeps- en hoger
onderwijs.
Een alternatief scenario is dat wel wordt bezuinigd op het reguliere budget om de invoering van
een open bestel voor een leven lang leren budgetneutraal te kunnen uitvoeren. De financiële
ruimte hiervoor moet gevonden worden door bekostiging in het reguliere onderwijs te beperken
tot de bachelorfase. Dit kan worden verdedigd door te wijzen op de marktoriëntatie van de
mastersopleidingen. De opbrengst van dit type opleidingen zal vooral een privaat rendement zijn
met weinig uitstralingseffecten. Er is dan weinig reden voor ondersteuning vanuit de overheid via
het bekostigen van aanbod. De besparing die met deze beperking van het bekostigd onderwijs
wordt gerealiseerd, kan vervolgens worden benut om een bekostigde infrastructuur voor hoger
onderwijs gericht op werkenden en werkzoekenden te realiseren.
Hoe de tweede leerweg ook wordt ingevuld, deze aanpak vraagt een gelijke behandeling van
bekostigde en niet-bekostigde onderwijsaanbieders als voorwaarde voor een level playing field.
Als aan deze voorwaarde niet voldaan is, kunnen bekostigde instellingen meer gebruik maken van
de publiek ondersteunde infrastructuur waardoor scheve concurrentieverhoudingen ontstaan in
een marktsegment met voornamelijk privaat gefinancierde aanbieders.
Positieve en negatieve effecten
De positieve bijdrage van een dergelijke open en flexibele infrastructuur is waarschijnlijk dat de
aanbodzijde van de markt voor een leven lang leren versterkt wordt. De krachtenbundeling van
publiek en privaat onderwijs kan voor nieuwe combinaties in het aanbod zorgen. Private
instellingen zullen bijvoorbeeld geprikkeld worden om meer diplomagerichte trajecten aan te
bieden en hiervoor accreditatie aan te vragen. De bekostigde instellingen kunnen profiteren van

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S VOOR EEN OPENER BESTEL

25

de meer klantgerichte aanpak van private onderwijsinstellingen en op basis hiervan een
innovatiever onderwijsaanbod realiseren. Aan de vraagzijde kan de deelname worden bevorderd
door bijvoorbeeld fiscale faciliteiten of een individuele leerrekening.
Ook aan de vraagzijde kunnen effecten optreden. Deze effecten staan sterk afhankelijk van de
wijze van bekostiging. RWI (2008) stelt voor om de financiering van opleidingen in het segment
voor een leven lang leren vraaggestuurd te maken. Als deze financiering met extra publieke
ondersteuning wordt uitgebreid, dan kan dit mogelijk extra vraag naar opleidingen tot gevolg
hebben.
Het precieze effect van het scenario Leven Lang Leren zal echter afhangen van het gehanteerde
instrument. Overheidsinterventie in dit segment van de onderwijsmarkt kan positieve
opbrengsten hebben via externe effecten en het oplossen van marktfalen. Daar staat het risico
van overheidsfalen tegenover.
Fasering in de tijd
Om het scenario Leven Lang Leren concreet invulling te geven moeten verschillende maatregelen
worden genomen. Om het bestel op dit punt te openen moeten de bekostigingsregels voor de
categorie 30+/werkenden worden aangepast. De bekostiging voor deze categorie moet
vraaggestuurd worden en mag niet langer via de instelling lopen. Dit kan door de bekostiging als
voucher of leerrecht vorm te geven. Iedere werknemer die wordt toegelaten tot een
diplomagerichte hoger onderwijsopleiding krijgt recht op zo’n voucher of leerrecht.
Om de gelijke concurrentiecondities voor bekostigde en niet-bekostigde instellingen in het
segment Leven Lang Leren te waarborgen is aandacht nodig voor het markt- en
overheidprobleem in het hoger onderwijs. In de notitie Helderheid van het ministerie van OCW
worden regels gesteld aan de investeringen van bekostigde instellingen in private activiteiten
buiten het bekostigde domein.39 Aan deze regels zou kunnen worden toegevoegd dat de tarieven
voor opleidingen buiten het bekostigde domein voldoende kostendekkend moeten zijn.
Het kabinet is van plan om de leeftijdsgrens van 29 jaar voor het instellingscollegegeld in te
trekken. Dit voornemen moet voor het scenario Leven Lang Leren niet worden uitgevoerd. De
reden hiervoor is dat in een opener bestel de bekostigde instellingen hierdoor op een achterstand
komen te staan. Dit is niet in overeenstemming met het gewenste level playing field in een opener
bestel.
Het financiële beslag van de scholingsvoucher zou in eerste instantie gelijk moeten zijn aan de
bekostiging die op dit moment is gemoeid met het hoger onderwijs aan werknemers en
werkzoekenden in de leeftijdscategorie 30+. Als de effecten van de regeling gunstig blijken te
zijn, kan de omvang van de subsidie op termijn worden verhoogd. Daarbij moet kritisch worden
gekeken naar de mogelijkheid om met andere instrumenten een gerichte bevordering van de
deelname aan een leven lang leren te bereiken. Hoofdstuk 5 biedt hiervoor verschillende
handvatten.

39

Zie: Ministerie van OCW (2003).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26

HOOFDSTUK 4

4.5 100%-scenario: opener bestel voor alle
opleidingen in het hoger onderwijs
In het volgende scenario wordt het onderscheid tussen bekostigde en aangewezen instellingen
geschrapt voor alle opleidingen in het hoger onderwijs. Deze stap kan worden gezet met behoud
van het wettelijke collegegeld en de macrodoelmatigheidstoets als waarborgen van specifieke
publieke belangen zoals een goede toegankelijkheid en voldoende aansluiting tussen onderwijs en
arbeidsmarkt.
Voor dit scenario is wijziging van de WHW nodig. Artikel 1.8 eerste lid van die wet definieert een
bekostigde instelling als een instelling ‘opgenomen in de bijlage van deze wet onder a tot en met
h’. Dit artikel zou moeten vervallen zodat de vaste lijst met bekostigde instellingen van de WHW
zijn betekenis verliest. Ook het specifieke regime voor aangewezen instellingen zou moeten
vervallen.
Vervolgens moet de aanvraagprocedure voor publieke bekostiging worden geregeld. Hierbij
moeten criteria worden gespecificeerd die vooraf duidelijkheid verschaffen of en wanneer een
instelling voor toetreding in aanmerking komt.
De concrete uitwerking van de toetreding kan op verschillende manieren gebeuren. De
Onderwijsraad (2004) heeft een voorstel gedaan voor een soort marktstandplaatsvergunningenmodel. Het principe van dit model is dat toetreding pas mogelijk is op het moment
dat een van de bestaande aanbieders zijn bekostiging verliest. Dit gebeurt op het moment dat de
aanbieder niet langer voldoet aan de vereisten van de WHW, bijvoorbeeld als de accreditatie voor
een opleiding vervalt. Op dit moment ontstaat er ruimte voor een nieuwe aanbieder. Het hoger
onderwijs is in dit concept een marktplaats met een eindig volume van bekostigde instellingen.
Een vrijgevallen plaats kan door de marktmeester worden geveild. Een alternatieve methode is
een ‘beauty contest’ waarbij rekening wordt gehouden met andere criteria, zoals de meerwaarde
van de nieuwe aanbieder of opleiding voor het stelsel als geheel. Dit is een systematiek die
vergelijkbaar is met de huidige macrodoelmatigheidstoets. Een belangrijke vraag voor deze dit
marktstandplaatsvergunningenmodel is waarop de bepaling van het totale volume aanbieders
moet worden gebaseerd. Er zijn geen economische argumenten waarop de bepaling van dit
volume gebaseerd kan worden, omdat er geen standaard- of optimale schaalgrootte per
onderwijsinstelling is.
Een ander model is een open variant waarin het volume van de markt niet is vastgelegd. Alle
aanbieders die aan de wettelijke eisen voldoen kunnen in aanmerking komen voor bekostiging.
Voor een vast budget kan dit tot versnippering van financiële middelen leiden. Dit kan reden zijn
om voor een open einde regeling te pleiten. Als de financiering voldoende studentvolgend is,
kunnen de financiële gevolgen van een opener bestel adequaat worden voorspeld via de
voorziene groei van de studentenpopulatie.40
Een laatste alternatief is om de marktplaatsen op de hoger onderwijsmarkt in de vorm van
concessies periodiek openbaar aan te besteden. Dit model brengt het gevaar van
40

Zie: IBO (2004).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S VOOR EEN OPENER BESTEL

27

kapitaalvernietiging met zich mee. Die kunnen bij de verliezende partijen aanzienlijk zijn en
bovendien maatschappelijk gezien schadelijk. De reden hiervoor is de periodieke aanbesteding,
die partijen dwingt hun concessie onder concurrentie te stellen, ondanks het feit dat de instelling
of de opleiding aan de wettelijke eisen voor bekostiging voldoet. Dit lijkt met andere woorden
geen wenselijk model.
Fasering in de tijd
De invoering van een 100%-scenario zou zeer voorzichtig en met waarborgen omgeven moeten
gebeuren. Een besluit tot invoering van dit scenario zou op zijn vroegst na het eindrapport over
de experimenten open bestel in 2015 kunnen gebeuren. De grootste valkuil voor dit scenario is
dat een stelselwijziging wordt doorgevoerd met potentieel verstrekkende effecten, waarvan de
effecten op voorhand onvoldoend bekend zijn. Dit is een uitkomst die moet worden vermeden
door vooraf voldoende kennis op te bouwen over de effecten van de systeemwijziging en bij de
uitvoering voldoende waarborgen in te bouwen voor een zorgvuldige implementatie,
bijvoorbeeld door stapsgewijze invoering met go/no-go momenten en periodieke evaluaties.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

5

29

Meerwaarde opener bestel voor
deelname aan een leven lang leren

Een van de hoofdvragen voor dit rapport is het effect van een opener bestel op de deelname aan
een leven lang leren. In de visie van dit rapport kan hier via een scenario gericht aandacht aan
worden besteed. Dit scenario is in het vorige hoofdstuk toegelicht. De vraag die in dit hoofdstuk
aan de orde komt is wat de meerwaarde van deze aanpak is. Wat zijn de effecten en kan de
deelname aan een leven lang leren ook op een andere manier worden bevorderd?

5.1 De effecten van overheidsinterventie
Waarom moet de overheid zich bemoeien met hoger onderwijs gericht op werknemers en
werkzoekenden? Op-, her- en bijscholing wordt over het algemeen gezien als postinitieel
onderwijs waarvoor de verantwoordelijkheid van de overheid beperkt is. De primaire
verantwoordelijkheid voor dit segment ligt bij werkgevers en werknemers die direct belang bij
participatie in scholing hebben. Wat kan een overheidsrol op dit terrein rechtvaardigen?
De eerste factor die hierbij een rol speelt zijn mogelijke positieve effecten. Het probleem is dat de
omvang van deze effecten in het postinitiële onderwijs zeer onzeker is. Er is voor deze categorie
onderwijs waarschijnlijk geen verschil tussen de private en maatschappelijke opbrengsten van
gevolgd onderwijs. De opbrengsten van scholing voor werknemers slaan vooral neer in extra
loon, al is over de omvang van dit beloningseffect veel discussie (zie bijlage B). Schattingen lopen
uiteen van bijna 0% tot 30%. En dit zijn de individuele opbrengsten. Over de sociale returns
bestaat nog veel meer onzekerheid. Een recent overzicht van het CPB maakt bijvoorbeeld
duidelijk dat de maatschappelijke opbrengsten van onderwijs bestaan uit een mix van private en
sociale returns.41 Een jaar extra onderwijs leidt tot gemiddeld 5 tot 15 procent meer loon
gedurende de beroepsloopbaan. Maar meer onderwijs leidt gemiddeld ook tot een betere
gezondheid, en heeft dus externe effecten via de kosten van de volksgezondheid. Verder is er
bewijs voor intergenerationele effecten van onderwijs. Een hogere opleiding van de ouders leidt
gemiddeld tot een hogere opleiding van het kind (gecorrigeerd voor genetische verwantschap).
Meer onderwijs zorgt ook voor een lagere deelname aan criminele activiteiten en een hogere
maatschappelijke betrokkenheid en participatie. Dit zijn voorbeelden van maatschappelijke baten.
Meer specifiek voor het segment LLL is dat een hogere deelname kan helpen om specifieke
tekorten/knelpunten op de arbeidsmarkt op te lossen. Dit kan worden gezien als een positief
extern effect van overheidsinterventie.
De tweede factor achter mogelijke overheidsinterventie is marktfalen. De deelname aan scholing
bereikt niet het maatschappelijk gewenste niveau doordat verschillende imperfecties de werking
van de markt verstoren. Zo werkt de kapitaalmarkt onvoldoende waardoor de betaalbaarheid van
scholing een knelpunt vormt voor deelname. Op de arbeidsmarkt speelt het kaapeffect een rol
41

Zie: Minne, Van der Steeg en Webbink (2007). Hierbij moet worden opgemerkt dat dit overzicht betrekking
heeft op de effecten van initieel onderwijs. Bij postinitieel onderwijs zullen zowel de private als sociale
opbrengsten waarschijnlijk lager zijn.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

30

HOOFDSTUK 5

waardoor de werkgever onvoldoende bereid is om te investeren in de scholing van zijn
werknemers. Verder is het opleidingenaanbod relatief ondoorzichtig waardoor vraag en aanbod
niet goed op elkaar aansluiten. Op deze terreinen kan de overheid een positieve bijdrage leveren
aan het maatschappelijk welzijn via interventie in de markt voor een leven lang leren.
Tabel 5.1

Kenmerken scholingsmarkt op niveau hoger onderwijs, 2006

Type aanbieder

Aantallen studenten

Marktaandeel in %

Bekostigd*

47.400

23,4

Niet-bekostigd**

155.000

76,6

Totaal

202.400

100,0

Bron: Statline, CBS 2006

* Het gaat hier om studenten in het bekostigd hoger onderwijs van 30 jaar en ouder waarvan is aangenomen dat
ze actief zijn op de arbeidsmarkt. Het betreft onderwijs dat in deeltijd of in duale trajecten wordt gevolgd.
** Betreft statistiek werkgerelateerde opleidingen op niveau hoger onderwijs bij niet-bekostigde instellingen.

Het effect van overheidsingrijpen kent echter een keerzijde, overheidsfalen. Dit falen speelt een
belangrijke rol bij het scenario Leven Lang Leren. De huidige marktstructuur voor een leven lang
leren kent een hybride karakter (zie tabel 5.1). Dit betekent dat zowel bekostigde instellingen als
niet-bekostigde instellingen actief zijn op deze markt. De concurrentieverhoudingen tussen deze
partijen zijn per definitie niet gelijk vanwege de rijksbijdrage aan het bekostigde onderwijs. Het
probleem is dat werknemers die in deeltijd een opleiding volgen aan een hogeschool of een
universiteit gewoon meetellen in de bekostiging als ze voldoen aan de nationaliteits- en
woonplaatsvereisten en als ze nog geen bachelor- of mastergraad behaald hebben. In de plannen
van het kabinet vervalt zelfs de mogelijkheid om voor personen ouder dan 29 jaar een
instellingscollegegeld te vragen.42 De rijksbijdrage voor deze categorie studenten veroorzaakt met
andere woorden een overheidsfalen dat hier het karakter heeft van verstoorde
concurrentieverhoudingen met de niet-bekostigde aanbieders.
Het scenario Leven Lang Leren met als kenmerk een opener bestel voor postinitieel hoger
onderwijs kan op twee manieren extra maatschappelijke baten genereren:
1. Er komt nieuw aanbod in de markt dat beter op de vraag aansluit. Dit effect komt tot stand doordat
in een opener bestel meer ruimte komt voor publiekprivate samenwerking. Dit gebeurt nu
ook, maar op bescheiden schaal. Deze samenwerking komt vaak tot stand in reactie op een
specifieke opleidingsvraag vanuit een branche of beroepsgroep in een bepaalde regio. Om in
die vraag te kunnen voorzien wordt gebruikgemaakt van de inhoudelijke kennis van
bekostigde instellingen in combinatie met de expertise van particuliere onderwijsbedrijven
met het leveren van maatwerk en innovatieve vormen van leren zoals afstandsleren. In een
opener bestel zouden bekostigde instellingen meer ruimte krijgen om zulke innovatieve
concepten in samenwerking met private partners op grotere schaal te introduceren.
2. De vraag wordt gestimuleerd waardoor specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen worden opgelost.
De bijdrage van de overheid aan scholing zit nu voor een deel ‘verstopt’ in de rijksbijdrage
aan het hoger onderwijs. Deze bijdrage zou moeten worden omgezet in een vraaggericht
subsidie-instrument dat door werknemers en werkzoekenden kan worden gebruikt om een
opleiding in het hoger onderwijs te volgen. Dit kan in de vorm van een voucher of een
leerrecht dat ook bij de huidige niet-bekostigde aanbieders kan worden ingezet. Afhankelijk
42

Zie: Ministerie van OCW (2007), p. 47.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MEERWAARDE OPENER BESTEL VOOR DEELNAME AAN EEN LEVEN LANG LEREN

31

van de grootte van het bedrag, kan zo’n voucher of leerrecht extra vraag naar scholing bij
werknemers uitlokken. Dit is een positief effect gezien de knelpunten op bepaalde segmenten
van de arbeidsmarkt voor hoger opgeleiden en de 50% doelstelling voor het hoger onderwijs.
Een andere mogelijke maatschappelijke baat heeft te maken met het verminderen van het huidige
overheidsfalen op de markt voor een leven lang leren. Als de impliciete rijkssubsidie voor
scholing wordt omgezet in een vraaggestuurd instrument dat door alle werknemers kan worden
gebruikt in het hoger onderwijs, dan valt de ongelijke behandeling van bekostigde en nietbekostigde instellingen op dit punt weg. Dit levert welvaartswinst op die kan worden toegerekend
aan het scenario Leven Lang Leren.
Deze mogelijke opbrengsten moeten worden afgezet tegen de mogelijke kosten. Hier zijn twee
effecten van belang:
1. Als de totale overheidssubsidie voor scholing op HO-niveau groeit via de voucher of
leerrecht, dan brengt dit extra inefficiënties met zich mee. Deze inefficiënties bestaan uit de
economische verstoringen die worden veroorzaakt door de extra belastingheffing die nodig
is om de subsidie te bekostigen en het verdringende effect op de private investeringen in
scholing.
2. Het openen van het bestel voor de categorie werknemers is niet voldoende om de
ongelijkheden tussen bekostigde en niet-bekostigde aanbieders weg te nemen. Voor het
initiële onderwijs blijft het bestel gesloten voor de huidige niet-bekostigde aanbieders. De
markt voor postinitieel hoger onderwijs kan dus verstoord worden door voordelen die
samenhangen met de publieke bekostiging voor het initiële onderwijs. Het kan hier
bijvoorbeeld gaan om voordelen bij het gebruik van huisvesting en ondersteunende diensten,
dat niet volledig worden doorberekend in de tarieven van de opleidingen voor het nietbekostigde deel van de markt. Dit is een typisch voorbeeld van een markt- en overheidprobleem in een hybride sector.

5.2 Alternatieven voor het scenario
Voor de beleidsagenda gericht op de bevordering van een leven lang leren is het van belang dat
verschillende factoren van invloed zijn op de vraag of werknemers zich laten scholen of niet.
Veel van die factoren liggen bij de vraagzijde en de institutionele ordening van de arbeidsmarkt.
Sleutelen aan de aanbodzijde van de scholingsmarkt via een open bestel draagt maar beperkt bij
aan het oplossen van deze knelpunten. Dit scenario kan dus hoogstens een bijdrage zijn aan een
effectieve stimulans voor een leven lang leren. Voor alternatieve beleidsscenario’s zijn
verschillende overwegingen van belang:
In de eerste plaats is de deelname van scholing een probleem van specifieke doelgroepen zoals
lager opgeleiden en oudere werknemers.43 Dit zijn doelgroepen die een gerichte aanpak vragen.
Belangrijkste probleem hier is de tekortschietende vraag. Men wil zich niet laten op- of
herscholen hoe ‘open’ het bestel ook is. Het falen van de kapitaalmarkt speelt hierbij een rol (wie
betaalt voor de scholing van lager geschoolden met relatief slechte arbeidsmarktperspectieven?),
maar ook diverse niet-economische factoren zoals een gebrek aan motivatie en slechte pedago-

43

Zie: OESO (2003) en Van Herpen (2006).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

32

HOOFDSTUK 5

gische ervaringen in eerder onderwijs.
In de tweede plaats spelen specifieke knelpunten in de institutionele organisatie van de
arbeidsmarkt een rol. Voor Nederland is de werking van de O&O-fondsen cruciaal. Deze
fondsen worden onderbenut en moeten effectiever worden ingezet.44 In het verlengde hiervan
kan worden gewezen op de invloed van het ontslagrecht en het pensioenstelsel. Een soepeler
ontslagrecht zou de druk op werknemers vergroten om adequaat te investeren in hun
employability. Een grotere vraag naar scholing zou het gevolg zijn. Het sociale stelsel stimuleert
vooral de inzet van besparingen voor de opbouw van financieel kapitaal dat gereserveerd wordt
voor het ouderdomspensioen. Dit verlaagt de prikkel voor het onderhouden van het menselijk
kapitaal over de levensloop. Dit is een ‘falen’ van de kapitaalmarkt dat om een gerichte aanpak
vraagt.
Gezien de diversiteit van de bepalende factoren voor de deelname aan een leven lang leren, is het
logisch dat er verschillende aangrijpingspunten zijn voor het scholingsbeleid. Tabel 5.2 geeft een
overzicht van de maatregelen die gericht kunnen zijn op zowel de werknemer als de werkgever.
Bepalend voor het effect van dit soort instrumenten is of ze aangrijpen bij de marginale baten of
de marginale kosten van scholing.
Tabel 5.2

Instrumenten voor bevordering ‘leven lang leren’
Marginale baten

Werknemer EVC
-conditionele financiering
(terugbetaling bij uitdiensttreding)
Werkgever
- leer/werktrajecten

Marginale kosten

Overig

-individuele leerrekening
-subsidies voor scholing

motivatie

-heffing op loon of winst in
combinatie met subsidie via
scholingsfonds
-‘train or pay’
-fiscale aftrek scholingskosten

randvoorwaarden:
flexibele arbeidsmarkt

Bron: mede gebaseerd op Brunello, G. en M. de Paola (2004), pp.28-33.

