VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking (XVII)
Rapport bij het Jaarverslag 2020

2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking. Onze overige publicaties in het kader van het
verantwoordingsonderzoek 2020 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2020.
Hierin nemen wij de goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie
een overkoepelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

2.2

Schommelingen BHOS-budget uitgelegd | 8

2.1

BHOS in cijfers | 6

2.2.1 Bni, OESO-norm en ODA-uitgaven | 9
2.2.2 Schommelingen in BHOS-budget opgevangen op artikel 5.4 | 9

3.

Financiële informatie | 12

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 14

4.

Bedrijfsvoering | 16

3.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 13

4.1

Oordeel over de bedrijfsvoering | 16

4.2

Opgeloste onvolkomenheden | 17

4.3

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 18

5.

Corona-activiteiten | 19

5.2

Coronamiddelen deels te herleiden naar specifieke landen | 21

5.3

Corona-activiteiten betaald uit eigen begroting en uit algemene middelen | 23

6.

Beleidsresultaten | 26

7.

Reactie minister | 27

5.1

6.1

Middelen voor corona-activiteiten vooral naar multilaterale organisaties | 20

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 26

Bijlagen | 29

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden BHOS 2020 | 29
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 32
Bijlage 3 Literatuur | 36
Bijlage 4 Eindnoten | 37

1. Onze conclusies
In 2020 hebben wij onderzoek gedaan naar de zogenoemde corona-activiteiten van de minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS). De minister is deze activiteiten
gestart om bij te dragen aan het bestrijden van het coronavirus en de gevolgen van de coronacrisis
in ontwikkelingslanden te verkleinen.

Goede registratie corona-activiteiten

Extra corona-activiteiten

en de daarmee gemoeide publieke middelen
hierdoor beter navolgbaar.

samenwerking te verhogen. Voor de minister
blijft de wens tot vermindering van fragmentatie
komende jaren staan.

De minister voor BHOS houdt apart bij hoeveel
middelen er worden besteed aan coronaactiviteiten. Daarmee is zij één van de weinige
bewindspersonen die de geldstroom voor
corona-activiteiten apart heeft bijgehouden.
Dankzij deze registratie konden wij de coronaactiviteiten makkelijk vinden en volgen. Ook
voor het parlement zijn de corona-activiteiten

De corona-activiteiten die de minister voor
BHOS in 2020 heeft gestart leiden (tijdelijk)
tot extra activiteiten. Dat is naar ons oordeel
begrijpelijk in een crisissituatie. Tegelijk werkt
de minister aan een programma om de fragmentatie – veel activiteiten op veel thema’s
en subthema’s – te verminderen. Dit is nodig
om de impact en effectiviteit van ontwikkelings-

Uit ons onderzoek blijkt dat de minister € 258,4
miljoen heeft uitgegeven aan 56 coronaactiviteiten in 2020. De meeste activiteiten
worden uitgevoerd door multilaterale organisaties. Deze organisaties zetten de middelen
wereldwijd in. Daardoor zijn niet alle middelen
naar een specifiek land te volgen. We zien op
basis van ons onderzoek dat 28% van het geld
naar 45 landen is gegaan.

Op onze website (www.rekenkamer.nl/
coronarekening) houden we een dashboard
Coronarekening bij met de financiële gegevens
over de steunmaatregelen die het kabinet heeft
ingezet om de gevolgen van de coronacrisis
te ondervangen.

Schommelingen BHOS-budget

Het BHOS-budget is gekoppeld aan het bruto
nationaal inkomen (bni). Dat betekent dat het
budget een paar keer per jaar wordt gewijzigd.
Deze schommelingen in het budget worden
opgevangen op begrotingsartikel 5.4 van BHOS,
ook wel het verdeelartikel 5.4 genoemd. Dit
artikel vormt een buffer voor de schommelingen.
In hoofdstuk 2 leggen we de werking van dit
artikel verder uit.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van BHOS
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van BHOS voldoet op totaalniveau aan de daaraan te
stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering
van de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten.

Op totaalniveau
Onvolkomenheden
bij BHOS
Opgeloste onvolkomenheden
Rechtmatigheid van de
1.

2017 2018 2019 2020

verplichtingen
Uitvoering interne beheersmaatregelen
overdrachtsuitgaven
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten

Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

de verplichtingen
Opgelost: van
de maatregelen
die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Betrouwbaarheid en ordelijkheid in het oplossen van de onvolkomenheid
Ernstige onvolkomenheid
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Verder in het rapport
Rechtmatigheid van de
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
afgerekende voorschotten
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering

Tolerantiegrens

• Hoofdstuk 5 Corona-activiteiten

Op artikelniveau

• Hoofdstuk 6 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk
7 Reactie
minister
Artikel
5: fouten
en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten van € 12,2 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister voor BHOS is verantwoordelijk voor buitenlandse handel, ontwikkelingssamenwerking en het internationale milieu- en klimaatbeleid. In de beleidsnota
Investeren in perspectief (18 mei 2018) noemt de minister voor BHOS de volgende
4 nauw verbonden hoofddoelen van haar beleid:
• voorkomen van conflict en instabiliteit;
• verminderen van armoede en maatschappelijke ongelijkheid;
• bevorderen van duurzame inclusieve groei en klimaatactie wereldwijd;
• versterken van het internationaal verdienvermogen van Nederland.
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de ontwikkelingen in de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van de minister voor BHOS (§ 2.1). In de daaropvolgende
paragraaf beschrijven we het budget voor Official Development Assistance (ODA)
(§ 2.2).

