Juridisch kader

online onderzoek in
publiek toegankelijke
bronnen door
gemeenten in het kader
van de openbare orde
Versie 1.0 | Oktober 2023

Juridisch kader

online onderzoek in
publiek toegankelijke
bronnen door
gemeenten in het kader
van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

2

Inhoud
1 Inleiding

4

2	Algemene gegevens­beschermings­wetgeving

8

3	Wettelijke voorwaarden aan online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen ten behoeve van de openbare orde

20

Inleiding

4	Online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen
in de praktijk

26

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

3

1 Inleiding

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

4

1 Inleiding
1.1 Doel document

1.2 Indeling document

Dit document biedt het juridisch kader bij de Handreiking voor
gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare
orde. Deze handreiking geeft voor zover mogelijk concrete antwoorden
op wat wel en niet is toegestaan bij het doen van onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen in het kader van de handhaving van de openbare
orde. Daar waar eigen keuzes gemaakt moeten worden, dienen gemeenten
dit zelf in een protocol vast te leggen. Deze handreiking dient ook ter
ondersteuning bij het opstellen van zo’n protocol.​De documenten moeten
gemeenten inzicht bieden in wat binnen het geldende juridische kader wel
en niet is toegestaan. Dit komt ten goede aan de eenduidigheid waarmee
gemeenten handelen. Ook kan het de rechtszekerheid van burgers
bevorderen, nu voor hen helderder wordt wat zij van gemeenten kunnen en
mogen verwachten op dit gebied. Voor dit juridisch kader en de handreiking
geldt dat het geen kader biedt voor hoe politieambtenaren moeten omgaan
met dergelijk onderzoek. Dit valt buiten de reikwijdte van het onderzoek.

In dit eerste hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de definities van
online onderzoek, publiek toegankelijke bronnen en openbare orde. In
hoofdstuk 2 wordt regelgeving besproken die relevant is in het kader van
online onderzoek door gemeenten in publiek toegankelijke bronnen. Dit zijn
de juridische kaders die in het algemeen voor overheden gelden als zij een
inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van burgers (zoals in meer
of mindere mate het geval is bij online onderzoek). In hoofdstuk 3 wordt
besproken binnen welke kaders online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen plaatsvindt en in hoofdstuk 4 wordt inzichtelijk gemaakt hoe dit
zich doorvertaalt in het door de burgemeester op te stellen protocol.

Het is belangrijk om bij het toepassen van de handreiking en het lezen
van dit juridisch kader te beseffen dat de Gemeentewet geen bepalingen
kent die bepalen op welke wijze online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen in het licht van het bewaren of herstellen van de openbare orde
dient plaats te vinden en welke kaders daarbij in acht genomen moeten
worden. Ook de jurisprudentie biedt beperkte handvatten voor het doen
van dergelijk onderzoek. Dit maakt de onderzoekers op basis van de
gehanteerde bronnen en jurisprudentie een inschatting hebben gemaakt
wat binnen het huidige kader is toegestaan. De handreiking en het
bijbehorend juridisch kader betreffen dan ook een levend document dat op
basis van ontwikkelingen in het recht aanpassing en bijstelling behoeft.

1.3 Definitie ‘online onderzoek’
Uit eerdere onderzoeken is gebleken dat bijna iedere gemeente zich op
een de of andere manier bezighoudt met het doen van online onderzoek.1
Online onderzoek kan meer of minder intensief zijn. Intensief online
onderzoek kan kwalificeren als ‘stelselmatig onderzoek’ of ‘monitoring’
(in dit document wordt verder de term ‘stelselmatig online onderzoek’
gehanteerd) wanneer op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar is dat een
min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands privéleven
kan ontstaan. De vraag of ‘op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar’ is dat
een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van het privéleven
van betrokkene kan worden verkregen, dient te worden beantwoord
voorafgaand aan het verrichten van het desbetreffende onderzoek.
Bij de vaststelling of op voorhand voorzienbaar is dat een meer dan geringe
inbreuk op de privacy zal worden gemaakt, speelt de gerichtheid van het

1

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

W. Bantema, S. Westers, M. Hoekstra, R. Herregodts & S. Munneke, ‘Black Box van
gemeentelijke online monitoring’, Politiekunde 109, p. 112.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

5

voorgenomen onderzoek, en dus de specificiteit van de zoekvragen, een
belangrijke rol. Het zal dan ook afhangen van het type zoekvragen, de typen
bestanden waarin zal worden gezocht en de intensiteit en omvang van het
voorgenomen onderzoek, of redelijkerwijs voorzienbaar is dat gegevens
naar voren komen die (afzonderlijk of in samenhang) een bepaald deel van
iemands privéleven min of meer volledig blootleggen.2
Online onderzoek kan op verschillende manieren worden gedaan.
Handmatig, of met behulp van zogenoemde monitoringstools. Voor zover
niet anders aangegeven, bedoelen we in dit document steeds handmatig
online onderzoek.

1.4 Definitie ‘publiek toegankelijke bronnen’
De term ‘publiek toegankelijke bronnen’ wordt door verschillende overheden
gebruikt, zoals de politie, de Regionale Informatie- en Expertise Centra
(RIEC’s) en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV)3. Ook het wetsvoorstel voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering
(juli 2020) bevat de term publiek toegankelijke bronnen.4 Het gaat daarbij
om bronnen waartoe toegang wordt verkregen zonder een beveiliging te
doorbreken of omzeilen, en zonder het aanwenden van technische ingrepen,
valse signalen of valse sleutels, of door het aannemen van een valse
hoedanigheid. In principe zijn alle bronnen die op een geautomatiseerd werk
staan dat bereikbaar is vanaf het internet, die gepubliceerd (in geval van een
webpagina) of gedeeld (in geval van bestanden delen) zijn en niet voorzien
zijn van een beveiliging, publiek toegankelijk. Daarnaast zijn bronnen publiek
toegankelijk waarbij wel sprake is van enige beperking wat betreft het geven
van toegang, maar er geen effectieve controle plaatsvindt bij het verstrekken

van toegang (bijvoorbeeld in geval van chatomgevingen). De term publiek
toegankelijk betekent niet dat de pagina te vinden moet zijn door een
zoekmachine. Er zijn veel plaatsen op het internet die bijvoorbeeld niet
door zoekmachines worden geïndexeerd, maar wel degelijk voor eenieder
toegankelijk zijn.5 Gedacht kan dus worden aan openbare sociale mediaaccounts6, blogs, vlogs, online media en reacties daarop en openbare
discussiefora. Ook het Dark Web kan worden beschouwd als een publiek
toegankelijke bron. Ook betaaldiensten zonder nadere toegangscontrole,
zoals toegang tot LexisNexis en het Handelsregister, worden gezien als
publiek toegankelijke bronnen. Publiek toegankelijke bronnen zijn de
tegenhanger van afgeschermde bronnen. Bij afgeschermde bronnen gaat
het bijvoorbeeld om privé-accounts op sociale media, besloten groepen of
kanalen en een-op-een-communicatie.
Het juridisch onderscheid tussen publiek toegankelijke- en afgeschermde
bronnen is relevant nu de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer groter
zal zijn als online onderzoek door gemeenten wordt gedaan in een
afgeschermde bron, dan wanneer het gaat om een publiek toegankelijke
bron. Bij een afgeschermde bron kunnen burgers namelijk niet of in
mindere mate voorzien dat deze gegevens door eenieder wordt ingezien
en verzameld. Dit is een verschil met publiek toegankelijke bronnen.
Daarvan kunnen burgers immers redelijkerwijs voorzien dat deze gegevens
door iedereen – en dus ook door gemeenten – kunnen worden ingezien.
Toch betekent dit niet dat overheidsorganisaties die informatie zomaar
mogen inzien en gebruiken. Afhankelijk van de aard en intensiteit van online
onderzoek in dit soort bronnen, vormt dit namelijk een meer of minder

5
2
3
4

Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3 (MvT Innovatiewet Strafvordering), p. 41.
Kamerstukken II, 2020-2021, 35 958, nr. 3
Artikel 2.8.8 Sv (nieuw) introduceert een nieuwe, bijzondere opsporingsbevoegdheid,
namelijk het – al dan niet op geautomatiseerde wijze – stelselmatig overnemen van
persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen.

6

MvT bij het wetvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering
(ambtelijke versie juli 2020), p. 519.
Social media betreft een verzamelnaam voor allerlei internettoepassingen waarmee het
mogelijk is om informatie met elkaar te delen, zowel tekst als beeld. Dit kan via websites
of speciale apps. Het is een virtuele plek waar mensen met elkaar in contact komen;
https://static.nrc.nl/2018/hangjongeren-privacy/1116uitlegstuk.pdf

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

6

ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers. Daarom is het
belangrijk voor gemeenten om het juridisch kader dat hiervoor geldt goed te
(ver)kennen. In hoofdstuk 3 wordt verder ingegaan op het wettelijke kader
van online onderzoek door gemeenten in publiek toegankelijke bronnen,
voor zover hiermee wordt beoogd de openbare orde te handhaven (artikel
172 van de Gemeentewet).

1.5 Definitie ‘openbare orde’
Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de
burgemeester belast met de taak om de openbare orde te handhaven.7
Het begrip ‘openbare orde’ is in de wet zelf niet verder uitgewerkt, maar
de regering merkte in de memorie van antwoord op dat ‘de openbare
orde […] beheerst [wordt] door een complex van rechtsregels dat ziet op
het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven’.8 De Hoge
Raad spreekt van een verstoring van de openbare orde als er sprake is
van een verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken
in of aan de desbetreffende openbare ruimte.9 In Tekst & Commentaar
Gemeentewet Provinciewet wordt de volgende definitie gehanteerd: ‘mede
door het lokale bestuur gewenste en gereguleerde normale gang van
zaken van het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare
ruimte’. De (ernstige vrees voor het ontstaan van) verstoring daarvan is
voorwaarde voor het activeren van de openbare orde-bevoegdheden die de
burgemeester in het kader van zijn taak kan aanwenden, en begrenst deze
ook.10 In hoofdstuk 3 van dit document wordt hier verder op ingegaan.

1.6 Verantwoording
Voor de totstandkoming van dit juridisch kader en de handreiking hebben is
gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden:
• twee interviews met een tweetal gemeenten;
• twee werksessies met vijf gemeenten, waaronder middelgrote en
grote gemeenten;
• Interviews met een hoogleraar Staatsrecht en
een hoogleraar bestuursrecht;
• een interview met een hoogleraar Staatsrecht;
• literatuuronderzoek;
• jurisprudentieonderzoek.
De geraadpleegde literatuur en jurisprudentie zijn terug te vinden in de
voetnoten bij dit juridisch kader. Omdat tot op heden weinig bekend is over
het doen van online onderzoek door gemeenten gaat het slechts om een
aantal artikelen en relatief algemene jurisprudentie.

Op de specifieke bevoegdheden met betrekking tot de handhaving van de openbare orde
in de Gemeentewet wordt niet afzonderlijk ingegaan: de uitgangspunten uit dit kader en
meer in het bijzonder in hoofdstuk 4 zijn ook daarvoor relevant, voor zover in het kader
van de (eventuele) inzet van die bevoegdheden ook onderzoek wordt gedaan in publiek
toegankelijke online bronnen.
8 Zie Bantema e.a., ‘Burgemeesters in cyberspace’, Politie & Wetenschap, p. 18. Hier wordt
verwezen naar Kamerstukken II, 1988/89, nr. 10, p. 89.
9 HR 30 januari 2007, AB2007/131 (Den Haag), met literatuuroverzicht in de conclusie van
A-G Knigge.
10 Tekst & Commentaar Provincie en Gemeentewet, artikel 172, aant. 2.

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

7

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Online onderzoek
in de praktijk

7

2	Algemene gegevens­
beschermings­wetgeving
Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

8

2 Algemene gegevensbeschermingswetgeving
In dit hoofdstuk wordt regelgeving besproken die ziet op de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer, waaronder gegevensbescherming.
In de paragrafen 2.1 tot en met 2.5 wordt toegelicht welke bepalingen
uit internationale verdragen en uit de Grondwet van belang zijn en wat
de voorwaarden zijn waaronder een inbreuk mag worden gemaakt op
de daarin vastgelegde fundamentele rechten. Specifiek gaat het om de
beperking van het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
en het recht op gegevensbescherming. Vervolgens worden de beginselen
uit de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) besproken. Tot
slot wordt in paragraaf 2.6 in het licht van die regelgeving aandacht aan
rechtsbescherming en ontwikkelingen in de jurisprudentie.

2.1 Verhouding EVRM, EU-Handvest,
de Grondwet en de AVG
Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM) ziet de bescherming van persoonsgegevens
niet als een afzonderlijk grondrecht. De bescherming van persoonsgegevens
behoort tot de rechten die worden beschermd onder het recht op
eerbiediging van het privéleven. De bescherming van de persoonlijke
levenssfeer als bedoeld in artikel 8 EVRM omvat naast het recht op de
eerbiediging van het privéleven ook het recht op eerbiediging van het
familie- en gezinsleven, de woning en correspondentie. De eerbiediging
van het privéleven is in het licht van dit document het meest relevant met
het oog op de bescherming van persoonsgegevens. De verwerking van
persoonsgegevens is een beperking van het recht op de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 8 van het EVRM, artikel 17 van het
Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke vrijheden, artikel 7 van
het EU-Handvest en artikel 10 van de Grondwet.