Gericht op de werknemer
Vanuit de werknemer bezien is bijvoorbeeld de erkenning van verworven competenties (EVC)
erg belangrijk, omdat deze certificering van kennis en vaardigheden betekent dat de baten van
scholing ook bij andere werkgevers te gelde kunnen worden gemaakt. Kijken we naar de
marginale kosten voor de werknemer dan zijn subsidies of een individuele leerrekening voor de
hand liggende instrumenten om het financiële knelpunt te verlichten.
De individuele leerrekening is een relatief nieuw instrument dat eerder door de SER is
aanbevolen als een interessante mogelijkheid om scholing te bevorderen45. Een leerrekening is in
letterlijke zin een spaarrekening van de werknemer met als kenmerk dat het saldo van de rekening
geoormerkt is voor scholing. Het voordeel van zo’n rekening is dat de individuele werknemer de
controle krijgt over de bekostiging van zijn of haar scholing, terwijl derde partijen (werkgevers en
overheid) toch in financiële zin een bijdrage aan de scholingskosten kunnen leveren. In ons land
zijn in 2001 en 2006 principeafspraken gemaakt tussen het kabinet en de sociale partners over
een fiscale faciliteit voor een individuele leerrekening waarbij op CAO-niveau afspraken gemaakt

44
45

Zie: De Mooij en Houtkoop (2005).
Zie: SER (2002).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MEERWAARDE OPENER BESTEL VOOR DEELNAME AAN EEN LEVEN LANG LEREN

33

kunnen worden over het daadwerkelijk beschikbaar stellen van budget46. De realisering van deze
afspraken laat echter nog op zich wachten.
In verschillende landen is inmiddels geëxperimenteerd met leerrekeningen. Door de
kleinschaligheid van de experimenten en de uiteenlopende doelstellingen ervan beschikken we
niet over ‘hard’ empirisch onderzoek over de effecten van dit soort leerrekeningen. De
ervaringen laten een gematigd positief beeld zien. De leerrekeningen blijken ook groepen te
bereiken die traditioneel weinig aan scholing doen zoals laaggeschoolden47. Leerrekeningen
blijken een motiverend effect op scholing te hebben, omdat ze werknemers financiële
zeggenschap geven over hun scholing waardoor ze zich serieus genomen voelen. Dergelijke
effecten komen ook in de evaluaties van Nederlandse experimenten naar voren48.
Gericht op de werkgever
De aanbodzijde van de scholingsmarkt (werkgevers) kent iets meer mogelijkheden. De marginale
baten voor werkgevers kunnen worden verhoogd via conditionele financiering waarbij de werknemer
die scholing geniet een deel van de kosten terugbetaalt als hij vroegtijdig (te specificeren in een
clausule) uit dienst treedt. Met deze bepaling wordt de mogelijkheid van ‘kapen’ als extern effect
beperkt, omdat de geschoolde werknemer een financiële prikkel heeft om voor een bepaalde tijd
bij zijn huidige werkgever in dienst te blijven. Vanuit de werknemer bezien kan zo’n clausule de
(financiële) toegankelijkheid tot scholing verbeteren, omdat de werkgever onder deze condities
eerder geneigd zal zijn de scholingskosten voor zijn rekening te nemen.
Een tweede instrument in deze categorie is het leer-/werktraject. Hier vindt een vorm van cofinanciering plaats omdat de werknemer voor de bekostiging van de scholing minder betaald
krijgt dan zijn productiviteit. Ook ontvangt de werknemer pas aan het einde van de leerperiode
zijn beloning in de vorm van een diploma of getuigschrift, een baat die werknemers ervan zal
weerhouden voortijdig naar een concurrent over te stappen.
Voor de beïnvloeding van de marginale kosten voor werkgevers bestaat een aantal interessante
opties. De eerste optie is een heffing op loon of winst die vervolgens als subsidie ter bevordering van
scholing kan worden uitgekeerd. Dit is een systeem dat in veel Europese landen bestaat en dat in
verschillende varianten kan worden uitgevoerd. De basisgedachte achter dit instrument is de
mogelijkheid om via subsidies de marginale kosten voor de werkgevers bij scholing te verlagen.
De kosten van de subsidie worden door alle werknemers gedragen via een heffing op de loonsom
waardoor er impliciet een herverdeling van inkomen plaatsvindt van werknemers die niet scholen
naar werknemers die wel scholen. Een alternatief voor deze financieringsvorm is om de heffing
geheel of gedeeltelijk op het winstinkomen van de ondernemers te laten rusten. Voordeel hiervan
is dat het kaapeffect wordt tegengegaan, omdat via de heffing ook de opbrengst van ‘kapen’
wordt belast waarmee het relatieve marginale voordeel van een scholingsinvestering groter
wordt49.

46
47
48

49

Zie: Stichting van de arbeid (2006).
Zie: OESO (2003), pp. 269-270.
Zie: SER (2002), p. 48. Andere conclusies uit de Nederlandse experimenten zijn overigens dat werknemers in
eerste instantie niet stonden te trappelen om een leerrekening te openen en dat de private bijdragen aan die
rekeningen zeer beperkt waren (het overige budget kwam van de overheid). Ook sloot het aanbod van
scholing volgens de deelnemers vaak niet aan op de vraag. Zie: Van Lieshout, H. (2005), pp. 109-110.
Zie: Brunello, G. en M. de Paola (2004), p. 32.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34

HOOFDSTUK 5

De vraag is wie de aanvragen voor een bijdrage uit dit fonds beoordeelt. Dit kan de overheid zijn,
die het fonds benut voor een stimuleringsregeling waarvan werkgevers gebruik kunnen maken. Er
kan ook een tussenvorm worden bedacht waarbij het sociaal overleg een rol speelt. Dat overleg
kan bijvoorbeeld tot stand komen door werkgevers en werknemers de scholingsvoorstellen
gezamenlijk te laten indienen, bijvoorbeeld via een ondernemingsraad. Uit onderzoek blijkt dat
deze overlegmodule een positief effect heeft op de resultaten die met scholing worden bereikt50.
Dat komt omdat de betrokkenheid van werknemers en hun organisaties de mogelijkheid biedt
om de scholingsbehoefte beter in kaart te brengen. Ook kan door de actieve betrokkenheid van
deze partijen draagvlak worden gecreëerd voor invoering van een scholingsheffing die tenslotte
als een extra belasting zal worden ervaren. Verder kunnen de sociale partners een rol spelen bij
het managen van het scholingsfonds.
Zogenoemde ‘train or pay’ regelingen kunnen als een alternatieve vorm van het scholingsfonds
worden gezien51. Bij een ‘train or pay’ regeling wordt ieder bedrijf verplicht een minimum aan
scholingsinvesteringen te doen, bijvoorbeeld als percentage van de totale arbeidskosten. Voldoet
het bedrijf niet aan die norm, dan moet een boete worden betaald die gelijk is aan het verschil
tussen het minimumpercentage en het daadwerkelijke percentage. Met de opbrengst hiervan
kunnen weer subsidies voor scholing worden bekostigd. Frankrijk was in 1971 het eerste land dat
een dergelijk systeem invoerde. Het minimumpercentage bedroeg aanvankelijk 0,8 procent van de
loonsom, maar dit percentage is in de recente jaren opgetrokken tot 1,5 procent met afwijkingen
voor specifieke groepen en sectoren zoals uitzendwerk. Het Franse systeem heeft wereldwijd
navolging gekregen in onder andere Australië, Korea, Quebec en Engeland.
Het effect van dit systeem is vergelijkbaar met de scholingssubsidie gefinancierd uit een heffing.
Ook de ‘train or pay’ regeling kan worden opgebroken in een heffing op de loonsom en een
subsidie voor scholing. De omvang van deze subsidie is zodanig dat de netto druk van de heffing
nul is als het minimumbedrag wordt geïnvesteerd. De economische voor- en nadelen van de
combinatie heffing/subsidie gelden dus ook voor dit systeem. Er is wel een verschil in de
uitvoerbaarheid. Een scholingsfonds kan behoorlijke uitvoeringskosten met zich mee brengen,
omdat iedere aanvraag individueel moet worden beoordeeld52. Bij een ‘train or pay’ regeling hoeft
echter geen aanvraag voor een bijdrage worden ingediend: de subsidie is impliciet in de vorm van
een te ontwijken boete. Daar staat als nadeel tegenover dat de regeling geen ruimte laat voor
maatwerk zoals een constructieve rol voor sociale partners.
Als laatste maatregel in deze categorie kan de fiscale subsidie worden genoemd. Publieke
ondersteuning voor scholing kan vorm krijgen door toe te staan dat de kosten van scholing voor
meer dan 100 procent van het te belasten winstinkomen mogen worden afgetrokken. Dit is een
vorm van publieke ondersteuning die in Europa vrij gebruikelijk is. Het percentage extra af te
trekken kosten varieert van 10 procent in Luxemburg en 20 procent in Nederland53 tot 50
procent in Italië54.

50
51
52
53

54

Zie: Ok, W. en P. Tergeist (2003), p. 32.
Zie: OESO (2003), pp. 260, 263-264.
Zie: Brunello, G. en M. de Paola (2004), p. 33.
Alleen voor voormalige werkloze werknemers die worden opgeleid tot een startkwalificatie. De meer
algemene scholingsaftrek waarbij ondernemingen een deel van alle gemaakte scholingskosten van de fiscale
winst mochten aftrekken is overigens in 2004 afgeschaft.
Zie: OESO (2003), pp. 261-262.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MEERWAARDE OPENER BESTEL VOOR DEELNAME AAN EEN LEVEN LANG LEREN

35

Het effect van dergelijke subsidies is onzeker. Aan de ene kant wijst onderzoek uit dat een
scholingsaftrek private scholingsinvesteringen kan verdringen waardoor de beoogde uitbreiding
van scholing niet plaatsvindt55. Aan de andere kant is in een recente Nederlandse studie gevonden
dat de fiscale scholingsaftrek voor werknemers de deelname aan scholing doet toenemen56. Het
CPB beoordeelt de kansrijkheid van de fiscale subsidie voor de stimulering van scholing mede
daarom als “neutraal”57.
Conclusie
Er is geen wetenschappelijk onderzoek om op basis van een kosten-batenanalyse een voorkeur
voor een specifiek scholingsinstrument uit te spreken. Dit betekent dat het scenario Leven Lang
Leren in feite een ‘no regret’ optie is. Er loopt een impliciete rijkssubsidie naar het hoger
onderwijs voor werkenden en werkzoekenden. Door deze subsidie conform dit scenario anders
in te richten kan welvaartswinst worden geboekt.
Als de regeling wordt uitgebreid en een groter financieel beslag krijgt, moet kritisch worden
gekeken naar mogelijke alternatieve beleidsscenario’s. Instrumenten die gericht bijdragen aan het
oplossen van knelpunten in de scholingsmarkt zijn effectiever en verdienen de voorkeur. Wel zijn
interessante combinaties mogelijk. Een voorbeeld is de vormgeving van een individuele
leerrekening voor werknemers. Ook kunnen combinaties van werknemerssubsidies en fiscale
faciliteiten voor werkgevers worden overwogen. Bij alle opties geldt dat een maatschappelijke
kosten-batenanalyse de meerwaarde van de te nemen maatregelen moet aantonen.

55
56

57

Zie: OESO (2003), p. 263. Zie ook: Cornet, Huizinga, Minne en Webbink (2006), p. 48.
Zie: Leuven en Oosterbeek (2006). Een verhoging van de fiscale aftrek voor scholing met 10 procentpunt
heeft volgens deze studie een effect dat ergens ligt tussen een 10 tot 25 procent stijging van het
deelnamepercentage aan scholing.
Zie: Cornet e.a. (2006), p. 48.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

6

37

Internationalisering hoger onderwijs

Bevordert een opener bestel de internationalisering van het hoger onderwijs? Dit is een van de
vragen die in eerdere onderzoeken niet zijn betrokken bij de beoordeling van de effecten van een
opener bestel. Om dit aspect bij dit onderzoek te betrekken heeft de commissie opdracht
gegeven voor een onderzoek.58 Dit onderzoek schetst verschillende mogelijkheden en knelpunten
die in dit hoofdstuk worden beschreven.
Beperkte kansen
De belangrijkste conclusie van dit onderzoek is dat de kansen beperkt zijn om de
internationalisatie van het onderwijs via een opener bestel substantieel te beïnvloeden. Er zijn
verschillende voorbeelden van landen die via gericht beleid geprobeerd hebben voor het hoger
onderwijs een regionale ‘hub’ te creëren. Zo’n hub zou aantrekkelijk zijn voor zowel buitenlandse
aanbieders van hoger onderwijs als studenten. Het potentieel voor dit model in Nederland is
volgens Line Verbik echter beperkt. Voor aanbieders speelt mee dat er in het Nederlandse hoger
onderwijs geen opvallende capaciteitsproblemen zijn die een marktkans zouden vormen voor
nieuwe toetreders. Het typische aanbod op de internationale markt voor hoger onderwijs richt
zich op postinitiële bedrijfseconomische studies. De prijselasticiteit van dit type opleidingen is
door de bijdrage van werkgevers vaak gering waardoor het commerciële profiel van deze
opleidingen aantrekkelijk is. Voor andere opleidingen zijn de ‘economies of scope’ vaak veel
geringer en de prijselasticiteit hoger, zodat de internationale markt zich minder sterk ontwikkelt.
Het alternatief is dat nieuwe toetreders uit het buitenland het marktpotentieel vooral moeten
zoeken in niches, die per definitie minder kansen bieden op uitstralingseffecten naar de rest van
het hoger onderwijs. Mogelijke niches in dit verband zijn:
− Brug- en taalprogramma’s als voorbereiding op het hoger onderwijs. Hier kan letterlijk een
toegangspoort worden gecreëerd voor buitenlandse studenten naar deelname aan hoger
onderwijs in Nederland;
− Bachelorprogramma’s in het Engels. Dit is een type opleiding dat relatief weinig wordt
aangeboden in Nederland en dat buitenlandse studenten zou kunnen interesseren voor een
studie in ons land. Een andere mogelijke doelgroep is Nederlandse studenten die interesse
hebben in internationaal onderwijs, maar voor wie de drempel te hoog is om daadwerkelijk
naar het buitenland te gaan;
− Bieden van een aantrekkelijke leeromgeving. Bepaalde regio’s en steden zoals Maastricht blijken
zeer in trek bij buitenlandse studenten. De locatie van het onderwijs kan worden benut als
een onderscheidend element om studenten aan te trekken;
− Opleidingen met capaciteitstekort. Verbik suggereert onderwijs in ondernemerschap;
− Associate Degree programma’s. In Nederland is dit een nieuwe loot aan de stam van het hoger
onderwijs. Vooral Amerikaanse aanbieders zouden kunnen profiteren van hun ervaringen
met het verzorgen van AD-opleidingen in de VS als comparatief voordeel bij het betreden
van de Nederlandse markt.

58

Zie: Verbik (2008).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

38

HOOFDSTUK 6

Condities voor toetreding
Het succes van de toetreding van buitenlandse aanbieders in een opener bestel hangt in sterke
mate af van de mogelijke resterende belemmeringen. Verbik noemt er verschillende. In de eerste
plaats moet accreditatie geen langdurig en moeizaam proces zijn. Een procedure die twee jaar
duurt, zoals het geval was voor de University of Webster, is geen aanmoediging voor
buitenlandse aanbieders om in Nederland accreditatie aan te vragen. Verbik merkt hierbij op dat
de criteria voor accreditatie internationaal gelijk zouden moeten zijn om het proces voor
internationale aanbieders toegankelijk te maken. Uit verschillende ervaringen van toetreders blijkt
dat NVAO voor een deel typisch Nederlandse eisen stelt waaraan door internationale aanbieders
lastig is te voldoen.
Een tweede mogelijk knelpunt is het commitment van de overheid. Nieuwe toetreders leggen zich
met een investering in opleidingen en infrastructuur voor een aantal jaar vast. Deze toetreding zal
alleen tot stand komen als de investerende partij voldoende vertrouwen heeft in de stabiliteit van
het regelgevend kader. Bij onzekerheid over de regels waaraan buitenlandse aanbieders moeten
voldoen zullen geïnteresseerde partijen waarschijnlijk eerst afwachten. Deze partijen moeten,
kortom, vertrouwen hebben dat de overheid de mogelijkheid van publieke financiering niet over
een aantal jaar weer intrekt of aan strengere regels gaat binden.59
Bevordert een opener bestel excellentie?
De kernvraag is of een opener bestel met toetreding van buitenlandse aanbieders ook
daadwerkelijk aan een dynamisering van het hoger onderwijs zou bijdragen. Verbik merkt hier
over op dat wereldwijd aandacht is voor het belang van concurrentie tussen instellingen als
prikkel voor innovatie en verbetering in het hoger onderwijs. Dit leidt er toe dat in veel landen
beleid is ontwikkeld om het reliëf in het onderwijsveld te vergroten. Dit houdt in dat de
differentiatie van de opleidingen wordt gestimuleerd waarbij de nadruk ligt op het vergroten van
het aantal pieken. Zo noemt Verbik het voorbeeld van Duitsland – een land dat de gelijkheid van
onderwijskansen traditioneel hoog in het vaandel heeft – waar een aantal elite-universiteiten is
geselecteerd via een competitief biedingenproces.
Maar zal een hogere concurrentiedruk via een opener bestel ook daadwerkelijk tot een hogere
onderwijskwaliteit leiden? Verbik wijst er op dat er weinig concreet bewijs voor deze stelling is.
Het probleem is dat concurrentie in een bestaand onderwijsbestel geen theoretische exercitie is.
Het effect van concurrentie wordt sterk bepaald door de institutionele structuur die per land
anders is. Dit maakt het vergelijken van internationale ervaringen moeilijk. De concurrentie kan
bovendien gevoerd worden met verhoogde inzet van marketinginstrumenten die geen enkel
effect hebben op service, prijs of vernieuwing van opleidingen.
Verbik wijst er verder op dat buitenlandse aanbieders per definitie op achterstand staan in een
nieuwe markt. Uit onderzoek blijkt dat internationaal georiënteerde studenten een voorkeur
hebben voor onderwijs aan gerenommeerde binnenlandse opleidingen. Hun tweede keuze is
deelname aan gerenommeerde hoger onderwijsinstellingen in het buitenland. Het afnemen van
buitenlands onderwijs in eigen land blijkt dus derde keus. Deze voorkeursvolgorde bemoeilijkt de
marktkansen voor buitenlandse aanbieders van hoger onderwijs. Verbik concludeert mede hier-

59

Een voorbeeld is het accreditatieproces dat voor de tweede ronde wordt aangepast. Zo bestaan er plannen
voor een instellingsaudit. Zie: Ministerie van OCW (2007), p. 52.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

INTERNATIONALISERING HOGER ONDERWIJS

39

om dat de kans klein is dat een significant aantal buitenlandse aanbieders in een opener bestel de
stap zal wagen om in Nederland hoger onderwijs aan te bieden in directe concurrentie met reeds
lang gevestigde en gerenommeerde binnenlandse instellingen.
Gevolgen voor de scenario’s
Scenario

Betekenis analyse internationalisering

Nulscenario

Dynamisering hoger onderwijs is niet afhankelijk van
toetreding buitenlandse partijen

Deelscenario

Knelpunten vormen niches waarvoor mogelijk
belangstelling bestaat bij buitenlandse aanbieders

Masterscenario

Internationale aanbieders van hoger onderwijs
specialiseren zich vooral in bacheloropleidingen.
Potentieel internationale aanbieders voor open bestel
in masters zal daarom beperkt zijn.

100%-scenario

Kans op toetreding excellente buitenlandse aanbieders
is beperkt. De internationale component voegt dus
weinig toe aan het verwachte effect van dit scenario.