2.1 BHOS in cijfers
De minister voor BHOS heeft in 2020 € 3.186 miljoen uitgegeven. Dit is 1,1% van
de totale rijksuitgaven over 2020. Daarnaast is zij verplichtingen aangegaan voor
€ 4.750 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 109 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

6

Algemene Rekenkamer

Tabel 1 Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) in cijfers in
miljoenen €
2018

2019

2020

Verplichtingen

2.727

4.044

4.750

Uitgaven

3.071

3.047

3.186

85

59

109

Ontvangsten

Er zijn 2 beleidsartikelen met ontvangsten: artikel 1 Duurzame economische ontwik­
keling, handel en investeringen en artikel 5 Multilaterale samenwerking en overige
inzet. Op artikel 1 zijn de ontvangsten onder meer gestegen door hogere ontvangsten
uit het Dutch Good Growth Fund (DGGF). Op artikel 5 is de stijging vooral het gevolg
van een gunstige koersontwikkeling.
Figuur 1 Uitgaven minister voor BHOS in 2020

Grootste deel van uitgaven van de minister voor BHOS gaat naar
(inter)nationale organisaties en naar subsidies
Bijdragen aan (inter)nationale organisaties
Subsidies
Opdrachten
Bijdragen aan agentschappen
Leningen
Overige uitgaven
0

500

1.000

1.500

2.000

Uitgaven x € miljoen

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
De uitgaven van de minister voor BHOS zijn hoofdzakelijk subsidies aan ontwik­
kelingsorganisaties en bijdragen aan internationale organisaties, zoals de Verenigde
Naties of de Wereldbank. Dit betekent dat de minister voor het realiseren van haar
beleidsdoelen sterk afhankelijk is van externe partners.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

7

Algemene Rekenkamer

Bij de subsidies is de minister zelf verantwoordelijk voor de rechtmatige en doel­
matige besteding van het geld. Maar bij de bijdragen aan internationale organisaties
moet de minister toezicht houden op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de
uitgaven.
Op onze website (www.rekenkamer.nl/coronarekening) houden we een dashboard
Coronarekening bij met de financiële gegevens over de steunmaatregelen die het
kabinet heeft ingezet om de gevolgen van de coronacrisis te ondervangen. Figuur 2
laat zien dat 4% van de uitgaven in 2020 door de minister voor BHOS coronagerelateerd
zijn. In hoofdstuk 5 gaan we hier verder op in. Onderstaand figuur laat het steunpakket
zien dat gefinancierd is uit de algemene middelen. Corona-activiteiten die de minister
voor BHOS uit haar eigen begroting heeft gefinancierd zitten hier niet bij.
Figuur 2 Coronagerelateerde uitgaven door de minister voor BHOS in 2020

Van de uitgaven van de minister voor BHOS was € 139 miljoen (4%)
gerelateerd aan de coronacrisis

4%

Reguliere uitgaven
Uitgaven gerelateerd aan de coronacrisis

96%

2.2 Schommelingen BHOS-budget uitgelegd
Het budget voor ontwikkelingssamenwerking op de BHOS-begroting is via een
percentage gekoppeld aan het bruto nationaal inkomen (bni). Op diverse tijdstippen
in het jaar raamt het Centraal Planbureau (CPB) het bni.1 Dat betekent dat het budget
van BHOS schommelt, het wijzigt een paar keer per jaar en kan zowel kleiner als
groter worden. Dat is lastig voor de lopende projecten van BHOS. Waarom schommelt
het budget eigenlijk en hoe lost de minister voor BHOS dit op?

Verantwoordingsonderzoek BHOS

8

Algemene Rekenkamer

2.2.1 Bni, OESO-norm en ODA-uitgaven

Het budget van de minister voor BHOS is gebaseerd op het bni van Nederland.
Dat bni wordt 4 keer per jaar geraamd door het CPB, op basis van economische
ontwikkelingen in Nederland (en de wereld). Economische ontwikkelingen veranderen,
daarmee wijzigt het geraamde bni, en dat heeft gevolgen voor de omvang van het
BHOS-budget. Maar waarom is het BHOS-budget gebaseerd op het bni? De rijke
landen hebben in 1970 afgesproken 0,7 % van hun bruto nationaal product (bnp) te
besteden aan Official Development Assistance (ODA). Dit percentage staat bekend
als de OESO-norm. OESO staat voor Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling. Nederland heeft de term ‘bnp’ in 2015 vervangen door de term ‘bni’.
ODA-uitgaven moeten voldoen aan de internationale criteria van de OESO om te
worden beschouwd als Official Development Assistance. De ‘officiële Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking’ bestaat uit de bijdragen van de overheid aan ontwik­
kelingslanden voor economische ontwikkeling en armoedebestrijding. Die bijdragen
komen vooral ten laste van de BHOS begroting (>60%). Daarnaast komen relatief
grote ODA-uitgaven ten laste van het Ministerie van Financiën (bijvoorbeeld de
bijdrage aan de Wereldbank), het Ministerie van Buitenlandse Zaken (de apparaatskosten en de toerekening aan de EU-begroting voor internationale samenwerking2)
en worden ook de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers toegerekend
aan ODA-uitgaven.
Sinds het kabinet-Rutte II neemt Nederland 0,7% van het bni, minus € 1,4 miljard als
uitgangspunt voor de berekening van het ODA-budget, het ODA-plafond. In 2019
kwam het ODA-percentage voor Nederland uit op 0,59%. Ook in 2020 is het ODApercentage voor Nederland 0,59%. Het kabinet streeft naar een budget voor ODA
van 0,7% van het bni in 2030.3

