Mensenhandel

Nationaal Rapporteur Mensenhandel
en Seksueel Geweld tegen Kinderen

Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
Lessen uit de praktijk

Mensenhandel
Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
Lessen uit de praktijk

Colofon
Referentie: Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2012). Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk
niveau. Lessen uit de praktijk. Den Haag: BNRM
Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
070 – 3704514
www.bnrm.nl
Productie: Zalsman
Grafische en digitale realisatie: Pieter Kers, Realizapp
© bnrm 2012

Inhoud

Gebruikte afkortingen
Woord vooraf		

7
9

1

13

Inleiding		

2

Achtergrond van het rapport
2.1 Selectie gemeenten
2.2 Methodologie
2.3 Integrale aanpak
		
2.3.1 Identificatie ketenpartners
		 2.3.2 Samenwerking
		 2.3.3 Informatiepositie
2.4 Resumé

19
19
21
23
24
25
28
29

3

Gemeente Arnhem
3.1 Achtergrond
3.2 Beleid en aanpak
		
3.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
		
3.2.2 Mensenhandelbeleid – gemeente
		
3.2.3 Gemeente in de regio
		
3.2.4 Aanpak mensenhandel – politie
3.3 Aanpak mensenhandel in de praktijk
		 3.3.1 Samenwerkingsverbanden
		
3.3.2 Samenwerking in de regio
		 3.3.3 Informatiepositie
		
3.3.4 Aansluiting op zorgketen
		
3.3.5 Andere ketenpartners
3.4 Conclusie

31
31
35
35
37
38
40
41
41
44
45
46
47
50

4

53
53
57
57
58
59

Gemeente Emmen
4.1 Achtergrond
4.2 Beleid en aanpak
		
4.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
		
4.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente
		
4.2.3 Gemeente in de regio

4

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

		
4.2.4 Aanpak mensenhandel – politie
4.3 Aanpak mensenhandel in de praktijk
		
4.3.1 Samenwerking met ketenpartners
		
4.3.2 Samenwerking in de regio
		 4.3.3 Informatiepositie
		
4.3.4 Aansluiting op zorgketen
		
4.3.5 Andere ketenpartners
4.4 Conclusie
5

61
62
62
66
67
69
72
75

Gemeente Eindhoven
79
5.1 Achtergrond
79
5.2 Beleid en aanpak
84
		
5.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
84
		
5.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente
85
		
5.2.3 Gemeente in de regio
89
		
5.2.4 Aanpak mensenhandel – politie
92
5.3 Aanpak mensenhandel in de praktijk
93
		 5.3.1 Samenwerkingsverbanden
93
		
5.3.2 Samenwerking in de regio
96
		 5.3.3 Informatiepositie
97
		
5.3.3 Aansluiting op zorgketen
98
		
5.3.4 Andere ketenpartners
99
5.4 Conclusie
102
6
Gemeente Vlaardingen
105
6.1 Achtergrond
105
6.2 Beleid en aanpak
109
		
6.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
109
		
6.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente
110
		
6.2.3 Aanpak mensenhandel – politie
113
6.3 Aanpak mensenhandel in de praktijk
114
		 6.3.1 Samenwerkingsverbanden
114
		
6.3.2 Samenwerking in de regio
115
		
6.3.3 Informatiepositie 
116
		
6.3.4 Aansluiting op zorgketen
117
		
6.3.5 Andere ketenpartners
120
6.4 Conclusie
121
7
Best practices en knelpunten
123
7.1 Lokaal beleid en regionale afstemming
123
7.2 Bewustwording en het benoemen van een bestuurlijk trekker
126
7.3 Identificatie en betrokkenheid van ketenpartners
129
7.4 Plan van aanpak en het Regionaal College
131
7.5 Plan van aanpak en randvoorwaarden voor integrale aanpak
132
		
7.5.1 Overleg- en processtructuur van de integrale keten
132
		
7.5.2 De taken en verantwoordelijkheden van de verschillende ketenpartners
140

Inhoud

5

		
7.5.3 Randvoorwaarden met betrekking tot de informatiepositie
7.6 Integrale aanpak in de praktijk
		
7.6.1 Bestuurlijke afweging
		
7.6.2 Samenwerking in de praktijk
		
7.6.3 Verbeteren van de gezamenlijke informatiepositie
		
7.6.4 Aansluiting op zorgketen
7.7 Tot besluit

141
142
142
143
146
152
153

8

Aanbevelingen

157

Lijst van geraadpleegde literatuur
Lijst met begrippen

160
165

Bijlagen
B1
Lijst met geïnterviewden
B2
Aanvullende tabel

173
176

Gebruikte afkortingen

ABU
AI
AMV
AMF team
APV
ASHG
BIBOB
BITE
BNRM
CBA
CBP
CBS
CCV
CIE
COA
COBO
CoMensha
COSM
DT&V
EMM
EVP
FINEC
FIOD-ECD
GBA
GGD
GGZ
GOSA
IND
Inspectie SZW
IWI
KLPD
KMar
LZN
MOE
NBBU

Algemene Bond Uitzendondernemingen
Arbeidsinspectie
Alleenstaande Minderjarige Vreemdeling
Arbeidsmarktfraude team
Algemene Plaatselijke Verordening
Advies- en Steunpunt Huiselijk Geweld
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Bestuurlijk Interventie Team Eindhoven
Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Criminaliteitsbeeldanalyse
College bescherming persoonsgegevens
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Criminele Inlichtingen Eenheid
Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Centraal Overleg Beschermde Opvang
Coördinatiecentrum Mensenhandel
Categorale Opvang Slachtoffers Mensenhandel
Dienst Terugkeer en Vertrek
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
Eenheid Vreemdelingenpolitie
Financieel Economische Criminaliteit
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst - Economische controledienst
Gemeentelijke Basisadministratie
Gemeentelijke Gezondheidsdienst
Geestelijke Gezondheidszorg
Gemeentelijke Organisatie Sluitende Aanpak
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Inspectie Werk en Inkomen
Korps Landelijke Politiedienst
Koninklijke Marechaussee
Lokale Zorgnetwerken
Midden en Oost-Europeanen
Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen

8

NRM
NRM3
NRM5
NRM7
NRM8
OGGz
OM
PCT
RCF
PMW
RIEC
RIEC ON
RIEC ZOB
RIEC RR
RIVM
SHG-EK
SHG-NWN
SIOD
SISA
SNCU
Stb.
UWV
VGGM
VIA
WAV
WML
WMO

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Vijfde rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Zevende rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Achtste rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Openbare Geestelijke Gezondheidszorg
Openbaar Ministerie
Prostitutie Controle Team
Regionaal Coördinatiecentrum Fraudebestrijding
Prostitutie-maatschappelijk werker
Regionaal Informatie en Expertise Centrum
Regionaal Informatie en Expertise Centrum Oost-Nederland
Regionaal Informatie en Expertise Centrum Zuid-Oost Brabant
Regionaal Informatie en Expertise Centrum Rotterdam-Rijnmond
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en Kempen
Steunpunt Huiselijk Geweld Nieuwe Waterweg Noord
Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst
Stadsregionaal Instrument Sluitende Aanpak
Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten
Staatsblad
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Veiligheidsregio –en Gezondheidsregio Gelderland-Midden
Vereniging Internationale Arbeidsbemiddeling
Wet arbeid vreemdelingen
Wet minimum loon en minimum vakantiebijslag
Wet maatschappelijke ondersteuning

Woord vooraf

Wanneer u lopend, rijdend of varend door Nederland reist, komt u langs plaatsen waar sprake is van
mensenhandel. U zult zich daar niet direct bewust van zijn. Dat is niet vreemd. Mensenhandel is een
delict dat niet eenvoudig valt te herkennen. Eén van de redenen daarvoor is dat de beeldvorming over
mensenhandel vaak gekleurd is. Bij mensenhandel wordt al snel gedacht aan situaties in het buitenland
of aan iets wat zich uitsluitend in de grote steden afspeelt. Het tegendeel is waar. Mensenhandel kan in
elke gemeente in Nederland voorkomen. Zo deed één van de bekendste mensenhandelzaken in Nederland zich voor op een aspergekwekerij in het Brabantse Someren (11.000 inwoners).
Juist omdat mensenhandel in iedere gemeente kan voorkomen, is het erg belangrijk dat alle gemeenten
zich bewust zijn van de risico’s op mensenhandel en dat zij hiertegen kunnen optreden. In het rapport
dat voor u ligt, heb ik in vier gemeenten onderzocht hoe zij, samen met de politie, het Openbaar Ministerie en opvang- en zorginstellingen, mensenhandel aanpakken. Waar boeken zij successen en op welke
vlakken hebben ze moeite om resultaat te boeken? De onderzochte gemeenten, Arnhem, Eindhoven,
Emmen en Vlaardingen, staan model voor hoe het met de aanpak van mensenhandel is gesteld op gemeentelijk niveau. In dit rapport laat ik aan de hand van voorbeelden uit de praktijk zien hoe binnen
gemeenten mensenhandel effectief bestreden kan worden. Hierbij maak ik ook gebruik van de goede
ervaringen die elders in het land zijn opgedaan met het integraal aanpakken van mensenhandel, waaronder in de zogenoemde proeftuinen.
Momenteel verschilt de aanpak van mensenhandel sterk op lokaal en regionaal niveau. Eén van de
maatregelen die genomen is om deze diversiteit tegen te gaan, is het voorstel voor de Wet regulering
prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp). De wet beoogt via een voor heel Nederland
geldend beleidskader, onder andere, mensenhandel te bestrijden. Ik betreur het zeer dat de wet recentelijk is aangehouden in de Eerste Kamer. Het mag niet zo zijn dat mensenhandelaren uitwijken naar
andere gemeenten om daar de vruchten te plukken van een niet bestaand of zwak functionerend toezicht- en handhavingsregime. Ik hoop daarom zeer dat wat de Wrp betreft van uitstel geen afstel komt.
Een andere maatregel die wel doorgang heeft gevonden en ook tot doel heeft eenheid te scheppen in de
bestrijding van criminaliteit, is de invoering van een nationale politie. De nieuwe politieorganisatie
heeft tot doel slagvaardiger tegen vormen van georganiseerde criminaliteit, zoals mensenhandel, op te
treden. Een nationale politie betekent echter niet dat lokale en regionale samenwerking niet langer
vereist is. Integendeel, vanaf 1 januari 2013 zullen burgemeesters van de nieuwe regionale eenheden nog
steeds samen moeten komen om landelijke, regionale en lokale veiligheidsprioriteiten op elkaar af te
stemmen. Het is van groot belang dat binnen deze kaders ook aandacht uitgaat naar de gezamenlijke

10

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

aanpak van mensenhandel. De afgelopen jaren is immers eens te meer gebleken dat mensenhandelaren
zich weinig aan grenzen gelegen laten liggen, of dat nu gemeente-, provincie-, of landsgrenzen betreft.
Samenwerking die de gemeentegrenzen overstijgt, is aldus van groot belang. De gemeente, en in het
bijzonder de burgemeester, speelt bij deze samenwerking een cruciale rol. Als lokale overheid staan
gemeenten in verbinding met alle organisaties die een rol kunnen spelen bij de aanpak van mensenhandel. Bovendien beschikken gemeenten over een rijkgeschakeerd palet aan bestuurlijke middelen en
bevoegdheden om het mensenhandelproces te frustreren en te voorkomen.
De rol die gemeenten spelen in de bestuurlijke, geïntegreerde aanpak van mensenhandel in Nederland
staat in dit rapport centraal. Gekeken wordt in hoeverre gemeenten beleid hebben ontwikkeld dat gericht is op het integraal bestrijden van mensenhandel en op welke wijze hieraan in de praktijk gevolg
wordt gegeven. Het blijkt dat de bestuurlijke aanpak van mensenhandel zich de afgelopen jaren mag
verheugen op steeds meer belangstelling. Een toenemend aantal instanties is zich bewust van mensenhandel en past zijn beleid erop aan. Als Nationaal Rapporteur waardeer ik de stappen die zijn genomen
om het uiterst complexe delict mensenhandel aan te pakken.
Tegelijkertijd blijkt uit dit rapport echter dat niet alle gemeenten even goed geëquipeerd zijn. Het niveau
waarop beleid ten aanzien van mensenhandel tot stand is gekomen loopt sterk uiteen. Niet alle gemeenten lijken het nut en de noodzaak van mensenhandelbeleid in te zien. In sommige gemeenten leeft het
idee dat mensenhandel binnen de gemeentegrenzen niet voorkomt. Zaken die de afgelopen jaren hebben gespeeld laten echter juist de wijdverbreidheid van het fenomeen zien. Bovendien is mensenhandel
een delict dat dikwijls bestaat uit een verzameling van misdrijven die vanuit diverse wettelijke kaders
door verschillende instanties wordt gehandhaafd. De kans bestaat dat mensenhandel pas wordt gezien
als alle omstandigheden bij elkaar worden opgeteld.
Het vergaren en bijeenbrengen van informatie is om die reden een noodzakelijke voorwaarde om mensenhandel effectief te bestrijden en die bestrijding vraagt dan ook om een regionale aanpak. Gelet op
haar positie is de gemeente de aangewezen partij om de regie in handen te nemen. Gemeenten zouden
relevante instanties bij elkaar aan tafel moeten brengen. Door samen te werken en informatie te delen,
kan de basis worden gelegd voor een gezamenlijke, integrale aanpak van mensenhandel.
Dat gemeenten zich niet in een vacuüm bevinden, moet daarbij een leidende gedachte zijn. Om uitwaaiering van mensenhandelproblematiek naar andere, omliggende gemeenten tegen te gaan, moeten
gemeenten hun mensenhandelbeleid regionaal afstemmen. Alleen als gemeenten dit doen, kunnen
mensenhandelaren effectief tegen worden gehouden. Vanwege zijn netwerk en gezag is de burgemeester de aangewezen persoon om hierin een voortrekkersrol te spelen. Voor het regionaal coördineren van
mensenhandelbeleid zijn wel drie factoren van doorslaggevend belang: bestuurlijke wil, daadkracht en
doorzettingsvermogen. De integrale bestrijding van mensenhandel is immers een kwestie van de lange
adem.
Dit rapport laat zien dat vorderingen zijn gemaakt, maar tegelijkertijd nog veel inspanningen moeten
worden geleverd om het mensenhandelbeleid in de verschillende gemeenten op de rit te krijgen. Dat is
geen sinecure en vergt tijd, aandacht en bovenal de wil om mensenhandel aan te pakken, zeker gelet op
de teruglopende budgetten waar elke gemeente mee geconfronteerd wordt. Dit rapport bevat dan ook
niet uitsluitend een analyse van het mensenhandelbeleid in enkele Nederlandse gemeenten, maar komt

Woord vooraf

11

ook met best practices aan de hand waarvan gemeenten hun mensenhandelbeleid kunnen inrichten en
versterken. Alleen met de inzet van de juiste middelen, gericht op samenwerking en informatiedeling,
kan de overheid sterk staan om het hardnekkige maatschappelijke probleem dat mensenhandel is, aan
te pakken.
Aan de totstandkoming van dit rapport hebben vele personen en instanties bijgedragen. Dit rapport had
onmogelijk tot stand kunnen komen zonder de medewerking van de onderzochte gemeenten en andere instanties. Vaak hebben zij in alle openheid informatie met ons gedeeld over het reilen en zeilen
van de bestuurlijke aanpak van mensenhandel in hun regio. Hun medewerking is van onschatbare
waarde geweest voor de analyse van de bestuurlijke aanpak en, daarmee, ook voor de verbetering van
die aanpak in de toekomst.
Verder is het goed te zien dat het onderwerp mensenhandel in de vier onderzochte gemeenten reeds
meer aandacht heeft gekregen. De reactie van één van de gemeenten op dit rapport luidde dan ook als
volgt: ‘De aanloop naar deze rapportage heeft er aan bijgedragen dat alle partners open en kritisch hun
aanpak en samenwerking tegen het licht hebben gehouden. Het resultaat is dat iedereen in de regio
weer wakker lijkt en dat verder een aantal drempels is geslecht […]’. Deze positieve ontwikkelingen lijken
ook van toepassing op de andere onderzochte gemeenten; ook zij hebben nieuwe maatregelen genomen om mensenhandel tegen te gaan. Ik spreek mijn grote waardering daarvoor uit.
Mijn bijzondere dank bovendien aan de medewerkers en voormalig medewerkers van mijn bureau, die
een wezenlijke bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van dit rapport.
C.E. Dettmeijer-Vermeulen,
Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen

1

Inleiding

“Het is een illusie om te denken dat het een grote-stedenprobleem is. En dat bewijzen de cijfers ook en daarom
is het misschien ook wel zo schokkend dat je zelf denkt: ‘in het mooie Drenthe komt dit niet voor’. Dat is echt
een illusie.”1

Gemeenten vervullen een belangrijke rol in de aanpak van mensenhandel. Niet alleen omdat zij als lokale overheid in verbinding staan met alle organisaties die een rol kunnen spelen in de bestrijding van
mensenhandel, maar ook omdat zij zelf over tal van bestuurlijke middelen en bevoegdheden beschikken om het mensenhandelproces te frustreren en te voorkomen.2 Zoals het bovenstaande citaat aangeeft, lijken echter niet alle gemeenten bewust te zijn van het risico op mensenhandel binnen de eigen
gemeentegrenzen en van de rol die zij kunnen vervullen in de aanpak ervan.3 Mensenhandel wordt nog
(te) vaak gezien als louter een probleem van de Randstad.4 Mensenhandel kan echter overal voorkomen,5

1
2
3
4

5

Inge Eshuis, fractievoorzitter D66 gemeente Assen, zei dit in een interview met RTV Drenthe op 12 juni 2012.
Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008a, p.6; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008b.
Hendriks & Corsèl, 2009, p.2; NRM7.
De Nationaal Rapporteur Mensenhandel heeft bijvoorbeeld in 2009 NRM7 naar alle gemeenten in
Nederland gestuurd en deze vervolgens van drie gemeenten teruggestuurd gekregen met de boodschap dat mensenhandel in de betreffende gemeente niet zou plaatsvinden en dat er derhalve geen
noodzaak was om hieraan aandacht te besteden en middelen in te zetten.
De minister van Veiligheid en Justitie stelt in het verlengde hiervan het volgende: ”In grotere steden
met raamprostitutie is het soms beter zichtbaar, maar dat betekent niet dat er in landelijke gebieden
geen probleem is. Overal, ook in dorpen en kleinere steden, worden meisjes onder valse voorwendselen geronseld. Overal vindt prostitutie plaats, al dan niet vrijwillig of zichtbaar”. Bron: Minister Opstelten:
‘Loverboyproblematiek niet alleen probleem in grote steden’, nieuwsbericht ministerie van Veiligheid en Justitie, 8 mei 2012, beschikbaar via www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/05/08/minister-opstelten-loverboyproblematiek-niet-alleen-probleem-in-grote-steden.html (geraadpleegd 3 september 2012).

14

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

ook in kleine gemeenten als Zevenaar en Bleiswijk.6 Desondanks wordt in het lokale (veiligheids-)beleid
van verschillende middelgrote en kleine gemeenten niet of nauwelijks aandacht besteed aan mensenhandel.7 Door een dergelijk gebrek aan bestuurlijk toezicht ontstaat het risico dat mensenhandelaren
hun criminele activiteiten ongehinderd binnen de gemeentegrenzen ontplooien en dat gemeenten
zelfs onbewust criminele activiteiten faciliteren.8
Om het risico op een dergelijke verwevenheid van de boven- en onderwereld tegen te gaan en mensenhandel in een vroeg stadium te frustreren, geven politie en Openbaar Ministerie (OM) aan dat het lokaal
bestuur betrokken moet worden bij de aanpak van mensenhandel.9 Zo bleek uit het onderzoek Sneep
uit 2006 dat door verwevenheid tussen de onder- en bovenwereld en door gebrekkige samenwerking
van verschillende overheidsinstanties, de uitbuiting in de vergunde prostitutiebranche door de criminele groep van Saban B. jarenlang heeft kunnen voortduren.10 Een van de belangrijkste conclusies die
uit het Sneep-onderzoek werd getrokken, was dat mensenhandel ‘integraal’ aangepakt11 moet worden.
Oftewel: dat de strafrechtelijke aanpak versterkt moet worden met een bestuurlijke aanpak om misdaad
zowel ‘aan de voorkant’ (preventief ) als ‘aan de achterkant’ (repressief ) te bestrijden.12
In de jaren daarop is op diverse plekken in het land aangetoond dat de gemeenten ook daadwerkelijk
een belangrijke rol (kunnen) spelen in de bestrijding van mensenhandel. Naar aanleiding van het
Sneep-onderzoek groeide het besef dat het een meerwaarde had om verder te experimenteren met een

6

7

Dit volgt uit diverse nieuwsberichten, verschenen in de maand augustus 2012: Aanhouding in Zevenaar
wegens mensenhandel, De Gelderlander, 6 augustus 2012, beschikbaar via www.gelderlander.nl/voorpagina/liemers/11487917/Aanhouding-in-Zevenaar-wegens-mensenhandel.ece (geraadpleegd 5 oktober
2012); Jongen van zestien aangehouden voor mensenhandel, BN De Stem, 22 augustus 2012, beschikbaar via
www.bndestem.nl/nieuws/algemeen/binnenland/11571090/Jongen-van-zestien-aangehouden-voormensenhandel.ece (geraadpleegd 5 oktober 2012); Tien aanhoudingen om drugs- en mensenhandel, De Telegraaf, 14 augustus 2012, beschikbaar via www.telegraaf.nl/binnenland/12755796/__Tien_opgepakt_
om_mensenhandel__.html (geraadpleegd 5 oktober 2012); Zes jaar geëist in loverboy-zaak, De Stentor, 8
augustus 2012, beschikbaar via www.destentor.nl/regio/veluwewest/11496448/Zes-jaar-ge%C3%ABistin-loverboy-zaak.ece (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Hendriks & Corsèl, 2009, p.2, onder verwijzing naar MvJ / VNG (2009), Rol voor gemeenten bij de signale-

ring en aanpak van Mensenhandel.
8
9

10
11
12

CCV, 2010.
De politie en het OM zijn niet de enige die hiervoor pleiten. Ook de Task Force Mensenhandel, het
Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Nationaal Rapporteur Mensenhandel hebben hier meerdere
malen op gewezen. Zie bijvoorbeeld Van Gestel & Verhoeven, 2009; NRM3; NRM5; NRM7; NRM8; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008b; Task Force Mensenhandel, 2011, p.11.
KLPD, 2008.
Zie ook §2.3.
Alink & Wiarda noemen de strafrechtelijke bestrijding van mensenhandel ‘gewichtig’ en ‘noodzakelijk’, maar tegelijkertijd ‘bescheiden’ (Alink & Wiarda, 2010).

Inleiding

15

integrale aanpak, waarbij gemeenten en andere ketenpartners, zoals de Arbeidsinspectie, de SIOD13, de
Belastingdienst en het RIEC14 actief bij de bestrijding van mensenhandel betrokken worden. In navolging hiervan zijn de (toenmalige) ministeries ‘Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’ en ‘Justitie’15
gekomen met het ‘Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad’.16 Hierin is bepaald dat
onder regie van een landelijke stuurgroep de politie, het OM, andere relevante handhavings- en opsporingsdiensten en zowel landelijke als lokale bestuurlijke autoriteiten moeten gaan samenwerken om
door middel van een integrale wijze mensenhandel (en andere vormen van georganiseerde misdaad) te
bestrijden.17 Dit heeft geresulteerd in het opzetten van verschillende proeftuinen18, waarvan zeven betrekking hebben gehad op mensenhandel.19 Tijdens deze proeftuinen is gebleken dat de gemeenten als
spil kunnen fungeren in (de totstandkoming van) een integrale aanpak.20
Zo hebben de gemeenten in verschillende proeftuinen de regie genomen over de (bestuurlijke en/of
integrale) aanpak, hebben ze ketenpartners verbonden, informatie vergaard en gedeeld en hebben ze
tot slot bestuurlijke middelen en bevoegdheden ingezet om op lokaal en regionaal niveau mensenhandelprocessen te frustreren en de repressieve en fiscale aanpak te versterken. Dit heeft geresulteerd
in het intrekken van vergunningen van seksbedrijven waar gevallen van mensenhandel zijn ontdekt, het

13

14
15
16
17

18
19

20

Per 1 januari 2012 zijn de Arbeidsinspectie (AI), de Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst (SIOD) en
de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) samengevoegd tot de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Inspectie SZW). Op het moment dat dit onderzoek afgenomen werd, spraken partners in het veld en
binnen de Inspectie SZW echter nog steeds van de ‘AI’ en de ‘SIOD’, omdat de taakverdeling en bezetting van de afdelingen van de Inspectie SZW nog steeds grotendeels overeenkomen met de taken en
bezetting van deze voormalige diensten. Om verwarring te voorkomen, wordt daarom in dit onderzoek nog steeds verwezen naar (medewerkers van) de SIOD en de AI.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Sinds 2010 is dit het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008a.
De NRM heeft in 2007 de aanbeveling gedaan om een Task Force Mensenhandel in het leven te roepen
die tot doel heeft om op landelijk niveau een coördinerende rol te gaan vervullen in de aanpak van
mensenhandel (NRM5, p.284). Daarop is in 2008 door de minister en staatssecretaris van Justitie de
Task Force Aanpak Mensenhandel ingesteld met de taak “om knelpunten bij de aanpak van mensenhandel te signaleren en oplossingen aan te dragen” (Task Force Aanpak Mensenhandel, 2009, p. 1). In
de uitoefening van haar taak heeft de Task Force de proeftuinen nauwlettend gevolgd en nieuwe beleidsmaatregelen geïnitieerd om bestaande en opgekomen knelpunten op te lossen.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term
De zeven proeftuinen betreffen: Zandpad (Utrecht); Slaven van het Systeem (Groningen en Leeuwarden);
Ablak (Amsterdam en Alkmaar); Emergo (Amsterdam); Faciliteerders van de schone Schijn (Alkmaar); Samen
groeien in samenwerken (Rotterdam en Dordrecht); en Overige uitbuiting in de land- en tuinbouw (Brabant ZuidOost). Overigens kan bij Emergo een vraagteken worden gezet of deze bestempeld kan worden als
proeftuin. In navolging van de Task Force Aanpak Mensenhandel (2009) wordt Emergo, in dit onderzoek, geschaard onder de proeftuinen die zijn gestart op het thema mensenhandel.
Zie ook Hendriks & Corsèl, 2009, p.4: ”Het lokale bestuur, met name de burgemeester, heeft een belangrijke stimulerende rol bij het realiseren van de succesfactoren voor de aanpak van georganiseerde
misdaad, in casu mensenhandel. De burgemeester is vanuit zijn positie in staat om de benodigde
partners voor deze intensieve samenwerking bij elkaar te brengen”.

16

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

afpakken van zwart geld en in het opsporen en vervolgen van mensenhandelaren en hun faciliteerders.
Wegens het succes van de aanpak, hebben verschillende gemeenten tijdens de proeftuinen aangegeven
dat ze de integrale aanpak voort willen zetten en tevens uit willen breiden naar andere focusproblemen
met betrekking tot mensenhandel en/of andere vormen van georganiseerde misdaad.21 Echter, de vrees
bij gemeenten en andere ketenpartners die deel hebben genomen aan de proeftuinen is dat zolang de
andere gemeenten in het land geen rol spelen in de strijd tegen mensenhandel, het fenomeen zich
enkel zal verplaatsen.22
Het risico op verplaatsing is inderdaad aanwezig, en wel om verschillende redenen. De eerste reden
vloeit voort uit de keuze van de Rijksoverheid om op nationaal niveau het kader voor regulering en
handhaving in de prostitutiesector op te stellen en de nadere invulling hiervan over te laten aan de gemeenten. Deze decentrale aanpak heeft geleid tot regionale en lokale verschillen met betrekking tot de
vergunningverstrekking, handhaving en toezicht.23 Dit heeft tot gevolg dat niet valt uit te sluiten dat
mensenhandelaren profiteren van deze diversiteit en zich verplaatsen van gemeenten met strengere
regelgeving en striktere handhaving naar gemeenten met ’gunstigere omstandigheden’.24 Een medewerker van het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) Rotterdam-Rijnmond verwoordt dit verplaatsingseffect treffend:
“Het gemeentelijke landschap is op dit moment zo versnipperd dat als een crimineel in de ene gemeente geen
vergunning krijgt voor zijn seksclub, hij simpelweg naar de andere gemeente gaat. Gemeenten hebben tenslotte allemaal hun eigen autonomie.”25

Daarnaast lijken kleine gemeenten niet altijd te beschikken over de middelen en expertise om zelfstandig mensenhandel effectief aan te pakken. Grote(re) gemeenten lijken hier eerder toe in staat.26 Indien

21

22
23
24

25
26

In de proeftuinen is geëxperimenteerd met een programmatische aanpak. Kortweg houdt dit in dat
aan de hand van een vooraf ingekaderd focusprobleem er is geëxperimenteerd met (het bewerkstelligen van) een integrale samenwerking om bijvoorbeeld mensenhandel in een bepaalde sector of in een
bepaald gebied zowel preventief als repressief aan te pakken. Omdat binnen de proeftuin het integrale samenwerkingsverband maar gefocust is geweest op een bepaalde risicosector van mensenhandel, hebben verschillende gemeenten gesteld de integrale samenwerkingsverbanden ook in te willen
zetten op andere risicosectoren. In NRM9 zal nader worden ingegaan op de overeenkomsten en verschillen tussen de programmatische en integrale aanpak. De verwachting is dat deze rapportage in het
eerste kwartaal van 2013 gepubliceerd wordt.
Zie ook NRM7, pp. 317-318.
NRM7, pp. 290–293, 317-319; Hendriks & Corsèl, 2009, p.8.
Ibidem. Zo is bijvoorbeeld in gemeente A thuisprostitutie wel vergund en in gemeente B niet, hetgeen
tot gevolg kan hebben dat handelaren die slachtoffers te werk (willen) stellen in de thuisprostitutie
zich verplaatsen van gemeente A naar gemeente B.
Put, 2010, p.33.
Werson & Den Hertog, 2009, pp.76, 81; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008b; Task Force Mensenhandel, 2011.

Inleiding

17

grote gemeenten, die vaak ook een regionale taak hebben op het gebied van veiligheid en/of zorg,27
ondersteuning bieden aan kleinere gemeenten, kan dit een effectieve regionale aanpak van mensenhandel opleveren. Echter, uit signalen die binnengekomen zijn bij het Bureau Nationaal Rapporteur
Mensenhandel (BNRM) blijkt dat grote gemeenten niet altijd deze verantwoordelijkheid op zich nemen.
Dit kan deels verklaren waarom de bestuurlijke aanpak met betrekking tot mensenhandel in diverse
kleine gemeenten niet van de grond is gekomen.28 Ook blijkt uit de ‘Korpsmonitor Prostitutie & Mensenhandel’29 van 2008 en 2010 dat tussen regionale politiekorpsen en kleinere gemeenten niet altijd
goede afspraken zijn gemaakt over toezicht en handhaving op de prostitutiebranche.30 Dit kan ertoe
hebben geleid dat in sommige kleinere gemeenten minder controles en handhaving hebben plaatsgevonden en dat mensenhandelaren hiervan geprofiteerd hebben.
Op basis van de geschetste problematiek heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) besloten
om een verkennend onderzoek in te stellen naar vier gemeenten, te weten Emmen, Eindhoven, Vlaardingen en Arnhem. Omdat ervoor is gekozen om vier gemeenten te analyseren, pretendeert dit rapport
geen volledige weergave te zijn van de (integrale) aanpak van mensenhandel binnen alle Nederlandse
gemeenten. Niettemin zijn de vier gemeenten op een dusdanige manier gekozen dat een zo groot mogelijk aantal gemeenten zich zou kunnen herkennen in (één van) de onderzochte gemeenten.31
Het doel van het rapport is allereerst om meer inzicht te verschaffen in de regionale en lokale verschillen
met betrekking tot de integrale aanpak van mensenhandel, in de rol die gemeenten (kunnen) vervullen
in deze aanpak en in de beweegredenen die ten grondslag (kunnen) liggen aan de mate van betrokkenheid van gemeenten bij deze aanpak. Het overkoepelende doel van dit rapport is dat ook andere gemeenten in staat worden gesteld om lering te trekken uit de vier onderzochte gemeenten. Zo is de verwachting dat niet-onderzochte gemeenten aan de hand van dit rapport hun eigen (integrale) aanpak op
lokaal en regionaal niveau kunnen aanvullen en versterken. Ook zou dit rapport gezien kunnen worden
als eerste aanzet tot meer gestructureerd onderzoek naar de rol van gemeenten in een integrale aanpak
van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau. Zo zou in navolging van de Korpsmonitor32 bijvoorbeeld een ‘bestuurlijke monitor’ ontwikkeld kunnen worden.
De opbouw van dit rapport is als volgt. In hoofdstuk twee worden de achtergronden van dit rapport
uiteengezet, te weten de onderzoeksopzet en -methodologie. In dit hoofdstuk wordt tevens beschreven
hetgeen in dit rapport wordt verstaan onder een integrale aanpak van mensenhandel. Vervolgens worden in de hoofdstukken drie tot en met zes de analyses van de vier gemeenten gepresenteerd. In deze
hoofdstukken wordt uiteengezet in hoeverre in de onderzochte gemeenten sprake is van een integrale
aanpak van mensenhandel. Hierbij wordt aandacht besteed aan de rol van de gemeenten in (de tot-

27

28
29
30
31
32

Hierbij moet gedacht worden aan gemeenten die een regionale taak hebben met betrekking tot de
vrouwenopvang en/of maatschappelijke opvang en aan gemeenten die de korpsbeheerder en/of de
voorzitter van het Regionaal College van de politieregio leveren.
Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008b.
Hierna afgekort tot Korpsmonitor.
Werson & Den Hertog, 2009, p.142; Werson & Den Hertog, 2011, p.100.
Zie Hoofdstuk 2 voor de criteria die ten grondslag hebben gelegen aan de selectie van de vier gemeenten.
Werson & Den Hertog, 2009; 2011.

18

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

standkoming van) de aanpak van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau en aan de vraag waarom
gemeenten wel of niet actief een rol hierin vervullen. In het zevende hoofdstuk worden de best practices
en knelpunten uiteengezet die tot handvat kunnen dienen voor de versterking van de aanpak van mensenhandel op gemeentelijk en regionaal niveau. Het rapport wordt afgesloten met een afsluitend
hoofdstuk waarin een vijftal aanbevelingen uiteengezet worden.

2

Achtergrond van het rapport

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke criteria zijn gebruikt voor de selectie van de vier gemeenten
en welke onderliggende redenen ten grondslag hebben gelegen aan deze criteria. Daaropvolgend wordt
de onderzoeksmethodologie beschreven. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van de
term ‘integrale aanpak’ aan de hand van drie thema’s, te weten identificatie van ketenpartners, samenwerking en de informatiepositie.

2.1

Selectie gemeenten

In het kader van de deelonderzoeken zijn vier gemeenten geselecteerd: Arnhem, Eindhoven, Emmen en
Vlaardingen. Deze gemeenten zijn geselecteerd aan de hand van een viertal criteria. Het eerste criterium
is dat in de gemeente géén proeftuin1 gedraaid heeft. Dit criterium is gesteld, omdat deze gemeenten2
reeds beschreven staan in bestuurlijke rapportages3, waarin ook aandacht is besteed aan de vraag in
hoeverre en op welke wijze op lokaal en regionaal niveau integraal samengewerkt is. Dit rapport beoogt
de bestaande kennis over de ketenaanpak van mensenhandel uit te breiden door ketensamenwerkingsverbanden in gemeenten in kaart te brengen waar geen proeftuin opgestart is met het doel om mensenhandel integraal aan te pakken.
Het tweede criterium betreft de positionering als ‘regiogemeente‘. Dit met het doel de regionale verschillen in kaart te brengen in de ondersteuning die regiogemeenten bieden aan kleinere gemeenten

1

2

3

De proeftuinen kunnen omschreven worden als innovatieve, experimentele leeromgevingen gericht
op het bestrijden van één fenomeen (bijvoorbeeld mensenhandel, terrorisme, en witwassen). Het
innovatieve, experimentele leerelement ten behoeve van het bestrijden van dit fenomeen, ligt voornamelijk in het ontwikkelen van een programma, de uitvoering hiervan, oplossen van knelpunten die
zich voordoen, het ontwikkelen van best practices en tevens het bergen van informatie over experimenten die geen effect sorteren. Zie ook Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008a; Van Gestel & Verhoeven, 2009.
De volgende gemeenten hebben onder meer onderdeel uitgemaakt van een proeftuin op het terrein
van mensenhandel; Amsterdam, Alkmaar, Groningen, Leeuwarden, Utrecht, Dordrecht en verschillende gemeenten in Brabant Zuid-Oost (zie ook Hoofdstuk 2, voetnoot 21).
Het sluitstuk van de proeftuinen betrof de bestuurlijke rapportages waarin de kennis die is opgedaan
tijdens de proeftuin is geborgen. In deze bestuurlijke rapportages is ook aandacht besteed aan de
opgezette integrale samenwerkingsverbanden. Zie Ministerie van Veiligheid & Justitie, 2008a.

20

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

en in de rol die zij spelen in de totstandkoming van een regionale aanpak van mensenhandel. Met de
term ‘regiogemeenten’ wordt in dit rapport verwezen naar de gemeenten die een regionale taak hebben
op het gebied van zorg en/of veiligheid, zoals centrumgemeenten4 voor de vrouwenopvang, verslavingszorg en/of maatschappelijk opvang; en gemeenten die (in de persoon van de burgemeester) de korpsbeheerder en de voorzitter van het Regionaal College5 van de politieregio leveren.6 Deze selectie op regiogemeenten is gemaakt, omdat het erop lijkt dat kleine gemeenten niet altijd beschikken over
voldoende (financiële) middelen en expertise om mensenhandel zelfstandig aan te pakken en de benodigde slachtofferzorg te regelen. Grotere gemeenten, die over een groter en meer gespecialiseerd ambtelijk apparaat beschikken, lijken daartoe eerder in staat.7
Het derde criterium is regionale spreiding en verschil in regionale verantwoordelijkheid. Dit met het
doel om het verkennende onderzoek zo divers mogelijk te maken voor de aanpak van mensenhandel in
Nederland, zodat andere gemeenten zich kunnen herkennen in één van de geselecteerde gemeenten en
lering kunnen trekken uit de knelpunten en best practices die naar voren komen. Om deze reden is er voor
gekozen een regiogemeente uit het noorden, het oosten, westen en het zuiden van het land te selecteren. Om de rol, interactie en positie van regiogemeenten in de regionale aanpak van mensenhandel
nader te onderzoeken is er daarnaast voor gekozen twee regiogemeenten door te lichten die een taak
hebben op zowel regionale zorg als op regionale veiligheid; en om twee regiogemeenten te selecteren
die alleen een regionale taak hebben op het gebied van zorg (en afhankelijk zijn van een andere regiogemeente voor het regionale veiligheidsbeleid).
Het vierde selectiecriterium betreft de gemeentelijke betrokkenheid bij de aanpak van mensenhandel.
Zo zijn twee gemeenten geselecteerd waar, op basis van verkennende gesprekken met twee mensenhan-

4
5
6

7

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
De regionale taak op het gebied van veiligheid zal met de invoering van de Nationale Politie per 1 januari 2013 komen te liggen bij de gemeente die de ‘regioburgemeester’ levert. Zo zullen in het nieuwe
politiebestel de 25 regionale korpsen en het KLPD, met elk een eigen rechtspersoon, korpsbeheerder
en de Regionaal Colleges die het bestuur van de politie vormden, behoren tot het verleden. In de plaats
daarvoor komen 10 regionale eenheden, één landelijke eenheid en één korpschef. Het beheer van de
politie is dan niet langer een decentrale aangelegenheid, maar zal nationaal gevoerd worden door de
korpschef, die daarover verantwoording aflegt aan de minister. Nieuw is ook de aanstelling van een
regioburgemeester voor elke regionale eenheid, die een verbindende, initiërende, bemiddelende,
adviserende en coördinerende rol zal vervullen ten opzichte van regionale partners (de burgemeesters,
de hoofdofficier van justitie en de politiechef van de regionale eenheid) en landelijke partners (de
minister van Veiligheid en Justitie, de korpschef en de voorzitter van het College van procureurs-generaal). Onder leiding van de regioburgemeester wordt eens in de vier jaar een beleidsplan vastgesteld
door alle burgemeesters en de hoofdofficier van justitie, waarin de strategische prioriteiten, ambities
en de verdeling van de operationele sterkte van de regionale eenheid uiteengezet zullen worden. Het
gezag zal bij de burgemeester en de officier van justitie blijven (Actieprogramma Lokale Besturing
Politie, 2012).
Werson & Den Hertog, 2009, pp.76, 81; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2008b; Task Force Mensenhandel, 2011.

Achtergrond van het rapport

21

delexperts van de KLPD en een medewerker van het Parket-Generaal8 en na bestudering van de Korpsmonitor 2008 en 2010, op voorhand te verwachten was dat de gemeentelijke inbreng op het gebied van
mensenhandelbestrijding gering zou zijn; en twee gemeenten waarvan te verwachten was dat zij een
grotere rol zouden vervullen in de aanpak van mensenhandel. Dit selectiecriterium is opgenomen met
het doel om te onderzoeken welke beweegredenen ten grondslag liggen aan een actieve ofwel minder
actieve opstelling van gemeenten (in de totstandkoming van) een integrale aanpak.
Op basis van voorgaande criteria is uit het noorden gemeente Emmen geselecteerd (centrumgemeente
voor zorg en opvang en hoger inwoneraantal dan Assen, de leidende regiogemeente in politieregio
Drenthe op het gebied van veiligheid); uit het westen gemeente Vlaardingen (centrumgemeente voor
zorg en opvang en lager inwoneraantal dan Rotterdam, de leidende regiogemeente in politieregio Rotterdam-Rijnmond op het gebied van veiligheid); uit het oosten gemeente Arnhem (centrumgemeente
voor zorg en opvang en leidende gemeente van politieregio Gelderland-Midden op het gebied van veiligheid); en uit het zuiden de gemeente Eindhoven (centrumgemeente voor zorg en opvang en leidende
gemeente van politieregio Brabant-Zuidoost op het gebeid van veiligheid).
Tot slot is gecontroleerd op de aanwezigheid van risicofactoren voor zowel seksuele uitbuiting als voor
overige vormen van uitbuiting binnen de vier geselecteerde gemeenten. Dit met het doel om uit te
sluiten dat de verschillen tussen de aanpak van mensenhandel van gemeenten te verklaren zijn door
verschillen tussen de lokale en regionale risico’s op mensenhandel. Zo is vooraf gecontroleerd op de
aanwezigheid van aanbod van seksuele dienstverlening op internet9 en op de aanwezigheid van Midden- en Oost-Europese arbeidsmigranten binnen de gemeentegrenzen.10

2.2

Methodologie

Voor de deelonderzoeken naar de vier gemeenten is een desk study gecombineerd met semigestructureerde interviews met ketenpartners. In de desk study is onderzocht of er in de vier geselecteerde gemeenten beleid is opgesteld waarmee mensenhandel bestuurlijk aangepakt kan worden en of beleid is opgesteld waarin de lokale en/of regionale (keten-)aanpak van mensenhandel uiteen is gezet. De analyse van
de desk study is verricht op basis van lokale wet- en regelgeving, beleidsdocumenten, kranten, de ‘Korpsmonitor Prostitutie & Mensenhandel’ van 2008 en 2010 en relevante (lokale) onderzoeken.

8
9

10

Deze medewerker is vanuit het Parket-Generaal betrokken geweest bij de verschillende proeftuinen
mensenhandel.
Hiervoor zijn de websites www.hookers.nl en www.kinky.nl geraadpleegd. Het aanbod van seksuele
dienstverlening op internet is opgenomen als indicator voor het risico op seksuele uitbuiting, omdat
deze vorm van prostitutie toeneemt en er relatief weinig zicht en bestuurlijke controle op is (Werson
& Den Hertog, 2011; NRM7, pp.277, 281-282, 381, 604).
Hiertoe is data van het CBS geraadpleegd over het aantal Poolse en Hongaarse arbeidsmigranten binnen de gemeenten Emmen, Arnhem, Vlaardingen en Eindhoven, beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/Download/Bevolking__herkomstg_261012093430.html (geraadpleegd 26 oktober 2012). De vestiging van Midden- en Oost-Europeanen binnen gemeentegrenzen is opgenomen als indicator voor
het risico op overige uitbuiting, omdat arbeidsmigranten uit deze delen van Europa aangemerkt zijn
als kwetsbaar voor arbeidsuitbuiting (NRM5; NRM7).

22

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

In de interviews is nagegaan of in de praktijk sprake is van een (integrale) aanpak van mensenhandel op
lokaal en regionaal niveau. Ook is onderzocht welke rol de gemeente in de praktijk speelt in de aanpak
van mensenhandel. De meeste interviews zijn in persoon afgenomen aan de hand van een semigestructureerde vragenlijst. De vragen zijn gebaseerd op de bestaande literatuur over de integrale aanpak van
mensenhandel.11 In een aantal gevallen was het niet mogelijk om een persoonlijke afspraak te maken,
waardoor de vragenlijst schriftelijk of per telefoon is afgenomen. In geval van een schriftelijke afname,
is de vragenlijst per e-mail toegestuurd en is deze vervolgens ingevuld teruggestuurd naar BNRM.12
De interviews met betrekking tot de deelonderzoeken naar gemeenten zijn afgenomen met relevante
medewerkers van de gemeente, de politie, het OM, het Regionale Informatie en Expertisecentrum
(RIEC), de Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst (SIOD)13, de Arbeidsinspectie14 en de Belastingdienst. Deze ketenpartners zijn geselecteerd aan de hand van het barrièremodel mensenhandel.15 Deze
selectie is aangevuld met instanties die naar voren gekomen zijn tijdens de desk study en de reeds afgenomen interviews.16 Alle interviews zijn afgenomen tussen januari en mei 2012. De interviews zijn na afname schriftelijk uitgewerkt en vervolgens ter goedkeuring en controle teruggestuurd naar de geïnterviewden. Alle interviews zijn, na eventuele correcties, goedgekeurd door de geïnterviewden. Bij
sommige organisaties is tussen januari en augustus 2012 nadere informatie opgevraagd per telefoon of
per e-mail.
Dit heeft geleid tot de volgende lijst van interviews:17
•

•

11
12
13

14
15
16
17

Arnhem: interviews zijn afgenomen met de gemeente Arnhem, het politiekorps Gelderland-Midden,
het Veiligheidshuis Arnhem, het Arrondissementsparket Arnhem, het Regionale Inlichtingen en
Expertisecentrum Oost-Nederland (RIEC ON), de GGD Gelderland-Midden, Hera/Steunpunt Huiselijk
Geweld, de SIOD en de Belastingdienst. Tot slot is telefonisch informatie opgevraagd bij de Arbeidsinspectie.
Emmen: interviews zijn afgenomen met de gemeente Emmen, het politiekorps Drenthe, NIDOS, de
SIOD, de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst, het Arrondissementsparket Assen, het Regionaal In-

Zie §2.3.
Bij eventuele onduidelijkheden in de teruggestuurde interviews is contact opgenomen met de geïnterviewde.
Per 1 januari 2012 zijn de Arbeidsinspectie (AI), de Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst (SIOD) en
de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) samengevoegd tot de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Inspectie SZW). Op het moment dat dit onderzoek afgenomen werd, spraken partners in het veld en
binnen de Inspectie SZW echter nog steeds van de ‘AI’ en de ‘SIOD’, omdat de taakverdeling en bezetting van de afdelingen van de Inspectie SZW nog steeds grotendeels overeenkomen met de taken en
bezetting van deze voormalige diensten. Om verwarring te voorkomen, wordt daarom in dit onderzoek nog steeds verwezen naar (medewerkers van) de SIOD en de AI.
Ibidem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term
Er is gebruik gemaakt van de sneeuwbalmethode om meer lokale en regionale (potentiële) ketenpartners in kaart te brengen en te interviewen.
Zie ook bijlage 1 waarin per geïnterviewde organisatie ook de functie is vermeld van de medewerkers
die ondervraagd zijn en op welke datum het interview is afgenomen.

Achtergrond van het rapport

•

•

23

formatie en Expertisecentrum (RIEC Noord), AZC, de GGD Drenthe, COA, Jade en opvangcentrum
Wittelte. Ook is informatie ingewonnen bij Fier Fryslân.
Eindhoven: interviews zijn afgenomen met de gemeente Eindhoven, het politiekorps Brabant ZuidOost, het Veiligheidshuis regio Eindhoven, het Arrondissementsparket Den Bosch (OM), het Regionaal Informatie en Expertisecentrum Zuid-Oost Brabant (RIEC ZOB), Steunpunt Huiselijk Geweld
Eindhoven en de Kempen (SHG-EK), de Combinatie Jeugdzorg, Humanitas, Neos, de Arbeidsinspectie, de SIOD en de Belastingdienst. Ook is er informatie ingewonnen bij de Koninklijke Marechaussee District Zuid.
Vlaardingen: interviews zijn afgenomen met de gemeente Vlaardingen, het politiekorps RotterdamRijnmond, het Regioparket Rotterdam, het Regionale Informatie & Expertisecentrum RotterdamRijnmond (RIEC RR), de GGD Rotterdam-Rijnmond, Prostitutie Maatschappelijk Werk van Stichting
Humanitas (PMW), Steunpunt Huiselijk Geweld Nieuwe Waterweg Noord (SHG-NWN), Stichting Elckerlyc, de Arbeidsinspectie, de SIOD en de Belastingdienst. Ook is informatie ingewonnen bij Bureau Jeugdzorg.

Op basis van de interviews en de desk study zijn de vier gemeenten geanalyseerd. Deze analyses zijn vervolgens opgestuurd naar de geïnterviewden ter controle op feitelijke onjuistheden en om na te gaan of
de verkregen informatie op de juiste manier verwerkt is. Op deze wijze zijn alle deelnemende organisaties in de gelegenheid gesteld om aanvullingen te geven en op- en aanmerkingen te formuleren. Deze
aanvullingen en/of op- en aanmerkingen hebben, waar dit nodig is geacht, geleid tot het herschrijven
en aanpassen van de deelonderzoeken.
Wel wordt er een belangrijke kanttekening gezet bij de deelonderzoeken zoals deze zijn weergegeven in
de hoofdstukken drie tot en met zes van dit rapport. De deelonderzoeken naar de vier gemeenten betreffen voor een groot gedeelte de weergave van de zienswijzen van de verschillende geïnterviewden. Hierbij wordt de kanttekening geplaatst dat deze zienswijzen niet altijd kloppen en/of overeenkomen met
die van de NRM. Indien het nodig en mogelijk geacht werd, is getracht om bepaalde zienswijzen in
context te plaatsen en/of te duiden met het doel om duidelijkheid te verschaffen en nuances aan te
brengen.
Om het rapport af te bakenen en in een tijdsperiode te plaatsen, is de keuze gemaakt om alleen de ontwikkelingen mee te nemen tot en met 31 mei 2012. Ontwikkelingen die na deze periode hebben plaatsgevonden, zijn niet meegenomen in de analyse van de gemeenten. Dit betekent dat standpunten en/of
zienswijzen van gemeenten en andere geïnterviewden zoals weergegeven in dit rapport, op het moment
van publiceren inmiddels bijgesteld kunnen zijn. Het rapport moet dan ook gezien worden als een
momentopname waarin bepaalde standpunten, zienswijzen, knelpunten en best practices worden weergegeven, zoals deze voortgekomen zijn uit de analyse van de vier verschillende gemeenten.

2.3

Integrale aanpak

Aangezien de integrale aanpak centraal staat in dit rapport en hierop de vragenlijsten zijn gebaseerd, is
het van belang om nader uiteen te zetten wat precies wordt bedoeld met deze term. Een integrale aanpak houdt kortweg in: het preventief en repressief bestrijden van mensenhandel vanuit bestuursrechte-

24

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

lijk, fiscaal en strafrechtelijk perspectief, waarbij de positie van het slachtoffer wordt gewaarborgd.18 In
de huidige literatuur wordt een aantal stappen beschreven om te komen tot een integrale aanpak. Uit
de ‘Handreiking ketenregie en bestuurlijk toezicht in de vergunde prostitutiesector’19, ‘De praktijk van
de programmatische aanpak mensenhandel’20 en de verschillende bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van de zeven proeftuinen die tussen 2009 en 2011 zijn afgerond op het terrein
van mensenhandel21, zijn een drietal thema’s gedestilleerd op basis waarvan in deze paragraaf de integrale aanpak beschreven wordt. Dit zijn de volgende thema’s; identificatie ketenpartners, samenwerking en informatiepositie.

2.3.1 Identificatie ketenpartners
Om te komen tot een integrale aanpak blijkt het allereerst van belang te zijn de verschillende lokale en
regionale ketenpartners te identificeren die een rol kunnen spelen in de integrale aanpak van mensenhandel. In de literatuur wordt het barrièremodel mensenhandel22 aangeduid als een belangrijk hulpmiddel om de benodigde ketenpartners in kaart te brengen. Zo onderscheidt dit model vijf barrières die
door een mensenhandelaar23 doorlopen moeten worden om slachtoffers van mensenhandel te werk te
stellen, te weten: entree, identiteit, huisvesting, arbeid en financiële stromen. Elke barrière geeft een
interactiemoment weer tussen daders en/of slachtoffers enerzijds en legale en illegale faciliteerders
anderzijds, en daarmee ook een mogelijkheid om vanuit de legale faciliteerders het mensenhandelproces te frustreren. Het idee achter het model is dan ook tweeledig: enerzijds het in kaart brengen van
illegale faciliteerders die tevens integraal aangepakt kunnen worden om mensenhandel te bestrijden en
anderzijds het in beeld krijgen van de legale faciliteerders met wie samengewerkt kan worden om mensenhandelaren en de faciliteerders integraal aan te pakken.

18

19
20
21

22

23

Daarnaast valt onder een integrale aanpak niet alleen de horizontale georiënteerde aanpak, inhoudende dat ofwel lokaal, regionaal, nationaal en internationaal samengewerkt wordt, maar ook een
verticaal en zelfs diagonaal georiënteerde aanpak waar de verschillende diensten en instellingen afkomstig uit verschillende niveaus ook onderling samenwerken (Van Gestel & Verhoeven, 2009, p.33;
KLPD, 2008).
Hierna afgekort tot ‘handreiking’. Hendriks en Corsèl hebben deze handreiking in opdracht van de
Task Force Mensenhandel geschreven. Zie Hendriks & Corsèl, 2009.
Dit betreft een plan- en procesevaluatie van de pilot programmatische aanpak uitgevoerd door het
WODC. Zie Van Gestel & Verhoeven, 2009.
De bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van de zeven proeftuinen zijn Zandpad,
2011; Slaven van het systeem, 2010; Ablak, 2009; Emergo, 2011; Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012; Samen
groeien in samenwerken, 2011; Overige uitbuiting in de land- en tuinbouw, 2012.
Het barrièremodel is initieel ontworpen door de SIOD in 2005 met het doel de gelegenheidsstructuur
van illegale arbeid in kaart te brengen. In 2006 is het model uitgebreid en toegepast voor de aanpak
van mensenhandel (KLPD, 2008).
In de proeftuin ‘Slaven van het systeem’ is daarentegen nagegaan welk traject een (mogelijk) slachtoffer doorloopt in het mensenhandelproces (Slaven van het systeem, 2010, p.8).

Achtergrond van het rapport

25

Door de jaren heen is het barrièremodel mensenhandel verbreed en aangevuld, waardoor nieuwe ketenpartners in kaart zijn gebracht.24 Ook blijkt het besef gegroeid te zijn dat zorginstellingen belangrijke ketenpartners zijn voor een integrale aanpak van mensenhandel.25 In de ‘Handreiking ketenregie
en bestuurlijk toezicht in de vergunde prostitutiesector’ is daarom opgenomen dat een ketensamenwerking mensenhandel bestaat uit publieke en private instellingen, onder wie in ieder geval de gemeente(n),
de politie, het OM, de Belastingdienst, de FIOD-ECD, de SIOD,26 de Arbeidsinspectie,27 het COA en uit
opvang- en hulpverleningsinstellingen.28

2.3.2 Samenwerking
De belangrijkste voorwaarde van een integrale aanpak is de totstandkoming van een goed lopend samenwerkingsverband. Dit vergt onder meer dat ketenpartners elkaar vertrouwen, betrokken zijn bij het
thema mensenhandel en capaciteit willen vrijmaken voor de samenwerking. Zonder deze ingrediënten
is de kans aannemelijk dat er niet voldoende informatie-uitwisseling plaatsvindt en is het risico groot
dat preventieve en repressieve maatregelen niet voldoende op elkaar afgestemd worden. De eerste stap
om te komen tot een effectieve samenwerking, is het creëren van een draagvlak onder de verschillende
ketenpartners om mensenhandel gezamenlijk aan te pakken. Bewustwording van mensenhandel blijkt
daarin een belangrijke rol te spelen.29
De tweede stap die onderscheiden kan worden, heeft betrekking op het creëren van een algehele strategie en een samenwerking- en overlegstructuur. Zo is het belangrijk dat er op bestuurlijk niveau een
‘aanjager’30 is, die zorg draagt voor de totstandkoming van een (regionaal) plan van aanpak en een samenwerkingsstructuur. Volgens Hendriks & Corsèl fungeert de burgemeester, die ook de taak als korpsbeheerder heeft (de burgemeester van een regiogemeente voor veiligheid), idealiter als bestuurlijke
aanjager van de regionale aanpak, aangezien deze in contact staat met alle relevante lokale en regionale ketenpartners.31 Ook pleiten Hendriks & Corsèl voor het vormen van een stuurgroep door de bestuurlijk aanjager waarin alle aangesloten ketenpartners zijn vertegenwoordigd op strategisch niveau.
Deze stuurgroep32 zou de verantwoordelijkheid op zich moeten nemen voor de beleidsmatige sturing

24

25

26
27
28
29
30
31
32

In verschillende proeftuinen is het aantal barrières ingekort en/of uitgebreid. In de proeftuin Ablak is
het model bijvoorbeeld aangevuld met de barrières: ruimtelijk-fysiek en cultuur/religie (Ablak, 2009,
p.50).
Zorginstellingen spelen niet alleen een belangrijke rol in de hulpverlening en opvang van slachtoffers,
maar kunnen ook een rol spelen op het gebied van preventie, signalering en bestrijding van mensenhandel. Zo kunnen hulpverleners signalen van mensenhandel opvangen, voorlichting geven aan
kwetsbare doelgroepen en slachtoffers middels de juiste begeleiding en ondersteuning, helpen aangifte te doen of anderszins mee te werken aan het opsporingsonderzoek (zie ook Hoofdstuk 7, NRM7).
Zie Hoofdstuk 2, voetnoot 13.
Ibidem.
Hendriks & Corsèl, 2009, p.26.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 24-25, 82; Van Gestel & Verhoeven, 2009, p.7.
Zie begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp.4, 16-17, 25-28.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

26

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

van het ketenproces.33 Daarnaast zou er eventueel een aparte zorggroep34 ingesteld kunnen worden
waarin zorgpartners op managementniveau vertegenwoordigd zijn.35
De volgende stap betreft het oprichten van twee samenwerkingsverbanden op operationeel niveau die
geregisseerd en onderling verbonden worden door respectievelijk een ketenregisseur en een regiocoördinator. Zo staat in de handreiking36 dat het van belang is dat op operationeel niveau een keten tot stand
komt van organisaties die zich bezighoudt met de strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak (deze keten
wordt hierna aangeduid als de ‘ketenaanpak mensenhandel’). De verschillende ketenpartners komen
bijeen in een casusoverleg37, waarbij de ketenregisseur38 de verantwoordelijkheid draagt voor de interne
processen. Daarnaast kan een keten opgezet worden die bestaat uit organisaties die zich bezighouden
met de hulpverlening en opvang van slachtoffers (de keten wordt hierna aangeduid als de ‘zorgketen’).
Deze zorgpartners komen bij elkaar in het zorgoverleg39 en de regiocoördinator40 draagt hier de verantwoordelijkheid voor de interne processen. Deze twee ketens zouden met enige regelmaat overleg beho-

33

34
35

36
37
38
39
40

‘Deze [beleidsmatige sturing] is gericht op het behalen van de beoogde resultaten die voortkomen uit
het ‘Modelconvenant Ketensamenwerking Mensenhandel’ (hierna afgekort tot modelconvenant), opgenomen in Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 84–119. De stuurgroep is eveneens verantwoordelijk voor het
uitvoeren van evaluaties en de daaruit voortvloeiende consequenties, zoals verdere doorontwikkeling.
Ook voorzien zij in benodigde beleidsdoorbraken, strategie en wetgevingsvraagstukken. De stuurgroep kan zelf, in onderling overleg, nadere afspraken maken over de regeling van zijn werkzaamheden en de werkwijze binnen het regionale samenwerkingsverband. Deelnemers aan de stuurgroep
betreffen personen uit de strategische laag van het Openbaar Ministerie in het betrokken Arrondissement, de politie, de gemeente(n) (afdeling Openbare orde en Veiligheid), de GGD en de organisatie
waartoe de regiocoördinator als aangewezen samenwerkingspartner behoort en die namens de zorgsector de coördinatie heeft ten aanzien van begeleiding van slachtoffers mensenhandel.’ (Hendriks &
Corsèl, 2009, p.28).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
In de handreiking staat het als volgt: ‘De regiocoördinator leverende samenwerkingspartner organiseert twee keer per jaar, voorafgaand aan de stuurgroepbijeenkomst, een bijeenkomst van de zorggroep, specifiek voor de zorgpartners. In de zorggroep is elke ketenpartner vertegenwoordigd op managementniveau. Doelstelling van deze bijeenkomst is input te leveren voor de stuurgroepbijeenkomst door knelpunten in de keten te signaleren en oplossingsrichtingen aan te dragen. Daarbij wordt
voornamelijk gekeken naar de effecten van de ketensamenwerking op de positie van de slachtoffers.
Dit alles ter ondersteuning van de beleidsvorming. De instelling van een zorggroep komt voort uit de
praktische omvang van de deelnemers van de ketensamenwerking. Mocht het aantal zorgpartners
gering zijn, dan verdient het de voorkeur dat zorgpartners op managementniveau deelnemen aan de
stuurgroep’ (Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 28-29).
Hendriks & Corsèl, 2009.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.

Achtergrond van het rapport

27

ren te voeren met het doel om een integrale aanpak te formuleren41 voor casussen die ingebracht zijn
door ketenpartners, de ketenregisseur en/of de regiocoördinator.42
De ketens dienen volgens de handreiking43 gescheiden van elkaar overleg te voeren op operationeel
niveau om zowel opsporingsbelangen als de belangen van slachtoffers te waarborgen. Tegelijkertijd zou
het in het belang van zowel de opsporing als het slachtoffer zijn dat er tussen deze ketens via de ketenregisseur en regiocoördinator een goede verbinding en afstemming tot stand komt.44 De ketenregisseur
zou daarom idealiter voorzitter zijn van het casusoverleg en deelnemer aan het zorgoverleg; en de regiocoördinator zou idealiter voorzitter zijn van het zorgoverleg en deelnemen aan het casusoverleg. De
taak van de ketenregisseur en de regiocoördinator betreft ook het gezamenlijk coördineren van het interne proces binnen de gehele mensenhandelketen45 (hier aangeduid als de ‘integrale keten’) en het
rapporteren over het proces aan de stuurgroep.46
De organisaties die deelnemen aan het casusoverleg, onderdeel van de ketenaanpak mensenhandel,
bestaan uit instanties die kunnen signaleren en bevoegdheden hebben om te interveniëren. Daarbij kan
worden gedacht aan gemeente(n), OM, politie, Belastingdienst, SIOD, Arbeidsinspectie, Kamer van
Koophandel, IND, COA en Reclassering Nederland. De dagelijkse regie over, en verantwoordelijkheid
voor, de opsporingsketen ligt bij een ketenregisseur, die organiek ondergebracht is bij een gemeente.47
In het geval van een regionale ketenpak zou het volgens Hendriks & Corsèl aanbevelenswaardig zijn dat
bij elke gemeente één assistent-ketenregisseur wordt aangesteld die de lokale ketenregie op zich neemt
en namens de aangesloten gemeente deelneemt aan het casusoverleg.48
De organisaties die deelnemen aan het zorgoverleg, onderdeel van de zorgketen, bestaan uit (regionale) hulpverlening- en zorginstanties. Daarbij kan worden gedacht aan de GGD, Bureau Jeugdzorg en
lokale en regionale opvang- en hulpverleningsinstellingen. De dagelijkse verantwoordelijkheid voor
de zorgketen ligt bij de regiocoördinator. In het kader van de integrale aanpak van mensenhandel heeft
de regiocoördinator onder meer de taak passende opvang en zorg te regelen voor slachtoffers in de

41
42

43
44
45
46
47
48

Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 30-41.
In navolging van CoMensha is er in dit onderzoek voor gekozen om in plaats van de term zorgcoördinator, de term regiocoördinator te hanteren. CoMensha geeft hiervoor een drietal redenen. De eerste
is om verwarring weg te nemen. De functie zorgcoördinator bestaat reeds binnen zorginstellingen en
dit kan tot verwarring leiden. Ten tweede past de naam regiocoördinator beter, omdat de functie onder
meer toeziet op instellingsoverstijgende en regionale coördinatie met betrekking tot slachtoffers van
mensenhandel. Tot slot is de benaming veranderd om de samenwerking te verbreden (informatie gecontroleerd door CoMensha op 20 april 2011).
Hendriks & Corsèl, 2009.
Zie ook Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 30-34;
De zorgketen, de ketenaanpak mensenhandel en de stuurgroep vormen tezamen de integrale keten
mensenhandel (zie ook §7.5 waarin nader wordt ingegaan op de verschillende ketens).
Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 28-41.
Ibidem, 2009, pp.30, 41.
Ibidem, 2009, pp.30, 96-97.

28

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

betreffende regio49 en de signalen die voortkomen uit de zorgketen, mits mogelijk, in te brengen in
het casusoverleg.50
Daarnaast is het volgens Hendriks & Corsèl belangrijk dat de integrale keten in verbinding staat met het
Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC)51 en met het Expertisecentrum Mensenhandel en
Mensensmokkel (EMM), aangezien beide centra opgericht zijn voor de bestrijding van mensenhandel
en een rol kunnen spelen in de ketenaanpak op het gebied van advies, ondersteuning, informatie-uitwisseling en coördinatie.52 Uit de proeftuin ‘Faciliteerders van de Schone Schijn’53 komt tot slot naar
voren dat ook Veiligheidshuizen ingezet kunnen worden voor de integrale aanpak van mensenhandel
en dat deze in verbinding gebracht kunnen worden met het RIEC.54

2.3.3 Informatiepositie

Tot slot blijkt uit de literatuur55 en de verschillende bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar
aanleiding van de proeftuinen56 dat het voor een integrale aanpak van belang is dat de ketenpartners
gezamenlijk beschikken over een goede informatiepositie ten aanzien van de aard en omvang van mensenhandel. Om een goede informatiepositie op te bouwen, kunnen verschillende stappen onderscheiden worden. De eerste stap heeft betrekking op bewustwording. Zo is het volgens Hendriks & Corsèl
belangrijk dat (uitvoerende) medewerkers van de verschillende ketenpartners bewust worden gemaakt
van mensenhandel en op de hoogte gebracht worden van de signalen van mensenhandel via voorlichting en de verspreiding van een signalenlijst, zodat zij in staat en ook bereid zijn signalen op te vangen.57
Ook blijkt uit de proeftuin ‘Faciliteerders van de Schone Schijn’58 dat het nuttig is een apart meldpunt59
in te richten waar ketenpartners signalen van mensenhandel kunnen melden.60 De tweede stap is informatievergaring door de afzonderlijke ketenpartners. Hierbij kan gedacht worden aan het bevragen van

49
50
51
52
53
54
55
56

57
58
59
60

Zie ook §3.2.9 van de B9-regeling waaruit het volgende blijkt: “De zorgcoördinator is eindverantwoordelijk voor de opvang van het vermoedelijke slachtoffer gedurende de bedenktijdfase”.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp. 30-41.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp.26, 43-44.
Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.
Ibidem.
Dit blijkt onder andere uit Hendriks & Corsèl, 2009 en Van Gestel & Verhoeven, 2009.
In de zevental bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van de proeftuinen die
betrekking hebben gehad op mensenhandel, wordt in het kader van een effectieve integrale aanpak
mensenhandel het belang van de beschikking van ketenpartners over een goede, gezamenlijke informatiepositie onderstreept (zie §2.3.1 voor een overzicht van de zeven bestuurlijke rapportages).
Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012, pp.28, 39-40.
Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term
Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.