Scenario Leven lang leren

Opleidingen in dit segment zijn vaak beroepsgericht.
Het is twijfelachtig of buitenlandse aanbieders dit
aanbod kunnen verzorgen. Wel bestaat er mogelijk een
niche op het gebied van Engelstalige opleidingen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

7

41

De bekostiging van het hoger onderwijs

De scenario’s voor een opener bestel sleutelen aan de voorwaarden waaronder een nietbekostigde instelling in aanmerking komt voor een rijksbijdrage. De bekostigingsregels van de
WHW spelen dus een centrale rol bij de vormgeving van een opener bestel. Wat betekent een
wijziging van de bekostigingssystematiek om de gewenste verlaging van de dijk te realiseren en
wat zijn hiervan de gevolgen voor de scenario’s? Dit hoofdstuk bespreekt hiervoor eerst de
uitgangssituatie zoals die nu is geregeld in de WHW. Waarom bestaat er een dijk tussen
bekostigde en niet-bekostigde instellingen? Vervolgens komt de vraag aan de orde hoe een meer
open bekostigingssystematiek juridisch vormgegeven zou kunnen worden.
Uitgangsituatie
De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) onderscheidt in artikel
1.2, onderdelen a en b, bekostigde en niet-bekostigde HO-instellingen. Een bekostigde instelling
wordt in artikel 1.8, eerste lid, gedefinieerd als een instelling ‘opgenomen in de bijlage van deze
wet onder a tot en met h.’ Het systeem komt erop neer dat (de activiteiten van) een HO-instelling
slechts voor bekostiging van rijkswege in aanmerking komt (komen), als de betreffende instelling
in de bijlage van de wet is opgenomen.
In de memorie van toelichting bij de WHW wordt nog het volgende over artikel 1.8 opgemerkt:
“Dit artikel is vergelijkbaar met artikel 8 van de WWO en artikel 2 van de WOU, met dien
verstande dat de opsomming van de bekostigde instellingen vanwege haar grote omvang (het gaat
om circa 100 instellingen) is opgenomen in een bijlage van de wet. De bijlage is onderdeel van de
wet. Wijzigingen in de bijlage zijn dan ook onderworpen aan de procedure voor wetswijziging.”
De Tilburgse hoogleraar onderwijsrecht Paul Zoontjens concludeert in een analyse gemaakt voor
dit rapport dat de WHW uitgaat van het principe van een gesloten stelsel van HO-instellingen,
waarvan de activiteiten voor rijksbekostiging in aanmerking komen (zie bijlage C). Instellingen die
niet in de (bijlage van de) wet zijn genoemd kunnen geen bekostiging ontvangen. Eerst wanneer
daartoe de wet wordt aangepast, dat wil zeggen een besluit wordt genomen door regering en
Staten-Generaal gezamenlijk als bedoeld in artikel 81 van de Grondwet, kan een instelling
toetreden tot de kring van bekostigde instellingen. Dit is een zuiver politiek proces. Dat wil
zeggen dat daarvoor:
−
geen specifieke aanvraagprocedure is geregeld, en
−
geen criteria gelden die vooraf duidelijkheid verschaffen of en wanneer een instelling voor
toetreding in aanmerking komt.
Een aangewezen instelling die wil “doorgroeien” naar een bekostigde status is dus in de huidige
context van de wet volledig afhankelijk van politieke wilsvorming. Juridisch is er een strikte
waterscheiding tussen aangewezen en bekostigde instellingen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

42

HOOFDSTUK 7

Grondslagen bekostiging
In de huidige situatie bestaan er verschillende bekostigingsregels voor hbo en wo. Dit verschil zal
verdwijnen met de invoering van een nieuw, integraal bekostigingsmodel.60 De kern van dit
model is dat de bekostiging is gebaseerd op het aantal studenten dat per jaar is ingeschreven bij
geaccrediteerde bachelor- en masteropleidingen (60% van het onderwijsdeel), het aantal bacheloren mastergraden dat aan studenten wordt verleend (20% van het onderwijsdeel) en een
instellingsspecifieke onderwijsopslag (20% van het onderwijsdeel). Studenten worden bekostigd
als ze voldoen aan de nationaliteits- en woonplaatsvereisten en als ze nog geen bachelor- of
mastergraad behaald hebben. Een bekostigde student is het wettelijk collegegeld verschuldigd tot
het moment van afstuderen. Een student die niet voldoet aan de nationaliteits- en
woonplaatsvereisten, of al een bachelor- of mastergraad behaald heeft, is het
instellingscollegegeld verschuldigd. Dit geldt ook voor studenten die de nominale studieduur
overschrijden. Het kabinet is verder van plan om de leeftijdsgrens van 29 jaar voor het
instellingscollegegeld te laten vervallen. Studenten ouder dan 29 jaar betalen dus voortaan ook het
wettelijke collegegeld, mits men voldoet aan de eisen voor bekostiging.
Verbeteringen binnen het bestaande bekostigingsmodel
Ook binnen de huidige bekostigingsregels kunnen verbeteringen worden doorgevoerd die tot
doel hebben de interne dynamiek van het hoger onderwijs te stimuleren om daarmee het
onderwijs een kwaliteitsimpuls te geven. OESO (2007) doet verschillende suggesties voor
verbetering. Zo zou voor nieuwe initiatieven een separate bekostigingsformule moeten worden
ontwikkeld, die het model verder ongewijzigd laat. Met deze formule zouden prikkels kunnen
worden ingebouwd om bijvoorbeeld de interne dynamiek te stimuleren als middel voor een
gedifferentieerder aanbod.61 Deze aanpak sluit aan bij het pleidooi van Veugelers en Van der
Ploeg (2008) om bij bekostiging gebruik te maken van benchmarking. In hun woorden:
“Governments should strike the right balance between core, competitive and outcome-based
funding (underpinned by robust quality assurance) for higher education and university-based
research. Competitive funding should be based on institutional evaluation systems and on
diversified performance indicators with clearly defined targets and indicators supported by
international benchmarking for both inputs and economic and societal outputs.”
Bekostiging op basis van een benchmark of maatstaf houdt in dat de rijksbijdrage efficiencywinsten of kwaliteitsverbetering boven de benchmark financieel beloont. Probleem bij een
dergelijke aanpak in het onderwijs is dat een efficiency verbetering niet per definitie een
kwaliteitsverbetering inhoudt. Grotere kostenefficiency kan bijvoorbeeld betekenen dat de
student-/docentratio hoger is.
Voor de Nederlandse situatie heeft de Onderwijsraad recentelijk een voorstel gedaan om kwaliteit
te bevorderen binnen het huidige bestel. De Onderwijsraad wil hiervoor bij wijze van experiment
maximaal 150 miljoen euro aan additionele middelen inzetten. Extra kwaliteit moet volgens de
raad op twee aspecten worden beoordeeld, voor de docenten op ‘kwaliteit en opleidingsniveau’
en voor de studenten op ‘gerealiseerd niveau’. De als excellent beoordeelde opleidingen zouden
bij wijze van prikkel een extra bekostiging kunnen krijgen van 25%. Voor de financiering kan

60
61

Zie: Ministerie van OCW (2007), p. 47.
Zie: OESO (2007), p. 32.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE BOKOSTIGING VAN HET HOGER ONDERWIJS

43

mogelijk gebruik worden gemaakt van de nieuwe instellingsspecifieke opslag van 20% in de
bekostigingssystematiek. De NVAO moet volgens dit advies de extra kwaliteit van de opleidingen
beoordelen. Opleidingen met extra kwaliteit kunnen dan achteraf via de instellingsspecifieke
opslag worden beloond.
Gevolgen opener bestel
Bij de invoering van een opener bestel zal de waterscheiding tussen bekostigde en niet-bekostigde
instellingen moeten verdwijnen. Dit kan gebeuren door niet langer de instellingen centraal te
stellen bij toekenning van bekostiging maar hun activiteiten. Volgens Zoontjens kan deze
verschuiving als volgt worden vormgegeven. Er moet een wettelijk stelsel worden geregeld, dat
voorziet in een (ministeriële) beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Algemene wet
bestuursrecht (Awb) op basis van een aanvraag van een instelling. In hoofdstuk 4, afdeling 4.2,
van de Awb zijn algemene subsidiebepalingen neergelegd. De Awb schrijft daarbij voor dat
overheidssubsidies op een bepaald terrein een wettelijke grondslag behoeven. Voor OCW is de
bevoegdheid van de minister tot subsidiëring geregeld in de Wet overige OCenW-subsidies van
1998. Hierin is een stelsel neergelegd tot het in aanleg financieren van activiteiten, niet
instellingen.
Dit is het model dat van belang is voor de basisvariant waarbij voor alle opleidingen het bestel
wordt geopend. Voor de deelvariant en de mastervariant is een beperkte subsidieregeling nodig
waarbij alleen specifieke opleidingen gesubsidieerd worden. Dit betreft respectievelijk opleidingen
die in een knelpunt op de arbeidsmarkt voorzien en mastersopleidingen. Het besluit tijdelijke
regeling experimenten open bestel kan als een voorbeeld voor deze subsidieregelingen dienen.62
Verder speelt mee of de bekostiging voldoende studentgerelateerd is, om de gewenste dynamiek
in het aanbod te genereren. In het voorstel van het kabinet in de strategische agenda hoger
onderwijs wordt de bekostiging voor 80% studentvolgend en is aan die eis dus grotendeels
voldaan.
Macrodoelmatigheidstoets
Moet bij de wijziging van het bekostigingsmodel de macrodoelmatigheidstoets worden
gehandhaafd? Dit betekent dat de opleidingen waarvoor subsidie wordt aangevraagd ook met
deze toets moeten worden beoordeeld. Dit is de aanpak van het besluit tijdelijke regeling experimenten
open bestel.
CPB (2004) en IBO (2004) zijn van mening dat zo’n toets niet past bij de sturingsfilosofie van
een opener bestel. De Onderwijsraad is genuanceerder en stelt dat de overheid een instrument
moet behouden om de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt te waarborgen. De
macrodoelmatigheidstoets kan hiervoor worden ingezet.
Een mogelijke tussenoplossing is een aanpak waarbij de macrodoelmatigheidstoets behouden
blijft, maar de efficiëntie van het systeem verbetert. Zoontjens noemt deze aanpak het
‘marktmeestervergunningenmodel’. In dit model zal de overheid moeten fungeren als een soort
marktmeester: er worden vergunningen of concessies verleend aan aanvragers/standhouders
totdat de marktplaats vol is. Zoals we weten uit de praktijk van gemeentelijke

62

Zie: Tijdelijke regeling subsidie experimenten open bestel in de Staatscourant, 10 november 2006, nr. 220, p. 19.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

44

HOOFDSTUK 7

marktstandplaatsvergunningen kan het voorkomen dat gevestigde partijen in een nieuwe
vergunningsronde moeten wijken voor nieuwkomers, dat nieuw aanbod oud aanbod op de markt
verdringt. De essentie van dit model is dat er in de conceptie van een open bestel grenzen in acht
worden genomen. In de op te stellen criteria moet worden uitgegaan van een eindig volume van
bekostigde opleidingen. Als er een plaats vrijkomt op de markt, kan de betreffende concessie
worden geveild zodat de meest efficiënte aanbieder toegang krijgt tot bekostiging. Bij toekenning
van de concessie kan de eis worden gesteld dat de opleiding binnen een bepaalde tijd een
minimale schaal behaalt, bijvoorbeeld 500 studenten. Bij niet voldoen aan deze eis wordt de
subsidie gefaseerd weer ingetrokken. Door de eis van een minimale schaal te stellen, wordt een
toets op de macrodoelmatigheid ingebouwd waarbij de locatie-eis mogelijk kan komen te
vervallen.
Het nadeel van dit model is het gegeven volume op de markt. Wanneer komt er een plaats vrij op
de markt? Als er geen regels zijn om deze exit-optie te regelen, is het niet waarschijnlijk dat er
ooit een plaats vrijkomt op de markt. In dit geval gaat er geen enkele prikkel uit van het
vergunningenmodel op de externe dynamiek. Een mogelijkheid om een exit-optie in te bouwen is
door de rijksbijdrage te koppelen aan de accreditatie voor een opleiding. Bij verlies van de
accreditatie gaat, na een bepaalde periode voor correctie van de tekortkomingen, ook de
bekostiging verloren en komt er een plaats vrij op de markt. Dit zou wel vereisen dat bekostiging
wordt gekoppeld aan opleidingen in plaats van instellingen. Een volgende optie is om alleen
vergunning met een bepaalde looptijd uit te geven. Dit betekent dat de plaatsen op de markt na
afloop van de vergunningsperiode automatisch vrijkomen, waarna ze opnieuw kunnen worden
aanbesteed. In dit geval vindt dus periodieke aanbesteding plaats van alle plaatsen op de markt.
Gevolgen voor de scenario’s
Scenario

Betekenis analyse bekostiging

Nulscenario

Verschillende mogelijkheden om ook binnen het bestaande bekostigingsmodel
additionele prikkels in te bouwen voor extra kwaliteit en/of innovatiever aanbod.

Deelscenario

Geen wijziging bekostigingsmodel. Open bestel vormgeven als een structurele
subsidieregeling gericht op het aanpakken van knelpunten in het onderwijsaanbod naar
voorbeeld van het besluit tijdelijke regeling subsidie experimenten open bestel. Voor
macrobeheersing van de uitgaven wordt de subsidie gebonden aan een plafond. De
macrodoelmatigheidstoets (art. 6.2 WHW) heeft hier een functie bij het identificeren van
de knelpunten.

Masterscenario

Er is een knip in het bekostigingsmodel nodig. Dit scenario voor een opener bestel kan
worden vormgegeven als een structurele subsidie regeling gericht op het verzorgen van
masteropleidingen. Voor een deel kan het bekostigingsmodel gericht op instellingen
behouden blijven (bachelorniveau). De masteropleidingen vallen niet onder dit model
maar onder de subsidieregeling waarbij activiteiten worden bekostigd. Voor het
masterniveau moet de bekostiging 100% studentvolgend zijn. De instellingsspecifieke
onderwijsopslag moet voor dit deel van het HO verdwijnen.

100%-scenario

Het subsidiemodel moet voor dit scenario volledig worden ingevoerd. Alle HOinstellingen moeten de mogelijkheid van bekostiging krijgen. De instellingsspecifieke
onderwijsopslag van 20% kan worden gebruikt voor het corrigeren van mogelijk
negatieve effecten, zoals het ondersteunen van niet-rendabele maar maatschappelijk
gewenste opleidingen. Welvaartswinst is mogelijk via marktmeestermodel.

Leven lang leren

Knip in het bekostigingsmodel bij werknemers in leeftijd 30+. Er is een subsidieregeling
nodig voor de scholingsvoucher of het leerrecht. Bekostiging voor deze groep moet
100% vraaggestuurd/studentvolgend zijn en mag niet via de instellingen lopen.
Mogelijkheid van instellingscollegegeld moet behouden blijven ook boven de
leeftijdsgrens van 29 jaar.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

8

45

Staatssteun- en mededingingsbeleid

Een belangrijke randvoorwaarde voor de scenario’s is het effect van een opener bestel op het
mededingingsbeleid. Op dit moment valt het hoger onderwijs niet onder de reikwijdte van het
nationale en Europese mededingingsrecht. De vraag is wat er gebeurt bij introductie van een
opener bestel. Betekent dit dat hoger onderwijs dan wel onder het mededingingsrecht gaat vallen,
en zo ja, wat zijn hier de gevolgen van? Dit hoofdstuk kijkt eerst naar de vraag waarom het
mededingingsrecht formeel gezien nu niet van toepassing is op het hoger onderwijs. Vervolgens
komt de vraag aan bod wat er gebeurt als het hoger onderwijs in een opener bestel gaat
functioneren. We gaan hierbij mede in op de staatssteunregels van art. 87 van het EG-Verdrag.
Kenmerk van een open bestel is tenslotte dat ook private en momenteel niet-bekostigde
instellingen toegang krijgen tot publieke bekostiging. Een dergelijke geldstroom van de rijkskas
naar instellingen in een open markt roept de verdenking op van staatssteun. Dit hoofdstuk stelt
de vraag of de overheidsfinanciering van het hoger onderwijs hiermee mogelijk aan banden wordt
gelegd.

8.1 Geldt het mededingingsrecht voor het hoger
onderwijs?
DAB of DAEB?
Voor de mogelijke toepasselijkheid van het mededingingsrecht op het hoger onderwijs is een
centrale vraag of het aanbieden van bekostigd onderwijs in een open bestel moet worden gezien
als een “economische activiteit.” Als dit niet zo is, geldt het onderwijs volgens de
mededingingsregels als een dienst van algemeen belang (DAB) waarop mededingingstoezicht niet
van toepassing is. Wanneer het aanbieden van bekostigd onderwijs echter wel als een
economische activiteit moet worden gezien, dan is dit onderwijs volgens het mededingingsrecht
een “dienst van algemeen economisch belang” en is het Europese en nationale
mededingingsrecht van toepassing.
Het mededingingsrecht richt zich tot het gedrag van ondernemingen. Het begrip economische
activiteit bepaalt of een eenheid als zodanig kan worden gekwalificeerd. Volgens het Hof van
Justitie Europese Gemeenschap (HvJEG) is een onderneming “elke eenheid die een
economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt
gefinancierd.” De aanwezigheid van een winstoogmerk of een sociale doelstelling is volgens het
Hof evenmin relevant. Van belang is wel dat men aan het economische verkeer deelneemt. De
nadere uitleg van het begrip economische activiteit is namelijk “iedere activiteit bestaande uit het
aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.”63 In de Mededingingswet is deze
definitie overgenomen.

63

Dit lokt willekeur uit, want de vervolgvraag is hoe de “markt” moet worden bepaald. Zie: E. van Damme
(2006), p. 543. Er is bijvoorbeeld een categorie activiteiten die volgens het Hof per definitie buiten het
economische verkeer plaatsvindt, zoals de sociale zekerheid. Ook typische overheidsprerogatieven worden
geacht nooit een economische activiteit te zijn.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

46

HOOFDSTUK 8

Het is vaste rechtspraak van het HvJEG dat de overheid bij de bekostiging van een nationaal
onderwijsstelsel niet de bedoeling heeft tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten, maar dat
hij voor de bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak vervult. In navolging van het
Hof is ook de Europese Commissie van oordeel dat de mededingingsregels niet van toepassing
zijn op het aanbieden van onderwijs. Dit oordeel velt de Commissie in de beschikking Digitale
Universiteit. De activiteiten van deze Universiteit “behoren tot de wettelijke taken op het gebied
van hoger onderwijs” en waren daarmee geen economische activiteit. Dit gold overigens niet
voor alle activiteiten van de Digitale Universiteit.
“Twee entiteiten die deel uitmaken van de Digitale Universiteit verrichten weliswaar economische
activiteiten, maar de subsidie zal enkel worden gebruikt voor de activiteiten van het nietcommerciële OEC en niet voor de meer commercieel georiënteerde activiteiten […] Aangezien
het OEC [het “Ontwikkel- en Expertise Centrum”] en de commerciële activiteiten juridisch en
financieel strikt gescheiden zijn, wordt voorkomen dat een spill-over van de subsidie naar de
commerciële activiteiten plaatsvindt.”
Vallen deze economische activiteiten van de onderwijsinstelling dan wel onder de
mededingingsregels? Het antwoord op deze vraag is ja. Uit eerdere jurisprudentie van het HvJEG
blijkt dat het ondernemingsbegrip functioneel moet worden uitgelegd. Er is sprake van een
onderneming voor zover economische activiteiten worden verricht. Het is mogelijk dat partijen
voor een deel van hun activiteiten niet als onderneming moeten worden beschouwd en voor een
ander deel wel. Dit is van belang voor de reikwijdte van de mededingingsregels wanneer in een
opener bestel een deel van het bekostigd onderwijs kan gaan gelden als een economische
activiteit.
Hoger onderwijs als economische activiteit
Voor we deze vraag behandelen is een nadere precisering nodig van de kwalificatie economische
activiteit bij een onderwijsdienst die binnen het bekostigd onderwijs valt. De NMa heeft een
aantal argumenten geformuleerd waarom de Nederlandse situatie niet als een economische
activiteit mag worden gezien.64
− De hoogte van het collegegeld wordt wettelijk vastgelegd;
− De samenstelling van het aanbod van opleidingen wordt de facto door de minister van
OC&W bepaald;
− De toetreding van nieuwe aanbieders is gereguleerd;
− Het aantal opleidingen per instelling kan door de minister van OC&W worden beperkt;
− De hoogte van de rijksbijdrage kan niet door de bekostigde instellingen worden beïnvloed.
Dit oordeel is door de landsadvocaat bevestigd naar aanleiding van de discussie over de effecten
van de experimenten open bestel.65 Van groot belang bij deze zienswijze is de ruimte die de
wettelijke waarborgen de instellingen bieden om zich in het economische verkeer te gedragen als
zelfstandige opererende organisaties. Zo concludeert de NMa in het hetzelfde besluit dat de
activiteiten van aangewezen onderwijsinstellingen, die ook opleiden voor een wettelijk erkend
diploma maar geen publieke bekostiging ontvangen, met hun opleidingen in het hoger onderwijs
wel economische activiteiten verrichten. De reden hiervoor is dat de aangewezen instellingen zelf
64
65

Zie: Besluit van de DG-NMa van 21 december 2001 in zaaknummer 2760/Hogeschool Alkmaar –
Hogeschool Haarlem – Hogeschool Holland – Ichthus Hogeschool.
Zie: Tweede Kamer 2004-2005, 29853 , nr. 12, p. 15.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

STAATSSTEUN- EN MEDEDINGINGSBELEID

47

hun prijzen mogen bepalen en dus over de commerciële speelruimte beschikken die de
bekostigde instellingen niet hebben. De Mededingingswet is in dit geval dus van toepassing.
Het is bepaald niet uitgesloten dat, ondanks het eerdere oordeel van de NMa, ook het bekostigde
hoger onderwijs binnen de reikwijdte van de Mededingingswet komt te liggen. Het IBOonderzoek uit 2004 wijst bijvoorbeeld op deze mogelijkheid.66 We hebben eerder opgemerkt dat
het hoger onderwijs ondanks de wettelijke waarborgen een zekere mate van interne en ook
externe dynamiek kent waarbij instellingen met elkaar concurreren. Dit kan een ontwikkeling zijn
die de mededingingsautoriteiten ertoe brengt om het eerdere oordeel over de vraag ‘DAB of
DAEB?’ te herzien, ook al veranderen de huidige bekostigingsregels niet.
Een voorbeeld van een dergelijke zwaai in de oordeelsvorming van de NMa betreft de
zorgaanbieders in de AWBZ.67 Voor deze zorgaanbieders signaleerde de NMa in een
visiedocument toenemende concurrentieprikkels als gevolg van ontschotting en groei van het
aantal houders van een persoonsgebonden budget. Ook was er sprake van de verlaging van
toetredingsdrempels voor nieuwe AWBZ-aanbieders en toename van speelruimte en prikkels als
gevolg van ‘boter bij de vis’ financiering. Het gevolg hiervan was er volgens de NMa vrijheid
voor de aanbieders om in bepaalde mate de hoeveelheid, samenstelling, vorm, prijs en/of
kwaliteit van hun aanbod te bepalen. Het oordeel was dan ook dat hier sprake was van een
economische activiteit en dat de Mededingingswet van toepassing is.
Een les voor het hoger onderwijs van dit voorbeeld is dat de NMa de potentiële ruimte voor
concurrentie zwaar laat wegen. Bij de AWBZ-aanbieders was de effectieve concurrentie nog maar
beperkt. De NMa vond het gezien de transitiefase van de AWBZ echter van groot belang om te
voorkomen dat de marktpartijen de concurrentie al in een vroeg stadium zouden frustreren door
kartelafspraken of door het via fusies creëren van economische machtsposities. Markten in
transitie vragen volgens de NMa een “passend handhavingsbeleid” en dat is een factor waarmee
bij de invoering van een opener bestel rekening gehouden zal moeten worden.