2.2.2 Schommelingen in BHOS-budget opgevangen op artikel 5.4
De stijging of daling van het ODA-plafond wordt verwerkt op artikel 5.4 van de BHOSbegroting en heeft zodoende een direct effect op de BHOS-begroting. Ook de even­
tuele toename of afname van ODA-uitgaven op andere begrotingen hebben een direct
effect op de BHOS-begroting en worden ook via het artikel 5.4 verwerkt. Dit is zo
afgesproken omdat de minister voor BHOS coördinerend minister voor ODA is, en
omdat haar begroting het grootste deel van de ODA-uitgaven omvat. Een tussentijdse
stijging van de toegerekende uitgaven voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers,
zal leiden tot een daling op het artikel 5.4. Artikel 5.4 vormt zodoende een buffer die
de fluctuaties opvangt. Dit betreft dus zowel aanpassingen van het ODA-plafond
(vanwege bni-fluctuaties) als fluctuaties binnen het plafond.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

9

Algemene Rekenkamer

Een andere reden voor het gebruik van artikel 5.4 is de overprogrammering.
De minister voor BHOS overprogrammeert de laatste jaren ongeveer € 150 miljoen
per jaar. Dat wil zeggen: de minister verstrekt meer budget aan de programmalijnen,
waardoor die meer activiteiten kunnen uitvoeren dan waar BHOS budget voor heeft
gekregen. Dit doet de minister om onderuitputting van de BHOS-begroting te voor­
komen. De ervaring leert namelijk dat projecten en programma’s vertraging oplopen,
waardoor de uitgaven pas later plaatsvinden of sommige geplande projecten niet
doorgaan (door natuurcrises of oorlogen bijvoorbeeld). Dit zorgt ervoor dat artikel
5.4 soms een negatieve waarde heeft in de eerste suppletoire begroting.
Er zijn dus 3 redenen waarvoor de minister voor BHOS artikel 5.4 gebruikt, namelijk;
• schommelingen in het geraamde bni;
• mutaties op overige ODA-uitgaven (met name eerstejaarsopvang asielzoekers);
• overprogrammering.
Als deze schommelingen zorgen voor een positief bedrag op artikel 5.4, dan verstrekt
de minister voor BHOS meer budget aan de programmalijnen die daarmee extra
activiteiten kunnen uitvoeren. Als deze schommelingen zorgen voor een negatief
bedrag op artikel 5.4, dan moet de minister voor BHOS bezuinigen op de lopende
programma’s, want zij moet ervoor zorgen dat artikel 5.4 aan het eind van een jaar,
in begrotingstermen bij de Slotwet, nagenoeg nul is.
We hebben in figuur 3 de werking van artikel 5.4 schematisch weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

10

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Grafische weergave van de 3 oorzaken voor schommelingen in het
BHOS-budget

3 oorzaken voor schommelingen in het BHOS-budget
Dit is een schematische weergave. De verhoudingen weerspiegelen niet de financiële omvang.

ODA-budget
Gebaseerd op 0,7% van het bni
(bruto nationaal inkomen) minus € 1,4 miljard*

1

BHOS-budget
BHOS voert
projecten uit
waar ze budget
voor heeft.

E

2

Artikel 5.4
Artikel 5.4 is het
verdeelartikel
waarmee BHOS de
schommelingen in
het budget opvangt.

Ook voert BHOS
extra projecten uit
vanwege verwachte
vertragingen, dit heet
overprogrammering.

Overige ODAuitgaven en
toerekeningen
Bijvoorbeeld de kosten
eerstejaarsopvang
asielzoekers.

3

1

Stijging of daling van het ODA-plafond door schommelingen in het bni.

2

Stijgende of dalende overige ODA-uitgaven en toerekeningen die niet door BHOS gemaakt worden.
Bijvoorbeeld de toerekening van de kosten van de eerstejaarsopvang asielzoekers.

3

Extra projecten die BHOS uitvoert omdat ze anticipeert op lopende projecten die vertragen of niet
doorgaan.

E

Effect: Het effect is dat de lopende projecten zo min mogelijk worden geraakt. Uiteindelijk leidt meer
budget wel tot het uitvoeren van meer projecten en minder budget tot bezuinigingen.
*Kabinet Rutte II heeft besloten om € 1,4 miljard te korten op het ODA budget

Verantwoordingsonderzoek BHOS

11

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de minister voor BHOS.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs). We
houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk (ADR) als
intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt de Algemene
Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van de werkzaam­
heden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van de coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van
de ADR in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar, hebben wij
een voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van
de financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau en
in § 3.2 op artikelniveau. In onderstaande figuur zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

12

Algemene Rekenkamer

Figuur 4 Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van BHOS
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van BHOS voldoet op totaalniveau aan de daaraan te
stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering
van de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de
afgerekende voorschotten
Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Artikel 5: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten van € 12,2 miljoen.

Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

13

Algemene Rekenkamer

De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van BHOS:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van fouten en onzeker­heden
die de tolerantiegrens van de afgerekende voorschotten overschrijden;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van BHOS (begrotingshoofdstuk XVII) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid
van de afgerekende voorschotten is overschreden. De overschrijding is voornamelijk
veroorzaakt doordat voorschotten voor subsidies en bijdragen zijn afgeboekt terwijl
niet aan de voorwaarden was voldaan om tot vaststelling over te kunnen gaan. De
tolerantiegrens wordt overschreden door de statistisch berekende maximale fout
en onzekerheid. De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 11,4 miljoen en de meest
waarschijnlijke onzekerheid € 22,5 miljoen. Deze meest waarschijnlijke fout en
onzekerheid overschrijden de tolerantie niet.
Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2020 van BHOS is opgenomen omvat € 59,7 miljoen aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 4.
Het bedrag aan uitgaven omvat € 51,8 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 1, 2 en 4. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de
daarmee samenhangende slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over
de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

14

Algemene Rekenkamer

De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van BHOS:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 5. In dit artikel
hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid
van de verantwoording van uitgaven en ontvangsten, die de artikelgrens
overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 5 Multilaterale
samenwerking en overige inzet
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten is overschreden. De overschrijding is veroorzaakt
door 1 fout waarbij de liquiditeitsbehoefte van de ontvangende partij verkeerd is
ingeschat. De tolerantiegrens wordt overschreden door de statistisch berekende
maximale fout en onzekerheid. De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 12,2 miljoen.
Deze meest waarschijnlijke fout overschrijdt de tolerantie niet.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

15

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In de uitvoering van het beleid van de minister voor BHOS wordt gebruik gemaakt van
het ambtelijk apparaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). De minister
van BZ is daardoor verantwoordelijk voor de integrale bedrijfsvoering, met uitzondering
van de procesmatige beheersing van de projecten en programma’s van ontwikkelingssamenwerking. Hiervoor is de minister voor BHOS verantwoordelijk.
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering van de minister voor BHOS. Eerst geven we een oordeel over de bedrijfsvoering
(§ 4.1). In de daaropvolgende paragraaf beschrijven we de opgeloste onvolkomenheid
(§ 4.2). We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstandkoming van
de informatie over de bedrijfsvoering die de minister voor BHOS in haar jaarverslag
verstrekt (§ 4.3). De uitkomsten van ons bedrijfsvoeringsonderzoek naar de coronaactiviteiten staan in hoofdstuk 5.

4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van BHOS.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van BHOS die wij hebben onderzocht,
voldeden in 2020 aan de gestelde eisen.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

16

Algemene Rekenkamer

Figuur 5 Onvolkomenheden bij BHOS (XVII)

Onvolkomenheden bij BHOS
Opgeloste onvolkomenheden
1.

2017 2018 2019 2020

Uitvoering interne beheersmaatregelen
overdrachtsuitgaven
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.2 Opgeloste onvolkomenheden
Uitvoering interne beheersmaatregelen overdrachtsuitgaven
In 2020 beschouwen wij de onvolkomenheid Interne beheersmaatregelen overdrachtsuitgaven BHOS als opgelost. Vorig jaar was de (vastlegging van de) risicoanalyses in
de beoordelingsmemoranda nog onvoldoende maar deze is dusdanig verbeterd dat
wij deze onvolkomenheid opheffen.
De minister voor BHOS heeft in 2020 verbeteracties uitgevoerd, onder meer door het
aanstellen van risicomanagers binnen de grote ODA-directies en op de ambassades
in de focuslanden. Ook heeft zij een projectteam ingesteld dat de kwaliteit
van de risicoparagraaf in de beoordelingsmemoranda toetst voorafgaand aan het
financieren van de activiteiten. De kwaliteit van deze risicoparagrafen is hierdoor
sterk verbeterd. Tegelijkertijd is het verbeterproject nog niet beëindigd. Het projectteam blijft bestaan tot het voorafgaand toezicht voor alle ODA-directies en ambassades
in de focuslanden kan worden opgeheven. Ook geeft de minister aan dat de kwaliteit
van de risicoanalyse voorafgaand aan het financieren van activiteiten de aandacht
blijft houden en indien mogelijk wordt verbeterd. Wij zullen blijven volgen of de
minister voor BHOS de stijgende lijn in de kwaliteit van de risicoanalyses vasthoudt.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

17

Algemene Rekenkamer

4.3 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de
bedrijfsvoering.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van BHOS is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordings­
informatie.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

