Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1081

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN VAN DE
MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2022
Vanaf 2030 betalen autobezitters niet meer voor autobezit, maar voor
autogebruik. Dit is afgesproken in het Coalitieakkoord (Bijlage bij
Kamerstuk 35 788, nr. 77). Het kabinet is voornemens om per 1 januari
2030 de huidige motorrijtuigenbelasting (mrb) te hervormen.
Automobilisten betalen in het nieuwe systeem voor het daadwerkelijk
gebruik van de weg en dus het aantal gereden kilometers. Ze betalen geen
vast bedrag meer voor het bezit van een auto. Met de huidige motorrijtuigenbelasting wordt per auto een vast bedrag per jaar betaald. Een
automobilist die weinig kilometers rijdt betaalt nu net zoveel motorrijtuigenbelasting als een automobilist die veel kilometers rijdt. Door het
huidige systeem om te vormen van een belasting op bezit naar een
belasting op gebruik, worden de lasten van automobiliteit evenwichtiger
en rechtvaardiger verdeeld. Automobilisten die weinig rijden, gaan dan
minder betalen. Zij belasten het wegennet en de omgeving immers
minder dan automobilisten die meer kilometers maken. Dit systeem van
betalen naar gebruik levert bovendien een belangrijke bijdrage aan de
twee doelstellingen die in het Coalitieakkoord zijn opgenomen: het op peil
houden van de belastingkomsten in het autodomein en CO2-reductie in de
mobiliteit.
Automobilisten kiezen steeds vaker voor een elektrische auto of
bestelauto. En dat is goed, want alleen als we fors minder auto’s hebben
die op fossiele brandstoffen rijden, kunnen we het klimaat verbeteren. Het
kabinet streeft er daarom naar dat in 2030 alle nieuw verkochte auto’s
emissieloos zijn. Maar met een groeiend aantal elektrische voertuigen
zullen de overheidsinkomsten uit accijnzen en de BPM in het huidige
systeem op termijn teruglopen. Dit noemen we grondslagerosie. Met het
invoeren van een systeem van betalen naar gebruik zorgen we dat alle
automobilisten, waaronder ook de elektrische rijders, een evenwichtige
bijdrage leveren. Zo blijven de overheidsinkomsten op peil zodat ook in de
toekomst daarmee publieke voorzieningen kunnen worden betaald, zoals

kst-32813-1081
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

1

zorg, onderwijs én (het onderhoud van) de wegen. Daarnaast worden
automobilisten met de invoering van betalen naar gebruik gestimuleerd
om bewuster hun auto te gebruiken. Dat is nodig, want de mobiliteitssector dient een forse bijdrage te leveren aan het terugdringen van de
CO2-uitstoot. Ook wordt verwacht dat een systeem van betalen naar
gebruik een positief effect heeft op vermindering van filevorming op de
weg en een verbetering van de luchtkwaliteit. Zo leveren alle automobilisten een rechtvaardige bijdrage, stimuleren we bewuster autogebruik en
zorgen we ervoor dat we ook in de toekomst belangrijke publieke
voorzieningen kunnen blijven betalen.
Het principe van betalen naar gebruik voor automobiliteit is niet nieuw.
Het is al decennia onderdeel van het publieke en politieke debat. Dit
kabinet wil met de invoering van betalen naar gebruik een evenwichtig en
toekomstbestendig stelsel van autobelastingen invoeren. Daarmee zal
sprake zijn van een stelsel waarin de automobilist naar gebruik betaalt,
waarmee een bijdrage geleverd wordt aan de klimaatopgave en waarin de
overheidsinkomsten geborgd blijven. Het kabinet wil daarbij zoveel
mogelijk lering trekken uit eerdere, vergelijkbare trajecten en tegemoetkomen aan de zorgen die leven ten aanzien van complexiteit, privacy,
betaalbaarheid en gebruiksvriendelijkheid. Dat heeft geleid tot een aantal
keuzes, die in het vervolg van deze brief nader worden toegelicht.
In het tweede deel van de brief schetsen we welke keuzes in de uitwerking
nog openstaan en momenteel nader worden onderzocht. Tot slot gaan we
in op de planning en mijlpalen voor de komende periode en de wijze
waarop we uw Kamer hierin zullen betrekken.1 Deze brief sturen wij uw
Kamer mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.
Betalen naar gebruik door hervorming van de bestaande motorrijtuigenbelasting (mrb)
Het kabinet is van plan het systeem van betalen naar gebruik per 2030 in
te voeren door het kilometerafhankelijk maken van het tarief van de
huidige mrb voor alle personen- en bestelauto’s, zonder differentiatie naar
tijd en plaats in het kilometertarief. De daling van de opbrengst van de
autobelastingen door de toename van het aantal emissievrije auto’s zal
worden opgevangen via het kilometertarief. Het stelsel van de autobelastingen wordt hiermee toekomstbestendig gemaakt en werkt volgens het
principe «de gebruiker betaalt».
Deze hervorming van de mrb voor personen- en bestelauto’s is daarnaast
een effectieve manier om, naast het opvangen van de afname van de
opbrengsten van de autobelastingen, een significante extra CO2-reductie
te realiseren2. Ook leidt deze hervorming van de mrb, door een daling van
het aantal voertuigkilometers, waarschijnlijk tot een afname van de
congestie en het aantal verkeersongevallen, tot een verbetering van de
luchtkwaliteit en tot afname van stikstofuitstoot en geluidsoverlast. De
precieze omvang van deze beleidseffecten worden verder onderzocht. Het
kabinet gaat daarnaast in kaart brengen hoe de hervorming van de mrb
uitpakt voor de belastingdruk van verschillende groepen huishoudens.
Houders van personen- en bestelauto’s die in Nederland zijn ingezeten
gaan, door deze hervorming betalen over het aantal kilometers dat zij in