Achtergrond van het rapport

29

de eigen informatiesystemen ten behoeve van een bepaalde zaak of ten behoeve van een thema-analyse61 naar de gelegenheidsstructuur van mensenhandel.62
De volgende stap is het uitwisselen van de vergaarde informatie tussen de ketenpartners. Het uitwisselen van informatie is van belang voor de integrale ketenaanpak, omdat op deze manier signalen bijeengebracht en aangevuld worden, zodat daders, slachtoffers en faciliteerders in beeld komen. Dit kan
helpen concrete zaken op te lossen en preventieve maatregelen op te stellen. Door het naast elkaar
leggen van de aanwezige informatie bij verschillende ketenpartners kan een totaalbeeld ontstaan van
concrete mensenhandelzaken én van de zwakke punten in werkprocessen en procedures waar mensenhandelaren gebruik van maken.63 Hendriks en Corsèl merken op dat ondanks het feit dat de ketenpartners gebonden zijn aan verschillende wet- en regelgeving omtrent het uitwisselen van persoonsgegevens en andere vertrouwelijke informatie64, het mogelijk is om onder bepaalde voorwaarden informatie
uit te wisselen tussen ketenpartners. Het opstellen van een specifiek convenant65 voor informatie-uitwisseling ter bestrijding van mensenhandel zou informatie-uitwisseling vergemakkelijken.66

2.4

Resumé

Vier gemeenten zijn in het kader van dit verkennende onderzoek geselecteerd, te weten Arnhem, Emmen, Eindhoven en Vlaardingen. In de hoofdstukken drie tot en met zes wordt per gemeente beschreven in hoeverre er een integrale aanpak mensenhandel tot stand is gekomen, welke rol gemeenten
hierin vervullen en tot slot wat de beweegredenen zijn geweest van gemeenten om zich al dan niet actief
in te zetten in de aanpak van mensenhandel. Om deze analyse uit te voeren is een desk study gecombineerd met semigestructureerde interviews. Deze interviews zijn afgenomen met verschillende ketenpartners op lokaal en regionaal niveau die gelieerd zijn aan de gemeente. De interviews zijn vormgegeven aan de hand van drie thema’s, te weten identificatie van de ketenpartners, samenwerking en de
informatiepositie. Deze thema’s komen voort uit een analyse van bestaande literatuur en de bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van de proeftuinen, waarin de integrale aanpak in
meer of mindere mate centraal heeft gestaan. In hoofdstuk drie wordt gestart met een analyse van gemeente Arnhem, daarop volgt gemeente Emmen en vervolgens staat gemeente Eindhoven centraal. Tot
slot wordt in hoofdstuk zes de analyse van gemeente Vlaardingen weergegeven.

61
62

63
64
65
66

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp.24, 28, 39-40; Van Gestel & Verhoeven, 2009. Het bevragen van systemen
en/of het uitvoeren van thema-analyse zijn ook gedaan in de proeftuinen die betrekking hebben gehad
op mensenhandel. Zie hiervoor de bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van
deze proeftuinen (voor een overzicht van de bestuurlijke rapportages, zie voetnoot 21).
Hendriks & Corsèl, pp.24, 28, 39-43; Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.
Zie ook §7.5.3 voor meer informatie ten aanzien van de mogelijkheden om tussen ketenpartners informatie uit te wisselen.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp.27, 32-33.

3

3.1

Gemeente Arnhem

Achtergrond

Arnhem is de hoofdstad van de provincie Gelderland en centrumgemeente voor vrouwenopvang, maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid.1 De stad is gelegen in een ruraal-stedelijk gebied aan de grens
met Duitsland en heeft een inwoneraantal van 148.070.2 De gemeente valt momenteel onder de politieregio Gelderland-Midden, het arrondissement Arnhem en de belastingregio Rivierenland. Arnhem is
thans ook de leidende regiogemeente3 op het gebied van veiligheid. Zo is de burgemeester van Arnhem
korpsbeheerder4 en voorzitter van het Regionaal College5 van politieregio Gelderland-Midden.6 Aangezien de wetsvoorstellen voor de vorming van een nationale politie en voor een herziening van de gerech-

1

2

3
4
5
6

Zie website zorgatlas, www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/centrumgemeenten-maatschappelijke-opvang-en-verslavingsbeleid/ (geraadpleegd 1 augustus
2012).
Zie website statline.cbs.nl. De cijfers van 15 juni 2012 zijn beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/pub
lication/?VW=T&DM=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,777,
798&D4=23-24&HD=121003-1132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
Zie website politie Gelderland-Midden, beschikbaar via www.politie.nl/Gelderland-Midden/OverDitKorps/organisatie.asp (geraadpleegd 5 oktober 2012). Met de invoering van de nationale politie per 1
januari 2013 zal het Regionaal College en de functie van de korpsbeheerder komen te vervallen. De leidende regiogemeente binnen de nieuwe regionale eenheid op het gebied van veiligheid zal de gemeente zijn die de nieuw aan te stellen “regioburgemeester” zal leveren. Art. 1, lid 1 sub g van de nieuwe Politiewet 2012 definieert als regioburgemeester de door Onze Minister aangewezen burgemeester van de
gemeente met het hoogste aantal inwoners in het gebied waarin de regionale eenheid de politietaak
uitvoert. Dit zou voor de regio Oost-Nederland betekenen dat gemeente Nijmegen de regioburgemeester zal leveren. Er ligt echter een wetsvoorstel klaar om te regelen dat de regioburgemeester wordt aangewezen op aanbeveling van de burgemeesters binnen de regionale eenheid. Als dit wetsvoorstel aangenomen wordt door de Eerste en Tweede Kamer, zal de burgemeester van de grootste gemeente niet
langer automatisch de regioburgemeester zijn (Kamerstukken II 2011/12, 33 368, nr.2. Zie ook abonneren.
rijksoverheid.nl/article/nationale-politie/nieuwsbrief-nationale-politie/aanvullend-wetsvoorstel-npgoedgekeurd-door-ministerraad/1407/14082?mode=html_mail (geraadpleegd 5oktober 2012)).

32

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

telijke kaart onlangs door de Eerste Kamer aangenomen zijn, zal de gemeente per 1 januari 2013 vallen
binnen de politieregio Oost-Nederland en het arrondissement Oost-Nederland.7
Zoals reeds is vermeld, is op voorhand gecontroleerd of er Oost-Europese migranten gevestigd zijn en
of er aanbod op internet is van seksuele dienstverlening binnen de gemeente.8 Dit blijkt het geval te
zijn.9 Er zijn daarmee zowel risico’s op seksuele als op overige vormen van uitbuiting binnen de gemeente Arnhem. Uit de interviews blijkt dat er ook andere risicofactoren zijn voor mensenhandel in en
rond de gemeente. Zo is er een dalende trend in het aanbod van vergunde prostitutie10 in de gemeente
en nemen de politie en de Belastingdienst een verschuiving van het aanbod waar naar andere steden en
minder zichtbare (illegale) vormen van prostitutie.11 Daarnaast zijn er volgens het OM en de politie
verschillende plaatsen in Arnhem en omstreken waar kwetsbare meisjes in contact kunnen komen met
potentiële loverboys, zoals speciale onderwijsinstellingen en crisisopvangcentra voor jongeren met
complexe gedragsproblemen.12 Ook ziet de politie risico’s op uitbuiting bij een aantal homo-ontmoetingsplaatsen 13 Medewerkers van de politie, de SIOD en de Belastingdienst zien voorts risico’s op het
gebied van overige uitbuiting in sectoren waarin laaggeschoold werk moet worden verricht en waar veel
valt te verdienen door lage lonen uit te betalen. In het bijzonder worden de horeca (waaronder Chinese
restaurants), land- en tuinbouw, uitzendbureaumarkt, (Turkse) bakkerijen, bouw, vleesindustrie, cham-

7

8
9

10
11

12
13

Zie art. 11 Wet herziening gerechtelijke kaart, stb. 2012, 313. Deze wet treedt op 1 januari 2013 in werking,
zie het koninklijk besluit van 12 juli 2012, Stb. 2012, 314. Het is mogelijk dat de gemeente Arnhem per 1
januari 2013 zal vallen onder het Arrondissement Gelderland, zo meldt het ministerie van Veiligheid
en Justitie: “De bewindsman zal zo spoedig mogelijk een wetswijziging voorbereiden en in procedure
brengen om het oorspronkelijk voorgestelde arrondissement Oost-Nederland te splitsen in Overijssel
en Gelderland. Er komen dan elf arrondissementen, in plaats van tien. Dit is het gevolg van een motie
die tijdens de behandeling van het wetsvoorstel werd ingediend en vandaag door de Eerste Kamer werd
aanvaard. In het aantal voorgestelde ressorten komt geen wijziging, dat blijven er vier. De gerechtshoven in Arnhem en Leeuwarden worden samengevoegd.” (Ministerie van Veiligheid en Jusitie, Nieuwsbrief, 2012, nr. 14, beschikbaar via abonneren.rijksoverheid.nl/article/nationale-politie/nieuwsbriefnationale-politie/herziening-gerechtelijke-kaart-/1362/13731 (geraadpleegd 5 oktober 2012 )).
Zie §2.1.
Zie www.hookers.nl en www.kinky.nl voor een overzicht van het aanbod van seksuele dienstverlening
in Arnhem. Ook is data van het CBS geraadpleegd over het aantal Poolse en Hongaarse arbeidsmigranten binnen de gemeente Arnhem, beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/Download/Bevolking__herkomstg_261012093430.html (geraadpleegd 26 oktober 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Interview met Belastingdienst regio Rivierenland, 6 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden
verwezen als “interview Belastingdienst Rivierenland”; interview met politie Gelderland-Midden, 16
januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview politie Gel­der­landMidden”.
Interview politie Gelderland-Midden; interview met het Openbaar Ministerie Arrondissement Arnhem, 26 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview OM Arnhem”.
Interview politie Gelderland-Midden.

Gemeente Arnhem

33

pignonteelt, hennepteelt en schoonmaak genoemd.14 Tot slot meldt de gemeente dat er beperkt zicht
is op de grote groep Oost-Europeanen die in Arnhem woont.15
Over de daadwerkelijke aard en omvang van mensenhandel in de gemeente Arnhem is het lastig om een
uitspraak te doen aan de hand van officiële documenten.16 Uit de cijfers van het Openbaar Ministerie
(OM) komt bijvoorbeeld naar voren dat in de periode 2007-2011 bij het Arrondissementsparket Arnhem
61 mensenhandelzaken werden ingeschreven.17 Dit komt neer op ongeveer twaalf mensenhandelzaken
per jaar. Uit de Korpsmonitor 2010 kan voorts afgeleid worden dat in de politieregio Gelderland-Midden
tussen 2008 en 2010 het aantal aangiftes van en onderzoeken naar mensenhandel toe is genomen18 en
het aantal verdachten licht is gedaald19.20 Uit de cijfers van het OM en de Korpsmonitor kan echter niet
opgemaakt worden hoeveel mensenhandelzaken specifiek betrekking hebben gehad op de gemeente
Arnhem, hoeveel zaken hebben geleid tot een veroordeling en hoeveel zaken betrekking hadden op
overige uitbuiting of op seksuele uitbuiting.
In het laatste openbare jaarverslag van de politie Gelderland-Midden21 is wel enige informatie opgenomen ten aanzien van het aantal mensenhandelzaken voor specifiek de gemeente Arnhem. Deze cijfers
zijn echter niet betrouwbaar.22 Het mensenhandelteam meldt wel dat in 2010 19 en in 2011 37 signalen
zijn binnengekomen uit de gemeente Arnhem die onderzocht zijn, of nog onderzocht worden door het
mensenhandelteam van Gelderland-Midden.23 Ook zouden tussen 2010 en 2012 vier mensenhandelonderzoeken zijn opgestart, welke allemaal betrekking hebben op seksuele uitbuiting. Van de twaalf ver-

14
15
16

17

18
19
20
21
22

23

Interview Belastingdienst Rivierenland; interview politie Gelderland-Midden; interview met SIOD, vestiging Arnhem, 6 maart 2012. Hierna zal worden verwezen naar “interview SIOD Arnhem”.
Interview met gemeente Arnhem, 7 maart 2012. Verder zal worden verwezen naar “interview gemeente Arnhem”.
Overigens is er bij illegale, slachtofferloze, activiteiten of activiteiten waarbij de aangiftebereidheid
laag is (zoals mensenhandel) altijd sprake van een groot “dark number”. Hierdoor is het lastig om een
uitspraak te doen over de werkelijke aard en omvang van het fenomeen mensenhandel. Om die reden
wordt teruggegrepen op de aard en omvang volgens de geregistreerde mensenhandel (hetgeen overigens
niet kan worden beschouwd als een representatieve steekproef van mensenhandel zoals dat werkelijk
voorkomt).
Zie Bijlage 2 – Tabel 1: Ingeschreven zaken per Arrondissementsparket (2007-2011). Hierbij wordt wel de kanttekening gezet dat wanneer een mensenhandelzaak bij het OM wordt ingeschreven dit niet direct betekent dat deze zaak ook uiteindelijk door de rechter in eerste aanleg wordt afgedaan. Zo kan het OM
bijvoorbeeld beslissen om te seponeren.
Aangiftes: van dertien in 2008 naar achttien in 2010; onderzoeken: van zes in 2008 naar zestien in 2010.
Van zes in 2008 naar vier in 2010.
Werson & Den Hertog, 2011, pp. 94-95.
Politie Gelderland-Midden, 2011, p.59, beschikbaar via www.politie.nl/gelderland-midden/projecten/
documentatie.asp (geraadpleegd op 1 augustus 2012).
Navraag bij het mensenhandelteam van Gelderland-Midden leert dat deze jaarcijfers niet kloppen,
omdat niet alle onderzoeksgegevens in de statistieken zijn meegenomen (ook kan geen opheldering
gegeven worden over het onderscheid in mensenhandel en kinderprostitutie). Bron: Schriftelijke informatie Mensenhandelteam Gelderland-Midden, 4 juni 2012.
Schriftelijke informatie Mensenhandelteam Gelderland-Midden, 7 juni 2012.

34

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

dachten in deze onderzoeken zijn er zes veroordeeld; de overige zes moeten nog voorkomen.24 Een
medewerker van het OM deelt mee dat er in het arrondissement van Arnhem de afgelopen twee jaar drie
seksuele uitbuitingszaken ingeschreven waren, waarin de slachtoffers gemeente Arnhem als woonplaats
hadden.25 Tot slot meldt het mensenhandelteam dat het korps Gelderland-Midden geen onderzoek
heeft verricht naar overige uitbuiting.26 De korpsexpert van politie Gelderland-Midden licht dit toe door
aan te geven dat arbeidsuitbuiting “niet primair het onderzoekgebied” is van het mensenhandelteam,
omdat onderzoek naar deze vorm van mensenhandel meer zou passen bij de taakstelling van de SIOD
en de Arbeidsinspectie.27
Hieruit kan worden afgeleid dat in Arnhem de meeste capaciteit van de politie wordt besteed aan de
bestrijding van seksuele uitbuiting. Of deze gegevens ook aangeven dat er voornamelijk seksuele uitbuiting en weinig overige uitbuiting voorkomt in Arnhem, of dat deze gegevens voornamelijk een
weergave zijn van de prioritering of focus van lokale handhaving- en opsporingsdiensten, is moeilijk
te zeggen. Wel zijn er duidelijke aanwijzigen dat het aantal geregistreerde signalen en officiële opsporingsonderzoeken niet de ware omvang van mensenhandel in Arnhem weergeeft. Zo geven ketenpartners aan in de interviews dat signalen van zowel seksuele als overige uitbuiting over het hoofd gezien
kunnen zijn door een gebrek aan (toe)zicht en handhaving in de gemeente Arnhem.28 Dat de gemeente nog niet goed geëquipeerd zou zijn om mensenhandel aan te pakken, wordt ook aangevoerd door
de politie als reden voor het missen van signalen.29 Het OM ziet een gebrek aan gemeentelijke prioritering van mensenhandel als reden voor het missen van signalen.30 De gemeente Arnhem meldt echter
dat zij deze opvattingen niet deelt, aangezien mensenhandel volgens haar wel degelijk prominent op
de gemeentelijke agenda staat. Wel zou de gemeente haar beleid en activiteiten hebben afgestemd op
officiële cijfers van andere organisaties, waaronder het bovengenoemde jaarverslag van de politie,
waaruit zou blijken dat de omvang van mensenhandel in de gemeente gering is.31
Over de oorzaken van het missen van signalen zijn geïnterviewden het dus niet eens. Wel zijn er aanwijzingen dat de informatiepositie32 en samenwerking van ketenpartners niet optimaal is en dat signalen

24
25
26
27
28
29
30
31
32

Schriftelijke informatie Mensenhandelteam Gelderland-Midden, 13 juni 2012.
Interview OM Arnhem.
Schriftelijke informatie Mensenhandelteam Gelderland-Midden, 13 juni 2012.
Aanvullende informatie politie Gelderland-Midden, 25 oktober 2012.
Interview SIOD Arnhem; interview politie Gelderland-Midden; interview gemeente Arnhem.
Aanvullende informatie politie Gelderland-Midden, 25 oktober 2012.
Interview OM Arnhem; interview politie Gelderland-Midden.
Aanvullende informatie gemeente Arnhem, 16 oktober 2012.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

Gemeente Arnhem

35

van mensenhandel gemist kunnen zijn.33 Hier zal verder op ingegaan worden in de rest van het hoofdstuk. In de volgende paragrafen wordt eerst uiteengezet welke beleidsinstrumenten de gemeente ontwikkeld heeft om handhavend op te treden tegen vormen van uitbuiting en hoe de aanpak van mensenhandel in beleid vormgegeven is.

3.2

Beleid en aanpak

3.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
De gemeente Arnhem heeft geen aparte beleidsnota opgesteld voor mensenhandel. Wel heeft de gemeente beleid opgesteld voor toezicht en handhaving op de prostitutiebranche. Na de opheffing van
het bordeelverbod in 2000 heeft de gemeente het nieuwe gemeentelijke prostitutiebeleid uiteengezet
in de nota ‘Van Rood naar Groen Arnhemse Prostitutie op weg naar normalisatie’.34 Vervolgens is in de
Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Arnhem opgenomen dat escortbedrijven, seksinrichtingen en gebruikers van de officiële tippelzone vergunningsplichtig zijn.35 Ook is opgenomen in de APV
dat een vergunning geweigerd of ingetrokken kan worden als er aanwijzingen zijn dat illegale werknemers of slachtoffers van mensenhandel in het bedrijf werkzaam zijn of zullen zijn.36 In de APV wordt niet
verwezen naar thuiswerkende prostituees. Het ‘thuiswerken’ is daarmee in principe legaal en valt niet
onder de vergunningsplicht,37 tenzij sprake is van het bedrijfsmatig verrichten van seksuele handelingen, in welk geval het thuiswerk onder de definitie van een seksinrichting valt en daarmee vergunningplichtig wordt.38

33

34
35
36
37
38

Dit komt overeen met de resultaten van de Korpsmonitor Mensenhandel & Prostitutie van 2008 en
2010, waarin het optreden van de politiekorpsen (en hun ketenpartners) op het terrein van prostitutie
en mensenhandel geëvalueerd wordt. Zo kreeg het regiokorps Gelderland Midden zowel in 2008 als in
2010 een ‘onvoldoende’ in de Korpsmonitor door een ‘gebrek aan continuïteit in toezicht op vergunde
branche en onvoldoende aanlevering van signalen aan het EMM’. Politiecontroles op de legale prostitutiesector zouden in de periode 2006-2008 niet plaatsvinden in Arnhem. Ook meldt de Korpsmonitor
van 2008 dat “het korps [Gelderland Midden]…door problemen met de gemeente Arnhem onvoldoende aandacht [had] voor het detecteren van illegale prostitutie en slachtofferschap mensenhandel (minderjarigheid en onvrijwillige prostitutie)”. De Korpsmonitor 2010 spreekt van een vooruitgang ten
opzichte van de vorige periode en vermeldt “dat deze onvoldoende score niet alleen het korps te verwijten is, maar dat vooral het bestuur zich dit moet aantrekken”.De Korpsmonitor 2010 lijkt daarmee
niet alleen te wijzen op het functioneren van politie Gelderland Midden, maar ook op knelpunten in
de ketensamenwerking op het gebied van mensenhandelbestrijding binnen de gemeente Arnhem.
Bron: Werson & Den Hertog, 2009; Ibidem, 2011.
Gemeente Arnhem, Van Rood naar Groen Arnhemse Prostitutie op weg naar normalisatie, 2000, Registratienummer: bd/bsj/00/608, Arnhem: auteur, p 2.
Artt.3.2.1, 3.2.6 van de APV voor Arnhem.
Artt.3.3.2, 3.3.3 van de APV voor Arnhem.
Ibidem; interview gemeente Arnhem.
Van een vergelijkbare situatie is sprake in Eindhoven, Vlaardingen en Emmen.

36

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Uit de nota ‘Van Rood naar Groen Arnhemse Prostitutie op weg naar normalisatie’ (2000) en de gemeentelijke website blijkt voorts dat de gemeente een actief vestigingsbeleid voert ten aanzien van de prostitutiebranche.39 Het gemeentebeleid bestaat uit de volgende elementen:
•
•
•

•

Concentratie van de raamprostitutie op één plek;
Het aan een maximum binden van het aantal ramen en werkplekken;
Het aan een maximum binden van het aantal overige seksinrichtingen op acht in heel Arnhem,
waarbij in elke wijk (CBS- wijkindeling) maximaal 1 seksinrichting gevestigd mag zijn, ook worden
hierbij beperkingen toegepast;
Concentratie van de tippelprostitutie.40

De nota en de website geven niet de actuele situatie weer van de raamprostitutie in Arnhem. Zo besloot
de gemeente in 2005 na jarenlang protest van buurtbewoners over de overlast om alle ramen in het
roemruchte Spijkerkwartier te sluiten en raamexploitanten uit te kopen. In 2006 werd het laatste raam
gesloten, waarmee de raamprostitutiebranche verdween. In 1997 was weliswaar besloten om een nieuw
‘Eroscentrum’ op het Billitonterrein te openen waar ook raamprostitutie bedreven kon worden, maar
tot op heden is dat plan niet gerealiseerd.41
Het verdwijnen van de raamprostitutie staat niet op zichzelf. Er is een algemeen dalende trend waar te
nemen in de vergunde prostitutiesector in Arnhem. Het beeld bij de politie en de Belastingdienst is dat
sprake is van een verschuiving van het aanbod naar andere steden en naar minder zichtbare (illegale)
vormen van prostitutie.42 Zo zijn er in 2012 verspreid over Arnhem zes vergunde seksinrichtingen en
twee vergunde escortbedrijven, ten opzichte van respectievelijk acht en drie vorig jaar.43 Ook de tippelprostitutie is de afgelopen jaren kleiner geworden. In 1996 werd de ‘Zorgzone’ geopend om de tippel-

39

40
41

42
43

Gemeente Arnhem, Van Rood naar Groen Arnhemse Prostitutie op weg naar normalisatie, 2000, Arnhem: auteur, p.2. Zie ook www.arnhem.nl/ruimtelijkeplannen/plannen/NL.IMRO.0202.742-/NL.
IMRO.0202.742-0201/t_NL.IMRO.0202.742-0201_3.13.html (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie website gemeente Arnhem, www.arnhem.nl/ruimtelijkeplannen/plannen/NL.IMRO.0202.742-/
NL.IMRO.0202.742-0201/t_NL.IMRO.0202.742-0201_3.13.html (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie Arnhem wil centrum voor raamprostitutie terug, Parool.nl, 16 april 2012, beschikbaar via www.parool.nl/
parool/nl/224/BINNENLAND/article/detail/3241389/2012/04/16/Arnhem-wil-centrum-voor-raamprostitutie-terug.dhtml (geraadpleegd 27 april 2012); Clappers, P., Prostitutie debat Arnhem stemt Rudy Kousbroek
hoopvol, Arnhem.Dichtbij.nl, 19 januari 2012, beschikbaar via arnhem.dichtbij.nl/berichten/20120119_
prostitutie_debat_arnhem_stemt_rudy_kousbroek_hoopvol (geraadpleegd 17 april 2012); GroenLinks
eist rectificatie gesuggereerd standpunt raamprostitutie, Arnhem.Groenlinks.nl, 16 april 2012, beschikbaar via
arnhem.groenlinks.nl/rectificatie (geraadpleegd op 27 april 2012); Risico’s raamprostitutie moet je indammen, De Gelderlander, 17 april 2012; Seksbazen kregen miljoenen van gemeente Arnhem’ AD.nl, 18 januari 2012,
beschikbaar via www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/3126966/2012/01/18/Seksbazen-kregen-miljoenen-van-gemeente-Arnhem.dhtml (geraadpleegd 27 april 2012); interview gemeente Arnhem; Gemeente Arnhem, Nota van Randvoorwaarden. Eroscentrum Billitonterrein, april 2007, Concept.
Interview politie Gelderland-Midden.
Dit blijkt uit de overzichtsdocumenten ‘Gegevens exploitatievergunningen seksinrichtingen 2011 –
2012’ en ‘Escort services’, die opgestuurd zijn door de gemeente Arnhem op 20 maart 2012.

Gemeente Arnhem

37

overlast in het Spijkerkwartier te verminderen en om verslaafde prostituees in staat te stellen een inkomen te verdienen. Om bepaalde zorg te kunnen bieden en toezicht te houden op de veiligheid, is in het
gebied door zorginstelling IrisZorg44 een ‘huiskamer’ opengesteld. De gemeente wil echter op termijn
van deze vorm van prostitutie af en hanteert daartoe een zogenaamd ‘uitsterfbeleid’45. Dit houdt in dat
alleen nog vergunningen worden afgegeven aan de steeds kleiner wordende groep bestaande vergunninghouders, waarvan het merendeel gevormd wordt door oudere en zwaar verslaafde vrouwen. Om de
sluiting van de Zorgzone verder te bespoedigen is sinds april 2010 in Arnhem ook het project ‘Next Step’
van start gegaan. Dit project heeft als doel de vrouwen van de Zorgzone te begeleiden, verschillende
aspecten van hun leven te verbeteren en – indien mogelijk – toe te werken naar uitstroom uit de prostitutie.46

3.2.2 Mensenhandelbeleid – gemeente
In verschillende beleidstukken en openbare bronnen wordt vermeld dat de gemeente Arnhem een bijdrage wil leveren aan de aanpak mensenhandel en de illegale prostitutiebranche. Zo meldt de gemeente Arnhem in 2010, in antwoord op vragen van de gemeenteraad, dat zij ‘daar waar mogelijk’ de ketenaanpak van mensenhandel van politie en justitie actief zal ondersteunen, zodat de laatstgenoemden
meer zicht krijgen op illegale prostitutie.47 Een vergelijkbare boodschap is te vinden in de ‘Meerjarenbegroting 2012-2015’, waarin de gemeente aangeeft dat zij haar rol in de ketenaanpak van prostitutie en
mensenhandel verder wil ontwikkelen en dat zij “meer aandacht [wil] voor de ketengerichte en multifunctionele inzet van gemeentelijke instellingen en organisaties ter versterking van de opsporing en
vervolging van mensenhandel o.a. binnen het totale spectrum van de legale en illegale prostitutie”.48
Uit openbare bronnen en beleidsdocumenten is ook op te maken dat de gemeente Arnhem aandacht
heeft besteed aan de aanpak van loverboy-problematiek. Zo valt uit het ‘Jaarverslag 2011’; op te maken
dat de gemeente “inzicht [wil verkrijgen] in [de] behoefte aan opvang voor diverse doelgroepen, zoals
tienermoeders, slachtoffers loverboys, vrouwenhandel en eergerelateerd geweld.”49 Het ‘Jaarverslag
2011’ meldt vervolgens dat in het kader van bewustwording, in 2011 37 voorlichtingsbijeenkomsten gehouden zijn “over de aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties en in het bijzonder over eergerelateerd geweld en loverboy-problematiek”.50 Op de website van VGGM/GGD en in een rapport van Hera/
Steunpunt Huiselijk Geweld staat voorts dat de gemeente Arnhem de aard en omvang van loverboyproblematiek in kaart heeft willen brengen. In dit kader heeft Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld in 2010
van de gemeente de opdracht gekregen samen met VGGM/GGD een Signaleringsprotocol Loverboys te

44
45
46

47

48
49
50

Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Notitie ‘Toekomst van de Zorgzone’, 28 november 2011, documentnummer 2011.0.141.405, zaaknummer 2011-11-02543, Arnhem: gemeente Arnhem, pp. 2-8; Uitvoeringprogramma ‘Minder Opvang, Beter
Leven’, Herstructurering Maatschappelijke Opvang, OGGz en Verslavingszorg in Arnhem en de regio,
2011-2012, 5 juli 2012, Arnhem: gemeente Arnhem, pp. 21-22.
Prostitutiecontrole onvoldoende, ArnhemChristenUnie.nl, 29 januari 2010, beschikbaar via, /arnhem.christenunie.nl/k/n641/news/view/403322/112770/Prostitutiecontrole-onvoldoende.html (geraadpleegd 27
april 2012).
Gemeente Arnhem, Meerjarenprogrammabegroting 2012-2015, Arnhem: auteur, pp. 92-93.
Gemeente Arnhem, 2012, p.65.
Ibidem, p.76.

38

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

ontwikkelen, voorlichting te geven aan professionals en een meldpunt in te richten waar signalen van
loverboy-problematiek gemeld kunnen worden.51 Het meldpunt lijkt effect te hebben gehad. Zo meldt
het rapport van Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld dat in de periode 1 juli 2010 tot 1 december 2011 71
meldingen zijn binnengekomen over (potentiële) slachtoffers van loverboy-problematiek in de regio,
waarvan 13 betrekking hadden op (potentiële) slachtoffers die woonachtig zijn in de gemeente Arnhem.52 Op de website van VGGM/GGD staat verder aangegeven dat de hulpverleners van het Steunpunt
advies geven aan de melders, daar waar nodig de casus doorleiden naar regionale ketenpartners, en bij
doorverwijzing zicht houden op de voortgang van de casus.53
De gemeente heeft nog geen specifieke beleidsnota opgesteld voor de aanpak van mensenhandel in het
algemeen en ook niet op overige uitbuiting in het bijzonder. De bijdrage van de gemeente aan de aanpak van mensenhandel lijkt zich daarmee vooral te richten op het tegengaan van seksuele uitbuiting.

3.2.3 Gemeente in de regio
Op regionaal niveau is onlangs wel beleid tot stand gekomen voor de aanpak van mensenhandel in het
algemeen. Zo heeft het Regionaal College54 van politieregio Gelderland-Midden op 21 maart 2012 het
‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden’ goedgekeurd. In dit plan wordt beschreven hoe regionale ketenpartners vorm kunnen geven aan een integrale aanpak van mensenhandel
met ondersteuning van het Regionaal Informatie en Expertisecentrum Oost Nederland (RIEC55 ON). Ketenpartners kunnen signalen inbrengen in het casusoverleg56, informatie uitwisselen door het regionale RIEC-convenant57 te ondertekenen, en gezamenlijke interventiestrategieën op te stellen.58 De gemeente Arnhem en andere gemeenten van Gelderland-Midden hebben dit convenant ondertekend, net
als politie Gelderland-Midden, het Arrondissementsparket Arnhem (per 1 januari 2013: Arnhem-Zut-

51

52
53

54

55
56
57
58

Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, Eindrapportage Implementatie signaleringsprotocol Loverboys,
2011, opgevraagd bij gemeente Arnhem; Zie website GGD/VGGM, www.hvdgm.nl/ggd/openbare_geestelijke_gezondheidszorg/netwerker/de_netwerker/de_netwerker_5_-_november_2011/loverboys__
aanpakken_ (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, Eindrapportage Implementatie signaleringsprotocol Loverboys,
2011. Opgevraagd bij gemeente Arnhem.
Zie website GGD/VGGM, www.hvdgm.nl/ggd/openbare_geestelijke_gezondheidszorg/netwerker/
de_netwerker/de_netwerker_5_-_november_2011/loverboys__aanpakken_ (geraadpleegd 1 augustus
2012).
Het ‘algemeen bestuur’ van de politie wordt thans gevormd door het Regionaal College. In het Regionaal College hebben alle burgemeesters uit de regio Gelderland-Midden zitting, evenals de hoofdofficier van justitie en de korpschef. De voorzitter van het college is de korpsbeheerder van de regio. Zie
de website van politie Gelderland-Midden, www.politie.nl/Gelderland-Midden/OverDitKorps/regionaal_college.asp (geraadpleegd 1 augustus 2012). Met de invoering van de Nationale Politie per 1 januari 2013 zal het Regionaal College en de functie van de korpsbeheerder komen te vervallen.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term
Ibidem.
Daams, R. & De Wever, M, Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, pp. 5-6. Opgevraagd bij gemeente Arnhem.

Gemeente Arnhem

39

phen), de Belastingdienst Oost (mede namens Belastingdienst Rivierenland), de Fiscale Inlichtingen en
Opsporingsdienst – Economische Controle Dienst (FIOD-ECD), de provincie Gelderland en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.59
In het ‘Voorstel’ is een coördinerende rol voor de gemeenten van Gelderland-Midden weggelegd, in het
bijzonder op het gebied van de bestuurlijke aanpak van mensenhandel. Zo staat in het ‘Voorstel’ beschreven dat door elke gemeente een ketenregisseur aangesteld wordt die binnen de gemeente zorgt
voor de coördinatie van de bestuurlijke aanpak; die namens de gemeente deelneemt aan het casusoverleg; en die fungeert als verbindingspersoon naar niet-aangesloten ketenpartners zoals private bedrijven
en zorginstellingen.60
Daarnaast is in het ‘Voorstel’ beschreven op welke niveaus aangesloten en niet-aangesloten convenantpartners overleg kunnen voeren. Het voorstel was om elke zes weken een casusoverleg plaats te laten
vinden waarin potentiële signalen van mensenhandel worden behandeld. Dit casusoverleg zou belegd
worden door een aantal vaste partners, onder wie een vertegenwoordiger van het OM, de politie, de
Belastingdienst, het RIEC ON, de coördinerende gemeentesecretaris (tevens voorzitter) en de ketenregisseur van gemeenten met prostitutiebedrijven binnen hun gemeentegrenzen. Afhankelijk van de casus
zouden ook vertegenwoordigers deel kunnen nemen van (niet-)aangesloten convenantpartners bij het
RIEC ON, zoals de (voormalige) Arbeidsinspectie, de (voormalige) SIOD, het UWV en de GGD. De gemeente op welke de signalen betrekking hebben, zou ook aanwezig zijn bij het casusoverleg. Met de
niet-convenantpartners zouden afspraken gemaakt worden over het delen van informatie en het inbrengen van signalen in het casusoverleg. De ketenregisseurs van de gemeenten zouden daarin een verbindende rol spelen.61

59
60

61

Zie website RIEC Oost-Nederland, beschikbaar via www.riecnet.nl/index/oostnederland (geraadpleegd
25 april 2012).
Zo staat er in het Voorstel: ‘Vanuit de diverse rollen en verantwoordelijkheden welke in het barrièremodel naar voren komen, ligt de regie op de bestuurlijke aanpak van mensenhandel in beginsel bij gemeenten….Door iedere gemeente wordt één ketenregisseur aangesteld welke verantwoordelijk is voor
de regie bij de bestuurlijke aanpak van mensenhandel. Deze ketenregisseur fungeert als contactpersoon
binnen de gemeentelijke organisatie voor het ontvangen van signalen over mensenhandel, het ontsluit
de gemeentelijke informatie (zoals GBA-gegevens, gemeentelijke belastingen, eventueel vergunningen handhavingsinformatie en overige relevante informatie) richting de keten en het informeren van
gemeentelijke afdelingen over het onderwerp mensenhandel. Daarnaast is de ketenregisseur van de
gemeente deelnemer in het casusoverleg Mensenhandel en draagt er zorg voor dat afspraken over interventies binnen de gemeentelijke organisaties worden uitgezet. De ketenregisseur van de gemeente
is tevens contactpersoon naar de overige partners binnen de gemeente, welke geen deel uitmaken van
het RIEC-convenant, zoals private partijen als woningbouwcoöperaties en zorgpartijen, zoals de GGD.
Gemeenten maken met deze partijen afspraken op welke wijze signalen ingebracht worden in het casusoverleg en op welke wijze terugkoppeling uit het casusoverleggen naar deze partijen plaatsvindt.
Vanuit het Regionaal College wordt vanuit gemeenten een portefeuillehouder Mensenhandel aangewezen welke voorzitter is van de regiegroep en welke verantwoordelijkheid aflegt aan het Regionaal College ten aanzien van de voortgang van de regiegroep Mensenhandel” (bron: Daams, R. & De Wever, M,
Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, pp. 5-6).
Ibidem, pp. 5-9.

40

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Over een regionale ketenregisseur62 of een regiocoördinator63 wordt in het voorstel niet gesproken. Wel
wordt voorgesteld om een regiegroep64 mensenhandel op te richten die toeziet op het werkproces en de
voortgang van het casusoverleg. Deze regiegroep zou tweemaal per jaar bijeenkomen en bestaan uit
aangesloten en niet-aangesloten ketenpartners op bestuurlijk niveau. Beoogde deelnemers aan de regiegroep zijn senior beleidsmedewerkers van het OM, de politie, de AI/SIOD, de Belastingdienst/FIODECD, de GGD, het RIEC ON, het UWV en zorgpartners. Vanuit het Regionaal College zou er daarnaast
vanuit gemeenten een portefeuillehouder Mensenhandel aangewezen worden, die zou fungeren als
voorzitter van de regiegroep en die verantwoordelijkheid zou afleggen aan het Regionaal College over
de voortgang van de regiegroep.”65
Hoe het gemeentelijk beleid in de praktijk vorm krijgt, evenals de rol die de gemeente Arnhem speelt in
de aanpak van mensenhandel op regionaal niveau, wordt besproken in paragraaf 3.3.

3.2.4 Aanpak mensenhandel – politie
Ook politie Gelderland-Midden heeft beleid opgesteld voor de aanpak van mensenhandel. In het ‘Implementatieplan Mensenhandelonderzoeken’ van politie Gelderland-Midden van 2010 wordt verwezen
naar de prioriteit die mensenhandel heeft binnen het OM, en dat zij: “[…] een uniforme en kwalitatief
hoogwaardige wijze van aanpak van mensenhandelzaken in het land beoogt. Daarnaast wil het OM relevante partijen zoals gemeenten, inspecties en bestuurlijk toezichthouders wijzen op de noodzaak tot
samenwerking en informatie-uitwisseling in het belang van opsporing en vervolging”.66
Heel concreet is het ‘Implementatieplan’ nog niet over de uitvoering van de ketensamenwerking die tot
stand moet komen met gemeenten en andere ketenpartners. Zo meldt het plan dat “op termijn […]
doelstellingen aangaande prostitutiecontroles in de gemeenten nader [zullen] worden geformuleerd.
Op dit moment zijn de onderhandelingen met de ketenpartners nog gaande en is het te prematuur om
tot een reële doelstelling te komen”. Voor Arnhem lijken deze onderhandelingen tot concrete afspraken
te hebben geleid. Zo geeft de gemeente Arnhem in een antwoord op raadsvragen aan, dat politieambtenaren van regiokorps Gelderland-Midden aangewezen zijn om toezicht te houden op de vergunningen
en controles uit te voeren op de seksbranche in Arnhem.67 Op escortbedrijven in Arnhem zouden echter
geen controles plaatsvinden; deze bedrijven zouden jaarlijks alleen administratief worden gescreend.68

62
63
64
65

66
67
68

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem, pp. 5-9. De burgemeester van Duiven is door het Regionaal College aangewezen als portefeuillehouder Mensenhandel van Gelderland-Midden (aanvullende informatie gemeente Arnhem, 16 oktober 2012; aanvullende informatie RIEC ON, 18 oktober 2012).
Politie Gelderland-Midden, Implementatieplan Mensenhandelonderzoeken, 2010. Toegestuurd door
een medewerker van politie Gelderland-Midden op 13 juni 2012 via e-mail.
Ibidem; De regie op het toezicht en de controles ligt bij de gemeente Arnhem (aanvullende informatie
korpsexpert, 25 oktober 2012).
‘Prostitutiecontrole onvoldoende’, 29 januari 2010, beschikbaar via arnhem.christenunie.nl/k/n641/
news/view/403322/112770/Prostitutiecontrole-onvoldoende.html. (geraadpleegd op 27 april 2012). De
gemeente voert deze administratieve screening uit (aanvullende informatie korpsexpert, 25 oktober
2012).

Gemeente Arnhem

3.3

41

Aanpak mensenhandel in de praktijk

Uit de voorgaande beschrijving komt naar voren dat geen beleidsnota is opgesteld voor mensenhandel
in het algemeen, voor overige uitbuiting in het bijzonder, of voor kwetsbare migrantengroepen zoals
Midden- en Oost-Europeanen. Wel is gemeentelijk beleid opgesteld voor toezicht en handhaving op de
prostitutiebranche en voor de aanpak van loverboy-problematiek. Ook heeft de gemeente aangegeven
dat zij een bijdrage wil leveren aan de ketenaanpak van mensenhandel.69 Voorts is onlangs een regionaal
plan aangenomen waarmee de gemeente, de politie en het OM een invulling kunnen geven aan een
ketenaanpak van mensenhandel door informatie uit te wisselen en interventies af te stemmen met
verschillende lokale en regionale ketenpartners via het RIEC ON. In de volgende paragrafen wordt nagegaan in hoeverre in de praktijk sprake is van een integrale aanpak van (alle vormen van) mensenhandel
in Arnhem.

3.3.1 Samenwerkingsverbanden
Uit de interviews komt naar voren dat er, naast het RIEC ON, andere samenwerkingsverbanden bestaan
die ingezet zouden kunnen worden voor mensenhandelbestrijding. Zo is sinds 2009 een Veiligheidshuis70 operationeel in Arnhem dat via ketensamenwerking op de doelgroepen risicojeugd, veelplegers,
huiselijk geweld en ex-gedetineerden overlast en criminaliteit beoogt terug te dringen. Binnen het Veiligheidshuis Arnhem wordt samengewerkt op het gebied van opsporing, vervolging, berechting, preventie en hulpverlening door tien gemeenten in de regio Arnhem, het Openbaar Ministerie, politie
Gelderland-Midden, en zorgpartners zoals Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, IrisZorg, Algemeen Maatschappelijk Werk, Kairos71 en GGZ.72
Daarnaast meldt de Belastingdienst dat de gemeente Arnhem, politie Gelderland-Midden, het Arrondissementsparket Arnhem en de Belastingdienst Regio Rivierenland integrale handhavingacties houden
en informatie uitwisselen op basis van het ‘Convenant betreffende de toepassing en handhaving van
overheidsregelingen’ om fraude, criminele activiteiten en overlast in de stad Arnhem tegen te gaan.73
De gemeente, de Belastingdienst en de politie zouden daarnaast samenwerken in het FINEC-overleg om
criminaliteit financieel aan te pakken.74
Voorts blijkt uit de interviews dat politie Gelderland-Midden en de gemeente Arnhem samenwerken in
het kader van toezicht op de prostitutiesector. Zo wordt het Prostitutie Controle Team (PCT) van de politie75 vergezeld door een toezichthouder van de gemeente bij de controles op de vergunde prostitutie-

69
70
71
72

73
74
75

Zie §3.2.2
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Interview met Veiligheidshuis Arnhem, 14 februari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen
als “interview Veiligheidshuis Arnhem”. Zie ook de website van Veiligheidshuizen, www.veiligheidshuizen.nl/veiligheidshuizen/veiligheidshuis_arnhem (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Ibidem.
Ibidem.
Het PCT bestaat uit twee leden van de vreemdelingenpolitie, twee leden van de zedenpolitie en twee
leden van het mensenhandelteam (bron: interview politie Gelderland-Midden).

42

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

sector, die zes keer per jaar uitgevoerd worden in Arnhem.76 De GGD zou in eerste instantie ook aan
sommige controles deelnemen. De GGD meldt echter dat zij uiteindelijk maar aan één controle heeft
deelgenomen (in mei 2011), aangezien geconstateerd werd dat haar deelname weinig toegevoegde
waarde had:
“Na afloop is met de betrokkenen geëvalueerd over de meerwaarde van deze combinatie van
bezoek(ers). Intussen vormde dat een hele grote delegatie, wel zeven of acht mensen, en het
beoogde effect, dat wil zeggen, het frequentere en intensievere contact met de vrouwen, werd
daarmee teniet gedaan. Bovendien is het niet mogelijk om tijdens zo’n gecombineerd bezoek
ook je eigen ‘taak’ ter plekke uit te voeren […]. Dus is besloten in onderling overleg deze vorm van
samenwerking niet voort te zetten”.

Wel is de GGD haar eigen controles blijven uitvoeren.77 De gemeente en politie werken daarnaast (op ad
hoc basis) samen met zorginstellingen zoals GGD/VGGM en Steunpunt Huiselijk Geweld/Hera in het
kader van zorg aan slachtoffers van mensenhandel.78 Slachtoffers van mensenhandel die binnen Arnhem opgevangen worden, kunnen bij de opvang van Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld geplaatst worden.79
Uit interviews blijkt dat de gemeente, de politie, het OM en andere ketenpartners de aanwezige samenwerkingsstructuren in de praktijk echter niet of nauwelijks gebruiken om een ketenaanpak van mensenhandel vorm te geven. Er is binnen Arnhem dan ook geen structureel samenwerkingsverband actief ter
zake van mensenhandel waar zorginstellingen (indirect) op aan kunnen sluiten. Zo geeft een geïnterviewde medewerker aan dat binnen het Veiligheidshuis – waar wordt samengewerkt door partners uit de
zorg- en strafrechtketen op verschillende terreinen – nog weinig aandacht wordt besteed aan mensenhandel. Het onderwerp loverboys en mensenhandel zou af en toe zijdelings wel eens ter sprake komen
tijdens overleggen over criminele jeugdgroepen en jeugdprostitutie, maar een zaak of een onderzoek zou
daar nooit uit zijn voortgekomen.80 De gemeente meldt voorts dat de integrale handhavingsteams die
controles uitoefenen op huisvesting, geen expliciete aandacht hebben voor signalen van mensenhandel
en dat de teamleden niet getraind worden om deze signalen te herkennen.81
Uit de interviews blijkt dat nog geen sprake is van een aansturende rol van de gemeente Arnhem op de
lokale ketensamenwerking, zoals is voorgesteld in het ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio

76

77
78

79
80
81

Interview gemeente Arnhem; interview politie Gelderland-Midden; interview met drie medewerkers
van de GGD Gelderland-Midden, 7 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview GGD Gelderland-Midden”.
Interview GGD Gelderland-Midden, aanvullende informatie 15 en 19 oktober 2012; interview politie
Gelderland-Midden.
Interview gemeente Arnhem; interview GGD Gelderland-Midden; interview met Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, 15 februari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview Hera”;
interview met GGD/VGGM, 14 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview
VGGM”.
Interview Hera.
Interview Veiligheidshuis Arnhem.
Interview gemeente Arnhem.

Gemeente Arnhem

43

Gelderland-Midden’.82 Zo meldt de gemeente Arnhem zelf dat “formeel de burgemeester/korpsbeheerder” de regie voert in de lokale aanpak van mensenhandel, maar dat er in de praktijk nog geen ketenregisseur is.83 De gemeente verklaart dit in het interview door te stellen dat er “geen signalen” van mensenhandel zijn en dat er daarom “geen urgente noodzaak [lijkt] te zijn bij de gemeente” om een
ketenregisseur aan te stellen.84
Sommige ketenpartners geven aan dat de gemeente Arnhem in hun ogen nog geen (duidelijk) beleid
voert op prostitutie en mensenhandel en dat de samenwerking met de gemeente op dit gebied nog niet
soepel verloopt.85 De Belastingdienst meldt bijvoorbeeld dat het moeilijk is ambtenaren te vinden die
zich bezighouden met onderwerpen die gelieerd zijn aan overige uitbuiting. Ook op het gebied van
prostitutie en seksuele uitbuiting zijn er knelpunten in de samenwerking:
“[…] met de gemeente Arnhem bestaat geen gemeente overleg. Dat is een verschil met bijvoorbeeld Nijmegen, waar meerdere overleggen zijn (vier keer per jaar) met het hoofd vergunningen
gemeente. Die samenwerking is buitengewoon effectief. De Belastingdienst heeft de gemeente
Arnhem gevraagd om hen alsjeblieft in kennis stellen van aanvragen en verlengingen van vergunningen, maar dat gebeurt niet […]. In Arnhem zal geen vergunning worden aangevraagd omdat
het maximum is bereikt, dus er gebeurt niets. Er is geen levende casus waarover overleg is. Dus
in zoverre bestaat er ook geen behoefte aan informatie-uitwisseling. In Arnhem is geen druk om
de onderstroom van criminaliteit aan te pakken.”86

Andere ketenpartners melden ook dat ze moeite hebben bij het verkrijgen van informatie, samenwerking en/of coördinatie van de gemeente op het gebied van prostitutie- en mensenhandelbeleid en zorg
voor slachtoffers.87 Het mensenhandelteam van de politie zou ook slechts op ad hoc basis samenwerken
met de gemeente op het gebied van seksuele uitbuiting. Op het gebied van overige uitbuiting zou er
geen samenwerking zijn.88 Het OM geeft zelfs aan geheel niet samen te werken met de gemeente Arnhem op het gebied van mensenhandelbestrijding.89

82
83
84
85
86
87
88
89

Interview politie Gelderland-Midden; interview Belastingdienst Rivierenland; interview OM Arnhem;
interview GGD Gelderland-Midden; interview gemeente Arnhem.
Interview gemeente Arnhem.
Ibidem.
Interview politie Gelderland-Midden; interview Belastingdienst Rivierenland; interview Hera.
Interview Belastingdienst Rivierenland.
Interview politie Gelderland-Midden; interview VGGM; interview GGD Gelderland-Midden; interview
Hera; interview OM Arnhem.
Interview politie Gelderland-Midden; aanvullende informatie politie Gelderland-Midden, 25 oktober
2012.
Interview OM Arnhem.

44

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

3.3.2 Samenwerking in de regio
Ketenpartners geven daarnaast aan dat de regionale ketenaanpak van mensenhandel via het RIEC ON,
dat in april 2011 operationeel werd, nog in de kinderschoenen staat.90 Navraag bij medewerkers van het
RIEC ON leert bovendien dat in mei 2012 nog geen ketensamenwerking heeft plaatsgevonden zoals in
het ‘Voorstel Ketenaanpak’ beschreven is.91 Het OM meldt ook dat Arnhem als regiogemeente geen
ambtelijke ondersteuning heeft geboden aan de regionale werkgroep die ingesteld is onder voorzitterschap van de burgemeester van Duiven om het ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio GelderlandMidden’ op te stellen.92
Gemeente Arnhem geeft aan dat dit niet betekent dat zij geen interesse heeft in het onderwerp mensenhandel. Zo zou de gemeente in meerdere officiële documenten hebben laten blijken dat mensenhandel
een belangrijk thema voor haar is. Wel zou het kloppen dat Arnhem niet de rol van bestuurlijk aanjager93
vervult in de regionale aanpak van mensenhandel. Dit is volgens de gemeente ook conform de afspraken en het regionale ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden’. Zo meldt de
gemeente Arnhem dat de burgemeester van Duiven aangewezen is door het Regionaal College als de
portefeuillehouder Mensenhandel. Het zou daarom niet aan Arnhem zijn om te fungeren als de bestuurlijke aanjager van de regionale aanpak van mensenhandel in Gelderland-Midden.94
De opstelling van de gemeente Arnhem blijkt niet uniek te zijn. Andere gemeenten in de regio lijken
ook geen noodzaak in te zien van een actieve(re) bestuurlijke rol in de aanpak van (illegale) prostitutie
en mensenhandel. Zo worden volgens de politie alleen controles in Duiven en Arnhem uitgevoerd,
omdat “in andere gemeenten [in Gelderland-Midden] het fenomeen prostitutie niet bestaat in de belevingswereld van bestuurders. Er bestaat dus ook geen vergunde prostitutie en er is dus ook geen toezicht
nodig”.95 Deze opstelling lijkt ook mee te spelen in de houding ten opzichte van het RIEC, het samenwerkingsverband dat met name opgericht is om gemeenten ondersteuning te bieden bij de bestuurlijke
aanpak van mensenhandel en andere vormen van (georganiseerde) criminaliteit. Zo meldt een medewerker van het RIEC ON dat nog niet alle gemeenten in Oost-Nederland zijn aangesloten, omdat gemeenten er geen geld voor hebben of “…het nut niet inzien van het RIEC. Ook zijn er sommige gemeenten waarvoor het een principieel punt is: weer iets wat wordt opgedrongen door het Rijk, terwijl [de
aanpak van georganiseerde criminaliteit] een zaak van het OM en de politie is”.96 De regiogemeente
blijkt echter wel het verschil te kunnen maken bij regionale initiatieven. Zo zouden volgens het RIEC ON
veel kleine(re) gemeenten in Gelderland-Midden aangesloten zijn bij het RIEC ON, omdat de regiogemeente Arnhem hen had overtuigd van het nut daarvan.97 De aanjagende rol van de regiogemeente lijkt
des te belangrijker te zijn, omdat volgens de geïnterviewde medewerker van het RIEC “voor de kleinere

90
91
92
93
94
95
96
97

Interview Belastingdienst Rivierenland; interview gemeente Arnhem; interview OM Arnhem; interview
SIOD Arnhem; interview gemeente Arnhem.
Aanvullende schriftelijke informatie RIEC ON, 16 mei 2012.
Interview OM Arnhem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Aanvullende informatie gemeente Arnhem, 16 oktober 2012.
Interview politie Gelderland-Midden.
Interview met RIEC Oost Nederland, 7 februari 2012. Hierna wordt naar dit interview verwezen als “interview RIEC ON”.
Ibidem.

Gemeente Arnhem

45

gemeenten geldt dat zij geen kennis en capaciteit hebben om tot een behoorlijke inschatting van het
thema [georganiseerde criminaliteit, waaronder mensenhandel] te komen”98

3.3.3 Informatiepositie
Uit de interviews komt naar voren dat de informatiepositie van de gemeente, de politie, het OM en van
andere ketenpartners nog niet optimaal is. Zo lijken ketenpartners nog niet goed zicht te hebben op
bepaalde prostitutiesectoren en op overige uitbuiting in Arnhem.99 Controles op de niet-vergunde prostitutiesector, escortsector en op huisvesting lijken bijvoorbeeld beperkt voor te komen en veelal uitgevoerd te worden naar aanleiding van meldingen of klachten van overlast.100 Daarnaast meldt het OM zij
nog geen thema-analyses naar mensenhandel verricht en dat een gebrek aan capaciteit en expertise een
knelpunt vormt bij het vergaren van informatie.101 Ook de politie geeft aan dat zij op dit moment nog
niet optimaal uitgerust is om signalen van mensenhandel op te pakken.102 Wel zou de politie themaanalyses verrichten. Zo meldt de politie dat zij een functie heeft gecreëerd om informatie vanuit verschillende bronnen, waaronder de GBA, naast elkaar te leggen. Met behulp van het Regionale Informatie
Knooppunt zou deze informatie gescand worden door de politie om te kijken of er (aanwijzingen voor)
strafbare feiten uit kunnen worden afgeleid. Daarbij zou ook gelet worden op signalen van mensenhandel.103
De gemeente Arnhem meldt ook dat zij een thema-analyse heeft verricht naar mensenhandel. Zo geeft
de gemeente aan dat zij in 2010 ”uitvoerig onderzoek heeft gedaan naar de loverboy-problematiek in
Arnhem en specifieke casussen [Dit onderzoek is gedaan door Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, BNRM]
vanuit de kant van het strafrecht (dader), maar ook vanuit de zorg- en preventiekant (slachtoffer)”.104 Wel
zijn er aanwijzingen dat de informatiepositie van de gemeente verbeterd kan worden. Zo is het niet
duidelijk of medewerkers weten waar ze op moeten letten om signalen van mensenhandel te detecteren; hoe signalen van mensenhandel bijgehouden worden; en of medewerkers van de gemeente weten
hoe ze om moeten gaan met deze signalen. De gemeente vermeldt ook dat er nog geen specifieke mensenhandeltraining wordt gegeven aan gemeentemedewerkers. Er zou ook alleen een meldpunt zijn voor
loverboy-problematiek in Arnhem (bij Hera/SHG); voor overige vormen van mensenhandel zou in de
gemeente nog geen apart meldpunt bestaan. 105
Daarnaast lijkt de informatie-uitwisseling tussen de gemeente, de politie en het OM op het gebied van
mensenhandelbestrijding nog niet echt van de grond te zijn gekomen. Een gebrek aan samenwerking
op operationeel niveau zou hieraan ten grondslag liggen.106 Zo zegt het OM helemaal geen informatie
welke betrekking heeft op mensenhandel uit te wisselen met de gemeente.107 De politie meldt dat de

98
99
100
101
102
103
104
105
106
107

Ibidem; aanvullende informatie RIEC ON, 18 oktober 2012.
Interview Belastingdienst Rivierenland; interview politie Gelderland-Midden; interview SIOD Arnhem.
Interview Belastingdiens Rivierenland; interview politie Gelderland-Midden;
Interview OM Arnhem.
Interview politie Gelderland-Midden.
Ibidem; aanvullende informatie politie Gelderland-Midden, 25 oktober 2012.
Aanvullende informatie gemeente Arnhem, 20 maart 2012 en 5 juni 2012.
Ibidem; interview gemeente Arnhem.
Interview OM Arnhem; interview politie Gelderland-Midden.
Interview OM Arnhem.

46

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

gemeente “hoofdzakelijk informatie komt halen en zelden komt brengen”. Van wederzijdse informatieuitwisseling lijkt niet echt sprake te zijn.108 Ook andere ketenpartners melden dat zij niet of nauwelijks
informatie uitwisselen met de gemeente op het gebied van mensenhandel.109 Dit komt de informatiepositie van de gemeente en haar ketenpartners niet ten goede.
Het RIEC ON blijkt ook nog niet goed in staat de samenwerking en informatie-uitwisseling op het gebied
van mensenhandel te bewerkstelligen tussen regionale ketenpartners. Zo meldt het RIEC ON:
“De mogelijkheden van het RIEC worden nog onvoldoende benut. Er bestaat bij alle partners,
behalve de Belastingdienst, nog een reserve tegen het RIEC. De politie ziet de meerwaarde van
het RIEC niet altijd en de gemeenten zien de problemen niet waarmee het RIEC hen kan helpen.
Dat betekent dat het RIEC op dit moment heel hard moet werken om die weerstand te overwinnen en partners over te halen om zich ook feitelijk actief in te zetten. De indruk bestaat dat de
weerstand mede het gevolg is van het feit dat de aanpak dwingt tot het onder ogen zien van de
eigen organisatie en daarmee confronterend is; zo kan het voorkomen dat informatie die gevraagd wordt niet beschikbaar kan worden gesteld, of dat blijkt dat onderdelen binnen de eigen
organisatie (ten onrechte) niet met elkaar in verbinding staan.”110

Het RIEC meldt voorts dat zij het gebrek aan onderling vertrouwen en bereidheid ziet als het grootste
knelpunt voor informatie-uitwisseling tussen ketenpartners. Zelf blijkt het RIEC ook moeite te hebben
toegang te krijgen tot belangrijke informatie en overlegstructuren van de aangesloten ketenpartners.111
Zoals eerder vermeld, achten de politie en het OM het ook mogelijk dat signalen van mensenhandel niet
opgepakt worden door een gebrek aan uitwisseling van informatie en aan (toe)zicht en handhaving op
sectoren die gevoelig zijn voor uitbuiting.112 Dat de gemeente Arnhem geen prioriteit zou geven aan
mensenhandel, wordt ook aangemerkt als factor die een gebrekkige signalering zou kunnen opleveren.113 De gemeente ziet de situatie echter anders. Zo geeft de gemeente Arnhem aan dat de lage hoeveelheid signalen die haar bereikt vanuit andere instanties “geen aanleiding lijkt te geven tot het inzetten
van specifiek beleid, extra mensen en middelen.”114 Hierdoor zou de noodzaak ontbreken om meer betrokkenheid te tonen bij de aanpak van mensenhandel.115

3.3.4 Aansluiting op zorgketen
Zoals eerder aangegeven, is er nog geen regionaal of lokaal samenwerkingsverband actief op het terrein
van mensenhandel waar zorginstellingen (indirect) op aan kunnen sluiten.116 Ook blijken gemeenten niet
de verbindende rol tussen zorgpartners en de regionale ketenaanpak van mensenhandel te spelen, zoals

108
109
110
111
112
113
114
115
116

Interview politie Gelderland-Midden.
Interview SIOD Arnhem; interview met Belastingdienst Rivierenland.
Interview RIEC ON.
Interview RIEC ON.
Interview OM Arnhem; interview politie Gelderland-Midden; interview SIOD Arnhem.
Interview OM Arnhem.
Interview gemeente Arnhem; aanvullende informatie gemeente Arnhem, 16 oktober 2012.
Interview gemeente Arnhem; aanvullende informatie gemeente Arnhem, 5 juni 2012.
Zie §3.3.1.

Gemeente Arnhem

47

beoogd werd in het ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden’. Zo is de samenwerking van gemeenten met zorginstellingen op het gebied van slachtofferzorg niet optimaal. Hera/
Steunpunt Huiselijk Geweld meldt bijvoorbeeld dat zij graag zou zien dat er een (regionale) coördinator117
komt om de zorgvraag in kaart te brengen en de zorg voor slachtoffers te coördineren. Deze zou er echter nog niet zijn, omdat gemeenten hier geen meerwaarde in zouden zien.118 Ook is Hera/Steunpunt
Huiselijk Geweld van mening dat gemeenten, waaronder de gemeente Arnhem, zich meer moeten inzetten zelfstandige huisvesting van slachtoffers van mensenhandel mogelijk te maken. Met name buitenlandse slachtoffers die gebruik maken van de B9-regeling zouden daarbij gebaat zijn:
“[…] het is verschrikkelijk moeilijk om voor slachtoffers in de B9-regeling een woning te vinden,
woningbouwcorporaties zijn heel terughoudend in het ter beschikking stellen van woningen[…]
Eigenlijk wil niemand die vrouwen hebben. De gemeente zou daarin verantwoordelijkheid moeten nemen, door bijvoorbeeld een aantal woningen beschikbaar te stellen. Arnhem vindt mensenhandel echter geen issue.119 Dit probleem speelt overigens landelijk in de vrouwenopvang. De
gemeente neemt geen verantwoordelijkheid voor het probleem, en schuift qua prioriteiten richting veiligheid. De gemeente zou samen moeten werken met andere partijen om de problemen
die iedereen tegen komt op te lossen”120.

De gemeente Arnhem lijkt echter geen noodzaak te zien om een actievere rol te spelen in de huisvesting
van slachtoffers. Zo antwoordt de beleidsmedewerker van de gemeente op de vraag of er specifiek gemeentebeleid is op de doorplaatsing en huisvesting van slachtoffers van mensenhandel in aansluiting
op de opvang, dat “het aantal casussen en meldingen en mensen in de opvang nog beperkt [is] en daarmee nog niet [vraagt] om een uitgebreid beleid. In individuele gevallen is via het netwerk van de reguliere (crisis)opvang een oplossing te vinden”.121 De afwezigheid van een regiocoördinator en zorggroep
wordt op een vergelijkbare reden verklaard: “Het aantal signalen [van mensenhandel] is dermate mager
dat het niet opportuun is om daar een heel instrumentarium voor in te richten”.122

3.3.5 Andere ketenpartners
Uit de interviews blijkt dat ketenpartners zoals de politie, het OM, de Belastingdienst, de SIOD en zorginstellingen ook onderling nog weinig samenwerken en informatie uitwisselen op het gebied van
mensenhandel.123 Niet alleen geven sommigen aan dat zij moeite hebben met het identificeren van de
juiste contactpersonen of ketenpartners, ook geven enkelen aan dat samenwerken soms lastig is, omdat
dat ketenpartners verschillende belangen en werkwijzen hebben.124

117
118
119
120
121
122
123
124

Een regiocoördinator.
Interview Hera.
Gemeente Arnhem is het niet eens met deze opmerking – de gemeente zou mensenhandel wel degelijk
een belangrijk thema vinden (aanvullende informatie gemeente Arnhem, 16 oktober 2012).
Interview Hera.
Aanvullende informatie gemeente Arnhem, 20 maart 2012.
Ibidem.
Interview GGD Gelderland-Midden; interview OM Arnhem; interview politie Gelderland-Midden; interview SIOD Arnhem; interview RIEC ON; interview VGGM.
Interview GGD Gelderland-Midden; interview politie Gelderland-Midden; interview OM Arnhem; interview SIOD Arnhem.

48

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Veel ketenpartners blijken daarnaast terughoudend te zijn om onderling informatie uit te wisselen door
(onduidelijkheid over) beperkingen die opgeworpen worden door de privacywetgeving.125 Het Veiligheidshuis pleit dan ook voor meer landelijke ondersteuning voor het opstellen van convenanten:
“Op dit moment is informatiedeling een issue. Partijen zijn huiverig te delen. In het verleden was
het ‘ja, tenzij’, nu is het ‘nee, tenzij’. Het juridische kader voor informatie uitwisseling is onduidelijk en daarover wordt ook vanuit landelijk niveau geen ondersteuning gegeven. Een recente uitspraak van het CBP126 waarin informatie uitwisseling niet geoorloofd werd geacht, heeft partijen
nog terughoudender gemaakt. Er bestaat wel een algemeen privacyreglement en verschillende
specifieke privacy reglementen en samenwerkingsconvenanten, maar die zijn zeer globaal. In de
toekomst zou daarin vanuit landelijk niveau veel meer ondersteuning moeten komen, zodat Veiligheidshuizen niet allemaal in hun eentje het wiel hoeven uit te vinden.”127

Het RIEC ON signaleert ook problemen op het gebied van de privacywetgeving. Het heeft een regionale
privacygroep ingesteld om de juridische kaders vast te stellen voor het uitwisselen van informatie, omdat “de ervaring is dat partners slecht op de hoogte zijn van hun eigen kader als het gaat om bescherming
van persoonsgegevens, laat staan het kader van de ketenpartners”.128 Vooralsnog blijft onzekerheid bestaan. Wel heeft het RIEC ON de informatie-uitwisseling aangemeld bij het CPB. “Dat weet je pas als je
de fout ingaat en een boete krijgt. Alleen een privacyfunctionaris kan om toetsing door het CBP
vragen.”129
De informatiepositie van ketenpartners lijkt ook nog niet optimaal te zijn. Zo worden er momenteel nog
geen thema-analyses naar mensenhandel verricht door de SIOD.130 Net als het OM meldt ook de SIOD
dat een gebrek aan capaciteit en expertise een knelpunt is bij het vergaren van informatie.131 De Belastingdienst geeft voorts aan dat de organisatie geen goed zicht heeft op de prostitutiesector en op arbeidsmigranten in de gemeente Arnhem.132 Ook blijkt dat niet alle controleurs getraind worden op het
herkennen van signalen van mensenhandel.133 Bij de Arbeidsinspectie worden sinds kort echter wel

125

126

127
128
129
130
131
132
133

Interview Belastingdienst Rivierenland; interview GGD Gelderland-Midden; interview politie Gelderland-Midden; interview SIOD Arnhem; interview Veiligheidshuis Arnhem; interview VGGM. Voor een
verdere bespreking van onduidelijkheden omtrent informatie-uitwisseling zie §7.5.3.
Een recente uitspraak van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) over Justitieel Casusoverleg van het Veiligheidshuis Fryslân en het Veiligheidshuis Bergen op Zoom. Het CBP oordeelt dat de
waarborgen voor een zorgvuldige omgang met gegevens van minderjarigen binnen de twee Veiligheidshuizen onvoldoende zijn, hetgeen in strijd is met de wet. Zie: www.cpb.nl/pages/pb_2011330_
veiligheidshuizen.aspx (geraadpleegd 5 oktober 2012) voor een link naar de twee zaken (z2010-00826
en z2010-00827) waarin het CBP uitspraak heeft gedaan.
Interview Veiligheidshuis Arnhem.
Interview RIEC ON.
Ibidem.
Interview politie Gelderland-Midden; interview OM Arnhem; interview SIOD Arnhem; interview met
Belastingdienst Rivierenland.
Interview OM Arnhem; interview SIOD Arnhem.
Interview Belastingdienst Rivierenland.
Ibidem.