Het recht op bescherming van persoonsgegevens is opgenomen in artikel 8
van het EU-Handvest en artikel 16 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (VWEU). De verwerking van persoonsgegevens moet
voldoen aan de eisen die uit die artikelen voortvloeien. Voor artikel 7 van
het EU-Handvest geldt dat het in principe dezelfde reikwijdte en inhoud
heeft als artikel 8 van het EVRM. Zoals beschreven in overweging 1 en 12
van de AVG zijn artikel 8 van het Handvest en artikel 16 van het VWEU11
uitgewerkt in de AVG en overige regelgeving.
Het recht op bescherming van persoonsgegevens is niet absoluut.
Het kan worden beperkt indien dat bijvoorbeeld noodzakelijk is voor een
doel van algemeen belang of ter bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen.
Hierna wordt verder ingegaan op het gebruiken van informatie uit online
publiek toegankelijke bronnen in het kader van de handhaving van de
openbare orde en hoe dat zich verhoudt tot artikel 8 van het EVRM, artikel
10 van de Grondwet en de AVG.

2.2 Artikel 8 EVRM
Artikel 8 EVRM beschermt onder meer het recht op identiteit en
persoonlijke ontwikkeling, en het recht om zich te vestigen en relaties te
ontwikkelen met andere mensen en de buitenwereld. De verwerking van
persoonsgegevens kan een inmenging in het recht op eerbiediging van
het privéleven van de betrokkene vormen, zoals dat wordt beschermd op

11

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

Op basis van artikel 16, tweede lid, VWEU.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

9

grond van artikel 8 van het EVRM.12 Echter niet elke verrichting waarbij
persoonsgegevens worden verwerkt valt onder de werkingssfeer van
artikel 8 EVRM.
2.2.1 Privéleven
Artikel 8 EVRM is slechts dan van toepassing wanneer kan worden
vastgesteld dat er sprake is van inbreuk op een particulier belang of
iemands privéleven. Voor de afbakening van het begrip ‘privéleven’
hanteert het EHRM met name ten aanzien van maatregelen in het publieke
domein het criterium van de redelijke verwachting van privacy.13 Het EHRM
heeft bij verschillende gelegenheden beoordeeld of individuen een
redelijke verwachting mogen hebben dat hun privacy wordt gerespecteerd
en beschermd. Ook in het publieke domein kan een ​​bepaalde mate
van interactie van een persoon met anderen binnen de reikwijdte van
’privéleven’ vallen.14,15 Het EHRM neemt daarbij wel in aanmerking in
hoeverre mensen bewust en opzettelijk activiteiten verrichten die in de
openbaarheid kunnen worden waargenomen en gerapporteerd.16
Ook in een online omgeving kan iemand een redelijke verwachting van de
waarborging van zijn privacy hebben in die zin dat zijn identiteit verborgen
blijft.17 Dat de betrokken persoon willens en wetens zijn (dynamische)
IP-adres kenbaar maakt en daardoor identificeerbaar is voor de website

12 EHRM, S. en Marper/Verenigd Koninkrijk, nr. 30562/04 en 30566/04, 4 december 2008, r.o. 67.
13 Halford t. Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:21997:0625JUD002060592, r.o. 45; Barbulescu
t. Roemenië ECLI:CE:ECHR:2017:0905JUD006149608, r.o. 73.
14 Rotaru t. Roemenië ECLI:CE:ECHR:2000:0504JUD002834195, r.o. 43; M.M./Verenigd
Koninkrijk, nr. 24029/07, EHRC 2013/31, r.o. 187.
15 Uzun t. Duitsland ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, r.o. 44.
16 Perry t. Verenigd Koninkrijk ECLI:EC:ECHR:2003:0717JUD006373700, r.o. 40; Peck t.
Verenigd Koninkrijk ECLI:EC:ECHR:2003:0128JUD004464798, r.o. 57; Uzun t. Duitsland
ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, r.o. 43-44.
17 Delfi AS t. Estland ECLI:CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, r.o. 147; Standard
Verlagsgesellschaft MBH/Austria, ECLI:CE:ECHR:2021:1207JUD003937815, r.o. 76.

die hij bezoekt, maakt dit in beginsel niet anders.18 Met gebrek aan
jurisprudentie op dat vlak kan uit het vorenstaande worden afgeleid dat
mensen een minder grote verwachting van de waarborging van hun privacy
hebben als hun informatie in een publiek toegankelijke bron voor een ieder
beschikbaar is.
Het EHRM neemt deze redelijke verwachting van privacy in aanmerking
bij de beoordeling van de zwaarte van de inmenging. De redelijke privacy
verwachting is echter niet een een belangrijke maar beslissende factor bij
de beantwoording van de vraag of iemands privéleven wordt geraakt.19
Bekeken moet worden of de desbetreffende handeling daadwerkelijk
een inmenging vormt in het recht op eerbiediging van het privéleven. Het
bewaren of herstellen van persoonsgegevens door een overheidsorganisatie
kan iemands privéleven raken.20 Dit is echter wel afhankelijk van de
specifieke context waarin de informatie is opgeslagen en bewaard, waarbij
de aard van de informatie, de wijze waarop informatie wordt gebruikt
en verwerkt en de resultaten die uit die verwerking worden verkregen
aspecten zijn die een rol spelen. Iemands privéleven kan worden geraakt,
indien zijn of haar gedragingen in het publieke domein systematisch of
permanent worden geregistreerd. Van belang daarbij is of sprake is van een
zodanige indringende vorm van verwerking of gebruik van gegevens dat het
privéleven daardoor wordt geraakt. Bijvoorbeeld in het geval van heimelijke
video- en geluidopnames van een persoon voor identificatiedoeleinden
of indien video-opnames uit het publieke domein worden gepubliceerd
op een wijze die verder gaat dan het normale of voorzienbare gebruik van
dergelijke opnames.21

18 Benedik t. Slovenië ECLI:CE:ECHR:2018:0424JUD006235714, r.o. 115.
19 Perry t. Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:2003:0717JUD0006373700, r.o. 37; Antović en
Mirković /Montenegro ECLI:CE:ECHR:2017:1128JUD007083813 43; Garamukanwa/Verenigd
Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:2019:0514DEC007057317, JAR 2019/206, r.o. 22; zie ook HR 10 april
2020, ECLI:HR:2020:639, r.o. 2.4.4.
20 Amann t. Zwitserland ECLI:CE:ECHR:2000:0216JUD002779895, r.o. 65-67.
21 Marper t. Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, r.o. 99.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

10

Bij publiek toegankelijke bronnen kan de ernst van de inmenging per
geval verschillen, afhankelijk van de intensiteit van het onderzoek (zie
paragraaf 2.2.2). De hoeveelheid gegevens die over een persoon wordt
vergaard kan aanzienlijk verschillen, maar ook de aard van de gegevens en
de wijze waarop deze worden vergaard verschillen per geval. Het eenmalig
downloaden van profielinformatie op LinkedIn verschilt bijvoorbeeld in
intensiteit van het downloaden van alle beschikbare posts en connecties
van mensen op Facebook.22 Zo lijkt het enkel ‘bladeren’ op internet niet te
leiden tot de omstandigheid dat iemands privéleven wordt geraakt.
Wanneer het EHRM oordeelt dat de verwerkingshandeling het recht van
de desbetreffende persoon op eerbiediging van het privéleven raakt,
onderzoekt het of de inmenging is gerechtvaardigd. De cumulatieve
voorwaarden waaronder inmenging zou kunnen worden gerechtvaardigd
op grond van artikel 8, tweede lid EVRM zijn: wanneer het bij wet is
voorzien (zie paragraaf 2.2.1) en het noodzakelijk is in een democratische
samenleving in het belang van een of meer van de in het tweede lid
genoemde doeleinden.
2.2.2 De inmenging moet bij wet zijn voorzien
De inmenging moet bij wet zijn voorzien. Het gaat op grond van artikel
8 van het EVRM om de wet in materiële zin, waarbij het ook kan gaan
om beleidsregels of jurisprudentie. Zoals hierna wordt toegelicht, ligt dit
anders bij de toepassing van artikel 10 van de Grondwet. In het algemeen
geldt dat de wettelijke regeling voldoende helder moet zijn omschreven,
zodat het voor burgers voldoende duidelijk (voorzienbaar) is onder welke
voorwaarden en in welke omstandigheden autoriteiten bevoegd zijn om
een inbreuk te maken op het recht op privacy. De kwalitatieve eisen die
het EHRM stelt aan de wettelijke grondslag hangen af van de zwaarte van

22 Zie J.J. Oerlemans & Y. Schuurmans, ‘Internetonderzoek door bestuursorganen’, NJB
20/2019, p. 1463.

de inbreuk. De zwaarte van de privacy-inmenging kan worden bepaald aan
de hand van de factoren die zijn geformuleerd door de Commissie-Koops23,
en kunnen worden samengevat als:
1.
de omvang en het type van de (over te nemen) gegevens
(aard, hoeveelheid en diversiteit van de gegevens; deze factoren
hangen mede samen met de mate waarin vooraf bekend is hoeveel en
hoe de persoon zich manifesteert in publiek toegankelijke bronnen),
2.
de aard van de bron (de aard van de locatie waarop de gegevens te
vinden zijn, de menselijke bron van de gegevens, het doel waarmee de
gegevens in eerste instantie zijn vergaard of gepubliceerd, de plaats
van de gegevens en de feitelijke bekendheid met de gegevens),
3.
de wijze van zoeken (hoe geavanceerd de gebruikte hulpmiddelen
zijn, het doel van de zoekactie, de persoonsgerichtheid van zoeken, de
specificiteit van de zoekvraag en de samenhang tussen zoekvraag en
de strafbaarheid), en
4.
het gebruik van de gegevens en de mogelijke impact op de persoon
(de mate waarin door een ambtenaar onderzochte gegevens worden
overgenomen en de selectiviteit die daarbij wordt gehanteerd, de
in het onderzoek reeds bekende informatie en de combinatie van
gegevens uit verschillende bronnen).
2.2.3 Legitiem doel
De inmenging moet tevens een legitiem doel dienen. Het tweede lid spreekt
over ‘de openbare veiligheid (…), het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten (…) of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen.’ Het doel moet ook voldoende duidelijk zijn omschreven.24
De handhaving van de openbare orde dient de openbare veiligheid.
Dit belang wordt met de toebedeling van die taak aan de burgemeester

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk
23 Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk, Regulering van
opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving, s.l. 2018. p. 163-164.
24 EHRM 6 juni 2006, 62332/00 (Segerstedt-Wiberg and others v. Sweden), r.o. 76-79.
Zie ook Loukil/Nederland ECLI:CE:ECHR:2023:0411JUD005776619, r.o. 42.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

11

erkend in artikel 172 van de Gemeentewet. Daarnaast kent de Gemeentewet
en enkele bijzondere wetten de burgemeester in het licht van dit doel
algemene en specifieke bevoegdheden toe. Daarmee is het handhaven van
de openbare orde een legitiem doel.
Online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen kan voor dit legitieme
doel worden ingezet (mits wordt voldaan aan de overige voorwaarden
die hiervoor gelden – deze worden specifiek uitgewerkt in hoofdstuk 3 van
dit document).
2.2.4 Noodzakelijk in een democratische samenleving
De inmenging moet ook noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM is een maatregel
noodzakelijk in een democratische samenleving voor een van de in artikel
8, tweede lid, opgesomde doeleinden als sprake is van een pressing
social need (een dringende maatschappelijke behoefte) en de maatregel
proportioneel/evenredig is om dat doel te bereiken.25 Een inmenging is
niet gerechtvaardigd als minder ingrijpende maatregelen voorhanden zijn
om het doel te bereiken.26 Bij de beoordeling daarvan komt de overheid
een zekere beoordelingsruimte toe, die onderworpen is aan toezicht door
het EHRM. Hoe groot deze ruimte is, hangt af van verschillende factoren,
waaronder het belang van het recht voor het individu, de aard van de
inmenging en het belang van het nagestreefde doel.
De vraag is dus of de verwerking van persoonsgegevens bij online
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen (indien dat onderzoek
kwalificeert als een inmenging in de persoonlijke levenssfeer) noodzakelijk
is voor de handhaving van de openbare orde, of dat er lichtere
onderzoeksmogelijkheden zijn waarmee kan worden volstaan. Dit vraagt

25 Dudgeon t. Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:1981:1022JUD000752576, r.o. 51.
Zie ook EHRM 22 juni 2023, 10794/12 (Giuliano Germano/Italië), r.o. 96 en EHRM
20 juni 2023, 36705/16 (Margari/Griekenland), r.o. 53.
26 Peck t. Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:2003:0128JUD004464798, r.o. 80.

met inachtneming van de jurisprudentie van het EHRM, om een afweging
van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij dient in aanmerking
te worden genomen dat afhankelijk van de inzet van een (vergelijkbare en
in jurisprudentie vindbare) bevoegdheid/taak in het kader van de nationale
veiligheid, strafbare feiten en openbare veiligheid anders kan worden
gewogen. Met andere woorden, wat voor de opsporing van strafbare
feiten mag, kan – zelfs in min of meer vergelijkbare omstandigheden –
ten behoeve van de openbare veiligheid onrechtmatig zijn.