18

Algemene Rekenkamer

5.
Corona-activiteiten
Het is 27 februari 2020 en in Nederland wordt de eerste persoon positief getest op het
nieuwe coronavirus. Begin maart volgen er maatregelen om de verspreiding van het
coronavirus te beperken. Niet alleen Nederland is in crisis. Op 11 maart 2020 wordt de
verspreiding van het coronavirus erkend als pandemie. Op 14 april 2020 stuurt de minister
voor BHOS een brief naar de Tweede Kamer waarin staat dat in nagenoeg alle ontwik­
kelingslanden corona is vastgesteld. Ook ontwikkelingslanden nemen maatregelen om
de verspreiding in te dammen, maar conflicten en humanitaire nood zijn niet verdwenen.
Wel zijn er minder mogelijkheden voor handel en hulp. Om hulp te bieden start de minister
activiteiten die het coronavirus bestrijden en de gevolgen van de coronacrisis verkleinen.
Wij betitelen deze activiteiten in ons rapport als corona-activiteiten.
Wij hebben onderzoek gedaan naar deze corona-activiteiten. Wat houden de coronaactiviteiten in? In welke landen vinden deze activiteiten plaats en hoeveel geld heeft
de minister hieraan uitgegeven?
We concluderen dat de minister in 2020 € 258,4 miljoen heeft uitgegeven aan coronaactiviteiten. Deze middelen heeft de minister verdeeld over 56 activiteiten. De meeste
activiteiten worden uitgevoerd door multilaterale organisaties, zoals Unicef en de
Wereldbank, die de middelen wereldwijd inzetten. 28% van het geld is naar 45 landen
gegaan. Het is nog te vroeg om iets te kunnen zeggen over de resultaten die zijn bereikt.
We beginnen dit hoofdstuk met een illustratie van de corona-activiteiten (§ 5.1).
We geven voorbeelden en laten zien hoe de minister de coronamiddelen heeft
uitgegeven. In § 5.2 laten we zien in welke landen de corona-activiteiten plaatsvinden.
In § 5.3 lichten we de financiering ervan toe.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

19

Algemene Rekenkamer

5.1 Middelen voor corona-activiteiten vooral naar
multilaterale organisaties
De minister heeft de coronamiddelen verdeeld over 3 overkoepelende thema’s:
preventie, humanitaire hulp en sociaal-economische weerbaarheid in kwetsbare en/of
arme landen. Die thema’s sluiten aan bij internationale acties van de Europese Unie
(EU) en de Verenigde Naties (VN).
De corona-activiteiten gericht op preventie moeten de verspreiding van het corona­
virus tegengaan, denk hierbij aan hygiëne en bewustwording. Corona-activiteiten voor
het thema humanitaire hulp zijn bijvoorbeeld het opzetten van waterpunten, informatie
geven over het coronavirus, hulp bieden in de vorm van geld en vouchers (voor
voedsel en gezondheidszorg) en het verstrekken van medische hulpgoederen.
De corona-activiteiten voor sociaal-economische weerbaarheid ten slotte hebben
tot doel de impact te verzachten van het coronavirus op de gezondheidssystemen
en economie van ontwikkelingslanden. Voorbeelden zijn het verstrekken van basiszorg voor coronapatiënten, schuldenverlichting en het wegnemen van handels­
belemmeringen. In het tekstkader hieronder staat een voorbeeld.
Trademark East Africa
Door de coronacrisis zijn er meerdere handelsbelemmeringen ontstaan.
Landen sloten de grenzen om het virus buiten de deur te houden. Dit had tot
gevolg dat er kilometerslange files stonden van vrachtwagens die voedsel en
medicijnen vervoerden. De organisatie Trademark East Africa heeft geholpen
de handelsbelemmeringen op te heffen door afspraken te maken met lokale
overheden.
De minister heeft in het voortraject besloten om speciale budgetplaatsen aan te
maken in de financiële administratie, om de besteding van de coronagelden te
kunnen verantwoorden. De minister voor BHOS is hiermee een van de weinige
bewindspersonen die op deze manier een overzicht uit de administratie kan halen.
Voor de besteding van de coronamiddelen heeft de minister gekozen voor bestaande
financieringskanalen. Voorbeelden zijn de VN, de EU en niet-gouvernementele organisaties zoals die in de Dutch Relief Alliance (DRA). De DRA is een samenwerkings­
verband van Nederlandse hulporganisaties. Door te kiezen voor bekende partners,
kan de minister de coronamiddelen snel en flexibel inzetten, daar waar de nood het
hoogst is. Binnen de EU werkt Team Europe aan een nauwere samenwerking tussen
de Europese Commissie, EU-lidstaten, ontwikkelingsorganisaties en -banken.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

20

Algemene Rekenkamer

In 2020 heeft de minister in totaal 56 corona-activiteiten in gang gezet. Wij hebben
met CARE en Oxfam Novib gesproken over hun corona-activiteiten. Beide organisaties
zijn lid van de DRA.
In het tekstkader hieronder beschrijven we ter illustratie 3 corona-activiteiten.
Corona-hulptelefoonlijn in Somalië
Oxfam Novib heeft samen met een lokale organisatie een hulptelefoonlijn
opgezet in Noord-Somalië. De lokale bevolking kan de hulplijn bellen met
coronagerelateerde vragen of om een dokter te spreken. Deze lijn is gestart
om misverstanden over het virus weg te nemen. Eind 2020 staat de teller
op ruim 1 miljoen telefoontjes naar de hulplijn, en in heel Somalië worden
telefooncentrales uitgerold.
Zuurstof en trainingen in Jemen
CARE heeft onder andere 24 zuurstofcilinders geleverd aan 2 isolatiecentra
en 1 ziekenhuis in Jemen. Deze zuurstofcilinders zijn nodig om patiënten
te beademen. Daarnaast geeft CARE trainingen over het coronavirus aan
zorg­personeel en vrijwilligers. Deze mensen informeren vervolgens de lokale
bevolking over het coronavirus en te nemen preventieve maatregelen.

