Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

29 911

Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 53

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2011
1. Inleiding
In het Algemeen Overleg van 27 april 2011 met uw Kamer spraken wij
over de aanpak van de financieel-economische criminaliteit en over de
noodzaak van een krachtige bestrijding van de risico’s van verwevenheid
van onderwereld en bovenwereld. In dit kader zal ook de bestrijding van
vastgoedgerelateerde criminaliteit de komende jaren hoge prioriteit
hebben. Een daadkrachtige en effectieve aanpak vereist een langdurige en
geïntegreerde, overheidsbrede inzet, waarbij alle beschikbare instrumenten, zowel strafrechtelijke, bestuurlijke als fiscale ten volle worde
benut. Omdat het hier gaat om primair winstgedreven vormen van
criminaliteit, vormt het afnemen van het financieel voordeel, alsmede het
zo veel mogelijk schadeloos stellen van de slachtoffers, een essentieel
onderdeel van de aanpak.
In deze context dienen de beslissingen van het Openbaar Ministerie in
individuele zaken om aan rechtspersonen of natuurlijke personen een
(hoge) transactie of schikking aan te bieden, te worden beoordeeld. In de
publieke discussie over dit onderwerp wordt soms de indruk gewekt dat
verdachten van zware fraudemisdrijven eenvoudig «hun straf ontlopen
door deze af te kopen». Dat is een onvolledig en onjuist beeld.
In deze brief ga ik, conform mijn toezegging in het algemeen overleg van
27 april 2011, nader in op het beleid inzake (hoge) transacties en schikkingen. Ik voldoe met deze brief tevens aan mijn toezegging in het
begrotingsdebat van 25 november 2010.
2. Transacties en schikkingen in het sanctiestelsel
Voor een goed begrip van het beleid ter zake van (hoge) transacties in
concrete gevallen schets ik kort de plaats van de transactie in het
sanctiestelsel.

kst-29911-53
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

1

Op strafbare feiten zijn verschillende overheidsreacties mogelijk. Op het
terrein van de ordeningswetgeving (bijvoorbeeld sociale zekerheid,
belastingheffing, milieu) zijn in de meeste gevallen zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke sancties mogelijk. Of voor bestuursrechtelijke of
strafrechtelijke handhaving wordt gekozen, hangt af van de aard en ernst
van de normschending. Het strafrecht wordt op het terrein van de
ordeningswetgeving in beginsel gereserveerd voor het zwaarste segment
zaken.1 De keuze wordt mede aan de hand van richtlijnen gemaakt.
De klassieke overheidsreactie op een gepleegd misdrijf is het bij de
rechter aanbrengen van een zaak door het Openbaar Ministerie. Het
Openbaar Ministerie zal een zaak seponeren als er onvoldoende bewijs is
om tot een veroordeling te komen. Wanneer er voldoende bewijs is maar
een vervolging niet opportuun wordt geacht, kan het Openbaar Ministerie
er ook voor kiezen een zaak niet voor de rechter te brengen, maar te
seponeren en daaraan eventueel voorwaarden te verbinden (opportuniteitsbeginsel).
In de loop der tijd zijn er verschillende instrumenten bijgekomen die een
afdoening van een bewijsbare zaak buiten de rechter om mogelijk maken.
De transactie is er daar één van. Vrij recent zijn daar de bestuurlijke boete
en de strafbeschikking bijgekomen. Inmiddels wordt in een deel van de
zaken die tot voor kort met een transactie werden afgedaan een strafbeschikking opgelegd. Dit wordt de komende jaren verder uitgebreid.
Van de transactie dient te worden onderscheiden de in het Wetboek van
strafvordering voor de procedure van ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel opgenomen schikking als buitengerechtelijke
modaliteit van voordeelsontneming (art. 511c WvSv). Op deze ontnemingschikking kom ik hierna nog terug.
3. Transacties algemeen
De transactie is een in de wet2 geregelde mogelijkheid om misdrijven af te
doen buiten de rechter om bij feiten waarop naar de wettelijke
omschrijving niet meer dan zes jaar gevangenisstraf is gesteld. De daarbij
te stellen voorwaarden zijn limitatief in de wet omschreven. In de praktijk
zijn met name de volgende voorwaarden van belang: betaling van een
geldsom tot ten hoogste het maximum van de geldboete die op het
strafbare feit is gesteld, ontneming van wederrechtelijk verkregen
voordeel, vergoeding van door het strafbare feit veroorzaakte schade aan
slachtoffers en het verrichten van een werkstraf voor ten hoogste 120
uren. Een transactie kan slechts worden aangeboden als er inhoudelijk
voldoende grond is om de zaak aan de strafrechter voor te leggen.
Daarom betekent het niet accepteren van een transactieaanbod dat dan
een dagvaarding volgt. Een schuldbekentenis is noch voor transactieaanbod door het Openbaar Ministerie, noch voor de strafoplegging door
de rechter een vereiste.
Het Wetboek van strafvordering voorziet in de mogelijkheid voor een
belanghebbende om beklag te doen tegen het afdoen van een zaak met
een transactie. Het gerechtshof beslist op een dergelijk beklag.
Voor het aanbieden van hoge en bijzondere transacties geldt een
afzonderlijke regeling die is neergelegd in Aanwijzing hoge transactie en
bijzondere transacties.
1
Zie hierover ook de «Kabinetsnota uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel»
(TK 2008/2009, 31 700 VI, nr. 69).
2
Onder meer in artikel 74 van het Wetboek
van Strafrecht, artikel 36 Wet op de Economische Delicten en artikel 76 Algemene Wet
inzake Rijksbelastingen