2.3 Artikel 10 Grondwet
Als gevolg van de komst van de AVG is er sprake van een verschuiving in
de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Europese Unie; de
bescherming van het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens wordt
hoofdzakelijk geregeld en bepaald op EU-niveau. De bewegingsruimte
van de lidstaten wordt hierdoor beperkt. Deze beperking heeft ook
constitutionele implicaties. De betekenis van de in artikel 10, tweede en
derde lid, van de Grondwet voorziene rol van de nationale wetgever is
daarmee afgenomen. Toch is artikel 10 van de Grondwet daarmee niet
zonder betekenis.
Artikel 10 van de Grondwet bepaalt dat eenieder, ‘behoudens bij of
krachtens de wet te stellen beperkingen’, recht heeft op eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer. De reikwijdte van het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer wordt in grote mate bepaald door artikel
8 EVRM en de jurisprudentie van het EHRM.27 De woorden “behoudens bij
of krachtens de wet te stellen beperkingen” in artikel 10 van de Grondwet
brengen mee dat beperkingen op het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer slechts kunnen worden gerechtvaardigd door
of krachtens een wet in formele zin.28 De wetgever mag die bevoegdheid

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

27 Tekst & Commentaar privacy- en gegevensbeschermingsrecht, artikel 10 Grondwet, aant. 1.
28 HR, ECLI:NL:HR:2017:288, r.o. 2.3.2, (vgl. HR 19 december 1995, NJ 1996/249, r.o. 6.4.2); HR,
ECLI:NL:HR:2020:639, r.o. 2.5.2.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

12

delegeren naar lagere regelgeving, maar in beginsel mag dit geen carte
blanche zijn. De beperkingen op het grondrecht moeten op het niveau
van de formele wet worden gespecificeerd en er dient, in elk geval op
hoofdlijnen, een belangenafweging plaats te vinden in het licht van artikel
10 van de Grondwet. De Grondwet geeft daarmee aan de wetgever een
belangrijke verantwoordelijkheid: deze moet beoordelen of de beperking
van fundamentele rechten van burgers blijft binnen de grenzen die
de Grondwet stelt en daarbij voldoet aan eisen van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit. Aan deze verantwoordelijkheid wordt
geen recht gedaan als de concrete invulling vrijwel geheel wordt overgelaten
aan de algemene maatregel van bestuur (AMvB). De hoofdelementen die in
algemene zin in ieder geval in de formele wet moeten worden neergelegd
zijn de reikwijdte en de structurele elementen van een regeling.29 Een nadere
uitwerking van de beperking kan plaatsvinden bij AMvB, indien een wet in
formele zin hiervoor de delegatiegrondslag biedt. Een ministeriële regeling
leent zich enkel voor technische voorschriften of voorschriften die met
spoed gewijzigd moeten kunnen worden.30

2.4 AVG
De in de EU tot stand gekomen AVG vormt – wat betreft de bescherming
van persoonsgegevens – een nadere en gedetailleerde invulling van artikel 8
van het EU-Handvest en in algemene zin van de fundamentele rechten zoals
neergelegd in artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het EU-Handvest.31
De AVG bevestigt die samenhang; daarin wordt bepaald dat de AVG de
grondrechten en fundamentele vrijheden van burgers en met name hun
recht op bescherming van persoonsgegevens, beschermt. De AVG is van
toepassing op de geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking
van persoonsgegevens, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens

29 Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr.4, Advies Afdeling Advisering Raad van State en nader
rapport, WGS, p. 26.
30 W16.22.0137/II (www.raadvanstate.nl).
31 In combinatie met de Uitvoeringswet AVG (UAVG).

die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te
worden opgenomen. Daarom is van belang om vast te stellen of bij online
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen persoonsgegevens worden
verwerkt. In deze paragraaf wordt de AVG in vogelvlucht behandeld.
De definities van een ‘verwerking’ en van ‘persoonsgegevens’ worden
besproken. Verder wordt ingegaan op de AVG-rolverdeling, de beginselen,
de verantwoordingsplicht van de verwerkingsverantwoordelijke en de
rechten van betrokkenen.
2.4.1 Definities ‘persoonsgegeven’ en ’verwerking’
De AVG is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens.
Daarom is van belang om vast te stellen of bij online onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen persoonsgegevens worden verwerkt.
Een persoonsgegeven is elk gegeven over een geïdentificeerde of
identificeerbare natuurlijke persoon. Als een identificeerbaar persoon
wordt beschouwd een natuurlijk persoon die direct (bijvoorbeeld naam,
adres, telefoonnummer), dan wel indirect (dat wil zeggen: in combinatie
met andere informatie – bijvoorbeeld patiëntnummer, klantnummer)
kan worden geïdentificeerd.32 Of sprake is van herleidbaarheid (en dus
van persoonsgegevens) is afhankelijk van alle middelen die redelijkerwijs
kunnen worden ingezet om de betrokken persoon te achterhalen. Daarbij
is niet vereist dat alle benodigde informatie waarmee de betrokkene kan
worden geïdentificeerd bij dezelfde partij berust. Er moet worden gekeken
naar de wettelijke (on)mogelijkheden en naar de mate van inspanning
(benodigde tijd, kosten en mankracht) om bij de extra benodigde informatie
te komen. Als het wettelijk is toegestaan en als het geen buitensporige
inspanning vergt om bij de extra benodigde informatie te komen, dan
is sprake van een persoonsgegeven.33 Er is dus al snel sprake van een
persoonsgegeven.

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

32 Art. 4, onderdeel 1, AVG.
33 HvJ EU, ECLI:EU:C:2016:779, (Breyer t. Duitsland), r.o. 24, HvJ EU, ECLI:EU:T:2023:219,
r.o. 96-100 (CRU/EDPS).

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

13

Vervolgens is de vraag wat een verwerking is. In artikel 4, onderdeel 2,
van de AVG is de definitie van een verwerking opgenomen. Het gaat
om een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot
persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet
uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals het verzamelen,
vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen,
opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van
doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen,
aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens’.
Dit is geen limitatieve lijst.34 De AVG is van toepassing op de geheel of
gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede
op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen
of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.35

34 Voorbeeld: In Google Spain SL, Google Inc./Agencia Española de Protección de Datos
(AEPD), Mario Costeja González (HvJ EU C-131/12) verzocht de heer González om de
schrapping of wijziging van een verband tussen zijn naam in de Google zoekmachine en
twee krantenpagina’s die een veiling van onroerende goederen aankondigde voor de
invordering van schulden bij de sociale zekerheid. Het HvJ-EU heeft verklaard dat “door
geautomatiseerd, onophoudelijk en systematisch op het internet te zoeken naar aldaar
gepubliceerde informatie, de exploitant van een zoekmachine dergelijke gegevens
“verzamelt”, die hij vervolgens volgens zijn indexeringsprogramma’s “opvraagt”, “vastlegt”
en “ordent”, op zijn servers “bewaart” en, in voorkomend geval, “verstrekt aan” en “ter
beschikking stelt van” zijn gebruikers in de vorm van resultatenlijsten van hun
zoekopdrachten”. Het HvJ-EU concludeerde dat dergelijke acties “verwerking” vormen,
“zonder dat het daarbij van belang is dat de exploitant van de zoekmachine dezelfde
verrichtingen tevens op andere soorten informatie toepast en daarbij geen onderscheid
maakt tussen de informatie en de persoonsgegevens”.
35 Artikel 2, eerste lid, AVG. Voorbeeld: Bodil Lindqvist (HvJ EU C-131/12) betrof de verwijzing
naar verschillende personen, met naam of met andere middelen, zoals hun
telefoonnummer of informatie over hun hobby’s op een wegpagina. Het HvJ EU was van
oordeel dat “het vermelden van verschillende personen op een internetpagina met hun
naam of anderszins, bijvoorbeeld met hun telefoonnummer of informatie over hun
werksituatie en hun hobby’s, als een “geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking
van persoonsgegevens” in de zin van artikel 2 AVG.

Gelet op het voorgaande zullen doorgaans persoonsgegevens worden
verwerkt bij het doen van online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen óók als het niet primair het doel is, om persoonsgegevens in
kaart te brengen en de persoonsgegevens ‘bijvangst’ zijn. Immers, ook
het raadplegen van persoonsgegevens zonder deze op te slaan is al een
verwerking.36 De AVG is dan ook al gauw van toepassing.
2.4.2 Definitie ‘verwerkingsverantwoordelijke’
De verwerkingsverantwoordelijke is een natuurlijk persoon of
rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan
die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor
de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.37 Het is degene die beslist
over bijvoorbeeld de doeleinden waarvoor de gegevens worden verwerkt;
de bewaartermijnen; de bewerkingen en verrijkingen; welke analyses
erop plaatsvinden; aan wie de gegevens beschikbaar worden gesteld en
de eventuele inzet van algoritmes. De verwerkingsverantwoordelijke is
ervoor verantwoordelijk dat de verwerking van persoonsgegevens in lijn
is met de AVG. Het gaat om een functioneel begrip, waarbij de feitelijke
situatie (feitelijke zeggenschap of invloed op de gegevensverwerkingen)
doorslaggevend is.
In dit document gaat het om de burgemeester die verwerkingsverantwoordelijke is voor online onderzoek in het kader van de handhaving
van de openbare orde en in het verlengde daarvan het inzetten van de
burgemeester van algemene en specieke bevoegdheden.
2.4.3 Beginselen
Indien sprake is van een verwerking van persoonsgegevens moet worden
voldaan aan de beginselen zoals opgenomen in artikel 5, eerste en

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

36 J.J. Oerlemans & Y. Schuurmans, ‘Internetonderzoek door bestuursorganen’, NJB 20/2019,
p. 1458.
37 Artikel 4, onderdeel 7, AVG.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

14

tweede lid, van de AVG. Deze vormen het fundament van een rechtmatige
verwerking van persoonsgegevens. Ingevolge dit artikel moeten
persoonsgegevens worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van
de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is. Dit vergt onder
meer een grondslag voor de verwerking en informatie daarover richting
betrokkene. Ook moet de verwerking gebonden zijn aan specifieke
doelen, en moet er worden voldaan aan de eis van dataminimalisatie.
Daarnaast moet de verwerkingsverantwoordelijke maatregelen nemen
om te zorgen dat de verzamelde gegevens juist zijn, mogen de gegevens
niet langer worden bewaard worden dan nodig en moeten organisatorische
en technische maatregelen getroffen worden zodat gegevens goed
beveiligd en vertrouwelijk blijven. De verwerkingsverantwoordelijke moet
ten slotte kunnen aantonen dat gegevens zorgvuldig worden verwerkt.
Het gaat hier om de zogenoemde verantwoordingsplicht. Hieronder wordt
een korte toelichting op deze beginselen gegeven. Bij de behandeling
van deze beginselen gaat het om het handmatig doorzoeken van publiek
toegankelijke online bronnen.
Rechtmatigheid
Artikel 5, eerste lid, onder a, van de AVG vereist dat persoonsgegevens
moeten worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene
rechtmatig is. Voor de rechtmatigheid van een verwerking is vereist dat
deze plaatsvindt op basis van een van de wettelijke grondslagen in artikel 6,
eerste lid, van de AVG. Dit vereiste toont belangrijke overeenkomsten met
het vereiste om een inbreuk te mogen maken op artikel 8 EVRM.
Zie paragraaf 2.2.2 (‘De inmenging moet bij wet zijn voorzien’).
Overheden kunnen zich in beginsel slechts baseren op twee grondslagen:
noodzakelijkheid om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op
de verwerkingsverantwoordelijke rust (artikel 6, eerste lid, onder c, van
de AVG), dan wel noodzakelijkheid voor de vervulling van een taak van
algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van
openbaar gezag dat de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen
(artikel 6, eerste lid, onder e, van de AVG).