5.2 Coronamiddelen deels te herleiden naar specifieke
landen
De minister heeft in 2020 € 258,4 miljoen uitgegeven aan corona-activiteiten.
Veel van deze activiteiten hebben het label: wereldwijd. Hiervoor is geen nadere
geografische informatie beschikbaar. Dit komt omdat de minister de coronamiddelen
vooral ongeoormerkt heeft uitgegeven via multilaterale organisaties. Ongeoormerkt
betekent dat organisaties het geld, op aanwijzing van deelnemende donorlanden,
zoals Nederland, mogen inzetten in de landen waar zij de nood het hoogst inschatten.
Hierbij maken organisaties gebruik van hun expertise en kennis.
Ongeveer 28% van de corona-uitgaven is in 45 landen gedaan. Figuur 6 laat zien
welke landen dit zijn. Een kanttekening hierbij is dat uitvoeringspartners niet verplicht
zijn zich te houden aan de toezegging om de middelen in deze landen uit te geven.
Bij de verantwoording achteraf kan de verdeling daardoor afwijken van de oorspronkelijke afspraak.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

21

Algemene Rekenkamer

Figuur 6 Verdeling van de corona-uitgaven

28% van de uitgaven is gespecificeerd; deze zijn verdeeld over 45 landen
Uitgaven in 2020 € 258,4 miljoen

69%
Niet-gespecificeerd
wereldwijd
€ 178,7 miljoen

3%
Niet-gespecificeerd
regionaal Afrika
€ 8,5 miljoen

28%

Gespecificeerd
€ 71,2 miljoen

> € 5 mln
€ 1- € 5 mln
€ 0,5 - € 1 mln
< € 0,5 mln

Voor de minister leiden de nieuwe corona-activiteiten tijdelijk tot extra activiteiten.
Naast het ophogen van bestaande budgetten en het starten van nieuwe activiteiten
kunnen bestaande activiteiten ook worden gewijzigd. Dit worden ombuigingen
genoemd. Om het aantal activiteiten beperkt te houden, geldt er voor ombuigingen
een ondergrens van € 1 miljoen. Sinds medio 2019 voert de minister voor BHOS een
project uit met als doel het aantal activiteiten te verminderen en zo te zorgen voor
minder fragmentatie van activiteiten over veel landen, veel programma’s en veel
uitvoerders.
In 2019 publiceerde de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) de
evaluatie Less pretention, more realism (juli 2019). Hierin beveelt de IOB de minister
aan fragmentatie van activiteiten te verminderen en geografische spreiding van die
activiteiten te beperken. De minister is daarna gestart met het programma Minder,
beter en flexibeler om het aantal activiteiten (de fragmentatie) te verminderen. Het
doel is dat begin 2022 het aantal activiteiten met gemiddeld een kwart is verminderd

Verantwoordingsonderzoek BHOS

22

Algemene Rekenkamer

ten opzichte van begin 2019. Ook moet het aantal landenactiviteiten met een derde
teruggebracht worden. Het uiteindelijke doel is het verbeteren van de kwaliteit van de
inzet op ontwikkelingssamenwerking, voor meer impact en effectiviteit. Daarom zijn
kwaliteit en impact van activiteiten volgens de minister voor BHOS belangrijker dan
vermindering van het aantal activiteiten. Tegelijkertijd moet er wel iets veranderen,
want er zijn nu te veel activiteiten op veel thema’s en subthema’s.
Fragmentatie is geen nieuw probleem. Al in 2010 concludeert de Algemene Rekenkamer
op basis van onderzoek dat er een stapeling is van doelen, instrumenten, prestaties
en effecten. De samenhang is onduidelijk en dit belemmert de transparantie en een
goede verantwoording (Algemene Rekenkamer, 2010).
Het terugdringen van fragmentatie blijkt weerbarstig en gaat niet snel. De minister
noemt hiervoor diverse oorzaken. Om geen afbreuk te doen aan de betrouwbaarheid
van de Nederlandse overheid als donor of samenwerkingspartner, is het niet de
bedoeling om activiteiten of contracten open te breken. Een ander punt is de thema­
tische inrichting van de BHOS-begroting. Voorbeelden van thema’s zijn: veiligheid en
rechtsorde in ontwikkelingslanden, onderwijs, en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR). Bestaande thema’s hebben de neiging om in de loop van de
tijd te verbreden. Ook kan een nieuw kabinet andere prioriteiten stellen, waardoor het
aantal thema’s of activiteiten groeit. Daarnaast is het voor medewerkers soms lastig
om afscheid te nemen van activiteiten of programma’s. Om de fragmentatie terug te
dringen is er een cultuurverandering nodig.