4. Hoge en bijzondere transacties
In 2001 en 2002 is door de toenmalige minister van Justitie intensief met
de Kamer overlegd over hoge transacties. Aanleiding waren toen onder
meer transacties in de zaak van de fraude bij de bouw van de Schiphol-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

2

tunnel. Dit heeft begin 2002 geleid tot een nieuwe Aanwijzing hoge
transacties en bijzondere transacties. Deze aanwijzing hield een aanzienlijke aanscherping in van de tot dan toe geldende Aanwijzing hoge
transacties.1 De belangrijkste nieuwe elementen betroffen het
uitgangspunt «voor de rechter brengen, tenzij» en de zware procedure
met de verplichte instemming van de Minister.
Hoge transacties onderscheiden zich van reguliere transacties door de
hoogte van kort gezegd het boetebedrag (meer dan € 50 000,–) of het
totaal van het boetebedrag en betalingen uit hoofde van schadevergoeding en/of ontneming (meer dan € 500 000,–). Bij bijzondere transacties gaat het in het algemeen om zaken waarin afdoening met een
transactie op voorhand niet de meest logische mogelijkheid lijkt en/of op
onbegrip kan stuiten. Daarbij worden twee categorieën onderscheiden.
Ten eerste de categorie zaken waarin sprake is van grote nationale
maatschappelijke bezorgdheid of onrust vanwege de ernst van de inbreuk
op de algemene veiligheid en gezondheid van personen en goederen of
op het algemene functioneren van belangrijke sectoren van de samenleving, waardoor afdoening van de strafzaak met een transactie op
maatschappelijk onbegrip kan stuiten. De tweede categorie betreft de
zaken die principieel liggen omdat er gewichtige vragen van moraal en
fatsoen spelen of omdat het gaat om een juridisch principieel punt,
waarbij het van belang kan zijn jurisprudentie te ontwikkelen. Door het
aanbieden van een transactie blijft immers een rechterlijke toetsing uit.
Dit soort hoge en bijzondere transacties zijn een uitzondering en moeten
dat ook blijven. Dit is ook verwoord in het uitgangspunt van de
aanwijzing, namelijk niet transigeren in dergelijke zaken (maar voorleggen
aan de rechter) tenzij daar een zeer goede reden voor is. Deze beoordeling
is in eerste instantie aan het OM.
Een hoge of bijzondere transactie moet uitdrukkelijk worden gemotiveerd.
In de aanwijzing is voorzien in een zware toetsingsprocedure binnen het
Openbaar Ministerie (via de parketleiding en de hoofdadvocaat-generaal
en het College van Procureurs-Generaal). De aanwijzing schrijft voor dat
het College een hoge of bijzondere transactie vooraf schriftelijk aan mij
voorlegt. Dit stelt mij in staat volledige verantwoordelijkheid te dragen
voor deze beslissingen van het OM. Deze extra zorgvuldigheideis is in de
aanwijzing opgenomen als resultaat van overleg met uw kamer naar
aanleiding van de discussie die ontstond na enkele hoge transacties in
2001. In de procedure staat de toetsing van de reden om te transigeren
centraal: is dat een verantwoorde beslissing gezien de aard en ernst van
de gevolgen van het strafbare feit en de omstandigheden waaronder dit is
gepleegd, alsmede de strafprocessuele consequenties van een transactie
dan wel van een eventueel aanbrengen bij de rechter.
Mijn toets beperkt zich tot een oordeel of het Openbaar Ministerie in
redelijkheid kon komen tot het standpunt dat de zaak met een transactie
kon worden afgedaan. De Minister van Veiligheid en Justitie past immers
terughoudendheid bij bemoeienis met individuele strafzaken.

