Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 199

Beleidsdoorlichting Veiligheid en Justitie

Nr. 14

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 juli 2016
1. Inleiding
Bij deze brief treft u aan de beleidsdoorlichting over de periode 2007–2015
voor de artikelenonderdelen 32.1 en 32.3 van de begroting van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie1. Eind vorig jaar is bericht dat u deze
doorlichting in de loop van 2016 zou ontvangen (Kamerstuk 33 199, nr.
13), zodat het rapport van de Algemene Rekenkamer over prestatiebekostiging in de beschouwing kon worden betrokken. Tevens is bijgevoegd de
brief van de externe deskundige van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en
Documentatiecentrum (WODC)2. De beleidsdoorlichting van het artikel
onderdeel 32.2 over de gefinancierde rechtshulp is recent afzonderlijk aan
uw kamer aangeboden.
Het doel van een beleidsdoorlichting is tweeledig: het afleggen van
verantwoording over het uitgevoerde beleid in de afgelopen zeven jaren
en het identificeren van aandachtspunten voor toekomstig beleid. In deze
doorlichting bespreken we eerst de specifieke staatsrechtelijke relatie
tussen de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht die op
bijzondere wijze de doelen en instrumenten van het beleid inkleurt.
Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste bevindingen van de
doorlichting, de aandachtspunten die daaruit voortvloeien en de beleidsopties voor een 20% ombuiging.
2. Rechtsbestel, rechtspraak en rechtsstaat
De Rechtspraak is een onafhankelijke staatsmacht en beschikt in de
Nederlandse rechtsstaat over specifieke taken en verantwoordelijkheden.
De rechtspraak heeft een controlerende rol ten opzichte van uitvoerende
macht en een beperkt toetsende, dan wel interpreterende, rol ten opzichte

1
2

kst-33199-14
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

1

van de wetgevende macht. De rechter is onafhankelijk en onpartijdig. Dat
is een elementaire pijler van de Nederlandse rechtsstaat.
Modernisering rechtspraak
Eind vorige eeuw werd de rechterlijke organisatie ingrijpend gemoderniseerd. Sinds 2002 is er een Raad voor de rechtspraak en zijn de besturen
van gerechten integraal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. De
Minister van Veiligheid en Justitie staat in dit gemoderniseerde stelsel op
afstand van het functioneren van de Rechtspraak. Hij heeft geen directe
operationele bemoeienis meer met het bestuur en de organisatie van de
gerechten. Wel kan hij de Raad voor de rechtspraak algemene aanwijzingen geven voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een goede
bedrijfsvoering van de gerechten.
In het kader van een prestatiebekostiging maakt de Minister van Veiligheid
en Justitie prijsafspraken met de Raad voor de rechtspraak. De Raad voor
de rechtspraak stelt op basis van een meer gedifferentieerd prijzenstelsel
budgetten voor de gerechten vast. Op basis daarvan stellen de gerechten
plannen op. De bestuurders van de Rechtspraak moeten besluiten nemen
over de inzet van de financiële middelen zonder dat aan de onafhankelijkheid van de rechter afbreuk mag worden gedaan.
Evenwicht kwantiteit en kwaliteit
Er is een evenwicht nodig tussen kwaliteit en kwantiteit. In een onderzoek
onder rechters door de Nederlandse School van Openbaar Bestuur wordt
beschreven hoe de bedrijfsvoering en landelijke organisatie van de
Rechtspraak zijn versterkt. De onderzoekers signaleren dat binnen de
Rechtspraak drie professionele waarden leven – met drie ideaaltypische
vonnissen als uitkomst. Het briljante vonnis stelt juridische voortreffelijkheid centraal. Het efficiënte vonnis streeft naar doelmatigheid en
betaalbaarheid bij het tot stand brengen er van. Het relevante vonnis
streeft naar maatschappelijke geschilbeslechting en lost conflicten op. Het
is aan de Rechtspraak om deze uiteenlopende professionele waarden op
een evenwichtige wijze te verzoenen.
Het begrip kwaliteit van rechtspraak kent vele criteria en gradaties: van de
kwaliteit van de bedrijfsvoering, de kwaliteit van het rechterlijk functioneren tot aan de juridisch-inhoudelijke kwaliteit van het vonnis. De
Minister van Veiligheid en Justitie heeft bevoegdheden als het gaat om de
(kwaliteit van de) bedrijfsvoering, maar geen directe rol bij het vaststellen
van het kwaliteitsniveau van het rechterlijke functioneren of de juridisch
inhoudelijke kwaliteit van de vonnissen. Dat is de verantwoordelijkheid
voor de Rechtspraak zelf. De Wet op de rechterlijke organisatie regelt dat
de Raad voor de rechtspraak de activiteiten van gerechten ondersteunt die
gericht zijn op de uniforme rechtstoepassing en juridische kwaliteit van de
rechtspraak.
Randvoorwaarden functioneren rechtspraak
Openbare uitgaven vereisen een deugdelijke verantwoording en ook de
bijdrage voor de Raad voor de rechtspraak dient aan de eisen van het
comptabel bestel te voldoen. Wel dient daarbij de bijzondere staatsrechtelijke positie en dienen de spelregels in het oog te worden houden. Die
kleuren de doelen en instrumenten van het beleid in belangrijke mate. De
doelstellingen van de Minister van Veiligheid en Justitie zijn gericht op het
creëren van randvoorwaarden voor een doelmatig en effectief functioneren van de rechtspraak. Meer in het bijzonder: randvoorwaarden voor
de toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid. Deze randvoorwaarden
worden door de Minister van Veiligheid en Justitie langs twee wegen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