5.3 Corona-activiteiten betaald uit eigen begroting
en uit algemene middelen
De minister heeft de corona-activiteiten gefinancierd uit 4 verschillende bronnen.
Financiering binnen de BHOS-begroting:
• Uit het budget voor reguliere noodhulp is € 11,3 miljoen beschikbaar gesteld
voor corona-activiteiten.
• Er is een eerste-respons-steunpakket gecreëerd van € 90 miljoen in 2020.
Dit wordt ook wel het eerste steunpakket genoemd.
• De minister heeft organisaties de mogelijkheid gegeven bestaande activiteiten
deels te veranderen in corona-activiteiten.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

23

Algemene Rekenkamer

Externe financiering (uit de algemene middelen):
• Het kabinet heeft € 150 miljoen uit de algemene middelen toegevoegd aan de
BHOS-begroting voor corona-activiteiten. Dit wordt ook wel het tweede steunpakket
genoemd. Van dit bedrag wordt € 9,5 miljoen uitgegeven door de ministers van
Buitenlandse Zaken en Defensie.4
Voor het eerste steunpakket van € 90 miljoen in 2020 moest de minister zelf financiering vinden binnen de eigen BHOS-begroting. Met andere woorden: de middelen die
eigenlijk voor andere activiteiten bedoeld waren, kregen een nieuwe bestemming,
namelijk corona-activiteiten. Hiervoor hebben verschillende thema’s, zoals klimaat,
veiligheid en voedselzekerheid middelen ingeleverd. Sommige thema’s, bijvoorbeeld
voedselzekerheid, kregen vervolgens weer extra financiering uit de steunpakketten
voor corona-activiteiten.
Ook de begroting van de minister voor BHOS is thematisch ingericht. De thema’s
zijn gekoppeld aan begrotingsartikelen. In de eerste suppletoire begroting 2020 van
BHOS licht de minister toe welke middelen voor de corona-activiteiten beschikbaar
zijn. In de toelichtingen in de eerste suppletoire begroting is ook te lezen welke
thema’s (begrotingsartikelen) middelen inleveren. Maar hoeveel elk thema inlevert,
is niet uit de opgeleverde toelichting af te leiden. Daarom hebben wij dit onderzocht.
In figuur 7 laten we zien welke thema’s van de BHOS-begroting middelen hebben
ingeleverd om de corona-activiteiten te financieren (oranje). Daarnaast laat de figuur
zien welke thema’s extra financiering hebben ontvangen voor corona-activiteiten
(blauw). De blauwe staven laten dus de totale uitgaven aan corona-activiteiten zien.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

24

Algemene Rekenkamer

Figuur 7 Overzicht interne financiering van corona-activiteiten en totale
corona-uitgaven per thema in de begroting

Humanitaire hulp ontzien bij interne financiering corona-activiteiten
Alle uitgaven aan corona-activiteiten
(incl. ombuigingen en externe financiering)
Totaal: € 258,4 miljoen

Interne financiering BHOS
Totaal: € -90,1 miljoen

120
100
80
60
40

In miljoenen €

20
0

or

t

ct

aa

se

im
iv

at

e

Kl

er

1.3

Pr

rh
ke

W
at

ei

d
ds

el

id
Vo
e

m
k
lij
pe

2.3

ch

ap

2.2

ze

de

IV

nv

/a

el

id
s

d
H
en

2.1

d

3.3

M

aa

ts

til
ul
M

3.1

ei
gh
GR
SR

Op
va
ng

4.3

Ve
ili

re
gi
o
de

ire
ita
an

um
H

in

ki
er
w
en
m
sa
e

4.2

at

er
al

4.1

hu

ng

5.1

lp

-20

Artikel

De minister heeft de Tweede Kamer op 10 juli 2020 per brief geïnformeerd over het
tweede steunpakket uit de algemene middelen. De Tweede Kamer was toen net met
zomerreces. Als het parlement zijn budgetrecht wil uitoefenen, is een begrotingswet
nodig. De Tweede Kamer kan namelijk alleen op een wet amenderen. Op 3 september
2020 is de brief besproken in de Tweede Kamer en constateerde de Kamer dat de
inzet van deze extra middelen niet in een (incidentele suppletoire) begrotingswet
vooraf is voorgelegd aan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kon daardoor niet
bijsturen of alternatieven aandragen.
De budgettaire verwerking van het tweede steunpakket is uitgevoerd in de tweede
suppletoire begrotingswet 2020. Het was beter geweest als de minister vooraf een
incidentele suppletoire begroting had ingediend bij het parlement.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

25

Algemene Rekenkamer

6.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk geven we een oordeel over de totstandkoming van de beleids­
informatie in het Jaarverslag 2020 van de minister voor BHOS.