Gemeente Arnhem

49

trainingen over mensenhandel gegeven aan inspecteurs. Dit lijkt zijn vruchten af te werpen. Zo meldt
de AI dat sinds de trainingen een stijgende lijn is waar te nemen in het aantal meldingen van signalen
door inspecteurs.134 Toch geeft de Arbeidsinspectie aan dat het aantal signalen dat doorgegeven wordt,
nog te laag is ten opzichte van de verwachte omvang van mensenhandel.135
Een medewerker van de SIOD merkt voorts op dat het Functioneel Parket, waar het SIOD haar opsporingsinformatie aanlevert, niet altijd de juiste instelling is om mensenhandelzaken te behandelen. Zo
hebben het Landelijk Parket en het Arrondissementsparket een mensenhandelunit of speciaal aangewezen en opgeleide mensenhandelofficieren van justitie, terwijl bij het Functioneel Parket mensenhandelzaken veelal door een fraudeofficier in portefeuille worden genomen, aldus de geïnterviewde medewerker.136 Volgens de medewerker verdient het de voorkeur om de mensenhandelzaken meer te
beleggen bij de specialisten van het Landelijk Parket of het Arrondissementsparket.137
Uit interviews komt daarnaast naar voren dat nog knelpunten bestaan in de zorg en opvang van slachtoffers. Zo geeft de SIOD aan dat de regie en de financiële verantwoordelijkheden nog niet goed geregeld
zijn. CoMensha138 zou bijvoorbeeld wel de opvang coördineren, maar niet de financiële kant van de
opvang (voldoende) regelen. Ook zouden er te weinig opvangplaatsen zijn voor (mannelijke) slachtoffers van overige uitbuiting, die vaak als groep tegelijk geplaatst moeten worden.139
Ook de politie ziet knelpunten op het gebied van opvang en zorg voor slachtoffers. Zo is het volgens de
politie moeilijk zicht te houden op slachtoffers zodra zij in het zorgcircuit zijn beland. Slachtoffers zouden namelijk ‘shoppen’ tussen de instellingen om de minst confronterende instelling uit te kiezen.140
Daarnaast zegt de politie het lastig te vinden dat CoMensha na 20.00 uur niet meer bereikbaar141 is en
dat er weinig coördinatie is tussen zorginstellingen, met name op het gebied van afstemming van zorg.
Zo zou het voorkomen dat de politie als ‘taxichauffeur’ moet optreden omdat een slachtoffer in verschillende regio’s behandeld wordt en geen vervoer geregeld is.142

134

135
136
137
138
139
140
141
142

De aanleiding voor het geven van trainingen zou de uitspraak van de Hoge Raad in het Chinese Horeca
arrest zijn die de criteria van mensenhandel had verduidelijkt (HR 27 oktober 2009, LJN BI7097). Vervolgens zijn er cursussen gegeven binnen de (voormalige) AI over signalen van mensenhandel. Dit zou
de drempel verlaagd hebben voor arbeidsinspecteurs om signalen mensenhandel door te geven aan
de SIOD en het EMM (bron: telefonisch gesprek met Arbeidsinspectie, 26 april 2012).
Ibidem.
Overigens is er binnen het Functioneel Parket wel een officier van justitie aangewezen als portefeuillehouder mensenhandel. Zie NRM7, p.402.
Interview SIOD Arnhem.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Ibidem. Problemen die bestonden met betrekking tot de opvang van grote groepen slachtoffers arbeidsuitbuiting zijn landelijk geagendeerd en zijn sinds augustus 2012 ondervangen.
Interview politie Gelderland-Midden.
Overigens heeft CoMensha wel tijdelijk een 24-uurs bereikbaarheid gehad, maar omdat daar binnen
de ruimere openingstijden onvoldoende vaak werd gebeld is men hiermee weer gestopt.
Ibidem.

50

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Zorginstellingen signaleren ook knelpunten. Zo zou de GGD uit het veld opgevangen hebben dat er een
gebrek aan opvang en hulpverlening is voor meerderjarige slachtoffers.143 Voorts meldt de GGD dat het
afstemmen van zorg moeilijk is, doordat de politie niet zou registreren op “loverboy-problematiek” en
doordat privacywetgeving beperkingen oplegt aan het delen van informatie.144 Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld meldt daarnaast dat een tekort bestaat aan opvangplaatsen. Voorts zou behoefte bestaan aan
meer kennis onder medewerkers over hoe (buitenlandse) slachtoffers van mensenhandel te behandelen. Nu zou nog gewerkt worden met standaardmethodieken voor vrouwenopvang, die onvoldoende
zouden aansluiten bij de complexe problemen van slachtoffers van mensenhandel.145
Zoals eerder vermeld, is er ook nog geen vast samenwerkingsverband waarin ketenpartners knelpunten
kunnen bespreken en zorg kunnen afstemmen. Zo zou het Veiligheidshuis Arnhem, waarop zorginstellingen en de politie aangesloten zijn, zich nauwelijks bezighouden met mensenhandel. Zorgpartners
blijken ook niet (indirect) in verbinding te staan met het RIEC ON,146 noch met een ander samenwerkingsverband dat zich bezighoudt met mensenhandel. Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld en de GGD zijn
van mening dat een structureel belegd samenwerkingsverband op het gebied van mensenhandel wel
een toegevoegde waarde heeft, omdat met betere samenwerking minder langs elkaar heen gewerkt
wordt en een betere zorgcoördinatie mogelijk is.147

3.4

Conclusie

Uit de beschrijving van beleidsstukken en openbare bronnen komt naar voren dat de gemeente Arnhem
nog geen beleid heeft opgesteld voor de aanpak van mensenhandel in het algemeen en voor de aanpak
van overige uitbuiting in het bijzonder. Wel is gemeentelijk beleid opgesteld voor het toezicht en handhaving op de prostitutiebranche en voor de aanpak van loverboy-problematiek. Daarnaast is door een
regionale werkgroep, onder voorzitterschap van de burgemeester van Duiven, een regionaal plan van
aanpak opgesteld, te weten het ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel’. Dit plan is onlangs goedgekeurd
door het Regionaal College en is ondertekend door gemeente Arnhem. Op basis van dit plan kan de
gemeente invulling geven aan een integrale aanpak van mensenhandel.
Uit de interviews blijkt echter dat de gemeente en (regionale) ketenpartners in de praktijk nog weinig
samenwerken, informatie vergaren en informatie delen op het gebied van mensenhandel. Ketenpartners stellen voorts dat signalen van mensenhandel gemist kunnen zijn door een gebrek aan (toe)zicht
en handhaving in de gemeente. Er blijkt vooral weinig zicht te zijn op de niet-vergunde prostitutiesector, op de escortsector en op overige uitbuiting in Arnhem. Hieruit kan worden afgeleid dat de informatiepositie van ketenpartners niet optimaal is. Deze informatiepositie van ketenpartners is des te meer

143
144
145
146

147

Interview GGD Gelderland-Midden.
Ibidem.
Interview Hera; interview VGGM.
Een directe verbinding is ook niet beoogd in het Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel van GelderlandMidden. Zorginstellingen zouden in verbinding staan via de ketenregisseurs van de aangesloten gemeenten (bron: Daams, R. & De Wever, M, Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio GelderlandMidden, 20 februari 2012, pp. 5-6. Opgevraagd bij gemeente Arnhem).
Interview Hera; interview GGD Gelderland-Midden.

Gemeente Arnhem

51

zorgelijk, omdat de politie en de Belastingdienst een verschuiving van het prostitutieaanbod signaleren
naar andere steden en naar de minder zichtbare (illegale) vormen van prostitutie als reactie op gemeentelijk beleid op de legale seksindustrie.
Er zijn ook algemene knelpunten aan te wijzen in de samenwerking en informatie-uitwisseling van ketenpartners, zoals (onduidelijkheid over de) juridische mogelijkheden en beperkingen op het delen van
informatie; onduidelijkheid over de rol en werkwijze van ketenpartners; en een gebrek aan kennis over
mensenhandel. Daarnaast geven ketenpartners aan dat er nog verschillende knelpunten zijn in de zorg
en opvang van slachtoffers van mensenhandel.
Het RIEC en het Veiligheidshuis kunnen een rol spelen om deze knelpunten te verhelpen en een ketenaanpak van mensenhandel tot stand te brengen. Uit de interviews blijkt echter dat deze samenwerkingsverbanden in de praktijk nog niet of nauwelijks ingezet worden voor de aanpak van mensenhandel. Er
is dan ook nog geen regionaal of lokaal samenwerkingsverband actief op mensenhandel waar zorginstellingen (indirect) op aan kunnen sluiten, noch is er een ketenregisseur of regiocoördinator aangesteld voor de regionale en lokale aanpak van mensenhandel.
Hoewel gemeenten volgens het ‘Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel’148 op lokaal niveau een verbindende en coördinerende rol krijgen toebedeeld, neemt Arnhem deze taak volgens diverse ketenpartners
niet (voldoende) op zich. De lokale ketensamenwerking op het gebied van mensenhandel is daarom
volgens ketenpartners nog niet goed van de grond gekomen. Zo heeft de gemeente bijvoorbeeld ook
geen ketenregisseur aangenomen. Gemeente Arnhem geeft aan dit niet gedaan te hebben, omdat er
geen signalen van mensenhandel zijn binnen de gemeentegrenzen. Daarnaast wordt door ketenpartners als knelpunt ervaren dat de gemeente Arnhem geen (duidelijk) beleid voert op prostitutie en (het
bestrijden van) mensenhandel.
Voorts blijkt dat kleinere gemeenten in de regio niet in alle gevallen beschikken over de benodigde kennis en middelen om tot een goede inschatting te komen van het thema mensenhandel, terwijl te verwachten is dat Arnhem hier als regiogemeente eerder over beschikt en regionale ondersteuning kan
bieden. In dit kader kan de vraag gesteld worden of de regionale ketensamenwerking in een verder gevorderd stadium zou zijn als de gemeente Arnhem een meer sturende en ondersteunende rol zou hebben gespeeld op dit gebied.
De gemeente Arnhem geeft echter aan dat zij de noodzaak van een actievere rol in de lokale en regionale aanpak van mensenhandel niet direct ziet, enerzijds omdat de burgemeester van Duiven is aangewezen als bestuurlijk aanjager in de regio en niet de burgemeester van Arnhem en anderzijds omdat er
maar weinig signalen van mensenhandel binnenkomen. De gemeente lijkt hier echter voorbij te gaan
aan de optie om als regiogemeente, ambtelijk ondersteuning te bieden aan de regionale aanpak. Daarnaast lijkt een gebrek aan bewustzijn en informatie over (de omvang van) mensenhandel op zowel lokaal als regionaal niveau, ook deels een oorzaak te zijn voor de gemeentelijke koers. Echter, het aantal
binnengekomen signalen is mede afhankelijk van de inzet, kennis en informatie-uitwisseling van (ge-

148

Deze is inmiddels goedgekeurd door gemeente Arnhem en door de rest van het Regionaal College van
Gelderland-Midden.

52

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

meentelijke) toezichthouders, GBA-medewerkers en inspectie- en opsporingsdiensten. Uit de interviews
blijkt dat op dit punt nog winst te behalen valt.
Omdat de gemeente Arnhem aangesloten is bij een Veiligheidshuis en bij het RIEC ON is het institutionele kader voor lokale en regionale ketensamenwerking op het gebied van mensenhandel reeds aanwezig. De totstandkoming van een integrale aanpak van mensenhandel lijkt nu vooral te liggen in de bewustwording van alle ketenpartners, in het verbeteren van de gezamenlijke informatiepositie van de
verschillende ketenpartners en in een meer sturende, regisserende en coördinerende rol van de gemeente Arnhem op de ketensamenwerking. Gezien hetgeen naar voren is gekomen in dit deelonderzoek naar gemeente Arnhem, zou het opstellen van duidelijk gemeentebeleid op het terrein van mensenhandel en het aanstellen van een ketenregisseur en een regiocoördinator het begin kunnen vormen
van een integrale aanpak van mensenhandel.

4

4.1

Gemeente Emmen

Achtergrond

Emmen ligt in de provincie Drenthe en telt 109.259 inwoners1, hetgeen meer is dan de andere regiogemeente, te weten Assen (67.208 inwoners)2. Emmen wordt in Drenthe naast Assen aangeduid als regiogemeente3 van de provincie Drenthe. Emmen is regiogemeente met betrekking tot de vrouwenopvang4 en
Assen met betrekking tot veiligheid5. Beide gemeenten zijn wel regiogemeenten met betrekking tot maat-

1

2

3
4

5

Zie website statline.cbs.nl. Cijfers beschikbaar via http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM
=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,777,798&D4=23-24&HD=1210031132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie website statline.cbs.nl. Cijfers beschikbaar via http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM
=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,777,798&D4=23-24&HD=1210031132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De indeling van centrumgemeenten voor vrouwenopvang 2012 is te downloaden op de website van het
Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport, www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/indeling-centrumgemeenten-vrouwenopvang-2012 (geraadpleegd 16 november 2012).
De burgemeester van Assen is in het huidige politiebestel voorzitter van de veiligheidsregio Drenthe en tevens
korpsbeheerder Regiopolitie Drenthe. Zie www.assen.nl/raad_en_college/college_van_b_w/burgemeester (geraadpleegd 1 oktober 2012). De burgemeester van Emmen is plaatsvervangend voorzitter van de veiligheidsregio
Drenthe en tevens plaatsvervangend korpsbeheerder. Zie www.emmen.nl/bestuur-en-politiek/burgemeesteren-wethouders/nevenfuncties.html. Echter, met de invoering van de nationale politie per 1 januari 2013 zal het
Regionaal College en de functie van de korpsbeheerder komen te vervallen. De leidende regiogemeente binnen
de nieuwe regionale eenheid op het gebied van veiligheid zal de gemeente zijn die de nieuw aan te stellen “regioburgemeester” zal leveren. Art. 1, lid 1 sub g van de nieuwe Politiewet 2012 definieert als regioburgemeester
de door Onze Minister aangewezen burgemeester van de gemeente met het hoogste aantal inwoners in het
gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert. Dit zou voor de regionale eenheid Noord-Nederland
betekenen dat gemeente Groningen de regioburgemeester zal leveren. Er ligt echter een wetsvoorstel klaar om
te regelen dat de regioburgemeester wordt aangewezen op aanbeveling van de burgemeesters binnen de regionale eenheid. Als dit wetsvoorstel aangenomen wordt door de Eerste en Tweede Kamer, zal de burgemeester van
de grootste gemeente niet langer automatisch de regioburgemeester zijn (Kamerstukken II 2011/12, 33 368, nr.2. Zie
ook abonneren.rijksoverheid.nl/article/nationale-politie/nieuwsbrief-nationale-politie/aanvullend-wetsvoorstel-np-goedgekeurd-door-ministerraad/1407/14082?mode=html_mail (geraadpleegd 5oktober 2012)).

54

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

schappelijke opvang en verslavingsbeleid.6 De gemeente Emmen valt binnen de politieregio Drenthe,
het Arrondissementsparket Assen en de belastingregio Noord. Zodra de nieuwe wetgeving inzake de
nationale politie7 en herziening gerechtelijke kaart8 in werking treedt, valt de gemeente Emmen binnen
de politieregio Noord-Nederland en het Arrondissementsparket Noord-Nederland.
Zoals reeds is vermeld, is op voorhand gecontroleerd of er Oost-Europese migranten gevestigd zijn en
of er aanbod op internet is van seksuele dienstverlening binnen de gemeente.9 Dit blijkt het geval te
zijn.10 Er zijn daarmee zowel risico’s op seksuele als op overige vormen van uitbuiting binnen de gemeente. Geïnterviewden zien zelf ook risico’s op beide vormen van mensenhandel binnen de gemeente.
Zo kent Emmen een groot land- en tuinbouwgebied, waar afhankelijk van het seizoen 200-1000 arbeiders uit Midden- en Oost Europa aan het werk zijn. Zij verblijven hoofdzakelijk op campings of in wooncontainers in het kassengebied. De gemeente, politie, Arbeidsinspectie, de Belastingdienst en de SIOD
zien de land- en tuinbouw als voornaamste risicogebied op het terrein van overige uitbuiting, temeer
omdat hier, ondanks het feit dat er geen actieve controles plaatsvinden in het kader van signalering van
mensenhandel11, wel signalen binnenkomen dat arbeiders slecht gehuisvest zijn12 en er illegaal opererende Poolse uitzendbureaus actief zijn.13 Daarnaast bestempelen verschillende respondenten de Chinese horeca als risicosector, mede vanwege de cultuur- en taalbarrière.
Op het terrein van seksuele uitbuiting wordt de niet-vergunde prostitutie14 als voornaamste risicosector
genoemd, omdat hier weinig zicht op bestaat. Het gebrek aan zicht wordt voornamelijk verklaard doordat de gemeente geen controles uitvoert op escortbedrijven en thuisprostitutie. Niet op escortbedrijven,
omdat volgens een medewerker van de gemeente de “escort te makkelijk te regelen is […]. Kwaadwillende personen verplaatsen het bedrijf toch de hele tijd en voor een escortbedrijf heb je enkel een telefoon nodig”. Niet op thuisprostitutie, omdat in Drenthe hier geen vergunning voor nodig is.15 “In de

6

7
8
9
10

11

12
13
14
15

De indeling van centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang 2012 is te downloaden op de website van het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport via www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/
indeling-centrumgemeenten-maatschappelijke-opvang-2012 (geraadpleegd op 16 november 2012).
Zie Invoerings- en aanpassingswet politiewet 2012 van 12 juli 2012, Stb. 2012, 316 en 317.
Zie Wet herziening gerechtelijke kaart, Stb. 2012, 313 en 314.
Zie §2.1.
Zie websites www.hookers.nl en www.kinky.nl voor een overzicht van seksuele dienstverlening in Emmen. Ook is data van het CBS geraadpleegd over het aantal Poolse en Hongaarse arbeidsmigranten
binnen de gemeente Emmen, beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/Download/Bevolking__herkomstg_261012093430.html (geraadpleegd 26 oktober 2012).
Interview met de gemeente Emmen, 20 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen
als “interview gemeente Emmen”; interview met de Arbeidsinspectie, 12 april 2012. Hierna zal naar dit
interview worden verwezen als “interview AI”.
Interview met de politie, 16 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview
politie”,
Interview met de SIOD, 3 mei 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview SIOD”.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De politie geeft aan elke dag internet en dagbladen te controleren op verdachte omstandigheden. De
Belastingdienst heeft in het interview aangegeven de thuiswerkers te controleren, zonder dat op dit
terrein wordt samengewerkt met de politie.

Gemeente Emmen

55

provincie [Drenthe] adverteren met regelmaat tussen 60 en 70 aanbieders [van seks]”.16 Daarnaast is de
schatting dat tussen de 150 en 200 prostituees werkzaam zijn in clubs, privéhuizen, hotels, massagesalons, aan huis en in de escort.17 Tot slot geeft de politie aan meerdere signalen te ontvangen waaruit
blijkt dat prostituees klanten ontvangen op campings18 en nemen de politie en gemeente een verschuiving waar van de vergunde19 naar de niet-vergunde prostitutiesector.20
Over de aard en omvang van mensenhandel voor alleen de gemeente Emmen bestaan geen officiële
cijfers. Uit de korpsmonitor van 2010 blijkt dat er in de politieregio Drenthe eenentwintig keer aangifte
is gedaan van mensenhandel tegen vier keer in 2008.21 De politie geeft in haar interview aan dat vanuit
de gehele regio Drenthe er per jaar tussen de 140 en 180 signalen van mensenhandel binnenkomen22 en
dat de politie de afgelopen jaren (vanaf 2008) tussen de tien en vijftien23 opsporingsonderzoeken is
gestart24, waarvan maar enkele voor de rechter zijn gekomen. Tot slot komt in het interview van de politie naar voren dat een paar van de gedraaide onderzoeken betrekking hebben gehad op de gemeente
Emmen.25
De constatering van de politie dat enkele zaken voor de rechter zijn gekomen, komt overeen met de tien
zaken die over de periode 2007 - 2011 daadwerkelijk zijn ingeschreven bij het Arrondissementsparket
Assen.26 Dit betrof tien zaken. Het is niet duidelijk hoeveel van deze zaken hebben geleid tot een veroor-

16
17
18
19

20

21
22
23
24
25
26

Werson & Den Hertog, 2011, p. 26.
Dit betreft een schatting van de GGD uit 2011. Zie www.dvhn.nl/nieuws/drenthe/article8654151.ece/
Helft-prostituees-Drenthe-wil-stoppen- (geraadpleegd op 20 november 2012).
Interview politie.
Drenthe kent geen raamprostitutie. Een verklaring hiervoor komt uit het interview met de politie van
16 januari 2012: “Drenthenaren zijn ‘thuisdrinkers’ en begaan zonden in het geniep. Er worden zelfs
campinghuisjes afgehuurd waarin prostituees klanten ontvangen”.
De politie heeft een verschuiving waargenomen van seksbedrijven naar hotels zo blijkt uit het interview met de politie van 16 januari 2012. Tevens wordt dit geconstateerd in een Raadsvoorstel van de
gemeente, waarin staat vermeld: “Bovendien heeft in de afgelopen periode de ingevoerde regelgeving
het gevolg gehad dat nieuwe vormen van seksuele dienstverlening zijn ontstaan, via internet of hotelafspraken, etc” (College van B&W Emmen, Raadsvoorstel aanpassing artikel 2:44 APV, lid 1, tweede zin,
inzake maximumstelsel prostitutiebedrijven (van zes naar vier bedrijven), Raadsnummer RA09.0059,
Dossiernummer 09/466, beschikbaar via www.gemeenteraademmen.nl/nc/vergaderingen/document/
document/26857/via/theme%3A721.html).
Werson & Den Hertog, 2011, p.94.
Interview politie.
Uit de Korpsmonitor 2010 volgt dat in 2010 eenentwintig opsporingsonderzoeken zijn uitgevoerd tegen dertien in 2008 (Werson & Den Hertog 2011, p.94).
Uit het jaarverslag van de politie Drenthe (2009) volgt dat negen signalen hebben geleid tot opsporingshandelingen.
Interview politie.
Zie Bijlage 2 – Tabel 1: Ingeschreven zaken per Arrondissementsparket (2007-2011). Hierbij wordt wel de kanttekening gezet dat wanneer een mensenhandelzaak bij het OM wordt ingeschreven dit niet direct betekent dat deze zaak ook uiteindelijk door de rechter in eerste aanleg wordt afgedaan. Zo kan het OM
bijvoorbeeld beslissen om te seponeren.

56

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

deling, hoeveel betrekking hebben gehad op de gemeente Emmen en hoeveel van deze zaken betrekking hadden op overige dan wel seksuele uitbuiting. In de periode tussen 2007 – 2011 is in vergelijking
met de overige achttien Arrondissementsparketten het minst aantal mensenhandelzaken ingeschreven
bij het Arrondissementsparket Assen.27
Voorts blijkt uit het interview met OM dat zich in de laatste twee á drie jaren een tweetal zaken hebben
afgespeeld die betrekking hebben op de regio Drenthe. De eerste zaak betrof een onderzoek naar vier á
vijf hoofdverdachten die werden verdacht van seksuele uitbuiting. Deze verdachten verplaatsten zich
tussen Friesland en Drenthe, afhankelijk van “hoe heet het ze werd onder hun voeten”.28 Deze zaak is
toentertijd uiteindelijk overgedragen aan de politie Drenthe. De tweede zaak betrof een opsporingsonderzoek naar seksuele uitbuiting in Hoogeveen. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een aanhouding
(februari 2012) en een veroordeling door de rechtbank Assen.29 Op regionaal niveau geeft de politie aan
dat in de afgelopen jaren een aantal opsporingsonderzoeken is gestart naar seksuele en overige vormen
van uitbuiting.30
De capaciteit van opsporingsdiensten zoals deze in Emmen beschikbaar is, wordt dus zowel ingezet ten
behoeve van het opsporen van overige uitbuiting als seksuele uitbuiting. Wel dient hierbij de kanttekening te worden geplaatst dat volgens de korpsexpert een tekort is aan capaciteit, expertise en tijd, waardoor verschillende signalen niet opgevolgd kunnen worden. Het OM voegt hieraan toe dat de politie wel
gelabelde capaciteit kent voor het opnemen van intakes en aangiftes van (vermeende) slachtoffers mensenhandel, maar dat deze capaciteit niet gelabeld is voor opsporing van mensenhandel. Wanneer de
politie een opsporingsonderzoek wil starten, is zij daarom afhankelijk van de toewijzing van (meer)
capaciteit. Echter, opsporingsonderzoeken vindt vaak geen doorgang omdat mensenhandelzaken als
complex en lastig worden gezien en de kans op succes te klein wordt geacht dan wel te veel capaciteit
kost.
Zowel de SIOD, Arbeidsinspectie, Belastingdienst, politie, gemeente als het OM geven aan dat op zowel
de onvergunde (en in mindere mate ook de vergunde) prostitutiesector als op de risicosectoren binnen
overige uitbuiting nauwelijks zicht bestaat. De hieraan ten grondslag liggende redenen worden in §4.3
besproken en nader uitgewerkt. In dit gedeelte staat de praktijkaanpak van mensenhandel binnen de
gemeente Emmen centraal. Alvorens deze aanpak uiteen wordt gezet, wordt in de volgende paragrafen
eerst nagegaan welke beleidsinstrumenten de gemeente al heeft ontwikkeld om uitbuiting tegen te
gaan en hoe de aanpak van mensenhandel daarin vorm is gegeven.

27
28
29
30

Ibidem.
Interview met het Openbaar Ministerie, 16 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen
als “interview OM”.
Rb. Assen 11 september 2012, LJN BX6986.
De Arbeidsinspectie geeft echter aan dat zij bij controles onderbetaling en slechte huisvesting gesignaleerd hebben en dit gemeld hebben bij de SIOD, maar dit volgens hen niet daadwerkelijk geleid
heeft tot mensenhandelzaken. De Arbeidsinspectie geeft tevens aan uitsluitend boetes uit te schrijven
wanneer de Wet arbeid vreemdelingen of de Wet minimum loon wordt overtreden.

Gemeente Emmen

4.2

57

Beleid en aanpak

In dit hoofdstuk staan het beleid en de formele aanpak van de gemeente en de politie op het gebied van
mensenhandel31 en prostitutie centraal. Eerst wordt uiteengezet welk beleid de gemeente heeft ontwikkeld op het gebied van prostitutie en mensenhandel. Daaropvolgend staat de formele aanpak centraal,
inhoudende dat besproken wordt hetgeen de gemeente en de politie op papier hebben gezet in het
kader van het toezicht op prostitutie en de aanpak van mensenhandel.

4.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
De gemeente Emmen heeft geen specifieke beleidsnota opgesteld met betrekking tot mensenhandel.
Er is wel beleid opgesteld op basis waarvan gecontroleerd en gehandhaafd kan worden om misstanden
in de vergunde prostitutiebranche te voorkomen en te bestrijden. Deze regels, die opgenomen zijn in
de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Emmen32, zijn het resultaat van regionale afspraken.
De basis voor deze regionale beleidsafstemming stamt uit de periode direct na de opheffing van het
bordeelverbod in 2000. Toentertijd is in de veiligheidsregio Drenthe besloten op dit terrein uniform,
regionaal beleid in te voeren. Daarbij is afgesproken dat elke gemeente in Drenthe op basis van het
aangenomen maximumstelsel evenveel vergunningen uit zou geven als er op dat moment aan seksbedrijven aanwezig waren binnen de desbetreffende gemeente, plus één. Emmen herbergde in 2000 vijf
seksbedrijven en dit resulteerde in het opnemen van een maximumaantal van zes vergunningen in de
APV. In 2009 waren er nog maar twee vergunde seksbedrijven33 over en werd het maximum aantal teruggebracht tot vier.34 Dit bleek niet in strijd te zijn met de invoering van het maximumstelsel, omdat dit
stelsel ingevoerd is met het doel de Drentse gemeenten te beschermen. De vrees bestond namelijk dat
de gemeenten zonder dit maximumstelsel overspoeld zouden worden met seksbedrijven die ten gevolge van strengere regelgeving elders in het land, zich in Drenthe zouden vestigen. De vrees bleek ongegrond en volgens de gemeente voldoet het huidige lokale aanbod aan de lokale vraag.35

31
32
33

34
35

Het beleid en de aanpak van zowel seksuele uitbuiting als andere vormen van uitbuiting.
De APV van Emmen is te raadplegen op www.overheid.nl, beschikbaar via http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Emmen/133549.html (geraadpleegd 16 november 2012 ).
Wel loopt er nog één aanvraag voor een vergunning. Daarnaast had de gemeente in 2009 een vergunning geweigerd vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan. Echter, deze weigering is door de
aanvrager aangevochten voor de bestuursrechter en het besluit van de gemeente hield geen stand
(interview gemeente Emmen). Dit verklaart mede waarom het maximum aantal vergunningen niet is
teruggebracht tot drie, maar tot vier (het daadwerkelijke aantal vergunde seksbedrijven plus één). Zie
ook www.dvhn.nl/nieuws/drenthe/article546081.ece/Emmen-krijgt-derde-bordeel (laatst geraadpleegd op 20-11-2012).
Art. 3:20 lid 2 APV Emmen.
De gemeente maakt bij deze laatste opmerking echter wel de kanttekening dat nieuwe vormen van
seksuele dienstverlening zijn ontstaan, zoals internetprostitutie en hotelprostitutie, waardoor de lokale vraag ook wordt bediend (College van B&W Emmen, Raadsvoorstel aanpassing artikel 2:44 APV,
lid 1, tweede zin, inzake maximumstelsel prostitutiebedrijven (van zes naar vier bedrijven), Raadsnummer RA09.0059, Dossiernummer 09/466, beschikbaar via www.gemeenteraademmen.nl/nc/vergaderingen/document/document/26857/via/theme%3A721.html).

58

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

In de APV van de gemeente Emmen is verder ook vastgelegd dat voor het exploiteren van een seksinrichting of escortbedrijf een vergunning vereist is.36 Tevens zijn in de APV gedragseisen vastgelegd waaraan
de exploitant en beheerder37 moeten voldoen willen ze in aanmerking komen voor een vergunning en
willen ze deze behouden. Zo mag de exploitant bijvoorbeeld niet in enig opzicht van slecht levensgedrag
zijn.38 Tevens kan een vergunning geweigerd worden wanneer de arbeidsomstandigheden van de
prostituee(s) hier aanleiding toe geven en “er aanwijzingen zijn dat in de seksinrichting of het escortbedrijf personen werkzaam zijn (zullen zijn) in strijd met artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht, met
het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet bepaalde, of die minderjarig
zijn”.39 Ook dient de exploitant aan wie de vergunning is afgegeven aanwezig te zijn zolang het pand
open is voor bezoekers.40 Tevens moet de exploitant ervoor zorg dragen dat opsporingsambtenaren en
toezichthouders onmiddellijk en onbelemmerd toegang verkrijgen tot het pand wanneer (vermoed
wordt dat) het bedrijf open is voor bezoekers.41 In de APV worden thuiswerkende prostituees niet genoemd. Het ‘thuiswerken’ is daarmee in beginsel niet vergunningplichtig.42
Hoewel in Emmen geen specifiek beleid bestaat op het gebied van mensenhandel, zijn in het kader van
de vrijheid, veiligheid, (volks-)gezondheid en de arbeidsomstandigheden wel nadere regels gesteld bij
het verlenen van de vergunning voor seksbedrijven.43 Zo wordt bepaald dat elke werkkamer voorzien
moet zijn van een stil alarm, de beheerder verplicht maatregelen dient te treffen ter bescherming van de
gezondheid van de prostituee, de prostituee zelf de klanten mag kiezen en de werktijden mag bepalen,
niet verplicht mag worden om zonder condoom te werken en de medewerkers van de GGD regelmatig
toegang wordt verleend tot het prostitutiebedrijf in het kader van voorlichting en de gezondheid. Tot
slot mag het prostitutiebedrijf niet gebruikt worden als woonruimte.

4.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente
De gemeente Emmen heeft geen beleid opgesteld voor een lokale aanpak van mensenhandel. Wel vermeldt de gemeente in de ‘Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid’ uit 2011 dat op regionaal niveau afspraken zijn gemaakt “voor het tegengaan van illegale prostitutie, mensenhandel en loverboyproblematiek

36
37
38

39
40
41
42
43

Artikel 3:20 sub 1 APV Emmen.
Vanaf dit punt wordt alleen de exploitant nog genoemd en niet meer de beheerder. Dezelfde bepalingen die voortkomen uit de APV Emmen, gelden voor de exploitant en voor de beheerder.
In art. 3:21 lid 2 sub c APV Emmen staat nog steeds art. 250a Sr (oud). Daarnaast is het opmerkelijk dat
volgens dit lid de beheerder en/of exploitant een keer onherroepelijk veroordeeld mag zijn vanwege
mensenhandel en nog een vergunning kan ontvangen. Dit lid bepaalt: “De exploitant en beheerder
zijn niet binnen de laatste vijf jaar bij tenminste twee rechterlijke uitspraken onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van vijfhonderd euro of meer of tot een andere hoofdstraf
als bedoeld in […] art. 250a (oud) wetboek van Strafrecht”.
Art. 3:22 lid 1 sub b APV Emmen.
Art. 3:25 APV Emmen.
Art. 3:26 APV Emmen.
Dit kan anders liggen zodra sprake is van een ‘seksinrichting’ zoals gedefinieerd in de APV.
Het document ‘Nadere regels prostitutiebedrijven in verband met de arbeidsomstandigheden, veiligheid en gezondheidszorg op grond van art. 2:48 APV van de APV [Emmen]’, is als bijlage van een brief
meegestuurd aan de exploitanten van prostitutiebedrijven (i.o.m.) gemeente Emmen (brief van 2 januari 2002, afkomstig van B. Nijmeijer).

Gemeente Emmen

59

[…] vanuit het Samenwerkingsconvenant44 prostitutiebeleid.”45 Ook wordt in hetzelfde document gesproken over de optie dat de Drentse gemeenten de controle van seksbedrijven samen moet gaan oppakken met de politie, opdat bij de politie capaciteit vrijkomt ten behoeve van de opsporing van loverboys, mensenhandel en andere illegale vormen van prostitutie.

4.2.3 Gemeente in de regio
Op regionaal niveau is er meer aandacht voor de aanpak van mensenhandel en het voorkomen van misstanden in de prostitutie. Zo blijkt uit de ‘Discussienotitie Mensenhandel’46 dat in Drenthe al enkele
jaren een “regiegroep prostitutie” bestaat onder ambtelijk voorzitterschap van de gemeente Emmen.47
De regiegroep komt drie tot vier keer per jaar bij elkaar en de Regionale Beheersdriehoek48 fungeert als
stuurgroep.49 De regiegroep heeft in eerste instantie als taak gekregen om na te gaan hoe op gezamenlijke wijze het toezicht op de legale prostitutiesector opgepakt kan worden. Dit takenpakket is naar
aanleiding van een presentatie in de Regionale Beheersdriehoek50 door het OM en KLPD op 8 december
2010 uitgebreid. De regiegroep kreeg de taak erbij om een bewustwordingsbijeenkomst voor burgemeesters van Drenthe te organiseren met het thema “Bestuurlijke samenwerking mensenhandel”,
welke is gehouden op 2 september 2011.51 Daarnaast kreeg de regiegroep ook de taak om het thema
mensenhandel extra te verdiepen.
In navolging van de bewustwordingsbijeenkomst heeft zowel het OM als de politie aangegeven ideeën
te hebben hoe het vervolgtraject ingericht kan worden om te komen tot een integrale aanpak van mensenhandel. De bal is daarop bij de verschillende gemeenten gelegd in het Regionaal College52, hetgeen
op regionaal niveau heeft geleid tot de vaststelling van een tweetal knelpunten.53 Het eerste is dat gemeenten onderling naar elkaar kijken met de verwachting dat de ander het thema mensenhandel wel
zal oppakken. Het tweede knelpunt is dat de gemeenten cijfers van de politie en het OM verwachten op
basis waarvan zij bestuurlijke acties kunnen ondernemen en dat, tegelijkertijd, politie en OM gezamenlijk met het bestuur willen optrekken om de daadwerkelijke aard en omvang van mensenhandel in

44
45
46

47

48
49
50
51
52
53

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Gemeente Emmen, 2011, p.20.
De Discussienotitie Mensenhandel is vastgesteld in het Regionaal College van Drenthe op 14 december
2011. Deze notitie is toegevoegd als bijlage bij de beantwoording van schriftelijke vragen van B. Wienen
aan het College van Burgemeesters en Wethouders en is beschikbaar via www.assen.nl/dsresource?ty
pe=pdf&objectid=default:32335&versionid=&subobjectname= (geraadpleegd 26 november 2012).
De regiegroep prostitutie bestaat uit vertegenwoordigers vanuit de GGD, gemeenten uit drie districten,
politie, OM, KLPD en afhankelijk van de agenda, het RIEC en Jade. Voorzitter van de regiegroep is een
beleidsadviseur Openbare Orde en Veiligheid van gemeente Emmen.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Interview politie.
De burgemeester van Assen is voorzitter van de Regionale Beheersdriehoek.
Hierbij zijn ook het RIEC, Fier Fryslân en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV)
betrokken geweest.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Dit volgt uit de Discussienotitie Mensenhandel, beschikbaar via www.assen.nl/dsresource?type=pdf&
objectid=default:32335&versionid=&subobjectname= (geraadpleegd 26 november 2012).

60

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Drenthe inzichtelijk te maken.54 De Regionale Beheersdriehoek heeft in navolging hiervan de volgende
taken gegeven aan de regiegroep:
•
•

De politie en OM moeten de aard en omvang van mensenhandel op regionaal niveau inzichtelijk
maken ten behoeve van het bestuur;
Gemeenten moeten aangeven wat zij kunnen en willen betekenen in de aanpak van mensenhandel.55

Een andere, gelijktijdige ontwikkeling binnen de provincie Drenthe die ook van invloed is geweest op
de werkzaamheden van de regiegroep prostitutie, heeft betrekking op recente beleidsontwikkelingen
in Assen.56 Zo heeft de gemeenteraad van Assen57 op 22 maart 2012 de ‘Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid’ vastgesteld, waar de beleidsnotitie genaamd ‘Mensenhandel in Assen’58 uit voortgekomen is. Uit
deze beleidsnotitie blijkt dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat mensenhandel ook voorkomt in Drenthe. Daarnaast wordt er in de beleidsnotitie voor gepleit dat in Assen (en in de gehele
provincie Drenthe) zowel aandacht moet komen voor de daders als de slachtoffers van jeugdprostitutie,
seksuele en economische uitbuiting. De gemeente Assen ziet hier mogelijk een tweeledige rol voor
zichzelf weggelegd. Ten eerste een regierol en ten tweede als partner in de ketensamenwerking als signalerende en interveniërende instantie. In de beleidsnotitie is ook alvast een voorschot genomen op de
regionale ketensamenwerking door vooruitlopend op de beslissing van de gemeenteraad de mogelijke
ketenpartners te vragen om een bijdrage te leveren aan een provinciaal dekkend netwerk en aanpak.
In navolging van deze beleidsnotitie heeft de regiegroep besloten om een regionaal plan van aanpak te
ontwikkelen, welke heeft geresulteerd in de beleidsnotitie ‘Maandewark’.59 Deze beleidsnotitie bevat de
opzet voor regionale en lokale samenwerkingsverbanden en opteert voor het (verder) verdiepen van het
thema mensenhandel. In de beleidsnotitie staat een werkproces beschreven voor de ketensamenwerking van partners uit de strafrechtelijke, bestuurlijke, fiscale en zorgketen60. Zo wordt beschreven hoe
ketenpartners vorm kunnen geven aan een integrale aanpak van mensenhandel met ondersteuning van
het Regionaal Informatie en Expertisecentrum Noord (RIEC Noord)61. Ketenpartners kunnen signalen
inbrengen in het casusoverleg62, informatie uitwisselen door het Regionale (RIEC) convenant te onder-

54

55
56
57
58
59
60
61
62

Deze zienswijze komt ook voort uit de CBA. Uit de aanbeveling volgt dat er gekomen dient te worden
tot een nieuwe aanpak om inzichtelijk te maken in hoeverre er in Drenthe sprake is van mensenhandel
en/of mensensmokkel (discussienotitie Mensenhandel, beschikbaar via www.assen.nl/dsresource?ty
pe=pdf&objectid=default:32335&versionid=&subobjectname=).
Dit volgt uit de discussienotitie Mensenhandel, ibidem.
Assen is de andere regiogemeente van Drenthe en levert tevens de voorzitter van het Regionaal College en de korpsbeheerder voor de Regionale Beheersdriehoek.
De burgemeester van Assen, dhr. K.S. Heldoorn, is korpsbeheerder en de burgemeester van Emmen,
dhr. C. Bijl, is plaatsvervangend korpsbeheerder.
Deze notitie is niet gepubliceerd.
Deze beleidsnotitie is ontwikkeld door het RIEC en de gemeente Emmen in samenspraak met verschillende ketenpartners en toegezonden aan de regionale Beheersdriehoek op 14 mei 2012.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.

Gemeente Emmen

61

tekenen, en gezamenlijke interventiestrategieën op te stellen. Gemeente Emmen en alle andere gemeenten van Drenthe hebben dit convenant reeds ondertekend, net als politie Drenthe, het Arrondissementsparket Assen, de Belastingdienst Noord63, de Inspectie SZW en het Regionale Coördinatiepunt
Fraudebestrijding.
De laatste ontwikkeling is dat de regionale beleidsnotitie ‘Maandewark’ op 30 mei 2012 is ingebracht bij
de vergadering van de Regionale Beheersdriehoek. Het plan van de regiegroep was dat de beleidsnotitie
vervolgens geagendeerd zou worden voor de vergadering van het regionaal college op 20 juni 2012.
Echter, de regionale beheersdriehoek heeft op haar vergadering van 30 mei 2012 besloten om het niet
voor die datum te agenderen, maar geeft daarentegen de regiegroep de ruimte om het te agenderen voor
de vergadering van het Regionaal College na de zomerperiode.64

4.2.4 Aanpak mensenhandel – politie
De politie maakt onderdeel uit van het ketenregieteam. Daarnaast heeft het politiekorps Drenthe het
Prostitutie-Mensenhandelteam (PMT-team) ingericht om in de pas te lopen met de rest van het land.65
Dit team bestaat uit vier rechercheurs en maakt deel uit van de unit vreemdelingenpolitie.66 Dit team
controleert de prostitutiebedrijven (minimaal) eenmaal per twee maanden. Wanneer tijdens de controle niet aan de voorschriften blijkt te zijn voldaan, wordt van het team verwacht dat zij dit doorgeven
aan de burgemeester van de desbetreffende gemeente.
De politiefunctionarissen die deel uitmaken van het PMT-team hebben ook van de gemeente het mandaat gekregen om bestuurlijk toezicht uit te oefenen. De politie is hierover van mening dat de functionarissen van het PMT-team beter met zowel bestuurlijk als strafrechtelijk toezicht belast kunnen zijn,
omdat de betreffende functionarissen op deze manier “op bestuursrechtelijke voet binnen kunnen komen en, indien nodig, op strafrechtelijke voet door kunnen gaan bij het signaleren van mensenhandel.
Gemeenteambtenaren ontberen deze [strafrechtelijke] bevoegdheden en missen de ervaring en kennis
om signalen van mensenhandel te ontdekken”.67Het is echter wel van belang onderscheid te maken

63
64

65

66
67

FIOD-ECD valt onder de Belastingdienst in Noord.
Uit een e-mail van 7 september 2012 van de gemeente aan BNRM staat beschreven waarom de Regionale Beheersdriehoek hiertoe besloten heeft. De beheersdriehoek heeft, gezien de belangen en huidige financiële situatie, de regiegroep gevraagd om het plan van aanpak te herschrijven zodat de integrale aanpak zoveel mogelijk ingebed wordt binnen de bestaande sa­men­wer­kings­verbanden. Het
voorgestelde plan van aanpak ‘Maandewark’ zal conform de wensen van de regionale beheersdriehoek
aangepast worden en in een later stadium aangeboden worden aan het Regionaal College.
“Door het instellen van een mensenhandelteam voldoet politie Drenthe aan de landelijke afspraken”
(bron: Veiligheidsplan 2011-2014, onder 6.5, beschikbaar via www.hoogeveen.nl/bis/Bestuur_en_Organisatie/College_van_B_W/Documenten_van_B_W/2011/Januari/BenW_voorstel_Vaststelling_Integraal_Veiligheidsplan_Hoogeveen_2011_2014:9468/Integraal_Veiligheidsplan_Hoogeveen_
2011_2014:9469/Veiligheidsplan_Drenthe_2011_2014 (laatst geraadpleegd 16 november 2011).
Interview politie; Notitie Mensenhandel in Assen, 2012 (niet gepubliceerd).
Interview politie. In ditzelfde interview stelt de politie tevens dat de gemeente voornamelijk verantwoordelijkheden afschuift op de politie.

62

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

tussen de bevoegdheden op grond van het uitoefenen van (bestuurlijk) toezicht en de bevoegdheden op
grond van het strafrecht. Daarbij hoeft ‘sfeercumulatie’ op zich niet problematisch te zijn.68

4.3

Aanpak mensenhandel in de praktijk

Uit de voorgaande beschrijving komt naar voren dat gemeente Emmen vooralsnog geen specifiek beleid
heeft op het gebied van mensenhandel. Het bestaande beleid is voornamelijk gericht op het tegengaan
van misstanden in de vergunde prostitutiebranche. Weliswaar blijken beleidsplannen ontwikkeld te zijn
voor een regionale aanpak van mensenhandel, echter deze zijn nog niet aangenomen. In de volgende
paragrafen zal nagegaan worden in hoeverre er in de praktijk een (integrale) aanpak van mensenhandel
tot stand is gekomen. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de factoren die ten grondslag liggen aan
het ontbreken van (formeel beleid voor) een ketenaanpak van mensenhandel.

4.3.1 Samenwerking met ketenpartners
Uit de interviews komt naar voren dat er naast het RIEC Noord nog andere samenwerkingsverbanden
zijn die ingezet zouden kunnen worden op het terrein van mensenhandel. Zo is sinds 2009 een Veiligheidshuis69 operationeel in Drenthe met drie verschillende vestigingen, te weten in Assen, Hoogeveen
en Emmen. De Veiligheidshuizen worden omschreven als een “lokaal samenwerkingsverband van partijen dat zich richt op de gezamenlijke verbetering van de veiligheid”.70 In het Veiligheidshuis is het
mogelijk gemaakt “de veiligheidsketen efficiënter, kwalitatief beter, en effectiever te laten werken”.71 In
het Veiligheidshuis wordt ingezet op het integrale interventietype. Dit houdt in dat sprake is van een
persoonsgerichte, groepsgerichte en gebiedsgerichte aanpak. Het Veiligheidshuis verbindt als het ware
drie verschillende ketens, de zorgketen, de strafrechtelijke keten en de bestuursrechtelijke keten (en er
is zelfs sprake van het verbinden van de fiscale keten). De verschillende ketenpartners72 die deelnemen
aan het Veiligheidshuis hebben daartoe een speciaal samenwerkingsconvenant getekend. Het uiteinde-

68

69
70

71
72

Van der Meij & Van der Leun, 2010, p.79, verwijzend naar de uitspraak waarin de Hoge Raad ten aanzien
van sfeercumulatie als uitgangspunt heeft gegeven dat het gebruik van toezichtsbevoegdheden ten
behoeve van de opsporing is toegestaan, mits de aan de verdachte in het kader van de opsporing toekomende rechten zijn gewaarborgd en mits de toezichtsbevoegdheden niet uitsluitend worden aangewend voor opsporingsdoeleinden, HR 13 mei 1997, NJ 1998, 481.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Arrondissementaal Justitieel Beraad Drenthe, Inrichtingsplan Veiligheidshuis Drenthe (deel 1). Strategie en een praktische uitwerking voor de totstandkoming van het Veiligheidshuis Drenthe, 2008,
Drenthe: auteur, beschikbaar via www.veiligheidshuisdrenthe.nl/cms/bijlagen/20081204_Inrichtingsplan_Veiligheidshuis_Drenthe.pdf.
Ibidem, p.3.
De volgende ketenpartners zijn aangesloten bij het Veiligheidshuis: OM, Regiopolitie Drenthe, Raad
voor de Kinderbescherming, Reclassering Nederland, Dienst Justitiële Inrichtingen (PI Noord, PI Ter
Apel en JJI De Veenpoort), Verslavingszorg Noord Nederland, Nederlands Instituut voor Forensische
Psychiatrie en Psychologie, Bureau Jeugdzorg Drenthe, Leger des Heils, Halt Noord Nederland, Gemeenten (gemeenten in Drenthe worden binnen Veiligheidshuis vertegenwoordigd door Assen,
Hoogeveen en Emmen), GGD Drenthe, GGZ Drenthe en verschillende agendapartners (Inrichtingsplan
Veiligheidshuis Drenthe), Meldpunt Huiselijk Geweld en Advies Meldpunt Kindermishandeling.

Gemeente Emmen

63

lijke doel van het Veiligheidshuis is met de verschillende ketenpartners te komen tot een integraal interventieadvies, dat is gebaseerd op een combinatie van zorg, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke
handhaving.73 “In Drenthe staan [in het Veiligheidshuis] de thema’s Veelplegers, Huiselijk geweld, Nazorg en Jeugd centraal”.74
Naast deze twee samenwerkingsverbanden zijn ook initiatieven waarneembaar die minder structureel
van aard zijn. Zo blijkt uit de interviews met de politie dat de GGD enkele keren per jaar met het PMTteam meegaat om te controleren op hygiënevoorschriften in de seksbedrijven. Daarnaast blijkt uit de
interviews met de gemeente en de politie dat het idee bestaat om op gezamenlijke wijze de prostitutiecontroles uit te gaan voeren.75 Volgens dit plan zou de gemeente een aantal gemeenteambtenaren als
bestuurlijke toezichthouders aanwijzen, die belast worden met het controleren of de bepalingen, zoals
deze zijn neergelegd in de APV, worden nageleefd.76
Verder geeft de politie in haar interview aan dat korte lijntjes bestaan in gemeente Emmen, maar ook
op regionaal niveau en dat bij misstanden men ‘elkaar wel weet te vinden’.77 Dit beeld wordt ondersteund door verschillende interviews, waaruit blijkt dat er voornamelijk ad hoc samenwerking, in plaats
van structurele samenwerking, bestaat tussen verschillende organisaties op casusniveau.
Uit de interviews komt naar voren dat, ondanks verschillende pogingen van ketenpartners, er in de praktijk nog geen geoperationaliseerde regionale of lokale samenwerkingsverbanden actief zijn op het terrein van mensenhandel. Zo heeft de Regionale Beheersdriehoek nog geen opdracht gegeven aan het
RIEC Noord, hetgeen tot gevolg heeft dat het RIEC Noord geen rol in Emmen noch in Drenthe speelt in

73

74
75
76

77

Arrondissementaal Justitieel Beraad Drenthe, Inrichtingsplan Veiligheidshuis Drenthe (deel 1). Strategie en een praktische uitwerking voor de totstandkoming van het Veiligheidshuis Drenthe, 2008,
Drenthe: auteur, p.3, beschikbaar via www.veiligheidshuisdrenthe.nl/cms/bijlagen/20081204_Inrichtingsplan_Veiligheidshuis_Drenthe.pdf.
Veiligheidshuis Drenthe, Nieuwsbrief 2, juli 2009, beschikbaar via www.veiligheidshuisdrenthe.nl/?nl/
nieuwsbrief/2/ (geraadpleegd 20 augustus 2012).
In de Korpsmonitor 2010 is ook de prognose voor 2011-2012 opgenomen dat “het toezicht zoveel mogelijk overgedragen wordt aan de gemeenten” (Werson & Den Hertog, 2012, p. 27).
Volgens de gemeente gaan de gemeentelijke ambtenaren mee op controle om de politie (financieel)
te ontlasten. De politie Drenthe heeft bijna ‘onder curatele’ gestaan vanwege de slechte financiële situatie. Daarop is besloten dat de gemeente dit takenpakket op zich zou gaan nemen, tevens met het doel
dat de politie de capaciteit krijgt om de focus te verleggen naar niet-vergunde en illegale vormen van
prostitutie en mensenhandel (interview gemeente Emmen). Formeel en bestuursrechtelijk ligt de
handhavende taak in de prostitutiesector echter bij de gemeente zelf die deze taak vervolgens kan
mandateren aan de politie. In veel gemeenten is sprake van een zodanige mandatering, terwijl hier,
andersom, niet altijd financiering door gemeenten tegenover staat.
Overigens blijkt uit de Korpsmonitor 2010, dat het politiekorps Drenthe ook vindt “dat er sprake is van
een goede samenwerking met ketenpartners” (Werson & Den Hertog, 2011, p. 27).

64

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

de operationele aanpak van mensenhandel.78 Het RIEC Noord betreurt dit en ziet in de toekomst graag
“dat Drenthe trendvolger wordt van Friesland”, waar wel een sluitende ketenaanpak van mensenhandel
tot stand gekomen is.79 Ook het Veiligheidshuis is niet actief op mensenhandel, want in het Veiligheidshuis “Drenthe staan [enkel] de thema’s Veelplegers, Huiselijk geweld, Nazorg en Jeugd centraal”.80 Hieruit wordt opgemaakt dat mensenhandel geen thema81 is binnen het Veiligheidshuis Drenthe.82
Op het gebied van overige uitbuiting is er ook geen sprake van een structureel samenwerkingsverband.83
De gemeente geeft aan dat op dit terrein ontwikkelingen plaatsvinden die kunnen leiden tot meer gestructureerde samenwerkingsverbanden, mits met de geplande actie Octopus (zie kader) signalen van
mensenhandel en in het bijzonder overige uitbuiting naar boven komen.
Octopus
De gemeente heeft in het voorjaar 2012 met de politie, de brandweer, bouw- en woningtoezicht,
Belastingdienst en medewerkers van het GBA multidisciplinaire controles uitgevoerd, met name
om vormen van mensenhandel te signaleren. De actie Octopus was gericht op kamerverhuurbedrijven, verloederde huizen, horeca en bedrijventerreinen. Uit het interview met de gemeente blijkt
tevens dat de actie niet gericht was op uitbuiting binnen de land- en tuinbouw84, omdat er ten
eerste geen signalen van uitbuiting zouden zijn en ten tweede omdat de gemeente “de stigmatisering van de landbouw wil voorkomen, want de land- en tuinbouw zit al [financieel] in de knel en de

78

79
80
81
82

83
84

Wel is het RIEC betrokken bij alle integrale overleggen betreffende dit onderwerp. Het RIEC heeft samen met de gemeente Emmen en in overleg met de verschillende ketenpartners het voorstel ontwikkeld om te komen tot een ketenaanpak in Drenthe. Dit voorstel is neergelegd in het voorgestelde plan
van aanpak met het doel een integrale aanpak op te zetten op regionaal niveau. Het plan is getiteld
‘Ketenaanpak Mensenhandel Drenthe: Maandewark’ (Wilms & Wierda, 2012). Zie ook §4.2.3.
Interview RIEC Noord, 18 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview
RIEC Noord”.
Veiligheidshuis Drenthe, Nieuwsbrief 2, juli 2009, beschikbaar via www.veiligheidshuisdrenthe.nl/?nl/
nieuwsbrief/2/ (geraadpleegd 20 augustus 2012).
Ook is er geen geld om het Veiligheidshuis verder uit te bouwen (interview gemeente Emmen).
Dit volgt onder meer uit het inrichtingsplan van het Veiligheidshuis en interviews met de gemeente,
de politie en het OM. Het OM constateert daarnaast een overlap tussen de activiteiten van het Veiligheidshuis en het RIEC. Het idee is dat het Veiligheidshuis zich gaat bezighouden met lokale problematiek en het RIEC met de aanpak van de georganiseerde misdaad op regionaal niveau. Ook heeft het OM
zorgen geuit met betrekking tot private partijen (bijvoorbeeld hulpverlenende instanties) als onderdeel van het Veiligheidshuis, met het oog op de strafrechtelijke vervolging. Dit komt mede door onduidelijkheden in het convenant die gebruikt wordt in het Veiligheidshuis waardoor bijvoorbeeld de
Belastingdienst terughoudend is met het delen van informatie. Dit laatste betreurt het OM omdat de
Belastingdienst wordt gezien als een belangrijke partner (interview met het OM, 16 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview OM”).
Uit de Korpsmonitor 2010 blijkt dat er in 2010 geen samenwerking is geweest tussen het politiekorps
Drenthe enerzijds en de Arbeidsinspectie en SIOD anderzijds (Werson & Den Hertog, 2011, p.27).
Dit lijkt een opmerkelijke keuze te zijn wanneer met de actie wordt beoogd om de aard en omvang van
mensenhandel in Drenthe in kaart te brengen. Immers als meest voorname risicosector binnen Drenthe op het terrein van overige uitbuiting wordt de land- en tuinbouw genoemd

Gemeente Emmen

65

gemeente wil de land- en tuinbouw niet zonder reden in een kwaad daglicht stellen”.85 De gemeente heeft er naar gestreefd om op deze manier te voldoen aan de opdracht van de burgemeester om de aard en omvang van mensenhandel in kaart te brengen en om als input te dienen voor
de verdere discussie die plaatsvindt in het Regionaal College ten aanzien van de bestuurlijke aanpak
van mensenhandel. Deze actie heeft geen concrete signalen mensenhandel opgeleverd.86

Dat op lokaal niveau nog geen aanpak van mensenhandel tot stand is gekomen, lijkt voornamelijk te liggen aan de opstelling van gemeente Emmen. De gemeente geeft aan geen formele aanpak opgesteld of
aangenomen te hebben, omdat volgens haar “tot dusverre onvoldoende signalen zijn om daaraan aandacht te geven”.87 Het is door de politie en het OM niet voldoende aannemelijk gemaakt dat mensenhandel
een probleem is binnen de gemeente- en/of regiogrenzen. Ter ondersteuning hiervan verwijst de gemeente naar de CBA uit 2010 en de Korpsmonitor 2010, op basis waarvan de gemeente de conclusie heeft getrokken dat weinig tot geen mensenhandel voorkomt in Drenthe.88 De politie en het OM zetten hier tegenover
dat zonder het aanstellen van een ketenregisseur89 en een regiocoördinator90, plus het instellen van een
ketenregieteam de aard en omvang van mensenhandel binnen Drenthe niet in kaart gebracht kan worden,
laat staan effectief bestreden kan worden.91 De gemeente zegt hierover het volgende:
“Zonder een dergelijke probleemschets van de aard en de omvang is het voor de burgemeester
van Emmen niet mogelijk om ten tijde van de economische crisis waarin de gemeentes de broekriem aan moeten halen, financiële middelen vrij te maken”.92

85
86
87
88

89

90

91
92

Interview gemeente Emmen.
De laatste informatie stamt van 14 mei 2012. In verband met het feit dat er informatie is verzameld tot en met
31 mei 2012, is na deze periode geen nieuwe informatie opgevraagd met betrekking tot de actie Octopus.
Interview gemeente Emmen.
Uit de CBA volgt dat “er geen aanwijzingen zijn dat de omvang van mensenhandel toeneemt ten opzichte van voorgaande jaren. […] Wel staat in de CBA dat in Drenthe een gunstig vestigingsklimaat voor
prostitutie is. […] Door mensenhandel als speerpunt aan te wijzen zowel landelijk als regionaal heeft
dit geleid tot een beter zicht op de werkwijzen van de criminele samenwerkingsverbanden, dit komt
tot uiting door een toename aan mutaties in Drenthe” (Discussienotitie Mensenhandel, 2011, p.2,
beschikbaar via www.assen.nl/dsresource?type=pdf&objectid=default:32335&versionid=&subobjectn
ame=). Tevens volgt uit de CBA dat “door sluiting van seksinrichtingen het zicht op de prostitutie en de
criminaliteit daaromheen beperkt wordt. In de CBA wordt de aanbeveling gedaan om tot een nieuwe
aanpak te komen om inzichtelijk te maken in hoeverre in Drenthe sprake is van mensenhandel […]
(Discussienotitie Mensenhandel 2011, p.3).
Een ketenregisseur zou vanaf het begin een zaak goed kunnen opbouwen met startinformatie afkomstig vanuit verschillende ketenpartners (interview OM). Zie ook de begrippenlijst voor een beschrijving
van deze term.
Uit het interview met het OM komt het beeld naar voren dat geen burgemeester, in het licht van de
bezuinigingen, zijn vingers wil branden aan de financiering van een regiocoördinator en/of een ketenregisseur. Zie ook de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Interview politie; interview OM.
In het interview met de gemeente Emmen wordt de prioriteit van de aanpak van mensenhandel binnen de gemeente beeldend geschetst: “De betaald voetbal club Emmen heeft een grotere prioriteit dan
mensenhandel op dit moment. Het volk wil brood en spelen”.

66

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Deze discussie lijkt (deels) ten grondslag te liggen aan de impasse die momenteel bestaat in de provincie
Drenthe. De gemeenten willen eerst het probleem van mensenhandel in kaart gebracht zien, alvorens
zij (financiële) middelen beschikbaar stellen. De politie en het OM geven aan dat zonder de inzet van
(financiële) middelen het probleem niet in kaart gebracht kan worden. De impasse is volgens meerdere
respondenten te doorbreken door het aanstellen van een ‘bestuurlijk trekker’.93 Deze bestuurlijk trekker94 moet fungeren als aanjager en regievoerder om te komen tot een ketensamenwerking.

4.3.2 Samenwerking in de regio
Naast de voorgaande discussie is nog een andere (mogelijke) oorzaak aan te wijzen voor het uitblijven
van een specifieke aanpak. Verschillende ketenpartners wijten het uitblijven hiervan aan een gebrek aan
leiderschap en taakverdeling tussen de twee regiogemeenten van Drenthe, te weten Assen en Emmen.
De burgemeesters van beide gemeenten lijken naar elkaar te wijzen op dit punt, hetgeen tot gevolg heeft
dat geen van de burgemeesters zich daadwerkelijk heeft ontfermd over het probleem mensenhandel op
regionaal niveau. Er is volgens het OM sprake van struisvogelpolitiek in Drenthe.
Ondanks de reeds genoemde knelpunten zijn er verschillende initiatieven geweest om ketensamenwerking op het gebied van mensenhandelbestrijding vorm te geven. Het eerste initiatief komt vanuit de
Regionale Beheersdriehoek die de regiegroep prostitutie95 tot stand heeft gebracht onder voorzitterschap van de beleidsambtenaar van Openbare Orde en Veiligheid, werkzaam bij de gemeente Emmen96.
Deze regiegroep had in eerste instantie tot doel het vergroten van het zicht op de vergunde prostitutie
middels ketensamenwerking. Pas in een later stadium zijn daaraan een tweetal andere taken toegevoegd, te weten: het verder verdiepen van het thema mensenhandel en het voorbereiden en organiseren
van een besloten bewustwordingsbijeenkomst voor burgemeesters op het thema mensenhandel op 2
september 2011. Het OM meldt dat na de bewustwordingsbijeenkomst verschillende burgemeesters uit
de regio Drenthe te kennen gaven dat ze “de aard en de ernst van mensenhandel begrijpen. Toch heeft
dit niet geleid tot een grote betrokkenheid noch tot een nadere invulling [van de ketensamenwerking]”.97
Het gebrek aan prioriteit bij de Regionale Beheersdriehoek (voorgezeten door de burgemeester van Assen) lijkt mede debet te zijn aan de opgelopen vertraging van het laatste initiatief (beleidsnotitie ‘Maandewark’) om te komen tot een regionale ketenaanpak.

93
94
95
96
97

Interview met Jade, 17 januari 2012. Hierna wordt naar dit interview verwezen als “interview Jade”; interview OM.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De regiegroep bestaat uit vertegenwoordigers vanuit de GGD, gemeenten uit drie districten (Assen,
Emmen en Hoogeveen), politie, OM, KLPD en afhankelijk van de agenda, het RIEC en JADE.
Het OM geeft aan dat een burgemeester wenselijker zou zijn als voorzitter van de regiegroep, omdat
deze over beslissingsbevoegdheid bezit in tegenstelling tot een beleidsmedewerker (interview OM).
Interview OM.

Gemeente Emmen

67

4.3.3 Informatiepositie98
Uit de verschillende interviews komt het beeld naar voren dat de informatiepositie op seksuele uitbuiting binnen de gemeente (en de provincie Drenthe) voor verbetering vatbaar is.99 Het OM gaat een stap
verder en geeft aan dat gezien de hoeveelheid signalen mensenhandel afkomstig uit Drenthe, het opmerkelijk genoemd kan worden dat zo weinig preweegdocumenten100 door de politie zijn aangeleverd
op seksuele en overige uitbuiting. De verklaring voor het relatief lage aantal preweegdocumenten moet
volgens het OM gezocht worden in de slechte informatiepositie.
Met betrekking tot de informatiepositie geeft de gemeente aan dat er geen zicht is op de niet-vergunde
prostitutiesector, zoals de thuiswerkers. Daarnaast zijn er vanuit de gemeente zelf geen ambtenaren die
als toezichthouders meegaan met de prostitutiecontroles, waardoor mogelijk niet tot nauwelijks gecontroleerd wordt op bestuurlijke voorschriften die verbonden zijn aan de vergunning voor seksinrichtingen en signalen gemist kunnen worden.101 Ook bestaat binnen de gemeente geen lokaal meldpunt102
waar signalen van mensenhandel gemeld kunnen worden.103 Verder blijkt ook dat de gemeente weinig
activiteiten heeft ondernomen op het terrein van mensenhandel.104 Wel blijkt uit de interviews dat door
de politie incidenteel op casusniveau informatie wordt gedeeld met de gemeente middels bestuurlijke
rapportages. Deze worden meegenomen bij de aanvraag van vergunningen en kunnen leiden tot een
weigering of een intrekking van een bestaande vergunning.105 Daartegenover beschikt de gemeente over
voor de politie relevante bestuurlijke informatie. Hoewel de gemeente en politie informatie kunnen
delen, heeft dit niet geleid tot een onderzoek noch tot nieuwe informatie over criminele samenwerkingsverbanden.106
De politie geeft een aantal mogelijke verklaringen voor de slechte informatiepositie. Zo geeft de politie
aan niet te beschikken over voldoende capaciteit, hetgeen inhoudt dat bij een groot onderzoek, of enkele kleinere onderzoeken, er al niet meer genoeg capaciteit is om andere signalen op te volgen en/of

98
99

100
101
102
103

104
105
106

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Dat de informatiepositie in Drenthe voor verbetering vatbaar is, wordt ook naar voren gebracht door
de maatschappelijk werk organisatie Noordermaat. Noordermaat hield in 2011 elke week een spreekuur voor prostituees en constateerde het volgende: “Prostitutie en vrouwenhandel komen véél meer
voor in Drenthe dan wordt gedacht”, beschikbaar via www.rtvdrenthe.nl/nieuws/meer-prostitutie-envrouwenhandel-drenthe-dan-gedacht (geraadpleegd 15 augustus 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Wel zijn er medewerkers van het PMT-team gemandateerd door de burgemeester om bestuurlijk toezicht uit te oefenen (interview gemeente Emmen; interview politie).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De politie geeft in haar interview aan dat zij heeft voorgesteld het meldpunt loverboys onder te brengen bij de GGD. Dit kon toentertijd echter niet gerealiseerd worden. GGD geeft wel aan dat dit meldpunt mogelijk bij Meldpunt huiselijk geweld ondergebracht zou kunnen worden (interview GGD, 19
januari 2012. Hierna wordt naar dit interview verwezen als “interview GGD”).
Interview met Wittelte, 19 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview
Wittelte”; interview gemeente Emmen; interview politie; interview OM.
Interview gemeente Emmen; interview politie.
Interview gemeente Emmen; interview politie.

68

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

prostitutiecontroles uit te voeren.107 De korpsexpert mensenhandel geeft in zijn interview aan dat er ook
mogelijk een gebrek is aan expertise bij het PMT-team. Leden van de vreemdelingenpolitie (die onderdeel uitmaken van het PMT-team) zijn mogelijk niet genoeg opgeleid in het uitoefenen van de relevante bijzondere opsporingsbevoegdheden.108 Volgens de korpsexpert zouden zij bij een juist gebruik
van deze bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk meer resultaat kunnen halen uit controles,
signalen en aangiftes. Ook geeft de korpsexpert aan dat het mogelijk is dat bij de prostitutiecontroles
signalen gemist worden door het PMT-team. De kans hierop is aanwezig omdat het PMT-team het vertrouwen van de prostituee verliest door openlijk te praten met exploitanten. Ook geeft de korpsexpert
aan dat tijdens controles meer geobserveerd zou moeten worden en dat het team voorafgaand aan de
controle over meer (bestuurlijke) informatie zou moeten beschikken.109
Wel geeft de politie aan dat de informatie-uitwisseling tussen het bestuur en de politie via ‘korte lijntjes’
loopt en goed te noemen is.110 Het OM betwijfelt dit en vermeldt dat het huidige contact niet voldoende
structureel is voor het bewerkstelligen van een goede informatiepositie. Er dient een structureel ketenoverleg te komen op regionaal niveau. De reden waarom de politie111 hier volgens het OM (nog) sceptisch tegenover staat is dat “de politie [in regio Drenthe112] weinig ervaring heeft met het ketenoverleg
en daardoor niet goed begrijpt welke voordelen dit kan opleveren om een beter beeld te krijgen van de
problematiek en wat het voor meerwaarde heeft om mensenhandel over de gehele linie aan te
pakken”.113
Met betrekking tot overige uitbuiting geeft het OM aan dat deze vorm van uitbuiting nog onderschat
wordt in Drenthe en hier nog niet voldoende zicht op is. In aanvulling hierop geeft de politie ook aan
geen specifiek toezicht uit te oefenen in andere risicosectoren dan de seksindustrie.114 Volgens de politie
is hiervoor niet voldoende capaciteit beschikbaar. Daarnaast geven de gemeente en de SIOD aan dat er
ook geen zicht is op de buitenlandse migranten die werkzaam zijn in de kassen, land- en tuinbouw en
horeca binnen de gemeente Emmen. De SIOD vermeldt vervolgens in haar interview dat er een gebrek
is aan signalen vanuit de verschillende (bestuurlijke) instanties. Ook geeft de SIOD aan dat zij het idee
hebben dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de informatie die zij verstrekken aan de gemeente dan
wel de politie. Daarnaast komt uit het interview met de Arbeidsinspectie naar voren dat de SIOD de
meest voor de hand liggende, en enige instantie is waar zij signalen van mensenhandel melden. Er be-

107

108
109

110
111
112
113
114

Dit volgt tevens uit de interviews met de verschillende ketenpartners (interview met Nidos, 10 april
2012. Hierna wordt naar dit interview verwezen als “interview Nidos”; interview Jade; interview OM;
interview RIEC Noord; interview gemeente Emmen).
Interview politie.
Hoewel volgens de korpsexpert het toezicht op punten verbeterd kan worden, blijkt uit de Korpsmonitor 2010 dat het politiekorps Drenthe op het aandachtsveld Toezicht op alle punten conform norm
scoort (Werson & Den Hertog, 2011, p.26).
Ook uit de Korpsmonitor 2010 volgt het beeld dat het politiekorps Drenthe de samenwerking met het
bestuur als goed betiteld (Werson & Den Hertog, 2011, p.27).
Het OM maakt hier een onderscheid tussen de korpsleiding en de politie ‘op de werkvloer’. Volgens het
OM ziet de korpsleiding hiervan wel de meerwaarde.
Toevoeging van de auteur.
Interview OM.
De politie geeft aan wel betrokken te zijn bij controles in de Chinese horeca.