2

beïnvloed: door wetgeving gericht op de rechterlijke organisatie en het
procesrecht en door de wijze van bekostiging van de Rechtspraak.
2. Doelbereiking, doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid inzake de rechtspraak 2007-2015
Uit de doorlichting blijkt het volgende met betrekking tot de doelbereiking
en doeltreffendheid van het beleid, dat is gericht op de toegankelijkheid,
kwaliteit en doelmatigheid van de Nederlandse rechtspraak tussen 2007
en 2015.
Doelbereiking van het beleid
De toegang tot het recht is stabiel, waarbij er wel voorzichtige signalen
zijn dat de omvang van buitengerechtelijke geschiloplossing toeneemt,
terwijl het aantal rechtszaken daalt. De diverse indicatoren voor de
kwaliteit van de rechtspraak geven aan dat deze niet structureel is
gewijzigd in de afgelopen jaren. De productiviteit van de rechtspraak
fluctueert door de jaren heen. De productiviteit piekt in 2004 en 2012,
maar is anno 2015 weer ongeveer op hetzelfde niveau als in 2002. De
mate van doelbereiking van het rechtspraakbeleid is al met al constant
tussen 2007 en 2015. Er zijn geen grote veranderingen in de uitkomsten.
Een globale verkenning met zich ontwikkelende Europese benchmarks
indiceert dat de toegankelijkheid van de Nederlandse rechtspraak zich op
een gemiddeld niveau beweegt, terwijl de kwaliteit en productiviteit
bovengemiddeld zijn. In het kader van de beleidsdoorlichting is nagegaan
wat wetgeving en prestatiebekostiging hebben bijgedragen aan deze
relatief stabiele realisatie van de doelstellingen van het beleid.
Effecten van wetgeving
Wat de wetgeving betreft zijn de laatste jaren belangrijke veranderingen
tot stand gekomen: het verhogen van de competentiegrens voor
kantonzaken in 2011, de herziening van de gerechtelijke kaart in 2013, het
wetsvoorstel voor het digitaliseren en vereenvoudigen van procedures
vanaf 2016, het herzien van griffierechten in 2010 en het versterken van de
cassatierechtspraak in 2012. Het is nog te vroeg om de effectiviteit van
deze wetgeving vast te kunnen stellen. Er zijn nulmetingen uitgevoerd,
monitorsystemen ontwikkeld en deelevaluaties gepubliceerd, maar
definitieve wetsevaluaties zullen pas vanaf de tweede helft van 2016 en
daarna beschikbaar komen. Pas dan kan een gefundeerd oordeel worden
geveld over de vraag wat de nieuw ingevoerde wetten hebben bijgedragen aan het verbeteren van condities voor de toegankelijkheid,
kwaliteit en doelmatigheid van de rechtspraak.
Effecten van prestatiebekostiging
De financiering van de Rechtspraak geschiedt sinds 2005 door middel van
een systeem van prestatiebekostiging. De Algemene Rekenkamer heeft
eind april 2016 een rapport gepubliceerd over de invloed van dit systeem
op de doelmatigheid van de Rechtspraak (Kamerstuk 29 279, nr. 317). De
prestatiebekostiging heeft er, zo blijkt uit dit rapport, mede aan bijgedragen dat de gestaag dalende productiviteitsdaling van de Rechtspraak
tussen 1980–2000 een halt is toegeroepen. Volgens de Rekenkamer is
mede door de invoering van de prestatiebekostiging in 2005 de productiviteit van de Rechtspraak sindsdien gestabiliseerd, zonder dat daarbij de
kwaliteit van de rechtspraak structureel is veranderd. De Rekenkamer stelt
vast dat doelmatigheidsprikkels bij de gerechten hebben geleid tot een
betere planning, een evenwichtigere verdeling van middelen en een
sluitende begroting. De prestatiebekostiging heeft mede bijgedragen aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