6.1 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van BHOS is betrouwbaar tot
stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

26

Algemene Rekenkamer

7.
Reactie minister
De minister voor BHOS heeft op 28 april 2021 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie weer. Deze reactie staat ook op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek2020. De reactie van de minister geeft ons geen aanleiding
tot het opnemen van een nawoord.
De minister voor BHOS schijft:
“Bij brief van 13 april 2021 hebt u mij doen toekomen het concept-rapport Resultaten
Verantwoordingsonderzoek 2020 Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS) (XVII). Graag maak ik gebruik van de geboden gelegenheid om te reageren op
de daarin opgenomen bevindingen en aanbevelingen.
Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken voor het feit dat de Algemene Rekenkamer,
ondanks de moeilijke situatie ten gevolge van het coronavirus, in staat is geweest het
Verantwoordingsonderzoek 2020 conform de gestelde doelen af te ronden.
Het verheugt mij dat de onvolkomenheid met betrekking tot de risicoanalyse in
beoordelingsmemoranda door de grote inzet van mijn medewerkers is opgelost.
Zoals in uw rapport is aangegeven zal het project in 2021 actief blijven om de kwaliteit
van de risicoparagraaf daar waar noodzakelijk nog meer te verbeteren en deze
eveneens zo goed mogelijk te borgen in de organisatie op het departement en op
de posten.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

27

Algemene Rekenkamer

Ten aanzien van het tweede COVID-steunpakket uit de algemene middelen neem
ik kennis van uw opmerking dat het beter was geweest een incidentele suppletoire
begroting aan de Kamer te zenden.
Wat betreft de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is de Algemene
Rekenkamer van oordeel dat deze op totaalniveau voldoet aan de daaraan te stellen
eisen, met uitzondering van de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten.
De overschrijding van de tolerantiegrens is veroorzaakt door meerdere transacties
met verschillende oorzaken, zoals afboekingen zonder de vereiste rapportages.
Met betrekking tot begrotingsartikel 5 Multilaterale samenwerking en overige inzet
constateert de Algemene Rekenkamer fouten en onzekerheden die de tolerantiegrens
op artikelniveau overschrijden. Het gaat hierbij om 1 fout waarbij de liquiditeitsbehoefte
onjuist is ingeschat. Overeenkomstig de Rijksbegrotingsvoorschriften zijn deze over­
schrijdingen in de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag 2020 BHOS toegelicht.”
De reactie van de minister geeft ons geen aanleiding tot het opnemen van een
nawoord.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

28

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden BHOS 2020
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2020 van
BHOS.
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020 vindt u
een overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die
we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastendiensten.
De infographic bevat ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur kent de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

29

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast het
verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen.
• De verticale rode streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De groene balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotingsartikel
ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Verplichtingen (bedragen x € 1.000)
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking
(XVII)
Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Fout + Onzekerheid

//

RM- 0%
Totaal

5. Multilaterale
samenwerking en overige
inzet

Verantwoordingsonderzoek BHOS

4.749.799
94.996 tolerantiegrens

BO- 0%

19

30

BO- 0%

//

//

RM- 0%
1.110.681
55.534 tolerantiegrens

Tolerantiegrens

19

//

Algemene Rekenkamer

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking
(XVII)
Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Verantwoord bedrag

Fout + Onzekerheid

RM-0%
Totaal

5. Multilaterale
samenwerking en overige
inzet

4. Vrede, veiligheid en
duurzame ontwikkeling

3.295.269
65.905 tolerantiegrens

1. Duurzame economische
ontwikkeling, handel en
investeringen

2. Duurzame ontwikkeling,
voedselzekerheid, water
en ketens

Verantwoordingsonderzoek BHOS

O.b.v. maximale fout

//

RM-0%
358.342
25.000 tolerantiegrens

//

BO-0%
11.605

RM-0%
837.332
41.867 tolerantiegrens

747.424
37.371 tolerantiegrens

602.174
30.109 tolerantiegrens

749.997
37.500 tolerantiegrens

31

92

20

//
//

BO-0%

BO-0%

//
//

BO-0%

RM-0%

//
//

BO-0%

RM-0%

//
//

BO-0%

RM-0%
3. Sociale vooruitgang

23.902

Tolerantiegrens

15

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries. (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).

Verantwoordingsonderzoek BHOS

32

Algemene Rekenkamer

De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverant­
woording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controle­
verklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling Rijksbegrotingvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten de
ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards of
Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs
toe, rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de
comptabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd
door de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring
af. Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR
en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn
uitgevoerd en de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen
wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden
uit. Daarnaast ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de
Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau
en op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:

Verantwoordingsonderzoek BHOS

33

Algemene Rekenkamer

• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is
dan de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig, ordelijk
en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, ITbeheer,
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken

Verantwoordingsonderzoek BHOS

34

Algemene Rekenkamer

dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming
richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de
informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en
maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt
per onderzoek.
Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

35

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2010), brief van de Algemene Rekenkamer - Vaststelling van
de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2011,
Kamerstuk 32 500 V, nr. 6.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

36

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1 De raming, ook wel macro-economische verkenningen genoemd, wordt gepubliceerd
in november/december, juni, augustus en september van elk jaar.
2 De EU-toerekening betreft het Nederlandse aandeel van de begroting
van de Europese Commissie (het begrotingshoofdstuk 4; ‘Global Europe’).
Uit dit hoofdstuk worden diverse programma’s van de EU voor internationale
samenwerking gefinancierd.
3 Official Development Assistance (ODA) is officiële ontwikkelingshulp.
4 Deze cijfers zijn op basis van de begroting. Figuur 2 bevat de realisatiecijfers.

Verantwoordingsonderzoek BHOS

37

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021