Gemeente Emmen

69

staat op lokaal noch regionaal niveau een meldpunt waar dergelijke signalen gemeld kunnen worden.
Uit het interview met de SIOD komt tot slot het beeld naar voren dat elke organisatie louter de belangen
van de eigen organisatie behartigt en dit nadelige gevolgen heeft voor het samenwerken en het uitwisselen van informatie op het gebied van overige uitbuiting.
De gemeente en politie spraken in hun interviews de verwachting uit dat de informatiepositie op overige uitbuiting verbeterd zou worden met de actie Octopus. Tevens zou deze actie moeten leiden tot een
verbeterde samenwerking tussen de verschillende (relevante) instanties met het oog op het bestrijden
van overige uitbuiting in de toekomst. Ten tijde van dit onderzoek liep deze actie nog.

4.3.4 Aansluiting op zorgketen
Hoewel Drenthe een bijzondere positie inneemt in vergelijking met de rest van Nederland als het aankomt op de opvang en begeleiding van slachtoffers van mensenhandel115, bestaat er geen structureel
samenwerkingsverband tussen de gemeente, de politie en het OM enerzijds en de zorg- en hulpverleningsinstanties anderzijds. Als voornaamste reden hiervoor wordt het gebrek aan een regiocoördinator
aangevoerd.116 Wel bestaan er ad hoc contacten tussen de verschillende instanties uit de opsporingsketen en verschillende zorginstanties op casusniveau.
Echter, deze ad hoc contacten zijn volgens verschillende respondenten niet voldoende om de ervaren
knelpunten weg te nemen. Zo zou door het gebrek aan een regiocoördinator een versnippering bestaan
in de hulpverlening aan (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel. Voornamelijk op het gebied van
prostitutie wordt dit als knelpunt ervaren. Er is momenteel geen (afgestemd) aanbod met betrekking tot
maatschappelijke en psychosociale hulpverlening voor prostituees, hetgeen tot gevolg kan hebben dat
signalen van mensenhandel (structureel) gemist worden. De GGD, die het inloopspreekuur voor prostituees organiseert, geeft in dit verband ook aan dat zij niet over voldoende expertise beschikt om mensenhandel te signaleren en dat als signalen wel worden opgevangen, ze niet weet waar ze deze kwijt
kan.117 De regiocoördinator zou in het oplossen van deze knelpunten een rol kunnen vervullen.

115

116
117

In Drenthe worden gemiddeld rond de 100 slachtoffers van mensenhandel opgevangen. Nergens in
Nederland worden zoveel slachtoffers, afkomstig uit het hele land, opgevangen. Drenthe kent ook als
enige regio in Nederland een beschermde opvang waar alleenstaande minderjarige vreemdelingen
opgevangen worden die (mogelijk) slachtoffer zijn van mensenhandel. Daarnaast worden in de regio
Drenthe - in het kader van de pilot categorale opvang slachtoffers mensenhandel (COSM) – ook mannelijke slachtoffers van mensenhandel opgevangen. Tot slot bieden opvanginstellingen in Drenthe
ook onderdak aan andere groepen slachtoffers (interview Jade; interview Wittelte; gesprek met Fier
Fryslân, 17 januari 2012. Hierna zal naar dit gesprek worden verwezen als “gesprek Fier Fryslân”).
Interview RIEC Noord; interview Wittelte; interview Jade; interview OM; interview GGD.
In het kader hiervan geven verschillende zorginstellingen ook aan dat de stap naar de politie (in sommige gevallen) te groot is. Zo willen zij het vertrouwen van de mogelijke slachtoffers van mensenhandel niet beschamen. De regiocoördinator zou volgens hen een goede verbinding kunnen zijn tussen
de opsporingsinstanties en de zorginstanties (interview GGD; interview Jade; interview Wittelte; gesprek Fier Fryslân).

70

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Ook wordt als knelpunt ervaren dat bij gesignaleerde slachtoffers van mensenhandel het onduidelijk is
welke (crisis-)opvang binnen de regio vrij is en ook geschikt is.118 Dit kan leiden tot vertraging in het
plaatsen van het slachtoffer binnen de regio, maar kan ook tot gevolg hebben dat het slachtoffer buiten
de regio geplaatst wordt. De politie geeft aan dat dit laatste het opsporingsonderzoek kan frustreren. Als
laatste knelpunt geeft zorgcentrum Wittelte119 aan dat de dossieroverdracht tussen instellingen (zowel
residentieel als ambulant) nog weleens tekort schiet. De regiocoördinator zou hierin een rol kunnen
spelen als regievoerder in het (zorg-)traject van het slachtoffer.
Door het gebrek aan een regiocoördinator in de regio Drenthe neemt momenteel de regiocoördinator
van Groningen120 de coördinatie rondom prostitutie voor haar rekening en de regiocoördinator van
Friesland het plaatsen en begeleiden van slachtoffers van mensenhandel. Echter, door het gebrek aan
coördinatie in Drenthe, is deze constructie noodgedwongen tot stand gekomen en behelst geen structurele oplossing.121 Daarom geven verschillende (zorg-)instanties aan een regiocoördinator te willen.122
Overigens blijkt uit de verschillende interviews dat het gebrek aan een regiocoördinator niet alleen heeft
geleid tot knelpunten binnen de regio, maar ook tot regionaal overstijgende knelpunten. De regiocoördinator van Friesland en de medewerkers van zorgcentrum Wittelte geven aan dat er vanuit het land
aanvragen komen om slachtoffers te plaatsen, maar dat het lastig is binnen Drenthe geschikte en beschikbare opvang te vinden. Dit wordt veroorzaakt door het gebrek aan een regiocoördinator die over
deze kennis beschikt. Dit heeft tot gevolg dat de instroom van slachtoffers op landelijk niveau mogelijk
gefrustreerd wordt, terwijl er (mogelijk) wel plek vrij is in Drenthe.
Hoewel de eerdergenoemde problemen met betrekking tot de zorg onder de aandacht zijn gebracht, is
hierin door de gemeente Emmen en andere Drentse gemeenten geen verbetering gebracht.123 Volgens
verschillende geïnterviewden deed deze kans zich voor met de pilot Prostitutie Maatschappelijk Werk (zie
kader), maar de gemeente Emmen besloot deze pilot niet te financieren. Eén van de doelstellingen van
de pilot was de versnippering van de zorg binnen Drenthe tegen te gaan en te komen tot een vorm van
zorgcoördinatie op regionaal niveau.

118
119
120
121
122
123

Jade stelt dat ketenpartners te vaak ‘van het kastje naar de muur wordt gestuurd’ wanneer ze op zoek
zijn naar opvang voor slachtoffers (interview Jade).
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Dit betreft de Prostitutiemaatschappelijk medewerker van Noordermaat die tevens fungeert als regiocoördinator van Groningen.
Interview GGD; interview Wittelte; interview Jade.
Jade en GGD geven in hun interviews aan een regiocoördinator te willen leveren, mits hier financiële
ruimte voor wordt gecreëerd (interview Jade; interview GGD).
Interview OM; interview Wittelte; interview GGD; interview Jade; gesprek Fier Fryslân.

Gemeente Emmen

71

Pilot Prostitutie Maatschappelijk Werk
Op het gebied van zorg heeft in Drenthe wel een pilot genaamd Prostitutie Maatschappelijk Werk
gelopen van 1 januari 2011 tot en met 1 januari 2012.124 De aanleiding hiertoe is geweest dat het
inloopspreekuur van de GGD Drenthe125, waarin wordt beoogd de gezondheid van de prostituees
en hun klanten te beschermen, niet voldeed aan de (toenemende) hulpvraag van de prostituees.
Tijdens het spreekuur bleek steeds vaker dat prostituees kampen met problemen op maatschappelijk, relationeel- en/of psychosociaal vlak. De GGD trok toen aan de bel en gaf aan extra hulp
nodig te hebben bij de psychosociale en praktische hulpverlening. Deze kreeg de GGD in de vorm
van de toevoeging van een prostitutie maatschappelijk werker (PMW-werker) aan het inloopspreekuur.126
Met de pilot zijn vijf doelen nagestreefd, te weten het bieden van psychosociale en praktische
hulpverlening, hulpverlening en ondersteuning (op het gebied van wet- en regelgeving), signalering en herintegratie. De PMW medewerker heeft gefunctioneerd als casemanager en heeft daarnaast ook een controlerende functie gehad. Tijdens de gesprekken met de prostituees heeft de
PMW-medewerker onder meer gelet op signalen van mensenhandel, ingezet op bewustwording
en heeft prostituees die eruit willen stappen ondersteund en doorverwezen.
Uit het evaluatierapport van de GGD Drenthe blijkt dat de rol van de PMW-werker nog verder
uitgebouwd zou worden ten behoeve van het opzetten van ketensamenwerking in Drenthe. De
prostitutie maatschappelijk werker zou een bijdrage kunnen leveren aan het opzetten van een
samenwerking die is gericht op zorgcoördinatie. De PMW-medewerker zou op het gebied van
preventie, signaleren, advies, hulp, veilige opvang en begeleiding, alsook bij psychosociale en
juridische ondersteuning en het bieden van een toekomstperspectief een rol kunnen vervullen.127
De PMW-medewerker is gedurende de pilot gefinancierd door de GGD Drenthe en Noordermaat.

124

125

126
127

Uit de interviews met de GGD Drenthe, Noordermaat en het gesprek met de zorgcoördinator uit Friesland kwam het beeld naar voren dat elk van hen onverdeeld positief is over de behaalde resultaten die
de PMW-medewerker heeft behaald tijdens de pilot. Zo blijkt uit de evaluatie van oktober 2011 door de
GGD Drenthe dat de PMW-medewerker 55 korte contacten heeft gehad met prostituees en vier langdurige contacten. Tevens is door de contacten die de PMW-medewerker had met de prostituees het zicht
verbeterd op misstanden binnen de prostitutie. Er zijn indicaties van mensenhandel waargenomen,
echter om (concretere) signalen en misstanden te constateren is regelmatig contact nodig om een
vertrouwensband op te bouwen. Tot slot blijkt uit het voorgestelde plan van aanpak ‘Maandewark’ dat
door de regiegroep prostitutie wordt geopteerd voor een (hernieuwde) voortzetting van de PMW-medewerker (Wilms & Wierda, 2012).
In Assen wordt dit spreekuur eenmaal per twee weken gehouden. In Meppel en Emmen is dit vier keer
per jaar. Ook worden alle seksbedrijven gevestigd in Drenthe tweemaal per jaar bezocht door de GGD
Drenthe (interview GGD).
De PMW-medewerker is aangenomen geweest voor zes uur per week voor de periode van augustus tot
en met december 2011 (interview GGD).
Deze toekomstvisie volgt uit de evaluatie van de pilot. Deze evaluatie is opgemaakt door de GGD Drenthe (interview GGD).

72

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
Per 1 januari 2012 liep deze subsidie af en is een aanvraag ingediend bij de gemeente Emmen.128
De aanvraag is afgewezen129, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat de PMW-medewerker niet meer
actief is in Drenthe.130

Een lokale aanpak van mensenhandel hangt echter niet alleen af van de opstelling van de gemeente,
maar ook van de opstelling van andere ketenpartners.131 In de volgende paragraaf wordt stilgestaan bij
de rol van andere (mogelijke) ketenpartners in de aanpak van mensenhandel.

4.3.5 Andere ketenpartners
Het RIEC Noord heeft eenmalig op ad hoc basis samengewerkt met het OM, de politie en de Belastingdienst.132 Het RIEC heeft als taak het verzamelen en bundelen van informatie afkomstig vanuit de verschillende instanties. Echter, hier ervaart het RIEC een tweetal knelpunten. Het eerste is dat de officieren
van justitie ‘koudwatervrees’ kennen met betrekking tot het delen van informatie met het RIEC en de
verschillende ketenpartners die aangesloten zijn bij het RIEC. De vrees bij het OM bestaat dat door het
delen van de informatie het opsporingsbelang geschaad wordt.133 In het verlengde hiervan geeft het OM
aan dat met de tijd de samenwerking met het RIEC steeds beter vorm krijgt en het vertrouwen onderling
aan het groeien is. De verwachting is dan ook dat de bereidheid om informatie uit te wisselen met het
RIEC zal toenemen. Daarnaast ervaart het RIEC als knelpunt dat het lang kan duren alvorens informatie
vrijgegeven wordt door de verschillende ketenpartners. Volgens het RIEC komt dit doordat de noodzaak
niet altijd gevoeld wordt bij de ketenpartners om informatie (snel) aan te leveren. Ook worden door het
RIEC de verschillende systemen waar de politie mee werkt als oorzaak genoemd voor de vertraging. Het
zoeken in de verschillende systemen bemoeilijkt het zoekproces, waardoor de aanlevering van informatie wordt vertraagd.
Het RIEC geeft aan dat informatie tussen publieke ketenpartners onder het RIEC-convenant uitgewisseld
kan worden binnen de kaders van de privacywetgeving waaraan de verschillende ketenpartners gebon-

128
129
130

131
132
133

De subsidie lijkt aangevraagd te zijn bij de gemeente Emmen, omdat gemeente Emmen als centrumgemeente fungeert op het terrein van de vrouwenopvang (zie ook §4.1).
De gemeente heeft aangegeven dat hier gewoonweg geen financiële ruimte voor was (interview gemeente Emmen).
De medewerkers van de GGD geven in het interview enkele gevolgen van deze afwijzing. Ten eerste is
de kennis die er met de PMW-medewerker nog was, verloren gegaan. Hierdoor weten de medewerkers
van de GGD niet aan wie zij signalen van mensenhandel kunnen melden en welk hulpverleningstraject
zij bijvoorbeeld kunnen aanbieden, ondanks dat er nog steeds ‘niet-pluis’ gevoelens bij het contact
met prostituees zijn. Ten tweede hebben de GGD-medewerkers geen ervaring met slachtoffers van
mensenhandel opgebouwd. Deze ervaring groeit ook nauwelijks. In de twee situaties waarin de GGD
signalen van mensenhandel heeft gemeld aan de politie, is er namelijk geen terugkoppeling geweest
waaruit bleek of de GGD het bij het rechte eind had. Om vertrouwen in het eigen oordeelsvermogen
te krijgen zou deze terugkoppeling zeer wenselijk zijn. Ook op dit punt wordt de ervaring van een
PMW-medewerker gemist. Tot slot geeft de GGD aan er niet te zijn om slachtoffers van mensenhandel
te identificeren (interview GGD).
Zie voor voorbeelden hiervan ook de deelonderzoeken naar andere gemeenten.
Interview OM. Dit blijkt tevens uit een e-mailwisseling tussen BNRM en het RIEC, 17 oktober 2012.
Interview RIEC Noord; interview OM.

Gemeente Emmen

73

den zijn. Volgens het RIEC moet elke ketenpartner wel weten welke informatie op basis van de privacywetgeving gedeeld kan worden. Het RIEC heeft geen signalen dat informatie wordt achtergehouden.134
De Belastingdienst wordt door het OM en het RIEC als een belangrijke partner gezien.135 De Belastingdienst kan fiscaalrechtelijke middelen en boetes inzetten die het mensenhandelproces ook kunnen
frustreren. Daarom wordt het door de verschillende ketenpartners van belang geacht de Belastingdienst
(in een vroeg stadium) te betrekken bij de aanpak van mensenhandel. De Belastingdienst verzet zich
echter tegen het toelaten van nieuwe partners bij het RIEC, omdat de Belastingdienst vreest dat de informatie voor andere doeleinden zal worden gebruikt dan waarvoor deze bestemd is.136
Uit het interview met de Belastingdienst blijkt dat er geen contact is tussen de Belastingdienst en de
politie om gezamenlijk controles binnen de prostitutiebranche te plannen en/of op elkaar af te stemmen.137 Zo geeft de Belastingdienst aan dat het meerdere malen is voorgekomen dat de politie en de
Belastingdienst elkaar tegenkwamen op controle en dat op dat moment één van de partijen vertrok.138
De politie vindt dat wanneer de Belastingdienst mee op controle zou gaan dit het vertrouwen ten aanzien van de politie kan schaden, omdat de politie vreest dat de prostituees de politie mogelijk als verlengstuk van de Belastingdienst gaan zien.139 Daarnaast geeft de Belastingdienst aan dat bij de politie
gevraagd is naar informatie met betrekking tot prostituees die vanuit huis werken. De Belastingdienst
geeft aan dat de politie deze informatie niet wil delen.140 Ook vraagt de Belastingdienst (ten behoeve van
de eigen veiligheid) bij de politie soms informatie op voordat ze gaan controleren in seksinrichtingen
dan wel bij thuiswerkers. Hierop zou de politie niet tot nauwelijks reageren. De Belastingdienst kwalificeert haar eigen informatiepositie ten aanzien van prostitutie in Drenthe daarom ook als slecht en sluit
ook niet uit dat signalen mensenhandel worden gemist.

134

135
136
137

138
139
140

De politie deelt overigens geen informatie die afkomstig is van de Criminele Inlichtingen Eenheid
(CIE). Er zijn landelijke afspraken gemaakt dat deze informatie niet wordt gedeeld met de RIEC’s (interview RIEC Noord).
Het RIEC zou de Belastingdienst graag toevoegen aan de driehoek (interview RIEC Noord). Zie over
mogelijke vormen van samenwerking met de Belastingdienst ook NRM5, p.166.
Interview RIEC Noord.
Daarnaast zou de politie in het verleden ook op incidentele basis op casusniveau contact hebben gezocht met de Duitse politie. Echter, de taalbarrière heeft ertoe geleid dat dit contact verwaterd is (interview politie).
Interview Belastingdienst, 19 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview Belastingdienst”.
Volgens de Landelijke Expertgroep Mensenhandel (LEM) zijn om deze reden controles samen met de
Belastingdienst niet geoorloofd. Zie hierover ook NRM7, p.307.
De Belastingdienst geeft aan dat de politie dit niet met hen wil delen, omdat de Belastingdienst dan
belasting gaat innen bij deze thuiswerkers, terwijl de politie niet wil dat de Belastingdienst dit doet.
Volgens de Belastingdienst ziet de politie in elke thuiswerker een mogelijk slachtoffer van mensenhandel, daarom zou belastinginning niet gepast zijn. De Belastingdienst geeft aan dat de politie met signalen moet komen die deze zienswijze ondersteunen. Zolang deze er niet zijn gaat de Belastingdienst
gewoon door met het innen van belasting (interview Belastingdienst). Zie hierover ook NRM5, p. 116.

74

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Op het terrein van overige uitbuiting heeft de politie contact met de Arbeidsinspectie en de SIOD.141 Het
idee heeft ook bestaan om de vreemdelingenpolitie samen met de Arbeidsinspectie op controle te laten
gaan, echter dit is er nooit van gekomen. Slechts bij het toezicht op de Chinese horeca wordt op meer
structurele basis samenwerking gezocht.142 De Belastingdienst geeft daarentegen aan dat voor jaren
terug er wel controles plaatsvonden door een multidisciplinair team, bestaande uit de vreemdelingenpolitie, de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst. Maar hiervan is geen sprake meer omdat dit geen
structureel samenwerkingsverband betrof en voortkwam uit onderlinge persoonlijke contacten, welke
niet stand hebben gehouden.143 De politie geeft tevens aan dat voor deze controles geen capaciteit beschikbaar is en dit ook (momenteel) geen prioriteit heeft.
Een ander punt dat voor verbetering vatbaar is, is de terugkoppeling naar instanties toe. Uit verschillende interviews komt het beeld naar voren dat wanneer signalen van mensenhandel worden gemeld
bij de politie, hier geen terugkoppeling over volgt. Dit wordt als een gebrek ervaren, omdat het erop lijkt
dat signalen niet opgevolgd worden en het geen meerwaarde heeft om te melden, waardoor de betrokkenheid om te melden afneemt. Daarnaast is een terugkoppeling van belang om het vertrouwen in het
eigen oordeelsvermogen te verhogen. De GGD geeft aan dat zonder de terugkoppeling of het om een
slachtoffer van mensenhandel gaat er weinig expertise opgebouwd kan worden.144
Een ander ketenoverleg waar de regiogemeente Emmen145 deel van uitmaakt is het zogeheten COBOoverleg (Centraal146 Overleg Beschermde Opvang).
COBO-overleg
Op het gebied van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’s) is in Drenthe wel een
structureel samenwerkingsverband actief.147 Dit netwerk is opgezet om de fragmentatie in juridische en praktische begeleiding, opvang en hulpverlening op het gebied van AMV’s te stroomlijnen. Nidos148 fungeert als ketenregisseur, omdat zij “immers verantwoordelijk zijn voor het

141
142

143
144
145
146
147

148

In de Korpsmonitor 2010 komt naar voren dat er geen samenwerking is tussen het politiekorps Drenthe en de Arbeidsinspectie en de SIOD (Werson & Den Hertog, 2011, p.27).
De Arbeidsinspectie geeft in een e-mailwisseling met BNRM van 8 oktober 2012 aan dat er geen gezamenlijke controles worden gehouden op het terrein van overige uitbuiting, maar dat dit wel gebeurt
op andere terreinen. Hierbij zijn de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst en de vreemdelingenpolitie
betrokken. Deze controles vinden plaats in verschillende sectoren, waaronder bijvoorbeeld ook de
land- en tuinbouw, bouw, en detailhandel. Wanneer zich bij deze controles signalen mensenhandel
voordoen, worden deze doorgegeven aan de SIOD.
Interview SIOD.
Interview GGD.
De andere regiogemeente van Drenthe, te weten Assen, neemt hier ook geen deel aan.
In plaats van Centraal wordt ook gesproken over Casuïstiek en Casus.
Ook dit overleg heeft de nodige opstartproblemen gehad, waarbij de IND had aangegeven als voorzitter te willen fungeren en de ketenregie op zich te willen nemen. Uiteindelijk is Nidos ketenregisseur
geworden en werken IND en Nidos op een goede manier samen. Naar aanleiding hiervan geeft Nidos
aan dat “elke organisatie toch op zijn eigen stoel zit met zijn eigen doelstellingen. Het is daarom ook
constant op zoek naar de ‘gemene deler’” (interview Nidos).
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.

Gemeente Emmen

75

belang van de AMV”.149 Nidos150 heeft verschillende instanties samengebracht om op tactisch en
operationeel niveau afstemming te zoeken, met het doel knelpunten te bespreken en glad te
strijken en een praktische invulling te geven aan het traject welke de AMV gaat volgen.151
Centraal in deze keten staat het Centraal Overleg Beschermde Opvang, oftewel het COBO-overleg.
Dit is een achtwekelijks overleg, waar Jade, COA152, IND, DT&V, advocatuur en de vreemdelingenpolitie aan deelnemen onder leiding van Nidos. Er is een convenant tussen IND, Nidos, DT&V en het
COA op basis waarvan informatie kan worden uitgewisseld.153 Jade geeft aan dat zij informatie
uitwisselen met toestemming van de cliënt en mogelijk ook in geval van een noodsituatie.154
Ten aanzien van de zorgketen geeft Nidos aan in een luxe positie te zitten, aangezien in tegenstelling tot het begin van de beschermde opvang (2006) er momenteel veel aanbod in zorgverlening
is. “Het aanbod ‘buitelt’ over elkaar heen. Er gaat nu een initiatief uit vanuit Nidos en GGZ gezamenlijk om dit in kaart te brengen”.155

4.4

Conclusie

Op lokaal en regionaal niveau is in Emmen geen sprake van een integrale ketensamenwerking op het
terrein van mensenhandel. Er is geen specifiek mensenhandelbeleid opgesteld. Wel bestaat in Emmen
een APV op het terrein van prostitutie, op basis waarvan gecontroleerd en gehandhaafd kan worden. Het
lokale prostitutiebeleid is regionaal afgestemd. Met betrekking tot de formele aanpak is ondanks een
aantal initiatieven daartoe geen plan van aanpak vastgesteld om te komen tot een integrale aanpak van
mensenhandel. Voorts komt uit verschillende interviews het beeld naar voren dat ook in de praktijk
geen integrale samenwerking is bewerkstelligd. In de praktijk worden voornamelijk de ketenregisseur
en de regiocoördinator gemist; de ketenregisseur ten behoeve van de integrale bestrijding van mensenhandel en het in kaart brengen van de aard en omvang van mensenhandel binnen de regio en de regiocoördinator om de bestaande versnippering die bestaat in de hulpverlening en opvang in de regio Drenthe het hoofd te bieden.
Verschillende oorzaken worden genoemd voor het uitblijven van een integrale ketensamenwerking. De
twee regiogemeenten geven aan dat de aard en omvang van mensenhandel op lokaal en regionaal ni-

149
150

151
152
153
154
155

Interview Nidos.
‘Nidos voert als onafhankelijke (gezins-)voogdij instelling, op grond van de wet, de voogdijtaak uit
voor Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers’. Deze informatie is afkomstig van de website van Nidos,
beschikbaar via www.nidos.nl/Nidospijler/Waar%20Nidos%20voor%20staat.aspx (geraadpleegd 16
november 2012).
De voogd en de asieladvocaat maken de keuze tussen het aanvragen van een verblijfsvergunning op
grond van de B9-regeling of een ander vreemdelingenrechtelijk traject.
Het COA is op casuïstiekniveau geen gesprekspartner. Het COA houdt zich bezig met de inrichting en
de procedurele kant van de beschermde opvang.
Nidos geeft in het interview aan ‘prudent’ om te gaan met verstrekking van informatie op individueel
niveau.
Jade geeft in verband hiermee aan dat de voogd van de AMV ook bij het overleg aanwezig is.
Interview Nidos.

76

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

veau het niet rechtvaardigt om, gezien de bezuinigingsmaatregelen, financiële middelen vrij te maken
om een integrale ketensamenwerking te bewerkstelligen. De politie en het OM hebben volgens gemeente Emmen de taak de aard en omvang van mensenhandel binnen de regio in kaart te brengen. De
gemeente Emmen ziet hier momenteel geen rol voor zichzelf weggelegd als initiërende en financierende partij met betrekking tot het bewerkstelligen van een integrale aanpak. De gemeente geeft aan
geen financiële middelen vrij te maken zolang de opsporingsinstanties niet de noodzaak kunnen aantonen om te komen tot een integrale aanpak.
Diverse andere ketenpartners, onder wie de opsporingsinstanties, schetsen een ander beeld. Zij geven
aan dat de aard en omvang van mensenhandel slechts gedegen in kaart kan worden gebracht zodra een
integrale aanpak van mensenhandel geformaliseerd en geoperationaliseerd is. De redenering hierbij is
dat met de operationalisering van een integrale samenwerking minder signalen zullen worden gemist,
er meer capaciteit zal zijn voor controles en toezicht, de expertise bij de verschillende ketenpartners zal
groeien en informatie zal worden gekoppeld en uitgewisseld, hetgeen als geheel zal resulteren in een
betere informatiepositie met betrekking tot mogelijke vormen van mensenhandel binnen de bestaande
risicosectoren. In reactie op de visie van de gemeente geven de verschillende ketenpartners aan dat er
genoeg redenen zijn om aan te nemen dat op lokaal en regionaal niveau mensenhandel plaatsvindt. Zij
pleiten er daarom voor financiële middelen vrij te maken om te komen tot een integrale ketensamenwerking op regionaal niveau. Deze visie staat haaks op die van de gemeente.
Uit de interviews komt dan ookhet beeld naar voren dat de gemeente, politie, het OM en andere regionale ketenpartners in de praktijk nog weinig samenwerken, informatie vergaren en informatie delen op
het gebied van mensenhandel. Ketenpartners geven aan dat signalen van mensenhandel gemist kunnen
worden door een gebrek aan (toe)zicht en handhaving in de gemeente. Er blijkt vooral weinig zicht te
zijn op niet-vergunde prostitutie en op overige uitbuiting in Emmen. Hieruit kan geconcludeerd worden
dat de informatiepositie van ketenpartners niet optimaal is. Het gebrek aan een goede informatiepositie van ketenpartners is vooral zorgelijk, omdat een verschuiving wordt waargenomen van de vergunde
prostitutie naar de (minder zichtbare) onvergunde prostitutie.
Voorts geven het OM en de politie aan dat gezien het aantal signalen de opsporingsonderzoeken op
het terrein van mensenhandel achterblijven. De politie vermeldt daarnaast dat ook signalen gemist
kunnen worden, niet alle signalen op waarde worden geschat en signalen die wel op waarde worden
geschat niet altijd leiden tot opsporingsonderzoeken. Hiervoor worden drie verklaringen gegeven. De
eerste is dat de politie niet over voldoende (geoormerkte) capaciteit beschikt om (alle) signalen te
onderzoeken. Ten tweede is er mogelijk een gebrek aan expertise bij de leden van de vreemdelingenpolitie die deel uitmaken van het PMT-team156 waardoor signalen gemist of niet op waarde geschat
worden en tot slot zouden ten behoeve van de signalering de prostitutiecontroles mogelijk voor verbetering vatbaar kunnen zijn.
Ketenpartners betwijfelen of het aantal ingeschreven zaken bij het Arrondissementsparket de aard en
omvang realistisch in beeld brengt. Een vaststaand gegeven is dat het parket Assen het minst aantal ingeschreven zaken op het gebied van mensenhandel telt in de afgelopen jaren ten opzichte van de an-

156

In de Korpsmonitor 2010 staat overigens vermeld dat de regio Drenthe op het aandachtsveld Toezicht
op alle punten de score conform norm toegekend heeft gekregen (Werson & Den Hertog, 2012, p.26).

Gemeente Emmen

77

dere parketten in Nederland. Om te komen tot meer opsporingsonderzoeken en vervolgingen geeft het
OM aan baat te hebben bij een ketenregisseur. Deze zou zaken in een vroeg stadium voor kunnen bereiden hetgeen de kwaliteit van (opsporings-)onderzoeken en vervolgingen ten goede zou komen. Daarnaast zou de ketenregisseur niet alleen moeten kijken naar een strafrechtelijk aanpak, maar ook naar
een fiscale en/of bestuursrechtelijke aanpak.
Daarnaast komt uit de interviews naar voren dat ook een regiocoördinator op regionaal niveau gemist
wordt. Momenteel nemen de regiocoördinatoren van Friesland en Groningen dit waar voor Drenthe; dit
is echter geen structurele oplossing. Het gebrek aan een regiocoördinator leidt tot een versnippering in
het aanbod op het gebied van hulpverlening en opvang. Dit heeft zowel nadelige gevolgen voor slachtoffers van mensenhandel als voor de bestrijding van mensenhandel. Het is aannemelijk dat door het
gebrek aan een regiocoördinator de hulpverlening en zorg niet voldoende aansluiten bij de behoeften
van (potentiële) slachtoffers, hetgeen tevens tot gevolg kan hebben dat minder slachtoffers geneigd zijn
om mee te werken aan een opsporingsonderzoek. Daarnaast wordt als knelpunt ervaren dat signalen
van mensenhandel door het gebrek aan een regiocoördinator gemist worden en informatie in het kader
van de bestrijding van mensenhandel niet (structureel) gedeeld wordt met de verschillende ketenpartners, hetgeen de opsporing bemoeilijkt.
Op lokaal en regionaal niveau bestaat een klassieke bestuurlijke impasse. De regiogemeenten geven
enerzijds aan dat de opsporende instanties het mensenhandelprobleem eerst inzichtelijk moeten maken om de inzet van financiële middelen ten bate van een integrale aanpak te rechtvaardigen en anderzijds vinden verschillende andere ketenpartners vinden dat eerst de financiële ruimte vrijgemaakt moet
worden om te komen tot een integrale ketensamenwerking voordat het mensenhandelprobleem inzichtelijk gemaakt kan worden. Uit dit deelonderzoek komt naar voren dat de informatiepositie tekort
schiet, de cijfers zeer waarschijnlijk geen realistisch beeld schetsen van de werkelijke aard en omvang
van mensenhandel binnen Drenthe en dat de zorgketen versnipperd is. Voor een kostenefficiënte integrale aanpak is het raadzaam dat de integrale aanpak binnen bestaande samenwerkingsverbanden ingebed wordt. Er is in de regio Drenthe een RIEC aanwezig en een Veiligheidshuis met drie vestigingen.
Binnen deze al bestaande samenwerkingsverbanden zou de integrale aanpak regionaal en lokaal op
structurele wijze ingebed kunnen worden. De situatie in Drenthe vraagt om een burgemeester die zijn
bestuurskracht inzet en op doortastende wijze de bestuurlijke impasse doorbreekt. Dit met het doel om
te komen tot een plan van aanpak waarin zowel oog is voor de integrale bestrijding van mensenhandel
als voor de behoeften van slachtoffers.

5

5.1

Gemeente Eindhoven

Achtergrond

Eindhoven, gelegen in provincie Noord-Brabant, heeft 216.036 inwoners1 en is centrumgemeente voor
maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en verslavingsbeleid.2 De gemeente valt binnen de politieregio Brabant Zuid-Oost, het arrondissement Den Bosch en de belastingregio Oost-Brabant. Eindhoven
is ook de leidende regiogemeente3 op het gebied van veiligheid. Zo is de burgemeester van Eindhoven
korpsbeheerder4 en voorzitter van het Regionaal College5 van politieregio Brabant Zuid-Oost.6 Aangezien de wetsvoorstellen voor de vorming van een nationale politie en voor de herziening van de gerech-

1

2

3
4
5
6

Zie website statline.cbs.nl. De cijfers van 15 juni 2012 zijn beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/pub
lication/?VW=T&DM=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,
777,798&D4=23-24&HD=121003-1132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie website zorgatlas, www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/centrumgemeenten-maatschappelijke-opvang-en-verslavingsbeleid/ (geraadpleegd 1 augustus
2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
Zie website politie Brabant Zuid-Oost, www.politie.nl/Brabant-Zuid-Oost/Afdelingen/Korpsleiding/
(geraadpleegd 5 oktober 2012). Met de invoering van de nationale politie per 1 januari 2013 zal het
Regionaal College en de functie van de korpsbeheerder komen te vervallen. De leidende regiogemeente binnen de nieuwe regionale eenheid op het gebied van veiligheid zal de gemeente zijn die de nieuw
aan te stellen “regioburgemeester” zal leveren. Art. 1, lid 1 sub g van de nieuwe Politiewet 2012 definieert als regioburgemeester de door Onze Minister aangewezen burgemeester van de gemeente met het
hoogste aantal inwoners in het gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert. Dit zou
voor de regio Oost-Brabant betekenen dat gemeente Eindhoven de regioburgemeester zal leveren. Er
ligt echter een wetsvoorstel klaar om te regelen dat de regioburgemeester wordt aangewezen op aanbeveling van de burgemeesters binnen de regionale eenheid. Als dit wetsvoorstel aangenomen wordt
door de Eerste en Tweede Kamer, zal de burgemeester van de grootste gemeente niet langer automatisch de regioburgemeester zijn (Kamerstukken II 2011/12, 33 368, nr.2. Zie ook abonneren.rijksoverheid.
nl/article/nationale-politie/nieuwsbrief-nationale-politie/aanvullend-wetsvoorstel-np-goedgekeurddoor-ministerraad/1407/14082?mode=html_mail (geraadpleegd 5oktober 2012)).

80

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

telijke kaart onlangs aangenomen zijn, zal de gemeente per 1 januari 2013 vallen binnen de politieregio
Oost-Brabant en het arrondissement Oost-Brabant.7
Zoals reeds is vermeld, is op voorhand gecontroleerd of er Oost-Europese migranten gevestigd zijn en
of er aanbod op internet is van seksuele dienstverlening binnen de gemeente.8 Dit blijkt het geval te
zijn.9 Er zijn daarmee zowel risico’s op seksuele als op overige vormen van uitbuiting binnen de gemeente. Uit de interviews blijkt dat er ook andere risicofactoren zijn voor mensenhandel in en rond de
gemeente. Zo heeft Eindhoven een vergunde en onvergunde prostitutiesector en vermoedt de politie
dat in beide sectoren uitbuiting plaatsvindt.10 Ook zou loverboy-problematiek en jeugdprostitutie aanwezig zijn.11 Risico’s op het gebied van overige uitbuiting zijn binnen de gemeente Eindhoven volgens
de politie, Arbeidsinspectie en de SIOD voornamelijk te vinden in de Chinese horeca, in de schoonmaak,
de (metaal- en chemie-)industrie, bouw, techniek en zorg. De risico’s op overige uitbuiting buiten de
gemeente zouden liggen in de omliggende land- en tuinbouwsector.12
Over de precieze aard en omvang van mensenhandel in de gemeente Eindhoven is het lastig een uitspraak te doen aan de hand van officiële documenten.13 Uit de cijfers van het Openbaar Ministerie (OM)
komt naar voren dat in de periode 2007-2011 bij het Arrondissementsparket Den Bosch 51 mensenhan-

7
8
9

10

11
12

13

Art. 10 Wet herziening gerechtelijke kaart, stb. 2012, 313 en 314.
Zie §2.1.
Zie websites www.hookers.nl en www.kinky.nl voor een overzicht van seksuele dienstverlening in Eindhoven. Ook is data van het CBS geraadpleegd over het aantal Poolse en Hongaarse arbeidsmigranten
binnen de gemeente Eindhoven. Deze cijfers zijn beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/Download/
Bevolking__herkomstg_261012093430.html (geraadpleegd 26 oktober 2012).
Zie websites www.kinky.nl en www.hookers.nl (geraadpleegd 2 juli 2012); interview met Prostitutie
Controle Team (PCT) van politie Brabant Zuid-Oost, 25 januari 2012. Hierna zal worden verwezen naar
“interview PCT politie Brabant Zuid-Oost”; interview met twee medewerkers van vreemdelingenpolitie
Brabant Zuid-Oost die zich bezighouden met mensenhandel, 30 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost”.
Interview PCT politie Brabant Zuid-Oost; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview met Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD), gebied Limburg en regio Eindhoven/Nijmegen, 22 maart 2012. Hierna zal worden
verwezen naar “interview SIOD LEN”; interview met Arbeidsinspectie, AMF team Brabant Zuid-Oost en
Brabant Noord, 14 maart 2012. Hierna zal worden verwezen naar “interview AI Brabant Zuid-Oost en
Brabant Noord”.
Overigens is er bij illegale, slachtofferloze, activiteiten of illegale activiteiten waarbij de aangiftebereidheid laag is (zoals mensenhandel) altijd sprake van een groot “dark number”. Hierdoor is het lastig
om een uitspraak te doen over de daadwerkelijke aard en omvang van het fenomeen mensenhandel.
Om die reden wordt teruggegrepen op de aard en omvang volgens de geregistreerde mensenhandel (wat
overigens niet kan worden beschouwd als een representatieve steekproef van mensenhandel zoals dat
daadwerkelijk voorkomt).

Gemeente Eindhoven

81

delzaken waren ingeschreven.14 Dit komt neer op ongeveer tien mensenhandelzaken per jaar. Uit de
Korpsmonitor 2010 kan voorts afgeleid worden dat het aantal aangiftes, onderzoeken en verdachten van
mensenhandel gestegen is tussen 2008 en 2010 in politieregio Brabant Zuid-Oost.15 Uit de cijfers van het
OM en de Korpsmonitor kan echter niet opgemaakt worden hoeveel mensenhandelzaken specifiek betrekking hebben gehad op de gemeente Eindhoven, hoeveel zaken hebben geleid tot een veroordeling
en hoeveel zaken betrekking hadden op overige uitbuiting en op seksuele uitbuiting.
De openbare jaarverslagen van de politie Eindhoven zijn wel gericht op de gemeente Eindhoven. Deze
verslagen gaan echter niet heel specifiek in op de mensenhandelzaken die zijn gedraaid. Ook het Trimesterrapport van 2011 is niet heel gedetailleerd. Zo geeft het rapport niet aan hoeveel mensenhandelzaken gedraaid zijn en om hoeveel verdachten het ging. Dit rapport meldt slechts dat “het aantal signalen mensenhandel in de afgelopen periode [lijkt] toegenomen te zijn, zonder dat hiervoor direct een
aanwijsbare aanwijzing bestaat. Het gevolg hiervan is dat er momenteel binnen de Gezamenlijke Recherche Eindhoven vrijwel altijd wel een onderzoek op dit gebied wordt uitgevoerd. Vrijwel alle onderzoeken hebben betrekking op seksuele uitbuiting”.16
Uit de interviews die BNRM heeft afgenomen komt meer informatie naar voren over mensenhandelzaken in Eindhoven. Zo geeft politie Brabant Zuid-Oost aan dat er in januari 2012 twee jeugdprostitutie-/
loverboyzaken waren die duidelijk betrekking hadden op de gemeente Eindhoven, waarvan één zaak
nog in de opstartfase zat.17 Daarnaast blijkt uit de interviews en openbare bronnen, dat op 23 maart 2012
een grootschalige actie plaatsvond op het Baekelandplein, een raamprostitutiegebied in Eindhoven. De
actie is verricht naar aanleiding van binnengekomen signalen van seksuele uitbuiting en heeft geleid tot
verschillende aanhoudingen en onderzoeken (zie kader hieronder - ”project Baekelandplein”).18 Ook

14

15
16
17

18

Zie Bijlage 2 – Tabel 1: Ingeschreven zaken per Arrondissementsparket (2007-2011). Hierbij wordt wel de kanttekening gezet dat wanneer een mensenhandelzaak bij het OM wordt ingeschreven dit niet direct betekent dat deze zaak ook uiteindelijk door de rechter in eerste aanleg wordt afgedaan. Zo kan het OM
bijvoorbeeld beslissen om te seponeren.
Aangiftes: van acht in 2008 naar 28 in 2010; onderzoeken: van vijf in 2008 naar zeven in 2010; verdachten: van negen in 2008 naar tien in 2010 (Werson & Den Hertog, 2011, pp. 94-95).
Politie Eindhoven, 2011, p. 8, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=
view/id=165928/Bijlage_1__1e_Trimesterrapportage_2011.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012).
In deze twee zaken betrof het slachtoffers uit Eindhoven, die in Eindhoven geworven waren. De daadwerkelijke uitbuiting vond echter plaats in Duitsland en Antwerpen. Verder waren er in de regio Brabant Zuid-Oost dertien ‘B9-zaken’ waarvan het nog niet duidelijk was of deze betrekking hadden op
Eindhoven (bron: interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost).
Interview met Openbaar Ministerie, Arrondissementsparket Den Bosch, 5 maart 2012. Hierna zal naar
dit interview worden verwezen als “interview OM Den Bosch”; interview met Regionale Informatie en
Expertise Centrum Zuid-Oost Brabant, 25 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen
als “interview RIEC ZOB”.

82

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

met betrekking tot de aanpak van overige uitbuiting heeft BNRM informatie ontvangen.19 Tot slot meldt
de KMar dat mensenhandelonderzoeken zijn gestart die voornamelijk betrekking hebben op seksuele
uitbuiting.20
Project Baekelandplein
Aangezien justitie al geruime tijd het vermoeden had dat mensenhandel plaatsvond in het raamprostitutiegebied het Baekelandplein in Eindhoven, is in het geheim een grootschalige actie voorbereid door het OM (Arrondissementsparket Den Bosch en het Landelijk Parket), de politie (regiokorps Brabant Zuid-Oost en de Nationale Recherche), gemeente Eindhoven, het RIEC21
Zuid-Oost Brabant en de Belastingdienst. Verder zijn ook de GGD, het Coördinatiecentrum Mensenhandel (CoMensha), Europol, de IND en het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) betrokken bij de actie.
Actie
Na maandenlange voorbereiding is het Baekelandplein op vrijdag 23 maart 2012 om 20.00 uur
door de politie hermetisch afgesloten. De panden zijn gecontroleerd op naleving van vergunningsvoorschriften, brandveiligheid en volksgezondheid. Vijfenveertig prostituees zijn overgebracht naar het stadhuis, waar ze zijn ondervraagd door rechercheurs en de vraag kregen of zij
aangifte wilden doen. Op het stadhuis waren ook hulpverleners, advocaten en tolken aanwezig.
Tweeëntwintig prostitueebezoekers kregen de vraag of zij iets hebben gezien of gemerkt van
mensenhandel of andere misstanden. Publiek, pooiers, beheerders en exploitanten moesten zich
legitimeren en zijn bevraagd op signalen van mensenhandel. Buurtbewoners waren per brief op
de hoogte gebracht. Aan de actie deden 300 politiemensen en 50 ambtenaren mee.
Resultaten
Uit gemeentelijke controles van de panden aan het Baekelandplein bleek dat veel zaken op het
gebied van brandveiligheid en vergunningen niet in orde waren. Ook zijn vijf panden aan de Edisonstraat gecontroleerd. In alle panden was sprake van illegale bewoning. Er zijn op de avond van
de actie in totaal zes mensen aangehouden. Drie daarvan zijn aangehouden op verdenking van
mensenhandel. De maandag erna is ook een Hongaarse man aangehouden in Hongarije op ver-

19

20
21

Interview met een beleidsmedewerker van gemeente Eindhoven die zich bezighoudt met de aanpak
van mensenhandel, 31 januari 2012. Dit interview is aangevuld per e-mail en telefoon door andere
beleidsmedewerkers van gemeente Eindhoven (9 februari 2012, 6 maart 2012 en 17 oktober 2012).
Hierna zal naar dit interview en de aanvullende informatie worden verwezen als “interview gemeente
Eindhoven”.
E-mail Koninklijke Marechaussee (KMar), 9 juli 2012.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

Gemeente Eindhoven

83

denking van mensenhandel. Twee verdachten van mensenhandel stonden op 29 maart 2012 voor
de rechter tijdens een pro-forma zitting.22

Uit de gegevens in deze paragraaf zou afgeleid kunnen worden dat lokale handhavings- en opsporingsdiensten actief inzetten op het bestrijden van mensenhandel en dat seksuele uitbuiting momenteel de
meeste capaciteit vergt. Of deze gegevens ook aangeven dat voornamelijk seksuele uitbuiting, en weinig
overige uitbuiting, voorkomt in Eindhoven, of dat deze informatie voornamelijk een weergave betreft
van de prioritering of focus van lokale handhaving- en opsporingsdiensten, is moeilijk te zeggen. Uit de
interviews komt wel naar voren dat signalen van overige uitbuiting gemist kunnen zijn doordat de focus
van de (gemeentelijke) toezichthouders voornamelijk gericht is op seksuele uitbuiting.23 Ook blijkt uit
de interviews dat het aantal opsporingsonderzoeken niet de werkelijke omvang van mensenhandel
weergeeft. Zowel het OM als de politie geven aan dat het aantal opsporingsonderzoeken te laag is ten
opzichte van het aantal binnengekomen signalen. Door capaciteitsgebrek en ‘concurrentie’ van mensenhandel met andere delicten bij de politie, zouden sommige mensenhandelzaken lang op de plank
zijn blijven liggen.24 Hier zal verder op ingegaan worden in §5.3, waar de aanpak van mensenhandel in
de praktijk beschreven wordt.
In de volgende paragrafen wordt eerst uiteengezet welke beleidsinstrumenten de gemeente ontwikkeld
heeft om handhavend op te treden tegen vormen van uitbuiting en hoe de aanpak van mensenhandel
formeel vormgegeven is.

22

23
24

Aanhouding in Hongarije na actie in Eindhoven, De Telegraaf.nl, 27 maart 2012, beschikbaar via www.telegraaf.nl/binnenland/article11796061.ece?cid=rss (geraadpleegd 1 augustus 2012); Actie Baekelandplein
gericht tegen mensenhandel, ED.nl, 23 maart 2012, beschikbaar via www.ed.nl/112nieuws/10722608/ActieBaekelandplein-gericht-tegen-mensenhandel.ece (geraadpleegd 2 juli 2012); Actie Eindhoven levert weinig
op, NOS.nl, 29 juni 2012, beschikbaar via nos.nl/artikel/389554-actie-eindhoven-levert-weinig-op.html
(geraadpleegd 2 juli 2012); Actie mensenhandel Eindhoven, NOS.nl, 24 maart 2012, beschikbaar via nos.nl/
artikel/355022-actie-mensenhandel-eindhoven.html (geraadpleegd 2 juli 2012); Actie mensenhandel: gesprekken met 54 prostituees, 6 aanhoudingen, Eindhoven.nl, 24 maart 2012, beschikbaar via www.eindhoven.
nl/artikelen/Actie-mensenhandel-gesprekken-met-54-prostituees-6-aanhoudingen.htm (geraadpleegd
2 juli 2012); Grote politieactie tegen mensenhandel Eindhoven, zes aanhoudingen, De Volkskrant, 23 maart 2012,
beschikbaar via m.volkskrant.nl/article/portal/3230255/Grote-politieactie-in-Eindhoven-tegen-vrouwenhandel.html (geraadpleegd 1 juli 2012); Hongaarse verdachte van mensenhandel in Eindhoven uitgeleverd,
Inhetnieuws.nl, 11 april 2012, beschikbaar via www.inhetnieuws.nl/go/11683457/?u=aHR0cDovL3d3dy5ib2V2ZW52YW5nZW4ubmwvbmlldXdzL2hvbmdhYXJzZS12ZXJkYWNodGUtdmFuLW1lbnNlbmhhbm
RlbC1laW5kaG92ZW4tdWl0Z2VsZXZlcmQ%3D (geraadpleegd 1 augustus 2012); Politie arresteert weer verdachte mensenhandel Baekelandplein, Politie.nl, 22 juni 2012, beschikbaar via www.politie.nl/brabant-zuidoost/nieuws/persberichten/20120622ewopolitiearresteertverdachtenmensenhandelbaekelandplein.
asp (geraadpleegd 2 juli 2012); interview OM Den Bosch; interview PCT politie Brabant Zuid-Oost; interview RIEC ZOB; aanvullende informatie PCT Eindhoven, 12 oktober 2012; interview gemeente Eindhoven.
Interview gemeente Eindhoven; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview SIOD
LEN.
Interview OM Den Bosch; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.

84

5.2

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Beleid en aanpak

5.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
De gemeente Eindhoven heeft nog geen aparte beleidsnota opgesteld voor mensenhandel. Wel heeft de
gemeente beleid ontwikkeld waarin uiteengezet wordt op welke wijze toezicht gehouden kan worden
op (uitbuiting in) de horeca- en prostitutiebranche. Zo is in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
van Eindhoven opgenomen dat escortbedrijven en seksinrichtingen vergunningsplichtig zijn en dat
deze vergunning geweigerd kan worden als er aanwijzingen zijn dat illegale vreemdelingen of slachtoffers van mensenhandel in het bedrijf werkzaam zijn.25 In de APV wordt geen verwijzing gemaakt naar
thuiswerkende prostituees. Het ‘thuiswerken’ is daarmee in beginsel niet vergunningsplichtig. Echter,
wanneer thuiswerkers adverteren of met meerdere mensen vanuit dezelfde woning werken ontstaat wel
een vergunningplicht,26 omdat dan sprake is van een ‘seksinrichting’. Volgens het Prostitutie Controle
Team (PCT) adverteert het merendeel van de thuiswerkers, waardoor een vergunningplicht ontstaat. De
gemeente zou echter geen vergunningen afgeven aan thuiswerkers, omdat de gemeente er geen nieuwe
seksinrichtingen bij zou willen hebben.27 Hieruit kan afgeleid worden dat het merendeel van de thuiswerkende prostituees in Eindhoven zonder de benodigde vergunning (en dus illegaal) werkt.
Met de sluiting van de tippelzone worden voor de straatprostitutie geen vergunningen meer afgegeven.
Tot vorig jaar voerde de gemeente een ‘uitsterfbeleid’28 op deze vorm van prostitutie via een systeem van
toegangspasjes voor prostituees op de officiële tippelzone op de Achtseweg.29 Toen de gemeente echter
constateerde dat het bestaan van de tippelzone (verslaafde) prostituees de noodzaak ontnam om uit

25
26
27
28
29

Artt.1.1.6, 3.2.1-3.2.2, 3.3.2 van de APV gemeente Eindhoven 2010.
Interview PCT politie Brabant Zuid-Oost.
Ibidem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Zo gaf de gemeente aan af te willen van straatprostitutie om overlast op straat te verminderen en om
straatprostituees een betere toekomst te bieden. Om toegang te verkrijgen tot de tippelzone aan de
Achtseweg Zuid en het uitstroomprogramma Levenskracht, moesten prostituees een pasje hebben
waarvoor zij zich dienden te registreren (bron: College van B&W Eindhoven, Raadsinformatiebrief.
Betreft evaluatie effectiviteit aanpak straatprostitutie via Levenskracht, 19 juni 2012, Raadsnummer
12R4923. Inboeknummer 12.25.501. Dossiernummer 12bst00824, beschikbaar via eindhoven.notudoc.
nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=showdoc/id=348039/Evaluatie_effectiviteit_aanpak_straatprostitutie_via_Levenskracht.pdf (geraadpleegd 2 juli 2012); College van B&W Eindhoven, Raadsvoorstel inzake aanpak straatprostitutie vanaf 2011 tot en met 2014, Beslisdatum B&W: 23 november 2010, Raadsnummer 10R4084, Inboeknummer 10BST02272, Dossiernummer 047.553, beschikbaar via eindhoven.
notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=110212/type=pdf/Raadsvoorstel_inzake_aanpak_
straatprostitutie_vanaf_2011_tot_en_met_2014.pdf (geraadpleegd 2 juli 2012); Straatprostitutie: tippelzone sluit, levenskracht door, Groenlinks.nl, 25 maart 2011, beschikbaar via eindhoven.groenlinks.nl/
node/64762 (geraadpleegd 4 juli 2012); interview PCT politie Brabant Zuid-Oost.

Gemeente Eindhoven

85

zichzelf uit de prostitutie te stappen, is besloten tot sluiting van de tippelzone per mei 2011 en van een
continuering van het uitstroomprogramma Levenskracht tot 2014.30
Voorts meldt de gemeente dat zij een maximumbeleid voert op seksinrichtingen. Zo zouden niet meer
dan 45 vergunningen uitgegeven kunnen worden. Gemeente Eindhoven geeft in haar interview aan dat
er zich binnen de gemeente 31 seksinrichtingen bevinden.31 Uit het interview met de politie komt naar
voren dat in de gehele regio Brabant Zuid-Oost 45 vergunde seksinrichtingen gevestigd zijn.32
In de APV en het ‘Handhavingsarrangement Prostitutiebeleid’ staat beschreven welke handhavingsbevoegdheden (lokale) overheidsorganen hebben. Bovendien staat erin vermeld welke bestuurs- en strafrechtelijke stappen door de politie, het OM, de gemeente en andere instanties (gezamenlijk) ondernomen kunnen worden indien misstanden zoals illegaliteit en mensenhandel waargenomen worden in de
lokale prostitutiebranche.33 Het Horecastappenplan kan ingezet worden om (vermoedens) van uitbuiting in de horeca bestuursrechtelijk aan te pakken. Zo kan de gemeente op basis van dit plan en de
plaatselijke APV horecagelegenheden (tijdelijk) sluiten als illegale prostituees en andere illegale werknemers aangetroffen worden.34

5.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente
Uit beleidsstukken en openbare bronnen is op te maken dat de aanpak van mensenhandel een prioriteit
is voor de gemeente Eindhoven en dat met verschillende ketenpartners gezocht wordt naar manieren

30

31
32

33

34

Ibidem; College van B&W Eindhoven. Nadere toelichting bij raadsvoorstel. Betreft Raadsvoorstel inzake aanpak straatprostitutie vanaf 2011 tot en met 2014, Beslisdatum B&W: 1 februari 2011, Raadsnummer 10R4084, Inboeknummer 10BST02272, Dossiernummer 05.151, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=126192/type=pdf/Nadere_toelichting_bij_raadsvoorstel_
inzake_aanpak_straatprostitutie_vanaf_2011_tot_en_met_2014.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Het programma Levenskracht werd eerder beschreven in NRM7, p.284.
Interview gemeente Eindhoven.
Dit blijkt ook uit aanvullende mondelinge informatie aan BNRM van de PCT politie Brabant Zuid-Oost,
verstrekt aan BNRM op 21 november 2012. Uit de Korpsmonitor 2010 blijkt dat de regio Brabant Zuidoost in 2010 46 locatiegebonden seksinrichtingen kende en 8 niet-locatiegebonden seksinrichtingen
(Werson & Den Hertog, 2011, p.87).
Gemeente Eindhoven, Handhavingsarrangement prostitutiebeleid Eindhoven, 2002, Eindhoven: auteur; College van B&W Eindhoven, Raadsinformatiebrief aan leden van de gemeenteraad van Eindhoven, 28 mei 2002, Raadsnummer 02.085.001. Inboeknummer 02N026532. Dossiernummer 222.103.
Gemeente Eindhoven, Horecastappenplan 2010, juli 2010, Eindhoven: auteur, pp.9, 20-22. Zie ook
NRM7, pp. 292-293.

86

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

om mensenhandel zo effectief mogelijk aan te pakken.35 Zo heeft de gemeente in haar ‘Actieplannen
Integrale Veiligheid 2012’ opgenomen dat ze een integrale aanpak van mensenhandel wil bewerkstelligen in het kader van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.36 Partners waarmee de gemeente
samenwerking zoekt in de aanpak van georganiseerde criminaliteit zijn de politie, Belastingdienst,
Openbaar Ministerie, Arbeidsinspectie, energiebedrijf Endinet, banken, bond van verzekeraars, notarissen, en advocaten.37 In een antwoord op vragen van de gemeenteraad geeft de gemeente voorts aan dat
sinds 2012 de manager georganiseerde criminaliteit van de gemeente verantwoordelijk is gesteld voor
de coördinatie op de bestuurlijke aanpak van alle vormen van mensenhandel.38
De gemeente heeft nog geen specifieke beleidsnota opgesteld voor de aanpak van overige vormen van
uitbuiting. Wel geeft de gemeente in een raadsinformatiebrief uit 2011 aan dat zij reeds in 2009 een
aanpak geformuleerd heeft voor arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa (zogenaamde ‘MOElanders’). In aansluiting daarop is een pilot uitgevoerd waaruit belangrijke lessen zouden zijn geleerd
met betrekking tot overlast en uitbuiting van arbeidsmigranten (zie onderstaand kader).
Pilot en aanpak MOE-landers
Om het groeiende aantal Midden- en Oost-Europeanen – ook wel MOE-landers genoemd – in de
regio in goede banen te laten leiden en om overlast en uitbuiting tegen te gaan, heeft de gemeente Eindhoven in februari 2009 een plan van aanpak opgesteld voor deze groep arbeidsmigranten. Vervolgens is onder regie van de gemeente Eindhoven een pilot uitgevoerd die zich
richtte op handhaving, huisvesting, integratie en zorg. In de pilot werd door de gemeente Eind-

35

36

37
38

College B&W Eindhoven, Antwoorden op: Raadsvragen van het raadslid de heer P. Leenders en de heer
I. Wijbenga (CDA) over Mensenhandel van 21 november 2011, Beslisdatum B&W: 28 februari 2012,
Raadsnummer 12R4754, Inboeknummer 12bst00419, Dossiernummer 12.09.103 2.1.1, beschikbaar via
eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=203671/Ingekomen_raadsvragen_mensenhandel__CDA_.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012); College B&W Eindhoven, Antwoorden op:
Raadsvragen van het raadslid de heer A.J.O. Wijbenga (CDA) betreffende Escortservice, Beslisdatum
B&W: 1 maart 2011, Raadsnummer 11R4245, Inboeknummer 11BST00293, 1 maart 2011, Dossiernummer
11.09.152, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=120056/
type=pdf/ffa39edc2412f16fa18213579edd9d5d.pdf; Gemeente Eindhoven, Horecastappenplan 2010, juli
2010, Eindhoven: auteur.
De uitgangspunten van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel zijn volgens de actieplannen:
(meer) communicatie, intern en extern, over het herkennen signalen van mensenhandel; integrale
controles op branches waar vermoeden is van mensenhandel; naast het strafrechtelijk traject waar
mogelijk bestuursrechterlijk ingrijpen door vergunningen in te trekken, panden te sluiten, vermogen
af te pakken en door boetes op te leggen (bron:. Samenvatting Actieplannen Veiligheid 2012, p.10 en
Actieplan georganiseerde criminaliteit 2012, pp.9, 11-12, 15-16. Beide beschikbaar via www.eindhoven.
nl/artikelen/Actieplannen-Integrale-Veiligheid-2012.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012)).
Ibidem.
College B&W Eindhoven, Antwoorden op: Raadsvragen van het raadslid de heer P. Leenders en de heer
I. Wijbenga (CDA) over Mensenhandel van 21 november 2011, Beslisdatum B&W: 28 februari 2012,
Raadsnummer 12R4754, Inboeknummer 12bst00419, Dossiernummer 12.09.103 2.1.1, beschikbaar via
eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=203671/Ingekomen_raadsvragen_mensenhandel__CDA_.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012).

Gemeente Eindhoven

87

hoven onder andere samengewerkt met het Regionaal Coördinatiecentrum Fraudebestrijding
(RCF), het Bestuurlijk Interventie Team Eindhoven (BITE), Srada39 en de brandweer om een groot
aantal controles op de huisvesting van arbeidsmigranten uit te voeren. De controles zouden hebben geleid tot de aanpak van woonoverlast, illegale kamerverhuur, slechte huisvesting en slechte werkomstandigheden van arbeidsmigranten. Ook zou veel informatie verzameld zijn over
MOE-landers en over criminele personen en structuren zoals huisjesmelkers en malafide werk­
ge­vers.40
Om samenwerking en informatie-uitwisseling tussen partijen in dit project mogelijk te maken, is
in 2009 een tweetal convenanten41 gesloten:
1 Een convenant ‘Huisvesting uitzendmigranten’ tussen de gemeente Eindhoven en de brancheverenigingen ABU42, NBBU43 en VIA44;
2. Een convenant ‘Aanpak illegale huisvesting, tewerkstelling en inkomen van en hulpverlening
aan arbeidsmigranten Eindhoven’ tussen de gemeente, SNCU45, Srada en woningcorporaties.46
In 2011 zijn deze convenanten samen met de partners geëvalueerd in twee bijeenkomsten. De
twee bijeenkomsten zijn als waardevol ervaren door de convenantpartners. Partijen hebben dan
ook aangegeven elkaar vaker te willen ontmoeten voor het delen van kennis en ervaringen en het
samen aanpakken van problemen. Voorgesteld werd een periodiek overleg op te zetten waarbij
alle partners van de twee convenanten aan tafel zitten. Deze lokale ‘Moelanderstafel’ is echter
nog niet opgezet. Wel is in het kader van de prestatieafspraken tussen de gemeente en de woningcorporaties in Eindhoven thans een werkgroep MOE-landers actief waarin de gemeente,
woningcorporaties en Srada zitting hebben. Daarnaast wordt nog onderzocht of aangesloten kan
worden bij een regionale MOE-landers werkgroep.47

Omdat de aanpak van MOE-landers nog niet optimaal geborgd is binnen de gemeente, geeft de gemeente in de raadsinformatiebrief van 2011 aan dat zij de aanpak van arbeidsmigranten structureel invulling wil geven in de gemeentelijke organisatie, door een viertal aandachtsgebieden te benoemen, te
weten: betaalbare huisvesting, woonoverlast, georganiseerde criminaliteit en begeleiding en onder-

39
40

41
42
43
44
45
46
47

Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
College B&W Eindhoven, Raadsinformatiebrief Betreft Borging aanpak Moelanders 2011 e.v., 1 februari 2011, Raadsnummer 11R4209, Inboeknummer 11BST00100, Dossiernummer 05.202, beschikbaar via
eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=150395/type=pdf/RIB_Borging_aanpak_
Moelanders_2011_e.v.pdf (geraadpleegd 2 juli 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
Aanvullende e-mail van gemeente Eindhoven, 11 september 2012.
Ibidem.

88

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

steuning.48 De gemeente geeft daarbij aan dat zij wil samenwerken en afspraken wil maken op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten met private partijen zoals woningcorporaties en werkgevers.49 Ook meldt de gemeente dat zij de aanpak van georganiseerde criminaliteit wil betrekken bij de
aanpak van arbeidsmigranten om een vervolgaanpak te formuleren op de criminele netwerken die
profiteren van de afhankelijkheidspositie van arbeidsmigranten.50 In het kader van begeleiding en ondersteuning zouden voorts informatiepunten ingesteld worden waar migranten terecht kunnen met
vragen en klachten.51
In haar ‘Programma wonen 2011-2015’ meldt de gemeente daarnaast dat zij een onderzoek is gestart naar
de omvang en huisvesting van de groep buitenlandse werknemers binnen haar gemeentegrenzen.52 Tot
slot vermeldt de gemeente Eindhoven in haar ‘Actieplan woonoverlast’ dat ze overbewoning en huisjesmelkerij integraal wil aanpakken door onder andere een meldpunt53 op te richten waar burgers verdachte situaties en overlast kunnen melden, en door Bestuurlijke Interventie Teams (BITE) in te zetten
op huisvesting (zie onderstaand kader voor meer informatie).54

48

49
50
51

52

53
54

College B&W Eindhoven, Raadsinformatiebrief. Betreft Borging aanpak Moelanders 2011 e.v., 1 februari 2011, Raadsnummer 11R4209, Inboeknummer 11BST00100, Dossiernummer 05.202, beschikbaar via
eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=150395/type=pdf/RIB_Borging_aanpak_
Moelanders_2011_e.v.pdf (geraadpleegd 2 juli 2012).
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem; College B&W Eindhoven, Raadsinformatiebrief. Betreft Informatiepunt Arbeidsmigranten, 18
oktober 2011, Raadsnummer 11R4566. Inboeknummer 11bst01790. Dossiernummer 11.42.501. Zie ook
website Lijst Pim Fortuyn Eindhoven (Raadsvragen: Met Eindhovens subsidiegeld Oost-Europa in? van 29 maart
2012), www.lijstpimfortuyn-eindhoven.nl/index.php/nieuws/756-subsidiegeld-oost-europa (geraadpleegd 1 augustus 2012); Website Migranten Informatie Punt Eindhoven, www.mip040.nl/ (geraadpleegd 1 augustus 2012); Website Vreemdelingen Informatie Punt, www.eindhoven.nl/artikelen/
Vreemdelingen-Informatie-Punt.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012). Er is een Migranten Informatie
Punt en een Vreemdelingeninformatiepunt in Eindhoven. Op de website van het Migranten Informatie Punt wordt het verschil tussen deze diensten als volgt uitgelegd:
“ - MIP (Migranten Informatie Punt) - Migranten afkomstig uit landen binnen de EU met vraagstukken
die te maken hebben met werk en verblijf in Nederland in de meest brede zin van het woord.
- VIP (Vreemdelingen Informatie Punt) - Migranten afkomstig uit landen buiten en binnen de EU met
vraagstukken die te maken hebben met de vreemdelingenwet en sociale zekerheid.”
Gemeente Eindhoven, Programma Wonen 2010-2015 met een doorkijk naar 2020, 2009, Eindhoven:
auteur, pp.5, 25-26. 38, beschikbaar via www.kindvriendelijkesteden.nl/Praktijkvoorbeelden/
RWMV/2009/programmawonen_eindhoven_2009.pdf (geraadpleegd 31 juli 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Zie Gemeente Eindhoven, Actieplan woonoverlast, december 2011, pp. 4-6, 8-13, beschikbaar via www.
eindhoven.nl/artikelen/Actieplannen-Integrale-Veiligheid-2012.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012).