1

Met deze brief wordt tevens voldaan aan de toezegging van de Minister van IenW tijdens het
hoofdlijnendebat Infrastructuur en Waterstaat op 16 februari 2022 (Kamerstuk 35 925 XII, nr. 79)
om uw Kamer voor de zomer op hoofdlijnen over betalen naar gebruik te informeren.
2
Zie ook het eindrapport «Effecten varianten betalen naar gebruik», Kamerstuk 32 813, nr. 616

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

2

een jaar in hun auto gereden hebben. Waar en wanneer zij deze
kilometers rijden is, net als bij de huidige mrb niet van belang.
Keuze voor eenvoud en privacy
Met de keuze van het kabinet om betalen naar gebruik in te voeren met
een vlak kilometertarief in de bestaande motorrijtuigenbelasting kiest het
kabinet voor eenvoud. Voor het heffen van de belasting hoeft alleen te
worden geregistreerd hoeveel kilometers een auto jaarlijks rijdt. Waar en
wanneer deze kilometers zijn gereden, maakt voor de belastingheffing niet
uit. Dit biedt betere waarborgen voor privacy, omdat de overheid niet
hoeft te weten waar en wanneer deze kilometers zijn gereden. Automobilisten betalen daardoor ook belasting over kilometers die ze in het
buitenland rijden. Voertuigen die niet in het bezit zijn van in Nederland
ingezeten automobilisten, hoeven – net als nu – geen mrb te betalen. Door
aan te sluiten bij de huidige mrb kan zoveel mogelijk gebruik worden
gemaakt van de bestaande publieke uitvoeringsstructuur van deze
belasting.
Voor het behalen van de doelstellingen van deze hervorming is een
differentiatie naar tijd en plaats in het kilometertarief niet nodig. Hiervoor
zou een ander en complexer systeem nodig zijn met minder goede
waarborgen voor de privacy van de automobilist.
Budgettair kader
Het kabinet hanteert voor de belastingopbrengsten die het met de
hervorming van de mrb wil realiseren een aantal uitgangspunten.
Ten eerste zullen via het kilometertarief de jaarlijkse uitvoeringskosten
vanaf invoering in 2030 worden gedekt. De invoeringskosten tot 2030
worden niet uit het kilometertarief gedekt. Hiervoor heeft het kabinet op
basis van de huidige inschattingen een reservering opgenomen van € 195
miljoen voor 2024 tot en met 2030 en voor 2022 en 2023 € 5 miljoen
toegevoegd aan de begroting van het Ministerie van Financiën.
Ten tweede is het uitgangspunt dat in ieder geval de gederfde tolinkomsten van de nu bestaande en in nabije toekomst voorziene tolwegen
vanaf de invoering van betalen naar gebruik in 2030 uit het kilometertarief
worden gedekt.
Tot slot zal het systeem van betalen naar gebruik verder budgetneutraal
worden ingevoerd, waarbij de grondslagerosie in de autobelastingen
(mrb, bpm, brandstofaccijnzen, bijtelling en energiebelasting voor het
opladen van elektrische auto’s) door groei van het aandeel emissievrije
personen- en bestelauto’s in het wagenpark, wordt opgevangen in het
tarief per kilometer vanaf het jaar van invoering. Het belastingniveau dat
wordt aangehouden als referentie voor het opvangen van de grondslagerosie is het voor EV-stimulering gecorrigeerde belastingniveau in 2025,
het jaar waarin de EV-stimulering van het Klimaatakkoord grotendeels
afloopt.
Relatie met de brandstofaccijns en bpm
Fossiele motorbrandstoffen (zoals diesel, benzine en LPG) zijn belast met
brandstofaccijns. De brandstofaccijns vormt een belangrijke prikkel om
het brandstofverbruik te verminderen en blijft daarom ook na invoering
van de kilometerbelasting bestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