Voor online onderzoek door gemeenten in verband met de handhaving
van openbare orde is specifiek relevant artikel 6, eerste lid, onder e, van
de AVG: ‘de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak
van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening
van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is
opgedragen’. Uit artikel 6, derde lid, van de AVG volgt dat de grondslag voor
de verwerking moet zijn opgenomen in Unierechtelijk of lidstatelijk (hier:
Nederlands) recht. Hier komt artikel 172 , eerste lid, van de Gemeentewet in
beeld. Evenals de artikelen 172, derde lid, 175 en 176 van de Gemeentewet,
waarin de algemene bevoegdheden van de burgemeester ter handhaving
van de openbare orde zijn opgenomen, en onder meer de artikelen 151b,
151c, 151d, 172a,174, tweede lid, en 174a van de Gemeentewet, artikel 13b
van de Opiumwet en Artikel 5 van de Wet openbare manifestaties, waarin
specifieke bevoegdheden van de burgemeester zijn opgenomen. Dit zijn
bevoegdheden, waarbij de wetgever de aard en de strekking daarvan
nader heeft bepaald. De burgemeester kan zich bij de handhaving van de
openbare orde bedienen van de onder zijn gezag staande politie (artikel 172,
tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 11 Politiewet).
Op de vraag of de artikelen 151b, 151c, 151d, 172, eerste en derde lid,
172a, 174, tweede lid, 175 en 176 van de Gemeentewet, artikel 13b van de
Opiumwet en artikel 5 van de Wet openbare manifestaties een grondslag
kunnen bieden voor online onderzoek door gemeenten in publiek
toegankelijke bronnen, wordt verder ingegaan in hoofdstuk 3 van dit
document.
Bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard
Voor de verwerking van de zogeheten bijzondere categorieën van
persoonsgegevens gelden specifieke eisen. Het gaat om persoonsgegevens
die naar hun aard gevoelig zijn. Het zijn gegevens waaruit direct of
indirect ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of
levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

15

blijken, en om de verwerking van genetische gegevens, biometrische
gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon,
of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot iemands
seksueel gedrag of seksuele gerichtheid. Het verwerken van bijzondere
categorieën van persoonsgegevens is verboden, tenzij een van de
uitzonderingen genoemd in artikel 9, tweede lid, van de AVG van toepassing
is.38 Deze uitzonderingen zijn op nationaal niveau nader uitgewerkt in
paragraaf 3.1 van de UAVG. Vooropgesteld dient te worden dat artikel 172,
eerste lid, Gemeentewet noch enig ander artikel uit die wet dan wel artikel
13b van de Opiumwet en artikel 5 Wet openbare manifestaties daaromtrent
een uitzonderingsgrond bevat om het verwerkingsverbod te doorbreken.
Artikel 9, tweede lid, onderdeel d, AVG en artikel 22, tweede lid, onderdeel
d, UAVG geven een uitzondering op het verwerkingsverbod in het geval
de bijzondere persoonsgegevens door betrokkene zelf kennelijk openbaar
zijn gemaakt.39 Dit moet volgen uit het gedrag van betrokkene waaruit de
intentie om openbaar te maken uitdrukkelijk blijkt.40 Vastgesteld moet
worden dat de betreffende gegevens uit eigen wil door de betrokkene op
internet zijn gezet (bijvoorbeeld in geval van een openbare tweet van een
betrokkene via zijn persoonlijke twitteraccount). Dit ligt evenwel anders
bij informatie die door derden over de betrokkene online zijn gezet.
Hierbij kan onder meer worden gedacht aan persoonsgegevens in (nieuws)
artikelen, reacties op de persoonlijk tweets, of social media berichten over
een persoon.
Ook voor de verwerking van persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard gelden specifieke eisen. Het verwerken van persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard is op grond van artikel 10 AVG alleen toegestaan als dat
gebeurt onder toezicht van de overheid of als het specifiek bij Unierechtelijke
of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen bevatten voor

38 Artikel 9 AVG in samenhang bezien met de artikelen 22 tot en met 30 UAVG.
39 Artikel 9, eerste lid, onder e van de AVG en artikel 22, eerste lid, onder d, van de UAVG.
40 Kamerstukken II, 2017-2018, 34851-2, nr. 3.

de rechten en vrijheden van betrokkenen is geregeld. Daarnaast moet de
verwerking ook gebaseerd zijn op een grondslag uit artikel 6 van de AVG.
In paragraaf 3.2 van de UAVG zijn uitzonderingen opgenomen wanneer
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard41 mogen worden verwerkt.
Artikel 32 van de UAVG bevat een aantal algemene uitzonderingsgronden
op het verbod van verwerking van strafrechtelijke persoonsgegevens. Zo
mogen persoonsgegevens van strafrechtelijke aard onder meer verwerkt
worden wanneer de betrokkene uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven,
of wanneer betrokkene de persoonsgegevens kennelijk zelf openbaar heeft
gemaakt. Artikel 33 van de UAVG bevat nog andere uitzonderingen. Deze
uitzonderingen zijn niet van toepassing wat betreft het onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen in het kader van de openbare orde.
Let wel, ook al is er een uitzondering op het verbod om bijzondere
categorieën van persoonsgegevens te verwerken van toepassing – en ook
al is het in beginsel toegestaan om persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard te verwerken, dan moet er nog steeds een grondslag voor de
gegevensverwerking worden gevonden in artikel 6 van de AVG. In de
praktijk kunnen de uitzonderingen samenvallen met een grondslag onder
artikel 6. Vanzelfsprekend zal ook aan alle andere vereisten van de AVG en
het mensenrechtelijke kader moeten worden voldaan, wil er sprake zijn van
een rechtmatige gegevensverwerking.
Transparantie
Transparantie van gegevensverwerkingsactiviteiten houdt samengevat
in dat het voor betrokkenen (in het geval van online onderzoek: burgers)

41 Uit de rechtspraak over de definitie van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard volgt
dat het moet gaan om gegevens die een zwaardere verdenking opleveren dan een redelijk
vermoeden van schuld. Dat betreft een relatief hoge drempel. Zie bijvoorbeeld: HR 29 mei
2009, ECLI:NL:HR:2009:BH4720, r.o. 4.4; Rb. Midden-Nederland 21 december 2021,
ECLI:NL:RBMNE:2021:1641, r.o. 3.8; Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 28 april 2020,
ECLI:NL:GHARL:2020:3374, r.o. 5.26 e.v.; Rb. Rotterdam 6 januari 2020,
ECLI:NL:RBROT:2020:211, r.o. 4.6 en 4.8.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

16

transparant moet zijn dat hun persoonsgegevens worden verwerkt,
welke persoonsgegevens worden verwerkt en waarvoor deze worden
gebruikt. Informatie en communicatie over de verwerking moet eenvoudig
toegankelijk en begrijpelijk zijn. Personen moeten bewust worden
gemaakt van risico’s, regels, waarborgen en rechten in verband met de
verwerking van persoonsgegevens én over de wijze waarop ze hun rechten
kunnen uitoefenen. De AVG voorziet42 in een algemene zorgplicht voor
de verwerkingsverantwoordelijke om passende maatregelen te nemen
opdat betrokkene de informatie in begrijpelijke vorm, zonder onredelijke
vertraging en kosteloos ontvangt.43 De artikelen 13 en 14 AVG bevatten
verplichtingen tot het verstrekken van informatie aan betrokkene
wanneer persoonsgegevens bij de betrokkene worden verzameld,
respectievelijk wanneer de persoonsgegevens niet bij betrokkene zelf
zijn verzameld. Het gaat bijvoorbeeld om informatie over het doel van de
verwerking, de rechtsgrond van de verwerking en de bewaartermijn van de
persoonsgegevens. Bovendien kunnen betrokkenen hun recht op inzage44
uitoefenen, waarmee zij inzicht krijgen in hun persoonsgegevens waarover
de verwerkingsverantwoordelijke beschikt.
Transparantie bij het doen van online onderzoek is belangrijk in het kader
van de rechtsbescherming van burgers. Als burgers niet weten op basis van
welke informatie een besluit genomen is (of is gehandeld) dan kunnen zij
zich hier ook niet tegen verzetten. De burgemeester moet transparant zijn
richting betrokkenen dat en in welke situaties onderzoek wordt gedaan in
publiek toegankelijke online bronnen. Ook kan inzicht geboden worden
of en welke categorieën of soorten persoonsgegevens verwerkt worden.
Deze uitleg kan worden opgenomen in het privacy statement.

Doelbinding
Artikel 5, eerste lid, onder b, van de AVG vereist dat persoonsgegevens
alleen mogen worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk
omschreven en gerechtvaardigde doeleinden en vervolgens niet verder
op een met die doeleinden onverenigbare wijze mogen worden verwerkt.
De verwerking van persoonsgegevens voor andere doeleinden dan die
waarvoor deze persoonsgegevens aanvankelijk zijn verzameld, is alleen
toegestaan indien de verwerking verenigbaar is met de doeleinden
waarvoor die gegevens aanvankelijk zijn verzameld. Verdere verwerking
zal zich niet gauw voordoen naar aanleiding van persoonsgegevens die
zijn verzameld in het kader van online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen met het oog op het bewaren of herstellen van de openbare orde.
De burgemeester dient dus voorafgaand aan de inzet van handmatig
onderzoek in publiek toegankelijke online bronnen een heldere en duidelijke
omschrijving te geven van de doelstelling(en) van de verwerkingen, waarbij
tevens inzichtelijk dient te zijn welke rechtsgrondslagen, bedoeld in artikel 6,
eerste lid, van de AVG, daaraan ten grondslag liggen. Deze beschrijving
wordt neergelegd in het protocol. Deze beschrijving is ook van belang om
te kunnen vaststellen welke persoonsgegevens noodzakelijk zijn om in het
kader van deze doelstelling te verwerken.
Dataminimalisatie
In artikel 5, eerste lid, onder c, van de AVG is het beginsel van data­
minimalisatie opgenomen; persoonsgegevens moeten toereikend zijn,
ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden
waarvoor zij worden verwerkt (minimale gegevensverwerking).

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk
42 Artikel 12, eerste lid, AVG.
43 Artikel 12, derde tot en met vijfde lid 3, AVG.
44 Artikel 15 van de AVG.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

17

De noodzakelijkheid van de verwerking is gelegen in de proportionaliteit
en subsidiariteit van de verwerking. Het proportionaliteitsbeginsel
houdt in dat het doel van de verwerking van de persoonsgegevens in
verhouding moet staan tot de inbreuk die op de privacy wordt gemaakt.
Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat de minst ingrijpende werkwijze
moet worden gekozen om het gestelde doel te bereiken. Als er een andere
redelijke en minder ingrijpende manier is om hetzelfde resultaat te bereiken,
dan moet daarvoor gekozen worden.
In een protocol dat een gemeente dient op te stellen voorafgaand
aan het handmatig doen van onderzoek en dus voorafgaande aan
het verzamelen van gegevens in publiek toegankelijke bronnen ten
behoeve van de handhaving van de openbare orde, moet allereerst
worden bepaald of en in hoeverre het verzamelen en het bewaren van
persoonsgegevens voor dit doeleinde noodzakelijk en ter zake dienend
zijn. Als onderdeel van deze afweging moet telkens worden getoetst in
hoeverre die verwerking in verhouding staat tot de eventuele inbreuk
die op de privacy van betrokkenen wordt gemaakt. Vervolgens moet
worden beoordeeld of voor de uitvoering van openbare orde-taak een
minder ingrijpende werkwijze voor handen is. Zo hoeft bijvoorbeeld niet
in alle gevallen persoonsgegevens opgeslagen en bewaard te worden.
Om fenomeenonderzoek te doen is het veelal niet noodzakelijk om bij het
raadplegen van publiek toegankelijke bronnen persoonsgegevens op te
slaan. Indien op andere wijze informatie is vergaard, moet eerst worden
vastgesteld of die informatie voldoende is om een beeld te vormen van
de situatie die voorligt. Slechts wanneer dat niet het geval is mag ter
ondersteuning van die informatie onderzoek worden gedaan in publiek
toegankelijke online bronnen.
Juistheid en actualiteit
Daarnaast moeten maatregelen worden getroffen waarmee wordt
geborgd dat de persoonsgegevens die verwerkt worden juist en actueel
zijn. Dit volgt uit artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, van de AVG:

persoonsgegevens moeten juist zijn en zo nodig worden geactualiseerd; alle
redelijke maatregelen moeten worden genomen om de persoonsgegevens
die, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, onjuist zijn,
onverwijld te wissen of te rectificeren („juistheid”). Bij het raadplegen
van persoonsgegevens in het kader van online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen kan er niet altijd van worden uitgegaan dat de
informatie over bepaalde personen juist en actueel is. Dit moet worden
vastgesteld. Blijkt de informatie onjuist of niet actueel, dan kan de
informatie niet worden gebruikt.
Opslagbeperking
Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG bepaalt dat
persoonsgegevens in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen
te identificeren niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is voor de
verwerkelijking van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of
vervolgens worden verwerkt. In het geval handmatig onderzoek wordt
gedaan in publiek toegankelijke online bronnen om een beeld te krijgen
wat er speelt in het licht van de handhaving van de openbare orde, zal het
niet snel noodzakelijk zijn om verzamelde persoonsgegevens (als bijvangst)
te bewaren. In het geval dat daarbij persoonsgegevens zijn verzameld
kunnen deze direct worden gewist. Dat geldt ook in het geval dergelijke
informatie wordt verstrekt aan de politie in het kader van de uitvoering
van de politietaak. Mocht de informatie nodig zijn ter onderbouwing van
de eventuele inzet van de Gemeentewet van de bevoegdheden van de
burgmeester als bedoeld in artikel 172, derde lid, dan geldt daarvoor de
bewaartermijn die gekoppeld is aan het aan onderliggende dossier.
Integriteit en vertrouwelijkheid
Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de AVG bepaalt dat een
verwerkingsverantwoordelijke door het nemen van passende technische
en organisatorische maatregelen zorgt dat persoonsgegevens op een
dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan
gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