Gemeente Eindhoven

89

Bestuurlijke Interventie Teams Eindhoven (BITE)
Bestuurlijke Interventie Teams van de gemeente Eindhoven (BITE) zijn teams, samengesteld uit
verschillende handhavende instanties die integraal met elkaar samenwerken op het gebied van
veiligheid en leefbaarheid in de stad. De teams worden onder andere ingezet voor complexe
overlastproblemen zoals overbewoning, huisvesting van illegalen en illegale verbouwing/aanbouw in een (kamerbewoning)pand zonder benodigde gebruiksvergunning. Ook worden BITE
ingezet bij de controle van horecapanden, malafide bedrijven of illegale garagebedrijven.
Partners die deel uit kunnen maken van BITE zijn onder meer de (vreemdelingen)politie, brandweer, milieudienst, Belastingdienst, bouw- en woningtoezicht (Dienst Stedelijke Ontwikkeling en
Beheer), sociale rechercheurs (Dienst Werk, Zorg en Inkomen), Regionaal Platform Fraudebestrijding (RCF), Voedsel- en Warenautoriteit, stadsdeelteams (o.a. BIBOB-, horeca-, en woonoverlastteams) en sociaal verpleegkundigen van de GGD.55

5.2.3 Gemeente in de regio
In haar ‘Actieplannen’ en in een antwoord op gemeenteraadsvragen geeft de gemeente Eindhoven
voorts aan dat ze de aanpak van georganiseerde criminaliteit en mensenhandel regionaal wil inbedden
via het RIEC Zuid-Oost Brabant (RIEC ZOB) en de Taskforce B5.56 57 In het ‘Document Borging bestuurlijke aanpak georganiseerde misdaad in Zuid-Oost Brabant’, dat door het Regionaal College Brabant
Zuid-Oost is goedgekeurd op 12 november 2010, staat voorts beschreven hoe regionale ketenpartners,
met ondersteuning van het RIEC ZOB, een integrale aanpak van georganiseerde misdaad (waaronder
mensenhandel) vorm kunnen geven door ketenoverleg te organiseren en onderling informatie uit te
wisselen op basis van het RIEC-convenant.58
De gemeente Eindhoven is al convenantpartner van het RIEC ZOB, net als de politie Brabant Zuid-Oost,
het Arrondissementsparket Den Bosch (mede namens het Landelijk Parket en Functioneel Parket), de
Belastingdienst Oost-Brabant (mede namens de Douane), de provincie Brabant en 20 andere gemeen-

55
56
57

58

Zie website gemeente Eindhoven, www.eindhoven.nl/stad/veiligheid/BITE/Wat-is-BITE.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem; Gemeente Eindhoven, Actieplannen Integrale Veiligheid 2012, 7 februari 2012, Eindhoven:
auteur. Zie Samenvatting Actieplannen Veiligheid, 2012, p.10 en Actieplan georganiseerde criminaliteit, 2012, pp.6, 9, 12-13, 15-16, beschikbaar via www.eindhoven.nl/artikelen/Actieplannen-IntegraleVeiligheid-2012.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Stuurgroep Integrale Overheidshandhaving, Borging bestuurlijke en geïntegreerde aanpak georganiseerde misdaad in Zuid-Oost Brabant, 2010, plaats onbekend: RIEC ZOB, beschikbaar via www.google.
nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CEsQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.asten.
nl%2Fdsresource%3Ftype%3Dpdf%26objectid%3Ddefault%3A7992%26versionid%3D%26subobjectna
me%3D&ei=P3P9T7avCof80QXYx_yRBw&usg=AFQjCNFj0S4XfsQElvxEfBFNXTopMN56iw (geraadpleegd
1 augustus 2012).

90

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

ten.59 De gemeente is ook lid van de Taskforce B5, een samenwerkingsverband van het ministerie van
Veiligheid en Justitie, de vijf grootste Brabantse gemeenten,60 de politie,61 de Arrondissementsparketten
Breda en Den Bosch, de Koninklijke Marechaussee en de Belastingdienst, dat tot doel heeft de georganiseerde criminaliteit in Brabant terug te dringen door de bestuurlijke, fiscale en justitiële aanpak van
de georganiseerde misdaad op elkaar af te stemmen.62
Voorts geeft de gemeente in haar ‘Actieplannen’ aan dat ze de ketenaanpak van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek wil blijven ondersteunen. De gemeente heeft zich ook tot doel gesteld om daders
van jeugdprostitutie (bestuursrechtelijk/fiscaal) harder aan te pakken, om maatschappelijke bekendheid van jeugdprostitutie te vergroten, zorg voor slachtoffers te verbeteren en preventieactiviteiten te
ondersteunen.63 De ketenaanpak jeugdprostitutie en loverboy-problematiek bestaat sinds 2005 en heeft
als doelstelling64 slachtoffer- en daderpreventie, (na)zorg en repressie op elkaar af te stemmen via een
samenwerkingsverband tussen partners uit de strafrechtelijke, bestuursrechtelijke, en zorgketen65. Om
dit samenwerkingsverband te bewerkstelligen is een convenant getekend door de verschillende part-

59

60
61
62
63

64

65

Regionaal Convenant, Geïntegreerde decentrale aanpak georganiseerde misdaad regio Zuid-Oost Brabant. Ondertekend door bovengenoemde partijen in december 2010. Opgevraagd bij een medewerker
van RIEC ZOB.
Eindhoven, Breda, Tilburg, Helmond en Den Bosch.
Nationale Recherche, Bovenregionale Recherche Zuid Nederland en drie Brabantse regiokorpsen,
waaronder politie Brabant Zuid-Oost.
Zie website www.vdmmp.nl/waar-we-actief-zijn/212.html (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Gemeente Eindhoven, Actieplannen Integrale Veiligheid 2012, 7 februari 2012, Eindhoven: auteur. Zie
Samenvatting Actieplannen Veiligheid, 2012, p.7 en Actieplan geweld, 2012, pp. 6-9, 12, 16-18. beschikbaar via www.eindhoven.nl/artikelen/Actieplannen-Integrale-Veiligheid-2012.htm (geraadpleegd 1
augustus 2012). Onder preventieactiviteiten wordt het voorlichtingsproject ‘Gevaarlijke Liefde’ van
Humanitas verstaan; de lancering in oktober 2011 van de website www.loverboyseindhoven.nl met
informatie over jeugdprostitutie en loverboys door gemeente Eindhoven, Neos en Welzijn Eindhoven,
Dommelregio; en het uitvoeren van een onderzoek naar de mogelijkheid van een ‘neploverboy’ avond
(Gemeente Eindhoven, Actieplannen Integrale Veiligheid 2012, 7 februari 2012, Eindhoven: auteur,
beschikbaar via www.eindhoven.nl/artikelen/Actieplannen-Integrale-Veiligheid-2012.htm (geraadpleegd 1 augustus 2012)).
Volgens het convenant is de doelstelling van de ketenaanpak: “het voorkomen van slachtoffer- en daderschap; het uit de prostitutie houden en halen van minderjarige meisjes en jongens; het verbeteren van
signalering en handelingsperspectieven van beroepsgroepen; het organiseren en continueren van hulpverlening voor individuele meisjes en jongens uit deze groep, slachtoffer en plegergericht; gerichte samenwerking met en tussen instellingen op het terrein van preventie, opvang & hulpverlening en repressie”. Het convenant is beschikbaar via de website van Welzijn Eindhoven, www.welzijneindhoven.nl/Site/
loader/loader.aspx?DocumentID=6bbf208e-78bd-4be8-97c2-b1169b823078 (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie ook de website van jeugdprostitutie.nu, www.jeugdprostitutie.nu/interventies/ketenaanpak/ketenaanpakeindhoven (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

Gemeente Eindhoven

91

ners, waaronder de gemeente Eindhoven.66 Het samenwerkingsverband is ondergebracht in het Veiligheidshuis67 regio Eindhoven, waar een casusoverleg68 jeugdprostitutie plaatsvindt.69 Daarnaast kan in
werkgroepen samengewerkt worden met andere instellingen uit Eindhoven.70 Tevens is een Meldpunt
Jeugdprostitutie en een informatieve website voor jeugdprostitutie en loverboy-problematiek opgericht. Deze zijn ondergebracht bij Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen (SHG-EK), een
samenwerkingsverband tussen Neos71, Welzijn Eindhoven en DommelRegio, waarvoor de gemeente
Eindhoven subsidie verleend.72

66

67
68
69

70

71
72

Andere partners van het convenant zijn: politie Brabant Zuid Oost, Arrondissementparket Den Bosch,
Loket W (nu: Lumens Groep, waarvan Welzijn Eindhoven deel uitmaakt), Neos (vrouwen- en maatschappelijke opvang bij huiselijk geweld) en de GGD (bron: Ibidem; Website Politea, www.politea.nl/t.
php?assetname=text&id=157 (geraadpleegd 1 augustus 2012); Website Brabant Zorg, www.brabantzorg.
net/organisaties/neos_eindhoven/introductie (geraadpleegd 1 augustus 2012)).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
De deelnemende organisaties zijn het Team Mensenhandel en Zeden van politie Brabant Zuid-Oost,
de regiocoördinator Welzijn Eindhoven, de regiocoördinator Dommelregio, gemeente Eindhoven en
De Combinatie Jeugdzorg (geïndiceerde hulpverlening). Zie website Veiligheidshuis regio Eindhoven,
www.veiligheidshuiseindhoven.nl/Thema%E2%80%99s/Relationeel_geweld/Jeugdprostitutie_en_loverboys/Casusoverleg_Jeugdprostitutie (geraadpleegd 1 augustus 2012). Op de website van het Veiligheidshuis staat dat er eens per drie weken overleg wordt gehouden. Volgens een medewerker van De
Combinatie Jeugdzorg zou het overleg elke vier weken plaatsvinden (aanvullende informatie De Combinatie Jeugdzorg, 9 oktober 2012).
Zo wordt er volgens de website jeugdprostitutie.nu ook in werkgroepen samengewerkt met GgzE, Novadic (verslavingszorg), De Combinatie (geïndiceerde hulpverlening), Raad voor de Kinderbescherming, Leger des Heils, reclassering, moskee, Halt en leerplichtambtenaren. Zie website www.jeugdprostitutie.nu/interventies/ketenaanpak/ketenaanpakeindhoven (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Het Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen is een samenwerkingsverband tussen Neos,
Welzijn Eindhoven en DommelRegio en wordt volledig gesubsidieerd door gemeente Eindhoven.
Bron: Interview met Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen, 20 februari 2012. Hierna
zal naar dit interview worden verwezen als “interview SHG-EK”. Zie ook de website van Steunpunt
Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen, www.loverboys-eindhoven.nl/Wiezijnwij.aspx (geraadpleegd 1 augustus 2012).

92

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

5.2.4 Aanpak mensenhandel – politie

De aanpak van mensenhandel is ook voor politie Brabant Zuid-Oost73 een speerpunt. In haar ‘Jaarplan
2011’ geeft het korps aan de bestrijding van mensenhandel “inmiddels zowel politiek als operationeel
hoge prioriteit” heeft gekregen en dat het daarom “van belang [is] dat in de keten een verantwoorde
bijdrage wordt geleverd aan de bestrijding en opsporing van mensenhandel, illegale prostitutie en overige mensonterende afhankelijkheidsrelaties in arbeidsverhoudingen”.74 Daarbij geeft het korps aan
niet alleen haar handhavende- en opsporingsbevoegdheden in te willen zetten, maar ook (bestuurlijke)
ketenpartners te willen betrekken bij de aanpak van mensenhandel door hen bestuurlijke rapportages
te sturen en “multidisciplinair casusoverleg” met hen te beleggen.75 De leden van het PCT,76 dat onderdeel uitmaakt van de afdeling vreemdelingenpolitie van het regiokorps Brabant Zuid-Oost, zijn in de
APV aangewezen als toezichthouder op de prostitutiesector in Eindhoven.77 Het PCT controleert de vergunningen, voert escortcontroles uit en verricht onderzoek naar illegale prostitutie, minderjarigheid en
gedwongen prostitutie. Bij aangetroffen misstanden wordt – naast een eventuele strafrechtelijke afdoe-

73

74

75
76

77

Binnen het regiokorps zijn taken op het gebied van mensenhandelbestrijding verdeeld tussen de
vreemdelingenpolitie en de Divisie Recherche. De chef van de Divisie Recherche is verantwoordelijk
voor de portefeuille mensenhandel en het Unithoofd van de vreemdelingenpolitie is aangewezen als
korpsexpert mensenhandel. Dit betekent in de praktijk dat het opsporingsteam van de vreemdelingenpolitie alle signalen van mensenhandel verzamelt en screent die via (het PCT van) de politie of via andere instanties binnenkomen. Als uit de screening blijkt dat het gaat om serieuze signalen, zorgt dit
opsporingsteam voor de veredeling van signalen en projectvoorstellen. Als een projectvoorstel vervolgens door de weegploeg komt, gaat de zaak naar de gezamenlijke recherche of naar de Divisie Recherche die het opsporingsonderzoek verder uitvoert. Vervolgens wordt er expertise geleverd aan het onderzoek door mensenhandel-gecertificeerde rechercheurs van de vreemdelingenpolitie. Bron: College
van B&W Eindhoven, Antwoorden op: Raadsvragen van het raadslid de heer A.J.O. Wijbenga (CDA)
betreffende Escortservice van 18 januari 2011, Beslisdatum B&W: 1 maart 2011, Raadsnummer 11R4245,
Inboeknummer 11BST00293, Dossiernummer 11.09.152 1, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgibin/showdoc.cgi/action=view/id=120056/type=pdf/ffa39edc2412f16fa18213579edd9d5d.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012); interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Politie Eindhoven, Jaarplan 2011 (versie 1.0), jaar uitgave onbekend, Eindhoven: auteur, pp.10, 41, beschikbaar via www.politie.nl/Brabant-Zuid-Oost/Images/jaarplanpolitieeindhoven2011_tcm27662059.pdf (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Ibidem, p.41.
Het PCT meldt dat al haar leden mensenhandel-gecertificeerd en opgeleid zijn om signalen van mensenhandel te onderkennen en te signaleren (bron: aanvullende informatie PCT politie, 12 oktober
2012).
§6.2 (a) Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Eindhoven 2010; College van B&W Eindhoven,
Antwoorden op: Raadsvragen van het raadslid de heer A.J.O. Wijbenga (CDA) betreffende Escortservice
van18 januari 2011, Beslisdatum B&W 1 maart 2011, Raadsnummer 11R4245, Inboeknummer
11BST00293, Dossiernummer 11.09.152 1, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/
action=view/id=120056/type=pdf/ffa39edc2412f16fa18213579edd9d5d.pdf (geraadpleegd 1 augustus
2012).

Gemeente Eindhoven

93

ning – een bestuurlijke rapportage gemaakt waarop de gemeente het ‘Handhavingsarrangement prostitutiebeleid’ toepast.78

5.3

Aanpak mensenhandel in de praktijk

Uit de voorgaande beschrijving van officiële bronnen en beleidsstukken komt naar voren dat de gemeente Eindhoven nog geen specifieke beleidsnota heeft opgesteld voor mensenhandel. Wel is gemeentelijk beleid opgesteld voor toezicht en handhaving op de prostitutiebranche en de horeca. Daarnaast komt beleid omtrent bepaalde verschijningsvormen van mensenhandel terug in beleidsstukken
die zien op de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, geweld, woonoverlast en uitbuiting van
arbeidsmigranten. Ook zijn er verschillende lokale en regionale samenwerkingsverbanden waarmee de
gemeente invulling kan geven aan een ketenaanpak van mensenhandel. De volgende paragrafen beschrijven in hoeverre in de praktijk sprake is van een integrale aanpak van mensenhandel in Eindhoven.

5.3.1 Samenwerkingsverbanden
Uit de interviews komt naar voren dat de samenwerking tussen de gemeente Eindhoven en ketenpartners op het gebied van mensenhandelbestrijding via verschillende samenwerkingsverbanden verloopt
en dat deze gericht zijn op verschillende aspecten van mensenhandel. De samenwerkingsverbanden
lijken niet of nauwelijks verbonden met elkaar te zijn en verschillen in ontwikkeling, samenstelling en
aanpak.
Het meest ontwikkelde samenwerkingsverband blijkt de keten jeugdprostitutie en loverboy-problematiek te zijn, die in 2006 is ondergebracht bij het Veiligheidshuis regio Eindhoven.79 Uit interviews blijkt
dat in het vierwekelijkse casusoverleg jeugdprostitutie wordt gewerkt aan een integrale aanpak van
jeugdprostitutie- en loverboy-problematiek door de politie, het Veiligheidshuis (Bureau Coördinatie),
Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen (SHG-EK), Reclassering, De Combinatie Jeugdzorg en Humanitas80.81 De ketenregisseur82 van het Veiligheidshuis, een gemeenteambtenaar, ziet toe
op de samenwerking tussen de partners en fungeert als verbindingspersoon tussen de keten en de gemeente.83 De hulpverlening en opvang worden gecoördineerd door een regiocoördinator84 van het

78

79
80
81

82
83
84

College van B&W Eindhoven, Antwoorden op: Raadsvragen van het raadslid de heer A.J.O. Wijbenga
(CDA) betreffende Escortservice van18 januari 2011, Beslisdatum B&W: 1 maart 2011, Raadsnummer
11R4245, Inboeknummer 11BST00293, Dossiernummer 11.09.152 1, beschikbaar via eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=120056/type=pdf/ffa39edc2412f16fa18213579edd9d5d.pdf
(geraadpleegd 1 augustus 2012).
Interview met Veiligheidshuis regio Eindhoven en medewerker gemeente Eindhoven, 31 januari 2012.
Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview Veiligheidshuis regio Eindhoven ”.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Interview met Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen, 20 februari 2012. Hierna zal naar
dit interview worden verwezen als “interview SHG-EK”; interview Veiligheidshuis regio Eindhoven. Het
OM neemt nog niet deel aan het casusoverleg, maar geeft aan indirect aangesloten te zijn op de keten
via de nauwe samenwerking met politie Brabant Zuid-Oost (interview OM Den Bosch).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Interview Veiligheidshuis regio Eindhoven.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

94

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

SHG-EK.85 Andere partijen zijn indirect aangesloten op de keten. Zo wordt contact opgenomen met Neos
als opvang nodig is binnen Eindhoven voor meerderjarige slachtoffers.86 Binnen het samenwerkingsverband wordt naast het zorg- en strafrechtelijk traject aandacht besteed aan preventie. Zo sluit Humanitas aan bij het casusoverleg vanwege de voorlichtingsbijeenkomsten die de organisatie organiseert in
het kader van het project Gevaarlijke Liefde en het Maatjescontact dat zij opgezet heeft voor (potentiële)
slachtoffers van loverboys.87 Door de nauwe samenwerking van partners uit de strafrechtelijke, bestuursrechterlijke en zorgketen binnen het Veiligheidshuis, worden preventie, repressie en zorg op elkaar afgestemd, waardoor sprake is van een sluitende keten en een integrale aanpak.
Voor andere vormen van mensenhandel is de ketenaanpak minder ver ontwikkeld. Wel zijn er veelbelovende netwerken en projecten binnen Eindhoven die uit kunnen groeien tot structurele samenwerkingsverbanden op dit gebied. Zo is rond december 2011 het project Baekelandplein opgestart waarin
intensief samengewerkt werd door het OM (Arrondissementsparket Den Bosch en Landelijk Parket), de
gemeente Eindhoven, de politie (regiokorps Brabant Zuid-Oost en de Nationale Recherche) en de Belastingdienst. Het doel van het project was om in een grootschalige, gezamenlijke actie panden, pooiers,
prostituees en prostituanten in het raamprostitutiegebied het Baekelandplein door te lichten om informatie in te winnen over mensenhandelpraktijken.88 Het is mogelijk dat dit samenwerkingsverband in
enige vorm gecontinueerd wordt. Zo gaf het OM aan dat de deelnemende partners ook na de actie nog
een aantal keer willen samenkomen om de resultaten van de actie te bespreken.89 De politie Brabant
Zuid-Oost meldt dat een samenwerkingsverband is gestart tussen de KMar, de SIOD, het RIEC Brabant
Zuid-Oost en de zes zuidelijke politieregio’s (de “Zuid-6”) om informatie uit te wisselen over mensenhandel.90
Voor de aanpak van overige uitbuiting lijkt nog geen structureel samenwerkingsverband te bestaan. De
politie geeft wel aan goede (ad hoc) contacten te onderhouden met Fairwork (een stichting die moderne
slavernij in Nederland bestrijdt en voorkomt) CoMensha (het Coördinatiecentrum Mensenhandel)91,
vakbonden en Migrada (belangenorganisatie voor arbeidsmigranten) naar aanleiding van een zaak die
voortkwam uit de proeftuin overige uitbuiting.92 De Arbeidsinspectie meldt dat zij één-op-één contacten onderhoudt met de politie, de SIOD, het OM, de VWA93, de IND, het COA en met interventieteams.94
De (vreemdelingen)politie zou ook deelnemen aan controles van de Arbeidsinspectie in sectoren die

85
86
87
88
89
90
91
92
93
94

Interview SHG-EK; interview Veiligheidshuis regio Eindhoven.
Interview met Neos, 27 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview Neos”.
Interview Veiligheidshuis regio Eindhoven; interview met Humanitas, 20 februari 2012. Hierna zal naar
dit interview worden verwezen als “interview Humanitas”.
Zie §5.1 voor meer informatie over het project Baekelandplein.
Interview OM Den Bosch.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview SIOD LEN. Politie Brabant Zuid-Oost
maakt deel uit van dit samenwerkingsverband (interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost).
Zie begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Interview AI Brabant Zuid-Oost en Brabant Noord.

Gemeente Eindhoven

95

gevoelig zijn voor arbeidsuitbuiting.95 Op het gebied van arbeidsuitbuiting werken de Arbeidsinspectie
en de politie nog niet op structurele basis samen met de gemeente.96
De gemeente zou wel, om de aanpak op ‘MOE-landers’ te borgen, zitting nemen in een ‘Werkgroep
MOE-landers’ met woningcorporaties en Srada in het kader van de prestatieafspraken die zijn gemaakt
met de woningcorporaties in Eindhoven om uitbuiting van arbeidsmigranten tegen te gaan.97 De gemeente en de politie melden voorts dat gelet wordt op signalen van mensenhandel bij de controles van
de Bestuurlijke Interventie Teams (BITE) op huisvesting en bedrijfspanden, hoewel deze teams niet specifiek gericht zijn op mensenhandelbestrijding.98 Zo nemen de politie en brandweer op initiatief van de
gemeente jaarlijks deel aan tien reguliere controles op huizen en bedrijfspanden, waarbij de gemeente
en brandweer controleren op brandveiligheid en huisvesting, en de vreemdelingenpolitie op signalen
van mensenhandel let.99
De gemeente, de politie, het OM en andere ketenpartners lijken over het algemeen tevreden te zijn over
de samenwerkingsverbanden op mensenhandel waaraan zij deelnemen. Vooral de keten jeugdprostitutie/loverboy-problematiek zou goed georganiseerd zijn. De (indirecte) samenwerking met de gemeente
binnen dit verband wordt door geïnterviewden ook als goed omschreven.100 Wel geeft de politie in januari 2012 aan dat de gemeente Eindhoven zich actiever zou kunnen opstellen in de aanpak van andere
vormen van mensenhandel dan loverboy-problematiek en jeugdprostitutie.101 Zo zou de gemeente
lange tijd weinig voortvarend hebben gehandeld op bestuurlijke rapportages van het PCT over (vermoedens van) misstanden in de vergunde prostitutiebranche en zou de gemeente nog weinig oog hebben
gehad voor overige uitbuiting.102 Volgens de politie zou de gemeente hebben gedacht dat toezicht op de
prostitutiesector en de aanpak van mensenhandel voornamelijk een taak was van de politie en niet van
de gemeente.103 De politie geeft in januari 2012 ook aan dat zij nog geen vast aanspreekpunt heeft bij de
gemeente voor mensenhandel en voor controle en handhaving op de prostitutiebranche, en dat zij dit
als lastig ervaart.104 Er zou ook geen structurele samenwerking zijn van de politie en andere ketenpart-

95
96
97

98
99
100
101
102
103
104

Interview AI Brabant Zuid-Oost en Brabant Noord; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview AI Brabant Zuid-Oost en Brabant Noord; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview gemeente Eindhoven. Een medewerker van de gemeente meldt ook dat het plan bestaat om
een periodiek overleg op te zetten waarbij alle partners aan tafel zitten die het convenant ‘huisvesting
uitzendmigranten’ of het convenant ‘aanpak illegale huisvesting, tewerkstelling en inkomen van en
hulpverlening aan arbeidsmigranten Eindhoven’ hebben ondertekend. Deze lokale “MOE-landerstafel” is echter nog niet opgezet. Daarnaast wordt nog onderzocht of aangesloten kan worden bij een
regionale MOE-landers-werkgroep (zie het kader “Pilot en aanpak MOE-landers” aan het begin van dit
hoofdstuk), (aanvullende e-mail van gemeente Eindhoven, 11 september 2012).
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview gemeente Eindhoven; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview SHG-EK.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview PCT politie Brabant Zuid-Oost; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview PCT politie Brabant Zuid-Oost.

96

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

ners met de gemeente op het gebied van andere vormen van mensenhandel dan jeugdprostitutie en
loverboy-problematiek.105
De gemeente geeft zelf ook toe dat zij lange tijd weinig ondernomen heeft op dit gebied, omdat mensenhandelbestrijding niet gezien werd als een prioriteit.106 De gemeente en het OM geven echter aan dat
hier wel verandering in is gekomen. Zo zou de gemeente wakker zijn geschud tijdens het project Baekelandplein en zich vervolgens actief ingezet hebben om bij te dragen aan de integrale aanpak van mensenhandel.107 De samenwerking tussen de gemeente, het OM en de politie lijkt daardoor verbeterd te
zijn.108
De actieve deelname van de gemeente aan het project Baekelandplein lijkt echter in het begin niet
zonder hobbels verlopen te zijn. Zo zou de gemeente in korte tijd actief hebben moeten worden op
verschillende terreinen, terwijl er nog nauwelijks ervaring en kennis voorhanden was op het gebied van
mensenhandelbestrijding.109 Voor het OM was deze achterstand een knelpunt, vooral omdat de gemeente niet snel kon reageren – zij moest namelijk eerst een standpunt innemen voordat tot actie kon
worden overgegaan.110 Niettemin geeft het OM aan erg tevreden te zijn met de nieuwe, actieve opstelling
van de gemeente Eindhoven en met de resultaten die geboekt zijn door de samenwerking in het project
Baekelandplein.111

5.3.2 Samenwerking in de regio
Uit de interviews komt verder naar voren dat de regionale samenwerking nog niet goed tot stand is gekomen. Zo wordt de Taskforce B5 nauwelijks ingezet wordt voor mensenhandelbestrijding. De samenwerking zou vooral gericht zijn op de bestrijding van georganiseerde hennepteelt; de aandacht voor
mensenhandel zou daardoor beperkt zijn.112 Geïnterviewden melden ook dat de aanpak van mensenhandel via het RIEC ZOB nog in de kinderschoenen staat, ondanks het feit dat het RIEC al in 2008 opgericht is.113 Het RIEC ZOB geeft aan dat hier verschillende redenen voor zijn. Allereerst zou het RIEC ZOB
de beschikking hebben gekregen over een zeer beperkte capaciteit. Daarnaast tekenden de 21 gemeenten van Brabant Zuid-Oost pas eind 2010 het RIEC-convenant. Hierdoor gebeurde er de eerste twee jaar
weinig. Bovendien zouden de gemeenten zich in 2010 voornamelijk aan hebben gesloten om de georganiseerde hennepteelt aan te pakken; mensenhandel had weinig prioriteit. Daarnaast zou de politie
lange tijd van mening zijn geweest dat signalen van georganiseerde criminaliteit niet op haar eigen
initiatief in het samenwerkingsverband konden worden ingebracht. Volgens het RIEC ZOB was de gang-

105
106
107
108
109
110
111
112
113

Interview AI Brabant Zuid-Oost en Brabant Noord; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost;
interview SIOD LEN.
Interview gemeente Eindhoven.
Interview gemeente Eindhoven; interview OM Den Bosch.
Ibidem.
Ibidem.
Interview OM Den Bosch.
Ibidem.
De verwachting is niet dat er nog veel aandacht zal worden gegeven aan mensenhandel, voor de geplande opheffing van het samenwerkingsverband eind 2013 (interview RIEC ZOB).
Interview OM Den Bosch; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview RIEC ZOB; interview SIOD LEN.

Gemeente Eindhoven

97

bare praktijk in 2011 dat de politie nagenoeg geen signalen aanleverde. Ook zou zij slechts hebben willen
meewerken aan informatie-uitwisseling en het veredelen van signalen, als andere convenantpartners
op voorhand konden aantonen dat er sprake was van georganiseerde criminaliteit.114
Het RIEC ZOB meldt dat door de relatief eenzijdige inbreng van signalen, de focus op hennepteelt, het
restrictief interpreteren van het begrip georganiseerde misdaad en de beperkte capaciteit, het RIEC ZOB
lange tijd weinig kon met de grote hoeveelheid signalen die het binnenkreeg. Een aantal daarvan betrof
mogelijk mensenhandel. RIEC ZOB kon ook niet de initiërende, faciliterende en coördinerende rol spelen in de aanpak van mensenhandel zoals het graag gewild had. In plaats daarvan was het genoodzaakt
zo veel mogelijk aansluiting te zoeken op bestaande netwerken – wat slechts ten dele lukte door de
beperkte capaciteit. Sinds september 2011 zou het standpunt van de politie echter gewijzigd zijn. Door
de politie zouden nu ook signalen aangebracht en behandeld worden binnen het RIEC ZOB. Toch is het
RIEC ZOB nog steeds zoekende naar een “balans tussen ambitie, activiteiten en rol”. Medewerkers van
het RIEC ZOB melden dat zij graag meer zouden willen samenwerken met het Veiligheidshuis en met
zorgpartners, omdat zij het noodzakelijk achten dat netwerken meer met elkaar worden verbonden. Het
RIEC ZOB geeft echter aan dat een ketenregie mensenhandel binnen de huidige capaciteit niet is voorzien en derhalve ook niet mogelijk is. Er is nog geen overkoepelende aanpak van mensenhandel tot
stand gekomen noch is er een regionale ketenregisseur en regiocoördinator aangewezen voor alle vormen mensenhandel.115

5.3.3 Informatiepositie116
In de interviews komt naar voren dat de informatiepositie van de gemeente Eindhoven nog verbeterd
kan worden. Zo geeft de gemeente aan dat signalen van mensenhandel gemist kunnen worden, omdat
er vanuit de gemeente (tot voor kort) niet veel aandacht was voor mensenhandel. Er zou dan ook nog
geïnvesteerd moeten worden in de bewustwording van GBA-medewerkers en van bepaalde gemeentelijke toezichthouders117. Deze ambtenaren zouden nog niet weten waar zij op moeten letten om signalen van mensenhandel te detecteren tijdens hun werkzaamheden omdat zij hier niet op getraind worden. Daarnaast is een lokaal meldpunt voor signalen van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek
niet gericht op andere vormen van mensenhandel.118
Het OM en de politie lijken redelijk goed op de hoogte te zijn (geweest) van misstanden in de prostitutiesector. Toch was de informatiepositie van deze organisaties niet optimaal. Zo werden tot voor kort

114
115
116
117

118

Interview RIEC ZOB; aanvullende e-mail RIEC ZOB, 12 juli 2012 en 15 oktober 2012.
Ibidem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Hierbij moet gedacht worden aan andere gemeentelijke toezichthouders dan de leden van het PCT en
de leden van het BITE-team (bron: aanvullende informatie gemeente Eindhoven, 17 oktober 2012; aanvullende informatie PCT politie Brabant Zuid-Oost, 12 oktober 2012).
Interview gemeente Eindhoven.

98

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

geen thema-analyses verricht door de politie en het OM.119 Voor wat betreft andere vormen van mensenhandel dan jeugdprostitutie en loverboy-problematiek zou tot voor kort nauwelijks informatie uitgewisseld zijn tussen de gemeenten enerzijds en het OM en de politie anderzijds. Als oorzaak wordt het gebrek
aan structurele samenwerking op dat gebied genoemd.120
Wel zijn er aanwijzingen dat er verbetering in de informatiepositie van deze organisaties is gekomen
sinds de start van het project Baekelandplein. Zo geeft het OM aan dat door de toegenomen samenwerking meer informatie uitgewisseld wordt tussen de gemeente, de politie, het OM en andere ketenpartners op het gebied van mensenhandel.121 De basis voor uitwisselen van informatie binnen het project is
het RIEC ZOB-convenant. Uit de interviews komt naar voren dat de daadwerkelijke uitwisseling van informatie niet alleen een juridische basis vergde, maar ook een omslag in denken bij de politie. Zo meldt
het OM:
“De politie wilde eerst dat de gemeente wegging als deze informatie tijdens het overleg [over het
Baekelandplein] werd besproken. Nu blijft de gemeente daar op initiatief van het OM wel bij.
Hoewel daar aanvankelijk niet heel enthousiast op werd gereageerd door de politie is het nu
normaal. De gemeente is er ook blij mee. Het is dus een goede ervaring tot nu toe.” 122

Ook zijn er tekenen dat sinds het project Baekelandplein meer gedaan wordt aan informatievergaring
door deze organisaties. Zo hebben de politie, het OM en het RIEC ZOB samengewerkt aan een onderzoek
naar (facilitatoren van) mensenhandel op het Baekelandplein;123 en zou de nieuwe afdeling ‘Intelligence’ van de gemeente bezig zijn met het verzamelen van informatie over (illegale) prostitutie om meer
inzicht te krijgen op de prostitutiebranche.124

5.3.3 Aansluiting op zorgketen
Binnen het Veiligheidshuis regio Eindhoven is een duidelijke verbinding tot stand gebracht tussen de
strafrechtelijke keten en de zorgketen voor de aanpak van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek.
De zorgcoördinatie voor slachtoffers van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek tot 23 jaar is belegd

119

120
121
122
123
124

Interview OM Den Bosch; interview politie Brabant Zuid-Oost. De politie lijkt via het PCT al een redelijke goede informatiepositie op de seksindustrie te hebben. Zo geeft de politie aan dat het PCT vergunningsinformatie van de gemeente kreeg en dat het PCT minstens 6 controles per jaar uitvoerde op alle
vergunde seksinrichtingen in Eindhoven. Het Baekelandplein werd zelfs twee keer per week gecontroleerd. Daarnaast voerde het PCT regelmatig controles uit op de escort- en thuiswerkbranche. De politie
geeft echter aan dat zij op arbeidsuitbuiting minder goed zicht had omdat zij niet zonder uitnodiging
van de Arbeidsinstantie op controle kon gaan, en signalen van arbeidsuitbuiting vaak binnenkomen
bij de gemeente (interview PCT politie Brabant Zuid-Oost; interview vreemdelingenpolitie Brabant
Zuid-Oost).
Interview gemeente Eindhoven; interview OM Den Bosch; interview vreemdelingenpolitie Brabant
Zuid-Oost; interview PCT politie Brabant Zuid-Oost.
Interview OM Den Bosch.
Interview OM Den Bosch.
Interview OM Den Bosch; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview RIEC ZOB.
Interview gemeente Eindhoven.

Gemeente Eindhoven

99

bij het SHG-EK.125 Binnen Eindhoven wordt aan minderjarige jeugdprostituees en slachtoffers van loverboys, na een aanmelding bij Bureau Jeugdzorg, hulp geboden door De Combinatie Jeugdzorg.126 Meerderjarige, vrouwelijke slachtoffers (tot 23 jaar) worden door de regiocoördinatoren van SHG-EK doorverwezen naar Neos.127
Ketenpartners geven aan dat de samenwerking binnen het Veiligheidshuis goed verloopt. De indirecte
samenwerking met de gemeente via de ketenregisseur lijkt ook geen problemen te geven. Humanitas
en SHG-EK geven wel aan dat zij graag verandering zien in hun subsidierelatie met de gemeente. Zo zou
Humanitas nu elk jaar opnieuw een subsidieaanvraag moeten doen. Dat zou veel tijd vergen en elk jaar
onzekerheden met zich meebrengen over de voortzetting van activiteiten. Humanitas zou dan ook graag
structurele subsidie ontvangen.128 SHG-EK zou graag méér subsidie ontvangen, omdat het zou kampen
met een capaciteitstekort.129
Voor andere vormen van mensenhandel is nog geen structureel belegd samenwerkingsverband waar
zorginstellingen op aangesloten kunnen zijn. Ook is nog geen regiocoördinator aangesteld. Dit lijkt
samen te hangen met het feit dat samenwerkingsverbanden op andere vormen van mensenhandel dan
jeugdprostitutie en loverboy-problematiek recentelijk op gang zijn gekomen en vaak nog op projectbasis opereren. Ook speelt het RIEC ZOB nog geen coördinerende en overkoepelende rol in de regionale
ketenaanpak van mensenhandel. Samenwerkingsverbanden op andere vormen van mensenhandel dan
jeugdprostitutie en loverboy-problematiek staan daarom nog relatief los van elkaar en hebben nog geen
structurele aansluiting gevonden met zorgpartners. Instanties die te maken krijgen met deze slachtoffers van mensenhandel - zoals de politie, de GGD en de SIOD - treffen daarom ad hoc maatregelen.
Slachtoffers worden aangemeld bij CoMensha en/of Fairwork, die vervolgens de opvang en zorg regelen.
Volwassen vrouwelijke slachtoffers kunnen vervolgens geplaatst worden in de opvang van Neos in Eindhoven, of in een opvanghuis in een andere regio.130 Voor grote groepen (mannelijke) slachtoffers lijken
nog geen vaste opvangvoorzieningen te bestaan binnen Eindhoven.131

5.3.4 Andere ketenpartners
Uit de interviews blijkt dat ketenpartners van de gemeente over het algemeen tevreden te zijn met de
samenwerkingsverbanden waaraan zij deelnemen. Op het gebied van informatie-uitwisseling verschillen de ervaringen van de ketenpartners echter. Zo meldt het RIEC ZOB dat informatie-uitwisseling van
(bestuurlijke) ketenpartners met de SIOD en de KMar enigszins moeilijk verloopt, omdat de laatste twee

125

126
127

128
129
130
131

Interview SHG-EK. Voor het begrip “loverboy-slachtoffer” wordt overigens een brede definitie gehanteerd – ook jongens en andere vormen van uitbuiting dan seksuele uitbuiting kunnen hieronder vallen, zolang er sprake is van een loverboy (interview SHG-EK).
Ingevulde vragenlijst door De Combinatie Jeugdzorg, 1 mei 2012. Hierna zal naar deze vragenlijst worden verwezen als “vragenlijst De Combinatie Jeugdzorg”.
Uit veiligheidsoverwegingen worden slachtoffers van mensenhandel echter niet altijd in hun eigen
hun regio opgevangen. Neos vangt dan ook vooral slachtoffers uit de Randstad op (bron: vragenlijst
De Combinatie Jeugdzorg; interview Neos).
Interview Humanitas.
Interview SHG-EK.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview Neos; interview SIOD LEN.
Interview SIOD LEN.

100

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

instanties het convenant van het RIEC ZOB niet hebben ondertekend. De verwachting is ook niet dat de
SIOD en de KMar dit convenant nog zullen ondertekenen, omdat het RIEC ZOB dit jaar zal opgaan in het
nieuwe RIEC Oost Brabant, waarvoor een nieuw convenant opgesteld zal worden. In de tussentijd wordt
geanonimiseerd informatie gedeeld.132
De informatie-uitwisseling binnen het samenwerkingsverband van de KMar, de SIOD, het RIEC ZOB en
de zes zuidelijke politiekorpsen (“Zuid-6”), zou volgens politie Brabant Zuid-Oost daarentegen weinig
problemen opleveren. Een apart convenant voor informatie-uitwisseling tussen deze partners wordt
ook niet nodig geacht door de politie, omdat het samenwerkingsverband vooralsnog bestaat uit opsporingsinstanties.133 Wel zou het verschil in informatiesystemen tussen de instanties soms een knelpunt
zijn bij het uitwisselen van informatie.134
Binnen de keten jeugdprostitutie en loverboys lijkt de informatie-uitwisseling over het algemeen ook
goed te verlopen door het bestaan van onderling vertrouwen en een convenant.135 Wel meldt het SHG-EK
dat belangenverschillen informatie-uitwisseling soms in de weg staan. Zo zou de hulpverlening in sommige gevallen terughoudend zijn in het verlenen van informatie aan de politie om de vertrouwensband
met de cliënt niet te schaden. De politie zou op haar beurt verlangen dat zorginstellingen wachten met
het aanbieden van hulpverlening als er nog een strafrechtelijk onderzoek loopt.136 Het Veiligheidshuis
meldt dat de privacywetgeving soms ook een knelpunt vormt voor informatie-uitwisseling. Volgens het
Veiligheidshuis is de huidige privacywetgeving onduidelijk en bestaat er grote behoefte aan een “landelijk dichtgetimmerd protocol”, waarin duidelijk omschreven staat wanneer welke instelling informatie
mag delen met welke andere instelling. Dit zou des te meer gewenst zijn, omdat het convenant van het
Veiligheidshuis bijna af zou lopen en de regels voor het nieuwe convenant opnieuw onder de loep genomen moeten worden.137 Daarnaast zou het Veiligheidshuis na een interventie graag meer terugkoppeling zien vanuit de strafrechtsketen, om zo beter zicht te krijgen op het aantal opsporingsonderzoeken dat gestart wordt naar aanleiding van binnengekomen meldingen.138
Ook de Arbeidsinspectie en de SIOD merken op dat (onduidelijkheid over) de privacywetgeving een
knelpunt vormt bij het uitwisselen van informatie tussen ketenpartners.139 De SIOD vermeldt voorts dat
belangenverschillen samenwerking en informatie-uitwisseling soms in de weg staan. Zo zouden partners vooral gericht zijn op het dienen van het belang van de eigen organisatie. Als de samenwerking
vervolgens te weinig op zou leveren, kon van hogerhand plots besloten worden dat iemand uit het samenwerkingsverband gehaald werd.140

132
133

134
135
136
137
138
139
140

Aanvullende email RIEC ZOB, 9 juli 2012.
In de toekomst zou een dergelijk convenant wel nodig kunnen zijn omdat de politie graag zou zien dat
de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel aanschuiven bij het samenwerkingsverband, aldus de
politie (interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost).
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost.
Interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost; interview SHG-EK; interview Humanitas.
Interview SHG-EK.
Interview Veiligheidshuis regio Eindhoven.
Interview Veiligheidshuis regio Eindhoven.
Interview AI Brabant Zuid-Oost en Brabant Noord; interview SIOD LEN.
Interview SIOD LEN.

Gemeente Eindhoven

101

Voorts lijkt de Belastingdienst nog niet altijd bewust te zijn van de rol die zij kan spelen in de aanpak van
mensenhandel. Een geïnterviewde medewerker, die zelf betrokken is geweest bij een overige uitbuitingszaak die voortvloeide uit de proeftuin overige uitbuiting141, pleit dan ook voor meer bewustwording onder medewerkers van de Belastingdienst.142 Zo meldt de geïnterviewde dat tijdens controles op
huisvesting door controleurs over het algemeen nog weinig gelet wordt op signalen van mensenhandel.
Bovendien zouden de controleurs die wel signalen opvangen, hier niet altijd opvolging aan geven omdat zij het nog niet als hun taak zien om hier iets mee te doen.143 Ook komt uit het interview naar voren
dat aan ketensamenwerking het risico kleeft dat de partners gedemotiveerd raken als samenwerking in
een bepaalde zaak niet tot de gewenste vervolgactie leidt. Zo geeft de geïnterviewde medewerker van de
Belastingdienst aan dat hij nu minder bereid is met het OM samen te werken, omdat de laatstgenoemde
tot zijn teleurstelling besloot om geen strafrechtelijke vervolging in te stellen in de overige uitbuitingszaak waar hij en andere ketenpartners aan mee hadden gewerkt.144
Tegengestelde belangen en verschillende verwachtingen lijken overigens vaker een probleem te zijn in
de samenwerking tussen de Belastingdienst en het OM. Zo meldt het OM dat de Belastingdienst aanvankelijk vooral meedeed aan het project Baekelandplein om te kijken of de prostituees wel hun belastinggeld betaalden, terwijl het OM meer nadruk wilde leggen op beheerders, exploitanten en pooiers. Dit
lijkt enige frictie te hebben opgeleverd in het begin van het project.145 Volgens het OM is dit knelpunt in
de samenwerking in het project Baekelandplein uiteindelijk wel opgelost:
“Na een gesprek met een leidinggevende bij de Belastingdienst staan de neuzen weer dezelfde
kant op en denkt de Belastingdienst proactief mee. Je moet je soms realiseren dat de aanpak die
je zelf voor ogen hebt niet altijd even duidelijk is voor de andere partners. Een gesprek hierover
kan dan verhelderend zijn.”146

Uit de interviews komt tot slot naar voren dat er nog knelpunten zijn in de zorg en opvang voor slachtoffers van mensenhandel. Zo zouden er volgens het SHG-EK te weinig (specialistische) opvangplaatsen
zijn, vooral voor vrouwen boven de 21 jaar. Deze vrouwen zouden namelijk net te jong zijn voor de
volwassenenopvang en te oud voor veel jeugdopvanginstellingen. Daarnaast zou de samenwerking met
CoMensha verbeterd kunnen worden en zou het (te) veel bureaucratische rompslomp opleveren als een
slachtoffer in een andere regio opgevangen wil worden dan in haar woonplaats.147 Voorts menen het
SHG-EK en de Combinatie Jeugdzorg dat meer geld en aandacht besteed moet worden aan preventie.148

141
142
143
144

145
146
147
148

Proeftuin: overige uitbuiting in de land- en tuinbouw, 2012.
Interview met Belastingdienst regio Oost Brabant, 15 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden
verwezen als “interview Belastingdienst Oost Brabant”.
Interview Belastingdienst Oost Brabant.
De geïnterviewde medewerker van de Belastingdienst vindt het moeilijk te begrijpen dat het OM het
oordeel of sprake was van mensenhandel of van slecht werkgeverschap niet heeft overgelaten aan de
rechter. Hierdoor zou de verdachte werkgever, de dag na de gezamenlijke actie, door hebben kunnen
gaan met het uitbuiten van zijn personeel (interview Belastingdienst Oost-Brabant).
Interview OM Den Bosch.
Interview OM Den Bosch.
Interview SHG-EK.
Vragenlijst De Combinatie Jeugdzorg; interview SHG-EK.

102

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Combinatie Jeugdzorg is ook van mening dat hulpverlening niet alleen dient te zijn op de slachtoffers.
Zij zou graag zien dat ambulante begeleiding van ouders/opvoeders verder ontwikkeld wordt, zodat de
laatstgenoemden beter omgaan met het slachtoffer en de complexe opvoedsituatie. Ook zou zij graag
zien dat er lotgenotencontact komt voor slachtoffers/risicomeiden (vervolg op Girlz Only149) en/of hun
ouders/opvoeders.150 Tot slot melden de politie en de SIOD dat een groot tekort bestaat aan opvangplaatsen voor grote groepen (mannelijke) slachtoffers van mensenhandel.151

5.4

Conclusie

Uit de beschrijving van beleidsstukken en openbare bronnen komt naar voren dat in de gemeente Eindhoven in principe alle instrumenten aanwezig zijn om een succesvolle integrale aanpak van mensenhandel te bewerkstelligen. Zo heeft de gemeente beleid voor toezicht en handhaving op de prostitutiebranche en horeca. Daarnaast heeft de gemeente Eindhoven aangegeven in officiële (beleids-)
documenten een integrale aanpak van mensenhandel, jeugdprostitutie, loverboy-problematiek en
uitbuiting van (Midden- en Oost-Europese) arbeidsmigranten op te willen zetten met ondersteuning van
het Veiligheidshuis, het RIEC ZOB en de Taskforce B5.
Uit de interviews volgt voorts dat in Eindhoven een vergevorderde integrale aanpak voor jeugdprostitutie en loverboy-problematiek tot stand is gekomen binnen het Veiligheidshuis regio Eindhoven. De regionale aanpak (van andere vormen) van mensenhandel is minder ontwikkeld. De regionale samenwerkingsverbanden Taskforce B5 en het RIEC ZOB blijken slechts beperkt ingezet te worden voor de aanpak
van mensenhandel. De regionale focus op de ketenaanpak van georganiseerde hennepteelt en een gebrek aan bewustzijn van de gemeente Eindhoven van de rol die zij kon spelen in de aanpak van andere
vormen van mensenhandel dan jeugdprostitutie en loverboy-problematiek, lijken hieraan ten grondslag te liggen. Uit de interviews komt wel naar voren dat de actie op het Baekelandplein de aanpak (van
andere vormen van) mensenhandel verder heeft gebracht. Zo ontstaat het beeld dat dit project de gemeente Eindhoven bewust en actief heeft gemaakt op het gebied van mensenhandelbestrijding. Samenvattend kan gesteld worden dat sinds dit project, ketenpartners in de regio van Eindhoven meer samen
lijken te werken op verschillende aspecten van mensenhandel, elkaar meer lijken te vertrouwen en meer
informatie met elkaar lijken te delen. Deze ontwikkelingen komt de informatiepositie van de gemeente
en van haar ketenpartners ten goede.
Uit de interviews komen enkele aandachtspunten naar voren. Zo blijkt de informatiepositie van de gemeente Eindhoven nog niet optimaal te zijn en is het meldpunt voor signalen van jeugdprostitutie en
loverboys niet gericht op andere vormen van mensenhandel. De gemeente vermeldt zelf ook dat nog
geen mensenhandeltraining wordt gegeven aan gemeentemedewerkers en dat gemeentelijke toezichthouders niet weten waar zij op moeten letten om signalen van mensenhandel te herkennen. Door de

149

150
151

Het project Girlz Only heeft als doel te voorkomen dat meiden in misbruikrelaties terechtkomen en is
tevens bedoeld om het patroon te doorbreken wat daarvoor zorgt. Zie www.st-neos.nl/paginas/
p2_2_3.html (geraadpleegd op 19 november 2012).
Vragenlijst De Combinatie Jeugdzorg.
Interview SIOD LEN; interview vreemdelingenpolitie Brabant Zuid-Oost. De opvang van grote groepen
slachtoffers van mensenhandel speelt niet alleen in Eindhoven, en is als zodanig reeds opgepakt in het
plan van aanpak van de Task Force Mensenhandel.

Gemeente Eindhoven

103

afwezigheid van een dergelijk meldpunt en training ontstaat het risico dat signalen van mensenhandel
niet (tijdig) opgepakt worden.
Daarnaast volgt uit de interviews dat sommige ketenpartners onduidelijkheid ervaren op het gebied van
privacywetgeving en elkaars verwachtingen en belangen. Dit wordt aangewezen als knelpunt voor samenwerking en informatie-uitwisseling. Een integrale aanpak lijkt daarmee zowel duidelijkheid over de
kaders van de privacywetgeving te vergen, als een investering in onderlinge relaties en verwachtingenmanagement. Er worden ook knelpunten gesignaleerd op het gebied van zorg en opvang. Zo zouden er
volgens ketenpartners nog niet genoeg opvangplaatsen zijn voor alle categorieën slachtoffers; zou het
(te) veel papierwerk kosten slachtoffers buiten de eigen regio op te vangen; en zou de financiering van
preventiemaatregelingen en zorginstellingen verbeterd kunnen worden.
Het RIEC zou door haar regionale taak en bevoegdheden een rol kunnen spelen bij het verhelpen of
verminderen van deze knelpunten. Uit de interviews blijkt echter dat het RIEC ZOB niet over de benodigde capaciteit beschikt om de initiërende, coördinerende en faciliterende rol te vervullen die het graag
zou willen spelen in de regionale aanpak van mensenhandel. Hierdoor kan het RIEC slechts een beperkt
aantal mensenhandelzaken behandelen. Ook lijken samenwerkingsverbanden en zorg voor slachtoffers
versnipperd te raken door het gebrek aan een overkoepelende strategie en coördinatie. Er is dan ook
nog geen regionale ketenregisseur aangesteld voor de aanpak van alle vormen van mensenhandel, noch
een regiocoördinator en zorgketen voor alle categorieën slachtoffers van mensenhandel. Voorts is thans
geen verbinding gelegd tussen het RIEC en het Veiligheidshuis, waardoor nog geen sprake is van onderlinge afstemming van de taken op het gebied van mensenhandel. Hierdoor ontstaat het risico dat de
organisaties langs elkaar heen werken en er door ketenpartners dubbel werk wordt verricht.
Dat verschillende projecten op het gebied van mensenhandel zijn gestart en dat de gemeente Eindhoven
aangesloten is bij een Veiligheidshuis en bij het RIEC ZOB, betekent echter wel dat de basis voor ketensamenwerking op het gebied van mensenhandel reeds gelegd is. De totstandkoming van een integrale
aanpak van alle vormen van mensenhandel lijkt dan ook vooral gelegen in een betere informatiepositie
van de gemeente; in het verder ontwikkelen en onderling verbinden van bestaande samenwerkingsverbanden; in het aanstellen van een regionale ketenregisseur en een regiocoördinator; en in het vrijmaken van (financiële) middelen voor het RIEC.

6

6.1

Gemeente Vlaardingen

Achtergrond

Vlaardingen, gelegen in de provincie Zuid-Holland, telt 71.269 inwoners1 en is centrumgemeente voor
maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en verslavingsbeleid.2 De gemeente valt binnen de politieregio Rotterdam-Rijnmond, belastingregio Rijnmond en binnen het Arrondissementsparket Rotterdam. Aangezien de wetsvoorstellen voor de vorming van een nationale politie en voor de herziening van
de gerechtelijke kaart onlangs aangenomen zijn, zal de gemeente per 1 januari 2013 vallen binnen de
politieregio Rotterdam en binnen het herziene gebied van het Regioparket Rotterdam. De nabijgelegen
gemeente Rotterdam (610.386 inwoners)3 is de leidende regiogemeente4 op het gebied van veiligheid.
Zo is de burgemeester van Rotterdam korpsbeheerder5 en voorzitter van het Regionaal College6 van de
politieregio Rotterdam-Rijnmond.7
Zoals reeds is vermeld, is op voorhand gecontroleerd of er Oost-Europese migranten gevestigd zijn en
of er aanbod op internet is van seksuele dienstverlening binnen de gemeente.8 Dit blijkt het geval te

1

2
3

4
5
6
7

8

Zie website statline.cbs.nl. De cijfers van 15 juni 2012 zijn beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/pub
lication/?VW=T&DM=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,777,798
&D4=23-24&HD=121003-1132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie website zorgatlas, www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/centrumgemeenten-vrouwenopvang/ (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Zie website Statline.cbs.nl. De cijfers van 15 juni 2012 zijn beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/pub
lication/?VW=T&DM=SLNL&PA=03759ned&D1=0-2,15&D2=129-132&D3=138-139,290,293,683,777,
798&D4=23-24&HD=121003-1132&HDR=T&STB=G2,G1,G3 (geraadpleegd 3 oktober 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
Met de invoering van de nationale politie per 1 januari 2013 zal het Regionaal College en de functie van
de korpsbeheerder komen te vervallen. De leidende regiogemeente binnen de nieuwe regionale eenheid op het gebied van veiligheid zal de gemeente zijn die de nieuw aan te stellen “regioburgemeester”
zal leveren. Art. 1, lid 1 sub g van de nieuwe Politiewet 2012 definieert als regioburgemeester de door
Onze Minister aangewezen burgemeester van de gemeente met het hoogste aantal inwoners in het
gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert. Dit zou voor de regio Rotterdam betekenen dat gemeente Rotterdam de regioburgemeester zal leveren. Zie verder Hoofdstuk 5, voetnoot 6.
Zie §2.1.

106

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

zijn.9 Er zijn daarmee zowel risico’s op seksuele als op overige vormen van uitbuiting binnen de gemeente. Uit de interviews blijkt voorts dat er ook andere risicofactoren zijn voor mensenhandel in en
rond de gemeente Vlaardingen. Zo heeft de gemeente een haven en arbeidsintensieve industrietakken
(waaronder chemische industrie), waarin het risico bestaat op overige uitbuiting.10 Daarnaast is volgens
de politie sprake van hotel- en thuisprostitutie waar weinig zicht op is.11 Andere risicosectoren in de
buurt van de gemeente Vlaardingen zijn onder meer de uitzendbranche voor de land- en/of tuinbouw
(Westland), Chinese horeca, massagesalons, nagelstudio’s en de schoonmaakbranche.12
De precieze omvang en aard van prostitutie en mensenhandel in Vlaardingen is onbekend – er is bij
(semi-)illegale, slachtofferloze, activiteiten of (semi-)illegale activiteiten met een lage aangiftebereidheid immers altijd sprake van een groot dark number. Wel zijn enige cijfers beschikbaar ten aanzien van
het deel van de mensenhandel dat wel in beeld is.13 Zo heeft het Regionale Informatie en Expertisecentrum Rotterdam-Rijnmond (RIEC14 RR) in een regioscan15 gegevens verzameld over prostitutie en mensenhandel in diverse gemeenten in politieregio Rotterdam-Rijnmond, waaronder Vlaardingen.16 Uit de
onderstaande tabel blijkt dat één slachtoffer van mensenhandel uit Vlaardingen is getraceerd in 2010;
dat drie escortbedrijven in Vlaardingen ingeschreven staan; dat enkele signalen van mensenhandel in
2008 en 2009 zijn waargenomen; en dat in 2008 en 2010 twee slachtoffers van mensenhandel zijn aangemeld. Voorts zijn diverse boeterapporten van de Arbeidsinspectie opgesteld voor overtredingen van
de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag (Wml) en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Deze
boeterapportages zijn opgenomen in de regioscan als indicator van overige uitbuiting.17

9

10
11
12
13
14
15
16

17

Zie websites www.hookers.nl en www.kinky.nl voor een overzicht van seksuele dienstverlening in
Vlaardingen. Ook is data van het CBS geraadpleegd over het aantal Poolse en Hongaarse arbeidsmigranten binnen de gemeente Vlaardingen, beschikbaar via statline.cbs.nl/StatWeb/Download/Bevolking__herkomstg_261012093430.html (geraadpleegd 26 oktober 2012).
Interview met politie Rotterdam-Rijnmond, 25 januari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview politie Rotterdam-Rijnmond”.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview met Arbeidsinspectie (nu Inspectie SZW), 28 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden
verwezen als “interview AI Rotterdam-Rijnmond”.
Dit geregistreerde deel kan overigens niet worden beschouwd als een representatieve steekproef van
mensenhandel zoals dat daadwerkelijk voorkomt.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Data betreffende (potentiële) signalen van mensenhandel ontvangt het RIEC Rotterdam-Rijnmond van
de Eenheid Vreemdelingen Politie (EVP) van de Politie Rotterdam-Rijnmond, maar ook van Prostitutie
Maatschappelijk Werk van Stichting Humanitas (PMW) en de Arbeidsinspectie. Bij de EVP worden signalen bijgehouden en onderzocht van mensenhandelzaken in de regio (bron: Regionaal Informatieen Expertise Centrum Rotterdam Rijnmond (RIEC RR), Regioscan 2010. Mensenhandel en softdrugshandel, 2011, p.4).
Deze gegevens zijn afkomstig van de Regioscan en zijn zeer globaal van aard. De exacte achtergrond
van deze zaken kan niet worden afgeleid uit de regioscan (bron: Ibidem).

Gemeente Vlaardingen

107

Tabel 1. Prostitutie en mensenhandel in de gemeente Vlaardingen
Vlaardingen

2008

2009

2010

2011

Als woon/verblijfplaats (potentiële) slachtoffers mensenhandel

0

0

1

-

Als pleegplaats (potentiële) signalen mensenhandel

2

1

0

-

Nieuwe aanmeldingen slachtoffers mensenhandel

2

0

2

-

KvK ingeschreven escortbedrijven

-

-

2

318

Aantal bestuurlijke rapportages (illegale prostitutie)

-

-

1

-

Opgestelde boeterapporten (indicator overige uitbuiting)

3

5

5

-

Bron: Regionaal Informatie en Expertise Centrum Rotterdam Rijnmond (RIEC RR), Regioscan 2010. Mensenhandel en

softdrugshandel, 2011.

Uit interviews zijn voorts gegevens naar voren gekomen over strafrechtelijke mensenhandelonderzoeken van de afgelopen twee jaar. Zo heeft politie Rotterdam-Rijnmond één onderzoek verricht naar een
loverboyzaak die afkomstig was uit Vlaardingen.19 De SIOD meldt dat begin 2012 een onderzoek werd
gestart naar overige uitbuiting in de gemeente.20 Het RIEC RR meldt tot slot dat een regionaal onderzoek
naar een bepaalde vorm van mensenhandel loopt, dat ook betrekking heeft op Vlaardingen.21
Of deze cijfers aangeven dat mensenhandel weinig voorkomt in Vlaardingen, of dat handhaving- en
opsporingsdiensten structureel signalen over het hoofd zien door een gebrek aan bewustzijn, is moeilijk te zeggen. Zo melden verschillende geïnterviewden dat de politie Rotterdam-Rijnmond veel aandacht besteedt aan mensenhandelbestrijding in de regio en actief toezicht houdt en handhaaft op de
prostitutiebranche in de gemeente Vlaardingen.22 Ook zou er binnen het korps aandacht zijn voor overige uitbuiting en zou er een goede samenwerking en informatie-uitwisseling zijn met de SIOD om

18

19
20
21
22

In de Regioscan staat wel dat twee van deze seksbedrijven in 2011 uitgeschreven zijn bij de Kamer van
Koophandel. De Regioscan heeft deze bedrijven echter wel meegeteld omdat het niet zeker is dat de
activiteiten van deze seksbedrijven ook gestaakt zijn (bron: Ibidem, p.8).
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview met de SIOD (nu Inspectie SZW), 23 februari 2012. Verder zal naar dit interview worden verwezen als “Interview SIOD Rotterdam-Rijnmond”.
Interview met Regionaal Informatie- en Expertisecentrum Rotterdam-Rijnmond (RIEC RR), 30 januari
2012. Verder zal naar dit interview worden verwezen als “Interview RIEC RR”.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond; aanvullende informatie, 10 oktober 2012; Interview SIOD
Rotterdam-Rijnmond; Aanvullende informatie , 15 oktober 2012; Interview met het OM Regioparket
Rotterdam, 8 februari 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview OM Rotterdam-Rijnmond”.

108

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

overige uitbuiting aan te pakken.23 Er zijn wel aanwijzingen dat de signalering vanuit de gemeente en
vanuit zorginstellingen verbeterd kan worden. Het OM meldt bijvoorbeeld dat het lage aantal signalen
van mensenhandel uit Vlaardingen verband kan houden met een eventueel gebrek aan bewustzijn van
mensenhandel onder gemeentelijke toezichthouders en zorginstellingen in Vlaardingen.24 De gemeente Vlaardingen geeft zelf ook aan dat het gemeentelijke toezicht en handhaving nog tekort schiet, al
wordt er wel gewerkt aan het verhogen van het bewustzijn van gemeentepersoneel.25 De lokale zorginstelling Elckerlyc26 gaat niet uit van een gebrek aan bewustzijn van mensenhandel onder haar medewerkers. Wel zouden signalen niet altijd gemeld worden, omdat medewerkers hun vermoedens niet hard
zouden kunnen maken vanwege de terughoudendheid van cliënten om over hun ervaringen te praten.27
Hier zal verder op in worden gegaan bij de beschrijving van de aanpak van mensenhandel in de praktijk
(§6.3). In de volgende paragrafen wordt echter eerst uiteengezet welk beleid de gemeente heeft ontwikkeld om toezicht te houden en handhavend op te treden tegen uitbuiting. Voorts wordt bekeken welke
beleidsinitiatieven genomen zijn om een ketenaanpak van mensenhandel vorm te geven.

23

24
25

26
27

Interview politie Rotterdam-Rijnmond; aanvullende informatie, 10 oktober 2012; interview SIOD
Rotterdam-Rijnmond; aanvullende informatie, 15 oktober 2012. De politie geeft aan dat wanneer signalen van overige uitbuiting binnenkomen, allereerst wordt gekeken hoe omvangrijk de zaak vermoedelijk is. Als het om een kleine zaak lijkt te gaan, neemt de politie de zaak zelf op zich. Lijkt het om een
omvangrijk onderzoek te gaan, dan wordt de zaak overgedragen aan de SIOD (aanvullende informatie
politie Rotterdam-Rijnmond, 10 oktober 2012).
Interview OM Rotterdam-Rijnmond.
Op 28 februari 2012 is voor leidinggevende ambtenaren van diverse afdelingen van gemeente Vlaardingen een bewustwordingsbijeenkomst gehouden. Tijdens deze bijeenkomst zijn presentaties gegeven
door medewerkers van politie Rotterdam-Rijnmond, de SIOD en het RIEC over zowel seksuele als overige uitbuiting. Voor uitvoerende gemeenteambtenaren heeft een dergelijke bijeenkomst echter niet
plaatsgevonden. Het is de bedoeling dat de leidinggevenden deze informatie doorgeven aan uitvoerende medewerkers op hun afdeling. De gemeente Vlaardingen verwacht dat hierdoor het bewustzijn
en het aantal meldingen van signalen mensenhandel zal toenemen (bron: observatieverslag BNRM
bewustwordingsbijeenkomst, 28 februari 2012; interview met gemeente Vlaardingen, 22 februari 2012
(met aanvullende informatie van 17 oktober 2012). Hierna zal naar dit interview worden verwezen als
“interview gemeente Vlaardingen”.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Een medewerker van Stichting Elckerlyc meldt hierover op 30 oktober 2012:
“…[Het] bewustzijn is bij de zorginstelling aanwezig. De medewerker van de zorginstelling kan de vermoedens van mensenhandel echter niet staven omdat de cliënt terughoudend is om relevante informatie te uiten. De cliënt laat dit na, deels uit angst om het (recht op) verblijf in Nederland in gevaar te
brengen en deels uit angst voor bedreigingen die aan de cliënt geuit zijn. Hierdoor zijn de meetbare
cijfers over slachtoffers mensenhandel onder het vermoede aantal”.

Gemeente Vlaardingen

6.2

109

Beleid en aanpak

6.2.1 Prostitutie- en mensenhandelbeleid
Het beleid van de gemeente Vlaardingen op prostitutie en mensenhandel staat beschreven in de ‘Algemene Plaatselijke Verordening’ (APV) van Vlaardingen en in de nota ‘Beleidskader Mensenhandel’.28 Zo
is in de APV opgenomen dat escortbedrijven en seksinrichtingen vergunningplichtig zijn en dat een
vergunning geweigerd of ingetrokken kan worden als er aanwijzingen zijn dat illegale vreemdelingen,
minderjarigen en/of slachtoffers van mensenhandel werkzaam zijn in het bedrijf.29 Uit de APV en het
Beleidskader Mensenhandel is op te maken dat thuiswerk in beginsel niet vergunningplichtig is in Vlaardingen.30 Wel zijn concrete regels opgesteld waaraan thuiswerk moet voldoen om niet alsnog vergunningplichtig te worden.31 Wanneer thuiswerkers met meerdere mensen vanuit dezelfde woning werken
kan wel een vergunningplicht ontstaan omdat dan sprake kan zijn van een ‘seksinrichting’. In het ‘Beleidskader Mensenhandel’ staat verder beschreven dat de gemeente er binnen het vergunningstelsel
voor heeft gekozen om met betrekking tot de prostitutiebedrijven (seksinrichtingen en escortbedrijven)
het ‘status-quo beleid’ te hanteren.32 Dit betekent dat niet meer dan het huidige aantal vergunningen
(één) wordt uitgegeven.33 Straat- en raamprostitutie worden in de gemeente Vlaardingen niet toegestaan.34

28
29
30
31

32
33

34

Algemene Plaatselijke Verordening Vlaardingen 2012; Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van
mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
Artt. 3.4-3.5, 3.13-3.14 APV Vlaardingen 2012.
Artt. 3.1-3.4 APV Vlaardingen 2012; Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in
Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
In de APV staat omschreven wat onder een ‘seksinrichting’ moet worden verstaan: de voor het publiek
toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden.
Onder een seksinrichting worden in elk geval een prostitutiebedrijf verstaan. In het Beleidskader Mensenhandel is omschreven binnen welke grenzen het thuiswerk moet blijven om niet alsnog onder de vergunningplicht te vallen. De gemeente Vlaardingen bereikt dit doordat zij verschillende criteria hanteert zoals: thuiswerk vindt uitsluitend plaats in de eigen woning, de prostituee mag niet toestaan dat
anderen of andere bewoners in de woning prostitutie bedrijven, het werven van klanten mag in principe alleen langs informele weg, overlast moet worden voorkomen en aan de buitenkant van het perceel mag niet duidelijk zijn dat prostitutie wordt bedreven(Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011)).
Ibidem.
In het verleden zat er een seksinrichting aan de Binnensingel. Na de brand in 2005 in dit bedrijf, waarbij het bedrijf in de as is gelegd, is een vergunning verleend aan een nieuwe seksinrichting aan het
Grote Visserijplein. Dit betreft een Thais privéhuis dat tevens een escortbedrijf is (Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking
getreden op 5 november 2011).
Ibidem.

