Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2018

Nr. 58

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN
MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 november 2017
1. Inleiding
Hierbij bieden wij u het rapport «Financiële Staat van het Onderwijs 2016»
aan1. Op basis van de jaarrekeningen van de besturen rapporteert de
Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) jaarlijks over de financiële
positie van alle onderwijssectoren. In deze beleidsreactie geven we per
sector onze reactie op de belangrijkste conclusies uit het rapport en de
aandachtspunten die daar uit voortvloeien.
We zien dat het Nederlandse onderwijs er financieel goed voor staat. Een
goede financiële positie is een cruciale randvoorwaarde om het hoofd te
bieden aan de uitdagingen waar de scholen en instellingen mee worden
geconfronteerd, zoals demografische krimp. Dit legt ook een verantwoordelijkheid bij de besturen zelf. Zij moeten tijdig anticiperen op ontwikkelingen en de samenwerking zoeken met hun partners in de regio. Ondanks
de gezonde financiële positie op macroniveau zien we op microniveau
verschillen tussen besturen. We constateren dat een goede financiële
positie niet altijd door scholen en leraren zo ervaren wordt en dat er
zorgen zijn. Dit kabinet heeft oog voor deze zorgen en investeert daarom
gericht in het onderwijs.

1

kst-34775-VIII-58
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

1

2. Funderend onderwijs
De besturen staan er financieel goed voor
De schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs staan er eind
2016 financieel goed voor. De gemiddelde liquiditeit en de solvabiliteit zijn
positief, wat aantoont dat de besturen in staat zijn om zowel op de korte
als op de lange termijn aan hun betalingsverplichtingen te voldoen.
Daarbij is de omvang van het personeelsbestand in de afgelopen jaren
stabiel gebleven en zijn er dus geen handen uit de klas verdwenen. Het
aantal besturen dat onder aangepast financieel toezicht staat is in het
afgelopen jaar verder afgenomen. Er zijn nog maar enkele besturen die
financieel kwetsbaar zijn. De inspectie constateert daarbij dat er geen
verband bestaat tussen het feit dat een bestuur onder aangepast
financieel toezicht staat enerzijds en leerlingendaling of geografische
ligging anderzijds. Wel houden kleine besturen relatief grotere marges
aan dan grote besturen. Een klein bestuur kan een tegenvaller immers
minder gemakkelijk opvangen dan een groot bestuur en heeft daarvoor
een relatief grote buffer nodig.
Meer vermogen op sectorniveau, maar besturen potten hun geld niet op
De vermogenspositie van de besturen in het funderend onderwijs is in de
afgelopen jaren toegenomen. Tegelijk constateert de inspectie dat
individuele besturen niet jaar in jaar uit geld overhouden, maar dat de
rentabiliteit van besturen met een hoge rentabiliteit na verloop van tijd
vermindert. We zien dat schoolbesturen met ruimere marges meer
investeren, terwijl besturen die financieel zwakker staan juist een
behoudend begrotingsbeleid voeren om hun financiële positie te
versterken. Het is goed te constateren dat er sprake is van corrigerende
mechanismen.
Verklaringen voor vermogenstoename op sectorniveau
Zoals toegezegd aan uw Kamer hebben we in overleg met de sectorraden
onderzocht of schoolbesturen belemmeringen ervaren bij het inzetten van
reserves. De algemene conclusie is dat besturen geen specifieke belemmeringen ervaren, maar dat er wel verklaringen zijn voor de algehele
vermogenstoename. Dit komt overeen met de uitkomsten van de analyse
van de inspectie. Zo houden besturen niet altijd rekening met de loon- en
prijsbijstelling in de bekostiging, waardoor er gedurende het jaar
middelen worden ontvangen die niet meer geheel in dat jaar besteed
worden. In het verleden is het immers voorgekomen dat deze bijstelling
niet is verstrekt. Besturen zijn wel voornemens negatief te begroten, zoals
ook blijkt uit de continuïteitsparagraaf, maar doordat de extra middelen
niet meer worden uitgegeven valt de rentabiliteit alsnog positief uit. Ook
het interne toezicht oefent druk uit bij schoolbesturen om behoedzaam te
begroten. Tegelijkertijd geven besturen aan goede redenen te hebben om
te sparen, bijvoorbeeld voor gerichte investeringen in ICT-innovaties en
onderhoud aan het schoolgebouw. Ook met het oog op leerlingendaling
hechten besturen aan een financiële buffer.
Horizontale verantwoording over inzetten van grote reserves van belang
Geld voor onderwijs moet daadwerkelijk ten gunste komen van het
onderwijs. Sparen is geen doel op zich. Daarom is het belangrijk dat
schoolbesturen met grote reserves concrete plannen hebben over de inzet
van middelen zodat deze ten goede komen aan het onderwijs. Op dit vlak
is juist de horizontale verantwoording van groot belang. Hiervoor is nodig
dat de besturen met een grote reserve met de medezeggenschap het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