18

of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of
beschadiging.45 De burgemeester zal zich er voorafgaand aan het doen van
handmatig onderzoek in publiek toegankelijke online bronnen met behulp
van de Chief Information Security Officer (CISO) van dienen te vergewissen
of de technische en organisatorische maatregelen toereikend zijn.
2.4.4 Verantwoordingsplicht
Op grond van artikel 5, tweede lid, van de AVG is de
verwerkingsverantwoordelijke verantwoordelijk voor de naleving van
de hiervoor besproken beginselen uit het eerste lid van dat artikel en
kan hij de naleving hiervan aantonen. De verplichte maatregelen die de
AVG concreet noemt om naleving aan te tonen zijn het bijhouden van
een verwerkingsregister, het uitvoeren van een data protection impact
assessment (DPIA) bij gegevensverwerkingen met een hoog privacyrisico,
het bijhouden van een register van datalekken, indien toestemming als
grondslag voor een verwerking geldt dan moet worden aangetoond dat
toestemming is gegeven en eventueel een onderbouwing waarom wel of
geen FG is aangesteld. Voor gemeenten geldt dat zij hun privacy organisatie
dus goed op orde moeten hebben.
2.4.5 Rechten van betrokkenen
Op grond van de AVG komt een betrokkene een aantal rechten toe om
controle te houden over zijn persoonsgegevens.46 Zo heeft de betrokkene
het eerder genoemde recht op inzage in persoonsgegevens die van hem
worden verwerkt. Een betrokkene kan de verwerkingsverantwoordelijke
ook verzoeken om gegevens te verbeteren, aan te vullen of (onder
bepaalde voorwaarden) te verwijderen. Ook heeft een betrokkene recht
om zijn persoonsgegevens te verkrijgen in een gestructureerde en machine

leesbare vorm47. Daarnaast komt de betrokkene het recht toe om de
verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken om persoonsgegevens van de
betrokkene (tijdelijk) niet te verwerken dan wel te wijzigen. Verder heeft
betrokkene het recht van bezwaar. Tot slot bestaat er het recht om als
betrokkene niet te worden onderworpen aan uitsluitend geautomatiseerde
individuele besluitvorming, waaronder profilering. Bij het verwerken van
persoonsgegevens moeten systemen, processen en de organisatie zo zijn
ingericht dat aan deze rechten van betrokkene kan worden voldaan.

2.5 Rechtsbescherming
Artikel 34 UAVG beperkt zich tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming
in relatie tot verzoeken van betrokkene ten aanzien van zijn/ haar rechten
op grond van de AVG in die zin dat een beslissing op een dergelijk verzoek
wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid,
Awb. De UAVG voorziet niet in bestuursrechtelijke rechtsbescherming
tegen feitelijk bestuurshandelingen op grond van de (U)AVG. De Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van
2 februari 2022 overwogen dat degene die op grond van artikel 82 AVG
aanspraak stelt te maken op vergoeding van schade die het gevolg is van het
onrechtmatig verwerken van persoonsgegevens door een bestuursorgaan,
overeenkomstig artikel 8:88 Awb, keuzevrijheid heeft om zijn verzoek
aan de bestuursrechter voor te leggen dan wel zijn aanspraak op
schadevergoeding via de civielrechtelijke weg te realiseren. Voor indiening
van een dergelijk verzoek is het niet nodig dat de betrokkene eerst een
beroep heeft gedaan op zijn rechten op grond van de AVG.48

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk
45 Zie bijvoorbeeld dit document van het CIP: https://www.cip-overheid.nl/
media/1574/20170507-handleiding-privacy-by-design-v3_0.pdf.
46 Artikel 12 tot en met artikel 23 van de AVG.

47 Dit houdt in dat informatie beschikbaar moet worden gesteld in een machinaal leesbaar
open formaat, samen met de metagegevens, in een vorm die interoperabiliteit mogelijk
maakt.
48 ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:319, r.o. 14.1.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

19

3	Wettelijke voorwaarden aan
online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen ten
behoeve van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

20

3 Wettelijke voorwaarden aan online onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen ten behoeve van
de openbare orde
3.1 Handhaving van de openbare orde
In paragraaf 1.5 is al aandacht besteed aan de definitie van het begrip
‘openbare orde’. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel
172 van de Gemeentewet blijkt dat de handhaving van de openbare orde
door de burgemeester bestaat uit het feitelijk herstellen en bewaren van
de openbare orde.49 Die openbare orde wordt beheerst door een complex
van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust in het
openbare leven.50 Die openbare orde wordt beheerst door een complex
van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust in het
openbare leven. Met het begrip "openbare orde" wordt derhalve gedoeld op
het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Dit wordt ook
wel aangeduid als de normale gang van het maatschappelijk leven op een
bepaalde plaats en onder de gegeven omstandigheid.51
Artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet draagt de exclusieve taak (en
plicht) op aan de burgemeester tot de onmiddellijke ordehandhaving in de
publieke ruimte52 en daarmee het daadwerkelijk bewaren of herstellen van
de openbare orde 53. Voor een verstoring waartegen de burgemeester kan
optreden moet sprake zijn van een dreigend concreet en actueel gevaar voor

49
50
51
52
53

Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49
Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr, 10, p. 88-89; Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 38
HR 29 november 1966, NJ 1967/58, m.nt. v. E, p. 2-3
T&C Openbare Orde en Veiligheid artikel 172, par. 2, p. 33
ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342, r.o. 2.5

personen of goederen dat van enige betekenis is en/of van een dreigende
actuele aantasting van het recht van een ander die van enige betekenis is.
De burgemeester kan overtredingen van wettelijke voorschriften die
betrekking hebben op de openbare orde, beletten en beëindigen. Het gaat
om de naleving van bestaande wettelijke voorschriften waarbij de nietnaleving ervan leidt tot openbare-ordeverstoring.
De wetgever heeft in de loop der tijd diverse openbare-ordebevoegdheden
aan de burgemeester toegekend. Er zijn twee typen openbareordebevoegdheden, namelijk de algemene openbare-ordebevoegdheden
en de specifieke openbare-ordebevoegdheden.
De algemene openbare-ordebevoegdheden zijn bedoeld voor een breed
scala aan acute situaties. Het gaat hier over de lichte bevelsbevoegdheid
(artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet), het noodbevel (artikel 175 van
de Gemeentewet) en de noodverordening (artikel 176 van de Gemeentewet).
De artikelen 172, derde lid, 175 en 176 van de Gemeentewet zijn – net als
artikel 174, tweede lid, van die wet – tevens bevoegdheden ter onmiddellijke
handhaving van de openbare orde die door de burgemeester kunnen
worden ingezet ter facilitering van de feitelijke en onmiddelijke handhaving.
Niet-onmiddellijke bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde
betreffen de overige hierna genoemde bevoegdheden.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

21

Specifieke openbare-ordebevoegdheden zijn bevoegdheden die
de burgemeester alleen in bepaalde situaties kan toepassen en
waarbij de wet de aard en de strekking van de bevoegdheid nader
heeft bepaald. De Gemeentewet kent onder meer de aanwijzing van
veiligheidsrisicogebieden (artikel 151b), het instellen van cameratoezicht
(artikel 151c), het geven van een gedragsaanwijzing bij woonoverlast (artikel
151d), het instellen van een gebieds- of groepsverbod en een meldingsplicht
(artikel 172a), het instellen van toezicht op openbare samenkomsten
en inrichtingen (artikel 174, tweede lid) en de sluiting van woning of
erf (artikel 174a). Hoewel artikel 13b van de Opiumwet (de sluiting van
drugspanden) niet primair strekt tot handhaving van de openbare orde, kan
die bevoegdheid wel in dit kader worden aangewend. Tot slot kent artikel
5 van de Wet openbare manifestaties de burgemeester een bevoegdheid
toe om manifestaties te reguleren door het stellen van voorschriften en
beperkingen of het preventief verbieden van een manifestatie.
De hiervoor genoemde algemene en specifieke bevoegdheden van de
burgemeester kunnen zien op een bepaalde situatie of een bepaald gebied,
zoals de aanwijzing van een risicogebied (artikel 151b), cameratoezicht
(artikel 151c), het toezicht op openbare samenkomsten en inrichtingen
(artikel 174, tweede lid), de noodverordening (artikel 176), en het
toezien op manifestaties (artikel 5 van de Wet openbare manifestaties).
De bevoegdheden kunnen ook gericht zijn op een specifieke persoon, zoals
een gedragsaanwijzing bij woningoverlast (artikel 151d) en een gebieds- of
groepsverbod (artikel 172a). Sommige bevoegdheden zijn zowel gericht op
een specifiek(e) situatie/gebied als op een specifieke persoon, zoals de lichte
bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid) en het noodbevel (artikel 175).
Daarnaast bestaan er nog pandgerichte maatregelen, zoals de sluiting van
woning, lokaal of erf (artikel 174a) en het sluiten van drugspanden (artikel
13b van de Opiumwet).

3.2 Handhaving van de openbare orde en het 		
			 doen van online onderzoek
De taak van de burgemeester in het kader van artikel 172, eerste lid,
Gemeentewet om de openbare orde te handhaven wordt geactiveerd
op het moment dat er sprake is van een (dreigende) verstoring van de
openbare orde. Er moet dan ook een concrete aanleiding zijn om uitvoering
te geven aan die wettelijke taak. Aan deze taak kan al uitvoering worden
gegeven zonder dat de burgemeester op dat moment al precies weet of de
burgemeester een openbare-ordebevoegdheid inzet, en zo ja: welke.
Bij uitoefening van de taak bedoeld in artikel 172, eerste lid, van de
Gemeentewet dient de burgemeester zorgvuldig te werk te gaan.
Dit betekent dat de burgemeester de situatie die zich voordoet of zich dreigt
voor te doen moet onderzoeken om zo een beeld te vormen op welke
wijze zal moeten worden gehandeld en of de situatie mogelijk noopt tot
het inzetten van algemene of specifieke bevoegdheden om de openbare
orde te bewaren of te herstellen. Hiervoor kan het noodzakelijk zijn dat de
burgemeester online onderzoek doet in publiek toegankelijke bronnen.
Wanneer de burgemeester overgaat tot het inzetten van algemene en/
of specifieke openbare-ordebevoegdheden, neemt de burgemeester
daartoe een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb). Bij de voorbereiding van dit besluit vergaart
de burgemeester kennis over de relevante feiten en de af te wegen
belangen als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb (het zogenoemde
“zorgvuldigheidsbeginsel”). De vergaarde informatie draagt bij om te
komen tot een deugdelijke motivering besluit als bedoeld in artikel 3:46 van
de Awb. Om te komen tot de inzet van de openbare-ordebevoegdheden kan
in dat licht ook onderzoek worden gedaan in online publiek toegankelijke
bronnen. Hetzelfde geldt in het kader van de besluitvorming over het
verlengen of het beëindigen van de inzet van algemene of specifieke
openbare-ordebevoegdheden.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

22

3.3 Rechtsgrondslag om persoonsgegevens bij
online onderzoek te mogen verwerken
Gelet op de ruime uitleg die moet worden gegeven aan de verwerking van
persoonsgegevens (zie paragraaf 2.4.1 van dit document) zullen bij online
onderzoek al gauw persoonsgegevens worden verwerkt. Dat mag alleen
indien de desbetreffende verwerking noodzakelijk is in verband met de
uitoefening van een wettelijke taak. Het legaliteitsbeginsel stelt vervolgens
eisen aan de mate van specificiteit van de grondslag.
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat de overheid optreedt krachtens een
wettelijke grondslag. In haar advies met betrekking tot de UAVG wijst de
Afdeling advisering van de Raad van State op de omstandigheid dat op
grond van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM
geldt dat voor verwerkingen van persoonsgegevens die een inbreuk zijn
op het recht op bescherming van het privéleven een specifieke wettelijke
grondslag moet bestaan. In dit verband is volgens de Afdeling relevant dat
in de Straatsburgse en Nederlandse rechtspraak de afgelopen jaren tegen
de achtergrond van het legaliteitsbeginsel uitspraken gedaan zijn54 waarin