3

een stabiele en evenwichtige ontwikkeling van de doelmatigheid bij de
rechtspraak met behoud van de – als zodanig moeilijk meetbare – kwaliteit
van rechtspraak.
Oordeel van het WODC
Het WODC heeft als externe deskundige het proces en het product van
deze doorlichting positief beoordeeld en beveelt aan de resultaatsindicatoren te blijven monitoren.
3. Continuïteit van beleid
De moderniseringsoperatie, die in 2002 ten aanzien van de Rechtspraak is
ingezet, is in de periode van 2007 tot 2015 gecontinueerd. De zelfstandige
positie van de Rechtspraak op het gebied van bedrijfsvoering en kwaliteit,
met de Minister op afstand en een gereglementeerd nieuw systeem van
prestatiebekostiging en kwaliteitsborging, heeft verder vorm gekregen. In
deze periode zijn er nieuwe majeure wetgevingsoperaties gestart die diep
ingrijpen op de organisatie en processen van de Rechtspraak. Het betreft
met name het verhogen van de competentiegrens voor kantonzaken in
2011, de herziening van de gerechtelijke kaart in 2013 en het digitaliseren
en vereenvoudigen van de bestuurs- en civiele rechtspleging vanaf 2016.
Uit monitor- en visitatierapporten blijkt dat de implementatie van deze
majeure organisatieveranderingen binnen de Rechtspraak een aanzienlijke
inspanning vergt van alle medewerkers van de Raad en de gerechten. Het
duurt veelal jaren voordat de resultaten van dergelijke ingrijpende
stelselwijzigingen landen op de werkvloer en zich hebben uitgekristalliseerd in waarneembare effecten. Dit proces is nog volop gaande. Over de
inhoud, het tempo en de (neven-)effecten van het veranderingsproces
wordt binnen de Rechtspraak nog volop gediscussieerd. Daarbij gaat het
om belangrijke zaken als de kwaliteit, de werkdruk, de bekostigingssystematiek en rechtsstatelijke waarden. Daarbij wordt gewezen op het risico
van reorganisatiemoeheid.
Zoals aangegeven zijn definitieve uitspraken over de doeltreffendheid van
de meest belangrijke wetgevingsoperaties, in afwachting van de evaluaties, nog niet mogelijk. Tegen die achtergrond zal het kabinet de
hoofdlijnen van het huidige beleid continueren met betrekking tot:
• digitalisering en vereenvoudiging van gerechtelijke procedures. De
wetsvoorstellen Kwaliteit en Innovatie Rechtspraak liggen voor in de
Eerste Kamer. Een half jaar na goedkeuring zal de eerste fase in
werking treden (het verplicht digitaal procederen in asiel- en bewaringszaken en in handelsvorderingen in eerste aanleg met verplichte
procesvertegenwoordiging), gevolgd door de volgende fasen. De
ervaring met de geleidelijke uitrol van gedigitaliseerde gerechtelijke
procedures, de effecten daarvan op het primaire proces bij de
Rechtspraak en maatschappelijke effecten zal niet eerder dan in 2022
kunnen worden geëvalueerd;
• herziening van de gerechtelijke kaart. Vóór 1 januari 2018 is de
evaluatiecommissie gevraagd om te rapporteren. De effecten die de
herziening heeft op de kwaliteit van de rechtspraak, waaronder de
toegankelijkheid en de specialisatie van en binnen afdelingen en
teams, het bestuur van de Rechtspraak, de bedrijfsvoering, zullen dan
inzichtelijk worden;
• prestatiebekostiging en kwaliteit van de rechtspraak. Rechters
ontwikkelen professionele standaarden om de kwaliteit van rechtspraak te borgen. De eventuele claims die daaruit voortvloeien,
worden besproken in de prijsonderhandelingen voor de periode