1
Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief
van 27 februari 2001, TK 2001/2002, 28 216,
nr. 8. Zie voorts de brief van de Minister van
Justitie van 10 december 2001, TK 2001/2002,
28 093, nr. 20.

De aanwijzing schrijft voor dat bij een hoge of bijzondere transactie een
persbericht wordt uitgebracht. Dit persbericht bevat de naam van de
verdachte met wie en een omschrijving van de strafbare feiten ter zake
waarvan wordt getransigeerd. Daarnaast wordt in het persbericht
summier aangegeven waarom is gekozen voor een transactie. Dit
persbericht beoogt het uitblijven van eventuele publiciteit naar aanleiding
van een openbare behandeling ter terechtzitting en een in het openbaar
uitgesproken rechterlijke uitspraak en de generaal preventieve werking die
daarvan uitgaat, te compenseren. Een transactie wordt aangetekend in de
justitiële documentatie en kan een rol spelen bij bijvoorbeeld het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

3

aanvragen van een verklaring omtrent het gedrag of bij afweging omtrent
vervolging bij recidive.
5. Hoge transacties in de praktijk
Ernstige commune strafbare feiten, zoals gewelds- en zedendelicten,
lenen zich in beginsel niet voor een afdoening met een hoge transactie en
zijn daar gelet op de wettelijke strafbedreiging ook grotendeels van
uitgesloten. In het merendeel van de zaken waarin een hoge transactie
wordt aangeboden gaat het om zaken op het gebied van milieu, economie
en fraude. Het gaat veelal om complexe onderzoeken bij het Functioneel
Parket in onderzoek waarin rechtspersonen een belangrijke rol spelen. Zo
ook het grote vastgoedfraude onderzoek onder de naam Klimop.
Voor alle transacties geldt dat op zichzelf sprake moet zijn van een
passende afdoening. Voor hoge transacties geldt deze eis des te sterker. In
de Aanwijzing hoge en bijzondere transacties is het uitgangspunt
«dagvaarden, tenzij» opgenomen. De gedachte daarachter is dat indien
zaken om een zodanige zware sanctie als een «hoge» transactie» vragen,
het gaat om zaken die in beginsel aan de strafrechter moeten worden
voorgelegd.
Door verschillende omstandigheden kan evenwel een hoge transactie een
passende afdoening vormen. In alle gevallen is sprake van maatwerk.
Hieronder worden enkele aspecten geschetst die bij de keuze voor het
aanbieden van een hoge transactie aan de orde kunnen komen. Daarbij
dient bedacht te worden dat het veelal om een combinatie van factoren
gaat.
Ten eerste – meer op macroniveau – kan een buitengerechtelijke
afdoening onderdeel uitmaken van de processtrategie van een grote(re)
zaak. Een deel van de verdachten – veelal de hoofdverdachten op wie het
onderzoek primair gericht was – wordt gedagvaard, terwijl de zaken tegen
verdachten aan wie een geringer verwijt kan worden gemaakt, buitengerechtelijk worden afgedaan. Door een dergelijke strategie te hanteren,
worden laatstgenoemde verdachten die anders vanwege onontkoombare
capaciteitskeuzes wellicht buiten schot zouden blijven, toch strafrechtelijk
aangepakt. Het gaat om het juiste evenwicht tussen de te bereiken
maatschappelijke effecten bij de aanpak van bepaalde soorten misdrijven
en de inzet van beperkte opsporings-, vervolgings- en zittingscapaciteit.
Dit is een aspect dat bijvoorbeeld in de Klimopzaak een rol speelt. Omdat
een hoge transactie alleen wordt aangeboden als daarmee sprake is van
een passende afdoening, correspondeert de transactie met wat de eis van
het Openbaar Ministerie ter terechtzitting zou zijn geweest. Het betekent
ook dat wanneer naar het oordeel van het Openbaar Ministerie een zaak,
gelet op alle omstandigheden van het geval, een gevangenisstraf passend
is en deze naar verwachting ook door de rechter zal worden opgelegd, de
zaak niet in aanmerking komt voor een hoge transactie.
Ten tweede kunnen de voordelen van een buitengerechtelijke afdoening
er aan bijdragen dat een hoge transactie een passende afdoening is. Als
gevolg van de wilsovereenstemming – de verdachte verklaart zich
voorafgaand aan het voorleggen aan de minister akkoord met de
voorwaarden van de transactie – is sprake van een finale afdoening van
de zaak. Daarmee wordt een langdurige rechtsgang, veelal in meerdere
instanties, voorkomen. Dat levert onder meer capaciteitsvoordelen op.
Vervolgings en zittingscapaciteit, en soms ook opsporingscapaciteit,
hoeven niet (verder) voor de betreffende strafzaak te worden aangewend
en kunnen aan andere zaken worden besteed. Door strafzaken (deels)
buitengerechtelijk af te doen, kan het OM ook (beter) afdwingen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