110

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

6.2.2 Aanpak mensenhandel – gemeente35
Uit beleidsstukken is op te maken dat de aanpak van mensenhandel in Vlaardingen onderdeel uitmaakt
van een regionale ketenaanpak van mensenhandel. Het regionaal college van de politieregio Rotterdam-Rijnmond heeft op 30 juni de ‘Kadernota Regionale Aanpak Eergerelateerd geweld, Huiselijk geweld en Mensenhandel’ vastgesteld. In deze Kadernota is onder andere aangegeven dat er voor de regio
Rotterdam-Rijnmond – waarvan de gemeente Vlaardingen deel uitmaakt – een uniforme regionale
aanpak gerealiseerd moest worden voor de aanpak van mensenhandel. Onder leiding van de burgemeester van Barendrecht is vervolgens een stuurgroep Mensenhandel, Eergerelateerd geweld en Huiselijk geweld ingesteld, bestaande uit onder meer vertegenwoordigers van de politie Rotterdam-Rijnmond, het OM, de GGD Rotterdam en gemeente Rotterdam. Deze regionale stuurgroep heeft de
hoofdlijnen van het project vastgesteld en heeft aangegeven op welke wijze de opdracht vanuit het Regionaal College aangepakt wordt. Onder leiding van de gemeentesecretaris van Maassluis is daarna een
regionale werkgroep aan de slag gegaan met het ontwikkelen van concrete maatregelen ter uitvoering
van de regionale aanpak. Deze werkgroep, die samengesteld is uit ambtenaren van verschillende gemeenten, de GGD Rotterdam, politie Rotterdam-Rijnmond en het OM, heeft de ‘Uitvoeringsmap Bestuurlijke Aanpak Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond’ (hierna afgekort tot ‘uitvoeringsmap’)opgesteld die aan gemeenten handvatten biedt om mensenhandel op een integrale en uniforme wijze aan te
pakken. Zo staan in de ‘Uitvoeringsmap’ voorbeelddocumenten voor het vormgeven van het gemeentelijke mensenhandel- en prostitutiebeleid.36 De gemeente Rotterdam en het RIEC RR hebben een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van regionaal beleid op mensenhandel. Zo is de ‘Uitvoeringsmap’ volgens burgemeester van Barendrecht tot stand gekomen dankzij “de uitstekende
ondersteuning van het RIEC en van de medewerkers van de Directie Veiligheid van de gemeente
Rotterdam”.37
Aan de hand van deze ‘Uitvoeringsmap’ heeft de gemeente Vlaardingen in september 2011 het ‘Beleidskader Mensenhandel’ opgesteld om een “sluitende integrale en regionaal verankerde aanpak ter bestrijding van misstanden in de prostitutiesector, jeugdprostitutie, loverboy-problematiek en mensenhan-

35

36

37

In het deelonderzoek naar Vlaardingen is niet, zoals in de deelonderzoeken naar de andere gemeenten
(zie §§3.2.3, 4.2.3, 5.2.3), een aparte paragraaf opgenomen met de titel ‘Gemeente in de regio’. Hiervoor is gekozen, omdat de aanpak van mensenhandel in Vlaardingen te verweven is met de regionale
aanpak van mensenhandel, waardoor het niet wenselijk is om eerst de aanpak van mensenhandel
binnen de gemeente te beschrijven en vervolgens de rol van de gemeente in een regionaal perspectief
uiteen te zetten.
In deze ‘Uitvoeringsmap’ staat beschreven dat in 2009 twee regionale bijeenkomsten georganiseerd
zijn in de gemeente Barendrecht en dat bijna alle gemeenten uit de regio Rotterdam-Rijnmond op
ambtelijk niveau aanwezig of vertegenwoordigd waren. De eerste regionale bijeenkomst in Barendrecht, op 3 juli 2009, stond in teken van het bewustwordingproces binnen de gemeenten met betrekking tot mensenhandel. Tijdens de tweede bijeenkomst, op 15 december 2009, is de concept-uitvoeringsmap ter bespreking voorgelegd aan ambtenaren van de gemeenten uit de regio (bron: Regionaal
Informatie- en Expertisecentrum Rotterdam-Rijnmond, Uitvoeringsmap bestuurlijke aanpak Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond, januari 2010, p.3, beschikbaar via www.riecnet.nl/rotterdamrijnmond/
documenten (geraadpleegd 5 oktober 2012)).
Ibidem.

Gemeente Vlaardingen

111

del” te realiseren.38 In dit ‘Beleidskader’, dat grotendeels overeenkomt met het voorbeelddocument in
de ‘Uitvoeringsmap’, staat het lokale prostitutiebeleid. Ook is beschreven dat Vlaardingen onderdeel
uitmaakt van de Regionale Ketensamenwerking Mensenhandel van regio Rotterdam-Rijnmond en dat
het RIEC RR deze ketensamenwerking faciliteert.39 Zo voorziet het RIEC RR in beleidsadviezen, strategische en tactische analyses, in een gezamenlijke, centrale verwerking van informatie, en heeft het convenanten40 gesloten met ketenpartners om informatie uit te wisselen. Deze convenanten zijn door het
RIEC RR aangemeld bij het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP).41 De gemeente Vlaardingen
heeft het Regionaal (of RIEC-)Convenant Mensenhandel ook ondertekend, net als politie RotterdamRijnmond, het Arrondissementsparket Rotterdam-Rijnmond (per 1 januari 2013: Regioparket Rotterdam), het Functioneel Parket van het OM, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
Belastingdienst regio Rijnmond, Stichting Humanitas, de Koninklijke Marechaussee (KMar), Bureau
Jeugdzorg (BJZ), Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA), Stichting Reclassering Nederland en 18
andere gemeenten.42
In de ‘Wegwijzer Keten Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond’ staat voorts beschreven dat de op het RIEC
RR aangesloten partijen ook op verschillende niveaus overleg voeren. Zo zouden eens in de zes weken
tijdens het ketenregieteam beleidsmatige en procesmatige knelpunten aan de orde komen; en elke vier
weken een casusoverleg43 plaatsvinden waarin potentiële signalen van mensenhandel worden behandeld. Daarbij zou de gemeente op welke de signalen betrekking hebben, aanwezig zijn.44
Uit beleidsdocumenten blijkt ook dat zorginstellingen deel uitmaken van de regionale ketensamenwerking. Zo staat in de ‘Uitvoeringsmap’ dat Prostitutie Maatschappelijk Werk van Stichting Humanitas45
(PMW) in opdracht van CoMensha46 de zorgcoördinatie voor slachtoffers van mensenhandel in de regio
Rotterdam-Rijnmond verzorgt en fungeert als meld-, advies- en registratiepunt voor jeugdprostitutie.47
In de ‘Wegwijzer Keten Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond’ zijn ook de rollen in de ketenaanpak be-

38
39
40
41
42

43
44
45
46
47

Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011,
Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
Ibidem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Regionaal Convenant Mensenhandel Regio Rotterdam-Rijnmond, 14 februari 2011, beschikbaar via
www.riecnet.nl/doc/rotterdamrijnmond/Regionaal%20Convenant_Mensenhandel.pdf (geraadpleegd
1 juni 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2011.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Ibidem.
Dit betekent dat PMW in Rotterdam-Rijnmond verantwoordelijk is voor de coördinatie van de hulpverlening voor deze vrouwen en mannen. Slachtoffers van mensenhandel komen via CoMensha of via
het casusoverleg van de Regionale Ketenaanpak Mensenhandel bij PMW terecht. PMW regelt vervolgens een opvangplek voor de slachtoffers en verzorgt de materiële en psychosociale hulpverlening.
Verder zorgt PMW ervoor dat de cliënten juridische bijstand krijgen. Wanneer een slachtoffer niet in
Nederland kan of wil blijven, dan begeleidt PMW deze man of vrouw bij de terugkeer naar het land van
herkomst (RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, p. 22-24,).

112

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

schreven van instellingen als Bureau Jeugdzorg, het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) en GGD
Rotterdam-Rijnmond.48
Uit het ‘Beleidskader Mensenhandel’ valt verder op te maken dat ook de gemeente Vlaardingen een rol
zal spelen bij de detectie van en de interventie ten aanzien van signalen van mensenhandel en dit zal
inbrengen in het casusoverleg:
“Signalen die de gemeente Vlaardingen bereiken worden ingebracht bij het voorbereidingsteam.
In het regionale casusoverleg wordt de noodzakelijke afstemming tussen de partners met betrekking tot de interventies gezocht en gevonden. De gemeente Vlaardingen zal bij signalen die betrekking hebben op locaties of personen uit de eigen gemeente een casemanager aanwijzen om
zorg te kunnen dragen voor de noodzakelijke regie op de interne gemeentelijke processen en
organisatie. Deze casemanager zal daarnaast zorg dragen voor de vereiste afstemming met de
overige regionale partners bij de ketenaanpak en hiertoe aansluiten bij het regionale
casusoverleg”.49

De gemeentelijke aanpak van overige uitbuiting blijkt nog in ontwikkeling te zijn. Zo staat in het ‘Beleidskader Mensenhandel’ dat de gemeente Vlaardingen:
“[…] op termijn ook sluitend gemeentelijk beleid [zal moeten ontwikkelen] voor overige vormen
van uitbuiting buiten de prostitutiesector. Binnen de regionale ketenaanpak mensenhandel zullen signalen van overige uitbuiting tot die tijd opgepakt worden door de SIOD en Arbeidsinspectie […]. Indien bij de aanpak een rol voor de gemeente Vlaardingen wordt gezien, zal het college
per geval bezien of daaraan medewerking kan worden verleend. In principe staat de gemeente
Vlaardingen daar positief tegenover”.50

Een aanvullende nota voor de aanpak van overige uitbuiting is nog niet opgesteld. De gemeente Vlaardingen heeft wel in een aparte nota uiteengezet wat haar beleid is ten opzichte van Midden- en OostEuropeanen (zogenaamde MOE-landers) – een migrantengroep die kwetsbaar is voor overige uitbuiting.51 Om meer zicht te krijgen op het aantal MOE-landers dat in Vlaardingen verblijft, zou volgens de
nota een aantal acties zijn opgezet, zoals het bevorderen van de GBA-inschrijvingen en het uitwisselen

48
49
50
51

RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2011.
Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011,
Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
Ibidem.
Stads Ontwikkeling en Toezicht (SOT), Nota Stand van zaken Moelanders [op] 1 februari 2009, 24 maart
2009, B&W agendapost gemeente Vlaardingen, VLD/2008/60560.

Gemeente Vlaardingen

113

van gegevens met de Belastingdienst, woningcorporaties en uitzendbureaus.52 Voorts vermeldt de gemeente in haar ‘Actieplan Wonen’ dat in Vlaardingen incidenteel interventieteams ingezet worden op
adressen waar uitkeringsfraude of illegale verhuur wordt vermoed.53

6.2.3 Aanpak mensenhandel – politie
In het ‘Beleidskader Mensenhandel’ is opgenomen dat de gemeente Vlaardingen politie RotterdamRijnmond aangewezen heeft voor het toezicht op en de handhaving van de prostitutiebranche in Vlaardingen.54 Hierdoor fungeren de controleurs van het Controleteam Prostitutie en Mensenhandel (CPM)
van de politie Rotterdam-Rijnmond als bestuurlijk toezichthouder. Volgens het ‘Beleidskader’ houdt het
CPM “toezicht op de naleving van de vergunningsvoorwaarden; treedt [zij] actief op tegen seksinrichtingen en escortbedrijven die niet over een vergunning beschikken en hiervoor ook niet in aanmerking
komen; controleert zij of er minderjarigen werken; of sprake is van gedwongen prostitutie; en of er
uitbuiting plaatsvindt”. De gemeente meldt in haar ‘Beleidskader’ dat hierop gecontroleerd wordt door
het CPM, omdat dit “op grond van het Wetboek van Strafrecht signalen zijn van mensenhandel”.55
Uit de ‘Wegwijzer Keten Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond’ is op te maken dat de politie RotterdamRijnmond een actieve rol speelt in de regionale aanpak van mensenhandel.56 In het Korpsjaarplan 2012
van de politie Rotterdam-Rijnmond is de bestrijding van mensenhandel ook aangemerkt als één van de
speerpunten waar het korps zich op richt in het kader van de bescherming van de maatschappelijke integriteit.57 Uit de ‘Wegwijzer’ blijkt voorts dat de Eenheid Vreemdelingenpolitie58 ingezet wordt voor de

52

53
54
55
56
57
58

Zo zijn de volgende afspraken gemaakt: De Belastingdienst verstrekt op verzoek van de gemeente de
adresgegevens van buitenlandse werknemers die een sofinummer bij gemeenten of de belasting aanvragen. Buitenlandse werknemers melden tevens in welke plaats zij (gaan) wonen. De Belastingdienst
levert deze gegevens aan bij Burgerzaken. De lijst kan vervolgens worden gescreend op personen die
niet in het GBA zijn ingeschreven en het aantal personen dat op één adres woont; de Vlaardingse corporaties krijgen een aansluiting op het Webportal, hiermede kunnen gegevens gecontroleerd worden
over huurders. Er is door het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) toestemming verleend.
Een convenant tussen gemeente en de woningbouw corporaties is ondertekend; en met diverse uitzendbureaus is de afspraak gemaakt dat zij hun MOE-landers aan het GBA melden. Het betreft MOElanders die langer dan vier maanden in Vlaardingen verblijven (Nota van het afdelingshoofd Stads
Ontwikkeling en Toezicht (SOT), Stand van zaken Moelanders [op] 1 februari 2009,24 maart 2009, B&W
agendapost gemeente Vlaardingen, VLD/2008/60560).
Gemeente Vlaardingen, Actieplan Wonen Woonvisie Vlaardingen 2008-2030, februari 2008, p.5.
Gemeente Vlaardingen, Beleidskader Mensenhandel, 27 oktober 2011, Raadsbesluit VLD/2011/23096,
63.2.
Ibidem.
Uit de Korpsmonitor 2010 blijkt dat het Politiekorps Rotterdam-Rijnmond op het aandachtsveld Toezicht op alle punten conform norm scoort (Werson & Den Hertog, 2012, p.55).
Politie Rotterdam-Rijnmond, Korpsjaarplan 2012, november 2011, p.11, beschikbaar via www.politierotterdam-rijnmond.nl/media/194784/korpsjaarplan_2012.pdf (geraadpleegd 5 oktober 2012).
In de Korpsmonitor 2010 staat tevens vermeld dat alle onderzoeken mensenhandel worden toegewezen aan een speciaal daarvoor opgerichte unit (in Korpsmonitor de unit Migratiecriminaliteit genoemd). “Ook heeft het CPM het mandaat om buiten de stuurploeg om, in overleg met de officier van
justitie, korte en spoedeisende zaken direct op te starten” (Werson & Den Hertog, 2012, p.55).

114

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

bestrijding van alle vormen van mensenhandel in de regio. Wel ligt de focus van de politie op de aanpak
van seksuele uitbuiting.59 Afgelopen jaren heeft de politie Rotterdam-Rijnmond dan ook actief deelgenomen aan het grootschalige project ‘Loverboys 2.0’ om loverboy-problematiek aan te pakken.60

6.3

Aanpak mensenhandel in de praktijk

Uit de voorgaande beschrijving komt naar voren dat de gemeente Vlaardingen beleid heeft opgesteld
ten aanzien van de prostitutiebranche, mensenhandel en kwetsbare migrantengroepen als Midden- en
Oost-Europeanen. In de beleidsnota voor de aanpak van mensenhandel wordt ook beschreven hoe de
gemeente invulling geeft aan de regionale ketenaanpak van mensenhandel van Rotterdam-Rijnmond.
Voor de aanpak van overige uitbuiting is echter nog geen specifieke beleidsnota opgesteld. De volgende
paragrafen beschrijven in hoeverre in de praktijk sprake is van een integrale aanpak van mensenhandel
in Vlaardingen.

6.3.1 Samenwerkingsverbanden

Uit de interviews61 komt naar voren dat de samenwerking tussen de gemeente Vlaardingen, politie
Rotterdam-Rijnmond, het OM en andere ketenpartners op het gebied van mensenhandelbestrijding in
Vlaardingen vooral loopt via het RIEC RR, dat ook de regie voert op de regionale ketenaanpak.62 De gemeente en de politie werken daarnaast samen in het kader van de prostitutiecontroles die uitgevoerd
worden door het Controleteam Prostitutie en Mensenhandel (CPM) van politie Rotterdam-Rijnmond.63
Voor een deel is het RIEC RR-netwerk een uitbreiding van al bestaande ketensamenwerkingsverbanden.
Zo had Rotterdam al een eigen ketenaanpak mensenhandel sinds 2007. Bovendien beschikte de SIOD al

59

60

61

62

63

RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2011. De politie geeft aan dat zij zich vooral richt op de aanpak van seksuele uitbuiting, omdat zij de aanpak van overige uitbuiting primair een taak vindt van de SIOD en de
Arbeidsinspectie. Niettemin zou er volop aandacht zijn voor overige uitbuiting binnen het korps en
zouden signalen van overige uitbuiting uitgerechercheerd worden zodra deze binnenkomen, vaak in
nauwe samenwerking met de SIOD (interview politie Rotterdam-Rijnmond, aanvullende informatie
10 oktober 2012).
In 2010 startte in Rotterdam de pilot ‘Loverboys 2.0’, op verzoek van de Task Force Mensenhandel. Deze
pilot had als doel het krijgen van nader inzicht in de loverboy-problematiek en te onderzoeken welke
interventiemogelijkheden, naast klassieke opsporing, zijn te ontwikkelen. De conclusies en aanbevelingen vanuit de pilot hebben als input gediend voor de landelijke Handreiking Loverboys. Zie voor
meer informatie www.themadagloverboys2012.nl (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Interview AI Rotterdam-Rijnmond; interview gemeente Vlaardingen; interview OM Rotterdam-Rijnmond; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR; interview SIOD Rotterdam-Rijnmond.
Het OM, de SIOD, de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst geven aan alleen via het RIEC RR samen te
werken met de gemeente Vlaardingen (interview Rotterdam-Rijnmond; interview SIOD; interview arbeidsinspectie; interview met de Belastingdienst, 3 mei 2012. Verder zal naar dit interview worden
verwezen als “Interview Belastingdienst”).
Interview gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond.

Gemeente Vlaardingen

115

over een eigen regionaal netwerk met onder andere de Belastingdienst en de Arbeidsinspectie vóór de
oprichting van het RIEC RR.64

6.3.2 Samenwerking in de regio

Medewerkers van verschillende ketenpartners geven aan tevreden te zijn over de regionale aanpak.65 De
samenwerking blijkt over het algemeen goed te verlopen en er is onderling vertrouwen.66 Uit de interviews blijkt ook dat de opstelling van de regiogemeente Rotterdam en van voormalig burgemeester en
korpsbeheerder Opstelten belangrijk is geweest voor de slagkracht van het RIEC RR en voor het opzetten
van een regionale aanpak van mensenhandel. Zo was Opstelten volgens de gemeentesecretaris van
Maassluis een pleitbezorger van de gemeentelijke aanpak en wist zijn gezag veel kleinere gemeenten te
overtuigen dat mensenhandel, huiselijk en eergerelateerd geweld op een uniforme wijze aangepakt
dienden te worden in de gehele politieregio.67 Opstelten lijkt zich er ook van bewust te zijn geweest dat
overheersing vanuit de grote stad niet de juiste aanpak is om kleinere gemeenten te betrekken bij de
aanpak van mensenhandel. Zo verzocht hij als korpsbeheerder en voorzitter van het Regionaal College
de burgemeester van Barendrecht om de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de beleidsmatige
sturing op de regionale aanpak.68 Ketenpartners merken daarnaast op dat het goed is dat het RIEC RR de
dagelijkse regie voert over de ketenaanpak zodat kleinere gemeenten zich niet gedomineerd voelen
door de gemeente Rotterdam en hun eigen inbreng kunnen leveren.69 Tegelijkertijd vinden geïnterviewden het nuttig dat de aanpak regionaal georganiseerd is omdat mensenhandel niet gebonden is aan
grenzen dan wel omdat kleinere gemeenten niet altijd over de middelen beschikken om het probleem
eigenhandig aan te pakken.70 De regiogemeente Rotterdam en het RIEC RR bieden ook ondersteuning
aan de aanpak van mensenhandel van kleinere gemeenten.71 Zo helpen gemeente Rotterdam en het
RIEC RR de gemeente Vlaardingen bij het opstellen van een nieuw ‘Handhavingarrangement’.72

64

65
66
67
68
69
70
71
72

Interview RIEC RR; interview SIOD Rotterdam-Rijnmond. De regionale aanpak mensenhandel is een
uitbreiding van de ketenaanpak mensenhandel van Rotterdam, die in 2007 opgestart is. Nadat het
regionale college besloot tot een regionale aanpak mensenhandel, is het Rotterdamse samenwerkingsmodel uitgebreid naar alle gemeenten in de politieregio. In 2011 hebben alle 19 gemeenten van
de politieregio het Regionaal Convenant Mensenhandel getekend (interview RIEC RR).
In de korpsmonitor 2010 staat vermeld dat het politiekorps Rotterdam-Rijnmond tevreden is over de
samenwerking met externe partners (Werson & Den Hertog, 2012, p.56).
Interview AI Rotterdam-Rijnmond; interview gemeente Vlaardingen; interview OM Rotterdam-Rijnmond; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR.
Gesprek met de gemeentesecretaris van Maassluis, 27 februari 2012.
Ibidem.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR.
Interview gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR; interview
PMW.
Gesprek met de gemeentesecretaris van Maassluis, 27 februari 2012; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.

116

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Ook de gemeente Vlaardingen ziet het voordeel van de regionale ketenaanpak van mensenhandel.73 De
aanpak van mensenhandel in Vlaardingen zelf zou nog wel in ontwikkeling zijn.74 Volgens de politie
heeft het ook enige tijd geduurd voordat de gemeente Vlaardingen zich bewust werd van mensenhandel
en voordat zij het CPM aanwees als toezichthouder op de seksinrichting in Vlaardingen.75 De samenwerking tussen de gemeente Vlaardingen en regionale ketenpartners, zoals politie Rotterdam-Rijnmond,
lijkt steeds beter te gaan. Zo meldt de politie dat de gemeente aandacht zou hebben gekregen voor het
onderwerp naar aanleiding van onderzoeken van de politie naar illegale prostitutie en door de actieve
houding van het RIEC RR, 76 dat veel geïnvesteerd heeft in het betrekken van kleinere gemeenten bij de
regionale aanpak van mensenhandel.77 De gemeente zelf geeft ook aan dat zij eerder nog niet goed op
de hoogte was van mensenhandel omdat de informatie-uitwisseling tussen de politie en de gemeente
nog niet optimaal was. Met de komst van de regionale aanpak en het RIEC-convenant zou dit knelpunt
verholpen zijn en zou de gemeente actief betrokken zijn geraakt bij de regionale aanpak van mensenhandel.78

6.3.3 Informatiepositie 79
Uit de interviews komt naar voren dat de informatiepositie van de gemeente Vlaardingen nog verbeterd
kan worden. Zo geeft de gemeente zelf aan dat er momenteel nog weinig toezicht en handhaving is op
sectoren waarin uitbuiting plaats kan vinden; dat geen thema-analyses80 worden verricht op het gebied
van mensenhandel; en dat bij huisvestingscontroles nog weinig gelet wordt op signalen van mensenhandel. Ook is nog geen duidelijk meldpunt81 voor signalen van mensenhandel ingesteld bij de gemeente.82 Signalen zouden hierdoor over het hoofd gezien kunnen worden of kunnen blijven liggen.
Wel wordt binnen de gemeente aan bewustwording gewerkt. Zo organiseerde het RIEC RR in Vlaardingen op 28 februari 2012 een bewustwordingsbijeenkomst mensenhandel, waaraan leidinggevende gemeenteambtenaren deelnamen van verschillende gemeenteafdelingen. Tijdens deze training, die is
gegeven door medewerkers van het RIEC, de politie Rotterdam-Rijnmond en de SIOD, is aandacht be-

73
74
75
76
77
78

79
80
81
82

Interview gemeente Vlaardingen.
Interview gemeente Vlaardingen; aanvullende informatie gemeente Vlaardingen, 17 oktober 2012.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview RIEC RR.
Ibidem.
De gemeente meldt dat sinds zij aangesloten is bij het RIEC RR, zij een paar keer deelgenomen heeft
aan het casusoverleg mensenhandel van het RIEC RR. Tijdens één overleg heeft de gemeente zelf ook
een signaal ingebracht. Daarnaast heeft de gemeente een aantal keer bestuurlijk opgetreden naar aanleiding van bestuurlijke rapportages van het CPM over illegale escortservices binnen de gemeentegrenzen (bron: interview gemeente Vlaardingen, aanvullende informatie, 17 oktober 2012).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Ibidem.
De gemeente meldt dat er “nog niet echt” een meldpunt is. Wel zouden signalen doorgegeven kunnen
worden aan de beleidsmedewerker Toezicht en Veiligheid, die de signalen doorgeeft aan het RIEC en/
of de politie. Maar of dit bekend is bij alle diensten van de gemeente, is niet duidelijk (bron: interview
gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond).

Gemeente Vlaardingen

117

steed aan zowel seksuele als overige uitbuiting.83 Aan uitvoerende gemeenteambtenaren is echter geen
specifieke training gegeven. Het is de bedoeling dat leidinggevenden de informatie van de bewustwordingsbijeenkomst doorgeven aan uitvoerende medewerkers op hun afdeling. De gemeente Vlaardingen
verwacht dat hierdoor het bewustzijn en het aantal meldingen van signalen van mensenhandel zal toenemen.84
Ook de politie en het OM lijken stevig in te zetten op het verkrijgen van een goede informatiepositie.
Het CPM voert minstens zes controles per jaar uit op de enige vergunde seksinstelling van Vlaardingen
(de Thaise massagesalon). Ook geeft de politie aan dat er in Vlaardingen toezicht wordt gehouden op de
escort en thuisprostitutie. Daarnaast zou een goede samenwerking en informatie-uitwisseling bestaan
tussen de SIOD en de politie op het gebied van overige uitbuiting.85 De politie voert bovendien zaakoverstijgende deelonderzoeken uit op het gebied van mensenhandel die ook betrekking hebben op Vlaardingen.86 Duidelijke knelpunten in de informatievergaring en -uitwisseling signaleren de politie en het
OM dan ook niet.87
Het onderlinge vertrouwen dat is opgebouwd tussen ketenpartners binnen het RIEC RR en het Regionale Convenant Mensenhandel dat gesloten is tussen de ketenpartners, lijkt de informatie-uitwisseling
te vergemakkelijken. Dit komt de informatiepositie van deze instanties ten goede. Zo melden de gemeente Vlaardingen, het OM en de politie dat ze informatie delen via het RIEC en dat er weinig of geen
knelpunten zijn bij het uitwisselen van informatie met elkaar en met andere ketenpartners.88 De SIOD
en de AI merken dat de verwerking en uitwisseling van informatie door kleinere gemeenten in de regio
(zoals Vlaardingen) niet optimaal is, maar wel steeds beter wordt.89

6.3.4 Aansluiting op zorgketen
De aansluiting van de zorgketen op de regionale ketenaanpak van mensenhandel blijkt ook deels via het
RIEC RR te lopen. Zo is de regiocoördinator90 Prostitutie Maatschappelijk Werk (PMW) van Stichting

83
84
85
86
87
88

89
90

Observatieverslag BNRM bewustwordingsbijeenkomst, 28 februari 2012; interview gemeente Vlaardingen (met aanvullende informatie, 17 oktober 2012).
Ibidem.
Aanvullende informatie politie Rotterdam-Rijnmond per telefoon, 10 oktober 2012; aanvullende informatie SIOD per telefoon, 15 oktober 2012.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview OM Rotterdam-Rijnmond; interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview OM RotterdamRijnmond. Wel lijkt het erop dat het CPM niet alle signalen mensenhandel deelt met de gemeente
Vlaardingen, of dit pas na afloop van een strafrechtelijk onderzoek doet (interview gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond).
Interview AI Rotterdam-Rijnmond; interview SIOD Rotterdam-Rijnmond.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

118

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Humanitas aangesloten op het RIEC RR, net als de GGD, die de financiering verzorgt van PMW.91 Op lokaal niveau is de aansluiting van zorginstellingen op de ketenaanpak meer indirect van aard. Binnen
Vlaardingen worden bijvoorbeeld meerderjarige slachtoffers van mensenhandel opgevangen door
Stichting Elckerlyc, een lokale zorginstelling die een subsidierelatie heeft met de gemeente Vlaardingen.92 Slachtoffers worden bij de stichting aangemeld door Steunpunt Huiselijk Geweld Nieuwe Waterweg Noord (SHG-NWN), CoMensha, Shop93 en Rosa Manus94.95
SHG-NWN en Stichting Elckerlyc zijn nog niet officieel aangesloten bij de regionale ketenaanpak mensenhandel. Zij zijn ook nog geen convenantpartner van het RIEC RR.96 Deze twee instellingen werken echter
wel samen met instanties die aangesloten zijn op het RIEC RR. Daarnaast maken zij deel uit van het Lokale
Zorgnetwerk (LZN) van zorginstellingen in de gemeente Vlaardingen, dat eens in de maand samenkomt.97
Ook is er een Gemeentelijke Organisatie Sluitende Aanpak (GOSA) welke zorg coördineert en (crisis)opvang
regelt voor probleemjongeren tot 23 jaar.98 Bovendien is er een gemeentelijke vangnetfunctionaris, die bij
complexe crisissituaties een coördinerende rol kan spelen op het gebied van zorg en opvang.99 Via deze
netwerken en contactpersonen kunnen de gemeente Vlaardingen en lokale zorginstellingen zorg en opvang van slachtoffers op elkaar afstemmen in het geval een casus mensenhandel zich aandient. Op deze
manier zijn lokale zorginstellingen indirect aangesloten bij de regionale aanpak van mensenhandel. Bureau Jeugdzorg, dat officieel aangesloten is bij het RIEC RR, geeft ook aan op ad hoc basis samen te werken
met de gemeente Vlaardingen en andere ketenpartners via het LZN en GOSA indien zaken zich voordoen
binnen Vlaardingen die te maken hebben met jeugdprostitutie en loverboy-problematiek.100
De samenwerking tussen de gemeente Vlaardingen en lokale en regionale zorgpartners lijkt in beginsel
goed te verlopen. De vangnetfunctionaris geeft ook aan dat relevante zorgpartners binnen de gemeente

91

92
93
94
95
96
97
98
99
100

Interview met GGD Rotterdam-Rijnmond, 26 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “GGD Rotterdam-Rijnmond”; interview met Prostitutie Maatschappelijk Werk van Stichting
Humanitas (PMW). Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “interview PMW”. De GGD onderneemt onder andere de volgende taken: coördineren van subsidiestromen maatschappelijke opvang; uitvoeren veldwerk vanuit de Afdeling Infectieziektebestrijding, sectie SOA-HIV; controleren van
seksinrichtingen in samenwerking met dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting (dS+V); begeleiden van
basis- en voortgezet onderwijs op het gebied van relaties en seksualiteit (preventie). Bij de GGD is ook
het Stadsregionaal Instrument Sluitende Aanpak (SISA) ondergebracht en het Advies en Steunpunt
Huiselijk Geweld (ASHG) (RIEC RR, RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2011. keten mensenhandel RotterdamRijnmond, december 2011, p.13).
Interview gemeente Vlaardingen; interview met Stichting Elckerlyc, 25 april 2012. Hierna zal naar dit
interview worden verwezen als “interview Stichting Elckerlyc”.
Zie de begrippenlijst voor een korte beschrijving van deze organisatie.
Ibidem.
Interview Stichting Elckerlyc; interview met Steunpunt Huiselijk Geweld Nieuwe Waterweg Noord
(SHG-NWN), 12 maart 2012. Hierna zal naar dit interview worden verwezen als “Interview SHG-NWN”.
Ibidem.
Interview SHG-NWN; interview Stichting Elckerlyc.
Zie voor meer informatie, www.sisa.rotterdam.nl/index.php?pageID=1 (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Interview gemeente Vlaardingen.
Ingestuurde vragenlijst door een medewerker van Bureau Jeugdzorg Stadsregio Rotterdam, 17 juli 2012.

Gemeente Vlaardingen

119

elkaar kennen en goed op de hoogte zijn van elkaars activiteiten. Indien een slachtoffer van mensenhandel opvang nodig zou hebben, zou dit lokale netwerk daar een oplossing voor vinden.101 Wel zijn er
nog knelpunten op het gebied van (de financiering van) huisvesting voor slachtoffers. Zo zou Stichting
Elckerlyc graag willen dat er overleg en een aanspreekpunt komt bij de gemeente over de doorstroom
van (B9-)slachtoffers102 uit de opvang naar een reguliere woonplek na een toewijzing van verblijf.103 Zo
geeft de stichting aan dat de doorstroom van de crisisopvang naar het begeleid wonen onder druk is
komen te staan doordat de gemeente de subsidie stopgezet heeft voor het begeleid wonen van slachtoffers die niet in de gemeente Vlaardingen ingeschreven staan – wat een groot deel van de clientèle is. Zo
zouden veel buitenlandse (B9-)slachtoffers die ondergebracht zijn bij Stichting Elckerlyc lang moeten
wachten op het pasje van hun B9-verblijfvergunning nadat ze aangifte hebben gedaan van mensenhandel. Zonder dat pasje zouden slachtoffers zich niet kunnen inschrijven bij de gemeente, wat nieuwe
problemen oplevert.104 Zonder gemeentelijke inschrijving zou bijvoorbeeld doorstroom vanuit de opvang naar begeleid wonen niet mogelijk zijn.105
Ook PMW spreekt zijn zorgen uit over de financiering vanuit de gemeente Vlaardingen. Zo verleent de
gemeente geen subsidie aan PMW, terwijl de GGD alleen betaalt voor slachtofferopvang in Rotterdam.
Omdat PMW - in noodgevallen - wel slachtoffers blijft opvangen uit Vlaardingen en ook voorlichting
blijft geven in de gemeente, ontstaat een gat in de financiering. Consequentie is dat slachtoffers uit

101
102

103
104

105

Interview gemeente Vlaardingen.
“B9-slachtoffers” zijn buitenlandse slachtoffers van mensenhandel die gebruik maken van de B9-regeling. Bij de geringste aanwijzing dat sprake is van mensenhandel moet de politie de vreemdeling wijzen op het recht om na te denken of met de politie zal worden samengewerkt. Gedurende deze (maximaal) drie maanden bedenktijd, kan het slachtoffer tot rust komen en nadenken over het doen van
aangifte of medewerking langs andere weg. Als het slachtoffer besluit aangifte te doen of op andere
manier medewerking te verlenen aan het straf­rechtelijk onderzoek krijgt hij of zij van de Immigratie
en Naturalisatiedienst (IND) een tijdelijke ver­blijfsvergunning in overeenstemming met de bepalingen
zoals neergelegd in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Zie voor meer informatie
NRM, 2012.
Interview Stichting Elckerlyc.
Dit knelpunt blijkt ook uit het onderzoek dat de NRM eerder dit jaar heeft uitgevoerd. Dit onderzoek
is uitgebracht onder de titel ‘Opsporing mensenhandel en de B9-regeling’ (beschikbaar via: www.
bnrm.nl/publicaties/B9/ (geraadpleegd op 21 november 2012). Dit onderzoek heeft geleid tot de volgende aanbeveling: “De NRM beveelt dan ook aan dat de procedure van het verstrekken van de verblijfspas aan slachtoffers in de B9-regeling wordt versneld” (NRM, 2012, p.21). Door de IND wordt momenteel onderzocht hoe het proces van de verstrekking van de verblijfspas aan slachtoffers versneld
kan worden.
Ibidem. Volgens CoMensha kan het slachtoffer pas als hij of zij de verblijfspas in het bezit heeft, zich
inschrijven in het GBA, een ziektekostenverzekering aanvragen, zich inschrijven voor inburgering, een
uitkering krijgen, zich inschrijven als woningzoekende, en kan het slachtoffer eventueel voorrang
krijgen bij de gemeente voor een eigen woning. Doordat het slachtoffer pas na ontvangst van de verblijfspas de procedure van doorstroming uit de opvang naar zelfstandige huisvesting in gang kan zetten, is de duur dat het slacht­offer in de opvang zit vaak langer dan voor het slachtoffer noodzakelijk is
(NRM, 2012, p.22).

120

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Vlaardingen onderaan de wachtlijst komen te staan van de opvang.106 De GGD meldt dan ook dat met de
gemeenten uit de regio momenteel overleg plaatsvindt waarin een dringende oproep wordt gedaan ook
een subsidierelatie aan te gaan met PMW voor de opvang en begeleiding van slachtoffers.107
Tot slot is het een aandachtspunt dat het Veiligheidshuis108 Waterweg-Noord109 geen (duidelijke) rol
speelt in de regionale ketenaanpak van mensenhandel. Politie Rotterdam-Rijnmond en het RIEC RR
werken dan ook niet samen met dit Veiligheidshuis.110 Doordat het Veiligheidshuis Waterweg-Noord
niet betrokken is bij de regionale aanpak, ontstaat het risico dat signalen niet op adequate wijze worden
opgevolgd. De gemeente Vlaardingen meldt bijvoorbeeld dat binnen het Veiligheidshuis de aandacht
vooral uitgaat naar de aanpak van overlastplegende veelplegers; voor de aanpak van jeugdprostitutie en
loverboy-problematiek zou geen specifiek programma bestaan. Binnen het veelplegersoverleg zouden
deelnemende partijen soms wel vermoedens hebben dat sprake is van loverboy-problematiek. De signalen zouden echter nooit concreet genoeg zijn geworden dat er een zaak uit voortkwam.111 Het is echter
niet duidelijk waarom de signalen nooit concreet zijn geworden en of dit verband houdt met de focus
op de aanpak van overlast van veelplegers.

6.3.5 Andere ketenpartners
Uit de interviews blijkt dat ketenpartners van de gemeente onderling ook goed kunnen samenwerken
en dat informatie-uitwisseling over het algemeen goed verloopt.112 De Arbeidsinspectie geeft wel aan
dat de privacywetgeving informatie-uitwisseling soms bemoeilijkt.113 Volgens politie Rotterdam-Rijnmond zijn er echter de afgelopen jaren nauwelijks problemen geweest op het gebied van informatieuitwisseling. Er zouden in de keten manieren gevonden zijn om informatie uit te wisselen, zonder afbreuk te doen aan de beperkingen die opgelegd zijn door privacywetgeving.114 Wel zou het voor de
politie soms lastig zijn een proces-verbaal op te maken aan de hand van informatie van ketenpartners,
omdat de laatstgenoemden niet altijd de bron willen vermelden.115
Uit de interviews blijkt verder dat er nog knelpunten zijn in de zorg en opvang. Zo meldt Stichting Elckerlyc dat bij haar medewerkers specifieke kennis ontbreekt op het gebied van mensenhandel. De instelling zou graag getraind willen worden op dit gebied. Daarnaast zou een gebrek bestaan aan psychiatri-

106
107
108
109

110
111
112
113
114
115

Interview PMW.
Interview GGD Rotterdam-Rijnmond.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De regie over dit Veiligheidshuis ligt bij de gemeenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis. Voor meer
informatie zie, www.veiligheidshuizen.nl/veiligheidshuizen/veiligheidshuis_schiedam (geraadpleegd
op 20 november 2012).
Interview gemeente Vlaardingen; interview politie Rotterdam-Rijnmond; interview RIEC RR.
Interview gemeente Vlaardingen.
Uit de Korpsmonitor 2010 blijkt dat het politiekorps Rotterdam-Rijnmond de regionale ketenaanpak
wil blijven doorontwikkelen (Werson & Den Hertog, 2012, p.56).
Interview AI Rotterdam-Rijnmond. Zie §7.5.3. voor meer informatie over informatie-uitwisseling binnen het kader van de privacywetgeving.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview AI Rotterdam-Rijnmond; interview gemeente Vlaardingen; interview RIEC RR; interview politie Rotterdam-Rijnmond.

Gemeente Vlaardingen

121

sche opvang.116 Ook de GGD en de politie pleiten voor een specifieke zorgaanpak van mensenhandel. Zo
zou er volgens de GGD (gesloten) categorale opvang moeten komen voor minderjarige slachtoffers en
meer gedaan moeten worden aan daderpreventie.117 De politie zou graag meer gesloten opvang gerealiseerd zien. Zo zouden slachtoffers te snel terugvallen in de prostitutie, omdat ze al redelijk snel bewegingsvrijheid krijgen.118 Ook signaleert de GGD dat de opvang voor slachtoffers van overige uitbuiting
nog niet goed verloopt, omdat zorginstellingen te laat ingelicht worden als acties worden verricht.119 De
SIOD meent echter dat de landelijke opvang van slachtoffers van overige uitbuiting inmiddels goed is
geregeld.120 Wel is het volgens de SIOD opvallend dat er over overige uitbuiting weinig meldingen komen vanuit de zorginstellingen.121 Bureau Jeugdzorg meldt tot slot dat er te weinig opvangplaatsen zijn
en dat het moeilijk is om slachtoffers buiten de eigen zorgregio van opvang te voorzien.

6.4

Conclusie

Uit de beschrijving van beleidsstukken en openbare bronnen komt naar voren dat in de gemeente Vlaardingen in beginsel alle instrumenten aanwezig zijn om een succesvolle integrale aanpak van mensenhandel te bewerkstelligen. Zo heeft de gemeente beleid opgesteld voor toezicht en handhaving met
betrekking tot de prostitutiebranche, voor de aanpak van mensenhandel in het algemeen, en voor Midden- en Oost-Europese arbeidsmigranten. Daarnaast heeft de gemeente in haar mensenhandelbeleid
uiteengezet hoe de gemeente invulling geeft aan de regionale ketenaanpak van mensenhandel van
Rotterdam-Rijnmond.
Uit de interviews komt vervolgens het beeld naar voren dat de gemeente Vlaardingen zich inzet om de
regionale aanpak van mensenhandel op lokaal niveau te realiseren. Dit doet ze door aansluiting te zoeken met regionale ketenpartners binnen het RIEC RR en door gemeentepersoneel deel te laten nemen
aan bewustwordingsbijeenkomsten over mensenhandel. Uit de interviews spreekt ook een actieve houding van de politie, het OM en van andere regionale ketenpartners in de aanpak van mensenhandel. De
ketensamenwerking en informatie-uitwisseling blijken over het algemeen goed te verlopen, hetgeen de
informatiepositie van de ketenpartners ten goede komt. De gemeente Vlaardingen en de regio Rotterdam-Rijnmond zijn daarmee goed op weg om een integrale aanpak op het terrein van mensenhandel te
realiseren.
Wel zijn er nog punten van aandacht. Zo komt in de interviews naar voren dat de informatiepositie van
de gemeente Vlaardingen nog niet optimaal is en er geen vast meldpunt is ingericht voor het verzamelen
van signalen van alle vormen van mensenhandel. Hierdoor kunnen de gemeente en haar ketenpartners
minder goed zicht houden op de aard en omvang van mensenhandel. De gemeente lijkt wel aan verbetering van de informatiepositie te werken door leidinggevende ambtenaren meer bewust te maken van

116
117
118
119
120
121

Interview Stichting Elckerlyc.
Interview GGD Rotterdam-Rijnmond.
Interview politie Rotterdam-Rijnmond.
Interview GGD Rotterdam-Rijnmond.
Problemen die bestonden met betrekking tot de opvang van grote groepen slachtoffers arbeidsuitbuiting zijn landelijk geagendeerd en zijn sinds augustus 2012 ondervangen.
Aanvullende informatie interview SIOD per telefoon, 17 oktober 2012.

122

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

mensenhandel. Het is echter wel een punt van aandacht dat ook uitvoerende medewerkers bewust worden gemaakt van signalen van mensenhandel en dat er ook een meldpunt komt voor alle vormen van
mensenhandel, anders ontstaat het risico dat signalen van mensenhandel niet op adequate wijze worden opgevolgd. Daarnaast signaleren ketenpartners verschillende knelpunten in zorg voor slachtoffers,
waaronder een gebrek aan (bijzondere) opvangplaatsen voor bepaalde groepen slachtoffers en problemen met de (gemeentelijke financiering van) de zelfstandige huisvesting en zorgregio-overschrijdende
opvang van slachtoffers.
Het RIEC RR en het Veiligheidshuis Waterweg-Noord kunnen een rol spelen om deze knelpunten te
verhelpen en een volledig integrale aanpak tot stand te brengen. Dit vergt wel dat deze samenwerkingsverbanden onderling verbonden zijn en dat relevante zorginstellingen aangesloten zijn op de ketenaanpak. Het Veiligheidshuis Waterweg-Noord blijkt zich echter vooral te richten op de aanpak van veelplegers en blijkt nog niet betrokken te zijn bij de regionale aanpak van mensenhandel. Hierdoor zouden
signalen van mensenhandel gemist of niet op de juiste manier verwerkt kunnen worden. Bovendien
ontstaat het risico dat door het gebrek aan onderlinge afstemming tussen het Veiligheidshuis WaterwegNoord en het RIEC RR, partners langs elkaar heen werken en dubbel werk verricht wordt.
De totstandkoming van een volledig integrale aanpak van alle vormen van mensenhandel, lijkt dan ook
vooral gelegen in het onderling verbinden van het RIEC RR en het Veiligheidshuis Waterweg-Noord, in
een betere informatiepositie van de gemeente en in directere aansluiting van zorginstellingen en het
Veiligheidshuis Waterweg Noord bij de regionale ketenaanpak van mensenhandel.

7

Best practices en knelpunten

De Nederlandse (regio-)gemeenten1 spelen een sleutelrol in de regionale en lokale aanpak van mensenhandel. Uit voorgaande deelonderzoeken volgt dat niet elke (regio-)gemeente deze rol als zodanig herkent en/of op zich neemt met het gevolg dat de (integrale) aanpak van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau daar niet tot stand is gekomen. Dit hoofdstuk beschrijft het algemene proces van het
opzetten van een integrale aanpak op lokaal en regionaal niveau. Daarbij wordt aandacht besteed aan
de rol die gemeenten hierbij op zich kunnen nemen. Bij het beschrijven van het proces wordt waar relevant ingezoomd op de vier onderzochte gemeenten om aan te geven waar in het proces zich best practices en knelpunten voordoen waar andere gemeenten zich mogelijk in herkennen en van kunnen leren.
Eerst komt het lokaal beleid en de regionale afstemming aan bod (§7.1), vervolgens wordt ingegaan op
bewustwording en op de rol van de bestuurlijk trekker2 met betrekking tot de integrale aanpak (§7.2).
Daaropvolgend staat de identificatie van andere ketenpartners centraal en hoe deze bij de integrale
aanpak betrokken kunnen worden (§7.3). Daarna wordt het belang en de inhoud van het plan van aanpak beschreven (§7.4 en §7.5). In aansluiting hierop worden de best practices en knelpunten beschreven
van het bewerkstelligen van een integrale aanpak in de praktijk (§7.6). Tot slot volgt een korte samenvatting van dit hoofdstuk (§7.7).

7.1

Lokaal beleid en regionale afstemming

Mensenhandel kan in iedere gemeente voorkomen.3 Elke gemeente heeft de mogelijkheid deze vorm
van (georganiseerde) misdaad op bestuurlijk niveau te frustreren door het uitoefenen van toezicht en
handhaving. In het kader hiervan is het van belang dat iedere gemeente beschikt over beleid op basis
waarvan het toezicht en de handhaving uitgeoefend kunnen worden4 en dat het beleid zowel ziet op de
aanpak van seksuele uitbuiting als op uitbuiting in andere sectoren (‘overige uitbuiting’). Om seksuele
uitbuiting tegen te gaan kan gedacht worden aan het opstellen van lokaal beleid om de vergunde pros-

1
2
3

4

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Ibidem.
Zo zijn in elk van de vier onderzochte gemeenten meerdere signalen van mensenhandel aangetroffen,
hebben diverse opsporingsonderzoeken gedraaid en zijn verschillende mensenhandelzaken ingeschreven bij het betreffende Arrondissementsparket. Zie Hoofdstuk 3–6.
Hendriks & Corsel, 2009, p.2.

124

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

titutiebranche te reguleren.5 Bij overige uitbuiting wordt gedoeld op beleid met betrekking tot toezicht
en handhaving op huisvesting en binnen risicosectoren zoals de horeca, industrie en land- en tuinbouw.6
Het lokaal gemeentelijk beleid ligt ten grondslag aan een effectieve (lokale) bestuurlijke aanpak met het
doel om mensenhandel binnen de gemeentegrenzen te bestrijden.7 Naast het opnemen van beleid in
de gemeentelijke regelgeving met betrekking tot toezicht en handhaving, is het tevens raadzaam in een
aparte mensenhandelnota uiteen te zetten op welke manier en in welke samenwerkingsverbanden toezicht en handhaving op lokaal niveau vormgegeven wordt.
Naast het lokaal implementeren van beleid is ook regionale afstemming van belang. De regionale afstemming is een belangrijk middel om te voorkomen dat mensenhandelaren zich verplaatsen naar (omringende) gemeenten met minder vergunningvoorwaarden en/of naar gemeenten waar minder bestuurlijk toezicht plaatsvindt.8 Dit risico op verplaatsing wordt versterkt wanneer één van de gemeenten
in de regio besluit het toezicht en de handhaving te intensiveren en er in omliggende gemeenten beleidslacunes bestaan dan wel in mindere mate sprake is van toezicht en handhaving.9
Dat lokale en regionale verschuivingen kunnen optreden door veranderingen in het gemeentelijke beleid op vergunningen en toezicht kan ook afgeleid worden uit het deelonderzoek naar Arnhem:10
Er is een algemeen dalende trend waar te nemen in de legale prostitutiesector in Arnhem. De
oorzaak ligt mede in het besluit van de gemeente Arnhem om met betrekking tot de tippelprostitutie een ‘uitsterfbeleid’11 te voeren en daarnaast heeft de gemeente in 2005 verschillende
raamexploitanten, die gevestigd waren in het gebied ‘Spijkerkwartier’, uitgekocht met het doel

5
6

7

8
9
10
11

Na de opheffing van het bordeelverbod in 2000 hebben de gemeenten de bevoegdheid gekregen om
dit zelf in te richten (NRM7, pp. 290–293, 317-319; Hendriks & Corsèl, 2009, p.8).
Geen van de vier gemeenten heeft specifiek beleid ontwikkeld op het gebied van overige uitbuiting.
Daarentegen wordt in Vlaardingen, in het gemeentelijke beleidskader mensenhandel, gesteld dat er
op termijn sluitend gemeentelijk beleid voor overige vormen van uitbuiting buiten de prostitutiesector dient te komen (Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen,
27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
“Ketenpartners zoals de FIOD, de Belastingdienst, de Arbeidsinspectie, het OM en de politie beschikken al over een uniforme wettelijke grondslag om vormen van mensenhandel te voorkomen en te
bestrijden. Echter, er is na de opheffing van het bordeelverbod in 2000 voor gekozen om aan gemeenten over te laten hoe zij het beleid op dit gebied vorm geven. Daarom is het aan gemeenten om op
hetzelfde niveau te komen als de andere ketenpartners, zodat zij volwaardig onderdeel worden van de
integrale aanpak.” Dit betoogt een beleidsmedewerker van het RIEC Rotterdam-Rijnmond, in het blad
Secondant (Put, 2010, p.32).
NRM5, p.120.
Deze verplaatsing wordt ook het waterbedeffect genoemd. Dit waterbedeffect wordt nader beschreven
in Hoofdstuk 7 van NRM7.
Ook in het deelonderzoek naar de gemeente Emmen wordt gesproken van een (mogelijke) verschuiving van de vergunde naar de niet-vergunde prostitutiesector, zie Hoofdstuk 4.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

Best practices en knelpunten

125

de ‘ramen’ te verminderen. In 2006 is hier het laatste raam gesloten. Het beeld bij de politie en
de Belastingdienst is dat er sprake is van een verschuiving van het vergunde aanbod van prostitutie naar andere steden en naar minder zichtbare (illegale) vormen van prostitutie.12

Sommige gemeenten stemmen hun beleid al op elkaar af om verplaatsing te voorkomen. Zo volgt uit
het deelonderzoek naar Emmen dat in de regio Drenthe bewust is gekozen voor een regionale afstemming van beleid met het doel om verschuiving en misstanden binnen de prostitutiebranche te bestrijden:
In de veiligheidsregio Drenthe is er direct na de opheffing van het bordeelverbod in 2000 voor
gekozen om te komen tot een bestuurlijke beleidsafstemming op regionaal niveau. Deze afspraken zijn vervolgens op lokaal niveau geïmplementeerd. Op regionaal niveau is daarnaast ook
afgesproken om te differentiëren tussen gemeenten in het maximum aantal vergunningen voor
seksbedrijven. Afgesproken is dat elke gemeente evenveel vergunningen zou opnemen in het
lokale beleid als er aan seksbedrijven bestonden in 2000, plus één extra. Het achterliggende doel
van dit maximumstelsel is dat de Drentse gemeenten niet overspoeld zouden worden met seksbedrijven als gevolg van het aanscherpen van de regelgeving elders in het land.

Ook in de regio Rotterdam-Rijnmond zijn de burgemeesters van de verschillende gemeenten overeengekomen om het beleid regionaal af te stemmen met het doel om het zogeheten waterbedeffect tegen
te gaan:
Om een waterbedeffect tegen te gaan, is in de regio Rotterdam-Rijnmond afgesproken in het
Regionaal College13 om tot een meer eenduidig beleid in de regio te komen op het gebied van
prostitutie en mensenhandel. Vervolgens is een ‘Uitvoeringsmap’ ontwikkeld, die nagenoeg alle
denkbare modeldocumenten bevat voor het vormgeven van het gemeentelijke mensenhandelen prostitutiebeleid.14 Hiermee wordt zowel beoogd meer uniformiteit te creëren als de implementatie op lokaal niveau van het regionale beleid te vergemakkelijken.

12
13
14

Interview politie Gelderland-Midden, zie Hoofdstuk 3.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De ‘Uitvoeringsmap bestuurlijke aanpak Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond’ bevat onder andere een
(mogelijk) beleidskader voor een integrale en regionaal verankerde aanpak ter bestrijding van misstanden in de prostitutiesector en mensenhandel, een uiteenzetting van (mogelijke) toezichts- en
handhavingsinstrumenten en een handhavingsarrangement (bron: RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010,
p.3).

126

7.2

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Bewustwording en het benoemen van een bestuurlijk trekker15

Gemeenten, en voornamelijk de burgemeesters, spelen bij het opzetten van een integrale aanpak een
belangrijke rol.16 De burgemeesters beschikken over de ideale positie om verschillende (regionale) ketenpartners bij elkaar aan tafel te brengen om te komen tot een integrale aanpak. Het is daarom raadzaam om de burgemeesters vanaf het begin actief te betrekken bij het bewerkstelligen van de integrale
aanpak. Om de betrokkenheid van burgemeesters te vergroten, kunnen bewustwordingsbijeenkomsten
worden georganiseerd waarin het risico op mensenhandel binnen de gemeentegrenzen en op regionaal
niveau uiteen wordt gezet.17
Uit het deelonderzoek naar de gemeente Emmen blijkt echter dat alleen een bewustwordingsbijeenkomst niet altijd voldoende is om burgemeesters te bewegen zich actief in te (gaan) zetten:
In Drenthe heeft de regiegroep Prostitutie in 2011 een bewustwordingsbijeenkomst verzorgd
waaraan verschillende burgemeesters uit Drenthe hebben deelgenomen. Hoewel de burgemeesters aangaven na de bijeenkomst bewust te zijn gemaakt van de problematiek van mensenhandel, heeft dit niet geleid tot een actieve opstelling van de burgemeester(s) om te komen tot een
integrale aanpak op lokaal en regionaal niveau.

Uit de literatuur18 en de deelonderzoeken komt naar voren dat naast bewustwording ook een gevoel van
urgentie19 moet ontstaan bij de burgemeesters om te komen tot een (bestuurlijke) aanpak van mensen-

15
16

17

18

19

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De belangrijke rol van burgemeesters in de integrale aanpak wordt aangestipt door Hendriks en Corsèl
(Hendriks & Corsèl, 2009) en blijkt ook uit de bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt naar aanleiding van de zeven proeftuinen met betrekking tot mensenhandel: Zandpad, 2011; Slaven van het systeem,
2010; Ablak, 2009; Emergo, 2011; Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012; Samen groeien in samenwerken, 2011;
Overige uitbuiting in de land- en tuinbouw, 2012. Overigens volgt in NRM9, die naar verwachting uitkomt in
het eerste kwartaal van 2013, een analyse van de zeven bestuurlijke rapportages die zijn opgemaakt
naar aanleiding van de proeftuinen.
In het handboek bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit verwoordt het CCV dit als volgt:
“Aan het onderkennen van de taak om bestuurlijk op te treden tegen criminele praktijken gaat een
bewustwordingsproces vooraf. De gemeente moet allereerst inzien dat er zich binnen de gemeentegrenzen criminele praktijken voordoen” (CCV, 2010, p.11).
Zie ook Hendriks & Corsèl, 2009; Klein, 2009; Zandpad, 2011; Slaven van het systeem, 2010; Ablak, 2009;
Emergo, 2011; Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012; Samen groeien in samenwerken, 2011; Overige uitbuiting in
de land- en tuinbouw, 2012.
Klein noemt als succesfactoren om te komen tot een succesvolle samenwerking het urgentiegevoel en de
betrokkenheid om mensenhandel aan te pakken (Klein, 2009). Ook uit het WODC-rapport volgt dat betrokkenheid uitblijft als er geen gevoel van urgentie bestaat bij ketenpartners om mensenhandel (integraal) aan te pakken (Van Gestel & Verhoeven, 2009, pp. 23-24).

Best practices en knelpunten

127

handel op lokaal en regionaal niveau.20 In Vlaardingen is dit gevoel van betrokkenheid door regionale
partners gecreëerd door naast een bewustwordingsbijeenkomst ook resultaten van politieonderzoeken
te gebruiken om het risico op mensenhandel binnen de gemeentegrenzen extra te benadrukken:
Om een regionale aanpak tot stand te brengen in regio Rotterdam-Rijnmond, is actief ingezet op
het bewust en actief maken van kleinere gemeentes door de politie, het RIEC21 en gemeente Rotterdam. In dit kader heeft het RIEC RR een bewustwordingsbijeenkomst georganiseerd op 28
februari 2012, waar leidinggevenden van verschillende afdelingen van de gemeente Vlaardingen
aanwezig waren. Tijdens deze bijeenkomst zijn presentaties gegeven over zowel seksuele als
overige uitbuiting. Daarnaast heeft de politie de gemeente bewust gemaakt van de risico’s van
mensenhandel door resultaten te laten zien van politieonderzoeken naar illegale prostitutie in
Vlaardingen.

Dat naast bewustwordingsbijeenkomsten ook andere mogelijkheden bestaan om de gemeenten actief
betrokken te krijgen bij de aanpak van mensenhandel volgt uit het deelonderzoek naar Eindhoven:
In Eindhoven geeft de gemeente aan dat mensenhandel lange tijd niet als prioriteit gold. Hier
kwam verandering in met het project ‘Baekelandplein’ in maart 2012.22 Sinds dit project lijkt de
gemeente zich bewuster te zijn van het risico op mensenhandel binnen de gemeenten en van
haar eigen rol in de ketensamenwerking. Verschillende ketenpartners geven in het verlengde
hiervan aan dat de samenwerking tussen gemeenten, het OM en de politie verbeterd is.

Zoals het bovenstaande voorbeeld illustreert, heeft de participatie van de gemeente in een samenwerkingsproject om misstanden op Baekelandplein aan te pakken, geresulteerd in het creëren van een gevoel van urgentie bij de gemeente om actief betrokken te raken bij de algehele aanpak van mensenhandel.
De betrokkenheid van de gemeenten mondt idealiter uit in de benoeming van een bestuurlijk trekker
op het thema mensenhandel. Deze bestuurlijk trekker speelt een belangrijke rol in het voorstadium van
de integrale aanpak. Hij is degene die als aanjager fungeert en onder wiens verantwoordelijkheid een
plan van aanpak wordt opgesteld met het doel om te komen tot een integrale aanpak. Tot één van de
belangrijkste taken van de bestuurlijk trekker behoort het bijeenbrengen van de verschillende (regionale) ketenpartners.

20

21
22

“In de regio’s waar geen ketenaanpak is (soms ondanks de wens daartoe) wordt als knelpunt aangegeven dat mensenhandel door partners niet als probleem wordt gepercipieerd en men daarom niet bereid is te investeren in een gezamenlijke aanpak. Dit knelpunt doet zich overigens ook voor in regio’s
waar wel een ketenaanpak is. Niet alle partners – ook niet die deelnemen aan de ketenaanpak – ervaren mensenhandel als een probleem en/of men is zich niet bewust van de rol die de eigen organisatie
daarbij kan spelen” (NRM5, p.315). Zie in dit verband tevens het onderzoek van Klein (Klein, 2009).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Dit betrof een grootschalige actie waarin verschillende ketenpartners op gezamenlijke wijze het raamprostitutiegebied Baekelandplein hebben afgesloten met het doel om panden door te lichten en pooiers, prostituees en prostituanten te ondervragen op zoek naar signalen van mensenhandel. Zie ook
Hoofdstuk 5.

128

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

De burgemeester is door zijn grote professionele netwerk, coördinerende vermogen en brede bevoegdheden de meest voor de hand liggende persoon om deze functie te vervullen op lokaal niveau.23 Dit vergt
wel dat een burgemeester bereid is deze bestuurlijke verantwoordelijkheid op zich te nemen. Op regionaal niveau ligt het meer voor de hand dat een burgemeester van een grote regiogemeente24 een leidende rol neemt in de totstandkoming van de regionale aanpak, aangezien een grote regiogemeente de
beschikking heeft over meer middelen, capaciteit en expertise om de ketenaanpak te bewerkstelligen
dan kleinere gemeenten.
De meerwaarde van een burgemeester die zijn bestuurskracht aanwendt om te komen tot een integrale
aanpak, blijkt ook uit de deelonderzoeken. Zo noemen verschillende ketenpartners in Drenthe als één
van de oorzaken voor het uitblijven van een integrale aanpak dat geen van de burgemeesters uit de regio
de taak van bestuurlijk trekker op zich heeft genomen:
In de regio Drenthe bestaat een regiegroep Prostitutie25 onder ambtelijk voorzitterschap van de
gemeente Emmen. Niet de burgemeester van Emmen is de voorzitter van de regiegroep, maar de
beleidsadviseur op Openbare Orde en Veiligheid (OOV) van de gemeente. In het verlengde hiervan geven verschillende ketenpartners uit de regio Drenthe als oorzaak voor het uitblijven van
een ketenaanpak dat de voorzitter van de ketenregiegroep niet beschikt over beslissingsbevoegdheid en bestuurlijke daadkracht. Daardoor blijft het bij ‘goedbedoelde’ initiatieven die op
bestuurlijk niveau geen navolging krijgen. Om deze cirkel te doorbreken, zo geven diverse ketenpartners aan, zal een van de burgemeesters daadkracht moeten tonen en de verantwoordelijkheid van bestuurlijk trekker op zich moeten nemen om te komen tot een integrale aanpak.

Voorts blijkt uit de deelonderzoeken dat in regio’s waar de burgemeester van een (grote) regiogemeente
een leidende rol speelt of gespeeld heeft, de integrale aanpak verder gevorderd is dan in gemeenten
waar dit niet het geval is. Dit betekent overigens niet per se dat een burgemeester van een (grote) regiogemeente als bestuurlijk trekker moet fungeren. Hetgeen van belang lijkt te zijn, is dat de burgemeester

23
24

25

Zie ook Hendriks & Corsèl, 2009.
Met de invoering van de Nationale Politie per 1 januari 2013 zal het regionaal college en de functie van
de korpsbeheerder komen te vervallen. De leidende regiogemeente op het gebied van veiligheid zal de
gemeente zijn die de nieuw aan te stellen “regioburgemeester” zal leveren voor de regionale eenheid.
Art. 1, lid 1 sub g van de nieuwe Politiewet 2012 definieert als regioburgemeester de door Onze Minister
aangewezen burgemeester van de gemeente met het hoogste aantal inwoners in het gebied waarin de
regionale eenheid de politietaak uitvoert. Eind september 2012 is bij de Tweede Kamer een aanvullend
wetsvoorstel ingediend waarin wordt voorzien dat de regioburgemeester wordt aangewezen op aanbeveling van de burgemeesters binnen de regionale eenheid. Als dit wetsvoorstel aangenomen wordt
door de Eerste en Tweede Kamer zal de burgemeester van de grootste gemeente niet langer automatisch de regioburgemeester zijn, zie ‘Wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de positie van de
korpschef en van de regioburgemeester alsmede enkele andere verbeteringen’, Kamerstukken II 2011/12,
33 368 nr. 2. Zie ook Nieuwsbrief Nationale Politie, Jaargang 2012, Nummer 15, 6 september 2012, beschikbaar via www.abonneren.rijksoverheid.nl/article/nationale-politie/nieuwsbrief-nationale-politie/aanvullend-wetsvoorstel-np-goedgekeurd-door-ministerraad/1407/14082?mode=html_mail (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie Hoofdstuk 4 voor de samenstelling van de regiegroep ‘Prostitutie’.

Best practices en knelpunten

129

die de bestuurlijke verantwoordelijkheid op zich neemt in het bewerkstelligen van de integrale aanpak
gesteund wordt door de grote regiogemeente. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het deelonderzoek naar Vlaardingen:
Uit het deelonderzoek naar Vlaardingen komt naar voren dat de bestuurlijke opstelling van de
regiogemeente Rotterdam en van voormalig burgemeester (en korpsbeheerder26) Opstelten belangrijk is geweest voor de slagkracht van het RIEC RR en voor het opzetten van een regionale
aanpak van mensenhandel. Zo was oud-burgemeester Opstelten volgens de gemeentesecretaris
van Maassluis een pleitbezorger voor de gemeentelijke aanpak en wist hij middels bestuurlijke
daadkracht veel kleinere gemeenten ervan te overtuigen dat mensenhandel, huiselijk en eergerelateerd geweld op een uniforme wijze aangepakt diende te worden in de hele politieregio
Rotterdam-Rijnmond. Opstelten lijkt zich daarbij bewust te zijn geweest dat overheersing vanuit
de grote stad niet de juiste aanpak is om kleinere gemeenten te betrekken. Zo verzocht hij als
korpsbeheerder en voorzitter van het Regionaal College de burgemeester van Barendrecht om
op te treden als verantwoordelijke voor de stuurgroep ‘Mensenhandel’, ‘Eergerelateerd geweld’
en ‘Huiselijk geweld’. Deze regionale stuurgroep heeft de hoofdlijnen van het project vastgesteld
en heeft aangegeven op welke wijze de opdracht vanuit het Regionaal College aangepakt wordt.
Tot slot heeft de regiogemeente Rotterdam (ambtelijke) ondersteuning verleend aan het bewerkstelligen van de aanpak van mensenhandel in kleinere gemeenten.

Vervolgens kan een werkgroep worden geformeerd die zich, onder eindverantwoordelijkheid van de
bestuurlijk trekker, gaat bezighouden met het opstellen van een plan van aanpak.
Om in een vroeg stadium een breed draagvlak te creëren voor het plan van aanpak is het raadzaam de
werkgroep te laten bestaan uit medewerkers van de (beoogde) partners die (mogelijk) deel gaan uitmaken van de integrale aanpak.27 Voorts beschikt de op deze wijze samengestelde werkgroep ook over de
mogelijkheid om direct bij het opstellen van het plan van aanpak rekening te houden met de (juridische) mogelijkheden en beperkingen van de verschillende partners op het gebied van samenwerking en
informatie-uitwisseling.

7.3

Identificatie en betrokkenheid van ketenpartners

Om te bepalen welke instanties aangemerkt kunnen worden als (beoogd) partner voor deelname aan de
werkgroep, kan gebruik gemaakt worden van het barrièremodel28. Aan de hand van dit model kunnen
(onbewuste) legale faciliteerders van mensenhandel in kaart worden gebracht. Deze faciliteerders kun-

26
27

28

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De werkgroep bestond in Rotterdam-Rijnmond, Gelderland-Midden en Drenthe uit vertegenwoordigers van de politie, het OM, het RIEC en de gemeente. Daarnaast waren er ook verschillen. In Arnhem
en Emmen heeft ook de GGD deelgenomen aan de werkgroep. Overigens is de werkgroep uit Drenthe
ook aangevuld met andere ketenpartners uit de hulpverlening en opvang, te weten Jade en Fier Fryslân
(zie Hoofdstuk 3-6).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

130

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

nen aangemerkt worden als mogelijke ketenpartners.29 De partners die niet direct uit het barrièremodel
volgen, maar wel onderdeel uitmaken van de integrale aanpak, zijn de zorginstellingen. Dit zijn de instellingen die betrokken zijn bij de opvang van en hulpverlening aan (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel.
Uit de deelonderzoeken naar de vier gemeenten volgt dat naast overeenkomsten ook verschillen bestaan in de samenstelling van de werkgroep:
In de regio Rotterdam-Rijnmond, Gelderland-Midden en Drenthe30 bestond de werkgroep uit
vertegenwoordigers van de politie, het OM, het RIEC en de gemeente. Daarnaast bestonden er
ook verschillen in samenstelling. Zo heeft in Rotterdam-Rijnmond en Drenthe ook de GGD deelgenomen aan de werkgroep. Tot slot maken in Drenthe ook andere partners uit de hulpverlening
en opvang onderdeel uit van de werkgroep, te weten Jade en Fier Fryslân.