54 De Afdeling advisering Raad van State wijst hierbij op de volgende jurisprudentie. Zie
EHRM 4 december 2008 S. en Marper t. Verenigd Koninkrijk (no. 30562/04 r.o. 95-99,
waarin de vereisten aan het criterium “bij wet voorzien” in artikel 8, tweede lid, EVRM op
een rij worden gezet. In de zaak L.H. t. Letland (EHRM 29 april 2014,(no. 52019/07), r.o.
47-60) heeft het EHRM geëxpliciteerd dat het nationaal recht bij de verwerking van
persoonsgegevens, en zeker gezondheidsgegevens, met voldoende helderheid de
reikwijdte van de bevoegdheid tot gegevensverwerking moet bepalen. Zie voor nationale
rechtspraak HR 24 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:286), waarin bepaald is dat artikel 55
AWR geen voldoende precieze grondslag geeft voor het verzamelen, vastleggen, bewaren,
bewerken en gebruiken van de ANPR-gegevens. Zie ook ABRvS 3 februari 2016
(ECLI:NL:RVS:2016:253): Tegen de achtergrond van de geheimhoudingsplicht is de Afdeling
van oordeel dat een verplichting tot verstrekking van gegevens aan woningcorporaties
uitdrukkelijk en duidelijk in een wettelijk voorschrift moet zijn neergelegd en dat niet
toelaatbaar is dat een dergelijke verplichting uitsluitend wordt afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van of de samenhang tussen wettelijke bepalingen of wordt
verondersteld omwille van de effectiviteit van een wettelijke regeling. Vergelijkbaar ook Rb
Den Haag 8 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:5165), waarin de Rechtbank oordeelt dat de
inbreuk die het gebruik van de reisgegevens [van de OV-chipkaart] maakt op het recht op

afhankelijk van de specifieke context, een meer toegespitste wettelijke
grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk wordt
geacht.55 De Afdeling concludeert ook dat uit artikel 6, derde lid, van de
AVG in samenhang bezien met overweging 45 bij de AVG niet kan worden
afgeleid dat de wettelijke grondslag voor de publieke taak in alle gevallen
tevens kan worden beschouwd als de grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens.56 De minister sluit zich in zijn antwoord aan bij deze
conclusie. Andersom geldt echter dat als de publieke taak of verplichting wél
voldoende precies is beschreven, dit dus ook wél een wettelijke grondslag
voor de gegevensverwerking kan zijn.57
Het is – onder voorwaarden – mogelijk om een beroep te doen op een
wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder e, van de AVG:
'de verwerking van persoonsgegevens is noodzakelijk voor de uitoefening
van een publieke taak’.58
De burgemeester is ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet
belast met de handhaving van de openbare orde. Het doen van online
onderzoek met als doel een beeld te vormen op welke wijze zal moeten
worden gehandeld en of de situatie mogelijk noopt tot het inzetten van
algemene of specifieke bevoegdheden om de openbare orde te bewaren

55
56
57
58

respect voor het privéleven van eiser, niet berust op een voldoende duidelijke en
voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag.
Kamerstukken II 2017/18, 34851, nr.4, Advies Afdeling Advisering Raad van State en nader
rapport, UAVG, p. 34.
Kamerstukken II 2017/18, 34851, nr.4, Advies Afdeling Advisering Raad van State en nader
rapport, UAVG, p. 35.
Kamerstukken II 2017/18, 34851, nr.4, Advies Afdeling Advisering Raad van State en nader
rapport, UAVG, p. 37.
Artikel 6, eerste lid, onder e, van de AVG is – om precies te zijn – als volgt geformuleerd: ‘de
verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een
taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen’. In verband met de leesbaarheid van dit document is dit in
de hoofdtekst versimpeld weergegeven.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

23

of te herstellen, vloeit voort uit de verplichting van de burgemeester om
de openbare orde te handhaven. Deze verwerking van persoonsgegevens
door de burgemeester lijkt daarmee te kunnen worden aangemerkt als de
vervulling van een uitoefening van een publieke taak.59
Wanneer de burgemeester online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen doet met als doel te komen tot de inzet van de in paragraaf 3.1
genoemde openbare-ordebevoegdheden kan deze verwerking eveneens
worden aangemerkt als een uitoefening van een publieke taak. Dit mede
bezien in samenhang met het algemene zorgvuldigheidsbeginsel (artikel
3:2 van de Awb) en het vereiste dat het besluit dient te berusten op een
deugdelijke motivering (artikel 3:46 van de Awb). Voor zover de specifieke
openbare-ordebevoegdheid tevens het opleggen van een last onder
bestuursdwang inhoudt (artikel 151d van de Gemeentewet en artikel 13b
van de Opiumwet) dan moet de rechtsgrondslag voor online onderzoek
in publiek toegankelijke bronnen in samenhang worden bezien met titel 2
van hoofdstuk 5 van de Awb.60 Het vorenstaande biedt een meer specifieke
grondslag om persoonsgegevens te mogen verwerkt die relevant zijn om tot
zorgvuldige besluitvorming te komen om die bevoegdheid (mogelijk) in te
gaan zetten. Wanneer uit de aard van de signalen al min of meer duidelijk
wordt van welke algemene en/ of specifieke openbare-ordebevoegdheden
mogelijk gebruik gemaakt zal worden, dan is de rechtsgrondslag om
persoonsgegevens te verwerken voor het doen van online onderzoek
gelegen in die bevoegdheden in samenhang bezien met de artikelen 3:2 en
3:46 van en, waar van toepassing, titel 5.2 van de Awb.
In beide situaties geldt echter dat deze bepalingen weinig specifiek zijn
in die zin dat deze bepalingen weinig (wettelijke) waarborgen bieden ter
bescherming van de persoonlijke levenssfeer bieden, waaronder ook

59 Zie in lijn hiermee ABRvS 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1923, r.o. 4.4
60 Vgl. Rb. Amsterdam 27 juni 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4442, r.o. 21

persoonsgegevens, zodat deze bepalingen niet voor elke inbreuk als
rechtsgronslag kunnen dienen. Dit houdt in dat slechts in beperkte mate
persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Wat het concrete gevolg
daarvan is voor het doen van online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen, volgt in het volgende hoofdstuk.

3.4 Samenhang bestuurlijke handhaving
openbare orde en strafrechtelijke
handhaving rechtsorde
Zoals hiervoor aangegeven, bedient de burgemeester zich bij het handhaven
van de openbare orde van de onder zijn gezag staande politie. Als de politie
in het kader van de uitoefening van haar taak constateert dat de openbare
orde wordt of dreigt te worden verstoord, kan zij op basis van haar eigen
politiebevoegdheden in een aantal gevallen optreden. Ook kan zij een
bestuurlijke rapportage voor de burgemeester opstellen met feiten en
omstandigheden. Dit met het oog op eventuele bestuurlijke handhaving.
Deze informatie deelt de politie dan met de burgemeester. De burgemeester
beoordeelt vervolgens of op basis van de feiten inderdaad moet worden
geconcludeerd dat de openbare orde wordt of dreigt te worden verstoord.
Vervolgens bekijkt de burgemeester welke handhavingsinstrumenten
in dat geval tot zijn beschikking staan, waarbij hij eerst nagaat of er een
specifieke regeling in de APV staat die hij moet toepassen. De APV is
een besluit van algemene strekking (algemeen verbindend voorschrift),
waarvan een overtreding door de gemeente kan worden gehandhaafd,
zowel bestuursrechtelijk (artikel 125 van de Gemeentewet) als strafrechtelijk
(artikel 154 van de Gemeentewet). Indien dat niet het geval is kan de
burgemeester in geval van verstoring van de openbare orde ook de
algemene, lichte bevelsbevoegdheid uit artikel 172, derde lid, van de
Gemeentewet toepassen. De burgemeester en de officier van justitie
stemmen in dit licht de bestuurlijke en justitiële lijn af binnen de lokale
driehoek. In de praktijk kunnen de taak van de politie om de openbare orde
bestuursrechtelijk te handhaven (onder het gezag van de burgemeester)
en de taak van de politie om strafrechtelijk te handhaven (onder het gezag

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

24

van de officier van justitie) tegelijkertijd moeten worden uitgeoefend.
Het verstoren van de openbare orde kan immers samengaan met het plegen
van strafbare feiten.61

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk
61 De politie heeft in het kader van haar openbare orde-taken overigens uitsluitend te maken
met de Wet politiegegevens, niet met de AVG.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

25

4	Online onderzoek in
publiek toegankelijke
bronnen in de praktijk
Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

26

4 Online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen in de praktijk
In het vorige hoofdstuk is een inschatting gemaakt van wat het juridisch
kader logischerwijs kan behelzen. Verondersteld wordt dat artikel 172,
eerste lid, van de Gemeentewet en de in hoofdstuk 3 genoemde algemene
en specifieke openbare-ordebevoegdheden een voldoende duidelijke
publieke taak bevatten om persoonsgegevens te mogen verwerken en/of
een inbreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer. Wanneer uit de aard
van de signalen al min of meer duidelijk wordt van welke bevoegdheden
mogelijk gebruik gemaakt zal worden, dan dient het online onderzoek op
grondslag van de algemene en/of specifieke openbare-ordebevoegdheid
plaats te vinden.
De hiervoor genoemde bepalingen zijn echter weinig specifiek in die zin
dat zij weinig (wettelijke) waarborgen ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer bieden, waaronder ook persoonsgegevens62 zodat deze
bepalingen niet voor elke inbreuk als rechtsgrondslag kunnen dienen.
De vraag of handmatig onderzoek in publiek toegankelijke online bronnen
is toegestaan op basis van deze bepalingen, en zo ja – in welke mate, vergt
een weging van wat een noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens is,
gelet op het doel daarvan.

(on)mogelijkheden zich verhouden tot artikel 8 EVRM en de AVG. Op artikel
10 van de Grondwet wordt niet steeds expliciet ingegaan, omdat het
materiële toetsingskader gelijk is aan dat van artikel 8 van het EVRM.

Voorbeeld van online aangejaagde openbare ordeverstoringen
Verschillende gemeenten in Nederland worden in toenemende mate
geconfronteerd met online aangejaagde openbare ordeverstoringen rondom
de drillrapscene. Op video's en sociale media bedreigen rivaliserende
drillrapgroepen elkaar en dagen zij elkaar uit, terwijl online publiek meekijkt
en aanmoedigt. Om gezichtsverlies te voorkomen, voelen de rappers zich
genoodzaakt via sociale media te reageren. Dit kan ertoe leiden dat groepen
(op afgesproken momenten) elkaar op straat treffen om hun ruzie uit te
vechten. Ook die momenten worden weer vastgelegd en gedeeld op de digitale
platformen. De drillrap vormt echter op zichzelf doorgaans niet de directe
aanleiding voor het geweld, maar komt voort uit de dynamiek die vervolgens
ontstaat op sociale media (Instagram, Telegramgroepen) en die kan escaleren
in geweld in de fysieke wereld. Sociale media hebben hierin een versterkende
rol waardoor een spiraal van bedreigen, uitdagen en gewelddadigheden in
stand wordt gehouden.

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van het hiernaast gegeven voorbeeld
besproken wat wel en niet mogelijk lijkt te zijn en welke gevallen een
nadere afweging vergen. Indien relevant wordt nader ingegaan op hoe deze

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

62 Zie ook: W. Bantema, S. Westers, M. Hoekstra, R. Herregodts & S. Munneke, ‘Black Box van
gemeentelijke online monitoring’, Politiekunde 109, p. 102.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

27

4.1 Wat is toegestaan?
Online onderzoek lijkt te zijn toegestaan als het doel ervan is zich een beeld
te vormen op welke wijze zal moeten worden gehandeld en of de situatie
mogelijk noopt tot het inzetten van algemene of specifieke bevoegdheden
om de openbare orde te bewaren of te herstellen. Voorwaarden voor online
onderzoek zijn dat er een concrete aanleiding is of dat een algemene of
specifieke openbare-orde bevoegdheid wordt ingezet, dat het onderzoek
noodzakelijk is en dat wordt voldaan aan de AVG. Hieronder worden typen
online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen besproken die mogelijk
lijken te zijn.
Scrollen in publiek toegankelijke bronnen
Het lijkt mogelijk om publiek toegankelijke bronnen te raadplegen zonder
deze gegevens over te nemen en op te slaan (“te scrollen”) voor signalen
over een (dreigende) verstoring van de openbare orde. Zoals reeds in
paragraaf 2.2.1 uiteen is gezet, lijkt op basis van de jurisprudentie van het
EHRM (die weliswaar niet ziet op de online wereld) te kunnen worden
afgeleid dat het enkel scrollen in publiek toegankelijke bronnen niet leidt
tot een inbreuk op iemands privéleven. Voorwaarde is wel dat het doel
van het scrollen niet is gericht op het verkrijgen van inzicht in personen
of om eventueel aliassen van personen te achterhalen. Daarbij dient
ervoor te worden gewaakt dat deze wijze van raadplegen niet omslaat in
het stelselmatig onderzoeken van bepaalde groepen of personen of het
samenbrengen van informatie uit verschillende bronnen over die personen,
om zo het beeld over die personen te verrijken. In dat geval is er sprake van
stelselmatig onderzoek; de situatie zoals beschreven in paragraaf 4.3 (over
wat juist niet kan).
Voor het scrollen in publiek toegankelijke bronnen geldt dat deze
verwerking in beginsel geen inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer
van betrokkenen, behoudens de intensiteit waarmee bepaalde personen
gevolgd worden. Er hoeft los daarvan dus niet te worden voldaan aan
de voorwaarden voor de inperking van dit recht in artikel 8, tweede lid,

van het EVRM. Wel is er een AVG-grondslag nodig voor de verwerking
van persoonsgegevens bij het scrollen. Deze kan worden gevonden in
artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet en de bepalingen die zien op
de in hoofdstuk 3 genoemde openbare-ordebevoegdheden in samenhang
bezien met de artikelen 3:2 en 3:46 en 'waar van toepassing' titel 5.2 van
de Awb. Om in lijn met de AVG te handelen geldt de voorwaarde dat de
persoonsgegevens die men tijdens het scrollen aantreft, vanuit het oogpunt
van dataminimalisatie en opslagbeperking, niet opslaat en bewaart.