2

gesprek te voeren over de hoogte van de aan te houden reserve en de
doelen waarvoor wordt gespaard. Om de medezeggenschapsraden
hiertoe beter in positie te brengen lopen er trajecten voor het professionaliseren van de medezeggenschap en het vereenvoudigen van de bekostiging. Daarnaast werken we aan een wetsvoorstel om de positie van de
medezeggenschap te versterken ten aanzien van de hoofdlijnen van de
begroting.
Dit kabinet investeert in het funderend onderwijs
Ondanks dat het inspectierapport laat zien dat de financiële positie van de
besturen in het funderend onderwijs gezond is, wordt dit op de scholen en
door leraren niet altijd zo ervaren. Er zijn zorgen over de toereikendheid
van de bekostiging, over werkdruk, over het salaris en over de benodigde
financiële ruimte voor investeringen in bijvoorbeeld ICT. Wij hebben oog
voor deze signalen. Daarom investeren we in de komende jaren per saldo
in het funderend onderwijs. Zo maken we in het basisonderwijs werk van
een hoger salaris voor leraren en het verlagen van de werkdruk. Dit vraagt
een gezamenlijke inspanning van overheid, werkgevers en werknemers
om goed invulling te geven aan deze intensiveringen en daarmee de
gestelde doelen te bereiken. In het voortgezet onderwijs krijgt het
techniekonderwijs op het vmbo een financiële impuls. Daarnaast maakt
dit kabinet extra middelen vrij voor het bestrijden van onderwijsachterstanden en het ondersteunen van hoogbegaafde leerlingen.
Het rapport van de inspectie laat overigens ook zien dat geld alleen niet de
oplossing is. Zo staan de meeste besturen er goed voor, is de hoeveelheid
personeel in het primair onderwijs de afgelopen jaren ondanks de dalende
leerlingenaantallen gegroeid, maar is de discussie over werk- en regeldruk
toch actueler dan ooit. Extra investeringen moeten dus zó worden ingezet,
dat ze ook daadwerkelijk bijdragen aan het verbeteren van het onderwijs.
3. Samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Diversiteit samenwerkingsverbanden maakt vergelijken lastig
In 2016 realiseerden de samenwerkingsverbanden passend onderwijs een
positief resultaat. Het is echter lastig om sectorbrede conclusies te trekken
over de financiële positie van de samenwerkingsverbanden. Dat komt
doordat de samenwerkingsverbanden verschillen in omvang en in de
wijze waarop de ondersteuning aan leerlingen is georganiseerd. Het ene
samenwerkingsverband organiseert meer op centraal niveau en heeft
daarvoor zelf personeel in dienst, terwijl het andere samenwerkingsverband er voor kiest om de middelen voor de ondersteuning over te
boeken naar de scholen. Deze diversiteit aan beleidskeuzes maakt een
eenduidige beoordeling van de jaarrekeningen lastig.
Het verhaal achter de cijfers is van belang
Een ander element in de beoordeling van de financiële positie van de
samenwerkingsverbanden is ook of sprake is van een positieve of een
negatieve verevening, in combinatie met de ontwikkeling van het aantal
leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Zo zijn er samenwerkingsverbanden met een negatieve verevening en een positief resultaat,
die aangeven dit te doen om de stapsgewijze verlaging van het budget op
te vangen. Daar tegenover staan samenwerkingsverbanden met een
positieve verevening waar het aantal leerlingen in het (voortgezet)
speciaal onderwijs toeneemt, die aangeven te sparen om dat ook
komende jaren te kunnen blijven betalen. Ook dit toont aan dat het voor
een goede beoordeling van het eigen vermogen en de financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