Net als bij de gemeenten is het mogelijk dat niet elke beoogde partner zich aanvankelijk bewust is van
de problematiek van en het risico op mensenhandel en/of van de (mogelijke) rol die de instantie kan
spelen in de integrale aanpak hiervan. Om de betrokkenheid van deze partners te vergroten met het doel
dat ze actief (gaan) participeren in de werkgroep, kan bijvoorbeeld een bewustwordingsbijeenkomst
worden georganiseerd.31 De volgende onderwerpen kunnen hierbij aan bod komen:
•
•
•
•

29

30
31

De aard, omvang en verschijningsvormen van mensenhandel;
Het risico van mensenhandel op regionaal en lokaal niveau;
De rol van de verschillende ketenpartners in de signalering en bestrijding hiervan; en,
Het gezamenlijke doel van de verschillende instanties.

Voorts is het wel van belang dat de ketenpartners in de meest voorkomende gevallen voldoen aan een
tweetal voorwaarden, te weten; ze kunnen signaleren en interveniëren. De gedachte hierachter is dat
de ketenpartners zowel een rol kunnen spelen in het opbouwen van de informatiepositie met betrekking tot de aard en omvang van mensenhandel, als wel in het interveniëren om mensenhandel preventief en repressief te bestrijden. De instanties die geïdentificeerd worden met betrekking tot de
operationalisering van de ketenaanpak, omvatten bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en fiscaalrechtelijke instanties. Zie in dit verband ook Hoofdstuk 2.
In Drenthe is de werkgroep nog steeds actief als regiegroep ‘Prostitutie’ (zie Hoofdstuk 4).
In diverse proeftuinen is ingezet op de bewustwording van ketenpartners. Dit blijkt uit de bestuurlijke
rapportages Zandpad, 2011, ‘Faciliteerders van de Schone Schijn’, 2012 en Samen groeien in samenwerken, 2011.

Best practices en knelpunten

7.4

131

Plan van aanpak en het Regionaal College32

Uit de deelonderzoeken naar de gemeenten komt het belang naar voren van een beleidsdocument op
bestuurlijk niveau waarin het (regionale) plan van aanpak is vastgesteld. Dit plan van aanpak vormt
(idealiter) de beleidsmatige grondslag op basis waarvan de integrale aanpak geoperationaliseerd kan
worden.33 Uit de deelonderzoeken blijkt dat alvorens het regionale plan van aanpak kan fungeren als
beleidsmatige grondslag, het plan eerst goedgekeurd moet worden binnen een regionaal overlegorgaan
voor veiligheid (zoals het huidige Regionaal College34) en vervolgens op gemeentelijk niveau implementatie behoeft.35
Uit drie van de vier deelonderzoeken blijkt bijvoorbeeld dat een regionaal plan van aanpak is aangenomen door het Regionaal College om een operationalisering van een integrale aanpak van mensenhandel te bewerkstelligen. Echter, in Drenthe is een goedkeuring van het voorgestelde plan van aanpak
uitgebleven. In het deelonderzoek naar Emmen wordt hiervoor een aantal verklaringen gegeven:
Het Regionaal College van de politieregio Drenthe heeft, ondanks meerdere initiatieven36, geen
plan van aanpak aangenomen ten behoeven van een integrale aanpak van mensenhandel. Geïnterviewden geven hier verschillende verklaringen voor. Zo geeft de gemeente Emmen aan dat de
aard en omvang van mensenhandel niet de financiële investering rechtvaardigt om te komen tot
een integrale aanpak. Diverse ketenpartners geven echter aan dat de aard en omvang pas degelijk in kaart gebracht kan worden indien een regionaal plan van aanpak aangenomen wordt, op
basis waarvan een integrale aanpak geoperationaliseerd wordt. Een andere oorzaak die wordt

32

33
34
35

36

Binnen het huidige politiebestel is het Regionaal College een voor de hand liggend gremium om tot
een regionaal plan van aanpak te komen, aangezien in dit samenwerkingsverband alle burgemeesters
binnen de politieregio samenkomen om samen met de hoofdofficier van justitie en de korpschef zaken op het gebied van regionale veiligheid te bepreken. Met de invoering van de Nationale Politie per
1 januari 2013 zal het Regionaal College echter komen te vervallen. Welke regionale overlegstructuren
in de plaats komen van de Regionale Colleges, is nog niet geheel duidelijk en zal naar alle waarschijnlijkheid verschillen per regionale eenheid. Het ligt echter voor de hand dat een vergelijkbaar gremium
opgericht zal worden als het Regionaal College, aangezien burgemeesters binnen de nieuwe regionale eenheid nog steeds redenen hebben om hun lokale veiligheidsbeleid op elkaar af te stemmen. Zo
zullen zij gezamenlijk een regionaal beleidsplan moeten opstellen en de lokale inzet van de politie op
elkaar af moeten stemmen (dit volgt uit mondelinge informatie van een medewerker van het LIEC aan
BNRM, 16 november 2012).
Zie ook §7.6.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Uit de ‘Uitvoeringsmap’ van Rotterdam-Rijnmond volgt dat elke burgemeester, mede namens het college B&W van de gemeente, het plan van aanpak ondertekent. Het plan van aanpak is voor deze regio
neergelegd in het ‘Concept-Regionaal Convenant Mensenhandel en Privacy-checklist’ (RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, pp. 124-144).
Het laatste initiatief is het plan van aanpak, genaamd ‘Maandewark’ (Wilms & Wierda, 2012). Dit voorgestelde plan van aanpak is door de regionale beheersdriehoek teruggestuurd naar de tekentafel om
aangepast te worden alvorens deze geagendeerd kan worden bij het Regionaal College (zie ook Hoofdstuk 4).

132

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
genoemd, is dat Emmen en Assen naar elkaar zouden kijken als het aankomt op het nemen van
verantwoordelijkheid voor het tot stand komen van een integrale aanpak.

Uit de diverse interviews met verschillende ketenpartners37 in Drenthe komt naar voren dat de bestuurlijke impasse ertoe heeft geleid dat noch op regionaal niveau, te weten Drenthe, noch op lokaal niveau,
te weten gemeente Emmen, sprake is van een structurele, integrale aanpak van mensenhandel.38 Op de
bestuurlijke impasse, zoals deze in Drenthe bestaat, wordt nader ingegaan in de paragrafen 7.5.1 en 7.7
van dit rapport.

7.5

Plan van aanpak en randvoorwaarden voor integrale aanpak

Het plan van aanpak zet uiteen hoe verschillende instanties samen kunnen werken om te komen tot een
integrale aanpak van mensenhandel op regionaal en lokaal niveau. De integrale aanpak heeft tot doel
het preventief en repressief bestrijden van mensenhandel en het waarborgen van de positie van het
slachtoffer.39 Voor een effectieve integrale aanpak is het opbouwen van structurele samenwerkingsverbanden en een goede gezamenlijke informatiepositie40 van belang. In het plan van aanpak is het raadzaam dat de randvoorwaarden voor de integrale aanpak worden neergelegd met het doel om te komen
tot een operationalisering.
In de navolgende paragrafen worden de randvoorwaarden41 beschreven die idealiter opgenomen worden in het plan van aanpak. Deze voorwaarden betreffen de overleg- en processtructuur van de integrale keten (§7.5.1), de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende ketenpartners (§7.5.2) en
de voorwaarden ten behoeve van de informatie-uitwisseling op operationeel niveau (§7.5.3).

7.5.1 Overleg- en processtructuur van de integrale keten
Het hart van de integrale aanpak ligt op uitvoerend niveau, te weten bij het casusoverleg dat onderdeel
uitmaakt van de ketenaanpak mensenhandel en bij het zorgoverleg dat onderdeel uitmaakt van de zorgketen. Hoewel de ketenaanpak mensenhandel voornamelijk gericht is op het bestrijden van mensenhandel en de zorgketen op de bescherming van het slachtoffer, hebben beide ketens als gemeenschappelijk doel het preventief en repressief bestrijden van mensenhandel waarbij de aandacht voor het

37

38
39
40
41

Hierbij moet wel de kanttekening geplaatst worden dat in het deelonderzoek naar Emmen de ketenpartners zijn bevraagd met betrekking tot de gemeente Emmen en niet de gemeente Assen (zie ook
Hoofdstuk 4).
Zie ook Hoofdstuk 4.
Zie ook §2.3 en art. 2.1 van het ‘Concept-Regionaal convenant Mensenhandel en privacy-checklist’
(RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, pp. 124-144).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Deze randvoorwaarden komen uit een analyse van de volgende documenten: het modelconvenant
(Hendriks & Corsel, 2009); Deloitte, 2009; RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010; Wilms & Wierda, 2012.
Deze randvoorwaarden worden nader ingevuld met voorbeelden uit de verschillende (voorgestelde)
plannen van aanpak die afkomstig zijn uit de deelonderzoeken.

Best practices en knelpunten

133

slachtoffer tevens centraal staat.42 Daarboven is op besturend niveau een stuurgroep die de regie voert
over de beide ketens. Gezamenlijk vormen zij de integrale keten. Tot slot kunnen ter ondersteuning van
de integrale keten zowel een ketenregisseur als een regiocoördinator worden aangesteld. Zij kunnen
binnen de integrale keten diverse taken voor hun rekening nemen.
Ketenaanpak mensenhandel
In het casusoverleg worden (veredelde) signalen besproken en wordt operationele informatie gedeeld
om te komen tot een integrale interventiestrategie ter bestrijding van alle vormen van mensenhandel.43
Om te komen tot een dergelijke strategie kan een aantal processuele stappen44 worden doorlopen: detectie, dossiervorming, weging en kwalificatie, toewijzing interventie aan ketenpartner, uitvoering en
interventie, en tot slot evaluatie.45 In het casusoverleg nemen (publieke)46 instanties zitting die zowel
kunnen signaleren als interveniëren.47 Het casusoverleg wordt voorgezeten door de ketenregisseur.48
Gezamenlijk kunnen de verschillende ketenpartners en de ketenregisseur aangeduid worden als de ketenaanpak ter bestrijding van mensenhandel (hierna afgekort tot ketenaanpak mensenhandel). Hoewel
in de deelonderzoeken de casusoverleggen verschillend beschreven staan, komen ze in essentie op hetzelfde neer.

42

43
44

45

46
47

48

In de ‘Handreiking’ van Hendriks & Corsèl wordt een tweetal redenen genoemd om de ketens te onderscheiden. De eerste reden is dat “op deze wijze recht wordt gedaan aan de positie van het slachtoffer” en de tweede reden is van praktische aard; in Nederland is het zorgaanbod qua instanties en structuur zeer uitgebreid en om beide overleggen beheersbaar te houden is ervoor gekozen om beide overleggen te scheiden (Hendriks & Corsèl, 2009, p.34).
Vanwege de urgentie van sommige signalen is het in bepaalde gevallen noodzakelijk om tot actie over
te gaan (Hendriks & Corsèl, 2009).
Zie ook Hendriks & Corsèl, 2009; Gemeente Vlaardingen, Beleidskader aanpak van mensenhandel in
Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011); Daams, R. & De
Wever, M, Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, opgevraagd bij gemeente Arnhem; Wilms & Wierda, 2012.
Hier wordt enkel volstaan met het aanstippen van de verschillende procesmatige stappen. Voor een
uitwerking van deze stappen wordt verwezen naar Hendriks & Corsèl (2009); Gemeente Vlaardingen,
Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen, 27 oktober 2011, Vlaardingen (inwerking getreden op 5 november 2011).
Aangezien (operationele) informatie wordt uitgewisseld, zijn de verschillende instanties gebonden
aan de Wet bescherming persoonsgegevens en andere bijzondere wet- en regelgeving.
Voorbeelden van dergelijke instanties zijn de (vreemdelingen-)politie, Inspectie SZW, de Belastingdienst en de gemeenten. Dit betekent overigens niet dat ook andere ketenpartners, die niet zowel
kunnen signaleren als interveniëren, kunnen deelnemen aan het casusoverleg.
In art. 12.8 van het modelconvenant is opgenomen dat de ketenregisseur minimaal één keer per
maand het casusoverleg bijeenroept en agendeert. In art. 13.1 staat vermeldt dat de ketenregisseur als
voorzitter optreedt bij het casusoverleg (Hendriks & Corsèl, 2009, pp.97, 100-101).

134

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

In het plan van aanpak voor Arnhem wordt de rol van het casusoverleg als volgt omschreven:
“Het casusoverleg kwalificeert en weegt (tijdens het overleg en daarbuiten) de dossiers mensenhandel en stemt af wat de meest effectieve interventie is”.49

Het casusoverleg wordt in het plan van aanpak voor Rotterdam-Rijnmond als volgt uiteengezet:
“Het is in dit [casus-]overleg dat signalen van mensenhandel uit de hele regio, na een zorgvuldig
proces van voorbereiding, weging en kwalificatie, integraal besproken worden met alle partners
waarna er gezamenlijk toewijzing plaatsvindt aan een of meerdere partners voor het plegen van
de meest effectieve interventie ter bestrijding van mensenhandel”.50

Het OM benadrukt in het deelonderzoek naar Emmen het belang van een casusoverleg boven een minder structurele samenwerking ten behoeve van een effectieve bestrijding van mensenhandel:
De politie deelt mee dat de informatie-uitwisseling tussen het bestuur en de politie via ‘korte
lijntjes’ loopt en goed te noemen is. Echter, het OM betwijfelt dit en geeft aan dat het huidige
contact niet voldoende is voor het bewerkstelligen van een goede informatiepositie. Er dient
volgens het OM een structureel ketenoverleg [casusoverleg]51 te komen op regionaal niveau. De
reden waarom de politie52 hier volgens het OM (nog) sceptisch tegenover staat, is dat “de politie
weinig ervaring heeft met het ketenoverleg [casusoverleg53] en daardoor niet goed inziet welke
voordelen dit kan opleveren om een beter beeld te krijgen van de problematiek en wat het voor
meerwaarde heeft om mensenhandel over de gehele linie aan te pakken”.54

Voorts vervult de ketenregisseur een belangrijke rol in de ketenaanpak mensenhandel en in de integrale keten.55 De ketenregisseur voert de (dagelijkse) regie over de ketenaanpak mensenhandel. Zijn
belangrijkste taak is het besturen van de interne processen binnen deze keten. In het kader daarvan is

49
50
51
52
53
54
55

Daams, R. & De Wever, M., Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, p.9, opgevraagd bij gemeente Arnhem.
RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, p.119.
Toevoeging van de auteur.
Het OM maakt hier een onderscheid tussen de korpsleiding en de politie ‘op de werkvloer’. De korpsleiding ziet volgens het OM hiervan wel de meerwaarde.
Toevoeging van de auteur.
Interview met het OM, zie Hoofdstuk 4.
Ook uit het WODC-rapport en uit het onderzoek van Visser et al. volgt het belang van het aannemen
van een ‘projectleider’ (in casu ketenregisseur en zorgcoördinator) die verantwoordelijk is voor de
communicatie tussen het besturende en operationele niveau. Visser et al. stelt zelfs dat de communicatie, waarbij de projectleider een grote rol inneemt, tussen beide niveaus doorslaggevend is in het
functioneren van de keten (Van Gestel & Verhoeven, 2009 onder verwijzing naar Visser e.a., 2008).

Best practices en knelpunten

135

hij ook voorzitter van het casusoverleg.56 De daadwerkelijke operationele besluiten57 worden overigens
genomen in het casusoverleg. Daarnaast fungeert de ketenregisseur als eerste aanspreekpunt voor de
verschillende ketenpartners, kunnen signalen bij hem gemeld worden en is hij verantwoordelijk voor
de voorbereiding van het casusoverleg. Tot slot is de ketenregisseur, samen met de regiocoördinator, de
verbindende schakel tussen de overleggen op besturend en uitvoerend niveau.
In Gelderland-Midden volgt uit het plan van aanpak om een portefeuillehouder mensenhandel58 aan te
wijzen en per gemeente een ketenregisseur aan te stellen.59
Het takenpakket van de gemeentelijke ketenregisseur is, in vergelijking met de regionale ketenregisseur, beperkter en meer lokaal ingebed. De gemeentelijke ketenregisseur fungeert als lokaal
meldpunt60 met betrekking tot signalen mensenhandel, ontsluit gemeentelijke informatie richting de keten, is onderdeel van het casusoverleg61 en draagt er zorg voor dat de bestuurlijke interventies binnen de eigen gemeente worden uitgevoerd.

Het belang van een ketenregisseur voor het bewerkstelligen van een effectieve integrale aanpak volgt
onder meer uit het deelonderzoek naar Emmen:
In Drenthe is geen integrale samenwerking bewerkstelligd. In de praktijk wordt voornamelijk de
ketenregisseur gemist. De ketenregisseur zou bij het coördineren van de integrale bestrijding van
mensenhandel en het in kaart brengen van de aard en omvang hiervan binnen de regio een belangrijke rol kunnen vervullen. In lijn hiermee geeft het OM aan dat een ketenregisseur van waarde kan zijn om binnen de regio te komen tot meer opsporingsonderzoeken en vervolgingen. De
ketenregisseur zou ook zaken al in een vroeg stadium voor kunnen bereiden wat de kwaliteit van
(opsporings-)onderzoeken en vervolgingen ten goede zou komen. Tot slot zou de ketenregisseur
volgens het OM niet alleen moeten kijken naar een strafrechtelijke aanpak, maar ook naar een
fiscale en/of bestuursrechtelijke aanpak.

56
57
58

59
60
61

Zie Hendriks & Corsèl voor een meer uitvoerige beschrijving van de taken van de ketenregisseur (Hendriks & Corsèl, 2009, §3.1.8).
Onder deze besluiten worden bijvoorbeeld de interventiestrategieën verstaan om een casus mensenhandel integraal aan te pakken.
Hoewel het mogelijk is dat de portefeuillehouder als regionale ketenregisseur fungeert, wordt hij niet
als zodanig aangeduid in het plan van aanpak. Het plan van aanpak geeft de volgende informatie over
(de taken van) de portefeuillehouder: “het Regionaal College wijst een portefeuillehouder mensenhandel aan, welke voorzitter is van de regiegroep en verantwoordelijkheid aflegt aan het Regionaal
College ten aanzien van de voortgang van de regiegroep mensenhandel” (Daams, R. & De Wever, M,
Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, p.6, opgevraagd bij
gemeente Arnhem).
Ook in het modelconvenant wordt in artt. 12.2.1-12.2.3 gesproken over het aanstellen van een assistentketenregisseur per deelnemende gemeente (Hendriks & Corsèl, 2009, p. 96-97).
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
De ketenregisseurs die gemeenten vertegenwoordigen waar prostitutiebedrijven zijn gehuisvest zijn
standaard onderdeel van het casusoverleg, de andere gemeentelijke ketenregisseurs zijn dat casusafhankelijk.

136

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Zorgketen
Naast het casusoverleg kan een zorgoverleg62 opgenomen worden in de proces- en overlegstructuur van
het plan van aanpak. Binnen het zorgoverleg staat de positie van het slachtoffer centraal. Tijdens het
zorgoverleg kunnen bijvoorbeeld de effecten van de ketenaanpak mensenhandel op de positie van het
slachtoffer aan bod komen, signalen van mensenhandel worden uitgewisseld, kan de bestaande hulpverlening op elkaar worden afgestemd en kunnen knelpunten worden besproken die bestaan in de
zorg- en hulpverlening aan slachtoffers binnen de regio. De processtructuur van de gehele zorgketen,
waar het zorgoverleg deel van uitmaakt, kan vormgegeven worden aan de hand van een vijftal te onderscheiden fases63, te weten aanmelding, intake, analyse, begeleiding en uitvoering en afsluiting.64 In het
verlengde hiervan is het raadzaam de instanties die een rol spelen in de begeleiding en zorg aan slachtoffers van mensenhandel bij het zorgoverleg te betrekken. Het zorgoverleg kan worden voorgezeten
door de regiocoördinator.65 Gezamenlijk kunnen de verschillende zorg- en hulpverleningspartners in
combinatie met de regiocoördinator als zorgketen worden aangeduid.
In het voorgestelde plan van aanpak voor de regio Drenthe66 wordt67 het zorgoverleg als volgt om­
schreven:68
“Naast het casusoverleg ketenaanpak mensenhandel functioneert het zorgoverleg mensenhandel. […] De zorgpartners zijn verantwoordelijk voor de bescherming van het slachtoffer van mensenhandel. Het belang van het slachtoffer staat centraal”.69

62
63
64

65

66
67
68

69

Het zorgoverleg wordt hier in enkelvoud genoemd. Dit neemt niet weg dat het zorgoverleg uit meerdere overleggen kan bestaan, mocht dit binnen de regio noodzakelijk worden geacht.
ACM werkt volgens het 8-fasenmodel, beschikbaar via www.hvoquerido.nl/Productenboek/productACM.pdf (geraadpleegd 5 november 2012).
Zie voor meer informatie over deze processtructuur Hendriks & Corsel, 2009; Voortgangsrapportage
Zorgnetwerk Mensenhandel Regio Haaglanden 2010-2011, beschikbaar via www.denhaag.nl/home/
bewoners/to/Voortgangsrapportage-Zorgnetwerk-Mensenhandel-regio-Haaglanden-20102011.htm
(geraadpleegd op 19 november 2012); Protocol Netwerk Mensenhandel Regio Twente, beschikbaar via
http://ris.enschede.nl/stukken/07484/download.html (geraadpleegd op 5 november 2012).
In art. 12.8 van het modelconvenant staat dat de regiocoördinator minimaal één keer per maand en
veertien dagen het zorgoverleg bijeenroept en agendeert. In art. 14.3 van het modelconvenant staat
tevens dat de regiocoördinator ook als voorzitter optreedt in het zorgoverleg (Hendriks & Corsèl, 2009,
pp.97, 101).
Wilms & Wierda, 2012.
Hetgeen niet inhoudt dat in de andere regio’s geen zorgoverleg bestaat in de praktijk of op een andere
manier tot stand is gekomen. Zie ook §7.6.4.
Op dit moment kent Drenthe meerdere zorgoverleggen. Om versnippering tegen te gaan wordt in het
plan van aanpak uiteengezet dat er in de toekomst drie zorgoverleggen blijven bestaan, te weten het
prostitutieoverleg, het Casusoverleg beschermde opvang (zogeheten Cobo-overleg) en een zorgoverleg met betrekking tot meerderjarige slachtoffers mensenhandel in de regio Drenthe (Wilms & Wierda,
2012, p.14).
Wilms & Wierda, 2012, p.14.

Best practices en knelpunten

137

De regiocoördinator vervult een soortgelijke rol als de ketenregisseur. De regiocoördinator kan als voorzitter fungeren van het zorgoverleg70, voert de regie over de zorgketen en draagt de verantwoordelijkheid
voor de interne processen binnen de zorgketen.71 Daarnaast heeft de regiocoördinator de taak de coördinatie met betrekking tot slachtoffers te verzorgen inzake de opvang, zorg72 en (juridische) begeleiding.73 Tevens is hij de verbindende schakel tussen enerzijds het zorgoverleg en anderzijds de stuurgroep
en het casusoverleg.74
Het voorgestelde plan van aanpak voor Drenthe75 heeft een uitgebreide omschrijving opgenomen van
het takenpakket van de regiocoördinator.76
Tot het takenpakket van de regiocoördinator behoort onder meer de coördinatie van de opvang,
(na)zorg en begeleiding van slachtoffers, het coördineren van de processtappen in zoverre die van
invloed zijn op de zorgketen, verzamelen van signalen uit de zorg en deze inbrengen in het casusoverleg, indienen bij de politie en/of ketenregisseur en het vergaren van informatie met betrekking tot signalen van mensenhandel binnen de zorgketen.77

Uit de deelonderzoeken blijkt de meerwaarde van het beleggen van een zorgoverleg en het aanstellen
van een regiocoördinator. De voornaamste redenen die in de deelonderzoeken naar voren komen zijn
de volgende:
Het zorgoverleg kan een belangrijke bijdrage leveren aan het afstemmen van de bestaande hulpverlening en het zorgaanbod binnen de regio, het vergroten van de motivatie van het slachtoffer

70
71
72

73

74
75
76

77

Zie ook art. 14.3 van het modelconvenant (Hendriks & Corsèl, 2009, p.101).
Dit volgt ook uit een publicatie van CoMensha (Van der Aa, 2007, p.22).
Zie in dit verband ook §3.2.9 van de B9-regeling, waarin het volgende met betrekking tot de zorgcoördinator (in dit onderzoek aangeduid als regiocoördinator – zie Hoofdstuk 2, voetnoot 43) is opgenomen: “De zorgcoördinator is eindverantwoordelijk voor de opvang van het vermoedelijke slachtoffer
gedurende de bedenktijdfase”.
Deze taak is ook toebedeeld aan de regiocoördinator (aangeduid als zorgcoördinator in de B9-regeling)
op basis van §3.2.9 van de B9-regeling, waarin opgenomen is: “De zorgcoördinator draagt er zorg voor
dat het slachtoffer goed wordt geïnformeerd over de juridische consequenties van het doen van aangifte of het op andere wijze verlenen van medewerking aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte”.
De zorgcoördinator heeft een regiefunctie in de keten van zorgverlenende instanties en andere ketenpartners, en zet zich onder meer in voor het regelen van passende opvang en zorg (NRM7, pp. 136-137).
Wilms & Wierda, 2012.
In het regionale plan van aanpak voor zowel Noord-Brabant, Rotterdam-Rijnmond als GelderlandMidden wordt de taak van de regiocoördinator niet omschreven. Wel wordt in het plan van aanpak
voor Rotterdam-Rijnmond de regiocoördinator, betreffende de prostitutiemaatschappelijk werker van
Humanitas, genoemd als lid van Regionaal Ketenregieteam mensenhandel.
Zie §3.7 voor een nadere beschrijving van het takenpakket van de regiocoördinator. ‘Taken zorgcoördinator’ welke is opgenomen in het voorgestelde plan van aanpak voor de regio Drenthe (Wilms &
Wierda, 2012, p.20).

138

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
om mee te werken aan het opsporingsonderzoek en/of de vervolging en het signaleren van mensenhandel binnen de regio.

Tot slot wordt in het deelonderzoek naar Emmen het belang om te komen tot een zorgoverleg en het
aanstellen van een regiocoördinator verduidelijkt aan de hand van bestaande knelpunten binnen de
regio op het gebied van hulpverlening en zorg aan slachtoffers:78
Volgens diverse ketenpartners bestaat binnen de regio een versnippering in de hulpverlening aan
(mogelijke) slachtoffers van mensenhandel. Voornamelijk op het gebied van prostitutie wordt dit
als knelpunt ervaren. Momenteel is geen sprake van een (afgestemd) aanbod met betrekking tot
maatschappelijke en psychosociale hulpverlening voor prostituees, hetgeen tot gevolg kan hebben dat signalen van mensenhandel (structureel) gemist kunnen worden. De GGD, die het inloopspreekuur voor prostituees organiseert, geeft in dit verband ook aan dat zij niet over voldoende
expertise beschikt om mensenhandel te signaleren en dat als signalen wel worden opgevangen,
ze niet weten waar ze deze kwijt kunnen.79

Aansluiting van de zorgketen op de ketenaanpak mensenhandel
Uit de deelonderzoeken blijkt dat de zorgpartners en de ketenpartners afhankelijk zijn van elkaar bij het
optimaliseren van het preventief en repressief bestrijden van mensenhandel en het waarborgen van de
positie van het slachtoffer. Deze afhankelijkheid bestaat voornamelijk op het niveau van informatieuitwisseling en het afstemmen van processen. Beide ketens beschikken bijvoorbeeld over verschillende
informatie80 en uit de deelonderzoeken blijkt dat het delen hiervan van grote waarde kan zijn voor de
aanvulling en versterking van elkaars informatiepositie. Door het delen van informatie kunnen in een
eerder stadium slachtoffers van mensenhandel worden gesignaleerd en zijn zorgpartners beter in staat
het hulpverleningsaanbod toe te snijden op de bescherming en behoeften van het slachtoffer. Vervolgens kan de verbetering in begeleiding en zorgaanbod resulteren in een verhoging van de bereidwilligheid van het slachtoffer mee te werken aan het opsporingsonderzoek en de vervolging van verdachte(n).
Om mensenhandel effectiever te bestrijden en de positie van het slachtoffer te waarborgen is het aan te
bevelen in het plan van aanpak op te nemen hoe de zorgketen en de ketenaanpak mensenhandel op
elkaar aansluiten.

78

79

80

De knelpunten zoals deze in het deelonderzoek naar Emmen worden genoemd, komen in grote mate
overeen met de bevindingen van CoMensha inzake de mogelijke knelpunten waar regio’s te maken
mee kunnen krijgen bij de hulpverlening, begeleiding en opvang van slachtoffers van mensenhandel
(Van der Aa, 2007, p.8).
In het kader hiervan geven verschillende zorginstellingen ook aan dat de stap naar de politie (in sommige gevallen) te groot is. Ze willen het vertrouwen van de mogelijke slachtoffers van mensenhandel
niet beschamen. De regiocoördinator zou volgens hen een goede verbinding kunnen zijn tussen de
opsporingsinstanties en de zorginstanties.
De opsporingsinstanties beschikken bijvoorbeeld over informatie afkomstig uit opsporingsonderzoeken, waar de zorginstanties bijvoorbeeld beschikken over informatie afkomstig van het (vermeende)
slachtoffer.

Best practices en knelpunten

139

Een mogelijk knelpunt dat ontstaat als een goede koppeling uitblijft, blijkt uit het deelonderzoek naar
Emmen:
Ook wordt als knelpunt ervaren dat bij gesignaleerde slachtoffers van mensenhandel het onduidelijk is welke (crisis-)opvang binnen de regio vrij is en ook geschikt is.81 Dit kan leiden tot vertraging in het plaatsen van het slachtoffer binnen de regio, maar ook tot gevolg hebben dat het
slachtoffer buiten de regio geplaatst wordt. De politie geeft aan dat dit het opsporingsonderzoek
kan frustreren.

In het voorgestelde plan van aanpak voor de regio Drenthe82 wordt beschreven hoe de werkgroep de
aansluiting van de zorgketen op de ketenaanpak mensenhandel in Drenthe voor ogen heeft83:
Om de zorgketen te koppelen aan de ketenaanpak mensenhandel zal het casusoverleg ‘gelaagd’
plaatsvinden. Het casusoverleg zal daarom bestaan uit twee delen, te weten het eerste deel uit
de RIEC-convenantpartners en de regiocoördinator en het tweede gedeelte zal worden voortgezet zonder regiocoördinator.84 Op deze manier worden signalen, die voortkomen uit de zorgketen, ook meegenomen in het casusoverleg. Daarnaast kan de zorgcoördinator de ketenpartners
wijzen op mogelijke gevolgen voor het slachtoffer bij bepaalde interventiestrategieën en kan in
het kader hiervan aandacht vragen voor het slachtoffer en opkomen voor diens belangen.

Tevens wordt in hetzelfde voorstel ook gesteld dat de koppeling van beide ketens van meerwaarde kan
zijn bij het verbeteren van de waarborging van de positie van het slachtoffer85:
Overigens is dit niet het enige contactmoment tussen beide ketens, want de ketenregisseur en
zorgcoördinator houden ook buiten het casusoverleg contact en met toestemming van de convenantpartners kan tijdens deze gesprekken ook informatie worden uitgewisseld inzake het interventieadvies. Dit laatste, omdat in het plan van aanpak opgenomen is dat in het interventieadvies naast mogelijke bestuursrechtelijke, fiscale-, en/of strafrechtelijke interventies, ook “het
effect van de maatregelen/acties voor het slachtoffer wordt benoemd”.86

81
82
83
84
85

86

Jade stelt dat ketenpartners te vaak ‘van het kastje naar de muur worden gestuurd’ wanneer ze op zoek
zijn naar opvang voor slachtoffers (interview Jade, zie Hoofdstuk 4).
Wilms & Wierda, 2012.
In Friesland wordt op soortgelijke wijze gewerkt (gesprek met Fier Fryslân, 17 januari 2012. Zie ook
Hoofdstuk 4).
Wilms & Wierda, 2012.
In §3.2.7 van de B9-regeling is ook het volgende opgenomen: “De Korpschef wijst aanspreekpersonen
aan binnen zijn korps die de contacten met de zorgcoördinator onderhouden en centraal aanspreekbaar zijn binnen het opsporingsonderzoek” (in dit onderzoek wordt de zorgcoördinator aangeduid als
regiocoördinator – zie Hoofdstuk 2, voetnoot 43).
Wilms & Wierda, 2012, §4.1.4.

140

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

De integrale keten
Uit de deelonderzoeken87 volgt dat om beide ketens zo optimaal mogelijk te laten functioneren het
raadzaam is op besturend niveau een stuurgroep te formeren. Deze stuurgroep kan toezien op het functioneren van de integrale keten, te weten de zorgketen en ketenaanpak mensenhandel. De stuurgroep
is daarmee verantwoordelijk voor de gehele keten, inhoudende de beleidsmatige sturing, het stellen van
prioriteiten, oplossen van knelpunten die zich voordoen op operationeel niveau en het verdelen van
capaciteit, tijd, middelen en expertise. Daarnaast blijkt uit de deelonderzoeken dat het raadzaam is in
de stuurgroep te bespreken hoe de afstemming tussen de zorgketen en ketenaanpak mensenhandel
aanpassing behoeft en verbeterd kan worden. In het verlengde van de taak van de stuurgroep kan deze
bestaan uit vertegenwoordigers van de verschillende ketenpartners die over beslissingsbevoegdheid
beschikken op beleidsmatig niveau.88
Uit de deelonderzoeken volgt dat er regionale verschillen bestaan. Zo kan uit het plan van aanpak van
Gelderland-Midden afgeleid worden dat er voor gekozen is op besturend niveau te komen tot één stuurgroep.89 In de regio Rotterdam-Rijnmond is de keuze gemaakt twee overleggen te formeren op besturend niveau, te weten het overleg op tactisch niveau: het ketenregieteam. En een overleg op strategisch
niveau: de stuurgroep.
Het ketenregieteam in Rotterdam-Rijnmond “is verantwoordelijk voor en ziet toe op het goed
functioneren van de gehele regionale ketenaanpak mensenhandel”.90 De stuurgroep RIEC ziet toe
“op de uitvoering van de regionale uitwerking van het Programma Bestuurlijke Aanpak Georganiseerde Misdaad, waarvan de regionale ketenaanpak mensenhandel deel uitmaakt, en rapporteert hierover aan het Regionaal College van de politie Rotterdam-Rijnmond”.91

7.5.2 De taken en verantwoordelijkheden van de verschillende ketenpartners
Uit de deelonderzoeken blijkt dat het raadzaam kan zijn om in het plan van aanpak al vast te leggen dat
de verschillende keten- en zorgpartners bepaalde taken hebben in de integrale aanpak en ook verantwoordelijk zijn voor de inzet van middelen, tijd, capaciteit en expertise die hiermee (mogelijk) gepaard
gaan.92

87

88
89

90
91
92

Dit volgt tevens uit het WODC-rapport (Van Gestel & Verhoeven, 2009) en de ‘Handreiking’ (Hendriks
& Corsèl, 2009). Ook is bijvoorbeeld in elke proeftuin op het terrein van mensenhandel een stuurgroep
geformeerd (zie Hoofdstuk 2, voetnoot 21 voor een overzicht van de bestuurlijke rapportages die zijn
opgemaakt naar aanleiding van deze proeftuinen).
Deloitte, 2009; Wilms & Wierda, 2012; Hendriks & Corsèl, 2009; Van der Aa, 2007, p. 22.
Uit het plan van aanpak van Gelderland-Midden volgt de structuur van één uitvoerend overleg (casusoverleg) en één besturend overleg (de regiegroep) (Daams, R. & De Wever, M, Voorstel Ketenaanpak
Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, opgevraagd bij gemeente Arnhem).
RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, p.127.
Ibidem.
In het modelconvenant worden de taken per ketenpartners in §3 uitgewerkt onder Taken Convenantpartijen. Daarnaast wordt ook het belang aangegeven van het bekrachtigen van eerder gemaakte samenwerkingsafspraken (art. 29.1 van het modelconvenant, Hendriks & Corsèl, 2009, p.113).

Best practices en knelpunten

141

In de regio Gelderland-Midden is in het plan van aanpak verwerkt hetgeen van de verschillende
ketenpartners individueel en gezamenlijk verwacht wordt. Deze afspraken zien op het leveren
van deelnemer(s) aan de verschillende overleggen, alsook op bepaalde taken die de ketenpartners toebedeeld hebben gekregen.93

Tevens lijkt het in navolging van het plan van aanpak voor Rotterdam-Rijnmond verstandig in dit stadium alvast aandacht te besteden aan de mogelijke kosten die de uitvoering van de operationalisering
van de integrale keten met zich brengt:
“De kosten en de benodigde inzet van middelen ter uitvoering van het Regionale Convenant94
Ketenaanpak Mensenhandel worden door de afzonderlijke ketenpartners gedragen”.95

7.5.3 Randvoorwaarden met betrekking tot de informatiepositie
Binnen zowel het casusoverleg als het zorgoverleg is het van belang dat informatie kan worden uitgewisseld tussen de verschillende keten- en zorgpartners. De informatie wordt uitgewisseld met het doel “om
meer inzicht te krijgen in mensenhandel en daaraan gelieerde activiteiten, opsporing en vervolging van
verdachte personen – daaronder ook te verstaan faciliteerders – de detectie van slachtoffers en naar
aanleiding van signalering daarvan het nemen van gepaste maatregelen”.96 De diverse ketenpartners zijn
bij het uitwisselen van informatie daarbij wel gebonden aan algemene97 en bijzondere wet- en regelgeving.98 Hoewel bestaande wet- en regelgeving het mogelijk maakt onder voorwaarden99 informatie uit
te wisselen, is het raadzaam in het plan van aanpak een convenant op te nemen waarin uiteengezet is
binnen welk kader en met welk doel informatie uitgewisseld kan worden tussen de ketenpartners.
Uit de deelonderzoeken volgt dat de vier gemeenten en de diverse (mogelijke) ketenpartners het
RIEC-convenant hebben ondertekend. Het doel van het RIEC-convenant is het schetsen van het

93
94
95
96
97
98

99

Zie §1.2 van Daams, R. & De Wever, M, Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden,
20 februari 2012, opgevraagd bij gemeente Arnhem.
Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.
Art. 9 van ‘het Concept-Regionaal Convenant mensenhandel en privacychecklist’ (RIEC RotterdamRijnmond, 2010, pp. 124-144).
RIEC Rotterdam-Rijnmond, 2010, p.34.
Bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
Zie voor een overzicht van de mogelijke verschillende regelgeving op dit terrein ook het convenant
Informatie-uitwisseling met betrekking tot jeugdprostitutie die op woensdag 4 februari 2009, namens
het college van Burgemeester en Wethouders, is getekend door de wethouder Volksgezondheid, Welzijn en Maatschappelijke Opvang van Rotterdam (brief aan de raadscommissie Bestuur, Veiligheid en
Middelen van Rotterdam namens de burgemeester van Rotterdam op 3 februari 2009 met kenmerk
244450).
Op landelijk, regionaal en lokaal niveau is niet altijd duidelijk wanneer en onder welke voorwaarden
er informatie-uitwisseling mogelijk is tussen de verschillende publiek- en/of private ketenpartners
onder de huidige wet- en regelgeving. Op dit punt zal nader worden ingegaan in NRM9, die naar verwachting in het eerste kwartaal van 2013 aan de minister van Veiligheid en Justitie zal worden aangeboden.

142

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau
kader waarin de diverse ketenpartners onderling informatie kunnen uitwisselen zonder op bezwaren te stuiten van het College Bescherming Persoonsgegevens.100

Tot slot blijkt uit de deelonderzoeken dat het raadzaam is al in het plan van aanpak op te nemen waar
het meldpunt voor signalen van mensenhandel wordt belegd waar ketenpartners en/of zorgpartners
signalen van mensenhandel kunnen melden. In het plan van aanpak voor de Regio Gelderland-Midden
is bijvoorbeeld bepaald dat signalen gemeld kunnen worden bij de gemeentelijke ketenregisseur:
‘Door iedere gemeente wordt één ketenregisseur aangesteld die verantwoordelijk is voor de regie bij de bestuurlijke aanpak van mensenhandel. Deze ketenregisseur fungeert als contactpersoon binnen de gemeentelijke organisatie voor het ontvangen van signalen over mensenhandel
[…]’.101

7.6

Integrale aanpak in de praktijk

Uit de deelonderzoeken volgt dat het bewerkstelligen van een integrale aanpak in de praktijk niet zonder slag of stoot gaat. In deze paragraaf wordt beschreven welke best practices en knelpunten naar voren
zijn gekomen bij het operationaliseren van een integrale aanpak. Deze best practices en knelpunten worden, in navolging van de vier deelonderzoeken, aan de hand van drie thema’s in kaart gebracht, te weten
samenwerking in de praktijk (§7.6.2), verbeteren van de informatiepositie (§7.6.3) en de aansluiting van
de zorgketen (§7.6.4). Alvorens per thema de best practices en knelpunten te beschrijven, wordt eerst een
themaoverschrijdend knelpunt aangestipt (§7.6.1). De vragen die naar aanleiding van dit gesignaleerde
knelpunt gesteld worden, vormen een opmaat voor de bespreking van de verschillende thema’s en worden beantwoord in het concluderende gedeelte van dit hoofdstuk (§7.7).

7.6.1 Bestuurlijke afweging
In de deelonderzoeken komt naar voren dat verschillende gemeenten een afweging maken of de inzet
van financiële middelen voor een integrale aanpak mensenhandel gerechtvaardigd kan worden. Wanneer de gemeente van mening is dat dit niet gerechtvaardigd kan worden, alwaar andere (regionale)
ketenpartners een andere mening zijn toegedaan dan ontstaat er een zogeheten ‘bestuurlijke impasse’.
Uit de deelonderzoeken is gebleken dat een dergelijke bestuurlijke impasse in de weg staat aan de totstandkoming van een integrale aanpak op lokaal en regionaal niveau.
Op het terrein van mensenhandel kan deze impasse als volgt worden samengevat:
De gemeenten geven aan dat het officiële aantal signalen van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau dermate laag is, dat er geen rechtvaardiging is om capaciteit en financiële middelen
vrij te maken om de structuur en het werkproces van een integrale aanpak te ondersteunen.
Daartegenover staan diverse ketenpartners, bijvoorbeeld de politie en het OM, die aangeven dat
de inzet van financiële middelen wel gerechtvaardigd is. De werkelijke aard en omvang van men-

100
101

Zie ook NRM7, p.288.
Daams, R. & De Wever, M, Voorstel Ketenaanpak Mensenhandel Regio Gelderland-Midden, 20 februari 2012, p.5, opgevraagd bij gemeente Arnhem.

Best practices en knelpunten

143

senhandel kan volgens deze ketenpartners niet voldoende in kaart gebracht worden zonder een
integraal samenwerkingsverband. Zij geven aan dat zonder een integrale aanpak signalen structureel gemist (blijven) worden en de informatie die al wel aanwezig is bij de ketenpartners, versnipperd blijft over de verschillende instanties.

Uit deze beschrijving blijkt dat de diverse ketenpartners, bijvoorbeeld de politie en het OM, aangeven
het bestuur nodig te hebben om de werkelijke aard en omvang van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau in kaart te brengen en mensenhandel effectief aan te pakken. Gemeenten geven daartegen
aan pas financiële middelen vrij te willen maken als de in kaart gebrachte aard en omvang dit rechtvaardigt.
Een tweetal vragen ligt ten grondslag aan deze bestuurlijke impasse, te weten: 1) Kan een complex delict
zoals mensenhandel op degelijke wijze in kaart worden gebracht zonder de inzet van een integraal samenwerkingsverband? En: 2) Vergt het bewerkstelligen van een integrale aanpak een grote financiële
investering van de gemeenten en de verschillende ketenpartners of kan dit ook op kostenefficiënte
wijze structureel ingebed worden in bestaande lokale en regionale samenwerkingsverbanden?
Uit de volgende paragrafen zal blijken dat vanwege de complexiteit van het delict, mensenhandel vaak
alleen in beeld komt wanneer meerdere instanties hun informatie delen en koppelen. Tevens zal blijken
dat de integrale aanpak op kostenefficiënte wijze structureel ingebed kan worden in bestaande lokale
en regionale samenwerkingsverbanden.

7.6.2 Samenwerking in de praktijk
Mensenhandel is vaak verweven met andere maatschappelijke problemen en vormen van misdaad. Het
is daarom mogelijk dat daders en slachtoffers van mensenhandel ook in beeld komen bij instanties die
betrokken zijn bij de aanpak van bijvoorbeeld georganiseerde drugshandel, huiselijk geweld, verslavingsproblemen en witwassen.
Door de verwevenheid van mensenhandel met andere vormen van criminaliteit, alsmede de complexiteit van het delict mensenhandel, ligt het voor de hand de integrale aanpak van mensenhandel structureel in te bedden bij een RIEC (Regionaal Informatie en Expertise Centrum) en/of een Veiligheidshuis102.
Dit zijn bestaande samenwerkingsverbanden die in heel Nederland opgericht zijn om complexe problemen en vormen van criminaliteit integraal aan te pakken. Hoewel er regionale en lokale verschillen zijn
in de werkwijzen van de RIEC’s en Veiligheidshuizen, hebben zij vaak wel een vergelijkbare focus en
partners. Wel opereren de RIEC’s regionaal en zijn zij over het algemeen meer gericht op georganiseerde
criminaliteit, terwijl Veiligheidshuizen voornamelijk lokaal opereren en zich over het algemeen meer
bezighouden met de aanpak van ongeorganiseerde (jeugd-)criminaliteit en huiselijk geweld.

102

Zie de begrippenlijst voor een beschrijving van deze term.

144

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

De RIEC’s en Veiligheidshuizen hebben een landelijke dekking.103 Elke Nederlandse gemeente104 kan
zich daarom ook aansluiten bij deze bestaande lokale en regionale samenwerkingsverbanden. Binnen
deze bestaande samenwerkingsverbanden is het mogelijk om de integrale aanpak van mensenhandel
op lokaal en regionaal niveau structureel in te bedden. Uit de deelonderzoeken is gebleken dat elke
onderzochte gemeente is aangesloten bij een RIEC en een Veiligheidshuis. Verder blijkt uit de deelonderzoeken dat in gemeenten waar een integrale aanpak bestaat, de Veiligheidshuizen en/of het RIEC
effectief betrokken zijn bij de (integrale) aanpak van mensenhandel.105 Terwijl in andere gemeenten
waar geen integrale aanpak aanwezig is of minder ver gevorderd is, het RIEC en/of Veiligheidshuis nog
niet (of minder) effectief ingezet worden.106 Een ander punt dat voor verbetering vatbaar kan zijn op
lokaal en regionaal niveau, is het koppelen van het Veiligheidshuis en het RIEC. In diverse regio’s staan
beide samenwerkingsverbanden als het aankomt op de integrale aanpak mensenhandel, niet tot nauwelijks in verbinding met elkaar.107 Zulks terwijl deze samenwerkingsverbanden complementair kunnen
zijn aan elkaar en de integrale aanpak daarom baat heeft bij een goede koppeling. De RIEC’s en de veiligheidshuizen kunnen elkaar versterken door elk hun eigen rol en verantwoordelijkheid op zich te
nemen in de aanpak van mensenhandel.
Dat niet in elke regio het RIEC en Veiligheidshuis elkaar aanvullen en versterken in de aanpak van mensenhandel komt naar voren in het deelonderzoek naar Vlaardingen:
Vlaardingen
De samenwerking tussen de gemeente Vlaardingen, politie Rotterdam-Rijnmond, het OM en
andere ketenpartners op het gebied van mensenhandelbestrijding in Vlaardingen verloopt voornamelijk via het RIEC Rotterdam-Rijnmond (RIEC RR), dat ook de regie voert op de regionale
aanpak van mensenhandel. Het Veiligheidshuis Waterweg-Noord is echter nog niet betrokken bij
de regionale ketenaanpak van mensenhandel en werkt nog niet samen met politie RotterdamRijnmond en het RIEC RR. De gemeente Vlaardingen meldt dat binnen dit Veiligheidshuis de
aandacht momenteel vooral uitgaat naar de aanpak van overlast-plegende veelplegers; voor de
aanpak van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek zou nog geen specifiek programma bestaan. Binnen het veelplegersoverleg zouden deelnemende partijen soms wel vermoedens heb-

103

104

105
106
107

In de brochure ‘Veiligheidshuizen: Achtergronden, doelstelling, borging en verdere ontwikkelingen’,
2010, staat het volgende: ‘In december 2009 was het landelijk dekkend netwerk van 45 Veiligheidshuizen een feit’. Deze brochure is beschikbaar via www.nicis.nl/Wat_doen_wij/Verspreiding/Docbank/
Veiligheid/Sociale_veiligheid/Veiligheidshuizen/Brochure_over_ontwikkelingen_veiligheidshuizen_
verschenen (geraadpleegd 19 november 2012).
Uit een brief van de minister van Veiligheid en Justitie volgt dat in 2010, 314 van de 418 gemeenten
aangesloten waren bij een RIEC (brief minister van Veiligheid & Justitie, Aanbieding jaarverslag RIEC’s
2010 en beleidskader RIEC’s en LIEC, 25 augustus 2011, kenmerk 2011-2000359890, beschikbaar via
www.riecnet.nl/doc/algemeen/TK%20brief%20Aanbieding%20jaarverslag%20RIEC’s%202010%20
en%20beleidskader%20RIEC’s%20en%20LIEC.pdf ).
Per onderzochte gemeente is uiteengezet of er gebruik wordt gemaakt van een veiligheidshuis en/of
RIEC in het kader van een integrale aanpak mensenhandel (zie Hoofdstuk 3–6).
Dit is bijvoorbeeld het geval voor de gemeente Emmen, regio Drenthe en (in mindere mate) voor
Arnhem, regio Gelderland-Midden (zie Hoofdstuk 3 en 4 voor een nadere uiteenzetting).
Dit is gebleken uit de deelonderzoeken naar de vier gemeenten (zie Hoofdstuk 3–6).

Best practices en knelpunten

145

ben dat sprake is van loverboy-problematiek. De signalen zouden echter nooit concreet genoeg
zijn geworden dat er een zaak uit voortkwam. Het is niet duidelijk waarom de signalen nooit
concreet zijn geworden, en of dit verband houdt met de focus op de aanpak van overlast van
veelplegers.

Ook uit het deelonderzoek naar Eindhoven blijkt dat het Veiligheidshuis en het RIEC niet gekoppeld
zijn. Echter, in tegenstelling tot Vlaardingen, is in Eindhoven binnen het Veiligheidshuis juist aandacht
voor mensenhandel, te weten voor jeugdprostitutie en loverboy-problematiek, maar is binnen het RIEC
daarentegen minder aandacht (geweest) voor mensenhandel:
Eindhoven
Binnen het Veiligheidshuis regio Eindhoven is op het gebied van jeugdprostitutie en loverboyproblematiek een goede ketensamenwerking tot stand gekomen tussen partners uit de zorg- en
strafrechtketen. De regionale aanpak van mensenhandel in het algemeen is echter minder ver
gevorderd. Een verklaring hiervoor is dat regionale samenwerkingsverbanden zoals de Taskforce
B5 en het RIEC Zuid-Oost Brabant (RIEC ZOB) lange tijd voornamelijk gericht zijn geweest op de
aanpak van de georganiseerde hennepteelt. Ook kampt het RIEC ZOB met capaciteitsproblemen.
De regionale aandacht voor de aanpak van mensenhandel was daardoor beperkt. Het gevolg is
dat er nog geen overkoepelende aanpak van mensenhandel tot stand is gekomen en dat er geen
regionale ketenregisseur en regiocoördinator aangewezen zijn voor alle vormen van mensenhandel. Hierdoor staan de verschillende initiatieven in de regio nog los van elkaar en opereren samenwerkingsverbanden op overige uitbuiting nog op ad hoc basis.

Doordat niet alle relevante partners en de verschillende (ad hoc) samenwerkingsverbanden betrokken
zijn bij de aanpak van mensenhandel en niet in verbinding staan met elkaar, ontstaat het risico dat ketenpartners langs elkaar heen werken en dubbel werk wordt gedaan. Dit vergroot de kans dat signalen
van (bepaalde vormen van) mensenhandel niet herkend worden en niet op adequate wijze worden opgevolgd. Om een effectieve integrale aanpak tot stand te brengen voor alle vormen van mensenhandel,
is het daarom aan te bevelen om een goede verbinding en duidelijke taakverdeling tot stand te brengen
tussen het Veiligheidshuis, het RIEC en andere lokale en regionale samenwerkingsverbanden.
Daarnaast blijkt uit de deelonderzoeken dat binnen de bestaande samenwerkingsverbanden nog relatief
weinig aandacht is voor overige vormen van uitbuiting. Zo werken de verschillende instanties op het
terrein van overige uitbuiting vaak nog op ad hoc basis samen en zijn deze vaak kortstondige samenwerkingsverbanden nog niet structureel ingebed in een integrale aanpak van mensenhandel.
Voorts blijkt uit de deelonderzoeken108 dat verschillende verwachtingen en belangen de ketensamenwerking in de weg kunnen staan. Het risico bestaat bijvoorbeeld dat ketenpartners gedemotiveerd kunnen raken als de samenwerking in een bepaalde zaak niet tot de gewenste vervolgactie leidt. Het komt
voor dat ketenpartners zich hierdoor in het vervolg terughoudender gaan opstellen ten opzichte van
samenwerking met andere partijen of zich geheel terugtrekken. Daarentegen zijn er ook voorbeelden te

108

Ook in de bestuurlijke rapportage ‘Overige uitbuiting in de land- en tuinbouwsector’ komt dit knelpunt naar voren (Overige uitbuiting in de land- en tuimbouwsector, 2012).

146

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

noemen waarin ketenpartners dit soort knelpunten succesvol opgelost hebben door bijvoorbeeld te
(blijven) investeren in onderlinge relaties en, mits mogelijk, succes te delen.109
In het deelonderzoek naar Eindhoven staat een voorbeeld beschreven van hoe tegengestelde belangen
en verwachtingen kunnen leiden tot bekoeling en hoe dit vervolgens opgelost is:
Eindhoven
Tegengestelde verwachtingen en belangen lijken op verschillende momenten tot enige frictie te
hebben geleid in de samenwerking tussen het OM en de Belastingdienst. Zo geeft een geïnterviewde medewerker van de Belastingdienst aan dat hij nu minder bereid is met het OM samen te
werken, omdat de laatstgenoemde tot zijn grote teleurstelling besloot geen strafrechtelijke vervolging in te stellen in de overige uitbuitingszaak waaraan hij en andere ketenpartners mee hadden gewerkt.
Het OM meldt op haar beurt dat zij aan het begin van het project Baekelandplein enigszins teleurgesteld was in de opstelling van de Belastingdienst. Zo zou deze aanvankelijk vooral hebben
meegedaan aan het project om te kijken of de prostituees wel hun belastinggeld betaalden, terwijl het OM meer nadruk wilde leggen op beheerders, exploitanten en pooiers. Volgens het OM
is dit knelpunt in de samenwerking in het project Baekelandplein uiteindelijk als volgt opgelost:
“Na een gesprek met een leidinggevende bij de Belastingdienst staan de neuzen weer dezelfde
kant op en denkt de Belastingdienst proactief mee. Je moet je soms realiseren dat de aanpak die
je zelf voor ogen hebt niet altijd even duidelijk is voor de andere partners. Een gesprek hierover
kan dan verhelderend zijn.”

7.6.3 Verbeteren van de gezamenlijke informatiepositie
Zoals reeds uiteengezet is, is mensenhandel een complex misdrijf. Daarbij komt dat mensenhandel ook
vaak meerdere delicten kan omvatten. Dientengevolge komt mensenhandel pas in veel gevallen in
beeld wanneer verschillende instanties, na het uitoefenen van hun eigen taken en bevoegdheden, hun
informatie delen en koppelen. Ook is het lastig om zonder een goede informatiepositie een integrale
strategie of integraal interventieadvies op te stellen om mensenhandel actief aan te pakken. Het investeren in een goede gezamenlijke informatiepositie is daarom erg belangrijk. Uit de deelonderzoeken
volgt echter dat de informatiepositie van ketenpartners vaak nog niet optimaal is doordat ketenpartners
nog weinig informatie vergaren en uitwisselen op het gebied van mensenhandel en/of omdat er nog
gewerkt moet worden aan de bewustwording van medewerkers. Vooral de informatiepositie van de
gemeenten blijkt voor verbetering vatbaar. Daarnaast constateren ketenpartners in alle onderzochte
gemeenten dat signalen gemist kunnen zijn door gebreken op het gebied van (gemeentelijk) toezicht
en handhaving op illegale prostitutie, huisvesting en/of sectoren die gevoelig zijn voor arbeidsuitbuiting.
Uit de literatuur110 over de integrale aanpak en de deelonderzoeken is op te maken dat ketenpartners op
verschillende manieren hun informatiepositie kunnen verbeteren. Zo kan ingezet worden op het ver-

109
110

Zie ook de bestuurlijke rapportages Zandpad (2011) en Overige uitbuiting in de land- en tuinbouwsector (2012).
Hendriks & Corsel, 2009; WODC, 2009.

Best practices en knelpunten

147

hogen van het aantal meldingen, door medewerkers die in aanraking komen met (mogelijke) slachtoffers en daders van mensenhandel bewust te maken van mensenhandel en te voorzien van een indicatorenlijst. Zoals wordt uitgelegd in het onderstaande kader is het bijvoorbeeld erg belangrijk dat
uitvoerende medewerkers van de gemeenten bewust worden gemaakt dat sommige verdachte situaties
duiden op mensenhandel. Dit bewustzijn kan gecreëerd worden door middel van bewustwordingstrainingen en interne informatiebulletins, waarin uitgelegd wordt hoe signalen van mensenhandel herkend kunnen worden en hoe medewerkers hiermee om kunnen gaan.
Het belang van bewustzijn
“De slachtoffers schrijven zich bijvoorbeeld ook in bij de Gemeentelijke Basisadministratie van
Persoonsgegevens – GBA. Er zijn gevallen bekend waarbij de gemeentemedewerker elke week
verschillende dames voor zich krijgt die zich komen inschrijven, terwijl achter hen telkens dezelfde brede meneer staat. Als we al die contactmomenten met de bovenwereld in beeld kunnen
brengen en kunnen verstoren, dan is het voor de gemiddelde crimineel een stuk minder makkelijk om succesvol te zijn. Ze hebben er echt last van als een burgemeester besluit hun pand voor
een jaar te sluiten”.111
Uit deze woorden een medewerker van het RIEC RR blijkt treffend hoe belangrijk het is dat uitvoerende gemeenteambtenaren, zoals toezichthouders en GBA-medewerkers, bewust worden
gemaakt van mensenhandel en geïnformeerd worden over waar zij signalen kunnen melden. Zij
zijn immers de oren en ogen van de gemeente. Zonder hun oplettendheid kan de gemeente geen
bestuurlijke maatregelen nemen om criminele activiteiten tegen te gaan. Uit de interviews met
gemeenteambtenaren blijkt echter dat in nog geen van de gemeenten training is gegeven aan
uitvoerende medewerkers over hoe signalen van mensenhandel te herkennen. Er lijkt dan ook
nog weinig gelet te worden op signalen van mensenhandel door GBA-medewerkers en gemeentelijke toezichthouders. Hierdoor ontstaat het risico dat signalen gemist of niet op de juiste wijze
behandeld zijn.

Daarnaast kan het helpen om een apart meldpunt in te richten voor alle vormen van mensenhandel. Dit
meldpunt kan bijvoorbeeld ondergebracht worden bij de politie, de gemeente en/of bij een instantie
die onderdeel uitmaakt van de zorgketen.112 Zo volgt uit de bestuurlijke rapportage ’Faciliteerders van
de Schone Schijn’ dat het creëren van een meldpunt de drempel kan verlagen voor medewerkers van de
ketenpartners om verdachte situaties ook daadwerkelijk te melden.113 Uit de deelonderzoeken is gebleken dat thans in verschillende gemeenten een meldpunt bestaat voor jeugdprostitutie en loverboyproblematiek. Echter, in geen van de onderzochte gemeenten is een meldpunt ingericht voor alle vormen van mensenhandel of zijn meerdere meldpunten ingericht waar signalen van verschillende vormen
van uitbuiting gemeld kunnen worden en wel met het doel om alle vormen van mensenhandel te bestrijken. Hierdoor is het risico aanwezig dat sommige signalen niet gemeld zijn of op de juiste wijze
behandeld zijn.

111
112
113

Dit geeft een medewerker van het RIEC Rotterdam-Rijnmond aan in het blad Secondant (Put, 2010,
p.32).
Zie ook §7.5.3.
Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.

148

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Voorts komt uit het onderstaande voorbeeld naar voren dat wanneer een signaal gemeld wordt bij een
meldpunt114 een terugkoppeling hiervan naar degene die meldt, belangrijk is. Zo maakt een terugkoppeling de medewerkers zelfverzekerder, hetgeen de kans vergroot op betere en/of meer meldingen in de
toekomst.115
Het belang van terugkoppeling
Medewerkers van de GGD Drenthe geven aan ‘in theorie’ de signalen van mensenhandel wel te
kennen, maar niet goed weten hoe deze kennis toe te passen in de praktijk. Daardoor zouden zij
terughoudend worden met het melden. Medewerkers geven aan dat dit verbeterd zou kunnen
worden indien zij na een melding een terugkoppeling krijgen, zodat zij weten of ze de juiste inschatting hebben gemaakt.

Ketenpartners kunnen ook op een actieve manier hun informatiepositie vergroten. Zo kunnen multidisciplinaire teams ingezet worden die gezamenlijke acties uitvoeren op bepaalde (risico)sectoren of op
huisvesting, om signalen op te vangen en misstanden op basis van verschillende regelgeving en bevoegdheden aan te pakken. Ook kunnen ketenpartners deelonderzoeken uitvoeren om een bepaald
aspect van mensenhandel of de gelegenheidstructuur van mensenhandel bloot te leggen.
Om een goede gezamenlijke informatiepositie op te bouwen, is het belangrijk dat ketenpartners de
verzamelde informatie met elkaar uitwisselen. Op deze manier kunnen signalen bijeengebracht en aangevuld worden, zodat daders, slachtoffers en faciliteerders in beeld komen. Dit helpt om concrete zaken
op te lossen en preventieve maatregelen op te stellen. Door het naast elkaar leggen van de aanwezige
informatie bij verschillende ketenpartners kan een totaalbeeld ontstaan van concrete mensenhandelzaken én van de zwakke punten in werkprocessen en procedures waar mensenhandelaren gebruik van
maken.116
Ook bij de detectie van overige uitbuiting is het belangrijk dat informatie actief vergaard en uitgewisseld
wordt tussen verschillende opsporing- en handhavingsdiensten. Zo gaat het bij overige vormen van
uitbuiting vaak om een cumulatie van misstanden en delicten, zoals onderbetaling, slechte huisvesting
en een afhankelijkheidsrelatie. Verschillende inspectie- en handhavingsdiensten zien toe op één van
deze facetten. Als de informatie uit controles vervolgens niet gedeeld wordt met andere diensten, kan
de uitbuiting gemakkelijk over het hoofd gezien worden, omdat het totaaloverzicht ontbreekt.117 Door
nauw samen te werken met andere diensten en door het inzetten van integrale handhavingsteams kan
deze verkokering worden tegengaan, waardoor overige uitbuiting eerder gesignaleerd wordt.

114
115

116
117

Het meldpunt kan bijvoorbeeld een medewerker van de politie, gemeente of een andere (zorg-)instelling betreffen. Uit de deelonderzoeken is gebleken dat dit per regio kan verschillen.
Uit de bestuurlijke rapportage Samen groeien in samen werken (2011) blijkt dat wanneer er geen terugkoppeling plaatsvindt, het idee bij medewerkers kan ontstaan dat informatie blijft liggen en bruikbare
casussen niet op waarde worden geschat. Hetgeen tot gevolg heeft dat de motivatie afneemt om signalen te melden.
Hendriks & Corsèl, 2009, pp.24, 28, 39-43; Faciliteerders van de Schone Schijn, 2012.
Dit was ook het geval in de zaak Someren. Zie NRM7, §12.2 voor een nadere uiteenzetting van deze
zaak.

Best practices en knelpunten

149

Uit de deelonderzoeken blijkt echter dat in sommige gemeenten ketenpartners weinig samenwerken
met betrekking tot controles op huisvesting van vreemdelingen en/of binnen sectoren die kwetsbaar
zijn voor overige uitbuiting. Ook is er tijdens gezamenlijke controles op huisvesting en kwetsbare sectoren niet altijd expliciet aandacht voor de detectie van signalen van overige uitbuiting. Zoals het onderstaande voorbeeld weergeeft, is dit wel het geval in Eindhoven bij integrale controles op huisvesting.
Eindhoven
Bestuurlijke Interventie Teams (BITE) van de gemeente Eindhoven zijn samengestelde teams van
verschillende handhavende instanties die integraal met elkaar samenwerken op het gebied van
veiligheid en leefbaarheid in de stad. De teams worden onder andere ingezet voor complexe
overlastproblemen zoals overbewoning, huisvesting van illegalen en illegale verbouwing/aanbouw in een (kamerbewoning)pand zonder benodigde gebruiksvergunning. Ook worden BITE
ingezet bij de bestuurlijke controles van horecapanden, malafide bedrijven of illegale garagebedrijven. Hoewel de BITE niet specifiek gericht zijn op mensenhandelbestrijding, is er tijdens de
controles op huisvesting en bedrijfspanden wel oog voor signalen van mensenhandel door de
deelname van de vreemdelingenpolitie. Zo nemen de vreemdelingenpolitie en brandweer op
initiatief van de gemeente jaarlijks deel aan tien reguliere controles op huizen en bedrijfspanden,
waarbij de gemeente en brandweer controleren op brandveiligheid en huisvesting, en de vreemdelingenpolitie op signalen van mensenhandel let.

In Emmen is in het voorjaar van 2012 een integrale controleactie gehouden waarbij ook specifiek gelet
is op signalen van mensenhandel.118
Emmen
De gemeente Emmen heeft in het voorjaar 2012 een multidisciplinaire controle uitgevoerd met
de politie, de brandweer, bouw- en woningtoezicht, Belastingdienst en medewerkers van het
GBA, met name om signalen van mensenhandel te detecteren. De actie Octopus is uitgevoerd op
kamerverhuurbedrijven en bedrijventerreinen en in verloederde huizen en de horeca. Uit de controle zijn geen signalen van mensenhandel voortgekomen. Uit het interview met de gemeente
blijkt echter dat de actie niet gericht was op het detecteren van uitbuiting binnen de land- en
tuinbouw. De reden die de gemeente aandraagt, is dat er geen signalen van uitbuiting zijn die
aanleiding geven voor een controle. Ook zegt de gemeente “de stigmatisering van de landbouw
[te] wil[len] voorkomen, want de land- en tuinbouw zit al [financieel] in de knel en de gemeente
wil de land- en tuinbouw niet zonder reden in een kwaad daglicht stellen”. Dit is een opmerkelijke verklaring, omdat de gemeente en andere ketenpartners tegelijkertijd aangeven dat de landen tuinbouw de voornaamste risicosector is voor arbeidsuitbuiting, temeer omdat signalen binnenkomen dat arbeiders slecht gehuisvest zijn in de regio en er illegaal opererende Poolse
uitzendbureaus actief zijn.

Uit de deelonderzoeken komt daarnaast naar voren dat ketenpartners niet altijd de meerwaarde inzien
van het uitvoeren van een controle op de seksindustrie met (bepaalde) andere instanties. Deze keten-

118

Echter, opmerkelijk aan deze actie is dat uit het deelonderzoek naar Emmen blijkt dat de land- en
tuinbouwsector als voornaamste risicosector wordt gezien, maar de controleactie een andere focus
heeft gehad.