In het eerder aangehaalde voorbeeld over drillrap zijn het raadplegen van
YouTube om na te gaan of nieuwe video’s zijn geplaatst en het raadplegen van
(scrollen op) open Telegramgroepen om na te gaan of en wanneer groepen
elkaar treffen, gelet op het vorenstaande, mogelijk.

Verzamelen van zakelijke informatie
Het is mogelijk om zakelijke informatie zonder persoonsgegevens zoals
informatie van de Kamer van Koophandel, te verzamelen in publiek
toegankelijke bronnen.
Het zoeken naar contactgegevens
De voornoemde wet- en regelgeving lijken ruimte te bieden om via publiek
toegankelijke bronnen op sociale media handmatig contactgegevens op te
zoeken, bijvoorbeeld om in contact te komen met een organisator van een
evenement of demonstratie zodat afspraken gemaakt kunnen worden in
het kader van de openbare orde. Dit uitgangspunt kan worden gebaseerd
op basis van de bestaande, vrij algemene jurisprudentie, dat mensen een
minder grote verwachting van de waarborging van hun privacy hebben als
hun informatie in een publiek toegankelijke bron voor eenieder beschikbaar
is. Het bewaren van publiek beschikbare persoonsgegevens door een
overheidsorganisatie kan echter wel iemands persoonlijke levenssfeer
raken, maar dit is afhankelijk van de specifieke context waarin de informatie

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

28

wordt opgeslagen en bewaard. Andere aspecten die hierbij een rol spelen
zijn de aard van de informatie, de wijze waarop informatie wordt gebruikt
en verwerkt en de resultaten die uit die verwerking worden verkregen.
In het genoemde voorbeeld is het van belang dat enkel de contactgegevens
worden bewaard en eventuele andere verzamelde persoonsgegevens direct
worden verwijderd. Tevens mag de contactinformatie niet voor een ander
doel worden gebruikt dan ten behoeve van het hiervoor geschetste doel dan
wel aan een andere organisatie wordt verstrekt. De contactinformatie wordt
verwijderd zodra de gebeurtenis heeft plaatsgevonden. In deze specifieke
context lijkt de persoonlijke levenssfeer van betrokkene niet of beperkt te
worden geraakt. Ook past deze verwerking binnen de reikwijdte van artikel
172, eerste lid, van de Gemeentewet en de bepalingen die zien op de in
hoofdstuk 3 genoemde openbare-ordebevoegdheden in samenhang bezien
met de artikelen 3:2 en 3:46 en 'waar van toepassing' titel 5.2 van de Awb.
Wetenschappelijk en statistisch onderzoek
Het verrichten van wetenschappelijk of statistisch onderzoek op basis van
online publiek toegankelijke online bronnen met persoonsgegevens is
mogelijk gelet op artikel 89, eerste lid, van de AVG. Wel moeten daarvoor
passende waarborgen worden getroffen. Een belangrijke waarborg in dat
verband is dat – met het oog op dataminimalisatie – vergaande technische
en organisatorische waarborgen worden getroffen. In de praktijk houdt dit
vaak in dat de resultaten van het onderzoek geaggregeerd moeten zijn. Die
resultaten mogen niet herleidbaar zijn tot personen. Artikel 24 van de UAVG
stelt aanvullende eisen als bij het onderzoek ook bijzondere categorieën van
persoonsgegevens en/of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard63 zijn
betrokken.

De wetenschappelijke en statistische onderzoeksexceptie kan bijvoorbeeld
nuttig zijn voor het verrichten van fenomeenanalyses, waarbij met
geaggregeerde onderzoeksresultaten algemene gemeentelijke trends
en ontwikkelingen in kaart kunnen worden gebracht. Die informatie kan
relevant zijn voor beleidsvorming op het gebied van openbare orde en meer
specifiek beleid gericht op de inzet van de niet-onmiddellijke bevoegdheden
door de burgemeester.
Onderzoek van geanonimiseerde gegevens
Het is de vraag of anonimiseringstechnieken succesvol kunnen worden
ingezet bij het handmatig onderzoek in publiek toegankelijke online
bronnen. Mocht dit al mogelijk en effectief zijn, dan is het de vraag of
daadwerkelijk kan worden gekomen tot anonimisering, nu het in de praktijk
waarschijnlijk nagenoeg onmogelijk is om ook indirecte herleidbaarheid te
voorkomen. Volledigheidshalve wordt de mogelijkheid tot online onderzoek
van geanonimiseerde gegevens toch behandeld in dit juridisch kader.
Wettelijk gezien is er ruimte om onderzoek te doen in publiek toegankelijke
bronnen als na de verzameling van persoonsgegevens waarvoor al een
grondslag nodig is gebruik wordt gemaakt van
anonimiseringstechnieken, zodat de informatie niet meer herleidbaar
is tot individuen. Anonimisering vormt in beginsel geen inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 EVRM en artikel 10
Grondwet. De (U)AVG is wel van toepassing, omdat het anonimiseren
van persoonsgegevens wel een verwerking van die persoonsgegevens
betreft. Voor dit type verwerking zal algemene artikel 172, eerste lid, van de
Gemeentewet echter een grondslag kunnen bieden.

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk
63 Samengevat bepaalt dit artikel dat het onderzoek noodzakelijk moet zijn en een algemeen
belang moet dienen, uitdrukkelijke toestemming vragen aan de betrokkene moet
onmogelijk zijn of te veel inspanning kosten en de persoonlijke levenssfeer van de
betrokkene mag niet onevenredig worden geschaad.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

29

Let wel: als op basis van de “geanonimiseerde” informatie (al dan niet
in combinatie met andere beschikbare informatie) toch kan worden
achterhaald op welke individuen die informatie betrekking heeft, dan is
er geen sprake van anonieme informatie. Bijvoorbeeld als een specifieke
situatie wordt beschreven, waaruit indirect alsnog duidelijk wordt welke
personen daarbij betrokken waren.

4.2 Een nadere afweging is nodig als…
Een nadere afweging is nodig als de focus van het onderzoek verschuift
van het verkrijgen van een beeld bij een concrete situatie van een (al dan
niet dreigende) verstoring van de openbare orde, naar het verzamelen van
informatie over personen. De burgemeester dient vooraf in een protocol
richtlijnen vast te leggen op basis waarvan ambtenaren die
zich bezighouden met de openbare orde nader kunnen afwegen of,
en zo ja: onder welke voorwaarden, informatie over personen verzameld
mag worden. Daarbij dient een onderscheid te worden gemaakt in de
toepassing van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet en de toepassing
van de in hoofdstuk 3 genoemde algemene en specifieke openbareordebevoegdheden, omdat deze bevoegdheden kunnen leiden tot concrete
besluiten ten aanzien van individuen.
Dit kan bijvoorbeeld door verschillende scenario's te beschrijven van
situaties waarin de openbare orde wordt of dreigt te worden verstoord en
situaties waarin de burgemeester toepassing geeft aan de hem toekomende
openbare-ordebevoegdheden, hoe in deze scenario’s handmatig online
onderzoek wordt gedaan naar specifieke personen en hoe met deze
persoonsgegevens wordt omgegaan.
Op deze manier kan in de praktijk tot gemotiveerde en eenduidige
afwegingen worden gekomen. Hierna worden de factoren besproken die bij
de afweging moeten worden betrokken en die dus een plek moeten krijgen
in het op te stellen protocol.

4.2.1 Concrete aanleiding
Allereerst is er een concrete aanleiding nodig om gegevens over specifieke
personen door middel van handmatig onderzoek in publiek toegankelijke
online bronnen te mogen verzamelen. Deze moet zijn gelegen in een
concrete aanwijzing dat de openbare orde wordt of dreigt te worden
verstoord, waardoor de taak in artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet
relevant wordt. Als deze concrete aanleiding er niet is, is het doen van
onderzoek in publiek toegankelijke online bronnen naar specifieke personen
niet toegestaan.
Een concrete aanleiding kan ook gevonden worden in de situatie dat
de burgemeester op basis van de voorhanden zijnde informatie wil
overgaan tot het inzetten van de in hoofdstuk 3 genoemde openbareordebevoegdheden. Handmatig online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen naar gegevens over specifieke personen is dan toegestaan op basis
van die bevoegdheden in samenhang bezien met de artikelen 3:2 en 3:46 of,
wanneer van toepassing, titel 5.2 van de Awb.
4.2.2 Cumulatieve voorwaarden artikel 8, tweede lid, van het EVRM
Wanneer handmatig onderzoek in publiek toegankelijke online bronnen
wordt gedaan door de burgemeester in publiek toegankelijke bronnen
naar specifieke personen in het licht van het hiervoor genoemde voorbeeld
zal er, gelet op paragraaf 2.2.1, al snel sprake zijn van een inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer. De cumulatieve voorwaarden waaronder een
inmenging kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 8, tweede lid,
van het EVRM zijn (zie ook paragraaf 2.2.2 tot en met 2.2.4):
1.
wanneer een inmenging bij wet is voorzien;
2.
wanneer het een legitiem doel dient (dat wil zeggen: in het belang is
van een of meer van de in het tweede lid genoemde doeleinden);
3.
wanneer de inmenging noodzakelijk is in een democratische
samenleving.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

30

De drie cumulatieve voorwaarden worden hieronder concreet uitgewerkt.
4.
Ad 1: Bij wet voorzien
De kwalitatieve eisen die het EHRM stelt aan de wettelijke grondslag64 hangen
af van de zwaarte van de inbreuk. Hoe zwaarder de inbreuk, hoe specifieker
de wettelijke grondslag moet zijn – en vice versa: hoe lichter de inbreuk,
hoe minder specifiek de grondslag hoeft te zijn. Zoals aangegeven bieden
artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet en de bepalingen die zien op
de in hoofdstuk 3 genoemde openbare-ordebevoegdheden in samenhang
bezien met de artikelen 3:2 van de Awb en artikel 3:46 van de Awb en, waar
van toepassing, titel 5.2 van de Awb een vrij algemene grondslag op basis
waarvan – om die reden – alleen een lichte inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer zal zijn toegestaan. De factoren die de Commissie-Koops
hanteert om de zwaarte van de inbreuk mee vast te stellen moeten dus
worden “ingesteld” op een lichte inbreuk:
1.
het moet gaan om een beperkte hoeveelheid, in beginsel
niet-gevoelige persoonsgegevens. Er mogen ook niet te veel
persoonsgegevens worden verzameld. Een beeld kan worden gevormd
van de situatie en de personen in de situatie, zonder dat er al sprake
is van stelselmatig online onderzoek (zie paragraaf 4.3). Het kan
uitsluitend gaan om informatie die relevant is ten aanzien van die
concrete openbare orde-situatie;
2.
het moet gaan om online publiek toegankelijke bronnen;
3.
het moet gaan om een gerichte zoekactie om een beeld te krijgen van
een concrete situatie en de personen die daarbij een rol spelen. De te
verzamelen informatie moet ter zake dienend zijn. De zoekactie mag
niet gericht zijn op het verzamelen van bewijs van een strafrechtelijk
feit. Dit is namelijk voorbehouden aan de politie in het kader van de

64 Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de woorden “behoudens bij of
krachtens de wet te stellen beperkingen” in artikel 10 van de Grondwet meebrengen dat
beperkingen op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts kunnen
worden gerechtvaardigd door of krachtens een wet in formele zin.

5.

uitvoering van de politietaak; en
bij het gebruik van de verzamelde gegevens zal opnieuw getoetst
moeten worden of de gegevens ter zake dienend zijn en of de
gegevens juist en actueel zijn. Voorkomen moet worden dat door de
wijze(n) van het selecteren van gegevens een bias optreedt.
Gegevens die niet ter zake dienend blijken moeten direct worden
verwijderd. Overige gegevens moeten worden verwijderd direct
nadat deze niet meer noodzakelijk zijn met het oog op het bewaren
of herstellen van de openbare orde. Het opslaan en bewaren van deze
gegevens in systemen die gekoppeld zijn aan systemen van andere
diensten binnen de gemeente is niet toegestaan, indien daarvoor geen
rechtsgrondslag bestaat.