8.2 Ontwikkelingsperspectief
Er zijn voor de toepasselijkheid van het mededingingsrecht op het hoger onderwijs in feite drie
mogelijkheden die van belang zijn voor de vraagstelling van dit rapport:
1. Er komt geen opener bestel, maar de autonome ontwikkeling in de interne en externe
dynamiek zorgt er voor dat het hoger onderwijs binnen de reikwijdte van het
mededingingsrecht komt.
2. Er komt een opener bestel en afhankelijk van de invulling hiervan komt een deel van het
hoger onderwijs onder de reikwijdte van het mededingingsrecht te vallen.
3. Er komt een opener bestel en het hoger onderwijs valt daarmee volledig, dus voor zowel
bekostigd als niet-bekostigd segment, onder de reikwijdte van het mededingingsrecht.
De eerste optie is belangrijk als drijfveer om het opener bestel op de beleidsagenda te zetten. De
dynamiek in het hoger onderwijs is geen constante factor, maar een aspect dat een autonome
ontwikkeling kent. Hier kan een vergelijking worden gemaakt met de AWBZ-casus. Ook in het
66
67

Zie: IBO (2004), p. 15.
Zie: NMa (2004), pp. 36-37.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48

HOOFDSTUK 8

hoger onderwijs neemt het keuzegedrag door de invoering van de bachelor-/masterstructuur toe,
waardoor instellingen een financiële prikkel hebben om zich van concurrenten te onderscheiden.
Twee factoren dragen bij aan deze ontwikkeling. In de eerste plaats past de bachelor/masterstructuur in de toenemende internationalisatie van het hoger onderwijs. Onderzoek van
het Nuffic laat zien dat Nederlandse studenten vaker de grens over gaan en dat omgekeerd
buitenlandse studenten vaker voor een studie in Nederland kiezen.68 Studenten uit andere EUlanden tellen in Nederland mee in de bekostiging en instellingen hebben dus door de
internationalisatie een extra prikkel om ook op het internationale vlak de concurrentie aan te
gaan. In de tweede plaats speelt de voorgenomen wijziging van de bekostigingssystematiek een
rol. Deze wordt in de plannen van het kabinet voor 80% studentgerelateerd wat het belang voor
de instellingen van het aantrekken en vasthouden van studenten verder vergroot. Dit zijn extra
prikkels voor concurrentie binnen het bekostigingsbestel die de kans vergroten dat het hoger
onderwijs binnen de reikwijdte van de Mededingingswet gaat vallen.
Eventuele aanpassingen binnen het dit bestel zoals de introductie van collegegelddifferentiatie
kunnen hier nog aan bijdragen. Afhankelijk van de vormgeving betekent collegegelddifferentiatie
een vorm van prijsconcurrentie. Dit speelt bijvoorbeeld als instellingen geheel vrij zouden zijn
om de tarieven voor hun dienstverlening te bepalen. Er zijn echter ook meer gereguleerde
modellen mogelijk, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen door de overheid bepaalde
tariefklassen voor het collegegeld. In dit laatste geval is het minder duidelijk of de commerciële
speelruimte ook daadwerkelijk toeneemt. Dit zijn overwegingen die bij de besluitvorming over
maatregelen in de nulvariant een rol spelen.
De tweede mogelijkheid waarbij een deel van het hoger onderwijs onder de reikwijdte van de
Mededingingswet komt te vallen, kan een rol spelen bij scenario’s die de bekostiging voor een
deel openstellen voor toetreding van de huidige niet-bekostigde instellingen. Dit kan dus het
geval zijn bij het masterscenario of het deelscenario gericht op knelpunten. De mogelijkheid van
een tweedeling bij de toepasselijkheid van het mededingingsrecht op het hoger onderwijs komt
voort uit het functionele ondernemingsbegrip. Een eenheid is alleen onderneming voor zover er
economische activiteiten worden verricht. Dit betekent dat de niet-economische activiteiten van
de eenheid buiten de reikwijdte van de mededingingsregels blijven, ook al vinden de economische
en niet-economische activiteiten binnen de muren van de zelfde instelling plaats. De NMa volgde
deze lijn in de genoemde zaak 2760. De hogescholen betrokken bij deze zaak verrichtten naast
bekostigd onderwijs tal van economische activiteiten, zoals het geven van cursussen, trainingen
en post-hbo-opleidingen, de exploitatie van gebouw, verhuur van ruimtes, optreden als
assurantietussenpersoon en uitzendbureau. Dit zijn typische economische activiteiten. Volgens de
NMa waren de hogescholen alleen ondernemingen in de zin van de Mededingingswet voor zover
het deze activiteiten betrof (punt 53 van het besluit). Voor de overige niet-economische
activiteiten – in dit geval bekostigd onderwijs – bleef de Mededingingswet dus buiten toepassing.
Het is denkbaar dat een zelfde lijn wordt gevolgd bij een duidelijke knip in het bekostigingsmodel
waarbij de ruimte voor concurrentie binnen het bestel niet noemenswaardig toeneemt, maar in
het opengestelde deel van de hoger onderwijsmarkt wel.
Ten slotte bestaat de mogelijkheid dat de interne en externe dynamiek in het nieuwe
bekostigingsmodel zodanig zijn dat heel het hoger onderwijs als een economische activiteit moet

68

Zie: Nuffic (2008), pp. 46-47.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

STAATSSTEUN- EN MEDEDINGINGSBELEID

49

worden beoordeeld. Het gevolg hiervan is dat de Mededingingswet van toepassing wordt op het
hoger onderwijs. Dit is geen breekijzer om het onderwijs gedwongen onder concurrentie te
stellen, zoals soms gedacht wordt. De toepasselijkheid van het mededingingsrecht betekent in
feite een vorm van gedragsregulering. Instellingen krijgen te maken met het kartelverbod (art. 6
Mw) en het verbod op misbruik van een economische machtspositie (art. 24 Mw). Ook zullen
concentraties conform art. 34 Mw getoetst moeten worden op hun mogelijke
mededingingsbeperkende gevolgen. Ook worden er op grond van art. 25b Mw regels gesteld aan
de inrichting van de administratie. Het gaat hier om regels die ervoor moeten zorgen dat de baten
en lasten van verschillende activiteiten gescheiden worden geadministreerd en dat alle lasten en
baten, “op grond van consequent toegepaste en objectief te rechtvaardigen beginselen inzake
kostprijsadministratie”, correct worden toegerekend.69

8.3 De impact van de staatssteunregels
Bij toepasselijkheid van het mededingingsrecht gelden ook de staatssteunregels van het EGverdrag. Wat betekent de toepassing van deze regels op het hoger onderwijs? Over deze vraag
bestaat de nodige onduidelijkheid. Het staatssteunregime wordt vaak met de nodige scepsis
bekeken vanwege de inmenging van een buitenlandse overheid (de Europese Commissie) in
zaken die de besteding van nationale belastingsmiddelen betreffen. Dit zou ook kunnen gelden
voor een opener bestel als de Europese Commissie op grond van de staatssteunregels de
bekostigingsvoorwaarden voor het Nederlandse hoger onderwijs gaat bepalen. Dit rapport
probeert op dit punt duidelijkheid te bieden.
Staatssteun kan volgens art. 87 EG-Verdrag strijdig zijn met de gemeenschappelijke markt als de
steun:
− met staatsmiddelen wordt bekostigd;
− voordeel oplevert voor de onderneming, en
− alleen ten gunste komt aan deze onderneming;
− de mededinging verstoort en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Voldoet een maatregel aan deze condities dan moet de maatregel voor implementatie worden
voorgelegd aan de Europese Commissie (art. 88 EG-Verdrag).
Een belangrijke voorwaarde in dit rijtje is de eis dat de steun de onderneming ‘voordeel’ oplevert.
Hoe beoordeelt de Commissie of de rechter of sprake is van dergelijk voordeel?
Voor het hoger onderwijs is van belang dat geen sprake is van voordeel indien de steun de
compensatie vormt voor het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang
(DAEB). De steun vormt in deze zienswijze de prijs die de overheid betaalt voor de delegatie en
uitvoering van wat in essentie als een overheidstaak wordt beschouwd. Dit is de aanvliegroute om
de gevolgen van het staatssteunregime voor het hoger onderwijs te bepalen. Het HvJEG heeft
namelijk in het Altmark-arrest de voorwaarden gespecificeerd waaronder de genoemde

69

Er gelden verschillende uitzonderingen bij de toepasselijkheid van art. 25b Mw zoals een omzetdrempel van
40 miljoen euro op jaarbasis en indien de rijksbijdrage is verstrekt via een “open, doorzichtige en nietdiscriminerende procedure”. Zie art. 25c Mw.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

50

HOOFDSTUK 8

compensatie voor DAEBs niet als staatssteun wordt beoordeeld. Dit zijn de volgende vier
cumulatieve voorwaarden:70
1. de begunstigde dient daadwerkelijk belast te zijn met een dienst van algemeen economisch
belang en die dienst moet duidelijk omschreven zijn;
2. bij de berekening van de compensatie dient volledige objectiviteit en transparantie in acht te
worden genomen (zogenoemde ‘ex ante parameters’);
3. er mag geen sprake zijn van overcompensatie;
4. wanneer geen openbare aanbestedingsprocedure is gevolgd, dient de compensatie op de
kosten van een gemiddeld goed beheerde onderneming te worden gebaseerd.
De effecten van deze voorwaarden kunnen voelbaar zijn op twee terreinen. In de eerste plaats, kan
het staatssteunregime de hoger onderwijsinstellingen verplichten een administratieve scheiding
aan te brengen conform de eisen van art. 25b Mw, zoals die hierboven zijn besproken. De reden
hiervoor ligt bij de bepaling of de rijksbijdrage overcompensatie vormt. Dit is het geval als de
steun meer bedraagt dan de netto kosten die verband houden met de uitvoering van een DAEB.
Inzicht in deze kosten brengt met zich mee dat een administratieve scheiding wordt gemaakt
tussen de vaste en variabele kosten die gemoeid zijn met enerzijds het bekostigde hoger
onderwijs en anderzijds de andere economische activiteiten van deze instelling. Dit kan extra
administratieve lasten met zich mee brengen voor de instellingen, en ontneemt ze strikt genomen
de mogelijkheid tot kruissubsidie van bekostigd onderwijs naar andere economische activiteiten.
Het tweede effect heeft betrekking op de vormgeving van de rijkssubsidie voor bekostigd hoger
onderwijs. Volgens de Altmark-criteria zou voor de toekenning van de subsidie een openbare
aanbestedingsprocedure gevolgd moeten worden. Dit geldt niet alleen voor nieuwe toetreders,
maar ook voor de bestaande aanbieders en zou dus een belangrijke aanpassing van de huidige
bekostigingssystematiek vergen. De vraag is of het zo ver komt. Als geen openbare
aanbestedingsprocedure is gevolgd, dan moet het subsidiebedrag gebaseerd worden op de kosten
van een gemiddeld goed beheerde onderneming, op een efficiënte benchmark met andere
woorden. De impact van de Altmark-criteria hangen dan af van hoe ‘streng’ deze benchmark is.
Een indruk hiervan kan worden verkregen door te kijken naar internationale vergelijkingen van
de relatieve uitgaven voor hoger onderwijs. Deze uitgaven per student liggen voor Nederland iets
boven het OESO-gemiddelde. Maar bij de interpretatie van die uitgaven moet rekening worden
gehouden met de relatieve welvaart van een land. Rijkere landen investeren relatief meer in
onderwijs dan de armere landen. Uit figuur 8.1 blijkt dat Nederland qua investeringen per student
precies op het niveau zit dat verwacht mag worden van een relatief rijk land. De vraag is
natuurlijk of deze middelen efficiënt worden besteed. Helaas ontbreken data over de output van
het hoger onderwijs die een dergelijke berekening mogelijk maken. Op basis van de
macrogegevens van alleen de uitgaven lijkt het Nederlandse hoger onderwijs gemiddeld genomen
redelijk efficiënt.

70

De voorwaarden van dit arrest zijn vervolgens uitgewerkt in een beschikking van de Europese Commissie
(PbEG 2005, L312/67) en een communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie
voor de openbare dienst (PbEG 2005, C297/4).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

STAATSSTEUN- EN MEDEDINGINGSBELEID

Figuur 8.1

51

Relatieve kosten per student in het hoger onderwijs, 2005

Bron: OESO (2008), p. 212.

De toepasselijkheid van het staatssteunregime kan overigens ook op een positieve manier worden
benut voor hervorming van de bekostigingsregels. De gemiddeld goed beheerde onderneming
kan bijvoorbeeld in de bekostiging worden gebruikt als een benchmark waarop instellingen worden
afgerekend. Dit heeft twee voordelen. In de eerste plaats worden zo prikkels in de bekostiging
opgenomen om aan de criteria van het Altmark-arrest te voldoen, maar belangrijker is dat, in de
tweede plaats, instellingen een financiële prikkel krijgen om efficiëntieverbeteringen door te
voeren. Dit werkt twee kanten op. Instellingen die beter presteren dan de benchmark kunnen de
efficiëntiewinst behouden; dit is ook niet in strijd met de Altmark-criteria. Instellingen die
slechter presteren dan de benchmark krijgen impliciet een boete, omdat eventuele verliezen niet
gecompenseerd mogen worden. Het gevolg is met andere woorden een vorm van
maatstafconcurrentie die bevorderend kan werken op de interne dynamiek van het hoger
onderwijs.
Ten slotte moet de betekenis van het staatssteunkader in acht worden genomen. Als voldaan is
aan de Altmark-criteria dan zal de bekostiging voor het hoger onderwijs niet als staatssteun
gelden. Als niet aan de criteria is voldaan, dan is niet per definitie sprake van verboden
staatssteun. Hiervoor zal het effect op de mededinging bekeken moeten worden net als de
mogelijkheid van belemmeringen voor het handelsverkeer.71

71

De criteria hiervoor staan in de eerder genoemde beschikking en kaderregeling van de Commissie.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

52

HOOFDSTUK 8

De tabel vat de conclusies over de toepasselijkheid van de mededingingsregels op de scenario’s
samen.
Gevolgen voor de scenario’s
Scenario

Betekenis analyse mededingingsbeleid

Nulscenario

Hoger onderwijs kan door autonome ontwikkeling onder de Mededingingswet komen te
vallen. Bij wijzigingen van het bestel ter vergroting van de interne dynamiek, neemt deze
kans toe. Toepasselijkheid van de Mw betekent handhaving kartelverbod, verbod op
misbruik van een economische machtspositie en concentratietoezicht.

Deelscenario

Hoger onderwijs kan door autonome ontwikkeling onder de Mededingingswet komen te
vallen. Bij opener bestel in deelscenario neemt deze kans toe. Het deel dat onder het
opener bestel valt, geldt vrijwel zeker als economische activiteit.

Masterscenario

Hoger onderwijs kan door autonome ontwikkeling onder de Mededingingswet komen te
vallen. Bij opener bestel in masterscenario neemt deze kans toe. Het deel dat onder het
opener bestel valt, geldt vrijwel zeker als economische activiteit.

100%-scenario

Hoger onderwijs kan door autonome ontwikkeling onder de Mededingingswet komen te
vallen. Bij opener bestel in 100%-variant zal dit vrijwel zeker het geval zijn.

Leven lang leren

Postinitieel onderwijs geldt al als economische activiteit waar de Mededingingswet op
van toepassing is. Invoering van een opener bestel voor dit segment verandert dit
oordeel niet. Voor het initiële deel van het hoger onderwijs geldt dat de autonome
ontwikkeling toepassing van de Mededingingswet waarschijnlijker maakt.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

9

53

Conclusie

Noodzaak van institutionele hervorming
Er bestaat veel verwarring over de vraag of een open bestel voor het hoger onderwijs moet
worden ingevoerd. Dit rapport beoogt de discussie over dit thema scherper te richten op de
randvoorwaarden waaronder onderwijsinstellingen publieke bekostiging kunnen ontvangen. De
vraagstelling van dit rapport spreekt daarom van een opener bestel om aan te geven dat ook het
huidige bestel ruimte biedt voor instellingen om met elkaar in concurrentie te treden. Dit uit zich
in wat de interne en externe dynamiek van het hoger onderwijs is genoemd.
Het opener bestel richt zich primair op de externe dynamiek en gaat dus in essentie over de vraag
onder welke voorwaarden instellingen in aanmerking komen voor publieke bekostiging. Een
hoofdconclusie van dit rapport is dat er belangrijke redenen zijn om de regulering van deze
externe dynamiek periodiek te herijken. De dijk – het strikte onderscheid tussen bekostigde en
niet-bekostigde instellingen, staat onder druk. Dit heeft te maken met een ontwikkeling waarbij
bekostigde instellingen steeds meer vrijheden krijgen om aan de andere kant van de dijk actief te
worden. Dit maakt het vanuit bestuurlijk oogpunt wenselijk om te bekijken onder welke
voorwaarden het verkeer de andere kant op gereguleerd kan worden. Een opener bestel lijkt, met
andere woorden, onontkoombaar.
Deze conclusie heeft mede te maken met de functie van de dijk. Het doel van de WHW is mede
om via de bekostigingsregels de publieke belangen van het hoger onderwijs te bevorderen; het is
een publieke belangen dijk. Maar hoe zinvol is deze aanpak als het onderscheid tussen publieke
en private belangen in het hoger onderwijs steeds diffuser wordt? Dit is een ontwikkeling die
enerzijds gestimuleerd wordt door de invoering van de bachelor-/masterstructuur en anderzijds
door het toenemende belang voor werknemers en werkzoekenden om zich een leven lang te laten
scholen. De dijk moet verplaatst worden, maar door het vervagen van de grens voor het publieke
domein is het niet duidelijk waar de nieuwe dijk moet komen te liggen.
Voorkeursvolgorde van de scenario’s
De scenario’s die in dit rapport zijn besproken proberen een antwoord op deze vraag te geven.
Het voorkeursscenario is de aanpak gericht op een leven lang leren. Een van de centrale vragen
voor dit rapport is of een opener bestel meerwaarde kan hebben voor een leven lang leren. De
uitkomst van ons onderzoek is dat dit onder bepaalde voorwaarden het geval is. Het scenario
leven lang leren kent positieve economische effecten, omdat het oplossing biedt voor de
bestaande ongelijke behandeling van bekostigde en niet-bekostigde instellingen in de
scholingsmarkt. Bij de scholing van werknemers en werkzoekenden in de vorm van deeltijd- en
duale opleidingen in het hoger onderwijs hebben de bekostigde instellingen een marktaandeel van
23%. Het gaat hier om ruim 47.000 studenten waarvoor de bekostigde instellingen een
rijksbijdrage krijgen, die de niet-bekostigde concurrenten moeten missen. Door deze scheiding
weg te halen en de vrijkomende middelen te gebruiken voor de vormgeving van een tweede
leerweg kan de kosten- en allocatieve efficiëntie van dit deel van de scholingsmarkt verbeteren.
Dit effect kan nog versterkt worden door via publiekprivate samenwerking nieuwe en innovatieve
opleidingen te realiseren, die beter anticiperen op veranderingen in de scholingsvraag dan het
‘oude’ aanbod.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

54

HOOFDSTUK 9

Het next best scenario betreft het opener maken van het bekostigingsmodel voor de
masteropleidingen, waarbij de ‘research masters’ buiten beschouwing blijft. Dit scenario speelt in
op de vervaging van het onderscheid tussen initieel en postinitieel hoger onderwijs. Dit is naar
het oordeel van dit rapport een ontwikkeling die uiteindelijk gevolgen heeft voor de plaatsing van
de waterscheiding tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen. Dit onderscheid is een
waarborg voor de publieke belangen in het hoger onderwijs, zoals de toegankelijkheid en de
kwaliteit. Deze belangen moeten tot en met de bacheloropleiding worden gewaarborgd en vragen
dus handhaving van het bekostigingsmodel voor dit segment van het hoger onderwijs. Het
mastersegment is gebaat bij meer differentiatie in het aanbod in combinatie met een grotere
nadruk op excellentie. Dit aanbod staat in veel gevallen dicht bij de arbeidsmarkt en kan dus door
de overheid via een ander bekostigingsmodel worden gereguleerd. De private opbrengsten van
dit type opleidingen voor de student rechtvaardigen een grotere eigen bijdrage. De rijksbijdrage
zou in dit scenario niet via de instellingen, maar volledig via de onderwijsdeelnemers moeten
lopen. Hiermee wordt de facto een opener bestel voor de masteropleiding gerealiseerd. Dit rapport
beveelt aan om de vraaggestuurde rijksbijdrage vorm te geven als beurzen – gericht op
getalenteerde studenten ter bevordering van de excellentie – en leenfaciliteiten. De interne
dynamiek kan in dit scenario een impuls krijgen door selectie aan de poort en
collegegelddifferentiatie toe te staan.
Dit deelscenario kan mogelijk worden uitgebreid door het opener bestel ook te richten op
specifieke knelpunten in het onderwijsaanbod. De eerste resultaten van de experimenten wijzen
uit dat een opener bestel specifieke doelgroepen gerichter bij het onderwijs kan betrekken. De
effecten in termen van onderwijsprestaties en arbeidsmarktkansen zullen echter pas in een later
stadium van de experimenten kunnen worden onderzocht. Dan zal blijken of de
knelpuntenvariant een haalbaar scenario voor een opener bestel is.
Overwegingen bij de voorkeursvolgorde
Bij het vaststellen van deze voorkeursvolgorde is rekening gehouden met de verwachte effecten
op de kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid van het hoger onderwijs, alsmede met de
budgettaire gevolgen. De precieze omvang van deze effecten kan door het ontbreken van
empirisch onderzoek niet zuiver worden geschat. Daarom is gekeken naar de vergelijking van de
verwachte relatieve effecten van de scenario’s ten opzichte van elkaar. Deze aanpak heeft tot
gevolg dat het voorkeursscenario vanwege zijn reikwijdte naar alle verwachting het grootste effect
heeft op de doelmatigheid en kwaliteit. Het segment voor deeltijd- en duale opleidingen is
omvangrijker dan de deelname aan de hbo- en wo-masters. Hier staat tegenover dat er onzekere
budgettaire effecten zijn. Vooral het voorkeursscenario gericht op een leven lang leren kent het
risico van een oplopend budgettair beslag als de maatregel ook daadwerkelijk leidt tot een sterke
stijging van de deelname. Dit zal gevolgd worden door de roep om uitbreiding van de
overheidssubsidie voor een leven lang leren.
In het scenario voor de masteropleidingen is het risico van een oplopend financieel beslag veel
kleiner, omdat de ontwikkeling van de studentenpopulatie in dit onderwijssegment beter kan
worden ingeschat. Dit maakt de financiering via een vraaggerichte subsidie beter beheersbaar.
Bovendien zou de nadruk juist moeten liggen op het verhogen van de eigen bijdrage in verband
met de verwachte persoonlijke opbrengsten. Het budgettaire effect zou dus voor dit scenario
pleiten wanneer we het vergelijken met het scenario gericht op een leven lang leren.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