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

4

•

•

2017–2019. Op de resultaten daarvan kan thans nog niet vooruit
worden gelopen;
alternatieve geschiloplossing naast rechtspraak. De versterking van
alternatieve vormen van geschiloplossing is een doorlopend beleidsproces. In dit kader is een wetsvoorstel versterking mediation in
voorbereiding, dat binnenkort in consultatie zal gaan. In de beleidsreactie op het rapport Wolfsen met betrekking tot de gefinancierde
rechtsbijstand kondigt het kabinet maatregelen aan om de adviserende
eerstelijnsrechtsbijstand te versterken, waardoor burgers beter in staat
gesteld worden hun conflicten zelf op te lossen (Kamerstuk 31 753, nr.
118);
leren van Europese benchmarks en best practices. De publicaties van
onder andere de Commission on the Efficiency of Justice en de
jaarlijkse publicatie van het EU Justice Scoreboard van de Europese
Commissie maken het mogelijk de Nederlandse rechtspraak te
spiegelen aan die van andere landen en te leren van de ervaringen van
die andere landen.

Bij een planning van minimaal één keer in de zeven jaar zal een volgende
beleidsdoorlichting van de Rechtspraak in 2023 plaatsvinden. Gelet op de
lopende verandertrajecten is dat een goed moment om op basis van de
ervaringen die dan zijn opgedaan en de beleidsinformatie die dan is
verzameld, evidence based lijnen voor toekomstig beleid te formuleren.
Bij de volgende beleidsdoorlichtingen zullen dan – anders dan bij de
huidige doorlichting – effectevaluaties van belangrijke verandertrajecten
beschikbaar zijn.
4. Een ombuiging van 20%
In een beleidsdoorlichting moet op basis van de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE) ook in beeld worden gebracht hoe een
bezuiniging van 20% kan worden vormgegeven. De Rechtspraak wordt
bekostigd op basis van outputbekostiging, dat wil zeggen prijs x volume.
Om deze reductie van de uitgaven te bewerkstellingen dient of de prijs, of
het volume te worden verlaagd met 20% of een combinatie hiervan.
Tenslotte zouden ook de inkomsten kunnen worden verhoogd. Bij de
uitwerking van deze beleidsopties wordt voortgebouwd op de bevindingen van de beleidsdoorlichting. Voor alle eventuele maatregelen geldt
dat de Minister van Veiligheid en Justitie alleen de randvoorwaarden van
het functioneren van de Rechtspraak kan beïnvloeden via wetgeving of de
systematiek van de prestatiebegroting.
Verlagen van de prijs.
Een prijsverlaging gaat hand in hand met een productiviteitsstijging. Uit
de beleidsdoorlichting komt naar voren dat de productiviteit, na een
daling tussen 1980–2000, sinds de invoering van de prestatiebekostiging
stabiel is. Op grond daarvan ligt de gedachte voor de hand om bij een
besparing in te zetten op een verhoging van de productiviteit. Dat zou
mogelijk zijn langs een aantal verschillende wegen: de vereenvoudiging
van de afdoening van zaken door digitalisering, het sluiten van locaties,
meer gebruik maken van benchmarks of het verminderen van de kwaliteit.
Ten aanzien van deze varianten kan het volgende worden opgemerkt.
De productiviteitsstijging die voortvloeit uit het digitaliseringsprogramma
KEI is al verwerkt in de huidige begroting: de daling van de prijs van 2015
naar 2020, zoals deze thans in de begroting 2016 is verwerkt, bedraagt
11,6%. Het is niet mogelijk met deze digitaliseringsoperatie een verdergaande productiviteitsstijging te bewerkstelligen.
Het sluiten van locaties heeft de Raad in 2015 opgenomen in het Meerjarenplan Rechtspraak. Dat voornemen bleek niet op draagvlak in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