Ad 2: Legitiem doel
Het bewaren of herstellen van de openbare orde dient de openbare
veiligheid als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Dit belang
wordt met de toebedeling van die taak aan de burgemeester erkend in
artikel 172 van de Gemeentewet. Daarmee is het een legitiem doel. Online
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen kan, indien voldaan wordt aan
de overige voorwaarden, voor dit legitieme doel worden ingezet.
Ad 3: Noodzakelijkheidstoets
Bij de noodzakelijkheidstoets speelt het belang met het oog waarop de
inbreuk wordt gemaakt een belangrijke rol. De noodzakelijkheidstoets
bestaat uit twee elementen die beoordeeld moeten worden: de
proportionaliteit en de subsidiariteit.
Ten aanzien van de invulling van het proportionaliteitsbeginsel is het
relevant hoe concreet (de dreiging op) de verstoring van de openbare orde
is en wat de impact van die (dreigende) verstoring is. De hoofdregel die
kan worden aangehouden is: hoe groter de kans op een verstoring van de
openbare orde en hoe groter de impact van die (dreigende) verstoring, hoe
intensiever het onderzoek mag zijn. Bij een acute situatie (als de aanleiding

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

31

is gelegen in een zich reeds voordoende verstoring) die ernstig is, zal een
grotere inbreuk mogen worden gemaakt dan bij een minder acute situatie
(als de aanleiding is gelegen in een dreigende verstoring) die minder ernstig
is. Het is daarbij – nogmaals – van belang om erop attent te zijn dat het
online onderzoek vanuit de openbare orde-taak niet wordt uitgevoerd
om strafbare feiten vast te stellen. Dat is aan de politie in het kader van de
uitvoering van de politietaak.
Wanneer de burgemeester overgaat tot het inzetten van algemene en/of
specifieke openbare-ordebevoegdheden zal het doen van online onderzoek
in publiek toegankelijke bronnen in verhouding moeten staan tot het doel
waarvoor deze bevoegdheden worden ingezet. Hieronder wordt een aantal
voorbeelden gegeven.
De burgemeester kan bijvoorbeeld handmatig en gericht online onderzoek
doen om te beoordelen of sprake is van een gegronde vrees dat de orde
verstoord zal worden door onrechtmatig gevaarzettend of hinderlijk gedrag
voor personen of goederen in de publieke ruimte, en in kaart te brengen wie
daarbij betrokken zijn. Dit bijvoorbeeld ter onderbouwing van het besluit
tot het geven van een bevel als bedoeld in artikel 172, derde lid, van de
Gemeentewet.
Ook kan de burgemeester ter onderbouwing van het besluit tot het
opleggen van een gebieds- of groepsverbod als bedoeld in artikel 172a van
de Gemeentewet bij een groepsgewijze verstoring van de openbare orde
online onderzoek doen in publiek toegankelijke bronnen om te beoordelen
wie een leidende rol vervult in de groep.
Wanneer een manifestatie plaatsvindt mag online onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen worden gedaan om te bepalen of men
bijvoorbeeld een verstoring door een tegendemonstratie kan verwachten
en wat in dat geval de verwachte omvang en intensiteit van die verstoring
zal zijn. Op basis daarvan kan worden bepaald welke inzet van politie

noodzakelijk is of kan worden gemotiveerd en daadkrachtig worden
afgewogen of een manifestatie verboden kan worden op grond van artikel
5 van de Wet openbare manifestaties. In de handreiking en juridisch kader
wordt primair stilgestaan bij de vraag of er een grondslag is voor een
beperking van de persoonlijke levenssfeer, waaronder de bescherming van
persoonsgegevens. Wel moet in ogenschouw worden genomen dat bij
het maken van een belangenafweging in het kader van de Wom in zekere
zin sprake is van een stapeling/samenloop van grondrechten. Behalve
het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer dient ook het
demonstratierecht in aanmerking te worden genomen.
In het kader van artikel 13b van de Opiumwet in samenhang bezien met
artikel 174a van de Gemeentewet is van belang dat de vraag of drugs wordt
verhandeld, wordt beantwoord op basis van een bestuurlijke rapportage
van de politie naar aanleiding van onderzoek door de politie. Voor online
onderzoek door de burgemeester in het kader van de handhaving van de
openbare orde is in dat licht geen plaats. Wel mag de burgemeester online
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen doen om een beeld te krijgen
van de mate waarin de openbare orde rond de woning wordt verstoord en
wie daarbij betrokken zijn.
Vervolgens dient vanuit het oogpunt van het subsidiariteitsbeginsel te
worden nagegaan of er een andere redelijke en minder ingrijpende manier
is om hetzelfde resultaat te bereiken. Daarbij kan een rol spelen of, en zo ja:
in hoeverre, het online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen bij het
bewaren of herstellen van de openbare orde behulpzaam zou zijn. In het
geval al een voldoende beeld bestaat van welke dreiging er is, moet worden
bekeken in hoeverre online onderzoek nog noodzakelijk is. Bijvoorbeeld
als er signalen zijn dat tijdens het weekend onrust zal worden gestookt bij
het uitgaan, of dat het bovenmatig druk zal worden. Dan moet worden
nagegaan of de openbare orde niet ook in de gaten kan worden gehouden
door toezichthouders in het uitgaansgebied in te zetten.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

32

Bij de uitoefening van de in hoofdstuk 3 genoemde openbareordebevoegdheden is het daarnaast nog van belang te benoemen dat
als een bestuurlijke rapportage voorhanden is, nagegaan moet worden
in hoeverre online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen nog
een meerwaarde heeft. Indien online onderzoek enkel tot doel heeft
(onderdelen van) de bestuurlijke rapportage bevestigd te zien, mag
geen aanvullend online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen
plaatsvinden. Dit mag alleen als er een noodzaak bestaat in het kader van
de zorgvuldige besluitvorming of de deugdelijke motivering van een besluit.

Terug naar het voorbeeld over drillrappers. Het handmatig en enkel in het
belang van een actuele dreiging doen van online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen naar wat er speelt, waar het zich gaat afspelen
en nagaan wie daarbij betrokken zijn, is op grond van artikel 172, eerste lid,
van de Gemeentewet mogelijk. Zolang dit uitsluitend is ten behoeve van het
bewaren of herstellen van de openbare orde.
Wanneer in een bepaald deel van de gemeente de openbare orde wordt
verstoord vanwege geweldescalatie in de drillrap-scene heeft de burgemeester
op grond van artikel 172a van de Gemeentewet de mogelijkheid gebieds- of
groepsverboden op te leggen. Daartoe kan hij online onderzoek laten doen
door bijvoorbeeld openbare Telegramgroepen of Youtube te raadplegen om
inzicht te verkrijgen in wie er precies deel uitmaken van de drillrap-groep en
wie daarin welke rol vervult. Daarmee kan het bevel worden onderbouwd
dat individuele leden van de groep zich niet mogen bevinden in een bepaald
deel van de gemeente.
Het gaat in beide gevallen om gerichte zoekacties en dus niet om “het
uitgooien van een (digitaal) net” in de hoop op die manier bruikbare
informatie te vergaren. Enkel ter zake dienende informatie kan worden
verzameld en gebruikt. Zogenoemde “bijvangst” of (na nadere bestudering)
irrelevante informatie, moet direct worden verwijderd.

Gelet op het doeleinde waarvoor de gegevens worden verzameld, mogen de
gegevens niet opgeslagen en bewaard worden, omdat deze mogelijk ooit nog
eens van pas zullen komen. Ook mogen de gegevens niet worden bewaard
voor een ander doel, indien daar geen rechtsgrondslag voor is. De gebruikte
gegevens moeten worden verwijderd, nadat de openbare orde-problematiek
niet meer actueel is.

4.2.3 Speciale voorwaarden bijzondere categorieën van
persoonsgegevens
Ook bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard kunnen bij online onderzoek worden verwerkt,
zelfs als dat niet de intentie is van degene die onderzoek doet. Dit type
persoonsgegevens wordt namelijk al verwerkt op het moment dat er wordt
gescrold over een Facebookpagina waarop een bericht staat met betrekking
tot iemands politieke of seksuele voorkeur. Artikel 172, eerste lid, van de
Gemeentewet noch enig ander artikel daaromtrent bevat een uitzondering op
het verwerkingsverbod als bedoeld in artikel 9, eerste lid, AVG. In dergelijke
gevallen kan het raadplegen van deze gegevens worden gebaseerd op de
uitzondering op het verwerkingsverbod in de AVG, dat de persoonsgegevens
kennelijk door betrokkene openbaar zijn gemaakt (zie ook paragraaf 2.3). Wel
geldt – ook dan – dat de persoonsgegevens niet mogen worden opgeslagen
als dat niet noodzakelijk is (subsidiariteit, proportionaliteit).

4.3 Wat is niet toegestaan?
Er geldt een buitengrens aan wat is toegestaan. Zo lijkt het niet mogelijk
om stelselmatig online onderzoek (zie paragraaf 1.3 voor de definitie) te
doen, omdat dit zeer ingrijpend is en, gelet op artikel 8 EVRM, artikel 10
van de Grondwet en de AVG, potentieel dus ook het meest problematisch
is. Als sprake is van stelselmatig online onderzoek worden hogere eisen
gesteld aan de wettelijke grondslag. Het is aannemelijk dat stelselmatig
online onderzoek gericht op specifieke personen reeds daarom niet kan
plaatsvinden op basis van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

33

en de bepalingen die zien op de in hoofdstuk 3 genoemde openbareordebevoegdheden in samenhang bezien met de artikelen 3:2 van de
Awb en artikel 3:46 van de Awb en 'waar van toepassing' titel 5.2 van
de Awb. Deze grondslagen zijn daarvoor te weinig specifiek in die zin dat
zij te weinig (wettelijke) waarborgen ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer bieden, waaronder ook persoonsgegevens.65 Daarbij komt
dat online onderzoek te relateren moet zijn aan een wettelijke taak van
de burgemeester.

In het voorbeeld over drillrappers is het doen van stelselmatig online
onderzoek naar specifieke personen die onderdeel zijn van een groep niet
mogelijk, bijvoorbeeld door het voor langere tijd en met voortduren volgen van
groepen of personen in Telegram-groepen. Indien wordt gevreesd dat door
leden van de groep strafbare feiten zullen worden gepleegd, dan ligt het voor
de hand de politie daarover te informeren. De politie dient dit in het kader van
de uitoefening van de politietaak verder op te pakken. Indien er zorgen zijn
over het welzijn van specifieke leden van de groep kan de openbare orde-taak
niet worden gebruikt om daaromtrent een beter beeld te krijgen. Daartoe is
een andere wettelijke grondslag vereist.

4.4 Monitoringstools nader bezien
Er bestaan producten van commerciële aanbieders om via hun systemen
een selectie van informatie van door hen van internet overgenomen
gegevens te doorzoeken en op te vragen (vaak monitoringstools
genoemd). Gezien de hoeveelheid persoonsgegevens die door de inzet
van deze producten doorgaans wordt verwerkt, resulteert dit in de meeste
gevallen waarin deze wordt verwerkt in het kunnen verkrijgen van een

volledig beeld van bepaalde aspecten van het privéleven van personen.
De verkrijgende organisatie, zoals een gemeente, draagt daarbij een
eigen verwerkingsverantwoordelijkheid ten opzichte van de ontvangen
persoonsgegevens. Als de verzamelde dataset ongericht is en heel
veel bronnen met heel veel persoonsgegevens beslaat, zal dit niet snel
aan de vereisten voldoen die het gegevensbeschermingsrecht stelt.
In die gevallen bieden artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet en
de bepalingen die zien op de in hoofdstuk 3 genoemde openbareordebevoegdheden in samenhang bezien met de artikelen 3:2 van de Awb
en artikel 3:46 van de Awb en 'waar van toepassing' titel 5.2 van de Awb
bovendien een onvoldoende specifieke wettelijke grondslag en te weinig
(wettelijke) waarborgen om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
te rechtvaardigen. Overigens verbieden ook diverse aanbieders van
deze producten in hun leveringsvoorwaarden het gebruik ervan voor de
handhaving van de openbare orde.
Voor zover wordt voldaan aan de strikte wettelijke eisen uit artikel 89
van de AVG en artikel 24 van de UAVG die voor statistische en
wetenschappelijke onderzoeken gelden, is er mogelijk ruimte om
in de fase van dataverzameling de zogenoemde monitoringstools
in te zetten, mits daarbij kan worden gemotiveerd dat de daarmee
verkregen onderzoeksdata uit publiek toegankelijke bronnen strikt
noodzakelijk zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
Het is nadrukkelijk niet bedoeling dat de mogelijkheid tot het doen
van statistisch of wetenschappelijk onderzoek wordt aangewend om
de hiervoor geschetste gegevensbeschermingsrechtelijke obstakels bij
de inzet van monitoringstools te omzeilen.

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

65 Zie ook: W. Bantema, S. Westers, M. Hoekstra, R. Herregodts & S. Munneke, ‘Black Box van
gemeentelijke online monitoring’, Politiekunde 109, p. 102.

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

34

4.5 AVG
Om blijvend tot een juiste invulling van de AVG-beginselen te komen en
te beoordelen of de verwerking rechtmatig is, is het van belang om in
een protocol tezamen met de interne privacy organisatie af te stemmen
met wie op welk moment overleg plaatsvindt over de inzet van dergelijk
online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen in het kader van het
bewaken of herstellen van de openbare orde. Er dient bijvoorbeeld te
worden nagegaan in hoeverre deze verwerkingsactiviteiten zijn neergelegd
in het verwerkingenregister en of er een noodzaak bestaat om een DPIA uit
te voeren.
Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

35

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

36

Inleiding

Algemene
gegevens­
beschermings­
wetgeving

Wettelijke
voorwaarden aan
online onderzoek

Online onderzoek
in de praktijk

juridisch kader online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen door gemeenten in het kader van de openbare orde

37

Auteurs:

Deze brochure is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
Versie 1.0 | Oktober 2023