CONCLUSIE

55

De reden om toch de voorkeur te geven aan dit laatste scenario heeft betrekking op de
onzekerheid rondom het effect van het masterscenario op de gewenste differentiatie en
kwaliteitsimpuls (excellentie) voor de masteropleidingen. Zal een opener bestel daadwerkelijk
leiden tot een toestroom van nieuwe excellente aanbieders uit binnen- en buitenland? De
commissie heeft voor dit onderzoek laten uitzoeken of buitenlandse aanbieders geïnteresseerd
zouden zijn om bij een opener bestel de Nederlandse markt te betreden. De uitkomst van dit
onderzoek is dat dat waarschijnlijk niet het geval is. De aanbieders die zich actief bewegen op de
transnationale markt voor hoger onderwijs bieden vooral bacheloropleidingen aan op terreinen
waarvoor brede belangstelling uit het bedrijfsleven bestaat, zoals business administration en ICT.
Dit zijn niet de terreinen die voor de kwaliteitsimpuls in het hoger onderwijs moeten zorgen. De
beperkte afzetmarkt, de relatief hoge kosten van toetreding, bijvoorbeeld voor accreditatie, en de
onzekerheid over de toekomstige koers van overheidsbeleid (blijft de overheid achter het opener
bestel staan?), maken het onwaarschijnlijk dat Harvard en vergelijkbare instellingen de stap naar
de Nederlandse markt zullen zetten.
Dit betekent dat de kwaliteitsimpuls vooral via de interne dynamiek tot stand moet komen. Dit
legt de nadruk op instrumenten die deze dynamiek kunnen bevorderen, zoals selectie aan de
poort en collegegelddifferentiatie. Dit zijn echter instrumenten die ook binnen het huidige
bekostigingsmodel kunnen worden ingezet.
Bij het 100%-scenario kan een onderscheid worden gemaakt tussen een variant zonder en met
waarborgen zoals het wettelijke collegegeld en de macrodoelmatigheidstoets. Een variant waarbij
deze waarborgen blijven bestaan kan een antwoord zijn op de bestuurlijke noodzaak om het
strikte onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen in de WHW op te heffen.
De economische effecten van deze variant zullen worden geremd door het blijven bestaan van de
waarborgen, maar in juridische zin zal voor de mogelijkheid tot publieke bekostiging een level
playing field gelden.
Een 100%-scenario waarbij waarborgen zoals het wettelijke collegegeld en de
macrodoelmatigheidstoets worden losgelaten, is een scenario met een geringe haalbaarheid. Dit
oordeel heeft te maken met de onzekere effecten van dit scenario. Hierboven is opgemerkt dat de
wetenschappelijke kennis over de economische effecten van een opener bestel erg beperkt is. De
invoering van een opener bestel via een 100%-scenario wordt daarmee een riskante onderneming
met potentieel aanzienlijke negatieve effecten. Hierbij kan lering worden getrokken uit de
evaluatie van eerdere marktwerkingsoperaties door het ministerie van Economische Zaken. Het
is opmerkelijk dat bij verschillende dossiers zelfs na invoering van een liberalisering of een andere
vorm van marktwerking, weinig empirische kennis is vergaard over de effecten van de
herregulering. Dit verklaart mede de huidige politieke onzekerheid bij ordeningsvraagstukken die
‘meer marktwerking’ lijken te suggereren.
Terugdraaien van liberalisering of privatisering brengt veel maatschappelijke kosten met zich mee
in de vorm van sociale onrust en economische schade. Dit is een uitkomst die moet worden
vermeden door vooraf voldoende kennis op te bouwen over de effecten van de herregulering en
bij de uitvoering voldoende waarborgen in te bouwen voor een zorgvuldige implementatie,
bijvoorbeeld door stapsgewijze invoering met go/no-go momenten en periodieke evaluaties.
Voor de effecten van een opener bestel is deze kennis nog onvoldoende aanwezig. De commissie

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

56

HOOFDSTUK 9

vindt het daarom belangrijk dat de huidige experimenten worden afgerond om in 2015 conclusies
over de effecten te kunnen trekken. In aanvulling hierop zou het kabinet publieke
kennisinstellingen zoals het CPB of het SCP kunnen vragen om gericht onderzoek te doen naar
de effecten van een opener bestel in het hoger onderwijs. Zijn de effecten theoretisch voldoende
onderbouwd? Is empirische onderbouwing van de effecten op basis van buitenlands onderzoek
voldoende toepasbaar in de Nederlandse context? Dit zijn vragen die op basis van eerder
onderzoek onvoldoende kunnen worden beantwoord.
Randvoorwaarden
Vooral op het vlak van de bekostiging zal een opener bestel de nodige gevolgen hebben en zijn
met andere woorden randvoorwaarden nodig voor een haalbaar scenario. Beide
voorkeursscenario’s plaatsen in feite een knip in het bekostigingsmodel waarbij de bekostiging
voor specifieke doelgroepen niet langer via de instellingen zal lopen. Deze wijziging kan dus ook
worden gezien als een partiële invoering van vraaggestuurde financiering. Deze vraaggestuurde
financiering zal qua vormgeving aan bepaalde randvoorwaarden moeten voldoen. Daarnaast
speelt de vraag wat de wijziging betekent voor de macrobeheersing van de overheidsuitgaven.
Vraaggestuurde financiering voor bevordering van een leven lang leren via het hoger onderwijs
vraagt de invoering van een voucher of leerrecht waarmee werknemers scholing kunnen
financiering. Dit sluit aan bij een eerder pleidooi van de Sociaal-Economisch Raad voor een
individuele scholingsfaciliteit. Voor de vormgeving hiervan zijn verschillende modaliteiten
denkbaar. De voucher kan bijvoorbeeld in natura worden genoten door hem bij de
onderwijsinstellingen in te wisselen voor onderwijstijd. De onderwijsdeelnemer moet in deze
opzet bij aanmelding voldoen aan de gebruikelijke toelatingseisen voor het hoger onderwijs. De
voucher betekent vervolgens dat de onderwijsinstelling voor deze deelnemer een rijksbijdrage
krijgt. Een andere mogelijkheid is de invoering van een individuele leerrekening voor werknemers
waarop gespaard kan worden voor de bekostiging van scholingsactiviteiten. De Commissie
Arbeidsparticipatie (Bakker) heeft een werkbudget voorgesteld met deze functie.72 In beide
gevallen moet de voucher of het leerrecht inzetbaar zijn bij zowel bekostigde als niet-bekostigde
instellingen.
Een knelpunt is de invoering van zo’n recht of rekening voor alle 7,7 miljoen werknemers en
werkzoekenden in Nederland. Dit advies betreft de invoering van een opener bestel voor het
hoger onderwijs, wat de kring van begunstigden dus beperkt. Dit zou pleiten voor een voucher in
natura, omdat de beperking van de werkingssfeer tot het hoger onderwijs bij invoering van een
individuele leerrekening niet is te verdedigen. Dit zou een aanpak vergen waarbij scholing op alle
onderwijsniveaus wordt gestimuleerd en waarvoor het budget dus ook vele malen groter zou
moeten zijn.
Bij het scenario voor de mastersopleidingen spelen deze problemen in mindere mate, mede
omdat de doelgroep veel minder omvangrijk is. Vraagsturing kan hier worden vormgegeven via
een beurzenstelsel of een leenfaciliteit. De beheersbaarheid van de macro-uitgaven kan worden
gecontroleerd door de eigen bijdrage van studenten uit te breiden en de groei van de uitgaven te

72

Zie: Commissie Arbeidsparticipatie (2008), p. 77. De financiering van dit budget is in de plannen van de
commissie tripartiet, dus door werkgevers, werknemers en de overheid.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

CONCLUSIE

57

baseren op de geprognosticeerde instroom op mastersniveau. De macrodoelmatigheidstoets kan
dus worden afgeschaft voor dit segment van het hoger onderwijs.
Andere randvoorwaarden voor een opener bestel in deze scenario’s liggen op het terrein van het
mededingingsbeleid. Dit is een van factoren die in de visie van dit rapport verantwoordelijk is
voor het ondergraven van de dijk tussen bekostigd en niet-bekostigd hoger onderwijs. De interne
dynamiek in het hoger onderwijs veroorzaakt veranderingen in het veld waarbij het voor
mededingingsautoriteiten steeds moeilijker wordt om bekostigd hoger onderwijs juridisch gezien
als niet-economische activiteit te behandelen. Dit is een ontwikkeling die ook plaatsvindt in
andere sectoren zoals de gezondheidszorg, waarbij dienstverlening met een publiek belang en
publieke waarborgen verzorgd wordt door autonome instellingen, die met elkaar in concurrentie
treden.
De vraag is wat de gevolgen zijn van het toepasselijk worden van de mededingingsregels op het
hoger onderwijs. Voor dit rapport is het van belang dat deze ontwikkeling ook zal plaatsvinden
als het huidige bestel niet wordt geopend en het onderscheid tussen bekostigde en niet-bekostigde
instellingen dus blijft bestaan. De vormgeving van een opener bestel is volgens dit rapport een
kans om met regelgeving en toezicht te anticiperen op deze verandering. Het van toepassing
worden van het mededingingsrecht betekent niet dat het onderwijs gedwongen wordt geopend
voor concurrentie. Het onderwijs geldt in het mededingingrecht als een dienst van algemeen
economisch belang waarvoor een afgezwakte vorm van mededingingstoezicht geldt. De publieke
bekostiging zou dus zeker niet als een verboden vorm van staatssteun gelden. Wel kunnen er
bepaalde randvoorwaarden aan de wijze van bekostiging worden gesteld. Het opener maken van
het bestel via het wijzigen van de bekostigingsregels zou een geschikte manier zijn om hier op
voorhand regelgeving voor te ontwerpen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

59

Bijlage A Adviesverzoek van de minister

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

60

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BIJLAGE A

ADVIESVERZOEK VAN DE MINISTER

61

Aan de Commissie experimenten open bestel hoger
onderwijs
t.a.v. dr. F. de Vijlder, voorzitter
Hogeschool van Arnhem en Nijmegen
Postbus 30011
6503 HN Nijmegen

Den Haag

Ons kenmerk

HO&S/PROGR/2008/3517

Onderwerp

Bijlage(n)

Onderzoek scenario's open bestel

3

Geachte heer De Vijlder,
In de OESO-review “Thematic review of tertiary education” (maart 2007) is de
aanbeveling gedaan om een commissie met deskundigen in te stellen om een voorstel te
maken over marktwerking en open bestel in het hoger onderwijs. In de beleidsreactie
hierop heb ik aangekondigd om met een aantal externe deskundigen uit te werken wat
precies in de Nederlandse context op de middellange termijn onder een open bestel kan
worden verstaan, en wat de voor- en nadelen zijn.
Niet alleen in de OESO-review komt het onderwerp open bestel naar voren. Ook bij
organisaties van werkgevers en studenten, alsmede bij de aangewezen en commerciële
hoger onderwijsinstellingen is een steeds terugkerende belangstelling te constateren.
In 2004 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de regering is verzocht
om wetgeving te ontwikkelen die een modern, flexibel en open bestel mogelijk maakt
(Kamerstukken II, 2003/04, 29 410, nr. 4). Naar aanleiding van deze motie zijn de
experimenten open bestel gestart. Er was veel belangstelling van buiten het bekostigde
stelsel voor deelname aan de experimenten, maar de meeste instellingen konden zich
niet vinden in de voorwaarden van de regeling (vrijwel alle WHW-eisen). Deze
instellingen kennen vaak een andere organisatie en maken mogelijk gebruik van het
selecteren van studenten of vragen een ander collegegeld dan het wettelijk collegegeld,
wat niet verenigbaar is met de opzet van de experimenten. Wel wilden deze partijen
graag de discussie voeren over toetreding omdat zij vinden dat zij een meerwaarde
bieden voor het hoger onderwijs.
Gezien deze steeds terugkerende belangstelling voor het open bestel in de politiek en in
de maatschappij, en gezien de deskundigheid van de leden van de Commissie
experimenten open bestel, verzoek ik, mede namens de minister van Economische
Zaken, de commissie om een advies te geven over de mogelijkheden van een open
bestel in het Nederlandse hoger onderwijs. Hierin moeten in ieder geval de volgende

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

62

BIJLAGE A

aspecten aan bod komen (zie bijlage 1 voor een nadere uitwerking van de
onderzoeksvraag):

1.

2.

3.
4.
5.

Analyse van de meerwaarde van een open(er) bestel: hoe kan een open(er) bestel
een bijdrage leveren aan de doelen van de strategische agenda hoger onderwijs-,
onderzoek- en wetenschapsbeleid (“Het Hoogste Goed”, november 2007). Welk
type aanbod zou een expliciete meerwaarde op het huidige aanbod kunnen zijn?
Analyse van de levensvatbare mogelijkheden om een open(er) bestel vorm te
geven dat deze meerwaarde oplevert, o.a. ten aanzien van mogelijkheden voor
een leven lang leren. Bij de mogelijkheden kan gevarieerd worden met de condities
waaraan instellingen moeten voldoen, zoals macrodoelmatigheidstoetsing, al dan
niet vaste hoogte collegegeld, selecteren van studenten etc. Ook wordt een
inschatting gevraagd van de mogelijke consequenties rondom mededingingsrecht
en de EU/WTO/GATTS-regels. Andere sectoren, zoals de zorg, en andere landen
kunnen hierbij als voorbeeld dienen.
Verkenning van de verschillende mogelijkheden voor de financiering van een open
bestel.
Advies met een deskundig oordeel over welke aanpassingen in de bestaande weten regelgeving hiervoor noodzakelijk zijn.
Analyse van de positie van belanghebbenden ten aanzien van een open(er) bestel,
om inzicht te verkrijgen in welke beleidsmogelijkheden op voldoende draagvlak
kunnen rekenen.

Om tot dit advies te komen kan de commissie met één of enkele deskundigen worden
uitgebreid en kan vanuit OCW/EZ verdere ondersteuning worden geboden. Dit advies
ontvang ik graag uiterlijk 1 augustus 2008.
Bij deze brief treft u achtergrondinformatie aan ter verheldering en aanscherping van de
adviesvraag,die behulpzaam kan zijn bij het opstellen van uw advies.
Graag verneem ik uiterlijk 15 maart 2008 van u of de Commissie experimenten open
bestel hoger onderwijs bereid is dit advies op te stellen.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

Ronald H.A. Plasterk
Bijlagen:
1. notitie OCW/EZ “Onderzoek naar de meerwaarde van een open bestel”;
2. aansluiting bij de strategische agenda hoger onderwijs “Het Hoogste Goed” (november
2007);

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ADVIESVERZOEK VAN DE MINISTER

3.

63

de onderzoeksvragen in relatie tot enkele rapporten over open bestel (CPB, IBO en
Onderwijsraad).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

65

Bijlage B Samenstelling Commissie
Experimenten Open Bestel
Leden:
Dr. F. de Vijlder (voorzitter)
Prof. Dr. E. van Damme
Prof. Dr. M. van der Wende
Prof. Dr. M. van Twist
Mw. Y. Bernardt (ambtelijk secretaris)

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

67

Bijlage C Kenmerken van het hoger
onderwijs
Het hoger onderwijs in Nederland kent een zogenoemd binair stelsel. Hiermee wordt het
onderscheid tussen HBO en WO bedoeld. Voor dit rapport is vooral het onderscheid tussen
bekostigd en niet-bekostigd onderwijs van belang. Bekostigde instellingen ontvangen publieke
financiering. Daarnaast onderscheidt de WHW aangewezen instellingen (art. 1.11). Deze
instellingen ontvangen geen overheidsfinanciering, maar een opleiding aan een aangewezen
instelling kan door de student worden afgerond met de graad Bachelor of Master.73 De
aangewezen instellingen moeten voldoen aan de in de WHW gestelde eisen op het terrein van
kwaliteitszorg, opleiding en examens (art. 1.12). Ook moeten de opleidingen van deze instellingen
zijn geaccrediteerd. Belangrijk is dat het niet-bekostigd onderwijs zelf de prijs voor zijn
onderwijsaanbod kan bepalen. Een derde categorie in het Nederlandse onderwijs wordt gevormd
door instellingen die niet aan deze eisen voldoen; ze zijn niet aangewezen voor een wettelijk
erkend diplomatraject en ontvangen geen financiering van de overheid. Dit zijn instellingen die
opleidingen verzorgen voor bijvoorbeeld een branchecertificaten. Aangezien het opleidingsniveau
van dit type opleidingen lastig is te vergelijken (is dit hoger onderwijs?) blijft deze categorie verder
buiten beschouwing.
Tabel C.1

Kengetallen van het particuliere onderwijs in Nederland

Totaal aantal particuliere onderwijsinstellingen
Waarvan HBO

7818
27

Aantal cursisten in diplomagericht traject MBO, HBO, WO en AVO

230.000

Aantal deelnemers particulier deeltijd HBO

170.000

Waarvan ingeschreven voor volledig diplomagericht traject

70.000

Bron: PAEPON en ministerie van OCW (2007a), p. 44.

Er zijn op dit moment in het WO 13 bekostigde instellingen (exclusief de Open Universiteit) en 9
aangewezen instellingen. In het HBO opereren 52 bekostigde instellingen en 62 aangewezen
instellingen. In het bekostigd HBO is het aantal instellingen door fusies en overnames de
afgelopen jaren flink afgenomen. Het totaal aantal studenten dat stond ingeschreven in het
bekostigd hoger onderwijs bedroeg in 2006/2007 574.100. Hiervan namen 366.400 deel aan het
HBO en 207.700 in het WO. (alle cijfers: Statline). De gegevens over de deelname aan het
onderwijs van de aangewezen instellingen is minder eenduidig. OESO (2007, p. 9) noemt een
aantal van 60-70.000 studenten voor HBO en WO samen. Maar de belangenvereniging voor het
particuliere onderwijs PAEPON noemt andere cijfers (zie tabel C.1).

73

Opleidingen die recht geven op wettelijk erkende diploma’s worden vastgelegd in het Centraal Register
Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) dat door de IB-Groep wordt beheerd. Nieuwe opleidingen kunnen
pas vastgelegd worden nadat ze geaccrediteerd zijn en –bij bekostigde opleidingen- de doelmatigheidstoets
hebben doorstaan. De accreditatie van opleidingen gebeurt door het Nederlands-Vlaamse Accreditatie
Organisatie (NVAO). Voor de student is van belang dat deelname aan een opleiding voor een wettelijk
erkend diploma recht geeft op studiefinanciering.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

68

BIJLAGE C

Daarnaast zijn er inhoudelijke verschillen tussen het onderwijs van de bekostigde en de
aangewezen instellingen.74 De bekostigde instellingen bieden onderwijs aan in alle CROHOonderdelen. Bij de aangewezen instellingen ligt voor het HBO het accent sterk bij het economie
onderwijs en in iets mindere mate bij de CROHO-onderdelen onderwijs en techniek. In het
bekostigd hoger onderwijs wordt onderwijs veelal voltijds aangeboden (vooral HBO), terwijl het
niet-bekostigd onderwijs meer deeltijdopleidingen aanbiedt. Een ander onderscheid is dat het
niet-bekostigd onderwijs zich sterker richt op maatwerkonderwijs (vaak meer individueel gericht)
en vooral volwassenen (> 26 jaar) en deelnemers uit de arbeidsmarkt trekt. Het onderwijs van
bekostigde instellingen is vaak meer gericht op grote groepen en trekt vooral doorstromers uit
havo, vwo en mbo.

Deelname aan het hoger onderwijs
Het Nederlandse stelsel van hoger onderwijs presteert internationaal gezien redelijk goed. 30
procent van de bevolking tussen 25-64 jaar bezit een opleiding op tertiair niveau.75 Dit percentage
ligt boven het EU- en het OESO-gemiddelde en is te vergelijken met het niveau in landen als
Zweden en Engeland. Landen als de Denemarken (35%), Finland (36%), VS (39%), Japan (40%)
en Canada (46%) scoren echter duidelijk hoger.
De deelnamepercentages in het hoger onderwijs zijn in Nederland gemiddeld voor een WestEuropees land. De deelname kent echter wel een belangrijke afwijking in de leeftijd. Nederlandse
studenten zijn relatief jong en de deelname aan hoger onderwijs loopt sterk terug na 30 jaar. De
OESO concludeert zelfs dat “More than in many other nations, in the Netherlands higher
education is seen as the preserve of the young.”76 Dit heeft gevolgen voor de deelname aan een
leven lang leren en de gewenste upgrading van de beroepsbevolking.
Het aandeel van de hoger opgeleiden in de beroepsbevolking heeft sinds 1960 een enorme groei
doorgemaakt (figuur C.1). Deze ontwikkeling is tekenend voor de onderwijsrevolutie die ons land
in deze periode heeft doorgemaakt. De figuur laat ook zien dat volgens de trendmatige
ontwikkeling het doel van 50% hoger opgeleiden in de leeftijdscategorie 25-44 jaar niet
automatisch gehaald zal worden. Hiervoor zijn extra inspanningen nodig, bijvoorbeeld gericht op
het bevorderen van de doorstroom van mbo naar hbo, het verbeteren van het rendement en het
terugdringen van ongediplomeerde uitval en het bevorderen van deelname door werkenden en
niet-werkenden.

74
75
76

Zie: Onderwijsraad (2004a), p. 12.
Zie: OESO (2007a), p. 38.
Zie: OESO (2007), p. 9.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

KENMERKEN VAN HET HOGER ONDERWIJS

Figuur C.1

69

Aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking, 1960-2020

Bron: Ministerie van OCW (2007a), p. 48. voor 1960 t/m 1985 zijn de gegevens afkomstig uit de volkstellingen
van 1960 en 1971 en uit de steekproefsgewijze arbeidskrachtentellingen van 1979, 1981, 1983 en 1985.
Vanaf 1990 zijn de gegevens afkomstig uit de Enquête Beroepsbevolking (EBB). De getrokken lijnen
geven de functies weer waarmee de waargenomen ontwikkelingen kunnen worden beschreven.