3

resultaten van belang is om te kijken naar de onderbouwing van de cijfers
en de beleidskeuzes die het samenwerkingsverband maakt.
Verbeterde verantwoording nodig over de inzet van middelen
Sinds de invoering van passend onderwijs bestaat er zowel bij de sector
als bij uw Kamer de wens om de verantwoording over de inzet van de
middelen voor passend onderwijs door samenwerkingsverbanden en
schoolbesturen te verbeteren en op die manier transparanter te maken.
Ook besturen en samenwerkingsverbanden gaven aan dat zij beter willen
kunnen laten zien hoe middelen worden besteed en ook onderling willen
kunnen vergelijken. Sinds het voorjaar van 2017 is daarom een werkgroep
ingericht die voorstellen uitwerkt voor concrete verbeterpunten.
Allereerst betreft dit een concretisering van de wijze van rapporteren in de
jaarrekeningen van samenwerkingsverbanden, waardoor een uniform
beeld ontstaat van de resultaten. Deze wijzigingen zijn opgenomen in de
elektronische tool voor de jaarrekening voor de verantwoording over
2017. Een tweede product van de werkgroep is een richtlijn voor samenwerkingsverbanden en schoolbesturen over hoe om te gaan met de
verantwoording op de verschillende niveaus binnen het samenwerkingsverband: wie verantwoordt zich waarover en op welke wijze? Voor het
verbeteren van de transparantie passend onderwijs is voorgesteld aan te
sluiten bij het bredere traject met de sectoren om de transparantie over de
besteding van de middelen en de resultaten daarvan te verhogen. Daarbij
is in het Regeerakkoord het voornemen uitgesproken dat er onafhankelijk
toezicht komt op de samenwerkingsverbanden. Bovenstaande verbeterpunten moeten ertoe leiden dat de transparantie binnen de samenwerkingsverbanden wordt verbeterd. Over de genoemde beleidstrajecten
informeren wij uw Kamer separaat.
4. Middelbaar beroepsonderwijs
De instellingen hebben een gezonde financiële positie
De grote meerderheid van de mbo-instellingen heeft een goede financiële
positie. De rentabiliteit van de sector was in 2016 1,6 procent en is
daarmee lager dan in 2015. ROC Leiden had in 2016 een hoge rentabiliteit
door de uitbetaling van de financiële bijdrage vanuit de sector. Gelijktijdig
is het rekening-courantkrediet verlaagd. Zonder ROC Leiden was de
rentabiliteit van de sector circa 1 procent geweest. De liquiditeit en
solvabiliteit van de sector als geheel zijn licht verbeterd ten opzichte van
2015. Binnen de sector is er een grote spreiding als gekeken wordt naar de
financiële kengetallen. In 2016 zijn de baten en lasten gestegen, waarbij de
lasten meer zijn gestegen dan de baten. De baten stegen met name door
de hogere rijksbijdrage. De lastenstijging komt met name door een
stijging van de personeelslasten. Deze zijn met 6,5 procent gestegen. Uit
de Financiële Benchmark MBO blijkt dat er in 2016 circa 900 fte onderwijzend en direct onderwijsondersteunend personeel bij is gekomen.
Het toekomstperspectief is positief
Het financiële beeld voor de sector ziet er ook de komende jaren positief
uit. Uit de continuïteitsparagraaf blijkt dat de sector de komende jaren een
stabiel positief resultaat van minder dan 1 procent van de totale baten
verwacht met uitzondering van 2017. In 2017 wordt volgens de inspectie
sectorbreed eenmalig een negatief resultaat verwacht. In de mbo-sector
zal het aantal studenten over een aantal jaar gaan dalen. Het is belangrijk
dat de mbo-instellingen zich hierop voorbereiden en een goede financiële
positie hebben en behouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

4

Financiële positie groen onderwijs is een belangrijk aandachtspunt
De agrarische onderwijscentra (aoc’s) realiseerden in 2016 een negatief
resultaat en verwachten in 2017, net als de overige mbo-instellingen, ook
een negatief resultaat. Uit de meerjarenbegrotingen blijkt dat er vanaf
2018 weer een positieve rentabiliteit wordt verwacht. De negatieve
rentabiliteit in 2016 en 2017 heeft op langere termijn nauwelijks invloed
op de financiële positie van de aoc’s. Gezien de beëindiging van de
specifieke subsidies voor onderwijsvernieuwing groen onderwijs na 2015
en de verwachte dalende studentenaantallen in het groen onderwijs wordt
de ontwikkeling van de financiële positie van aoc’s op de langere termijn
nader onderzocht door de inspectie. Wij zijn ons bewust van de financiële
kwetsbaarheid van het groen onderwijs. Bij het beoordelen van de
uitkomsten van het onderzoek zullen ook de gevolgen van het harmoniseren van de bekostiging van het groen onderwijs, zoals opgenomen in
het Regeerakkoord, worden meegenomen.
5. Hoger onderwijs
De hogescholen staan er financieel gezond voor
Het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs staan er
financieel gezond voor. Bij de hogescholen is de rentabiliteit van de sector
in 2016 voor het eerst negatief geweest, namelijk -2,2 procent. Dit was ook
de verwachting op basis van de begroting 2016 en is in lijn met de
trendbreuk die in 2015 is ingezet naar lagere rentabiliteitscijfers. Volgens
de jaarverslagen vloeien deze lagere cijfers voort uit de toezegging van de
sector om in de jaren 2015 tot en met 2017 voorinvesteringen te doen,
vooruitlopend op de ontvangst van de middelen uit het studievoorschot.
Daarnaast was in 2016 de studentengroei in het hoger beroepsonderwijs
lager dan eerder werd verwacht. De continuïteitsparagrafen van de
jaarverslagen tonen voor de sector nog een negatieve rentabiliteit in 2017,
maar voor 2018 en 2019 een klein positief resultaat. Volgens de inspectie
blijft de financiële positie van de sector als geheel solide. Dit is te zien aan
de kengetallen liquiditeit en solvabiliteit die boven de signaleringswaarden blijven.
Ook de financiële positie van de universiteiten is goed
Uit de jaarverslagen blijkt dat de universiteiten vooruitlopend op de
studievoorschotmiddelen voorinvesteringen hebben gedaan. De sector
heeft in 2016 een positieve rentabiliteit van 2 procent gerealiseerd. Eén
van de belangrijkste verklaringen hiervoor is dat de meeste universiteiten
sparen voor forse investeringen in hun huisvesting, omdat deze relatief
verouderd is. Dit houdt onder meer verband met hun afschrijvingsmethodiek op historische kostprijs, waardoor instellingen sparen om de
waarde van het vastgoed op peil te houden. Als dit niet gebeurt moeten
de universiteiten meer lenen, met hogere rentelasten tot gevolg. Mede
daarom realiseren zij nu hoge rentabiliteits- en liquiditeitscijfers. We
verwachten dat de instellingen de voorgenomen investeringen daadwerkelijk de komende jaren zullen uitvoeren.
Belangrijk is nog op te merken dat de positieve resultaten zich niet steeds
voordoen bij dezelfde instellingen. Bij nadere beschouwing over de
periode 2005–2015 blijkt dat de instellingen met positieve resultaten
wisselen. Volgens de continuïteitsparagrafen zullen de genoemde
reserveringen in de komende jaren tot bestedingen leiden en zullen de
rentabiliteit en liquiditeit van de universiteiten in lijn daarmee dalen. De
solvabiliteit van de sector blijft sterk. Daarmee blijft de financiële positie
van het wetenschappelijk onderwijs stabiel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