3

Daarnaast is de aankoop van nieuwe personenauto’s belast via een op
CO2-uitstoot gebaseerde aanschafbelasting (bpm). Dit is een effectief
instrument om consumenten te prikkelen tot de aankoop van
CO2-zuinigere of een emissievrije auto. De bpm levert daardoor een
belangrijke bijdrage aan de ambitie van het kabinet dat in 2030 alle nieuw
verkochte personenauto’s emissievrij zijn. Zolang nieuwe personenauto’s
met een fossiele verbrandingsmotor verkocht mogen worden, zal de bpm
deze functie behouden. Daarnaast levert de bpm via de dieseltoeslag een
bijdrage aan de verbetering van luchtkwaliteit.
Huidige bijzondere regelingen binnen de motorrijtuigenbelasting
Bij de verdere uitwerking hanteert het kabinet het uitgangspunt dat
vrijstellingen en verlaagde tarieven in de huidige mrb ook onder de
kilometerafhankelijke mrb blijven bestaan. Uitzonderingen die samenhangen met beperkt gebruik van de weg, komen in principe wel te
vervallen. Dit laat onverlet dat het kabinet richting 2030 ook los van de
hervorming van de mrb kan besluiten om bepaalde bijzondere regelingen
in de mrb af te schaffen of aan te passen mocht daar aanleiding toe zijn.
Binnenkort ontvangt uw Kamer de evaluatie van de huidige vrijstellingen
autobelastingen.
De motorrijtuigenbelasting voor andere belastingplichtigen
Voor de andere belastingplichtigen onder de huidige motorrijtuigenbelasting blijft de belasting in de huidige vorm bestaan. Voor motorfietsen
blijft de motorrijtuigenbelasting bijvoorbeeld gebaseerd op bezit en dus
een vast bedrag per jaar. Het belasten naar gebruik van motorfietsen zou
nauwelijks bijdragen aan de twee hoofddoelen van de hervorming van de
mrb, terwijl deze hervorming hierdoor wel complexer wordt. Het kabinet
zal de mogelijke impact op het motorgebruik en de verkeersveiligheid
monitoren zodat indien nodig motoren in een latere fase alsnog onder het
systeem van betalen naar gebruik gebracht kunnen worden.
Openstaande keuzes en uitzoekpunten
Er zijn bij de verdere uitwerking nog diverse keuzes te maken en punten
die verder uitgewerkt moeten worden. Een aantal wordt hieronder kort
benoemd.
a. Provinciale opcenten
Houders van personenauto’s betalen in de mrb een rijksdeel en provinciale opcenten. De opcenten zijn een provinciale belasting die wordt
opgelegd aan de in de provincie wonende of gevestigde houders van
personenauto’s en motorfietsen. De provinciale opcenten zijn momenteel
juridisch en in de uitvoering verweven met de mrb. De opcenten kunnen
uitvoeringstechnisch gezien ook onder de hervormde mrb blijven bestaan.
Het kabinet is momenteel in overleg met de provincies over de vraag of
en, zo ja, in welke vorm de opcenten onderdeel gaan uitmaken van de
hervorming van de mrb. Hierbij wordt ook de bredere herziening van de
financiering en het belastinggebied van de medeoverheden betrokken.
b. Differentiatie naar gewicht, brandstofsoort en milieukenmerken
In de uitwerking van het kilometerafhankelijk maken van de mrb wordt
onderzocht of de huidige differentiatie naar gewicht, brandstofsoort en
milieukenmerken in de tarieven van de mrb behouden worden. Het
kabinet werkt momenteel meerdere varianten uit en zal onderzoeken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