150

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

partners geven aan dat het samen op controle gaan nadelig kan zijn voor hun vertrouwensband met
(vermeende) slachtoffers en/of hun eigen taakstelling.
Arnhem
Politie Gelderland-Midden en de gemeente Arnhem werken samen in het kader van toezicht op
de prostitutiesector. Zo wordt het Prostitutie Controle Team (PCT) van de politie vergezeld door
een toezichthouder van de gemeente bij de controles op de vergunde prostitutiesector, die zes
keer per jaar uitgevoerd worden in Arnhem. De GGD zou in eerste instantie ook aan sommige
controles deelnemen. De GGD meldt echter dat zij uiteindelijk maar aan één controle heeft deelgenomen (in mei 2011), omdat zij niet goed haar eigen taken kan uitvoeren tijdens deze controles:
“Na afloop is met de betrokkenen geëvalueerd over de meerwaarde van deze combinatie van
bezoek(ers). Intussen vormde dat een hele grote delegatie, wel zeven of acht mensen, en het
beoogde effect, dat wil zeggen, het frequentere en intensievere contact met de vrouwen, werd
daarmee teniet gedaan. Bovendien is het niet mogelijk om tijdens zo’n gecombineerd bezoek
ook je eigen ‘taak’ ter plekke uit te voeren…Dus is besloten in onderling overleg deze vorm van
samenwerking niet voort te zetten”.
Emmen
De GGD gaat in Drenthe bijvoorbeeld een paar keer per jaar mee met het PMT-team om te controleren op hygiënevoorschriften in de seksbedrijven. De Belastingdienst daarentegen gaat niet
mee tijdens controles van het PMT-team. De verklaring die door de politie wordt gegeven, is dat
de deelname van de Belastingdienst aan de controle het vertrouwen ten aanzien van de politie
kan schaden. De politie vreest dat zij door de prostituees gezien zal worden als verlengstuk van
de Belastingdienst.119 Daarnaast blijkt uit het deelonderzoek naar gemeente Emmen dat er ook
geen contact is tussen de Belastingdienst en de politie. In het verlengde hiervan geeft de Belastingdienst aan dat het meerdere malen is voorgekomen dat de politie en de Belastingdienst elkaar tegenkwamen op controle en dat op dat moment één van de partijen vertrekt.

Zoals uit de bovenstaande voorbeelden blijkt, verschillen ketenpartners wel qua ideeën over de (ideale)
samenstelling van controleteams met betrekking tot de prostitutiesector. Hoewel hier verschillend over
gedacht kan worden, blijft het belangrijk voor het een effectieve bestrijding van seksuele uitbuiting dat
de verschillende ketenpartners (die al dan niet met elkaar op controle gaan) hun (controle-)activiteiten
op elkaar afstemmen en relevante informatie met elkaar uitwisselen.
Zoals reeds is uiteengezet120, is het – binnen de wettelijke kaders - mogelijk dat ketenpartners onderling
informatie uitwisselen met het doel om mensenhandel te bestrijden. Uit de deelonderzoeken komt naar
voren dat het opstellen van een specifiek convenant voor informatie-uitwisseling ter bestrijding van
mensenhandel de informatie-uitwisseling kan vergemakkelijken. In de vier onderzochte gemeenten
hebben de verschillende lokale en regionale ketenpartners convenanten getekend ten behoeve van het
vergemakkelijken van de informatie-uitwisseling op het gebied van mensenhandel. Toch blijkt uit de
deelonderzoeken dat verschillende ketenpartners onduidelijkheid over de privacywetgeving ervaren als

119
120

Volgens de Landelijke Expertgroep Mensenhandel (LEM) zijn om deze reden controles samen met de
Belastingdienst niet geoorloofd. Zie hierover ook NRM7, p.307.
Zie §7.5.3.

Best practices en knelpunten

151

een belemmering voor de informatie-uitwisseling. Onduidelijkheid over wat wel en niet gedeeld mag
worden zou sommige partners erg terughoudend maken om informatie te delen. Verschillende geïnterviewden melden daarom behoefte te hebben aan een duidelijk protocol en/of convenant waarin beschreven staat welke partner in welk stadium welke informatie mag uitwisselen.121
Een ander knelpunt voor informatie-uitwisseling dat uit de deelonderzoeken naar voren komt, is de
angst dat de aangeleverde informatie door ketenpartners gebruikt wordt op een wijze die contraproductief is en of de taakstelling van de eigen organisatie schaadt. Zo komt het bijvoorbeeld voor dat de politie en het OM geen informatie willen delen tijdens een strafrechtelijk onderzoek, omdat zij bang zijn dat
de gedeelde informatie leidt tot voorbarige en niet-gecoördineerde interventies van ketenpartners waardoor het strafrechtelijk onderzoek stuk kan lopen. Daarnaast geven ook verschillende hulpverleners aan
geen informatie uit te willen wisselen, omdat ze vrezen dat hun eigen identiteit niet goed beschermd
wordt en/of de vertrouwensband met de cliënt (dader of slachtoffer) in gevaar loopt, indien zij gevoelige informatie van hun cliënten aanleveren aan partners zoals de politie, het OM of de Belastingdienst.122
Wel lijkt het erop dat in samenwerkingsverbanden die al wat langer bestaan, ketenpartners minder terughoudend zijn om informatie te delen en de privacywetgeving minder als knelpunt ervaren. Informatie-uitwisseling lijkt daarmee gemakkelijker te worden als ketenpartners elkaar en de privacywetgeving
beter leren kennen. Ketensamenwerking kan daarmee gezien worden als een voortdurend proces waar
partners samen in moeten groeien en investeren. Daarom is het belangrijk dat ketenpartners bereid zijn
structureel capaciteit beschikbaar te stellen voor de ketensamenwerking en ook enige continuïteit behouden bij de invulling van functies. Daardoor krijgen ketenpartners de tijd te wennen aan het delen
van informatie en te leren vertrouwen in de kennis en kunde van hun ketenpartners.
Dat de totstandkoming van een integrale aanpak voor een belangrijk deel gebaseerd is op onderling
vertrouwen kan afgeleid worden uit het volgende voorbeeld:
Emmen
Het RIEC meldt dat het soms lastig is informatie vanuit de verschillende instanties te verzamelen.
Zo zou bij het OM sprake zijn van ‘koudwatervrees’ om informatie aan te leveren, uit angst dat
het delen van informatie het opsporingsbelang schaadt. Het OM weerspreekt dit niet. Wel meldt
het OM dat de samenwerking met het RIEC steeds beter vorm krijgt en het vertrouwen onderling
aan het groeien is. De verwachting is dan ook dat de bereidheid informatie uit te wisselen met
het RIEC zal toenemen.

121

122

Uit mondelinge informatie van een medewerker van het LIEC aan BNRM op 16 november 2012 blijkt
dat ten aanzien van de informatie-uitwisseling het RIEC/LIEC in januari 2013 met een (model-)convenant komt.
Wanneer de hulpverleners niet direct informatie willen delen met de politie, zou het tot de opties
kunnen behoren om te melden aan Meld Misdaad Anoniem. Op deze manier wordt hun identiteit
geheim gehouden en komen signalen toch terecht bij de politie. Zie in dit kader ook de laatste campagne van MMA getiteld ‘Schijn Bedriegt’, beschikbaar via www.meldmisdaadanoniem.nl/campagnes/
gedwongen-prostitutie/nieuws_2/ ( geraadpleegd 19 november 2012).

152

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

7.6.4 Aansluiting op zorgketen
Zorginstellingen spelen niet alleen een rol in de hulpverlening aan en opvang van slachtoffers, maar
kunnen ook een rol vervullen op het gebied van preventie, signalering en bestrijding van mensenhandel. Zo kunnen hulpverleners tijdens hun werkzaamheden signalen van mensenhandel opvangen tijdens hun werkzaamheden; voorlichting geven aan kwetsbare doelgroepen; en slachtoffers via de juiste
begeleiding, ondersteuning en opvang helpen aangifte te doen of op een andere manier mee te werken
aan het opsporingsonderzoek. Omgekeerd kan informatie van ketenpartners zoals de politie en het OM,
hulpverleners helpen passende zorgtrajecten en preventieprogramma’s op te stellen voor slachtoffers
en daders. Een goede verbinding en informatie-uitwisseling tussen zorginstellingen en instanties die
betrokken zijn bij de strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak van mensenhandel is daarom belangrijk
voor de totstandkoming van een volledig integrale aanpak van mensenhandel.
Zoals ook naar voren kwam in de vorige paragraaf, kunnen zorgpartners en ketenpartners echter huiverig zijn om informatie met elkaar uit te wisselen om opsporingsbelangen en het belang van het slachtoffer niet te schaden. Niettemin zijn er mogelijkheden om informatie uit te wisselen, mits er aan de wettelijke bepalingen wordt voldaan. Ook kan er een indirecte verbinding tot stand gebracht worden tussen
zorginstellingen en andere ketenpartners via de ketenregisseur, de regiocoördinator en/of een andere
tussenpersoon, om de opsporingsbelangen en het belang van het slachtoffer beter te waarborgen.123
Dat zowel op een directe als indirecte manier goed samengewerkt kan worden tussen zorginstellingen
en andere instanties blijkt ook uit de onderstaande voorbeelden die afkomstig zijn uit de deelonderzoeken.
Eindhoven
Binnen het Veiligheidshuis Eindhoven werken de politie, het Veiligheidshuis (Bureau Coördinatie), Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen (SHG-EK), Reclassering en De Combinatie nauw samen aan een integrale aanpak van jeugdprostitutie en loverboy-problematiek. De
partners komen eens in de vier weken samen tijdens het casusoverleg jeugdprostitutie om preventie, repressie en zorg op elkaar af te stemmen. Soms nemen ook andere partijen deel aan het
casusoverleg. De ketenregisseur van het Veiligheidshuis, een gemeenteambtenaar, ziet toe op de
algehele samenwerking tussen de partners en fungeert als verbindingspersoon tussen de keten
en de gemeente.124 De hulpverlening en opvang worden gecoördineerd door een regiocoördinator van het SHG-EK.125

123
124
125

Zie Hoofdstuk 2, §7.5.1.
Interview Veiligheidshuis (zie Hoofdstuk 5).
Interview SHG-EK (zie Hoofdstuk 5); interview Veiligheidshuis (zie Hoofdstuk 5).

Best practices en knelpunten

153

Vlaardingen
Zorginstellingen zijn direct en indirect aangesloten op de regionale ketenaanpak mensenhandel
van Rotterdam-Rijnmond. Regionale zorginstellingen, zoals de GGD, Bureau Jeugdzorg en Prostitutie Maatschappelijk Werk van Stichting Humanitas (PMW), zijn direct aangesloten op de regionale ketenaanpak en hebben ook het convenant van het RIEC RR getekend. Op lokaal niveau is
de aansluiting van zorginstellingen op de ketenaanpak meer indirect van aard. Het Steunpunt
Huiselijk Geweld Waterweg-Noord en lokale zorginstelling Stichting Elckerlyc zijn bijvoorbeeld
nog niet officieel aangesloten bij de regionale ketenaanpak mensenhandel. Deze twee instellingen werken echter wel samen met instanties die aangesloten zijn op het RIEC RR. Ook maken zij
deel uit van lokale zorgnetwerken en hebben zij contact met de vangnetfunctionaris van de gemeente, die bij complexe crisissituaties een coördinerende rol kan spelen op het gebied van zorg
en opvang. Via deze netwerken en contactpersonen kunnen gemeente Vlaardingen en lokale
zorginstellingen zorg en opvang van slachtoffers op elkaar afstemmen indien een casus mensenhandel zich aandient.

Ondanks deze twee voorbeelden blijkt uit de deelonderzoeken dat in geen van de vier gemeenten sprake is van een volledige aansluiting van zorginstellingen op de ketenaanpak van mensenhandel. Zo blijken in elke gemeente belangrijke zorginstellingen en samenwerkingsverbanden (zoals Veiligheidshuizen) te zijn die nog niet betrokken zijn bij de aanpak van mensenhandel. In sommige gemeenten is zelfs
in het geheel nog geen vast samenwerkingsverband tot stand gekomen op het terrein van mensenhandel waar zorginstellingen op aan kunnen sluiten. Daarnaast zijn in verschillende regio’s nog geen regiocoördinatoren aangesteld voor (alle categorieën) slachtoffers van mensenhandel.
Hierdoor ontstaat het risico dat er langs elkaar heen gewerkt wordt, dat de kwaliteit slachtofferzorg te
wensen overlaat en dat signalen niet herkend worden en/of niet op de juiste manier worden opgevolgd.
Daarnaast is het moeilijk om algemene knelpunten in de samenwerking en in de zorg en opvang van
slachtoffers aan te pakken als zorginstellingen niet in verbinding staan met elkaar en met andere ketenpartners. In alle onderzochte gemeenten signaleren ketenpartners bijvoorbeeld een gebrek aan (bijzondere) opvang voor bepaalde groepen slachtoffers en problemen met de (gemeentelijke financiering van)
regio-overschrijdende opvang en huisvesting voor slachtoffers. Dit soort knelpunten zijn moeilijk op te
lossen indien er geen structurele samenwerkingsverbanden bestaan waarin alle relevante partners bijeenkomen.
RIEC’s, Veiligheidshuizen, ketenregisseurs en regiocoördinatoren zouden door hun taakstelling en bevoegdheden een rol kunnen spelen om structurele samenwerking tussen zorginstellingen en andere
ketenpartners tot stand te brengen. Dat vergt echter wel dat zij onderling verbonden zijn en beschikken
over voldoende expertise en (financiële) ondersteuning van ketenpartners, anders blijft het risico bestaan dat signalen niet de juiste navolging krijgen, dat ketenpartners langs elkaar heen werken en/of dat
er dubbel werk wordt verricht.

7.7

Tot besluit

Het risico op mensenhandel is binnen elke gemeente aanwezig. Het lastige aan mensenhandel is dat het
een complex delict is dat vaak alleen in beeld gebracht kan worden wanneer verschillende ketenpartners
intensief samenwerken en informatie delen. Oftewel, er moet naar gezocht worden, wil mensenhandel
worden ontdekt.

154

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Het eerste obstakel in de bestrijding van mensenhandel is daarom het inzichtelijk maken van het fenomeen; de volgende uitdaging bestaat in het effectief aanpakken ervan. Uit dit rapport is gebleken dat
daarvoor een integrale aanpak is vereist, te weten een combinatie van een strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en fiscaalrechtelijke aanpak, waarbij de positie van het slachtoffer gewaarborgd wordt. Op deze
wijze kan mensenhandel over de gehele linie worden bestreden waarbij het probleem zowel preventief
als repressief wordt aangepakt.
Om te komen tot een integrale aanpak van mensenhandel vervullen de gemeenten een essentiële rol.
De toezicht- en handhavingsbevoegdheden die gemeenten toekomen, kunnen worden ingezet om de
diverse risicosectoren van mensenhandel te controleren en, indien nodig, over te gaan tot bestuurlijk
ingrijpen. Door de bestuurlijke bevoegdheden nader in te vullen in lokaal beleid zijn gemeenten in staat
mensenhandel op lokaal niveau tegen te gaan. Het ontwikkelen van gemeentelijk beleid op mensenhandel is daarom noodzakelijk. Echter, om mensenhandel daadwerkelijk effectief aan te pakken, is het
ook nodig lokaal beleid op regionaal niveau af te stemmen. Zonder regionale afstemming is immers de
kans op verplaatsing aanwezig; hetgeen een effectieve aanpak kan ondermijnen. Het ontwikkelen van
beleid en een regionale beleidsafstemming vraagt om bestuurlijke daadkracht van iedere gemeente.
Hoewel de ontwikkeling van beleid en de regionale afstemming hiervan belangrijke vereisten zijn om
mensenhandel effectief aan te pakken, is dit niet voldoende. Een effectieve aanpak van het complexe
delict mensenhandel vergt een integrale benadering waarbij diverse ketenpartners intensief samenwerken, informatie delen, (actief ) informatie vergaren en komen tot integrale interventieadviezen. De gemeenten vervullen in het bewerkstelligen van een integrale aanpak op regionaal niveau een belangrijke
rol. Het zijn de burgemeesters van de (regio-)gemeenten die de diverse ketenpartners verbinden, als
aanjager fungeren, de regie voeren en uiteindelijk een belangrijke rol vervullen in de integrale aanpak
van mensenhandel. Echter, dit vraagt van de burgemeesters, ook gelet op de krimpende overheidsbudgetten, bestuurlijke durf, creativiteit en doortastendheid.
Het is algemeen bekend dat de Nederlandse gemeenten al enige jaren te maken hebben met bezuinigingen en een toename van lokale en regionale verantwoordelijkheden. In het verlengde hiervan geven
verschillende burgemeesters van (regio-)gemeenten aan dat gezien de in kaart gebrachte aard en omvang van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau het niet gerechtvaardigd kan worden financiële
middelen vrij te maken ten behoeve van het bewerkstelligen van een integrale aanpak. Echter, het bewerkstelligen daarvan hoeft niet direct een verregaande financiële investering te betekenen. Het vraagt
vooral om een burgemeester onder wiens bestuurlijke verantwoordelijkheid gekeken wordt hoe de
aanpak van mensenhandel structureel ingebed kan worden in reeds bestaande samenwerkingsverbanden en hoe deze los georganiseerde verbanden op het terrein van mensenhandel effectief gekoppeld
kunnen worden. Dat het mogelijk is een integrale aanpak op kostenefficiënte wijze structureel in te
bedden, volgt uit dit rapport. In elke regio zijn bestaande samenwerkingsverbanden aanwezig, zoals een
RIEC en (minimaal één) Veiligheidshuis. Binnen deze gremia bestaan vaak al vormen van casusoverleggen, zorgoverleggen en worden ook integrale interventies voor andere problemen dan mensenhandel
gecoördineerd. Het is raadzaam de aanpak van mensenhandel binnen deze bestaande kaders vorm te
geven. Daarnaast hoeft het wiel met betrekking tot het bewerkstelligen van een integrale aanpak niet
(telkens) opnieuw te worden uitgevonden. Verschillende gemeenten in het land zijn al vergevorderd in
de totstandkoming van een integrale aanpak. In deze regio’s zijn de nodige convenanten, beleidsstukken en plannen van aanpak aanwezig.

Best practices en knelpunten

155

Daarnaast is het mogelijk dat gemeenten aangeven dat mensenhandel op lokaal en regionaal niveau
niet zichtbaar genoeg is om een integrale aanpak te rechtvaardigen. Echter, het is zeer de vraag of de in
kaart gebrachte aard en omvang van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau wel beschouwd kan
worden als een afspiegeling van de werkelijke aard en omvang als een integrale aanpak niet tot stand is
gebracht. Mensenhandel komt vaak uitsluitend in beeld wanneer diverse ketenpartners hun informatie
koppelen en intensief met elkaar samenwerken. In het verlengde hiervan is uit dit rapport gebleken dat
in de regio’s en gemeenten waar geen integrale aanpak is gerealiseerd (en een bestuurlijke impasse
bestaat), het zeer aannemelijk kan worden geacht dat signalen van mensenhandel structureel worden
gemist en dat een gebrek aan koppeling van informatie met zich brengt dat mensenhandel op lokaal en
regionaal niet voldoende inzichtelijk is gemaakt. Om de aard en omvang van mensenhandel op regionaal niveau inzichtelijk te maken is het nodig dat ketenpartners op structurele wijze informatie koppelen en samenwerken. Het inzichtelijk maken van mensenhandel is niet louter een taak van de politie
en het OM, maar ook van de gemeente en alle andere (mogelijke) ketenpartners. De burgemeesters van
de (regio-)gemeenten kunnen hierin een leidende rol vervullen door de bestuurlijke impasse te doorbreken.
Een goede gezamenlijke informatiepositie van ketenpartners is tevens noodzakelijk om te komen tot
een integrale strategie en/of interventie om mensenhandel effectief te bestrijden. De strafrechtelijke
bestrijding vormt het sluitstuk van de aanpak van mensenhandel, maar is op zichzelf niet voldoende.
Om mensenhandel effectief te bestrijden, is het noodzakelijk dat mensenhandel ook bestuursrechtelijk
en fiscaalrechtelijk aangepakt wordt. Voor een effectieve aanpak is het nodig dat de verschillende ketenpartners bereid zijn informatie te delen en elkaar te versterken om in gezamenlijkheid het probleem
multidisciplinair aan te pakken. Een integrale aanpak valt of staat met een goede gezamenlijke informatiepositie. Deze positie kan versterkt worden door de uitvoerende medewerkers van de verschillende
ketenpartners bewust te maken van signalen van mensenhandel, het instellen van een meldpunt en
door actief informatie te vergaren en dit onderling te (durven) delen. Daarnaast is uit dit rapport gebleken dat het raadzaam is per regio en/of per gemeente een (assistent-)ketenregisseur aan te stellen die
verantwoordelijk wordt gemaakt voor de interne processen die ten grondslag liggen aan de effectieve
werking van een integrale bestrijding van mensenhandel. De ketenregisseur heeft als een van de belangrijkste taken er voor te waken dat de ketenpartners geen dubbel werk verzetten, effectief informatie
delen en de beschikbare middelen en bevoegdheden gecoördineerd inzetten om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden.
Ook is in dit rapport naar voren gekomen dat zorgpartners een belangrijke rol vervullen in een integrale aanpak van mensenhandel. Zo kunnen zorginstellingen (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel signaleren tijdens de hulpverlening aan, en opvang van, (mogelijke) slachtoffers. Door deze signalen
te delen met de andere ketenpartners kunnen zij van meerwaarde zijn op het gebied van preventie,
signalering en bestrijding van mensenhandel. Daarnaast zijn de opsporingspartners, zoals de politie en
het OM, ook in grote mate afhankelijk van de zorgpartners als het aankomt op de opvang en begeleiding
van slachtoffers. Het bieden van de juiste zorg en begeleiding aan slachtoffers kan de bereidwilligheid
van het slachtoffer verhogen om mee te werken aan het opsporingsonderzoek en/of vervolging. Daartegenover staat dat de zorgpartners het hulpverleningsaanbod, preventieactiviteiten en de begeleiding
kunnen optimaliseren aan de hand van de informatie vanuit de opsporing. Om te komen tot het versterken van elkaars informatiepositie, een effectievere bestrijding van mensenhandel en het optimaliseren
van de zorg en begeleiding aan het slachtoffer is het daarom raadzaam de wederzijdse afhankelijkheid
te onderkennen en de zorgpartners op te nemen in de integrale keten. Daarnaast is uit dit rapport ge-

156

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

bleken dat het aanbevelenswaardig is per regio een regiocoördinator aan te stellen die verantwoordelijk
wordt gemaakt voor de interne processen die ten grondslag liggen aan de effectieve werking van de
zorgketen en de opvang van slachtoffers binnen de regio coördineert.126
Tot slot kunnen de regiocoördinator en ketenregisseur een belangrijke rol vervullen in het zorgen voor
een goede koppeling tussen enerzijds de zorgpartners, die het slachtoffer centraal stellen, en anderzijds
de ketenpartners, die gericht zijn op de aanpak van dader en faciliteerders. Deze koppeling is noodzakelijk om slachtoffers te beschermen en mensenhandel op integrale wijze aan te pakken.

126

De NRM heeft in 2009 reeds de volgende aanbeveling gedaan: “In elke regio moet een zorgcoördinator
worden aangesteld” (NRM 7, p. 601).

8

Aanbevelingen

Kernboodschap: Gemeenten zijn de spil in de aanpak van mensenhandel. Om te komen tot
een effectieve integrale aanpak van mensenhandel op lokaal en regionaal niveau is het noodzakelijk dat gemeenten hun bestuurlijke verantwoordelijkheid nemen.

De eerste aanbeveling is gericht aan gemeenten. Mensenhandel kan overal voorkomen in Nederland.
Gemeenten vervullen een belangrijke rol om mensenhandel te bestrijden. Binnen elke onderzochte
gemeente bevinden zich sectoren waar een vergroot risico op mensenhandel bestaat. Dit betreft het
risico op zowel overige uitbuiting als seksuele uitbuiting. Uit het rapport is gebleken dat diverse gemeenten niet (of niet voldoende) beschikken over beleid op mensenhandel. Om mensenhandel op lokaal niveau effectief te kunnen bestrijden is het noodzakelijk dat alle gemeenten beleid ontwikkelen op
basis waarvan toezicht gehouden kan worden en, indien nodig, handhavend kan worden opgetreden.
Dit leidt tot de volgende aanbeveling:
Aanbeveling 1 Ontwikkel in elke gemeente mensenhandelbeleid
Binnen elke gemeente bestaat het risico op mensenhandel. Voor een effectieve bestuurlijke aanpak van mensenhandel is het noodzakelijk dat iedere gemeente beschikt over beleid op de aanpak van alle vormen van mensenhandel.

De tweede aanbeveling is gericht aan gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden. Mensenhandel beperkt zich niet tot de gemeentegrenzen. Het is daarom niet afdoende dat een paar gemeenten zich
actief bezig houden met de bestrijding van mensenhandel. Regionale afstemming is onontbeerlijk. Uit
het rapport blijkt dat die afstemming niet overal goed geregeld is. Alleen via goede afstemming en samenwerking kan worden voorkomen dat mensenhandelaren en faciliteerders zich ongezien kunnen
verplaatsen van gemeenten met een strikter beleid en strengere handhaving naar gemeenten met voor
de mensenhandelaar relatief ‘gunstiger omstandigheden’.
Aanbeveling 2 Stem lokaal mensenhandelbeleid op regionaal niveau af
Verschil in lokaal beleid kan leiden tot verplaatsing van mensenhandel. Om verplaatsing van
mensenhandel tegen te gaan is het noodzakelijk dat lokaal mensenhandelbeleid regionaal wordt
afgestemd.

158

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

De derde aanbeveling is gericht aan de burgemeesters. Mensenhandel is een complex delict en speelt
zich veelal af in het verborgene. Er moet naar gezocht worden, wil mensenhandel worden ontdekt. Dit
vergt intensieve samenwerking tussen de gemeente en haar ketenpartners als de politie, het Openbaar
Ministerie, de Belastingdienst, Inspectie SZW en de zorginstellingen, en tussen gemeenten onderling.
Uit het rapport blijkt dat het zeer effectief is wanneer een burgemeester uit een regio de verantwoordelijkheid neemt om de aanpak van mensenhandel te coördineren. De burgemeester kan bij deze coördinatie gebruik maken van bestaande faciliteiten, zoals Veiligheidshuizen en Regionale Informatie en
Expertise Centra (RIEC’s). Uit dit rapport blijkt dat er mogelijkheden zijn om een effectieve, integrale
aanpak van mensenhandel structureel in te bedden in al bestaande lokale en regionale samenwerkingsverbanden.
Dit leidt tot de volgende aanbeveling
Aanbeveling 3 Burgemeesters, neem uw bestuurlijke verantwoordelijkheid
Bestuurlijke daadkracht is noodzakelijk voor een effectieve aanpak van mensenhandel op regionaal niveau. Eén van de burgemeesters uit de regio, bij voorkeur de regiogemeente, moet de
regierol op zich nemen om mensenhandel effectief te bestrijden.

De vierde aanbeveling is gericht aan de gemeenten, de politie, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst, de Inspectie SZW en de verschillende zorginstellingen. Om een solide aanpak van mensenhandel
van de grond te krijgen is het essentieel dat informatie over mensenhandel vergaard én gedeeld wordt.
De betrokken partijen moeten elkaar daarin steunen en vertrouwen. Indien een goede informatiepositie ontbreekt, zal het onmogelijk zijn mensenhandel effectief te bestrijden. Een ketenregisseur kan in
het opbouwen van een informatiepositie een belangrijke rol vervullen. Het inrichten van een meldpunt
voor mensenhandel binnen een gemeente kan in dit verband ook positief werken.
Uit het rapport blijkt dat onbekendheid met privacyregels en ketenpartners soms een obstakel vormt
voor de uitwisseling van gegevens. Een verbetering van de informatie-uitwisseling vergt evenwel tijd en
vertrouwen, maar kan ook (deels) opgelost worden door contact op te nemen met andere gemeenten
en ketenpartners die wel over de benodigde kennis en ervaring beschikken. Het rapport bevat hier een
aantal voorbeelden van.
Dit leidt tot de volgende aanbeveling:
Aanbeveling 4 Verbeter de informatiepositie
Een integrale effectieve aanpak valt of staat met een goede gezamenlijke informatiepositie van
ketenpartners. Het is noodzakelijk dat ketenpartners actief inzetten op het verbeteren van het
signalerende vermogen van medewerkers, het proactief vergaren en het uitwisselen van informatie.

De vijfde aanbeveling is gericht op zowel gemeenten, de politie, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst en inspectie SZW en als de zorginstellingen. Zorginstellingen spelen niet alleen een rol in de
hulpverlening en opvang van slachtoffers van mensenhandel, zij kunnen ook bijdragen aan preventie,
signalering en bestrijding van mensenhandel. Uit het rapport is gebleken dat in diverse gemeenten en

Aanbevelingen

159

regio’s geen (solide) verbinding is gelegd tussen zorginstellingen en diverse andere ketenpartners. Echter, zonder goede samenwerking tussen zorginstellingen en instanties die betrokken zijn bij de strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak van mensenhandel is een integrale aanpak van mensenhandel niet
mogelijk. De regiocoördinator die een verbinding vormt tussen enerzijds de gemeente, de politie, het
Openbaar Ministerie en de Inspectie SZW en anderzijds de zorginstellingen kan hierin een nuttige rol
vervullen.
Dit leidt tot de volgende aanbeveling:
Aanbeveling 5 Maak zorgpartners onderdeel van de gezamenlijke aanpak van mensenhandel
Zorgpartners vervullen een essentiële rol in een effectieve aanpak van mensenhandel. Het is
noodzakelijk dat zowel gemeenten, de politie, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst en
inspectie SZW als de zorginstellingen onderdeel uitmaken van een integrale aanpak van mensenhandel.

		

Lijst van geraadpleegde literatuur

Ablak
KLPD & Dienst Nationale Recherche. (2009). Bestuurlijk Juridische Handhaving in Amsterdam en Alkmaar. Bevindingen binnen mensenhandelprogramma Ablak. (Niet openbaar).
Actieprogramma Lokale Besturing Politie 2012
Actieprogramma Lokale Besturing Politie. (2012). Gezamenlijke Veiligheidszorg: volop lokale kansen in nieuw
politiebestel. Beschikbaar via www.hetccv.hosting.onehippo.com/binaries/content/assets/ccv/dossiers/integraal-veiligheidsbeleid/gezamenlijke-veiligheidszorg-volop-kansen-in-nieuw-politiebestel.pdf (laatst geraadpleegd 20 november 2012).
Alink & Wiarda 2010
Alink, M. & Wiarda, J. (2010). Materieelrechtelijke aspecten van mensenhandel in het Nederlands strafrecht. In: D. de Prins et al., Preadviezen voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en
Nederland. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
CCV 2010
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. (2010). Handboek bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit. Het instrument in de praktijk. Beschikbaar via www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/webwinkel/handboek_bestuurlijke_aanpak.pdf (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Deloitte 2009
Deloitte. (2009). Rapport: Inzicht in verwevenheid. “Knelpunten en mogelijkheden bij uitwisseling van gegevens
en informatie ter bestrijding van de verwevenheid tussen onder- en bovenwereld”. Amstelveen: Deloitte.
Emergo
Gemeente Amsterdam & Ministerie van Veiligheid en Justitie. (2011). Emergo. De gezamenlijke aanpak van de
zware (georganiseerde) criminaliteit in Amsterdam. Amsterdam: Boom.
Faciliteerders van de Schone Schijn
Kool, M., Sprang, S., van & Bosland, S. (2012). Bestuurlijk dossier. Verslag van de proeftuinperiode. Proeftuin “Faciliteerders van de schone schijn”. Alkmaar: Stuurgroep Proeftuin Mensenhandel Alkmaar.
Gemeente Arnhem 2012
Gemeente Arnhem. (2012). Jaarverslag 2011. Arnhem: auteur.

Lijst van geraadpleegde literatuur

161

Gemeente Eindhoven 2002
Gemeente Eindhoven. (2002). Handhavingsarrangement prostitutiebeleid Eindhoven. Eindhoven: auteur.
Gemeente Emmen 2011
Gemeente Emmen. (2011). Kaders Integraal veiligheidsbeleid (IVB) 2011-2014. Beschikbaar via www.emmen.nl/
fileadmin/files/www.emmen.nl/Tekstpaginas/Bestuur_en_politiek/Financien/Jaarrekening/Jaarrekening%202011/Programma%203/Kadernota%20Integraal%20Veiligheidsbeleid%202011-2014.pdf
(laatst geraadpleegd 20 november 2012).
Gemeente Vlaardingen 2011
Gemeente Vlaardingen. (2011) Beleidskader aanpak van mensenhandel in Vlaardingen (inwerking getreden op 5
november 2011).
Hendriks & Corsel 2009
Hendriks, J. & Corsèl, M. (2009). Handreiking. Ketenregie en bestuurlijk toezicht in de vergunde prostitutiesector. Task
Force Mensenhandel.
Klein 2009
Klein, A. (2009). Mensenhandel van preventie tot en met repressie. Afstudeerscriptie Hogeschool Utrecht,
Utrecht.
KLPD 2008
KLPD & Dienst Nationale Recherche. (2008). Schone Schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde
prostitutiesector. Driebergen: KLPD/DNR.
Van der Meij & Van der Leun 2010
Meij, P.P.J. van der. & Leun, J.P. van der. (2010). Beleid, barrières en begrenzingen. Een domeinoverschrijdende aanpak van het fenomeen mensenhandel. In: G.K. Schoep e.a. (red.), Vervlechting van domeinen
(De Wijkerslooth-bundel) (pp. 67-83). Deventer: Kluwer.
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2008a
Ministerie van Veiligheid en Justitie. (2008a). Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad. Beschikbaar via www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2008/06/05/programmaversterking-aanpak-georganiseerde-misdaad.html
(geraadpleegd
5
oktober
2012).
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2008b
Ministerie van Veiligheid en Justitie. (2008b). Programma Bestuurlijke Aanpak Georganiseerde Misdaad. Beschikbaar via www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2008/02/18/plan-van-aanpakprogramma-bestuurlijke-aanpak-georganiseerde-misdaad.html (geraadpleegd 5 oktober 2012).
NRM3
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2004). Mensenhandel–Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur.
Den Haag: BNRM.

162

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

NRM5
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2007). Mensenhandel - Vijfde rapportage van de Nationaal Rapporteur.
Den Haag: BNRM.
NRM6
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2008). Mensenhandel-Zesde rapportage van de Nationaal Rapporteur. Den
Haag: BNRM.
NRM7
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2009). Mensenhandel – Zevende rapportage van de Nationaal Rapporteur.
Den Haag: BNRM.
NRM8
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2010). Mensenhandel –Achtste rapportage van de Nationaal Rapporteur.
Den Haag: BNRM.
NRM 2012
Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2012). Opsporing van mensenhandel en de B9-regeling. Vreemdelingrechtelijke en strafrechtelijke aspecten van geseponeerde mensenhandel-zaken. Den Haag: BNRM.
Overige uitbuiting in de land- en tuinbouw
Openbaar Ministerie arrondissementparket ’s-Hertogenbosch. (2012). Eindrapportage. Proeftuin Mensenhandel – ‘overige uitbuiting in de land- en tuinbouwsector’. (Niet openbaar).
Politie Eindhoven 2009
Politie Eindhoven. (2009). Veiligheid in Eindhoven…Samen kom je verder. Jaarverslag Politie Eindhoven 2009 (versie
1.0.). Eindhoven: auteur. Beschikbaar via www.politie.nl/Brabant-Zuid-Oost/Images/jaarverslag%20
2009%20e7_tcm27-562114.pdf (laatst geraadpleegd 1 augustus 2012).
Politie Eindhoven 2011
Politie Eindhoven. (2011). 1ste Trimesterrapportage 2011 Politie Eindhoven, Eindhoven: auteur. Beschikbaar via
eindhoven.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=165928/Bijlage_1__1e_Trimesterrapportage_2011.pdf (geraadpleegd 1 augustus 2012).
Politie Gelderland-Midden 2011
Politie Gelderland-Midden. (2011). Jaarverslag politie Gelderland-Midden 2010, inclusief jaarrekening. Beschikbaar via www.politie.nl/gelderland-midden/projecten/documentatie.asp (laatst geraadpleegd 1 augustus 2012).
Put 2010
Put, S. (2010). Interview Uitvoeringsmap bestuurlijke aanpak mensenhandel. “Gemeente onmisbaar bij
effectieve bestrijding”, Secondant 3(4), pp. 28-33. Beschikbaar via www.hetccv.nl/binaries/content/
assets/ccv/secondant/2010/secondant_juli_aug_2010_mensenhandel.pdf (geraadpleegd 5 oktober
2012).

Lijst van geraadpleegde literatuur

163

RIEC Rotterdam-Rijnmond 2010
RIEC Rotterdam-Rijnmond. (2010). Uitvoeringsmap bestuurlijke aanpak Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond. Beschikbaar via www.riecnet.nl/rotterdamrijnmond/documenten (geraadpleegd 5 oktober 2012).
RIEC Rotterdam-Rijnmond 2011
RIEC Rotterdam-Rijnmond. (2011). Wegwijzer Keten Mensenhandel Rotterdam-Rijnmond. Beschikbaar via www.
riecnet.nl/doc/rotterdamrijnmond/Wegwijzer%20mensenhandel.pdf (geraadpleegd 5 oktober
2012).
Samen groeien in samen werken
Politie Zuid-Holland Zuid & Openbaar Ministerie. (2011). “Samen groeien in samen werken.” Eindrapportage
Proeftuin Mensenhandel / Overige uitbuiting.
Slaven van het systeem
Arrondissementsparket Groningen en Leeuwarden & Regiopolitie Groningen en Fryslân. (2010). Proeftuin
“Slaven van het systeem?”. Bulgaarse mensenhandel in de vergunde prostitutiesector in Leeuwarden en Groningen.
Groningen & Leeuwarden: auteur.
Task Force Aanpak Mensenhandel 2009
Task Force Aanpak Mensenhandel. (2009). Plan van aanpak Task Force Aanpak Mensenhandel. Beschikbaar via
www.om.nl/onderwerpen/mensenhandel_en/@151310/plan_van_aanpak/ (laatst geraadpleegd 22
november 2012).
Task Force Mensenhandel 2011
Task Force Mensenhandel (2011). Plan van Aanpak 2011-2014. De integrale aanpak van mensenhandel verder versterken. Beschikbaar via www.ecpat.nl/images/13/1552.pdf (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Van der Aa 2007
Aa, A. van der. (2007). Ketenaanpak tegen mensenhandel. Resultaatgericht samenwerken voor slachtoffers (en daders)
van seksuele en economische uitbuiting. Amersfoort: CoMensha.
Van Gestel & Verhoeven 2009
Gestel, B. van & Verhoeven, M.A. (2009). De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel. Den Haag:
WODC.
Visser et al. 2008
Visser, R.A., Gemerden, E. van, More, P.A. & Roon, R.C.J. de. (2008). Sturing en
samenwerking in handhavingsprojecten. Leiden: University Press.
Werson & Den Hertog 2009
Werson, H. & Hertog, A. den. (2009). Korpsmonitor prostitutie & mensenhandel 2008. Plaats uitgave onbekend:
De Landelijke Expertgroep Mensenhandel/Politie.
Werson & Den Hertog 2011
Werson, H & Hertog, A. den. (2011). Korpsmonitor prostitutie & mensenhandel 2010. Plaats uitgave onbekend:
De Landelijke Expertgroep Mensenhandel/Politie.

164

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Wilms & Wierda 2012
Wilms, G.J.P.E. & Wierda, H.R.T. (2012) Ketenaanpak Mensenhandel Drenthe: “Maandewark” (laatst geraadpleegde versie 11 mei 2012 – Niet openbaar).
Zandpad
Programma Aanpak Mensenhandel Zandpad. (2011). Proeftuin Zandpad, aanpak mensenhandel op het Zandpad.
Utrecht: Openbaar Ministerie, Belastingdienst, Gemeente Utrecht, Politie Utrecht. .

		

Lijst met begrippen1

ABU
De Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) is een belangenbehartiger van de uitzendondernemingen in Nederland.2
Barrièremodel mensenhandel
Het barrièremodel is initieel in 2005 ontworpen door de SIOD met het doel de gelegenheidsstructuur
van illegale arbeid in kaart te brengen. In 2006 is het model uitgebreid en toegepast voor de aanpak van
mensenhandel (KLPD, 2008). Het basis barrièremodel mensenhandel onderscheidt vijf barrières die
door een mensenhandelaar doorlopen worden om slachtoffers van mensenhandel te werk te stellen, te
weten: entree, identiteit, huisvesting, arbeid en financiële stromen. Elke barrière geeft een interactiemoment weer tussen daders en/of slachtoffers enerzijds en (onbewuste) legale faciliteerders anderzijds,
en daarmee ook een mogelijkheid om vanuit de legale faciliteerders het mensenhandelproces te frustreren.
Bestuurlijk aanjager/trekker
Een bestuurlijk trekker is een gezaghebbende persoon die vanuit zijn professionele functie strategische
beleidsprioriteiten kan formuleren, verschillende partijen bijeen kan brengen om dit beleid effectief uit
te voeren en over voldoende beslissingsbevoegdheid beschikt om eventuele knelpunten in het samenwerkingsproces op te lossen.
Casusoverleg
In het casusoverleg worden (veredelde) signalen besproken en wordt operationele informatie gedeeld
om te komen tot een integrale interventiestrategie ter bestrijding van alle vormen van mensenhandel.
In het casusoverleg nemen instanties zitting die zowel kunnen signaleren als interveniëren.

1

2

De uiteenzetting van de volgende begrippen behelzen een verkorte weergave en kunnen afwijken van
de standaarduitleg. Van belang is om aan te geven dat de begrippen in het licht van dit onderzoek
uiteengezet zijn.
Zie www.abu.nl/abu (geraadpleegd 5 oktober 2012).

166

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Centrumgemeente
Een centrumgemeente is een gemeente die verantwoordelijk is voor de vrouwenopvang, maatschappelijke opvang en/of verslavingsbeleid voor een bepaalde regio. Een centrumgemeente ontvangt daarvoor financiële middelen van de overheid.3
CoMensha
Het Coördinatiecentrum Mensenhandel (CoMensha) registreert aanmeldingen van (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel en levert statistieken over de aard en omvang van de populatie (mogelijke)
slachtoffers in Nederland. Ook houdt CoMensha zich bezig met het signaleren van knelpunten, tendensen en succesfactoren in de uitvoering van het mensenhandelbeleid, agendering en beleidsadvisering.4
Convenant Mensenhandel
Een convenant is een (samenwerkings-)overeenkomst waarin partijen afspraken vastleggen over beleid,
intenties en samenwerking.
Elckerlyc
Stichting Elckerlyc is een organisatie in Vlaardingen die tijdelijk een veilige leefomgeving en/of begeleiding biedt aan personen vanaf 18 jaar, die in een (acute) noodsituatie verkeren. De diensten die Stichting
Elckerlyc verzorgt, zijn: vrouwenopvang, crisisopvang, noodplek, tussenstap, begeleid wonen, tijdelijke
opvang dakloze gezinnen en het “Laatste Kans” project.5
Humanitas Eindhoven
Humanitas Eindhoven is een van de afdelingen van de landelijke vereniging Humanitas. Humanitas
Eindhoven helpt onder meer gezinnen bij de opvoeding, nieuw- en oudkomers bij het inburgeren, jongeren die het moeilijk hebben aan een maatje en eenzame ouderen aan een vriendschappelijk gesprek.
Daarnaast heeft Humanitas Eindhoven het project ‘Gevaarlijke Liefde’: een voorlichtingsproject over
loverboyproblematiek en jeugdprostitutie.6
Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk (PMW)
Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk (PMW) is sinds 1989 actief in Rotterdam. De organisatie
biedt hulpverlening aan (ex-)prostituees: mannen, vrouwen en transgenders, onder wie slachtoffers van
(internationale) mensenhandel. Illegaliteit of druggebruik vormen hierbij geen contra-indicatie. Het
hulpverleningsaanbod van PMW bestaat uit individuele hulpverlening, preventieve trajecten voor jongeren die signaalgedrag vertonen, groepswerk voor traumaverwerking en een uitstapproject. Slachtoffers van mensenhandel zonder veilig onderkomen kunnen terecht in ‘De Lucia’, de opvangvoorziening
van PMW.7

3
4
5
6
7

Zie ook www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/centrumgemeenten-maatschappelijke-opvang-en-verslavingsbeleid/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.comensha.nl/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.stichting-elckerlyc-vlaardingen.nl/meer_weten (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.humanitaseindhoven.nl/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.riecnet.nl/doc/rotterdamrijnmond/Wegwijzer%20mensenhandel.pdf en www.humanitasrotterdam.nl/tzmadi/pmw/algemeen/index.html (geraadpleegd 5 oktober 2012).

		

Lijst met begrippen

167

Illegale prostitutie
Illegale prostitutie kent drie categorieën: 1. de niet-vergunde, illegale exploitatie van prostitutie terwijl
wel sprake is van een vergunningplicht; 2. exploitatie of prostitutie met een vergunning waarbij sprake
is van het niet voldoen aan één of meerdere vergunningvoorwaarden; en 3. prostitutievormen die verboden zijn bij de wet (zoals minderjarigheid, illegaliteit).
Informatiepositie mensenhandel
Een goede informatiepositie op mensenhandel betekent dat ketenpartners informatie vergaren en deze
vervolgens uitwisselen met andere partners. Door het naast elkaar leggen van de aanwezige informatie
bij verschillende ketenpartners, ontstaat een totaalbeeld van concrete mensenhandelzaken én van de
zwakke punten in werkprocessen en procedures waar mensenhandelaren gebruik van (kunnen) maken.
IrisZorg
IrisZorg is een organsatie die zich inzet voor mensen die lijden aan een verslaving aan alcohol, drugs of
gokken en/of problemen ondervinden op gebied van huisvesting en werk. De organisatie biedt trajecten
voor wonen, werken en verslavingsbehandeling aan jongeren, volwassenen en gezinnen. Naast behandeling en begeleiding richt IrisZorg zich op het voorkomen van middelenafhankelijkheid en dakloosheid door te investeren in preventie en onderzoek. Iriszorg hefet vestigingen in Gelderland, Overijssel
en Flevoland. 8
Kairos
Kairos is de polikliniek en dagkliniek van de Pompestichting. Kairos biedt ambulante forensisch psychiatrische hulp aan patiënten uit de provincie Gelderland, Noord-Limburg en Noord-Oost Brabant. Kairos
heeft een groepstraining ‘Stop Huiselijk Geweld’ en een groepsbehandeling van daders van huiselijk
geweld en hun partners (slachtoffers) middels systeemtherapie en vaktherapie GZ. Kairos heeft zijn vestigingen in Nijmegen, Arnhem, Tiel, Den Bosch en Apeldoorn.9
Ketenregisseur
De taak van de ketenregisseur betreft het leiding geven aan en het eindverantwoordelijk zijn voor de
interne processen van de ketensamenwerking mensenhandel.
Korpsbeheerder
De korpsbeheerder is in Nederland een burgemeester die verantwoordelijk is voor het beheer van
een regionaal politiekorps. Vaak is de burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio de
korpsbeheerder. De korpsbeheerder is tevens voorzitter van een regionaal college, waarin alle burgemeesters uit die politieregio en de hoofdofficier van justitie zitten. Met de komst van de Nationale Politie per 1 januari 2013 zal de functie van korpsbeheerder van de politieregio komen te vervallen.
Legale prostitutie
(Exploitatie van) prostitutie is in Nederland legaal. Met de term ‘legale prostitutie’ wordt meestal de
vergunde seksinrichtingen bedoeld. Binnen de legale sector vallen ook de onvergunde, niet-vergunningplichtige seksinrichtingen.

8
9

Zie www.iriszorg.nl/over-iriszorg (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.huiselijkgeweld.nl/organisaties/organisatie?id=362 (geraadpleegd 5 oktober 2012).

168

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Meldpunt
Een centraal punt waar signalen van mensenhandel gemeld kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld belegd worden bij de politie, gemeente en/of bij een andere (zorg-)instelling.
NBBU
De Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen, de NBBU, is de brancheorganisatie
voor het Midden- en Kleinbedrijf-segment in de uitzendbranche en flexmarkt. Sinds 1994 behartigt de
vereniging de collectieve belangen van ongeveer 800 uitzendbureaus en ondersteunt hen in de bedrijfsvoering.10
Neos
Neos is een organisatie in Eindhoven voor maatschappelijke opvang en vrouwenopvang. De organiatie
biedt directe zorg en onderdak aan mensen in moeilijke en problematische omstandigheden en een
veilige plek voor bedreigde vrouwen.11
Nidos
Nidos is een onafhankelijke (gezins-)voogdij instelling die op grond van de wet, de voogdijtaak uitvoert
voor Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers (amv’s). Door haar voogdijtaak is Nidos verantwoordelijk
voor het welzijn en de bescherming van amv’s.12
Niet-vergunde prostitutie
(Legale) prostitutie die op grond van lokale regelgeving niet vergunningplichtig is. Thuiswerk valt in veel
gemeenten in beginsel niet onder een vergunningplicht. Ook escort is niet overal vergund en dan ook
niet vergunningplichtig. Bestuurlijke controle is dan niet mogelijk.
Preweegdocument
Het preweegdocument bevat een beknopt overzicht van de reeds bij de politie aanwezige informatie
over bepaalde criminele activiteiten en/of crimineel samenwerkingsverband en kan een waardering
bevatten van de betrouwbaarheid van de informatie. Op basis van dit document wordt in een stuur- of
weegploeg bepaald of een opsporingsonderzoek gestart moet worden en op welke wijze.
Proeftuinen
De proeftuinen kunnen worden omschreven als experimentele leeromgevingen waarin op een innovatieve en gezamenlijke wijze kan worden ontdekt hoe georganiseerde vormen van misdaad, in casu mensenhandel, op een effectieve manier preventief en repressief bestreden kunnen worden.
Regiocoördinator
De regiocoördinator (voorheen aangeduid als zorgcoördinator) heeft een regiefunctie in de keten van
zorgverlenende instanties en andere ketenpartners, en zet zich onder meer in voor het regelen van passende opvang en zorg aan slachtoffer mensenhandel op regionaal niveau.

10
11
12

Zie www.nbbu.nl/pagina/over-nbbu (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.st-neos.nl/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.nidos.nl/Nidospijler/De%20organisatie.aspx (geraadpleegd 5 oktober 2012).

		

Lijst met begrippen

169

Regiogemeente
Met de term ‘regiogemeenten’ wordt in dit rapport verwezen naar de gemeenten die een regionale taak
hebben op het gebied van zorg en/of veiligheid, zoals centrumgemeenten voor de vrouwenopvang,
verslavingszorg en/of maatschappelijk opvang; en gemeenten die (in de persoon van de burgemeester)
de korpsbeheerder en de voorzitter van het Regionaal College van de politieregio leveren. Met de invoering van de Nationale Politie per 1 januari 2013, zal de de regionale taak op het gebied van veiligheid
komen te liggen bij de gemeente die de nieuw aan te stellen ‘regioburgemeester’ levert van de nieuwe
regionale politie-eenheid.
Regionaal College
Tot het nieuwe politiebestel in werking treedt per 1 januari 2013, beschikken alle 25 regionale politiekorpsen over een Regionaal College, waarin alle burgemeesters van de politieregio en de hoofdofficier
zitting hebben. De voorzitter van het college is de korpsbeheerder, welke doorgaans geleverd wordt
door gemeente met het hoogste inwoneraantal. In het Regionaal College beslissen de burgemeesters
van een politieregio met de hoofdofficier van justitie over de hoofdlijnen van het regionale veiligheidsbeleid. Het college stelt jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening en het beleidsplan voor het regiokorps vast. De korpsbeheerder is eindverantwoordelijke voor de uitvoering van
het beleidsplan, dient verantwoording af te leggen aan het Regionaal College en kan de korpschef uitnodigen inlichtingen te verstrekken aan het Regionale College. Met de komst van de Nationale Politie
per 1 januari 2013 zullen de Regionale Colleges en de korpsbeheerder echter tot het verleden behoren.
Het beheer van de politie is dan niet langer een decentrale aangelegenheid, maar zal nationaal gevoerd
worden door de korpschef, die daarover verantwoording aflegt aan de minister van Veiligheid en Justitie.
Regionale beheersdriehoek
De regionale beheersdriehoek is een overleg waarin de korpsbeheerder, de hoofdofficier van justitie en
de korpschef van politie zitting hebben. In dit overleg komt het beheer van het regionale politiekorps,
de uitvoering van het beleidsplan en de verwezenlijking van de landelijke doelstellingen aan de orde.
Met de komst van de Nationale Politie per 1 januari 2013 zal dit veranderen. Zo zal de functie van korpsbeheerder komen te vervallen voor de politieregio en zal het beheer van de politie nationaal gevoerd
worden door de korpschef, die daarover verantwoording aflegt aan de minister van Veiligheid en Justitie. Wel zal de nieuw aan te stellen regioburgemeester regelmatig overleg voeren met de hoofdofficier
van justitie en de politiechef van de nieuwe regionale eenheid over de uitvoering van het regionale beleidsplan, waarin de strategische prioriteiten, ambities en de verdeling van de operationele sterkte van
de regionale eenheid uiteengezet zijn.13
Regioscan
Een regioscan is een rapport waarin data en/of indicatoren verzameld worden van bepaalde criminaliteitsvormen in een bepaalde regio.
Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC)
Om de georganiseerde criminaliteit effectief aan te pakken zijn er 10 Regionale Informatie en Expertise
Centra (RIEC’s) en een Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) opgericht. De RIEC’s en en het

13

Zie Actieprogramma Lokale Besturing Politie, 2012.

170

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

LIEC stimuleren en ondersteunen de integrale aanpak door een verbindende rol te spelen als informatiemakelaar en door partners (met name gemeenten) te adviseren over de inzet van bestuurlijke instrumenten (zoals de Wet Bibob) om de georganiseerde criminaliteit aan te pakken.14
Rosa Manus
Rosa Manus is een vrouwenopvang in Leiden die 24 uurs opvang en begeleiding biedt aan vrouwen en
kinderen die slachtoffer zijn van lichamelijk, geestelijk of seksueel geweld binnen een relatie of familie.15
Shop
SHOP, gevestigd in Den Haag, is een regionaal expertisecentrum op het gebied van hulp- en dienstverlening aan prostituees en slachtoffers mensenhandel. Shop beoogt de positie van (ex)prostituees en
slachtoffers mensenhandel te verbeteren door het geven van informatie, advies en praktische en psychosociale hulp.16
SNCU
De SNCU staat voor Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten. De Stichting heeft ten doel het geven
van voorlichting over de inhoud van de cao’s en het bevorderen van en toezien op de naleving ervan.17
Srada
Stichting Srada verzorgt het Migranten Informatiepunt (MIP) in Eindhoven. Het MIP helpt migranten
afkomstig uit landen binnen de EU met vraagstukken die te maken hebben met werk en verblijf in Nederland.18
Stuurgroep
Een stuurgroep is een commissie die strategische (en tactische) beslissingen kan nemen en toeziet op
de voortgang van de uitvoering van beleid, samenwerking en/of van onderzoeken en eventueel kan
bijsturen in het (werk-)proces door prioriteiten te stellen en/of capaciteit toe of af te wijzen.
Taskforce B5
De Taskforce B5 is een samenwerkingsverband van het ministerie van Veiligheid en Justitie, de vijf grootste Brabantse gemeenten (Eindhoven, Breda, Tilburg, Helmond en Den Bosch) de politie (Nationale
Recherche, Bovenregionale Recherche Zuid Nederland en drie Brabantse regiokorpsen), de Arrondissementsparketten Breda en Den Bosch, de Koninklijke Marechaussee en de Belastingdienst, dat tot doel
heeft de georganiseerde criminaliteit in Brabant terug te dringen door de bestuurlijke, fiscale en justitiële aanpak van de georganiseerde misdaad op elkaar af te stemmen

14
15
16
17
18

Zie www.riecnet.nl (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.rosa-manus.nl/index.php?option=com_content&view=article&id=26&Itemid=34 (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.shop-denhaag.nl/nl/over-shop.html (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.sncu.nl/nl/over-ons (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.mip040.nl/ (geraadpleegd 5 oktober 2012)

		

Lijst met begrippen

171

Thema-analyse
Thema-analyses naar mensenhandel zijn onderzoeken die gericht zijn op een bepaald focusprobleem
binnen, of (deel)aspect van, het fenomeen mensenhandel. Het doel is om (meer) inzicht te krijgen in
de aard, omvang en/of gelegenheidstructuur van mensenhandel. Dit inzicht kan bijdragen aan een effectieve aanpak van mensenhandel. Een andere aanduiding voor thema-analyses zijn deelonderzoeken.
Uitsterfbeleid (op prostitutie)
Een uitsterfbeleid op prostitutie houdt in dat aan het bestaande aantal vergunningen een maximum
wordt gesteld en dat alleen vergunninghouders nog een (verlenging van hun) vergunning kunnen krijgen. Hierdoor komen er geen nieuwe vergunninghouders en vergunde seksinrichtingen bij. Het idee
achter dit ‘uitsterfbeleid’ is dat het aantal uitgegeven vergunningen afneemt en het aantal uiteindelijk
gereduceerd wordt tot nul.
Veiligheidshuis
Een Veiligheidshuis is een lokaal of regionaal samenwerkingsverband tussen verschillende veiligheidspartners gericht op een integrale, probleemgerichte aanpak om de objectieve en subjectieve sociale
veiligheid te bevorderen. In een Veiligheidshuis werken verschillende organisaties samen die bij veiligheid en handhaving zijn betrokken en nu letterlijk onder één dak de werkzaamheden verrichten. Hierdoor vindt vrijwel doorlopend informatie-uitwisseling plaats.19
Vergunde prostitutie
(Legale) prostitutie die op grond van lokale regelgeving vergunningplichtig is, zoals bijvoorbeeld een
seksinrichting
VIA
De VIA is de vereniging van experts in de Internationale Arbeidsbemiddeling. VIA leden werven, selecteren, huisvesten, vervoeren en begeleiden arbeids- en kennismigranten en zenden ze uit of detacheren
ze naar Nederlandse opdrachtgevers.20
VWA
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt de gezondheid van dieren en planten, het
dierenwelzijn en de veiligheid van voedsel en consumentenproducten, en handhaaft de natuurwetgeving. De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), Algemene Inspectiedienst (AID) en Plantenziektenkundige
Dienst (PD) zijn per 1 januari 2012 gefuseerd tot Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).21
Zorgcentrum Wittelte
Zorgcentrum Wittelte is een instelling voor 24-uurs opvang, dagbesteding, noodopvang en therapeutische begeleiding in Zuid-West Drenthe.22

19
20
21
22

Zie www.veiligheidshuis.nl/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.via-eu.com/ (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.vwa.nl/organisatie (geraadpleegd 5 oktober 2012).
Zie www.zorgcentrumwittelte.nl/(geraadpleegd 5 oktober 2012).

172

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Zorgketen
De zorgketen is een ketensamenwerking tussen organisaties die zich bezighouden met de hulpverlening, begeleiding, zorg en opvang van slachtoffers mensenhandel.
Zorggroep
De zorggroep bestaat uit vertegenwoordigers op managementniveau van organisaties die zich bezighouden met de hulpverlening en opvang van slachtoffers. Hendriks & Corsèl stellen voor dat deze zorggroep tweemaal per jaar samenkomen om knelpunten in de keten te signaleren en oplossingsrichtingen
aan te dragen. De focus van deze bijeenkomst zou volgens deze auteurs voornamelijk moeten zijn op
het bespreken van de effecten van de ketensamenwerking op de positie van de slachtoffers om de beleidsvorming richting te geven. Zie Hendriks & Corsèl, 2009.
Zorgoverleg
Overleg van de zorgketen op operationeel niveau over specifieke zaken waarin sprake kan zijn van mensenhandel (zie zorgketen).

B1 Lijst met geïnterviewden

Geïnterviewden Arnhem
• Beleidsmedewerker lokaal gezondheidsbeleid, GGD Gelderland Midden, 14 maart 2012.
• Fraudecoördinator & Regiocoördinator prostitutie belastingregio Rivierenland, Belastingdienst,
6 maart 2012.
• Hoofd Openbare Orde en Veiligheid & Hoofd Kabinet Burgemeester, Gemeente Arnhem, 7 maart 2012.
• Ketenmanager, Veiligheidshuis Arnhem, 14 februari 2012.
• Korpsexpert Mensenhandel, Divisie Recherche, politie Gelderland-Midden, 16 januari 2012.
• Manager & Accountmanager Gelderland-Midden, RIEC Oost-Nederland, 7 februari 2012.
• Officier van justitie, portefeuillehouder mensenhandel/mensensmokkel, Arrondissementsparket
Arnhem-Zutphen, 26 januari 2012.
• Sectormanager opvang, Hera/Steunpunt Huiselijk Geweld, 15 februari 2012.
• Sociaal verpleegkundige, afdeling seksuele gezondheid & Verpleegkundige/inspecteur technische
hygiëne zorg, afdeling technische hygiëne zorg & Forensisch arts, afdeling seksuele gezondheid en
forensische geneeskunde, GGD Gelderland Midden, 7 maart 2012.
• Teamleider, directie opsporing, vestiging Arnhem, SIOD (nu: Inspectie SZW), 6 maart 2012
Nadere informatie ingewonnen:
• Teamleider, directie AMF, Arbeidsinspectie (nu: Inspectie SZW), 26 april 2012.

Geïnterviewden Emmen:
• Accountmanager/informatierechercheur, SIOD (nu: Inspectie SZW), 3 mei 2012.
• Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid, Gemeente Emmen, 20 januari 2012.
• Korpsexpert mensenhandel & Teamchef Prostitutie-Mensenhandelteam, politie Drenthe, 16 januari 2012.
• Medewerker met bijzondere opvang in portefeuille, COA, 1 juni 2012.
• Officier van justitie, portefeuillehouder mensenhandel, OM, 16 januari 2012.
• Portefeuillehouder prostitutie & Coördinatrice Drienoord/Groningen op het gebied van prostitutie,
Belastingdienst, 19 januari 2012.
• Projectmanager RIEC Noord, 18 januari 2012.
• Regiomanager, Nidos, 10 april 2012.
• Sectormanager verantwoordelijk voor minderjarige slachtofferopvang, zowel reguliere als beschermde
opvang & Sectormanager verantwoordelijk voor categorale opvang, maatschappelijke opvang, Jade,
17 januari 2012.
• Sociaal-verpleegkundige & Beleidsmedewerker, GGD Drenthe, 19 januari 2012.

174

•
•

Mensenhandel – Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau

Stafmedewerker 1 & Stafmedewerker 2 & Psychologisch verpleegkundige & Directrice, Wittelte,
19 januari 2012.
Teamleider inspectie SZW, team 1 Noord, Arbeidsinspectie (nu: Inspectie SZW), 12 april 2012.

Nader informatie ingewonnen:
• Zorgcoördinatrice, Fier Fryslan, 17 januari 2012.

Geïnterviewden Eindhoven
• Accountmanager thema’s/Projectleider, RIEC Zuid-Oost Brabant, 25 januari 2012.
• Accountmanager/informatierechercheur, afdeling opsporingsdeskundigheid, SIOD (nu: Inspectie
SZW), 22 maart 2012.
• Behandelcoördinator oudere jeugd Eindhoven en de Kempen, De Combinatie Jeugdzorg, 1 mei 2012.
• Beleidsmedewerker, Gemeente Eindhoven & Ketenregisseur relationeel geweld, huiselijk geweld,
eergerelateerd geweld, jeugdprostitutie/loverboys en genitale verminking, Veiligheidshuis regio
Eindhoven, 31 januari 2012.		
• Coördinator Prostitutie Controle Team & Administratief ondersteuner, Prostitutie Controle Team,
politie Brabant Zuid-Oost, 25 januari 2012.
• Korpsexpert mensenhandel & Operationeel chef migratiecriminaliteit vreemdelingenpolitie, politie
Brabant Zuid-Oost, 30 januari 2012.
• Maatschappelijk werker, aandachtsgebied jeugdprostitutie en loverboys, Steunpunt Huiselijk Geweld Eindhoven en de Kempen, 20 februari 2012.
• Manager integrale veiligheid aanpak georganiseerd criminaliteit, Gemeente Eindhoven, 31 januari 2012.
• Officier van justitie, portefeuillehouder mensenhandel, Arrondissementsparket Den Bosch,
5 maart 2012.
• Projectcoördinator jongerenwerk, Humanitas Eindhoven, 20 februari 2012.
• Teamleider backoffice-team Eindhoven, Belastingdienst, 15 maart 2012.
• Teamleider, directie AMF, Arbeidsinspectie (nu: Inspectie SZW), 14 maart 2012.
• Zorgbegeleider vrouwenopvang, Neos, 27 maart 2012.
Nadere informatie ingewonnen bij:
• Teamleider Wodan II, District Zuid, Koninklijke Marechaussee (KMar), 9 juli 2012.

Geïnterviewden Vlaardingen
• Accountmanager Opsporing Den Haag, SIOD (nu: Inspectie SZW), 23 februari 2012.
• Ambulant begeleider & Ambulant begeleider, Stichting Elckerlyc, 25 april 2012.
• Beleidsadviseur / Ketenregisseur Mensenhandel-Huiselijk Geweld, GGD Rotterdam-Rijnmond,
26 maart 2012.
• Beleidsmedewerker & Divisiemanager, Steunpunt Huiselijk Geweld Nieuwe Waterweg Noord,
12 maart 2012.
• Gemeentesecretaris / algemeen directeur, Gemeente Maassluis, 27 februari 2012.
• Ketenregisseur Mensenhandel, RIEC Rotterdam-Rijnmond / Ketenregisseur Mensenhandel,
Directie Veiligheid, Gemeente Rotterdam, 30 januari 2012.
• Korpsexpert mensenhandel & Coördinator handhaving CPM, politie Rotterdam-Rijnmond,
25 januari 2012.

Lijst met geïnterviewden
•
•
•
•
•

175

Manager Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk, Transvisie Rotterdam en de Lucia, 2012.
Officier van justitie, Regioparket Rotterdam, 8 februari 2012.
Projectmedewerker, contactpersoon RIEC Rotterdam-Rijnmond voor prostitutie en mensenhandel
& Contactpersoon RIEC Rotterdam-Rijnmond voor overige uitbuiting, Belastingdienst, 3 mei 2012.
Teamleider arbeidsmarktfraude, Arbeidsinspectie (nu: Inspectie SZW), 28 maart 2012.
Vangnetfunctionaris & Senior medewerker Bouwzaken (tot januari 2012 beleidsmedewerker Toezicht
en Veiligheid), Gemeente Vlaardingen, 22 februari 2012.

Nadere informatie ingewonnen bij:
• Teammanager, Bureau Jeugdzorg Stadsregio Rotterdam, 17 juli 2012.

B2 Aanvullende tabel

Tabel 1: Ingeschreven zaken per Arrondissementsparket (2007-2011)1
2007

2008

2009

2010

2011

Totaal

Top 5

N

%

N

%

N

%

N

%

N

%

N

%

Den Bosch

10

4%

15

7%

8

6%

10

5%

8

3%

51

5%

Breda

4

1%

2

1%

1

1%

10

5%

2

1%

19

2%

Maastricht

10

4%

5

2%

3

2%

7

3%

18

7%

43

4%

Roermond

2

1%

3

1%

5

4%

5

2%

10

4%

25

2%

Arnhem

11

4%

10

5%

8

6%

13

6%

19

7%

61

6%

Zutphen

8

3%

4

2%

6

4%

9

4%

10

4%

37

3%

Zwolle

30

11%

6

3%

8

6%

21

10%

8

3%

73

7%

Almelo

16

6%

12

6%

2

1%

4

2%

3

1%

37

3%

R

4

Den Haag

30

11%

45

21%

30

21%

16

7%

35

14%

156

14%

1

Rotterdam

29

10%

26

12%

19

13%

20

9%

41

16%

135

12%

3

Dordrecht

3

1%

-

-

2

1%

3

1%

7

3%

15

1%

Middelburg

4

1%

-

-

2

1%

5

2%

6

2%

17

2%

Amsterdam

37

13%

26

12%

22

16%

24

11%

40

16%

149

13%

Alkmaar

19

7%

4

2%

3

2%

12

6%

5

2%

43

4%

Haarlem

14

5%

14

7%

6

4%

13

6%

8

3%

55

5%

Utrecht

20

7%

20

9%

4

3%

14

7%

7

3%

65

6%

Leeuwarden

12

4%

10

5%

8

6%

10

5%

10

4%

50

5%

Groningen

22

8%

10

5%

3

2%

16

7%

14

5%

65

6%

Assen

-

-

2

1%

1

1%

3

1%

4

2%

10

1%

Totaal

281 100%

214

100%

141

100% 215 100%

2

5’
5’

255 100% 1.106 100%

Bron: OM-data (peildatum: april 2012)

1

Deze tabel komt uit een nog te publiceren cijfermatige rapportage van de NRM. De verwachting is dat
deze rapportage eind 2012 zal worden aangeboden aan de minister van Justitie.