4

benadeelde partijen schadeloos worden gesteld. Doordat via de buitengerechtelijke afdoening ook een relatief snelle en finale beslechting van de
zaak plaatsvindt ontstaat ook voor de benadeelde partijen snel duidelijkheid. Bovendien is dan sprake van een snelle, daadkrachtige interventie
waarmee aan de samenleving, of aan bepaalde maatschappelijke
sectoren, wordt duidelijk gemaakt dat het Openbaar Ministerie optreedt
tegen strafbaar gedrag.
Tot slot kunnen de aard en de ernst van het feit en persoonlijke omstandigheden van de verdachte meewegen in de afweging die leidt tot een
buitengerechtelijke afdoening. Wat betreft de aard en de ernst kan
relevant zijn dat bijvoorbeeld sprake is van fraude met hoge bedragen,
maar er desondanks een geringer verwijt kan worden gemaakt en
nauwelijks persoonlijk voordeel is behaald. Ook is daarbij te denken aan
een bedrijf dat als gevolg van een ongeluk milieugevaarlijke stoffen loost,
terwijl dat bedrijf nadien zelfstandig de nodige aanpassingen in de
bedrijfsvoering heeft gedaan en heeft ingestaan voor de reinigingskosten.
Dergelijke feitelijke omstandigheden kunnen voor de rechter ook
aanleiding zijn in een concreet geval geen gevangenisstraf op te leggen.
Het Openbaar Ministerie houdt daar rekening mee bij de keuze voor een
bepaalde afdoening van een strafzaak. Daarnaast is wat betreft de
persoon van de verdachte van belang dat aan een rechtspersoon slechts
een geldboete kan worden opgelegd. In dat geval zal ter terechtzitting in
de regel een geldboete worden opgelegd. Met een hoge transactie,
inclusief het uitbrengen van een persbericht daarover, kan dezelfde
uitkomst worden bereikt als bij een – langdurige – behandeling ter zitting.
Ook houdt het Openbaar Ministerie rekening met de persoonlijke
omstandigheden van de verdachte. Ook in het geval van een natuurlijke
persoon zal niet altijd een gevangenisstraf in de rede liggen. Als factoren
die daarbij van belang zijn kunnen genoemd worden een blanco strafblad,
een ernstige ziekte, een betrekkelijk gering aandeel in het strafbare feit of
dat het feit eenmalig is gepleegd. Ook het schadeloos stellen van de
benadeelde partijen kan daarbij een rol spelen. Dat kan betekenen dat een
financiële sanctie, al dan niet in combinatie met een taakstraf, passend is.
Een inventarisatie op mijn departement leert dat in de periode 2002 tot
heden in ruim 20 zaken, zo’n 35 hoge transacties zijn aangeboden. In het
Klimoponderzoek zijn tot nog toe zaken tegen 13 verdachten, waarvan 4
natuurlijke personen, met een hoge transactie afgedaan. Daarbij is voor
bijna 10 miljoen euro aan boetes opgelegd, zijn taakstraffen opgelegd, is
voor ruim 13 miljoen euro aan wederrechtelijk verkregen voordeel
ontnomen en voor ongeveer 120 miljoen euro aan schadevergoeding aan
de benadeelde partijen betaald. De Klimop-zaak is in aantallen hoge
transacties en de financiële omvang daarvan zeer uitzonderlijk te noemen.
6. Ontnemingschikking
Voor de volledigheid ga ik in deze brief ook nog kort in op de ontnemingsschikking. Anders dan de transactie is de regeling van de ontnemingsschikking opgenomen in het Wetboek van strafvordering (art. 511c). Dit
heeft ermee te maken dat onderliggende strafbare feiten ondanks de
schikking vervolgbaar en strafbaar blijven in de hoofdprocedure. Een
ontnemingschikking kan slechts worden aangegaan als al sprake is
(geweest) van een strafvervolging of veroordeling en is een reparatoire
maatregel. De onderliggende strafzaak is dus aanhangig of aanhangig
geweest bij de rechter.
Het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel is geen bestraffende maatregel en kan dus nadrukkelijk niet inhouden dat wordt afgezien
van (verdere) strafvervolging. De wijze waarop door het Openbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