4

welke tarieven nodig zijn om de gestelde doelen (de opbrengsten van de
autobelastingen op het niveau van 2025 houden en 2,5 Mton CO2-reductie
in 2030) te behalen en welke beleidseffecten daarbij optreden. Daarbij
moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeerseffecten en de effecten op
luchtkwaliteit en het effect van betalen naar gebruik op de autokosten in
verschillende regio’s. Ook verschillende opties voor de opcenten worden
in deze varianten uitgewerkt.
c. Registratie van gereden kilometers
Een cruciaal onderdeel is de registratie van het aantal gereden kilometers.
Sinds 1 januari 2014 ligt de centrale registratie van tellerstanden van
auto’s als wettelijke taak bij de RDW. Dit is als onderdeel van het Kentekenregister en tegelijk de Basisregistratie Voertuigen. Er gelden diverse
verplichte registratiemomenten. Bijvoorbeeld tijdens de APK. Om de mrb
voortaan te baseren op gereden kilometers is een, voor het doel van
belastingheffing, betrouwbare registratie van het aantal gereden
kilometers essentieel. De huidige tellerstandregistratie biedt hiervoor
onvoldoende waarborgen. Onder andere omdat voor nieuwe auto’s in de
eerste paar jaar geen of weinig (verplichte) registratiemomenten bepaald
zijn. Daarnaast neemt het frauderisico toe wanneer de huidige tellerstandregistratie wordt gebruikt voor het heffen van belasting. In het onderzoek
wordt gekeken naar welke aanpassingen aan de huidige tellerstandregistratie mogelijk en nodig zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan
een verplichte periodieke opname van de kilometerstand, het gebruik
maken van data van autofabrikanten of het inbouwen van boordapparatuur om de tellerstand beveiligd op te slaan of te registreren. De
verschillende opties die in beeld komen, worden getoetst op betrouwbaarheid en fraudegevoeligheid, uitvoerbaarheid, privacy bestendigheid,
gebruiksvriendelijkheid en kosteneffectiviteit. Als randvoorwaarde stelt
het kabinet dat het te kiezen registratiesysteem uiterlijk in 2030 operationeel moet kunnen zijn.
d. Betrokken uitvoeringsorganisaties
In het systeem van betalen naar gebruik blijft de Belastingdienst verantwoordelijk voor het heffen en innen van de belasting en de RDW blijft
vanuit haar wettelijke taak ten aanzien van het kentekenregister verantwoordelijk voor het dagelijks aanleveren van de vaste voertuiggegevens
aan de Belastingdienst (zoals eigenaar/houder, gewicht, brandstof,
voertuigcategorie, milieu classificatie). In samenhang met de keuze voor
de registratiewijze bekijkt het kabinet, welke organisatie het aantal
gereden kilometers kan registreren en doorgeven aan de Belastingdienst.
e. Tolwegen
In het Coalitieakkoord is afgesproken dat gelijktijdig met de hervorming
van de mrb de dan nog bestaande toltrajecten komen te vervallen.
Momenteel wordt tijdelijke tolheffing voorbereid op twee nog te realiseren trajecten: de Blankenburgverbinding en de VIA15. Het kabinet
brengt momenteel de gevolgen van het vervallen van tol op deze trajecten
op onder andere de verkeersstromen, stikstofuitstoot en tolorganisatie in
kaart. Indien meerkosten ontstaan voor de projecten, wordt hier een een
oplossing voor gezocht. Ook in de Westerscheldetunnel en in de Kiltunnel,
beiden in beheer van medeoverheden, wordt op dit moment tol geheven.
Het tolvrij maken van de Westerscheldetunnel is, mede op verzoek van uw
Kamer, al langer onderwerp van gesprek. Naar aanleiding van de afspraak
in het Coalitieakkoord, gaat het kabinet met deze medeoverheden in
gesprek over de gevolgen van het afschaffen van tolheffing op deze
trajecten in 2030.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