Hoe presteert het hoger onderwijs?
De kwaliteit van het hoger onderwijs kan op basis van verschillende indicatoren worden
vastgesteld. Een maatstaf is bijvoorbeeld de toetsing van de kwaliteit op verschillende aspecten
door externe deskundigen. Figuur C.2 en C.3 laten deze beoordelingen zien voor respectievelijk
het HBO en WO. Bij het HBO zijn deskundigen vooral te spreken over de vormgeving van de
inhoud van de studie, domeinspecifieke eisen en de oriëntatie. Het minst positief wordt
geoordeeld over onderwijsrendement, kwantiteit van het personeel, het gerealiseerde niveau en
beoordeling en toetsing. Bij het WO valt op dat de kwalificatie ‘goed’ door de deskundigen veel
minder wordt gebruikt dan voor het hbo (14% van de scores tegen 38% in het hbo). De meeste
scores ‘goed’ of ‘excellent’ worden gegeven voor de kwaliteit van het personeel, de
studiebegeleiding en het gerealiseerde niveau. De minste scores ‘goed’ vallen bij het
onderwijsrendement, de vormgeving van de inhoud en de oriëntatie.
De beoordeling van de kwaliteit van het Nederlandse hoger onderwijs kan in internationaal
perspectief worden geplaatst door bijvoorbeeld te kijken naar de aansluiting tussen onderwijs en
arbeidsmarkt. Hoger opgeleiden in Nederland kennen een duidelijk lager
Het
werkloosheidspercentage
dan
gemiddeld
in
OESOen
EU-landen.77
werkgelegenheidspercentage van hoger opgeleiden ligt in Nederland iets boven het gemiddelde in
de OESO- en EU-landen.78 Een andere internationale maatstaf is het onderwijsrendement. Voor
de internationale vergelijking van het rendement van het hoger onderwijs wordt door de OESO
de verhouding tussen de instroom en de gediplomeerde uitstroom gebruikt. Nederland scoort

77
78

Dit percentage was in Nederland 2,3% tegen 4,1% gemiddeld in de OESO en 4,4% in de EU-19 (cijfers
2005). Zie: OESO (2007a), p. 134.
In Nederland was dit percentage in 2005 86%. Het gemiddelde was in zowel de OESO als de EU-19 84%.
Zie: ibid., p. 137.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

70

BIJLAGE C

binnen Europa redelijk goed op deze indicator: slechts drie Europese landen scoren hoger:
Verenigd Koninkrijk, Griekenland en Ierland.79
Figuur C.2

Waardering van het HBO door externe deskundigen

Figuur C.3

Waardering van het WO door externe deskundigen

Bron: Ministerie van OCW (2007a), pp. 66-67. Voor het HBO is de beoordeling gebaseerd op 425
bacheloropleidingen die in 2007 door NVAO zijn geaccrediteerd. Bij het WO gaat het om 204 WObacheloropleidingen.

79

Zie: Ministerie van OCW (2007a), p. 80.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

71

Bijlage D Wat zijn de opbrengsten van
scholing?

De onzekerheid over de individuele opbrengsten van scholing vragen een nadere verklaring.
Deze opbrengst wordt vaak gemeten als de netto contante waarde van de groei van het inkomen
als gevolg van scholing. Schattingen van dit private rendement lopen uiteen van 0 tot 30 procent.
Hoe kan het dat deze verschillen zo groot zijn? Het probleem is dat scholing voor werknemers
vaak wordt genoten in de vorm van een cursus met een beperkte duur (zeg een maand). Toch
blijken de effecten hiervan in termen van extra beloning de rendementen van een extra jaar
voltijdsonderwijs te overtreffen80. Dit is niet zeer waarschijnlijk.
Een probleem van dit soort studies is de richting van de causaliteit tussen scholing en beloning.
Ontvangen werknemers een extra beloning omdat scholing hun vaardigheden en daarmee hun
productiviteit verhoogt? Of loopt het verband andersom: vaardige en talentvolle werknemers
worden door hun werkgever eerder geselecteerd voor een scholingstraject. Er is met andere
woorden een endogeniteitsprobleem waarvoor in sommige studies wel en in andere studies niet
wordt gecorrigeerd. Deze correctie heeft een sterk effect op de berekening van het mogelijke
beloningseffect van scholing en bepaalt dan ook voor een groot deel de sterke verschillen tussen
de uitkomsten van de empirische studies.
Een ander probleem is dat de indicator voor scholing tussen studies sterk verschilt. Soms gaat het
om bedrijfsgerelateerde scholing of cursussen met een zeer korte duur. Hoe langer de duur van
de genoten scholing, hoe groter de kans dat het effect zichtbaar is in het beloningseffect. Tabel
D.1 geeft een overzicht van de private rendementen uit verschillende studies waarbij is gekeken
naar de mogelijke correctie van het selectiemechanisme en de aard en de duur van de scholing.
De persoonlijke voordelen van scholing slaan overigens niet alleen in loon neer. De positieve
effecten van scholing bestaan ook uit een hogere arbeidsparticipatie of een kleinere kans op
ontslag. Ook hier biedt de wetenschap geen eenduidige resultaten. Volgens de OESO bestaat er
een sterke positieve correlatie tussen scholing en de arbeidsmarktpositie: een stijging van de
deelname door volwassenen aan scholing met 10 procent vergroot de kans op participatie met
gemiddeld 0,4 procentpunt. Daarnaast verlaagt zo’n stijging de kans op werkloosheid met 0,2
procentpunt81. Veel andere studies geven echter aan dat er geen verband is. Zo concludeert het
CPB op basis van eigen schattingen met internationale paneldata dat er geen bewijs is voor het
veronderstelde positieve effect van postinitieel onderwijs op de werkloosheid82.

80
81
82

Voor een overzicht, zie: Leuven, E. (2004).
Zie: OESO (2004), pp. 197-200.
Zie: Suijker, van Opstal, en Verbeet (2007).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

72

BIJLAGE D

Tabel D.1

Beloningseffecten van scholing

Studie

Groep

Belonings
effect

Endogeniteit?

Type scholing

Duur
scholing

GrootMaassenvdB

Werknemers in
loondienst: 43-65
jaar. N=2808

10%

Geen correctie

bedrijfsgerelateerd

?

NelissenVos

Personen 25-64
jaar. N= 20881
(1994-2002)

0-7%
(afhankelijk van Correctie
opleiding)

Bedrijfsgerelateerd,
SOI-codering (p.23)

onbekend

LeuvenOosterbeek

Personen 16-65 jaar
0%
N=77

Correctie

BoothBryan

Full time
employees, 16-65
jaar. N=3333

10%

Geen correctie

werkgerelateerd

< 1 jaar

Full time
DeardenReedvReen employees, 16-65
jaar. N=968

30%

Correctie

werkgerelateerd

Mediaan
2 weken

Bronnen:

Groot, W. en H. Maassen van den Brink (1997),
arbeidsmarktflexibiliteit van oudere werknemers, Amsterdam.

mediaan
50 uur

Bedrijfsgerelateerde

scholing

en

Nelissen, J. en K. de Vos (2006), Werkt scholing? Het effect van opleiding en post-initiële scholing
op de arbeidsparticipatie en de loonvoet, OSA-publicatie A219, Tilburg.
Leuven, E. en H. Oosterbeek (2007), An alternative approach to estimate the wage returns to
private-sector training, Journal of Applied Econometrics, nog te verschijnen.
A.L. Booth en M.L.Bryan (2005), Testing some predictions of human capital theory: new training
evidence from Britain, Review of Economics and Statistics, 87(2), pp. 391-394.
L. Dearden, H. Reed en J. Van Reenen (2006), The impact of training on productivity and wages:
evidence from British panel data, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 68(4), pp. 397-421.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

73

Bijlage E Onderzoek toetreding
buitenlandse aanbieders

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

The potential for and impact of transnational higher education import to the Netherlands

By Line Verbik1

1.

Introduction

The aim of this paper is twofold: 1. to examine the attractiveness of the Dutch higher education market to foreign
transnational providers if a more deregulated funding structure were introduced and such institutions were
eligible for public funding in the Netherlands and 2. to discuss how the Netherlands can ensure that foreign and
national institutions add value to the Dutch higher education sector and the Dutch society as a whole.
There is a range of factors, which determines whether a country is considered to be attractive by foreign
providers. These include the capacity and status of the domestic public and private education sector in the host
country, study abroad rates, language barriers, tuition fee levels, demographic developments, overall
governmental policies and the regulatory environment within which foreign institutions have to operate. All these
issues will be considered within the market study, which forms the first part of the paper. In addition, the
possibility of developing the Netherlands as a regional higher education hub is also considered in this section.
The second part of the paper poses the question as to whether incoming providers would provide competition to
the Dutch institutions and how foreign institutions might be able to add value to the Dutch higher education
sector. A substantial part of this section is concerned with the use of regulations, in particular accreditation and
other regulatory mechanisms, aimed at steering incoming provision in the desired direction and thereby
maximise the potential to benefit from the import of foreign higher education. The significant challenge of striking
a balance between being an attractive market without excessive barriers and at the same time ensure value
added to the sector and stakeholders is also considered and discussed.
2.

Methodology and terminology

Transnational higher education (TNE) is in this paper used to designate higher education provision from one
country provided in another2. There are different types of transnational provision, with the most commonly found
being collaborative provision, which includes franchised programmes (where the programme of the foreign
institution is offered by a local college), validation agreements (where the foreign institution validates the degree
from a local institution as being of the same standing as the foreign institutions’ degree) and twinning
programmes (where students usually study in their home country for two years and then abroad for one or two
final years and obtain a degree from the foreign institution), distance learning (including online learning) and
branch campus provision. Foreign-backed institutions, a model particularly prominent in Germany, and joint
degree programmes, such as those developed within the EU Erasmus Mundus framework, are not included in
the definition of TNE adopted for this paper.
While research is needless to say an important feature of higher education and vital in securing the Netherlands'
continued strong position in a globalised knowledge economy, this area has not been included in this study. This

1

See appendix A for biography.
Section 2 and 3 draw on research undertaken by the author whilst working at the Observatory on Borderless
Higher Education.

2

is primarily due to the limited role generally played by research in the import and export of transnational higher
education. In the case of importing transnational higher education, countries have sought to benefit from the
expertise of foreign institutions, however, direct import of research and development activities has been relatively
limited and mainly occurred where foreign branch campuses or other types of permanent and physical
presences (e.g. a research institute or a jointly established school) have been established. Apart from the above
mentioned examples, exporters have in general focused on delivering their education programmes and less on
establishing research activities and contribute to the host country's activities in this area.
3.

A brief introduction to the transnational higher education market

Over the past few decades, the scale of transnational education has increased significantly. The total number of
programmes offered and students enrolled on TNE programmes is difficult to ascertain as very few countries
collect data about import and export activities in a comprehensive and systematic way. However, the data
available and research undertaken in this area, indicates that the number is growing and that the major providers
of TNE programmes are the United Kingdom, Australia and the US. Over the past few years, some European
institutions have started to export their programmes abroad, however, compared to the above mentioned
exporters, their activities are relatively limited. Research undertaken by the British Council estimates the number
of students enrolled on UK programmes offered outside the country to be more than 200,000 in 2003-043. The
latest data collected in Australia on a national basis indicated that more than 1,500 programmes were offered
outside the country in 20034.
Most TNE provision flows from North to South. With the exception of a few institutions in the Gulf countries
originating from India and Pakistan and some Chinese and Indian delivery in Africa, most transnational
programmes are provided by developed countries in developing economies. There is also a range of examples
of provision from developed countries in other developed countries. This type of provision is either connected to
an overall capacity and/or quality problem, such as the import of foreign education to the Gulf region, where
some of the countries have only recently started to develop its higher education sectors. In other places the
import is the continuation of an arrangement, which was introduced when the domestic higher education sector
was less established (for example as in Hong Kong and Singapore) or foreign providers operating in what could
be termed 'niche-areas', where there is a gap between supply and demand (for example in the area of teacher
training in the Canadian province of Ontario, where the Australian Charles Sturt University offers courses or
within one year Master's courses provided by UK institutions in Continental Europe).
4.

The attractiveness of the Netherlands as a transnational higher education market

As mentioned above, there is a number of factors which determine whether a higher education sector is
considered to be attractive to foreign providers. This section looks at a range of them and draws some
conclusions towards as to whether a more deregulated funding system would make the Netherlands an
attractive market for foreign providers.

3

British Council, url: http://www.britishcouncil.org/global_value_-_the_value_of_uk_education_and_training_exports__an_update.pdf.
4
Universities Australia, Internationalisation, url:
http://www.universitiesaustralia.edu.au/documents/publications/stats/International.pdf.

The current state of the domestic higher education sector
The Dutch higher education sector is long established and well-developed. With the exception of the subject
areas, where the three different numerus fixus systems apply, all students with the required qualifications are
able to gain admissions to higher education institutions. In other words, on the whole there is a match between
supply and demand5.
This is not to suggest that there are no challenges facing the domestic higher education system in the
Netherlands. A report from the Ministry of Education from 2007 pointed to a range of areas for improvement,
partly based on a recent OECD review. These include high drop-out rates, the fact that many students in the
Dutch system do not feel challenged and a focus on research at the universities, leading to undergraduate
education being less of a priority at such institutions. In the same report, the Ministry outlined three main
priorities for improvement in the higher education sector: the intensity of education, quality of teachers and the
performance of ethnic minority students in higher education6.
Some of these challenges might be relevant in an assessment of the Dutch market and potentially value added
of foreign provision in the Netherlands and will be returned to later in the paper.
The current state of the private sector
The state of the domestic private sector can also point to the attractiveness of a market. Countries with a strong
private sector and a tradition of paying for higher education will often be more attractive to foreign providers,
which tend to operate on a private, but not always for-profit, basis. Examples of direct government funding being
available to foreign providers in the same way as to domestic institutions is to the author’s knowledge not found
in any countries. There are examples of large government subsidies or funding for institutions, for example in
Education City in Qatar, but this is provided on a different basis than what seems to be considered in the
Netherlands.
The Netherlands has a relatively long tradition for private education. However, at least part of the private sector
could be referred to as a ‘hybrid system’ where the boundaries between public and private institutions are rather
blurred7. The sector broadly consists could of three groups:
-

Institutions, which have a private legal status, but which are in receipt of public funding and are aside from
their status indistinguishable from public institutions. This group of institutions mainly consists of churchassociated institutions that have existed since the late 19th century and have received public funding since the
early 20th century.

-

Private institutions, which are accredited and recognised. Once these institutions have fulfilled certain
requirements they are allowed to offer Bachelor's and Master's programme8. The students enrolled at such

5

Vlk, A, Westerheijden, D and van der Wende, M (2008): GATS and the steering capacity of a nation state in higher
education: Case studies of the Czech Republic and the Netherlands, Globalisation, Societies and Education, Vol. 6, no. 1,
pp. 33-54.
6
Ministry of Education, Culture and Science, Strategic Agenda for higher education, research and science policy, page 6 and
12. URL: http://www.minocw.nl/english/education/363/Higher-education.html.
7
Vlk, A, Westerheijden, D and van der Wende, M (2008): GATS and the steering capacity of a nation state in higher
education: Case studies of the Czech Republic and the Netherlands, Globalisation, Societies and Education, Vol. 6, no. 1,
pp. 33-54.

institutions are able to obtain the same financial support from the government as students in public
institutions (if they are otherwise eligible). Provision at these institutions is in general within professional
qualifications and often through flexible learning, such as distance learning with a limited number of contact
hours9.
-

Private institutions, which are not recognised. Such institutions are only allowed to offer programmes at the
post-graduate level. A Bologna positioning paper notes that the quality assurance of many of the
programmes offered by privately funded institutions are reported to be below standard by the Inspectorate10.
It is not clear from the paper, whether this refers to the entire private sector or just the institutions, which offer
non-recognised programmes. There is reported to be a very large number of such establishments, reaching
several thousand institutions11.

In terms of the size of the sector, a Bologna paper from 2006 states that there were 62 privately funded and
approved institutions in the Netherlands in 2004. Private institutions thereby accounts for close to 50% of all
higher education institutions, however, their share of student enrolment is considerably smaller. Total enrolment
in such programmes is estimated to be between 60,000 and 70,000, which means that students enrolled in
private institutions accounted for between 12-14% of all students enrolled in higher education in the Netherlands
in 2003-04. Of the total number of students enrolled in the private institutions, only 20% receive public study
finance12.
Tuition fees in private institutions seem to vary considerably, depending on the type of programme, subject area
and institution. At the University of Nyenrode, the only (recognised) private university in the Netherlands, tuition
fees are €23,900 for a 16-months MSc programme and €30,500 for the International MBA. At undergraduate
level, it seems that most institutions charge considerably more than public institutions, with the Business School,
Notenboom charging their students €7,800 for the first two years of a Bachelor's programme (and €6,500 in the
third year) and €8,950 for students enrolled in their International HBO13. At Wittenburg Hogeschool's campus in
Deventer students enrolled on the Bachelor's programme paying home fees are charged €3,690 per academic
year14.
Whilst there is a relatively large number of private institutions in the Netherlands and a tradition for private
education, these institutions currently account for a relatively small proportion of the students enrolled in higher
education programmes. Many institutions appear to be relatively small and most of them are focusing on
professional education, providing an alternative to the HBO institutions rather than the traditional universities.

8

NVAO, Higher education system in the Netherlands, URL: http://www.nvao.net/higher-education-system-inthenetherlands

9

Centre for Higher Education Policy Studies, 'Higher Education in the Netherlands', page 11. URL:
http://www.utwente.nl/cheps/publications/complete_list/english/English_reports.doc/.
10
Bologna Process (2007) National Report: 2005-2007 for the Netherlands, page 27. Available at:
http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/ActionLines/stocktaking.htm
11
Correspondence with Bert Tieben, August 2008.
12
Bologna Process (2007) National Report: 2005-2007 for the Netherlands, page 27. Available at:
http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/ActionLines/stocktaking.htm
13
Business School, Notenboom, Collegegeld 2008 – 2009, URL:
http://www.notenboom.nl/html/page232.asp
14
Wittenborg Hogeschool, Tuition and Fees Netherlands, URL: http://www.wittenborg.eu/feesnetherlands.htm.

The experience of foreign providers operating in the Netherlands
Current incoming TNE activity in the Netherlands appears to be relatively limited and concentrated in the
business education area at post-graduate level.
US University of Webster seems to be the only foreign provider with what can be described as a real branch
campus offering a number of undergraduate and post-graduate courses. The institution has been operating in
the Netherlands since 1983 and has a campus in Leiden and offers programmes in Amsterdam and Eindhoven,
mainly within business and entrepreneurship. The campus in Leiden currently enrols approximately 400 students
a year. The actual number at any point in time, might be substantially lower, however, as some students are
there for less than an academic year. An audit visit report states that in the first autumn term of 2006, when the
visit was undertaken, there were 166 students enrolled at the Leiden campus. The two biggest student groups
are the Dutch and American students, each counting for about a third of the total number of enrolments during
this period. The report states that Dutch students normally account for half of the student population15. Earlier
this year, the institution obtained its first Dutch programme accreditation from the national accreditation agency,
NVAO, for its hob Bachelor’s degree in International Business and Management Studies. The process was
initiated in 2006.
Amongst other things, the accreditation means that Dutch (and other eligible) students are now able to receive
study support from the government. The university is now planning to call itself Webster University College in the
Netherlands. Interestingly, Webster has not adopted the term University of Applied Science, the English title
used by the Dutch hbo institutions. In the Netherlands, ‘University College’ is the name used for some smaller
institutions, which are formed as a part of a university, e.g. University College Maastricht (part of the University
of Maastricht) and University college Utrecht (part of the University of Utrecht).
The US for-profit provider, University of Phoenix, also has a presence in the Netherlands, offering MBA
programmes in Rotterdam and Amersfoort16. BPP Education, which gained degreeawarding powers in the UK in
September last year as the first private sector company, is a forprofit organisation with headquarters in London.
In the Netherlands, the organisation offers a Bachelor's degree in Applied Accountancy and has since 2006
been in charge of organising the ACCA study programmes in the Netherlands17.
UK’s Henley Management College has a presence in the Netherlands, but is only offering tailormade executive
programmes and students in the Netherlands looking to study an MBA is referred to the institution’s distance
learning programmes18. TiasNimbas, a joint initiative between the University of Tilburg and Eindhoven University
of Technology, offers a range of business programmes at post-graduate level awarded by different UK and US
as well as Dutch institutions.