5

Groei van het aantal docenten zichtbaar
De gerealiseerde investeringen in de onderwijskwaliteit worden ook
zichtbaar in de ontwikkeling van het aantal docenten. In 2015 was al een
groei zichtbaar als gevolg van de voorinvesteringen vooruitlopend op de
middelen uit het studievoorschot. Deze lijn heeft zich in 2016 voortgezet.
Volgens de koepelorganisaties en de instellingen zijn er in 2016 in het hbo
800 fte aan onderwijzend personeel bij gekomen ten opzichte van 2015. In
het wo is het wetenschappelijk personeel in 2016 gestegen met circa 690
fte ten opzichte van 2015. Investeren in extra docenten is één van de
bestedingsrichtingen van de studievoorschotmiddelen die vanaf 2018
vrijkomen, zoals aangegeven in de Strategische Agenda «Waarde(n) van
weten» (2015) en in de Gemeenschappelijke Agenda van de VSNU, de
Vereniging Hogescholen en studentenorganisaties ISO en LSVb (2016). De
studievoorschotmiddelen komen ten goede van de kwaliteit van het
onderwijs. Hierover worden kwaliteitsafspraken gemaakt.
6. Tot slot
Een gezonde financiële positie van het bestuur is een cruciale randvoorwaarde voor goed onderwijs. Het stelt besturen in staat de continuïteit
van het onderwijs te borgen en te investeren in de kwaliteit. Het is
belangrijk dat de bekostiging voor scholen en instellingen ten goede komt
aan het onderwijs aan leerlingen en studenten. Het opbouwen van een
financiële reserve mag nooit een doel op zich zijn. Daarom constateren we
met tevredenheid dat schoolbesturen niet jaar op jaar geld oppotten en
dat zij vaak gericht sparen voor bijvoorbeeld het opvangen van leerlingendaling, vernieuwing van het onderwijs of investeringen in huisvesting.
We constateren dat alle sectoren in het Nederlandse onderwijsstelsel er
als geheel financieel goed voor staan. De financiële gezondheid verschilt
echter per instelling. De inspectie heeft oog voor deze verschillen en ziet
scherp toe op besturen die financieel kwetsbaar zijn. Het is daarbij de
verantwoordelijkheid van besturen om tijdig op ontwikkelingen in te
spelen. We constateren ook dat er op de scholen en bij leraren zorgen zijn.
Daarom neemt dit kabinet in de komende jaren gerichte maatregelen en
investeren we in de kwaliteit van het onderwijs. Het is een gezamenlijke
opdracht van overheid, werkgevers en werknemers om daar goed
invulling aan te geven. Publieke middelen moeten daadwerkelijk ten
goede komen aan het onderwijs. Investeringen in het onderwijs hebben
immers pas echt zin als zij voor de leerlingen, studenten en leraren het
verschil maken.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VIII, nr. 58

6