5

Tweede Kamer te kunnen rekenen; bij gelegenheid van de behandeling
van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie voor 2016 is
daarover een motie Oskam (Kamerstuk 34 300 VI, nr. 34) aangenomen
(Handelingen II 2015/16, nr. 31, item 16).
Het benchmarken van gerechten en rechtsgebieden is een van de taken
van de Raad. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat dit tussen
2005 en 2015 al heeft geleid tot geringere verschillen tussen de kostprijzen
van gerechten. In de reactie op het Rekenkamerrapport geeft de Raad aan
dat dit al gebeurt. Gezien deze staande praktijk levert intensivering
waarschijnlijk -beperkte -doelmatigheidswinst op.
De Rechtspraak zou tenslotte kunnen besluiten om de kwaliteitseisen te
verminderen en op die manier meer zaken te verwerken. Het kabinet is
daarvan geen voorstander. Rechtspraak van goede kwaliteit is van
wezenlijk maatschappelijk, economisch en rechtsstatelijk belang.
Het verlagen van de prijs van de Rechtspraak om een extra ombuiging
van 20% te bereiken, acht het kabinet kortom geen wenselijke en haalbare
optie.
Beperken financiering van het volume
Budgetreductie kan ook plaatsvinden door het verlagen van het budget
voor het totaal volume van af te handelen zaken. Een dergelijke 20%
reductie van het budget zal ceteris paribus betekenen dat de gemiddelde
doorlooptijd van rechtszaken in vijf jaar tijd verdubbelt. De oplopende
werkvoorraden en doorlooptijden berokkenen schade aan het de
economische ontwikkeling en aan het vertrouwen in de rechtspraak. Het
kabinet acht dit onwenselijk.
Beperken instroom specifieke zaken
De instroom van zaken kan middels wetgeving worden beïnvloed,
bijvoorbeeld door de strafbaarheid van bepaalde misdrijven uit de wet te
schrappen of door een echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter
mogelijk te maken. Om een substantiële vermindering van de instroom en
het budget voor de Rechtspraak te bewerkstelligen is een veelheid van
ingrepen noodzakelijk. Het wetgevingsproces zal geruime tijd vergen. De
haalbaarheid ervan wordt doorgaans door andere, meer maatschappelijke
en politieke effecten bepaald, dan door een gewenste budgetverlaging.
Verhogen griffierechten
Het verhogen van de griffierechten met 20% zou de inkomsten met € 52
mln. vermeerderen. Het wetsvoorstel Verhoging griffierechten (met een
verwachte besparing van € 240 mln.) dat het vorige kabinet indiende en
het wetsvoorstel Aanpassing griffierechten (met een verwachte besparing
van € 45 mln.) van het huidige kabinet strekten ertoe de inkomsten te
verhogen. Beide wetsvoorstellen zijn ingetrokken wegens het ontbreken
van politieke steun. Een voorstel tot substantiële verhoging van de
griffierechten is nu dan ook niet haalbaar.
Uitvoerbaarheid en haalbaarheid
De Algemene Rekenkamer heeft eerder aandacht gevraagd voor een
aantal risico’s in de begroting van Veiligheid en Justitie 2016 (Kamerstuk
34 300 VI, nr. 17). Daarbij werd benadrukt dat Veiligheid en Justitie de
factor tijd meer aandacht dient te geven. De taakorganisaties zouden meer
respijt en middelen moeten krijgen voor het uitvoeren van ambitieuze
plannen en stelselwijzigingen. Mede tegen deze achtergrond is het niet
raadzaam om op dit moment te starten met nieuwe grote projecten om de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid verder te versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

6

5. Conclusie
De aandachtspunten voor het beleid in de komende jaren zijn vooral een
continuering van de grote verandertrajecten van de afgelopen jaren, met
de implementatie waarvan de Rechtspraak nog voor een grote opgave
staat. Dit zijn met name: de digitalisering en vereenvoudiging van
procedures, de (evaluatie van de) gerechtelijke kaart, de invoering van
professionele standaarden in relatie tot de bekostiging en werkdruk.
Daarnaast zijn voor de Minister van Veiligheid en Justitie aandachtspunten: de ontwikkeling van buitengerechtelijke geschiloplossing,
toekomstbestendige wetgeving en de uitkomsten van Europese benchmarks en best practices.
Met het programma tot digitalisering en vereenvoudiging van procedures
wordt een verlaging van het budget met 11,6% bewerkstelligd. De
komende jaren zal de productiviteit van de rechtspraak daarmee een
opwaartse lijn gaan vertonen. Een omvangrijker productiviteitsstijging is
met deze operatie niet haalbaar. Maatregelen om generiek minder volume
te financieren, specifieke zaaksinstroom te beperken of de griffierechten te
verhogen acht het kabinet thans niet wenselijk of opportuun. De thans
lopende stelselwijzigingen worden gemonitord en geëvalueerd. In de
volgende beleidsdoorlichting is er voldoende materiaal om nieuwe
evidence based beleidsopties te verkennen.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 14

7