15

Netherlands Quality Agency (2006), Webster University Leiden, page 9. URL:
http://www.nvao.net/assessed-programme/detail/2254
16
University of Phoenix, Campus the Netherlands, URL: http://www.uop.nl/ and Intermediair Ranking, 2006.
URL: http://www.intermediair.nl/artikel.jsp?id=337176.
17
BPP, BPP Nederland, URL: http://www.bpp.com/elearning/page.asp?w=9&Ref=24&con=2
18
Henley Management College, the Netherlands, URL:
http://www.henleymc.ac.uk/henleymc03/assocweb03.nsf/pages/2D78E678AC1C59C080256DF2004D0DF5

University of Webster, BPP Education and the University of Phoenix are all members of PAEPON, a central
organisation for "qualitative privately-funded education" in the Netherlands19. Within the MBA area, foreign
institutions have fared relatively well when it comes to rankings. In the Intermediair ranking of MBA programmes
in 2006, Henley Management College, University of Phoenix and Webster University all entered the top 1520.
In summary, current provision seems to be confined to the business area at post-graduate level, an area, which
is highly internationalised and arguably characterised by a low price-elasticity as many are able to get employer
support for their studies or view the degree programme as a career investment. The larger scale operation
established by University of Webster enrols a relatively small number of Dutch students. It would be worthwhile,
however, to follow whether the newly obtained programme accreditation will make the institution more attractive
to domestic students (tuition fees are, of course, still relatively high, compared to public institutions).
Study abroad rates
A country’s study abroad rate can also point to the market potential for foreign providers. The reasons why
students choose to study abroad are varied. Countries with very high study abroad rates often have substantial
capacity problems and/or domestic provision is perceived to be of low quality. The possibility to obtain a work
permit in the host country upon completion of the study is also in some cases an important reason behind the
decision to study in another country.
In countries with lower study abroad rates, the reasons are often more varied. Some perceive the education
available abroad to be of higher quality, but many are also looking for new experiences and to require new skills
and study in another language. The motivations as to why students study abroad will to a large extent determine
how many of such students might consider studying for a foreign degree in their home country.
The examination in this paper concentrates on mobility to obtain a full degree abroad and does not include
students who spend a period abroad as part of their degree in the home country.
At 2.3% (about 13,250 students) of the total student population in 2004-05 (the latest available data), the study
abroad rate in the Netherlands is relatively low21. Whilst the actual number of students studying for a full degree
outside the country has increased since 2000 by approximately 1.5% between 2002-03 and 2003-04 and just
over 4% between 2003-04 and 2004-05, the proportion of the total student population studying abroad fell
between 2003-04 and 2004-05, but only by 0.1 percentage point.
The majority of Dutch students who study abroad for a full degree are enrolled in institutions in other European
countries, with the most popular hosts in 2004-05 being the UK and Belgium and then, by some distance,
Germany. The US was this year in fourth position and together, the four countries accounted for almost three
quarters of the Dutch students studying abroad for their entire degree.
The recently published report on internationalisation of the Dutch education sector from NUFFIC also includes
the first set of data on students taking their 'study support' with them, since the changes to the regulations on
grants and loans were implemented in 200722. Figures from the IBGroep, which administers the study support,
19

PAEPON, Leden van PAEPON zoeken op alfabet, URL:
http://www.paepon.nl/index.php?option=com_bookmarks&Itemid=113.
20
Intermediair Ranking, 2006. URL: http://www.intermediair.nl/artikel.jsp?id=337176.
21
The numbers included in NUFFIC’s data on student mobility only include students enrolled in public higher education
institutions. NUFFIC (2008) Internationalization in education in the Netherlands, 2007, page 43.
22
The only restriction now is that the foreign programme has to be of sufficiently high quality.

show that the number of student financed abroad increased by more than 40% between 2006-07 and 2007-08.
However, the proportion of students abroad, who are in receipt of Dutch funding, is still below 50%. A small
number of host countries dominate amongst these students, but Belgium is by far the most popular destination,
accounting for 65% of outgoing mobility with study support. A significant increase in the number of students
going to the UK from 50 in 2006-07 to 831 in 2007-08 was also recorded23.
The figures concerning the portable grants are from the IB-Groep and include data for 2007-08 whereas the data
concerning all students studying abroad for a full degree only go as far as 2004-05. It is therefore not possible
from the NUFFIC report to ascertain whether the changes to the grant system has resulted in an increase in the
total number of students studying abroad or whether a larger proportion of them are now able to take study
support with them (or a combination).
A central consideration for this study is whether the 13,000 plus students studying abroad each year would
consider studying for a foreign degree at home instead of going abroad? Further research into the motivations of
Dutch students studying abroad would have to be done in order to ascertain this, as current information on what
they study (level and subject areas) and the reasons they chose to study outside the Netherlands appears to be
limited.
Surveys on student motivations for studying abroad suggest that gaining new experiences is a common
motivation for students from highly developed economies and countries with a well developed higher education
system. However, the possibility of obtaining a foreign qualification and gain a high level of English at the same
time at home, might be appealing to some students who are currently studying abroad.
Whether it is desirable to substitute study abroad with foreign provision offered in the Netherlands is also an
important consideration. Foreign provision might provide desired competition to Dutch institutions, however, if a
large part of the students who would otherwise have studied abroad, stays at home and study for a foreign
qualification, this might affect the overall internationalisation of the higher education sector.
Inbound international students and the opportunity to establish the Netherlands as an
education hub for the region
International students might be another potential recruitment pool for foreign institutions operating in the
Netherlands. Due to the very specialised nature of the Dutch Institutes of International Education, providing
mainly short post-graduate programmes for a small number of international students from developing countries,
the students enrolled at these institutions are not considered likely applicants for more 'mainstream' international
higher education. They are therefore not considered a potential pool of applicants for foreign providers offering
courses in the Netherlands.
Data recently released by NUFFIC estimates that approximately 46,000 international students came to the
Netherlands to obtain a full qualification in 2007-08 (together with about 7,300 known students who came as a
part of their degree at their home institution)24 (the figures only include foreign students enrolled in publicly
funded institutions). The total foreign student population accounted for 6.3% of all students enrolled in hbo
institutions and 8.1% of wo institutions in 2007-0825. However, similar to many other destination countries, the

23

NUFFIC (2008) Internationalization in education in the Netherlands, 2007, page 55. Available at:
http://www.nuffic.nl/international-organizations/information/mobility-statistics.
24
Ibid. page 44
25
Ibid page 57.

number of students were not evenly spread across institutions and at some institutions international students
accounted for more than 20% of the total student population and at a few institutions for as much as a third.
Institutions offering programmes in art and design feature relatively prominently amongst the institutions with a
high percentage of international students. The research oriented universities recorded a higher growth compared
to the hbo institutions.
Amongst student enrolled in the Netherlands for a full degree, German students accounted for almost 40% of all
foreign students in 2007-08 with China being the second largest source country (but with significantly fewer
students than Germany)26. The number of Chinese students declined compared to the previous year, whilst
Turkish and Moroccan student enrolments increased as did the number of students from new EU members,
Bulgaria and Romania. In the wo sector, the most popular subject areas for international students were subjects
within economics and behaviour and society and this has been a consistent pattern since 2003-04. Economics
was favoured even more by students enrolled in hbo institutions, where 44% of students were studying this
subject area. Language and culture was the second most popular subject area and accounted for 18% of
enrolments. In terms of level, the vast majority of international students were enrolled at Bachelor's level.
However, whilst there was a relatively even division between the levels in wo institutions, only 4% of students
enrolled in hbo institutions were studying for a Master's qualification27.
The question of whether foreign institutions might be able to attract international students is closely linked to the
possibility of the Netherlands promoting itself as a regional education hub.
Over the past decade or so, a number of countries have declared their ambitions to establish themselves as
regional higher education hubs. The hubs have emerged in different ways and arguably serve different purposes
in different countries, but transnational education seems to feature prominently in most of them (with the
exception of South Africa, which attracts a large number of international students (the majority of them from the
Southern African region) and only hosts a small number of foreign institutions28). The decision to import
transnational education in a more strategic manner is closely linked to a desire to move the domestic economy
up the value chain and the associated need to increase participation in higher education significantly. This might
have started as early as in the 1980s as has been the case in Malaysia, Singapore and Hong Kong or later,
within the last decade or so, as seen in for example the United Arab Emirates.
In some cases, such as in Singapore and Malaysia, the governments have declared ambitions to attract a large
number of international students (in the case of Malaysia, there is a target of 100,000 students by 2010) and the
country is using transnational education alongside the domestic provision to attract foreign students. In other
words, the imported education is now being exported.
Major establishment have also been created in the Gulf region, in places such as Dubai and Abu Dhabi, in the
United Arab Emirates, and Qatar. The focus in the Gulf seems to be on providing opportunities for domestic or
resident students as well as those from the neighbouring countries rather than actively recruiting a large number
of international students. Concerns over high study abroad rates (and the associated outflow of human and

26

NUFFIC (2008) Internationalization in education in the Netherlands, 2007, page 9 Available at:
http://www.nuffic.nl/international-organizations/information/mobility-statistics
27
Ibid, page 58-63.
28
University World News, SOUTH AFRICA: Huge growth in foreign students, 9 December 2007, URL:
http://www.universityworldnews.com/article.php?story=20071206163532421. Last accessed. 2 August, 2008.

financial resources), students' absence from the labour market and in the current political climate, experiences of
problems with obtaining a visa, the governments in the Gulf region view the provision of foreign programmes as
an attractive alternative to study abroad although they still provide support for those wanting to go. It should also
be noted, that in an establishment such as Knowledge Village, provision is diverse, to reflect the population of
the Emirates, where a large number of non-Emiratis are living, many of them on a permanent basis. Significant
incentives have been provided for international providers, either in terms of permission to operate in a free zone
(with associated tax benefits and absence of regulations) or financial support to cover the costs of facilities and
the running of the operation. When education hubs are promoted to international students in the region, the
selling points include the opportunity to obtain a foreign (or domestic) qualification closer to home, in a more
familiar environment and at lower tuition and living costs compared to studying in for example the
US or the UK.
Establishing the Netherlands as a regional education hub would on this basis be a very different exercise. There
is not a long-standing tradition for importing education on a large scale and there is not a significant capacity
problem in the country, which can be filled with foreign provision. Given the Netherlands current profile as an
attractive destination country it might be possible to attract more international students to foreign programmes
offered in the Netherlands (there is some evidence of this at the University of Webster), however, promoting the
opportunity to study for a US or UK degree in the Netherlands as an attractive alternative to European or
international students on a large scale, might be challenging.
For international non-European students, living expenses might be more or less the same in the Netherlands as
for example in the UK or the US (or higher), it is not geographically any closer than the UK and the linguistic,
cultural or religious environment is arguably no closer to that of for example the Gulf countries or India or China
compared to the UK. Different, i.e. less strict, visa regulations could be an incentive for some international
students, however, this might not be an appropriate marketing channel.
Ironically, Western European students, who currently make up the largest group of international students in the
Netherlands, looking to go to the US or UK for example, might not consider the Netherlands an attractive
alternative, due to its geographical and cultural proximity to their own countries. As mentioned earlier, the
opportunity to gain experiences seems as high on the agenda for many of these students as the opportunity to
get a good education (they can get that at home).
However, what might be attractive to international and indeed domestic students is the type of sector, which
might emerge from a higher provision of imported education. Promoting the Netherlands as a diverse and
dynamic higher education hub, offering high quality Dutch and international programmes to Dutch and
international students and researchers is something, which might be attractive to all students.
Another option, which could be considered in this connection is the expansion of preparatory programmes for
international students through foreign provision. Private organisations operating internationally, such as US
Kaplan, Australia's IBT Education and the UK based INTO offer preparation programmes specifically aimed at
international students, who need a linguistic and/or academic 'bridging programme' into higher education. The
preparatory programmes are often offered in collaboration with domestic institutions and students who complete
the programme satisfactorily are guaranteed a place at the institution and in some cases advanced entry. Such
programmes, which are currently offered by a range of universities in Australia and the UK, might significantly
increase the pool of international applicants for the Netherlands and thereby enable the country to attract more
students and give the country a competitive edge over neighbouring countries.

The issue of tuition fees
It is assumed by the author, that if foreign providers were to receive public funding from the government, they
would only be allowed to charge what public institutions are currently charging students who are eligible for
student support (currently approximately €1,560 per academic year). Similar to public institutions, they would be
able to set their own fee levels for international students.
The debate as to whether tuition fees might deregulated in the future is important in this connection (according to
a paper published by CHEPS, there have been calls to introduce differential tuition fees, particularly at university
Master’s level29). A funding model such as the one suggested by the Dutch government would limit the types of
transnational education, which could be delivered in the Netherlands. Most of current TNE internationally is
provided through some kind of collaborative provision, such as franchised programmes and twinning
arrangements. However, this type of provision would not be relevant in this connection as there is not a physical
presence of the foreign provider - only branch campuses has this. A report coauthored by the author and
published by the Observatory on Borderless Higher Education in 2006, counted just over 80 branch campuses
across the world, a relatively limited number considering the global scale of transnational provision. Setting up a
branch campus is a major commitment, both in terms of financial and human resources and the Dutch
government needs to consider how start-up and running costs should be covered. Considering the current
central regulation of tuition fees, this factor would influence the attractiveness of the Dutch market. If start-up
costs have to be mainly covered through tuition fee income, foreign institutions might look to mainly recruit
international students, who pay substantially higher fees compared to domestic and EU students. This might be
an issue if the government is looking for foreign provision to benefit the whole sector.
Other possible recruitment areas and considerations
The well-developed nature of the Dutch higher education market does not necessarily mean that there is not a
market for foreign providers or that there might not be opportunities to recruit domestic and international students
for such programmes. As mentioned in the introduction, in most markets where there is not a general capacity
problem, foreign provision seems to be offered mainly in niche area.
However, due to the Netherlands’ desire to create competition to domestic institutions through the import of
foreign programmes, a balance has to be struck between fulfilling this aim and steer foreign providers in a
direction where there is true market potential and thereby become an attractive host country.
This section aims at outlining some possible areas, where foreign institutions might be able to supplement and
compete with current provision and at the same time experience real recruitment potential.
• Foreign institutions might be able to recruit undergraduate degree students for programmes taught in English.
According to a database compiled by the Academic Cooperation Association: of the 203 full degree
programmes offered in the Netherlands in English, only 47 (23%) of them are at Bachelor’s level30. As
mentioned above, the majority of international students are enrolled at Bachelor's level, so there might be
some potential to expand provision in this area.

29

De Weert, E and Boezerooy, P (2007) Higher Education in the Netherlands, page 52, Center for Higher Education Policy
Studies. Available at:
http://www.utwente.nl/cheps/publications/complete_list/english/English_reports.doc/
30
The database only includes programmes lasting at least 3 years and leading to a degree qualification. Academic Cooperation Association, Study in Europe, URL: http://www.study-info.eu/.

• There might also be some Dutch students who are interested in studying for a foreign degree in English, but
who for various reasons are not able to study abroad. The level of English is generally very high amongst
Dutch students, so whilst there might be some language barriers, particularly to students looking to study for
their first degree, these are likely to be considerably lower compared to other countries where English is not
the first language.
• Some geographical areas in the Netherlands might be more attractive than others. A city such as Maastricht,
which already has a high number of international students (in particular German and Belgian) and the Hague,
which has a large international community, might be considered to have more market potential to foreign
providers.
• Within the areas where numerus fixus apply, there might be an unmet domestic demand for higher education.
It should be considererd, however, whether foreign institutions should be encouraged to meet this demand.
With the exception of business and perhaps law, many of the areas where numerous fixus apply, are not
traditionally those most commonly provided by foreign institutions. These subject areas might also be
regulated as a limited number of graduates are perceived to be needed at the labour market (probably with
some exceptions, such as medicine) and it might not fit into the government’s overall plans.
• There might also be opportunities for foreign institutions which offer one year wo-type Master's programmes.
If such programmes are recognised in the Netherlands (please refer to the next section on regulations and
value added for a discussion of this), foreign institutions offering such programmes might have a competitive
edge as most of the research universities’ Master’s programmes last two years. One year Master’s
programmes might attract both domestic and international students. A section in the second part of this article
considers how the Dutch government could use imported higher education provision strategically to add
value to the sector.
Potential target group and marketing
What kind of institutions might the Netherlands be able to attract? This will largely depend on the regulatory
framework, but not solely. The limited scale of the Dutch market as examined above and the regulations, which
should be in place in order for the Netherlands to benefit from importing foreign provision, might make the
country an unattractive market for those seeking to offer their programmes for a short period of time. It seems
most likely that the country will be able to attract institutions, which view international activities as part of their
overall mission and are not looking for immediate and/or considerable financial gains from the operation. They
could be looking to expand their international network and provide exchange opportunities for their own students
and increase research collaboration with Dutch and perhaps other European institutions as well as business and
industry. They might be interested in setting up programmes, where the students enrolled in the Netherlands
spend a period of time at the home campus and would probably want to recruit both domestic and international
students.
If the Netherlands decides to offer funding for foreign institutions, it would be advisable to market this as a
unique opportunity for a foreign provider to establish an operation with the aid of consistent and direct public
funding from the host country. The attractive feautures of the country should be emphasised, such as the safe
environment, the large number of international students already studying there and the potential for growth in
this area, the international nature of the Dutch society, ambitious government plans to increase participation in
higher education, opportunities for students to access the financial support that is available to students enrolled
in public institutions, the high level of English language proficiency amongst the general student population and
the possibilities to develop academic co-operation with institutions in the host country.

5. Value added and regulations
Context
As mentioned above, data on transnational provision is scarce31. However, what is available indicates that most
provision is offered within the areas of business and IT, followed by engineering. Some subject areas, usually
those which are more resource-intensive, such as medicine, tend to be less commonly found. Whilst there in
many places clearly is a demand for the above mentioned courses, they might not always be of suitably high
quality or in line with wider governmental aims and policies or fit into the needs of the local labour market.
In order to make the most of the import of transnational provision, it is therefore advisable to regulate incoming
provision to some extent. This should concern both the quality of the programmes offered and the subject areas.
However, a fine balance needs to be struck between regulating importing provision on the one hand, and create
an environment, which is perceived to be attractive to foreign providers on the other. There are examples of
countries, which have introduced regulations, that are perceived too burdensome on foreign institutions and this
has resulted in the market becoming relatively unattractive to foreign providers. An accreditation system, which
is so embedded in the national system that no foreign institution would be able to obtain this status without
substantially altering its provision, is one example of a significant barrier. Strict regulations for the use of title,
enrolments, tuition fees, etc is another. Having what is perceived to be too restrictive regulations is naturally only
a problem if the country wishes to
attract foreign institutions.
Regulations also need to be stable in order for a country to be considered an attractive market. An operating
environment which is perceived to be unpredictable and where the nature of the regulatory is constantly debated
is likely to influence the attractiveness of the market to foreign providers. A current example of this is India. Due
to its significant capacity problem, growing middle class, English being widely spoken, high study abroad rates,
etc., the country has the potential to become a substantial site for transnational higher education provision.
However, the continued public and parliamental debate about the role of private education, both domestic and
foreign, has led to a bill for domestic private providers being stalled since 1995 and a proposed bill for foreign
institutions being blocked for the last couple of years. A number of foreign institutions are reportedly interested in
entering the country, but are waiting to see how the regulatory framework develops (current legislation is
relatively liberal).
There might of course be financial incentives, which would make restrictive regulations seem less important. And
a promising market would make institutions go farther than they would if there was not a big demand for their
programmes. However, the case of India, indicates the reluctance of institutions to enter a market where
developments within the regulatory framework appear to be too uncertain. It is within this context that the
analysis provided below should be seen.
Regulations in the Netherlands
The changes to the public funding system which are considered in the Netherlands appear to be unique. Despite
all the debate taking place about the impact of GATS on the higher education sector, no country has, to the
author's knowledge, inside or outside the trade agreement, made it possible for foreign institutions to directly
access public funding (indirect funding through for example study grants and loans for students enrolled in
foreign institutions might be found in some countries, including the Netherlands).
31

The ’context’ section draws on research undertaken by the author whilst working at the Observatory on Borderless Higher
Education.

There is therefore limited precedent to draw on when it comes to establishing a regulatory framework for an
open higher education funding system in the Netherlands. It is also difficult to ascertain how attractive the
opportunity to obtain public funding might be in itself (regardless of all other market indicators) for a foreign
provider. It is suggested by the author that further research could be undertaken in this area, for example by
approaching 30 institutions, which operate internationally, and ask about the importance of the possibility of
obtaining direct public funding in the host country. However, it seems reasonable at this stage to suggest, that by
providing funding for incoming provision, the government has a better chance of ensuring that this is in line with
wider objectives.
It is assumed by the author, that all foreign institutions wanting to receive public funding would have to fulfil
certain minimal requirements, such as being a recognised institution in its home country, being a signatory to the
Code of Conduct with respect to international students, which all Dutch institutions (and for example the
University of Webster) wishing to recruit international students have signed.
As for requirements on accreditation, this is a more complex area, which has a range of issues attached to it. A
potential model could include a requirement for international institutions to be accredited in their home country
and provided that NVAO recognises their accrediting agency, this could fulfil the accreditation requirement.
However, it is important to note, that far from all countries currently have external accreditation as a central
feature of their higher education quality assurance system, with the UK and Australia being examples of this.
If local accreditation is required in order to obtain public funding, there is a range of issues connected to this.
One of them concerns the time frame for obtaining NVAO accreditation. In other words, there should arguably be
a limit to how long this process can take. The information available on the NVAO website concerning the
accreditation of the University of Webster's hbo Bachelor's programme in International Management indicates
that the University started its application procedure in 2006, when the Netherlands Quality Agency carried out an
audit. This part of the process was completed at the end of 2006, and University of Webster could then apply to
NVAO for accreditation, which was not awarded before April 2008. A possible solution to a long accreditation
process could be to allow institutions to operate without accreditation until the process is completed (provided
other requirements are fulfilled). However, the government would have to be willing to fund such institutions and
provide study support for eligible students enrolled in the (unapproved) programmes during the accreditation
process. In addition, it might not be attractive for institutions to have to operate in uncertain about the longevity
of their programmes
for a long period of time.
Alongside the concerns over the duration of the accreditation process, there is the issue of how embedded the
NVAO requirements are in the Dutch and Flemish context and the room for flexibility within those requirements.
The accreditation requirements arguably need to enable the foreign institution to relatively easily comply with the
requirements of NVAO and those of the accreditation or quality assurance frameworks at the home institution
and/or the home country32. NVAO aims to operate internationally, however, according to a paper published by
the CHEPS, “…., the practical criteria used for accreditation have a specific Dutch character”33.

32

This consideration was referred to in the accreditation documentation from the University of Webster accreditation process.
NVAO, Assessment report for Webster University, page 8, http://www.nvao.net/assessed-programme/detail/2254.
33
Centre for Higher Education Policy Studies, 'Higher Education in the Netherlands', page 71. URL:
http://www.utwente.nl/cheps/publications/complete_list/english/English_reports.doc/.