5

Planning komende periode
Conform het Coalitieakkoord is het kabinet van plan om deze kabinetsperiode de benodigde wetgeving vast te stellen en andere voorbereidingen
te treffen, die nodig zijn om per 2030 een kilometerafhankelijke mrb voor
personen- en bestelauto’s te kunnen invoeren. Het kabinet zal uw Kamer
in het najaar informeren over de uitkomsten van de verschillende studies
en de mogelijke maatregelen om te komen tot een betrouwbare registratie
van het aantal gereden kilometers. Dan zal het kabinet uw Kamer ook
informeren of vervolgonderzoeken nodig zijn. Uw Kamer wordt
vervolgens in het voorjaar van 2023 geïnformeerd over de resultaten van
deze vervolgonderzoeken en de aanvullende ontwerpkeuzes die het
kabinet naar aanleiding hiervan voorstelt. Het kabinet beoogt uiterlijk
medio 2023 een internetconsultatie te starten van de conceptwetgeving.
Spoedig daarna zal het kabinet een wetsvoorstel bij uw Kamer indienen.
Dit tijdspad is ambitieus en kent onzekerheden. Verschillende uitzoekvragen zijn deels van elkaar afhankelijk en worden nu omwille van de
doorlooptijd gelijktijdig uitgewerkt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de
vormgeving van de uitvoeringsprocessen, die in sterke mate worden
bepaald door de technische keuze voor de kilometerregistratie.
De beoogde snelheid van het proces en de impact voor iedereen betekent
dat ook het nauw betrekken van burgers, maatschappelijke organisaties,
medeoverheden en bedrijven vanaf het begin bijzondere aandacht
verdient. Op 14 juni jl. heeft een eerste gedachtewisseling plaatsgevonden
tussen de Minister van IenW, de Staatssecretaris van Financiën en de
staatsecretaris van IenW met belanghebbenden. Het kabinet zal de
aandachtspunten die deze partijen hebben ingebracht betrekken in het
vervolgproces. Het betrekken van automobilisten in de uitwerking van
betalen naar gebruik wordt nog nader vorm gegeven. Het kabinet
waardeert de constructieve dialoog en blijft in nauw gesprek met
belanghebbenden.
Tot slot
De overstap van betalen naar bezit naar een systeem van betalen naar
gebruik maakt de autobelastingen rechtvaardiger. De automobilist betaalt
voortaan voor het aantal gereden kilometers. De hervorming maakt het
stelsel van de autobelastingen gereed voor een toekomst waarin het
wagenpark in toenemende mate emissievrij zal zijn. Tegelijkertijd zorgt
deze hervorming voor een noodzakelijke en significante additionele
CO2-reductie in de mobiliteitssector. Het kabinet kiest daarbij voor het
meest eenvoudige systeem om betalen naar gebruik in te voeren met de
beste waarborgen voor de privacy van de automobilist. Invoering per
2030 is ambitieus, maar door deze eenvoud wel haalbaar. Het kabinet gaat
voortvarend verder aan de slag met de uitwerking en zal uw Kamer
vanzelfsprekend tussentijds informeren over de vervolgstappen,
voortgang en de nog te maken beleidskeuzes.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

6

BIJLAGE 1

LIJST MET GENODIGDEN VOOR DE STAKEHOLDERBIJEENKOMST
«BETALEN NAAR GEBRUIK» (DINSDAG 14 JUNI JL.)
ANWB
BOVAG
CNV
FNV
Formule E-team
IPO
N&M
NVDE
ONL
RAI
TLN
VER
Vervoersregio Amsterdam
VNA
VNG
VNO – MKB-NL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1081

7