5

Ministerie met ontnemingsschikkingen wordt omgegaan is neergelegd in
de Aanwijzing ontneming.
Deze figuur dient zoals hiervoor aangegeven te worden onderscheiden
van de transactie waarvan een ontnemingsbedrag deel uitmaakt. Dan is
betaling van een bedrag ter ontneming van wederrechtelijk verkregen
voordeel wel mede een voorwaarde voor niet (verder) vervolgen.
Voor (hoge) ontnemingsschikkingen geldt overigens voor een deel ook
hetgeen hiervoor is gesteld over (hoge) transacties. Ook in deze vorm van
afdoening is immers sprake van maatwerk en dient er sprake te zijn van
een passende afdoening, met dat verschil dat het bij een ontneming niet
gaat om een bestraffende sanctie maar om een maatregel die beoogd
onrechtmatig voordeel te ontnemen (reparatoir). Indien tot overeenstemming kan worden gekomen over een ontnemingsschikking die recht
doet aan dat reparatoire karakter, dan levert dat ook capaciteitsvoordelen
op indien een langdurige rechtsgang kan worden voorkomen. Ook kan dit
in een aantal gevallen voorkomen dat langdurig opsporingscapaciteit
dient te worden ingezet.
7. Slotsom
Hoge en bijzondere transacties zijn nu en in de toekomst een uitzondering
en dienen dat te blijven. Tegelijkertijd stel ik vast dat de mogelijkheid dit
soort zaken bij uitzondering buitengerechtelijk af te doen een onmisbaar
instrument blijft met het oog op een effectieve, doelmatige en
daadkrachtige afdoening daarvan. Het gaat om het juiste evenwicht
tussen de te bereiken maatschappelijke effecten en de inzet van beperkte
opsporings-, vervolgings- en zittingscapaciteit. Juist ook bij financieeleconomische criminaliteit is het van groot belang dat aan benadeelden zo
snel mogelijk herstel van schade kan worden geboden, dat wederrechtelijk verkregen voordeel wordt ontnomen en dat een serieuze sanctie in
de vorm van een hoge geldboete en voor natuurlijke personen een hoge
boete al dan niet in combinatie met een werkstraf snel volgt.
Daarbij dient ook te worden meegewogen dat aan rechtspersonen geen
vrijheidsbenemende sanctie kan worden opgelegd. Ik sta dan ook achter
de keuzes die in het Klimoponderzoek zijn gemaakt om tot een gedifferentieerde afdoening te komen, waarbij de hoofdverdachten, voornamelijk
natuurlijke personen, voor de rechter worden gedagvaard en een aantal
andere zaken buitengerechtelijk, door middel van transacties, wordt
afgedaan.
Ik heb begrip voor de zorgen die in de Kamer leven over hoge transacties
en ben mij daar terdege van bewust, telkens wanneer mij een hoge
transactie wordt voorgelegd.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 911, nr. 53

6