There are international experts associated with NVAO, however, who have been drawn on previously in
connection to courses with a high number of international students, which are taught in English or have an
international profile and assessments are sometimes conducted in English with the help of foreign experts. The
NVAO has also had observers from other countries to the process and has agreed with other European
accreditation organisations to participate in mutual observations of procedures, etc34. There is therefore an
international network to draw on, should this be necessary. In addition, the recent accreditation of the University
of Webster’s Bachelor’s in International Business Management has both indicated the possibility of a foreign
provider obtaining accreditation and provided the NVAO with some valuable experience in assessing
qualifications emerging from outside the Dutch or Flemish higher education system.
The binary nature of the Dutch higher education system might pose another challenge, however, when it comes
to accrediting some foreign institutions’ programmes. What happens, for example, if a UK institution wishes to
offer a three-years Bachelor’s degree programme and this is considered to be a hbo qualification in the
Netherlands? Will the awarding institution be asked to extend its programme by one year? If this is the case, the
market will be considerably more attractive to institutions, which already offer four-year degree programmes or
only want to export degree programmes, which can be considered to be wo programmes. The same question
can be raised in connection to the accreditation and recognition of Master's programmes - could a one year wo
Master's programme be accredited in the Netherlands?
All the above issues need to be considered if a more flexible and open funding system is going to be
implemented in the Netherlands. It should be noted that the accreditation system is relatively new and is still
being adjusted. A strategy paper from the Ministry of Education from 2007 mentions a pending review of the
system, which has been criticised by the sector for being too bureaucratic and lacking transparency. Some new
starting points have been defined for the next round, which starts in 200935. So there might be opportunities to
consider the above mentioned elements during the review processes, should this be deemed desirable.
Models for importing transnational higher education in the Netherlands
With the above mentioned comments in mind, a possible regulatory model for incoming provision could consist
of relatively non-burdensome regulations, i.e. a requirement for foreign institutions to be accredited/quality
assured (as applicable) or recognised in their home country and be signatories of the Dutch Code of Conduct
concerning international students. Incentives could then be provided to encourage institutions to obtain local
NVAO accreditation and/or provide certain subject areas or programmes, which are deemed preferable by the
government. The incentives could be financial, but do not have to be limited to this; it could be inclusion in the
same promotional activities, which are offered to Dutch institutions, provision of facilities, etc.
It is naturally an option to invite institutions to provide 'mainstream' higher education programmes within
traditional wo and hbo subjects at Bachelor's and Master's level. Increased mainstream provision might with its
boost to capacity be able to assist the government in its goal of increasing participation in higher education to
50% of the relevant age cohort. Perhaps more importantly, such provision would also give domestic institutions
more competition. There seems to be a widespread (and arguably justified) concern in many countries, that
limited competition between higher education institutions result in a complacent sector which lack innovation and
drive for continuous improvement. This might be partly why governments across the world over the past decades

34

Bologna Process (2007) National Report: 2005-2007 for the Netherlands, page 13. Available at:
http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/ActionLines/stocktaking.htm
35
Ministry of Education, Culture and Science, Strategic Agenda for higher education, research and science policy, page 13.
URL: http://www.minocw.nl/english/education/363/Higher-education.html.

have started to introduce economic market reforms in the higher education sector36. Even a country, such as
Germany, whose higher education system has so far been relatively egalitarian, has recently seen the beginning
of a hierarchy with a number of ‘elite universities’ being established through a competitive selection process.
If free market principles are applied to higher education, increased competition between institutions should in
theory result in a more dynamic higher education sector and higher quality provision. However, there is limited
evidence to date of this happening, most likely because the competition takes place within structures and
hierarchies, which are already defined, i.e. the institutions have different starting points in the competition. Simon
Marginson has argued that status competition between institutions in a hierarchical system does not lead to
improvements in service, innovation or price. On the contrary, elite institutions compete within research
performance but in reality not on the teaching they provide and less prestigious institutions might be working
hard to attract students but do not receive full recognition for their efforts. In the middle, a number of institutions
find it hard to improve their status due to the limited number of elite institutions a country can have37.
The effect of competition in the international student recruitment market is also worth mentioning in this context.
In this market, competition for international students has intensified over the past few years and has made
institutions and in some cases countries, make considerable efforts to become more attractive to international
students. The bulk of the initiatives, however, appear to be within promotion and marketing, increased services
to students, opportunities to stay following the completion of the studies and it is less apparent whether such
competition has led to higher quality in the academic provision.
Returning to the Dutch context, there is also a question mark over whether foreign providers (with the exception
of the likes of Harvard, Yale, Oxford and Cambridge, of course) would be on a level playing field with domestic
public providers. Research undertaken within student choice in some of the main transnational education
markets, indicates that TNE provision is considered the third best option, with a place in a prestigious domestic
institution being the preferred option followed by study abroad at a reputable institution being the second. This
need not apply in the Netherlands, but further research is necessary in order to ascertain the preferences of
domestic (and international students). The country has a well established private higher education sector, which
might be relatively small in terms of the proportion of all ‘traditional’ higher education students it accounts for, but
is clearly succeeding in attracting a large number of students each year.
However, whether a large number of foreign institutions would deem it attractive to enter a well-developed
market without significant capacity problems to offer programmes in direct competition with domestic, longestablished and reputable institutions is, as indicated above, assessed by the author to be questionable.
There might be other types of programmes/provision/focus, which the government could
encourage, however, which would be in line with wider developmental objectives:
• Foreign institutions could be encouraged to offer courses within areas where there is a lack of capacity
and/or current supply does not deliver the desired results. The teaching of entrepreneurism is one example.
• An area, where value to the Dutch system might be added is within the new Associate Degree programmes,
which are currently being piloted. This is naturally only applicable if the government decides to make this type

36

Marginson, S, Competition and Markets in Higher Education: a ’glonacal’ analysis, Policy Futures in Education, Volume 2,
Number 2, 2004, page179.
37
Ibid. pp. 189-190.

of provision a permanent feature of the Dutch higher education sector. In the US, Associate Degree
programmes have been offered for a long time by Community Colleges. Although such institutions to the
author’s knowledge in general tend to be less engaged in transnational provision, a lot of expertise could be
imported within this area, which the Netherlands and the Dutch institutions have just entered. The issue of
whether language would form a barrier to student participation would naturally have to be explored.
It might also be possible to attract international students to such courses, who could proceed to domestic
institutions and top-up their programme with an additional year and gain a Bachelor’s degree. Given the
reported interest from the domestic sector in offering such courses38, foreign providers would both increase
the competition between the institutions for the permission to offer the courses, but might also be able to
provide some mentoring of local institutions, which are new to the activity.
• It might also be worth considering to encourage foreign providers to offer ‘eliteprogrammes’. According to the
paper from the Ministry of Education, Culture and Science, 37% of university students do not feel that they
are being academically challenged and are critical of the quality of education and would like a higher service
level39. Whilst further research is necessary to ascertain whether this option would be attractive to foreign
providers, the author would suggest that this is worth exploring. The quality of transnational higher education
is often questioned, probably because of the unregulated way in which it is provided in many countries. Many
of what could be termed ‘elite institutions’ have so far been reluctant to enter transnational provision, at least
partly due to concerns over the general reputation and quality of transnational education.
There are examples of institutions offering courses abroad and in many cases this is through established
branch campuses, where the institution has full control over the operation. The UK’s University of Nottingham
and University of Liverpool are examples of institutions operating in Malaysia and China whereas a handful of
American institutions, including Carnegie Mellon and Cornell University, have established branch campuses
in Education City in Qatar. As mentioned earlier, the potential funding model in the Netherlands would require
institutions to establish a presence in the country. There might therefore potentially be a suitable match
between the elite institutions’ preference for branch campuses and the way in which transnational education
would be required to be provided in the Netherlands.
• Foreign institutions could be encouraged to address some of the issues in the higher education sector, such
as high drop-out rates and long study periods. Incentives could be provided to institutions with a high
proportion of students completing their studies within the nominated time period and provide more contact
hours between students and lecturers (increase the intensity of education). It might also be an option to invite
institutions, which have experience of addressing high drop-out rates and widening participation.
• Another area, where foreign institutions might add value is in the continued professional development area.
The Ministry has indicated its desire to upgrade the skills of the Dutch work force through participation in
higher education40. Foreign institutions with experience in providing courses for people already in
employment could be encouraged to offer courses in the Netherlands. Whether there might be language
barriers in this area would naturally have to be examined more closely.

38

Centre for Higher Education Policy Studies, 'Higher Education in the Netherlands', page 30. URL:
http://www.utwente.nl/cheps/publications/complete_list/english/English_reports.doc/.
39
Ministry of Education, Culture and Science, Strategic Agenda for higher education, research and science policy, page 6.
URL: http://www.minocw.nl/english/education/363/Higher-education.html. Last accessed 31 July, 2008.
40
Ibid. page 9.

6.
Conclusion
This paper has examined the attractiveness of the Dutch higher education market to foreign providers through a
range of factors. Whilst it is assumed that the availability of public funding for non-domestic institutions would be
a considerable draw for foreign institutions, the financial support is not likely to be enough in itself. The size of
the market, the current private domestic and foreign sector, study abroad rates and regulations are also
important considerations.
There is a potential tension, however, between attracting foreign institutions to provide courses in the
Netherlands and the government’s wish to use incoming provision to provide competition to local institutions.
The market study suggests that there are limited opportunities for foreign institutions to offer ‘traditional higher
education’ in direct competition with domestic institutions and it might therefore be difficult to attract foreign
institutions to the Netherlands, if they are required to mainly operate within this area. As an alternative or
supplement to ‘mainstream’ higher education provision, a range of what could be described as more nicheareas, where foreign institutions might be able to recruit students to their courses, have been identified. It is
suggested, that these niche-areas, should be carefully selected to be in line with the government’s wider
developmental agenda.
A potential regulatory model could include relatively unburdensome regulations with incentives for foreign
institutions to supply courses in some of the areas identified in this paper, where they could add value to the
Dutch higher education sector and the society as a whole. These incentives could be financial, but they could
also include recognition and/or accreditation of the courses (provided they meet the quality standards), inclusion
in activities undertaken by organisations, such as NUFFIC or other types of promotional initiatives, or the
provision of facilities. Incorporating (approved) foreign institutions into the Dutch higher education sector, rather
than having them operate parallel to domestic higher education institutions, as has been seen in many other
countries, is likely to add value to the sector and Dutch society and make the country a much more attractive
market to foreign providers at the same time.

References
De Weert, E and Boezerooy, P (2007) Higher Education in the Netherlands, Center for Higher
Education Policy Studies. Available at:
http://www.utwente.nl/cheps/publications/complete_list/english/English_reports.doc/
Bologna Process (2007) National Report: 2005-2007 for the Netherlands. Available at:
http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/ActionLines/stocktaking.htm
Marginson, S (2004) Competition and Markets in Higher Education: a ’glonacal’ analysis, Policy
Futures in Education, Volume 2, Number 2, pp. 175-244.
Ministry of Education, Culture and Science (2007) Strategic agenda for higher education,
research and policy. Available at: http://www.minocw.nl/english/education/363/Highereducation.
html
Netherlands Quality Agency (2006), Webster University Leiden. Available at:
http://www.nvao.net/assessed-programme/detail/2254
NUFFIC (2008) Internationalization in education in the Netherlands, 2007. Available at:
http://www.nuffic.nl/international-organizations/information/mobility-statistics
Teekens, H (2007) Dutch Student Grants Good for Study Abroad, IIE Network. Available at:
http://www.iienetwork.org/page/108516/
Vlk, A, Westerheijden, D and van der Wende, M (2008): GATS and the steering capacity of a
nation state in higher education: Case studies of the Czech Republic and the Netherlands,
Globalisation, Societies and Education, Vol. 6, no. 1, pp. 33-54.

Appendix A: Biography
Line Verbik, Special Advisor, CIRIUS, Denmark
Line is currently Special Advisor at CIRIUS, an authority within the Ministry of Science, Technology and
Innovation, supporting internationalisation of education and training. The organisation is also responsible for the
national promotion of Denmark as a study destination.
Line completed her undergraduate degree in History and Russian at the University of Copenhagen, Denmark
and her MA in History at the School of Slavonic and East European Studies, University College London. She
then worked as Information and Recruitment Officer at Imperial College London until 2003, where she joined the
Observatory on Borderless Higher Education. She was Deputy Director of the Observatory until 2007, where she
joined Hobsons as Research Manager. In the beginning of 2008, Line returned to Denmark to take up a position
with CIRIUS.
It should be noted that this study is undertaken in Line’s personal capacity and not as an employee of CIRIUS.

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

95

Bijlage F Juridische aspecten toetreding tot
bekostiging
BEANTWOORDING
BESTEL

VRAAGSTELLING

COMMISSIE

EXPERIMENTEN

OPEN

Prof. mr. P. Zoontjens
Algemeen: Hoe kun je een transparante toetredingsprocedure juridisch vormgeven?
Deelvragen 1: Wat zijn de wettelijke eisen voor bekostiging van HO-instellingen en waar moeten
aangewezen instellingen aan voldoen om te kunnen toetreden tot het bekostigde stelsel? Heeft de
WHW een transparante toetredingsprocedure? Wat is de juridische status van de bijlage waarin de
bekostigde onderwijsinstellingen worden opgesomd?
Deelvraag 2: Hoe zou de wet kunnen worden aangepast om transparantie van toetreding te
bereiken?
ANTWOORD:
Algemeen
De algemene vraagstelling is niet helder. Of een procedure wel of niet transparant is, houdt in
essentie een waardeoordeel in. Daarover mogen bijvoorbeeld filosofen, bestuurskundigen of
gewone burgers zich uitlaten. Juristen stellen de eis dat een procedure duidelijk en inzichtelijk
moet zijn, ten behoeve van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van burgers en instellingen.
Men kan over de bestaande toetredingsprocedure zeker stellen dat die duidelijk en inzichtelijk is,
maar dat is gezien de vraagstelling kennelijk iets anders dan transparant. Ik houd het erop dat hier
met transparant wordt bedoeld: een procedure die mogelijkheden biedt voor private, aangewezen
instellingen om – afhankelijk van een binnen redelijke termijn te nemen, wettelijk voorgeschreven
bestuurlijk besluit – toe te treden tot het publieke bestel van bekostigde instellingen.
Deelvragen 1
De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) onderscheidt in artikel
1.2, onderdelen a en b, bekostigde en niet bekostigde HO-instellingen. Een bekostigde instelling
wordt in artikel 1.8, eerste lid, gedefinieerd als een instelling ‘opgenomen in de bijlage van deze
wet onder a tot en met h.’ Het systeem komt erop neer dat (de activiteiten van) een HO-instelling
slechts voor bekostiging van rijkswege in aanmerking komt (komen), als de betreffende instelling
in de bijlage van de wet is opgenomen.
In de memorie van toelichting bij de WHW wordt nog het volgende over artikel 1.8 opgemerkt:
“Dit artikel is vergelijkbaar met artikel 8 van de WWO en artikel 2 van de WOU, met dien
verstande dat de opsomming van de bekostigde instellingen vanwege haar grote omvang (het gaat
om circa 100 instellingen) is opgenomen in een bijlage van de wet.. De bijlage is onderdeel van de
wet. Wijzigingen in de bijlage zijn dan ook onderworpen aan de procedure voor wetswijziging.”

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

96

BIJLAGE F

Het derde lid van artikel 1.8 voorziet erin dat wijzigingen in de statutaire naam van de vereniging
of stichting, die een universiteit of hogeschool van bijzonder onderwijs in stand houdt, zonder
wetswijzigingen van kracht worden. Schriftelijke mededeling hiervan aan de minister is
voldoende. Ook treedt een wijziging van rechtswege van de bijlage op in geval van
bestuursoverdracht, omzetting, splitsing of verplaatsing van een openbare hogeschool of van een
rechtspersoon die een bijzondere hogeschool in stand houdt. Zie artikel 16.19 WHW.
De vaststelling luidt dat de WHW, in lijn met voorgaande wetgeving overigens, uitgaat van het
principe van een gesloten stelsel van HO-instellingen, waarvan de activiteiten voor
rijksbekostiging in aanmerking komen. Instellingen die niet in de (bijlage van de) wet zijn
genoemd kunnen geen bekostiging ontvangen. Eerst wanneer daartoe de wet wordt aangepast,
dat wil zeggen een besluit wordt genomen door regering en Staten-Generaal gezamenlijk als
bedoeld in artikel 81 van de Grondwet, kan een instelling toetreden tot de kring van bekostigde
instellingen. Dit is een zuiver politiek proces. Dat wil zeggen dat daarvoor:
−
geen specifieke aanvraagprocedure is geregeld, en
−
geen criteria gelden die vooraf duidelijkheid verschaffen of en wanneer een instelling voor
toetreding in aanmerking komt.
Een aangewezen instelling die wil “doorgroeien” naar een bekostigde status is dus in de huidige
context van de wet volledig afhankelijk van politieke wilsvorming. Juridisch is er een strikte
waterscheiding tussen aangewezen en bekostigde instellingen. De wet zelf vormt hier de dijk.
Deelvraag 2
Transparantie in de hierboven aangegeven zin is in essentie gediend door de beslissing tot
toetreding niet langer te baseren op het staatsrecht, oftewel politieke wilsvorming tussen regering
en parlement, maar op het bestuursrecht. Dat betekent dat er een wettelijk stelsel moet worden
geregeld, dat voorziet in een (ministeriële) beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid,
Algemene wet bestuursrecht (Awb) op basis van een aanvraag van een instelling.
Hierbij kunnen twee modellen worden onderscheiden: het subsidiemodel of het
marktstandplaatsvergunningenmodel.
A. Subsidiemodel
In hoofdstuk 4, afdeling 4.2, van de Awb zijn algemene subsidiebepalingen neergelegd. De Awb
schrijft daarbij voor dat overheidssubsidies op een bepaald terrein een wettelijke grondslag
behoeven. Voor OCW is de bevoegdheid van de minister tot subsidiëring geregeld in de Wet
overige OCenW-subsidies van 1998. Hierin is een stelsel neergelegd tot het in aanleg financieren
van activiteiten, niet instellingen. Met het voorstel tot invoering van leerrechten in het hoger
onderwijs wordt ook een dergelijke verschuiving – zij het slechts gedeeltelijk – beoogd. Het
probleem hierbij is dat diep kan worden ingegrepen in bestaande belangen, reeds geïnvesteerd
kapitaal en gevestigde reputaties.
B. Het marktstandplaatsvergunningenmodel
In dit model zal de overheid moeten fungeren als een soort marktmeester: er worden
vergunningen of concessies verleend aan aanvragers/standhouders totdat de marktplaats vol is.
Zoals we weten uit de praktijk van gemeentelijke marktstandplaatsvergunningen kan het
voorkomen dat gevestigde partijen in een nieuwe vergunningsronde moeten wijken voor
nieuwkomers, dat nieuw aanbod oud aanbod op de markt verdringt. De essentie van dit model is
dat er in de conceptie van een open bestel grenzen in acht worden genomen. In de op te stellen

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

JURIDISCHE ASPECTEN TOETREDING TOT BEKOSTIGING

97

criteria moet worden uitgegaan van een eindig volume van bekostigde instellingen. Daarbij ligt
het voor de hand om gevestigde reputaties en essentieel aanbod in stand te houden en alleen
nieuwkomers toe te staan als daarmee een verbetering wordt bereikt voor het stelsel als geheel. In
feite vinden redeneringen omtrent de macrodoelmatigheid van opleidingen toepassing in deze
aangepaste context.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

WEGEN NAAR DYNAMIEK IN HET HOGER ONDERWIJS

99

Literatuurlijst
Aghion, Ph., M. Dewatripont, C. Hoxby, A. Mas-Colell en A. Sapir (2008), Higher aspirations: An
agenda for reforming European Universities, Bruegel Blueprint series vol. V, Brussel.
Brunello, G. en M. de Paola (2004), Market failures and the under-provision of training, CESifo
Working Paper Series No. 1286.
Burger, K., A. Hoen, R. Venniker en D. Webbink (2004), Een Open Bestel in het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, CPB-document no. 70, Den Haag.
Commissie Arbeidsparticipatie (2008), Naar een toekomst die werkt, Den Haag.
Cornet, M., F. Huizinga, B. Minne en D. Webbink (2006), Kansrijk kennisbeleid, CPB Document
no. 124, Den Haag.
Damme, E. van (2006), “Algemeen belang of economisch belang?”, ESB, p. 543.
Dijkgraaf, E., S. van der Geest, R. Gradus en M. de Jong (2008), School Choice and Competition:
Evidence from the Netherlands, Tinbergen Institute Discussion Paper TI 2008-109/3,
Amsterdam.
Graaf, D. de en E. van den Berg (2008), Monitor van Experimenten Open Bestel: De eerste meting
(vertrouwelijk concept), SEO-rapport, Amsterdam.
Van Herpen (2006), Deelname aan post-initeel onderwijs, 1995-2005, CBS Sociaal-Economische
Trends, Voorburg.
IBO (2004), Open bestel, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2003-3004, nr. 2, De Haag.
Innovatieplatform (2006), Kennisinvesteringsagenda 2006-2016, Den Haag.
Jacobs, B. (2006), ‘Experimenten open bestel gedoemd te mislukken’, ESB, December, pp. 53-57.
Leuven, E. (2004), “A review of the wage returns to private sector training”, Amsterdam, niet
gepubliceerd.
Leuven, E. en H. Oosterbeek (2006), “The responsiveness of training participation to tax
deductibility”, niet-gepubliceerd, Amsterdam.
Van Lieshout, H. (red.) (2005), Postinitiële scholing: van patstelling naar pact, OSA-publicatie
A211, Tilburg.
Minne, B., M. van der Steeg en D. Webbink (2007), ‘De maatschappelijke opbrengsten van
onderwijs’, CPB-Memorandum no. 177, Den Haag.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

100

LITERATUURLIJST

Ministerie van Economische Zaken (2008), Onderzoek marktwerkingsbeleid, Tweede Kamer 20072008, 24036, nr. 343, Den Haag.
Ministerie van OCW (2003/2004), Notities Helderheid in de bekostiging van het hoger
onderwijs, Den Haag.
Ministerie van OCW (2007), Het Hoogste Goed: Strategische agenda voor het hoger onderwijs-, onderzoek- en
wetenschapsbeleid, Den Haag.
Ministerie van OCW (2007a), Kennis in kaart, Den Haag.
Mooij, A. de en W. Houtkoop (2005), ‘Scholing op afspraak: stand van zaken O&O-fondsen
2004’, Max Goote Kenniscentrum, Amsterdam.
NMa (2004), Visiedocument AWBZ-zorgmarkten, Den Haag.
Nuffic (2008), Internationalization in education in the Netherlands 2007, Den Haag.
OESO (2003), “Upgrading Workers’ Skills and competencies”, in OECD Employment Outlook,
Parijs, pp. 237-296.
OESO (2004), Improving Skills for More and Better Jobs: Does Training Make a Difference?, in
OECD Employment Outlook, Parijs, pp. 183-224.
OESO (2007), Thematic review of tertiary education: The Netherlands, Parijs.
OESO (2007a), Education at a glance, Parijs.
OESO (2008), Education at a glance, Parijs.
Onderwijsraad (2003), Bekostiging hoger onderwijs, Den Haag.
Onderwijsraad (2004), Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs, Den Haag.
Onderwijsraad (2004a), Veranderingen aan de grenzen van het rijk: bekostigd en niet-bekostigd onderwijs,
Den Haag.
Onderwijsraad (2007), Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs?, Den Haag.
Raad voor werk en inkomen (RWI) (2008), Een open en flexibele infrastructuur voor Leven Lang Leren,
Den Haag.
Ritzen, J. (2007), Higher Education’s Perfect Storm, Presentation UNU/UNESCO Conference
Tokyo, August 29, 2007.
ROA (2007), De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2012, Maastricht.
SER (2000), Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, rapport van de commissie sociaaleconomische deskundigen, Den Haag.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

JURIDISCHE ASPECTEN TOETREDING TOT BEKOSTIGING

101

SER (2002), Het nieuwe leren, publicatienr. 02/10, Den Haag.
SER (2006), Welvaartsgroei voor en door iedereen, publicatienr. 06/08, Den Haag.
Stichting van de arbeid (2006), “Naar brede en duurzame inzetbaarheid op de arbeidsmarkt:
Aanbevelingen over scholing en employabilitybeleid”, publicatienr. 7/06, Den Haag.
Suijker, F., R. van Opstal, en B. Verbeet (2007), Postinitiele scholing en werkloosheid, CPB
Memorandum no. 182, Den Haag.
Verbik, L. (2008), The potential for and impact of transnational higher education import to the Netherlands,
unpublished paper.
Veugelers, R. en R. van der Ploeg (2008), ‘Reforming European Universities: scope for an
evidence-based process’, working paper, Leuven.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK