Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 1028

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSECRETARIS VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 november 2020
Eind 2018 heeft het kabinet de Commissie Regulering van Werk (hierna:
de Commissie) ingesteld onder leiding van dhr. Hans Borstlap. De
opdracht aan de commissie was om advies uit te brengen over de
regulering van werkenden en arbeids- en opdrachtrelaties, met als doel
deze beter aan te laten sluiten bij de behoeften en omstandigheden van
de huidige tijd en (voor zover voorzienbaar) de toekomst.1 De Commissie
publiceerde op 23 januari 2020 haar eindrapport.2 Kort daarvoor publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het
advies «Het betere werk».3
Ons leven is de laatste tijd radicaal veranderd. De Covidcrisis heeft
verregaande gevolgen voor ons leven en daardoor ook voor onze
economie en arbeidsmarkt. Een historisch lage werkloosheid heeft
plaatsgemaakt voor een historisch snelle groei van de werkloosheid. De
manier waarop onderstreept in veel gevallen de conclusies van de
rapporten waar het kabinet in deze brief op reageert: zo blijkt het verschil
in bescherming tussen verschillen vormen van werken groot en is er een
andere manier van werken nodig aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Waar mogelijk heeft het kabinet de aanbevelingen van de beide rapporten
betrokken bij het noodpakket dat de economische gevolgen van de
Covid-crisis moet bestrijden. De uitdaging is om die aanbevelingen ook
een plek te geven in hervormingen voor de lange termijn.
De Commissie en de WRR hebben beiden adviezen opgeleverd die de
discussie over de regels rond werk verder helpen. Het toekomstbestendig
maken van de arbeidsmarkt, met instituties die bijdragen aan een betere
balans tussen wie werkt en wie werk geeft, is echter een kwestie van jaren
1

Zie Stcrt. 2018, nr. 64352.
In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk.
Kamerstuk 29 544, nr. 960.
3
Het betere werk – de nieuwe maatschappelijke opdracht.
2

kst-29544-1028
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

1

– zo wordt dit ook door de Commissie omschreven. Deze brief, waarin het
kabinet reageert op de bevindingen van de Commissie en de WRR, vormt
dus slechts een volgende stap.
Het vervolg van deze brief bestaat uit vier delen. Het eerste deel geeft de
hoofdlijnen van de rapporten weer. Het tweede deel bevat een reactie van
het kabinet op die hoofdlijnen. Het derde deel gaat in op de aanbevelingen van beide rapporten aan de hand de drie vormen van «grip» van de
WRR en de vijf «bouwstenen» van de Commissie Regulering van Werk.
Het vierde deel gaat in op de rol van de overheid als werkgever. De
indeling van de brief is derhalve als volgt:
I. Hoofdlijnen rapporten
II. Reactie van het kabinet op hoofdlijnen rapporten
III. Reactie van het kabinet op aanbevelingen
A. Grip op geld
B. Grip op werk
C. Grip op leven
D. Bouwstenen voor toekomstbestendige regulering van werk
1. Bevorder interne wendbaarheid, rem externe flexibiliteit af
2. Creëer een overzichtelijker stelsel van contractvormen
3. Stel alle werkenden in staat zich te ontwikkelen en te (blijven)
leren
4. Zorg voor een fiscaal gelijke behandeling van en basisinkomenszekerheid voor alle werkenden
5. Kom tot een activerend en inclusief arbeidsmarktbeleid
IV. De rol van de overheid als werkgever
I. Hoofdlijnen rapporten
De WRR pleit er in «Het betere werk» voor om goed werk voor iedereen te
zien als maatschappelijke opdracht voor bedrijven, instellingen, sociale
partners en de overheid. Goed werk betekent voor de WRR dat mensen
grip hebben: grip op geld, grip op het werk en grip op het leven. De WRR
constateert dat Nederland als het gaat om goed werk in Europa niet
voorop loopt. De WRR adviseert om de drie condities van goed werk en
de verdeling hiervan over de bevolking tot basis van overheidsbeleid te
maken en deze onderdeel te maken van de Monitor Brede Welvaart4.
De Commissie constateert dat de huidige regulering van werk onvoldoende is toegesneden op toekomstige behoeften en omstandigheden. En
dat fundamentele aanpassingen van wet- en regelgeving nodig zijn om op
langere termijn economische en sociale vooruitgang te waarborgen. De
Commissie schetst een richting voor die aanpassingen in de vorm van
vier vereisten en vijf bouwstenen voor toekomstbestendige regulering. De
Commissie adviseert het kabinet om de regie te nemen en partijen bijeen
te brengen in een brede maatschappelijke alliantie om de geschetste
richting verder uit te werken.
II. Reactie van het kabinet op hoofdlijnen rapporten
Het kabinet bedankt allereerst de Commissie en de WRR en alle anderen
die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van de rapporten. Zij
hebben met veel partijen gesproken en veel gedegen denkwerk verricht.
Resultaat van al dat werk zijn twee rapporten die niet alleen inzicht geven
in de arbeidsmarkt van nu, maar ook waardevolle analyses bevatten voor
de arbeidsmarkt van de toekomst.
4

Tijdens het hoofdlijnendebat van 5 februari 2020 over de Commissie Regulering van Werk en
het rapport van de WRR, is door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het lid
Van Brenk (50plus) toegezegd dat het CBS verzocht zou worden om dit advies over te nemen.
Dat verzoek is gedaan. (Handelingen II 2019/20, nr. 50, item 7).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

2

Het kabinet deelt op hoofdlijnen de analyse van beide rapporten. De
rapporten laten zien dat het kabinet de laatste jaren in de goede richting
beweegt, door in een gelijktijdige beweging de verschillen tussen vaste en
flexibele contractvormen te verkleinen. Dit maakt het aantrekkelijker voor
werkgevers om vaste contracten aan te bieden. Zelfstandigen krijgen de
ruimte om te ondernemen, mits zij om de juiste redenen kiezen voor het
zelfstandig ondernemerschap en er niet eigenlijk sprake is van een
arbeidsovereenkomst. De keuze voor flexibele contracten wordt gemaakt
daar waar dit past bij de aard van het werk.
De gevolgen van Covid-19 onderstrepen bovendien de bevindingen uit
beide rapporten. Op de Nederlandse arbeidsmarkt is sprake van een
tweedeling. Wanneer het economisch tegen zit verliezen werkenden met
flexibel werk vaak als eerste hun inkomen. Met name laagopgeleiden en
jongeren ontberen momenteel de zekerheden die verbonden zijn aan een
vast contract. De groep die zich aan de nadelige kant van deze tweedeling
bevindt loopt ook een verhoogd risico op armoede. Wanneer het werk
wegvalt heeft een aanzienlijk deel van hen hulp nodig om acute financiële
problemen te voorkomen. Daarnaast bestaat er een omvangrijke groep
die vóór de crisis al op grote afstand van de arbeidsmarkt stond. Omvang
én afstand tot arbeidsmarkt van deze groep dreigen te groeien.
Tegelijkertijd laat Covid-19 zien dat het voor werkgeversnoodzakelijk is om
zich aan te kunnen passen aan veranderingen in hun omgeving. Die
behoefte aan wendbaarheid is structureel, zo constateert de Commissie
Regulering van Werk. De afgelopen maanden waren veranderingen rond
werkgevers extreem als gevolg van Covid-19. Daarmee onderstreept
Covid-19 eveneens in lijn met de Commissie hoe belangrijk het is dat
werkenden voldoende weerbaar en wendbaar zijn om zich aan te passen
aan onvoorspelbare omstandigheden in de wereld van werk. Is dat niet
het geval, dan ligt inactiviteit en daarmee verder verlies van weerbaarheid
voor menig werkende op de loer.
Een belangrijke boodschap uit de rapporten is dat de oorzaak van de
tweedeling op de arbeidsmarkt voor een groot deel ligt in onze eigen weten regelgeving. Dat biedt perspectief: het betekent dat we een beweging
richting een arbeidsmarkt die werkt voor iedereen in eigen hand hebben –
al is de uitdaging bijzonder complex. De constatering van de Commissie
nodigt uit tot reflectie op hoe de huidige instituties tot stand zijn gekomen
en hoe we gemeenschappelijke belangen beter kunnen dienen. Om daar
vervolgens gezamenlijk de schouders onder te zetten om tot verdere
concrete hervormingen te komen.
De Commissie geeft aan dat het haar niet om de concrete maatregelen
gaat, maar vooral om de richting die zij adviseert. Dat past bij de
complexiteit van de opgave. De bakens moeten worden verzet, en dat kost
tijd, ook gegeven de inspanning die dat van uitvoerders zal vragen. Ook
de Commissie geeft aan dat meerdere regeerperiodes nodig zullen zijn
voor de implementatie van haar rapport. Gedurende die regeerperiodes
zal in het bijzonder verdere aandacht nodig zijn voor de verschillen tussen
contractvormen (vast, flex en zzp), voor effectieve dienstverlening en
investeringen in menselijk kapitaal, en voor de beweging richting regels
die nog beter aansluiten bij de behoeften van werkenden, ongeacht hun
contractvorm, en werkgevers.
Het kabinet zal de komende maanden voorbereidingen treffen die het
volgende kabinet in staat stelt om de aanbevelingen uit de rapporten
verder ter hand te nemen. Zo hebben we uw Kamer voorzien van een
ambtelijke technische uitwerking van de inhoudelijke maatregelen uit het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

3

rapport van de Commissie.5 Verder werkt het kabinet de komende
maanden door op de volle breedte van het beleidsterrein van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zo start een pilot met
de webmodule, ronden we de Scenariostudie Kindvoorzieningen af,
bereiden we de introductie van het STAP-budget voor, werken we de
verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen uit en
stellen we de strategische onderzoek- en evaluatieagenda van SZW
samen. Het kabinet kijkt bovendien met belangstelling uit naar de
bijdragen die sociale partners en andere maatschappelijke partijen kunnen
leveren aan de volgende stap. Een voorbeeld hiervan is het middellangetermijnadvies van de Sociaal-Economische Raad, dat naar verwachting
eind dit jaar verschijnt en een belangrijke bouwsteen kan zijn in de
formatie van het volgende kabinet.
III. Reactie van het kabinet op de aanbevelingen
A. Grip op geld
De aanbeveling
Grip op geld houdt in dat goed werk voldoende (financiële) zekerheid
oplevert, ook in verhouding tot anderen en op de lange termijn. De WRR
constateert dat nieuwe banen die de laatste jaren zijn gecreëerd vooral
flexibele banen waren, die gepaard gaan met grote nadelen. De WRR wijst
bijvoorbeeld op zelfstandigen zonder personeel, die vaak geen arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben. Verder constateert de WRR dat meer
dan een miljoen mensen weliswaar een uitkering ontvangen, maar het
moeten stellen zonder werk en de psychologische en sociale voordelen
die met werk gepaard gaan. Naar aanleiding van deze constateringen
beveelt de WRR aan om 1) oneerlijke concurrentie tussen werkenden met
verschillende contractvormen te voorkomen, 2) een stelsel van contractneutrale basisverzekeringen en voorzieningen voor alle burgers te
ontwikkelen, 3) het actief arbeidsmarktbeleid te vernieuwen en 4) mensen
met een uitkering en weinig kans op de arbeidsmarkt een basisbaan te
geven.6
Reflectie van het kabinet
Het kabinet ziet de bevindingen van de WRR rond de (financiële) zekerheid
van werk in het licht van de constatering dat sprake is van een tweedeling
op de arbeidsmarkt. Die tweedeling komt voor een groot deel voort uit
hoe we de zaken in ons land geregeld hebben, uit onze eigen instituties.
Het tegengaan van de tweedeling vergt derhalve aanpassing van onze
instituties. Het kabinet heeft op dit vlak diverse stappen gezet (zie
onderdeel D van hoofdstuk III). Verdere stappen zijn nodig voor de ambitie
om Nederland naar een internationale koppositie te brengen als het gaat
om goed werk.
De analyse van de WRR laat treffend zien dat wat voldoende financiële
zekerheid is van persoon tot persoon verschilt. Sommige werkenden
zetten met het oog op zekerheid hun zinnen op een vast contract. Voor
anderen biedt tijdelijk of flexibel werk ook voldoende zekerheid. Denk
bijvoorbeeld aan iemand die zekerheid ontleent aan de wetenschap dat hij
5

Kamerstuk 29 544, nr. 1021. Voor de behandeling in uw Kamer van de begroting van SZW
verwachten wij u een definitieve, aangevulde versie van de eerder verzonden bundel te doen
toekomen.
6
Het kabinet geeft met deze kabinetsreactie ook invulling aan het verzoek van het lid Asscher
(PvdA) om een brief over de WRR-aanbeveling over basisbanen, zoals gedaan tijdens de
Regeling van Werkzaamheden van 15 januari 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

4

of zij op verschillende plekken aan de slag kan. Of aan iemand die sowieso
binnen afzienbare tijd naar ander werk wil overstappen. Voor menig
zelfstandige is het zelfs een bewuste keuze om hun grip op geld deels op
te geven in ruil voor meer grip op werk en/of grip op leven. Deze
verschillen tussen mensen kunnen verklaren dat, hoewel niet meer dan
64% van alle werkenden een vast contract heeft, toch ruim 90% van alle
werkenden tevreden of heel tevreden is met hun contractvorm.7 Dit
onderstreept dat het van belang is om de grip op geld die mensen in het
dagelijkse leven ervaren beter inzichtelijk te maken en daarbij verder te
kijken dan contractvormen.
De vier aanbevelingen van de WRR op het gebied van grip op geld
overlappen voor een aanzienlijk deel met de bouwstenen voor toekomstbestendige regels van de Commissie Regulering van Werk. Om dubbelingen te voorkomen is de reactie van het kabinet hierop opgenomen bij
de reactie op de aanbevelingen van de Commissie (zie onderdeel D).
B. Grip op werk
De aanbeveling
Grip op het werk houdt in dat goed werk gepaard gaat met een zekere
vrijheid, waarbij een beroep wordt gedaan op onze capaciteiten en goede
sociale relaties worden onderhouden. De WRR oordeelt dat beleidsmakers
de laatste jaren veel aandacht hebben voor de kwantiteit van werk –
arbeidsparticipatie – maar weinig aandacht voor de kwaliteit van werk,
met stijgende werkdruk, minder autonomie en meer burn-outs als gevolg.
De WRR adviseert in dat kader om te komen tot een programmatische
aanpak voor goed werk binnen bedrijven en instellingen, met daarbinnen
bijvoorbeeld campagnes, kaders en aanbevelingen en informatie over
best practices. Daarnaast kan de positie van werkenden binnen arbeidsorganisaties worden versterkt.
Reflectie van het kabinet
Het kabinet vindt dat werk een positieve bijdrage levert aan het leven van
mensen, zolang de voorwaarden en arbeidsomstandigheden goed zijn.
Het kabinet deelt de constatering van de WRR dat meer aandacht voor
goed werk geboden is. De analyse van de WRR op dit gebied is
vernieuwend en kan helpen de inzet van het kabinet verder te brengen.
Het kabinet vindt het belangrijk dat werknemers tot hun pensioen gezond
en veilig kunnen werken. Werkgevers en werknemers zijn verantwoordelijk voor goede arbeidsomstandigheden. De overheid schetst kaders
met wet- en regelgeving en heeft een stimulerende en faciliterende rol. De
nieuwe Arbovisie 2040 zal zich ook richten op het aspect «Grip op werk»
en onder meer oog hebben voor de gevolgen van technologisering van
werk, de flexibilisering van werk en de intensivering van werk. De positie
van werkenden zal ook onderdeel zijn van deze Arbovisie.
Het kabinet heeft aandacht voor het verminderen van werkdruk, het
vergroten van de autonomie van werknemers en het verminderen van het
aantal burn-outklachten. Omdat de burn-outklachten vaak ook een relatie
hebben met factoren buiten het werk is een brede aanpak nodig om de
stijgende lijn te keren. Daarom wordt ingezet op een maatschappelijke
samenwerking met sociale partners, maatschappelijke organisaties,
kennisinstellingen en betrokken departementen om een gezamenlijke
7

Cijfers betreffen 2019. Bronnen respectievelijk CBS Statline: werkzame beroepsbevolking,
positie in de werkkring; TNO, Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden; TNO, Zelfstandigen
Enquête Arbeid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

5

kracht te mobiliseren. Zoals toegezegd ontvangt uw Kamer nog dit jaar de
eindresultaten van een onderzoek naar oorzaken van burn-outklachten en
een reactie met beleidsmaatregelen. Ook blijft het kabinet inzetten op
bewustwording rondom gezond en veilig werken middels campagnes,
best practices, tips en handreikingen om fysiek en mentaal gezond (thuis)
te werken. Daarbij is speciaal aandacht voor het belang van thuiswerken,
de vertrouwenspersoon, het voorkomen van ongewenst gedrag en
programma’s als «Vitaal Bedrijf». Daarnaast is er dit jaar door de
Covidcrisis veel veranderd in de werksituatie van veel werknemers. Zo
werken, tenzij het niet anders kan, veel werknemers voorlopig thuis. Dit
kan ook consequenties hebben op «Grip op Werk». Het kabinet vindt het
daarom belangrijk de veranderende omstandigheden te blijven
monitoren, waarbij ook aandacht is voor het vinden van een nieuwe
balans van kantoor- en thuiswerken na de Covidcrisis waarbij de positieve
kanten behouden blijven en de negatieve kanten of belemmeringen
verminderd worden.
Uw Kamer heeft eerder dit jaar aandacht gevraagd voor de vraag of
ondernemingsraden (OR) een arbeids- en organisatiepsycholoog in
kunnen schakelen om werk minder belastend vorm te geven.8 Conform de
toezegging wordt in deze kabinetsreactie op deze vraag ingegaan. Het is
voor de OR nu al mogelijk om een arbeids- en organisatiepsycholoog in te
schakelen. De OR heeft verschillende bevoegdheden op grond van de Wet
op de ondernemingsraden (WOR). De OR kan bijvoorbeeld deskundigen –
zoals een bedrijfsarts, bedrijfsmaatschappelijk werker, een preventiemedewerker of de genoemde arbeids- en organisatiepsycholoog – uitnodigen
om voorlichting te geven. Om deze kennis breder te verspreiden is
hierover informatie op het Arboportaal geplaatst.9
C. Grip op leven
De aanbeveling
Grip op het leven houdt in dat goed werk voldoende tijd en ruimte over
laat om werk te combineren met zorgtaken en een privéleven. De WRR
constateert dat het voor veel mensen moeilijk is om een balans te vinden
tussen werk en privé, en adviseert daarom kinderopvang goedkoper te
maken en de kwaliteit van kinderopvang beter te borgen. Wie zorg
verleent, of dat nu is voor kinderen of voor een naaste in de vorm van
mantelzorg, zou moeten kunnen rekenen op meer verlof dan nu het geval
is. Daarnaast zou het voor mensen die ongewenst in deeltijd werken,
gemakkelijker moeten worden om meer uren werk af te dwingen bij hun
werkgever – bijvoorbeeld als ze structureel overwerken.
Reflectie van het kabinet
Het kabinet onderschrijft het belang van een goede combinatie van
activiteiten op het terrein van werk, zorg voor naasten en andere
bezigheden. Al die activiteiten verrijken mensenlevens en zijn nodig voor
een gezonde samenleving. Wat een goede combinatie van werk, zorg en
privé is, bepalen werkenden primair zelf.10 Het kabinet constateert echter
dat deeltijdwerk een automatisme lijkt te zijn geworden in plaats van een
vrije en bewuste keuze, vooral voor vrouwen. Zo laten rapporten van het
SCP zien dat veel vrouwen al vanaf de start van hun loopbaan in deeltijd
8

Toezegging uit het AO Gezond en Veilig werken van 20 februari jl. (Kamerstuk 25 883, nr. 383)
naar aanleiding van vragen van het lid Van Kent (SP).
Zie www.arboportaal.nl/onderwerpen/rollen-en-verantwoordelijkheden-bij-uitvoering-arbowet/
ondernemingsraad-or/rol-van-de-ondernemingsraad-bij-het-inschakelen-van-arbodeskundigen
10
Zie in deze context ook het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Deeltijdwerk
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

6

werken en hun arbeidsduur minder vaak uitbreiden dan mannen.11
Anderzijds werken sommige werkenden in deeltijd terwijl ze liever meer
uren zouden werken, bijvoorbeeld wanneer de contracturen begrensd zijn
of omdat zij een oproepcontract hebben. Nederlanders zijn ten opzichte
van inwoners van andere EU-landen relatief tevreden over de combinatie
van werk en privé12 ondanks dat de druk op bijvoorbeeld jonge gezinnen
of groepen die werk met mantelzorg combineren, vaak groot is.
Speciale aandacht van het kabinet gaat dan ook uit naar de combinatie
van arbeid en zorg. Het kabinet vindt dat werken en zorgen samen het
fundament vormen onder de Nederlandse samenleving. Het kabinet wil
toe naar een samenleving waarin werk en zorg eenvoudig met elkaar
gecombineerd kan worden, met daarnaast ruimte voor andere activiteiten.
Om werk en zorg voor kinderen beter te kunnen combineren heeft het
kabinet onlangs aangekondigd dat vanaf augustus 2022 negen weken
ouderschapsverlof gedeeltelijk betaald zullen worden. Dit komt bovenop
de forse uitbreiding van het geboorteverlof naar zes weken en het extra
geld dat eerder is gestoken in het verhogen van de kinderopvangtoeslag
en het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang. Hiermee geeft
het kabinet invulling aan de aanbeveling van de WRR om zorgverlof, en
betaald verlof in het bijzonder, uit te breiden. Bij een eventuele verdere
uitbreiding zou de evaluatie van de Wet invoering extra geboorteverlof
(WIEG) meegewogen moeten worden. De Wet flexibel werken, waarin de
rechten zijn geborgd van werknemers die meer uren willen werken, wordt
op dit moment geëvalueerd. De resultaten hiervan komen eind dit jaar
beschikbaar. Tot slot heeft het kabinet aangekondigd verschillende
scenario te ontwikkelen voor alternatieve inrichtingen van het stelsel voor
ondersteuning van gezinnen met jonge kinderen om werk en zorg voor
kinderen beter samen te laten gaan. De tussenrapportage van de
Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen is voor de zomer naar uw
Kamer gezonden13; het eindrapport volgt voor het einde van het jaar.
Naast de zorg voor kinderen speelt ook zorg voor thuiswonende ouderen
en hulpbehoevenden een belangrijke rol. De inzet van het kabinet is om
mantelzorgers te ontlasten. Door de Stichting Werk en Mantelzorg te
steunen helpen we werkgevers om in de organisatie rekening te houden
met mantelzorgers zodat zij werk en bijvoorbeeld hun gezin beter kunnen
combineren. Daarnaast heeft het kabinet de SER gevraagd in het voorjaar
van 2021 advies uit te brengen over de combinatie van werk en
mantelzorg, nu en in de toekomst. Verder is een aanjager aangesteld die
samen met gemeenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders een
toegankelijk, goed en gevarieerd aanbod ontwikkelt van zorgverleners die
tijdelijk de taken van een mantelzorger kunnen overnemen (respijtzorg).
Tevens is een proef afgerond op het gebied van logeerzorg. Logeerzorg
houdt in dat de persoon die verzorgd wordt tijdelijk in een zorginstelling
verblijft zodat de mantelzorger kan uitrusten.

11

SCP (2018), Werken aan de start
In Nederland is 85% van de werkenden behoorlijk of zeer tevreden over de balans tussen werk
(of studie) en het privéleven. Hiermee hoort Nederland tot de top 5 in de Europese Unie. Bron:
EU (2018), Flash Eurobarometer report 470, Work-life balance.
13
Kamerstuk 31 322, nr. 417.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

7

D. Bouwstenen Commissie Regulering van Werk
D.1. Bevorder interne wendbaarheid, rem externe flexibiliteit af
De aanbeveling
De Commissie constateert dat werkgevers hun begrijpelijke behoefte aan
wendbaarheid opvangen met tijdelijke en andere flexibele contracten en
opdrachten. Dit heeft volgens de Commissie nadelen voor de werkenden,
bedrijven en de economie als geheel. De Commissie beveelt daarom aan
om het gebruik van externe flexibele arbeid af te remmen, en de behoefte
aan flexibiliteit en aanpassingsvermogen in plaats daarvan op te vangen
door interne wendbaarheid binnen duurzame arbeidsrelaties te bevorderen.
In dat kader stelt de Commissie voor om werkgeverschap bij vaste
contracten te ontlasten en de manoeuvreerruimte binnen duurzame
arbeidsrelaties te vergroten, bijvoorbeeld door de verantwoordelijkheden
verbonden aan het werkgeverschap opnieuw te doordenken (waaronder
bij ontslag en arbeidsongeschiktheid). Interne wendbaarheid kan worden
vergroot door werkgevers meer rechten te geven om hun werknemers
anders of voor minder uren in te zetten. Tijdelijke arbeidsrelaties zouden
moeten worden beprijsd. Daarnaast zouden er waarborgen moeten
komen om te garanderen dat tijdelijk werk echt tijdelijk wordt ingezet, en
niet langdurig om kosten te besparen en risico’s voor werkgevers te
verkleinen.
Reflectie van het kabinet
Het kabinet onderschrijft het belang voor werkgevers en werknemers om
wendbaar te zijn, zodat ze zich aan kunnen passen aan en in te kunnen
spelen op veranderende omstandigheden. Flexibiliteit op de arbeidsmarkt
is en blijft noodzakelijk. Tegelijkertijd vindt het kabinet het onwenselijk als
de wijze waarop dit is georganiseerd tot gevolg heeft dat een te groot deel
van de rekening van een wendbare arbeidsorganisatie bij werkenden
terecht komt. Gezien de huidige tweedeling op de arbeidsmarkt is dat
(veelal14) wel het geval. Het kabinet onderschrijft dan ook het belang van
het afremmen van het gebruik van externe flexibele contracten waar de
rekening van flexibiliteit betaald wordt door werkenden.
Het voor werkgevers benodigde aanpassingsvermogen zou gevonden
kunnen worden in een grotere wendbaarheid binnen duurzame arbeidsrelaties. Het is daarbij allereerst van belang dat er gebruik wordt gemaakt
van de reeds bestaande mogelijkheden om flexibiliteit in de eigen
organisatie, binnen arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, te
organiseren. Vaak is er meer mogelijk dan waar werkgevers zich bewust
van zijn. De voorstellen van de Commissie om meer interne wendbaarheid mogelijk te maken, waaronder het voorstel voor deeltijdontslag,
leveren een grote onzekerheid op voor werknemers met een contract voor
onbepaalde tijd. Daarnaast stuiten enkele voorstellen op onder meer
internationaalrechtelijke bezwaren. Het kabinet zal dan ook, ter uitvoering
van de motie van het lid Van Weyenberg c.s.15, alternatieven uitwerken
voor het voorstel van de Commissie Borstlap, waarbij de balans tussen de
belangen van werkgevers en werknemers in het oog wordt gehouden.

14

Er bestaan uitzonderingen, zoals in de zorg, waar deze tweedeling juist leidt tot risico’s voor de
arbeidsorganisatie.
15
Kamerstuk 29 544, nr. 986.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

8

Het ontlasten van werkgeverschap is een andere wijze om het aangaan
van duurzame arbeidsrelaties te bevorderen. Het kabinet heeft daar reeds
stappen gezet. De Wet arbeidsmarkt in balans (WAB) heeft gezorgd voor
versoepeling van het ontslagrecht en lagere kosten bij ontslag. Ook heeft
de regering recent een wetsvoorstel bij uw Kamer ingediend, waarmee
kleine werkgevers financieel tegemoet worden gekomen voor de kosten
van loondoorbetaling bij ziekte. Kleine werkgevers kunnen deze tegemoetkoming aanwenden om zich goed te verzekeren via bijvoorbeeld de
tijdens deze kabinetsperiode geïntroduceerde MKB-verzuimontzorgverzekering, die het financiële risico van loondoorbetaling bij
ziekte afdekt en de kleine werkgever helpt bij de verplichtingen en taken
rondom loondoorbetaling bij ziekte. Zo worden verdere stappen ondernomen om het werkgeverschap te ontlasten.
Het kabinet onderschrijft de analyse van de Commissie dat het bevorderen van interne wendbaarheid hand in hand zou moeten gaan met het
afremmen van het gebruik van externe flexibele contracten. Het kabinet
meent dat er verdere stappen genomen kunnen worden om te zorgen dat
tijdelijk werk daadwerkelijk tijdelijk worden ingezet. Met de WAB heeft het
kabinet een volgende stap gezet in deze richting om te bewerkstelligen dat
de keuze voor flexibele contracten niet enkel gedreven wordt door
verschillen in kosten en risico’s, maar dat de keuze voor een flexibel
contract gemaakt wordt als dit past bij de aard van het werk. Door de
premiedifferentiatie in de Werkloosheidswet (WW) betalen werkgevers
een lagere WW-premie voor werknemers met een vast contract dan voor
werknemers met een flexibel contract.16 Daarnaast heeft een werknemer
recht op transitievergoeding bij ontslag vanaf de eerste werkdag. Hiermee
is het voor werkgevers aantrekkelijker geworden om een vast contract aan
te bieden. De verruiming van de ketenbepaling geeft werkgevers langer
de gelegenheid om een tijdelijk contract aan te bieden wanneer dit past bij
de aard van het werk.
De verwachting van het kabinet met de WAB is dat werkgevers
werknemers niet onnodig op een tijdelijk contract zullen houden, dat
wordt immers duurder voor hen. De evaluatie van de Wet werk en
zekerheid (Wwz) laat zien dat de verkorting van de ketenbepaling naar
twee jaar effect heeft gehad op de doorstroom naar het vaste contract.17
Het effect van de verruiming van de ketenbepaling binnen de bredere set
van maatregelen in de WAB is nu nog niet duidelijk, maar het kabinet wijst
graag op de aangenomen motie van het lid Kuzu om binnen twee jaar de
uitwerking van de ketenbepaling te inventariseren en de Kamer hierover
te informeren.18 Het is aan het volgend kabinet om hier eventueel het
beleid op aan te passen.
Ook onderschrijft het kabinet de visie van de Commissie dat werkenden
met een minder sterke onderhandelingspositie, en die te maken hebben
met structureel tijdelijk werk, beter beschermd moeten worden. Uit de
evaluatie van de Wet werk en zekerheid blijkt dat de getroffen maatregelen de baan-, werk-, en inkomenszekerheid hebben versterkt.19 Het
kabinet heeft hier met de WAB verder invulling aan gegeven door de
rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden van payrollwerknemers te
verbeteren en oproepkrachten meer zekerheid te geven op werk en
inkomen. De voorstellen van de Commissie zijn daar mee in lijn en sluiten
aan bij de Richtlijn Transparante en Voorspelbare Arbeidsvoorwaarden
16

WW-premiedifferentiatie geldt niet voor overheidswerkgevers omdat zij verplicht eigenrisicodragers zijn voor WW-uitkeringen.
Effecten van maatregelen flexibele arbeid in de Wet werk en zekerheid (SEO, 2020).
18
Kamerstuk 35 074, nr. 48.
19
Effecten van maatregelen flexibele arbeid in de Wet werk en zekerheid (SEO, 2020).
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

9

waarvan de implementatie in voorbereiding is en waarmee de rechten van
oproepkrachten worden uitgebreid.20 Het kabinet heeft de mogelijkheden
van de Commissie in kaart gebracht om werknemers met een flexibel
contract te compenseren voor onzekerheid door het verder beprijzen van
flexibel werk, het verkorten van de huidige duur van de ketenbepaling en
het aangaan van arbeidsovereenkomsten zonder vaste arbeidsurenomvang te beperken. Deze zijn als onderdeel van de technische
uitwerking van het advies van de Commissie aan uw Kamer aangeboden.
Het is aan het volgend kabinet om de wet hier eventueel op aan te passen.
Tot besluit heeft uw Kamer het kabinet verzocht om in deze kabinetsreactie ook in te gaan op het idee van een conjunctuurafhankelijke WW.21 In
Nederland hebben we met de WW en de bijstand een goed vangnet voor
mensen die hun baan verliezen. Aanvullend op dit vangnet is er vanuit uw
Kamer de afgelopen tijd onder andere gepleit voor het verlengen van de
minimale WW duur en het verruimen van de toegang tot de WW. Deze
wijzigingen zijn op de korte termijn niet uitvoerbaar. Daarnaast is het van
belang om de voor- en nadelen beter in kaart te brengen. Het kabinet zal
de komende periode daarvoor benutten. Gezien de lange doorlooptijd van
een mogelijke wijziging in de WW is het aan het volgende kabinet om de
wet hier eventueel op aan te passen.
D.2. Creëer een overzichtelijker stelsel van contractvormen
De aanbeveling
De Commissie noemt het huidige stelsel van contractvormen onoverzichtelijk. Die onoverzichtelijkheid maakt dat regels niet kenbaar zijn voor
werknemers en (met name kleine) werkgevers. De combinatie van het
onoverzichtelijke stelsel en het ongelijke speelveld tussen contractvormen
leidt ertoe dat zelfstandig ondernemerschap en flexibel werk gebruikt
kunnen worden om kosten te drukken, met onzekerheid voor werkenden
als gevolg. Dit draagt bij aan de precaire positie van de meest kwetsbare
werkenden op de arbeidsmarkt, voor wie het moeilijk is om hun rechten
op te eisen. De Commissie adviseert om te komen tot een hanteerbare en
eigentijdse afbakening tussen zelfstandigen en werknemers. Concreet
adviseert de Commissie een afbakening in de vorm van drie «rijbanen» op
de arbeidsmarkt: een rijbaan voor zelfstandigen, een rijbaan voor
werknemers met een contract voor (on)bepaalde tijd en een rijbaan voor
werknemers die op uitzendbasis tijdelijk werk verrichten dat qua duur en
omvang van tevoren niet of moeilijk is te overzien. Om meer duidelijkheid
te krijgen over de beschikbare opties en de rechten en plichten die daarbij
horen, adviseert de Commissie de keuzevrijheid rond verschillende
contractvormen te beperken en de opeisbaarheid van rechten en plichten
te vergroten. Specifiek voor de afbakening van de rijbaan voor zelfstandigen en de rijbanen voor werknemers doet de Commissie een aantal
suggesties om deze afbakening beter hanteerbaar te maken en te
moderniseren. De Commissie stelt voor de afbakening in de fiscaliteit,
arbeidsrecht en sociale zekerheid te harmoniseren, het gezagsbegrip in de
definitie van de arbeidsovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek nadrukkelijker in lijn te brengen met Europees recht en te moderniseren, en door
middel van een rechtsvermoeden kwetsbare werkenden te ondersteunen
om arbeidsrechtelijke bescherming te kunnen opeisen. Tot slot adviseert
20

Richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende
transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie.
21
Toezegging van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het Algemeen
Overleg Arbeidsmarkt van 9 september 2020 (Kamerstuk 29 544, nr. 1024). De conjunctuurafhankelijke WW is als technische beleidsvariant opgenomen in het rapport Ongekend talent van
de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. (Kamerstuk 32 359, nr. 4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

10

de Commissie om oneigenlijk gebruik van driehoeksrelaties – bijvoorbeeld
om kosten te drukken of langdurige flexibiliteit mogelijk te maken – tegen
te gaan. Ook de WRR roept in deze context op tot het tegengaan van
oneerlijke concurrentie tussen werkenden.
Reflectie van het kabinet op de aanbevelingen over de verhouding tussen
werknemers en zelfstandigen
De aanbevelingen van de Commissie ten aanzien van een gelijker
speelveld (zie de vierde bouwsteen) op het gebied van fiscaliteit en sociale
zekerheid worden door het kabinet als essentieel gezien om te komen tot
een duidelijker en overzichtelijker stelsel van contractvormen. Daar
moeten de bestaande verschillen op het gebied van fiscale behandeling
en sociale zekerheidworden teruggebracht om van een (zoveel mogelijk)
gelijk speelveld te kunnen spreken. Waar die verschillen stapsgewijs
afnemen – en het kabinet heeft hier al op ingezet, zie hierna – zal dit leiden
tot minder verschillen tussen contractvormen en het meer stroomlijnen
van rijbanen. Dat zal zorgen voor minder nadruk op verschillen en meer
evenwicht en duidelijkheid voor werkenden en werkgevenden. Een
gelijker speelveld is daarnaast een belangrijke voorwaarde voor de
handhaafbaarheid van beleid.
De analyse en aanbevelingen van de Commissie leggen de spanning bloot
tussen het waarborgen van bescherming en een duurzaam socialezekerheidsstelsel enerzijds en het bieden van keuzevrijheid anderzijds. Waar de
Commissie enerzijds constateert dat de maatschappelijke roep om
keuzevrijheid is toegenomen, beveelt de Commissie tegelijkertijd – vanuit
het waarborgen van een duurzaam houdbaar stelsel – aan om, voor de
vraag of werk als werknemer of zelfstandige wordt verricht, de bedoeling
van partijen (willen werkende en werkgevende dat er werknemerschap
ontstaat, of niet?) niet mee te laten wegen. Daarbij speelt een belangrijke
rol dat, zoals de Commissie ook laat zien, het Europese recht weinig
ruimte laat voor het meewegen van de partijbedoeling. Het kabinet heeft,
zoals hieronder zal worden toegelicht, binnen de bestaande wetgeving
reeds gewerkt aan oplossingen voor dit vraagstuk. Tegelijkertijd onderkent
het kabinet dat verdere politieke stappen nodig zijn om keuzes te maken
binnen de inherente afruilen tussen de uitgangspunten van adequate
bescherming, een houdbaar stelsel en keuzevrijheid, uiteraard binnen de
ruimte die het Europese recht biedt.
Daarnaast erkent het kabinet dat ook wanneer de verschillen in behandeling van werkenden worden gereduceerd en een meer gelijk speelveld
ontstaat, een hanteerbare en eigentijdse afbakening tussen werknemers
en zelfstandigen nog steeds van belang blijft. Zoals de Commissie terecht
opmerkt dient het antwoord op de vraag of er sprake is van verrichten van
werk als werknemer of als zelfstandige (de zogenoemde «kwalificatievraag«) zoveel mogelijk voorspelbaar te zijn. De diversiteit in de
afbakening tussen werknemers en zelfstandigen die binnen de fiscaliteit,
arbeidsrecht en sociale zekerheid worden gedefinieerd is voor zoveel
mogelijk zekerheid en duidelijkheid echter niet behulpzaam. Hetzelfde
geldt voor de constatering van de Commissie dat het gezagscriterium in
met name de lagere rechtspraak soms verschillend wordt uitgelegd en de
observatie dat dit criterium nadrukkelijker in lijn gebracht zou moeten
worden met Europees recht. Het kabinet onderschrijft het belang van
meer duidelijkheid over de status van de werkende en de aard van de
arbeidsrelatie en erkent dat aanpassing van wetgeving hierbij een nuttige
rol kan spelen. Tegelijkertijd wijst het kabinet er wel op dat de werkende
ook met de voorstellen van de Commissie op voorhand nooit 100%
zekerheid zal hebben over de aard van de arbeidsrelatie; de kwalificatie
van de arbeidsrelatie zal immers – als de werkzaamheden al gestart zijn –

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

11

aan de hand van feiten en omstandigheden moeten worden vastgesteld.
Daarnaast geldt dat harmonisatie van de fiscaliteit, arbeidsrecht en
socialezekerheidsrecht op het punt van de kwalificatievraag nog nadere
inventarisatie zou vergen, nu de Commissie niet uitputtend duidelijk
maakt op welke punten deze stelsels van elkaar afwijken en welke
gevolgen dit heeft. Verder erkent het kabinet dat een rechtsvermoeden
behulpzaam kan zijn om de rechtspositie van kwetsbare werkenden in
bepaalde sectoren of binnen bepaalde beroepen en functies te versterken.
Een breed geformuleerd en meer algemeen rechtsvermoeden acht het
kabinet vanuit Europeesrechtelijk oogpunt echter kwetsbaar, hetgeen ook
de Commissie in haar rapport zelf erkent.
Bovengenoemde voorstellen van de Commissie om de wetgeving aan te
passen, kunnen niet meer worden gerealiseerd binnen deze kabinetsperiode. Het is dan ook aan het volgend kabinet om hier de stappen te zetten
die nodig zijn. Wel werkt het huidige kabinet aan een webmodule en start
een pilot met die webmodule om langs die weg meer duidelijkheid te
bieden over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. De afgelopen kabinetsperiode is gebleken dat het bieden van meer duidelijkheid en zekerheid in
de praktijk niet eenvoudig is. In aanvulling op de webmodule en parallel
aan de pilot van de webmodule wil het kabinet daarom een breed
maatschappelijk gesprek voeren met de relevante veldpartijen over de
wijze waarop in de praktijk wordt gewerkt en in hoeverre bepaalde
werkwijzen zich al dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken.
Dit brede gesprek is bedoeld om meer zicht te krijgen op de maatschappelijke opvattingen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie, op sectorspecifieke omstandigheden en op wat de webmodule kan gaan betekenen in de
dagelijkse praktijk. De opbrengst van dit proces kan ook behulpzaam zijn
bij het moderniseren van het gezagscriterium door een volgend kabinet.
In het proces van de pilot en bijbehorende vervolgstappen heeft het
kabinet een sectorale aanpak voor ogen. Deze aanpak zal nauw worden
afgestemd op de (fiscale) sectorale aanpak die de Belastingdienst heeft
aangekondigd in het kader van het toezichtplan arbeidsrelaties gericht op
fiscaal compliant gedrag.
De Commissie wijst ook op het belang van handhaving van de grens
tussen werknemers en zelfstandigen, die ook van belang blijft bij
eventuele verduidelijkingen rondom de aard van de arbeidsrelatie en een
meer gelijk speelveld voor werkenden. Zolang er meerdere contractvormen zijn voor het verrichten van werk, met verschillende rechten en
plichten, zal het speelveld immers nooit helemaal gelijk worden. Alleen al
voor wat betreft het arbeidsrecht zullen verschillen blijven bestaan tussen
zelfstandigen en werknemers. Voorkomen moet worden dat werknemers
met een minder sterke onderhandelingspositie gedwongen worden
bepaalde rechten op te geven die zij gelet op de aard van de arbeidsrelatie
wel zouden moeten hebben. Hier speelt weer de bovengenoemde afruil
tussen bescherming, een houdbaar stelsel en keuzevrijheid van de
werkende. Om de bescherming van de werkende en een houdbaar stelsel
te waarborgen, blijft handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie
van belang; dit zal echter alleen effectief kunnen plaatsvinden als aan een
aantal randvoorwaarden, waaronder die van een veel gelijker speelveld,
wordt voldaan. In dit kader is relevant dat het huidige handhavingsmoratorium op 1 januari 2021 afloopt en het kabinet dit najaar een beslissing
neemt over verdere verlenging daarvan. Daarbij zal rekening worden
gehouden met het tijdpad van de pilot van de webmodule (zie hiervoor),
waarbij is afgesproken dat deze minimaal een half jaar duurt en dat na dit
halfjaar bezien zal worden in hoeverre (gefaseerd) met handhaving gestart
kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

12

Reflectie van het kabinet op de aanbevelingen over driehoeksrelaties
De aanbevelingen van de Commissie op het gebied van driehoeksrelaties
zijn in lijn met de resultaten van twee onderzoeken naar driehoeksrelaties
die het kabinet eerder dit jaar aan uw Kamer heeft aangeboden.22 Deze
onderzoeken, uitgevoerd door De Beleidsonderzoekers en SEO Economisch Onderzoek, laten zien dat driehoeksrelaties, waaronder uitzendarbeid, een belangrijke rol vervullen op de arbeidsmarkt. Die meerwaarde
zit met name in de allocatiefunctie van driehoeksrelaties: het bij elkaar
brengen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Inleners geven aan dat
intermediairs, in vele vormen, hen helpen bij het sneller vinden van meer
geschikt personeel. Uit de onderzoeken blijkt ook dat de positie van
uitzendkrachten is verbeterd door de introductie van de Wet flexibiliteit en
zekerheid (Wfz, 1999) en de Wet allocatie van arbeidskrachten door
intermediairs (Waadi, 1998).
De onderzoeken laten echter ook zien dat als de allocatie eenmaal heeft
plaatsgevonden, driehoeksrelaties steeds vaker dienen om structurele
flexibiliteit mogelijk te maken en te besparen op arbeidskosten. Bovendien
valt een steeds groter deel van de driehoeksrelaties niet onder de
reikwijdte van de Waadi, bijvoorbeeld op het gebied van zzp-bemiddeling
en platformwerk. Dat leidt tot een waterbedeffect, waarbij meer gereguleerde vormen van driehoeksrelaties worden vervangen door minder
gereguleerde arbeidsrelaties.
Het kabinet vindt, met de Commissie en de WRR, dat driehoeksrelaties
niet horen te worden gebruikt als instrument om kostenbesparingen voor
inleners of langdurige flexibiliteit mogelijk te maken. Driehoeksrelaties
hebben meerwaarde door hun allocatiefunctie en in het ontzorgen van
bedrijven en instellingen, maar dat moet zo beperkt mogelijk ten koste
gaan van de positie van de werkende. Het verlichte arbeidsrechtelijke
regime van de uitzendovereenkomst is bedoeld voor «piek en ziek», niet
voor andere vormen van flexibiliteit die de reguliere arbeidsovereenkomst
niet biedt. Het kabinet heeft daar met de WAB reeds invulling aan gegeven
voor payrolling. Voor payrollkrachten geldt het verlichte regime niet meer
en gelden vrijwel alle arbeidsvoorwaarden van de inlener.
Ten aanzien van uitzendarbeid stelt de Commissie onder andere voor om
het verlichte regime voor uitzenden te beperken in duur en reikwijdte. Die
aanbeveling vindt steun in de onderzoeken. Zo blijkt ongeveer twee derde
van de uitzendkrachten te worden ingezet op werkzaamheden bij de
inlener die niet tijdelijk van aard zijn, en werken uitzendkrachten
gemiddeld steeds langer in uitzendverband. Onder de flexibele
werknemers zijn uitzendkrachten structureel minder tevreden over hun
werkzekerheid. Ook de evaluatie van de Wet werk en zekerheid (Wwz) laat
zien dat de beperking van de duur van de eerste uitzendfase (met minder
zekerheid) heeft geleid tot meer uitzendkrachten in een hogere fase, en
dus meer zekerheid.23 Als wordt overgegaan tot inperking van de duur
van het verlichte regime, ligt het voor de hand om de termijn waarna
uitzendkrachten medezeggenschapsrechten opbouwen verder te
verkorten dan voorgesteld door de Commissie Bevordering Medezeggenschap (CBM) van de SER.24
De denkrichting van de Commissie is tevens in lijn met de bevindingen
van FNV in het witboek «Zekerheid is geen luxe», dat ingaat op de
onzekere positie van uitzendkrachten. Het witboek laat goed zien hoe de
22

Kamerstuk 29 544, nr. 1002.
Effecten van maatregelen flexibele arbeid in de Wet werk en zekerheid (SEO, 2020).
24
Kamerstuk 29 818, nr. 45.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

13

Covidcrisis – ondanks alle steunmaatregelen – juist kwetsbare flexwerkers
extra hard heeft geraakt. De oproep van FNV om de flexibiliteit van de
uitzendovereenkomst te beperken is dan ook in lijn met de aanbevelingen
van de Commissie. Het kabinet herkent evenwel niet dat uitzendkrachten
vaak bewust «rondgepompt» zouden worden om pensioenopbouw of
meer zekerheid te ontlopen. Het onderzoek naar de positie van uitzendwerknemers heeft, op basis van analyses van CBS-microdata van
honderdduizenden dienstverbanden, geen aanwijzingen gevonden dat
werkgevers grootschalig strategisch – bijvoorbeeld rond de grenzen van
26 of 78 weken – uitzendkrachten ontslaan om rechtenopbouw te
voorkomen. Het bewust niet uitbetalen van de transitievergoeding is niet
toegestaan, zo volgt ook uit jurisprudentie.25
De Commissie beveelt ook aan om oneigenlijke contracting tegen te gaan.
Het gaat daarbij om concurrentie op arbeidsvoorwaarden via het
uitbesteden van werkzaamheden aan andere werkgevers. Ook uw Kamer
heeft daar meermaals aandacht voor gevraagd. In de brief van 13 mei
201926 heeft het kabinet aangegeven daar volgens drie lijnen oplossingen
te zien: allereerst via de verantwoordelijkheid van sociale partners voor de
werkingssfeer van de cao, ten tweede door naleving van de Waadi te
bevorderen, en ten derde via het verkennen van wettelijke maatregelen
om oneigenlijke contracting tegen te gaan. Als invulling van de eerste lijn
hebben sociale partners in Stichting van de Arbeid gesprekken gevoerd en
oplossingsrichtingen verkend. De Stichting van de Arbeid heeft laten
weten dat deze gesprekken vooralsnog geen overeenstemming hebben
opgeleverd over de noodzaak of vormgeving van wettelijke maatregelen.
Het kabinet roept sociale partners opnieuw op om tot overeenstemming
te komen, aangezien de wetgever terughoudendheid dient te betrachten
als het gaat om werkingssferen van cao’s en dergelijke vraagstukken bij
voorkeur aan de cao-tafel beslecht worden.
Het kabinet heeft zelf ook stappen gezet op het gebied van contracting,
oftewel het uitbesteden van werk. Om naleving van de Waadi te bevorderen is de «Handreiking Contracting, uitzending of payrolling»
opgesteld.27 Deze handreiking kan helpen bedrijven wegwijs te maken in
de verschillende driehoeksrelaties en de regels die daarvoor gelden.
Daarnaast heeft het kabinet de afgelopen tijd onderzocht, in consultatie
met sociale partners, welke wettelijke mogelijkheden er zijn om uitbesteding nader te reguleren. Een nadere uitwerking van de mogelijkheden,
die zowel zien op het tegengaan van concurrentie op arbeidsvoorwaarden
als op het bevorderen van de naleving van de Waadi, is als onderdeel van
de technische uitwerking van het advies van de Commissie aan uw Kamer
aangeboden. In de uitwerking is gebleken dat het onderscheid tussen
«eigenlijke» en «oneigenlijke» uitbesteding niet gemakkelijk te operationaliseren is. Het is niet eenvoudig om duidelijke, onderscheidende criteria te
formuleren die voor werkgevers en werknemers in de praktijk hanteerbaar
zijn, ook voor de vele kleine werkgevers die voor andere bedrijven
werkzaamheden verrichten. Om de effecten op de arbeidsmarkt van de
maatregelen om uitbesteding nader te reguleren goed in kaart te brengen,
is meer inzicht wenselijk in de verschijningsvormen van uitbesteding op
de arbeidsmarkt. Dat is des te meer van belang om inzichtelijk te krijgen
hoe deze maatregelen zouden kunnen doorwerken naar reguliere vormen
van uitbesteding. Het kabinet zal, met het oog op eventuele wettelijke

25

In de quick scan naar de effecten van de WAB is het kabinet nader ingegaan op het niet
uitbetalen van de transitievergoeding. Zie Kamerstuk 35 074, nr. 75.
Kamerstuk 29 544, nr. 914.
27
Gepubliceerd op rijksoverheid.nl: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/
12/23/handreiking-contracting-uitzending-of-payrolling.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

14

maatregelen door een volgend kabinet, een onderzoek laten uitvoeren om
deze verschijningsvormen beter in kaart te brengen.
Op verzoek van uw Kamer28 is ook nader gekeken naar grensoverschrijdende contracting. In artikel 2a van de Wet op het algemeen verbindend
en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten is geregeld op welke arbeidsvoorwaarden uit cao’s
werknemers die tijdelijk vanuit een andere lidstaat naar Nederland
worden gedetacheerd recht hebben, ook als zij worden gedetacheerd in
het kader van uitbesteding. Deze werknemers hebben vanaf de eerste dag
van hun werkzaamheden in Nederland recht op de kernarbeidsvoorwaarden uit de toepasselijke algemeen verbindend verklaarde cao. Na 12
dan wel 18 maanden gelden alle algemeen verbindend verklaarde
bepalingen uit de cao. Deze wetgeving betreft de implementatie van de (in
2018 herziene) Detacheringsrichtlijn. Indien in de toekomst wetgeving
wordt ingevoerd om binnen Nederland uitbesteding nader te reguleren,
ligt het in de rede om ook voor grensoverschrijdende uitbesteding nadere
regels te stellen. Die regels moeten uiteraard in lijn zijn met Europese
wetgeving, in dit geval is de Detacheringsrichtlijn van belang. Op grond
van deze richtlijn kunnen lidstaten buitenlandse dienstverrichters
verplichten arbeidsvoorwaarden die zijn neergelegd in niet algemeen
verbindend verklaarde cao’s te waarborgen voor hun gedetacheerde
werknemers, maar slechts onder de voorwaarden die genoemd staan in
artikel 3, achtste lid, van de Detacheringsrichtlijn. Een belangrijke
voorwaarde betreft de gelijke behandeling van binnen- en buitenlandse
ondernemingen in gelijksoortige situaties. Of kan worden overgegaan tot
deze regels voor grensoverschrijdende uitbesteding, alsmede de precieze
vormgeving daarvan, is daarom afhankelijk van de precieze vormgeving
van de eventuele nationale regelgeving voor uitbesteding. Hoe en in
hoeverre de arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende uitbesteding
nader gereguleerd kunnen worden, zoals door uw Kamer verzocht, is
daarmee aan het volgende kabinet.
Reflecties van het kabinet op de aanbevelingen over platformwerk
Het rapport van de WRR laat zien dat de kansen en bedreigingen van
technologische innovatie zich nadrukkelijk manifesteren in de platformeconomie, bijvoorbeeld in de maaltijdbezorging, taxivervoer en horeca.
Aan de ene kant vervullen platforms een nuttig matchingsfunctie, terwijl
aan de andere kant de positie van werkenden bij platforms onder druk
staat. Veel platforms die gericht zijn op het laten verrichten van werk door
platformwerkers benutten onduidelijkheid en ruimte in regels en
jurisprudentie om met behulp van geavanceerde technologie, met prikkels
en nudges in feite wel een bepaalde vorm van gezag over de platformwerker uit te oefenen, maar niet noodzakelijk op de traditionele manier via
instructies of harde voorwaarden. Bij dergelijke vormen van platformwerk
is in feite sprake van werknemerschap, terwijl de werkende de bijbehorende bescherming moet missen. Het kabinet maakt zich daar zorgen over
en heeft in de vijfde voortgangsbrief «werken als zelfstandige» aangegeven te onderzoeken hoe de positie van platformwerkers kan worden
versterkt.29 Deze zorgen zijn mede aanleiding geweest voor het kabinet
om de Sociaal-Economische Raad te vragen om de praktijk van
platformwerk te verkennen.30

28

Kamerstuk 35 358, nr. 20.
Kamerstuk 31 311, nr. 235.
30
Zie www.ser.nl/nl/ser/over-ser/werkprogramma/platformeconomie-werk.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

15

Het kabinet heeft de afgelopen maanden onderzocht of het in de rede ligt
om de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) van
toepassing te verklaren op bepaalde vormen van platformwerk. Uit dit
onderzoek is gebleken dat een dergelijke oplossing niet voor de hand ligt.
Wel is het kabinet alternatieven aan het onderzoeken om de positie van
platformwerkers te verbeteren. Deze alternatieven worden hieronder
toegelicht en zullen de komende tijd verder onderzocht worden met het
oog op eventuele stappen door het volgende kabinet.
Dat het van toepassing verklaren van de Waadi op bepaalde vormen van
platformwerk niet voor de hand ligt, heeft een aantal redenen. Ten eerste
is platformwerk een generieke term voor (contractuele) arbeidsrelaties die
in de praktijk van elkaar verschillen. In slechts een deel van de situaties is
sprake van een driehoeksrelatie. Er zijn vormen van platformwerk waarbij
er sprake is van een directe arbeidsverhouding tussen werkende en
platform of werkende en opdrachtgever. Het instrumentarium van de
Waadi – een wet die gericht is op de regulering van driehoeksrelaties – is
dan ook in een groot aantal gevallen niet van toepassing, waardoor deze
wet niet kan bijdragen aan het verbeteren van de rechtspositie van de
platformwerker. Bovendien is het, daar waar er bij platformwerk wel
sprake is van een driehoeksrelatie, niet altijd mogelijk om de loonverhoudingsnorm uit de Waadi toe te passen. Wanneer platformwerk bijvoorbeeld voor particulieren wordt gedaan, biedt het gelijkstellen van
arbeidsvoorwaarden geen verbetering. Ook biedt de Waadi geen
arbeidsrechtelijke bescherming of verzekering tegen risico’s van
werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. Tot slot is het niet
onwaarschijnlijk dat er bij sommige platforms nu feitelijk al sprake is van
werk dat wordt gedaan op basis van de Waadi, ondanks dat het platform
ervan uitgaat dat dit niet zo is. In die gevallen wordt Waadi in de praktijk
ten onrechte niet toegepast, maar is deze dus formeel al van kracht.
Het bovenstaande betekent overigens niet dat de Waadi geen meerwaarde
kan hebben bij het reguleren van zzp-bemiddeling in meer algemene zin.
Maar het betekent wel dat de afgelopen maanden duidelijk is geworden
dat de aanpassing van de Waadi geen zinvolle maatregel vormt om de
positie van specifiek platformwerkers te versterken.
Een oplossing in de sfeer van de arbeidsovereenkomst ligt veel meer voor
de hand. Zoals hierboven aangegeven, oefenen veel platforms een
bepaalde vorm van gezag uit die niet tot uitdrukking komt in «harde»
instructies of voorwaarden, maar via onder andere prikkels en nudges. De
platformwerkers zijn meestal ook duidelijk ingebed in de organisatie –
sterker nog, zij vormen vaak de kern van de aangeboden dienst. Daarmee
vertonen dergelijke platformwerkers in de praktijk grote gelijkenissen met
werknemers, terwijl de werkende in de praktijk bijbehorende bescherming
moet missen. Het ligt dan ook voor de hand om platformwerkers in
dergelijke gevallen expliciet onder de werking van de arbeidsovereenkomst te brengen. De arbeidsovereenkomst biedt immers de arbeidsrechtelijke, arbeidsvoorwaardelijke en socialezekerheidsrechtelijke inbedding
en bescherming die deze platformwerkers verdienen, inclusief de daarbij
behorende fiscale behandeling van hun arbeid. Daarbij lijkt het simpelweg
generiek bepalen dat platformwerk voortaan plaatsvindt op basis van een
arbeidsovereenkomst geen begaanbare weg, om dezelfde redenen als
waarom het kabinet eerder de Arbeidsovereenkomst bij Laag Tarief (ALT)
niet heeft doorgezet.31
31

Kamerstuk 31 311, nr. 219. De Europeesrechtelijke vereisten van noodzaak en proportionaliteit
van een dergelijke maatregel vereisen dat er geen minder ingrijpende maatregelen
voorhanden zijn om de bescherming van platformwerkers te realiseren en moeten voldoende
afgebakend en specifiek gericht op het te bereiken doel zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

16

Het lijkt daarom het onderzoeken waard om de mogelijkheden te bezien
om een rechtsvermoeden voor platformwerkers op te nemen in Boek 7
van het Burgerlijk Wetboek. Langs die weg kan bepaald worden dat een
werkende die via een digitaal platform wordt gekoppeld aan opdrachten
of opdrachtgevers en waarbij deze applicatie op enige wijze invloed
uitoefent op de wijze waarop het werk wordt verkregen of uitgevoerd,
vermoed wordt deze arbeid op basis van een arbeidsovereenkomst uit te
voeren. Een dergelijk rechtsvermoeden vergt uiteraard nadere uitwerking
en nauwkeurige voorbereiding, maar zal er naar verwachting aan
bijdragen dat platformwerkers gemakkelijker aanspraak kunnen maken op
de bescherming die hun toekomt. Schijnzelfstandigheid in de platformsector kan met een rechtsvermoeden dan ook beter worden tegengegaan.
Tegelijkertijd geldt: waar daadwerkelijk gewerkt wordt als zelfstandige,
moet dat uiteraard ook binnen de platformeconomie mogelijk blijven. Als
het platform of de werkende op basis van feiten en omstandigheden kan
laten zien dat er daadwerkelijk sprake is van werken buiten dienstbetrekking, kan het rechtsvermoeden weerlegd worden en hoeft niet als
werknemer gewerkt te worden. Bij de uitwerking wordt gekeken hoe het
weerleggen van het rechtsvermoeden bij daadwerkelijk zelfstandig
werken zo eenvoudig mogelijk gehouden kan worden, daarbij zoveel
mogelijk aansluitend bij de wijze waarop platforms werken en de
voorwaarden die ze daarbij hanteren.
De komende tijd zal het kabinet een start maken met de uitwerking of en
hoe een dergelijk rechtsvermoeden geoperationaliseerd kan worden zodat
het in de praktijk inderdaad ondersteuning kan bieden aan platformwerkers. Het kabinet zal daarbij bezien of een rechtsvermoeden ook
mogelijkheden biedt om de rechtspositie van andere, specifieke groepen
werkenden te versterken. Ook zal het kabinet de uitwerking bespreken met
de Europese Commissie om te zien hoe we kunnen komen tot een
uitwerking van een rechtsvermoeden dat Europeesrechtelijk houdbaar is.
Het huidige kabinet zal de eventuele implementatie hiervan niet ter hand
kunnen nemen, maar op deze manier wil het kabinet eraan bijdragen dat
een komend kabinet desgewenst snel stappen kan zetten om deze
problematiek aan te pakken.
D.3. Stel alle werkenden in staat zich te ontwikkelen en te (blijven) leren
De aanbeveling
Volgens de Commissie wordt op dit moment onvoldoende gedaan om
kennisveroudering te ondervangen. Juist mensen die volgens de
Commissie het meeste baat zouden hebben bij het investeren in menselijk
kapitaal, doen dat het minst. Daarnaast sluit het scholingsaanbod
onvoldoende aan op de behoeften van werkenden, en komt aandacht voor
ontwikkeling vaak te laat – de aandacht gaat uit naar repareren achteraf in
plaats van voorkomen vooraf. De Commissie adviseert om iedereen een
individueel ontwikkelbudget toe te kennen. Werkgevers worden geacht dit
budget voor werknemers aan te vullen. Om werkenden beter te ondersteunen moet een loopbaanwinkel worden opgericht, en moeten
werkenden worden gestimuleerd – misschien zelfs verplicht – om die
regelmatig te bezoeken. De WRR roept in deze context op tot een
contractvormneutraal stelsel waar ook scholing onderdeel van uitmaakt.
Reflectie van het kabinet
Aan de Tweede Kamer is voor november 2020 een Kamerbrief LLO
toegezegd over de voortgang van het lopende LLO-beleid en met een
vooruitblik («roadmap») op verdere ontwikkelingen op het terrein van
LLO. Het kabinet gaat in de Kamerbrief LLO in op analyse en suggesties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

17

van de Commissie. In die «roadmap» komen naast de hierboven
genoemde voorstellen van de commissie Borstlap ook andere voorstellen
aan de orde, zoals het rapport Ongekend talent dat is uitgevoerd in het
kader van de BMH, het onderzoek van de Tweede Kamer Eindnotitie
kosten en baten van LLO, het plan «Een leven lang ontwikkelen voor
iedereen» van de MBO Raad, de Vereniging Hogescholen (VH) en de
Vereniging van Universiteiten (VSNU) en het leerrechtenvoorstel dat
eerder is gedaan door sociale partners, MBO Raad en NRTO.
D.4. Zorg voor een fiscaal gelijke behandeling van en basisinkomenszekerheid voor alle werkenden
De aanbeveling
Verschillen in fiscale behandeling en sociale zekerheid tussen werknemers
en zelfstandigen leiden tot verschillen in loonkosten. Volgens de
Commissie hebben deze verschillen veel invloed op de keuze om als
werknemer of als zelfstandige te werken, terwijl de aard van de werkzaamheden daarbij centraal zou moeten staan. De Commissie adviseert daarom
om inkomsten uit arbeid zoveel mogelijk gelijk te belasten, ongeacht de
juridische vorm. Dat betekent het afbouwen van ondernemersfaciliteiten
zoals de zelfstandigenaftrek en de MKB-winstvrijstelling, maar ook dat het
inkomen van directeur-grootaandeelhouders zoveel mogelijk als arbeidsinkomen moet worden belast. Als concrete invulling van dit onderdeel
adviseert de Commissie om een vermogens- of investeringsaftrek te
introduceren en de huidige ondernemersfaciliteiten (inclusief de
MKB-winstvrijstelling) volgens een herkenbaar tijdpad spoedig af te
bouwen. Daarnaast adviseert de Commissie een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden op het niveau van het bestaansminimum, met daarbovenop de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) voor werknemers en keuzevrijheid voor zelfstandigen. De
Commissie adviseert daarnaast om toe te werken naar uniforme
voorwaarden voor pensioenvoorzieningen. Ook de WRR adviseert om te
komen tot een stelsel van «contractneutrale basisverzekeringen en
voorzieningen».
Reflectie van het kabinet
Het kabinet vindt dat iedereen die inkomen verwerft uit arbeid zo veel
mogelijk gelijk behandeld zou moeten worden door de fiscaliteit en
sociale zekerheid. Het kabinet wil toe naar een stelsel waarin de juridische
vorm waarin je werkt geen invloed heeft op hoe je belast wordt en minder
van invloed is op welke inkomensbescherming je geniet, met name ten
aanzien van het risico van ouderdom en arbeidsongeschiktheid.
Op de adviezen van de rapporten over bescherming tegen arbeidsongeschiktheid gaat het kabinet hierna, op verzoek van uw Kamer, verder in.
Door de zelfstandigenaftrek te verlagen heeft het kabinet verschillen
tussen zelfstandigen en werknemers verkleind. Om verdere stappen te
zetten richting een stelsel dat werkenden fiscaal gelijk behandelt is het van
belang te definiëren wanneer sprake is van fiscaal gelijke behandeling en
oog te houden voor draagvlak, uitvoerbaarheid en effecten op de
inkomensverdeling. Daarnaast wordt verkend of het mogelijk is om
zelfstandigen vrijwillig deel te laten nemen aan pensioenfondsen. Het
kabinet heeft inzet gepleegd ten aanzien van scholing van zelfstandigen:
zowel de regeling NL Leert door als STAP zijn ook toegankelijk voor
zelfstandig ondernemers die zich willen scholen. Op die manier worden
de verschillen in behandeling tussen zelfstandigen en werknemers
verkleind.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

18

Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen versus alle
werkenden
Het kabinet werkt ook aan een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
zelfstandigen, naar aanleiding van de afspraken die daarover zijn gemaakt
met sociale partners in het Pensioenakkoord en het advies van de
Stichting van de Arbeid dat daarop volgde. Die verzekering verkleint
eveneens verschillen tussen contractvormen. Uw Kamer heeft het kabinet
verzocht om nader in te gaan op de nadelen van deze richting ten opzichte
van de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden waartoe
de Commissie Borstlap en de WRR adviseren.32
Het kabinet constateert dat de Commissie dezelfde analyse heeft gemaakt
als de ondertekenaars van het Pensioenakkoord. In de woorden van de
Commissie: het bestaande fundament voor bescherming en toerusting is
niet compleet. Met name onverzekerde zelfstandigen zijn kwetsbaar, nu ze
maar in beperkte mate kunnen terugvallen op de bijstand.
Waar de analyse goeddeels hetzelfde is, kiest de Commissie voor een
andere oplossing. In plaats van een afzonderlijke verzekering voor
zelfstandigen, kiest zij voor een verzekering voor alle werkenden, waarbij
de WIA voor werkenden blijft bestaan. Zij geeft daarvoor twee redenen.
Allereerst signaleert de Commissie dat mensen gedurende hun werkzame
leven steeds vaker, afwisselend of gelijktijdig, werknemer of zelfstandige
zijn. Een stelsel voor alle werkenden past daar beter bij dan een systeem
waarin werknemers en zelfstandigen afzonderlijk zijn verzekerd, zodat er
geen complicaties optreden indien een overstap plaatsvindt van werknemerschap naar zelfstandig ondernemerschap en vice versa. Daarnaast
draagt een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden bij
aan een gelijker speelveld. Doordat iedereen bijdraagt aan de
arbeidsongeschiktheids-verzekering en daarop een beroep kan doen,
worden de kostenverschillen tussen het werknemer- en zelfstandig
ondernemerschap kleiner.
Tegenover deze voordelen van een verzekering voor alle werkenden, die
ook in het advies van de Stichting van de Arbeid worden erkend, staat dat
de door de Stichting voorgestelde arbeidsongeschiktheidsverzekering
meer keuzevrijheid biedt aan zelfstandig zonder personeel en zelfstandigen met personeel buiten de verzekering plaatst. Daarnaast behoudt het
voorstel van de Stichting ook de prikkelwerking in de WIA, die zorgt voor
de effectievere re-integratie van werknemers en bij het heffen van een
uniforme premie voor alle werkenden verloren zou gaan. Tot slot hecht
het kabinet aan het draagvlak dat onder sociale partners bestaat voor het
voorstel van de Stichting. Deze argumenten wegende blijft het kabinet
voorstander van de door de Stichting voorgestelde arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Dit voorstel wordt uitgewerkt en zal
uiteraard worden getoetst op uitvoerbaarheid.
D.5. Kom tot een activerend en inclusief arbeidsmarktbeleid
De aanbeveling
De Commissie geeft aan dat er nog altijd een grote groep Nederlanders is
die niet mee kan doen op de arbeidsmarkt. Dat komt volgens de
Commissie deels doordat het Nederlandse arbeidsmarktbeleid onvoldoende activerend is. In dat licht adviseert de Commissie om langdurige
uitval te voorkomen door tijdige wisselingen van werk aan te moedigen.
Er zal ook aanzienlijk meer geïnvesteerd moeten worden in maatwerk en
individuele begeleiding van diegenen die niet op eigen kracht weer aan de
32

Motie van de leden Stoffer en Tielen, Kamerstuk 29 544, nr. 998

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

19

slag kunnen, aldus de Commissie. Wederkerigheid tussen uitkeringsgerechtigde en samenleving moet beter worden geborgd, bijvoorbeeld door
een huis voor uitkeringsgerechtigden in te richten waar uitkeringsgerechtigden ondersteund worden bij hun terugkeer op de arbeidsmarkt. De
ondersteuning moet niet langer gekoppeld zijn aan de uitkering die
iemand ontvangt, maar dient afgestemd te worden op de ondersteuning
die nodig is om langdurige uitkeringsafhankelijkheid te voorkomen.
Daarnaast vraagt de Commissie om bijzondere aandacht en extra
middelen voor de mensen aan de basis van de arbeidsmarkt, en beveelt
zij aan om de mogelijkheden te onderzoeken om geschikte werkplekken te
creëren voor mensen die niet aan de hoge eisen van het huidige arbeidsproces kunnen voldoen. Hierbij denkt de Commissie aan verschillende
oplossingen, waarbij bijvoorbeeld basisbanen, een detacheringsfaciliteit,
beschutte werkplaatsen en loonkostensubsidies, eventueel naast elkaar,
worden ingezet. Ook de WRR roept op tot investeringen in actief arbeidsmarktbeleid, onder andere door het inrichten van basisbanen voor
mensen met een uitkering en weinig arbeidsmarktkansen.
Reflectie van het kabinet: een inclusieve arbeidsmarkt tijdens Covid-19
Toen de rapporten van de Commissie en de WRR uitkwamen, was in
Nederland sprake van een historisch laag werkloosheidspercentage. Door
Covid-19 is sprake van een radicaal ander economisch tij. De economie
wordt op dit moment ondersteund door een historisch steunpakket. Eind
augustus is daar een forse investering aan de inclusieve arbeidsmarkt aan
toegevoegd, waarbij het kabinet de adviezen van de Commissie ter harte
heeft genomen.
Een belangrijk voorbeeld wordt gevormd door de regionale mobiliteitsteam die gaan helpen om mensen van werk en werkloosheid naar
werk te begeleiden. Daarbij maken ze gebruik van ontschotte budgetten,
waardoor mensen beter passende dienstverlening kunnen krijgen. Beide
aspecten – zowel het regionale aspect als de ontschotte budgetten – zijn in
lijn met het advies van de Commissie. Deze aanpak is alleen goed
mogelijk met een gezamenlijke inspanning van sociale partners, UWV,
gemeenten en het onderwijsveld op de regionale arbeidsmarkt. Deze
maatregelen worden zorgvuldig geëvalueerd zodat een volgend kabinet
hier lering van kan trekken bij structurele hervormingen. Het kabinet
memoreert in deze context ook dat het re-integratiebudget bij gemeenten
tijdelijk verhoogd wordt in lijn met de verhoogde instroom, en dat er
aanvullende middelen vrijgemaakt worden voor de dienstverlening aan
nieuwe instroom in de bijstand. In het kader van een inclusieve arbeidsmarkt geeft het kabinet ook een impuls aan de betrokkenheid van mensen
uit de Banenafspraak.
Aan het begin van de crisis zijn met name jongeren met flexibele
contracten werkloos te zijn geworden, maar te verwachten valt dat ook
andere leeftijdsgroepen de gevolgen van de crisis zullen merken. Het
kabinet heeft daarbij oog voor vijftigplussers die eenmaal werkloos
moeilijker weer werk vinden. Het steun- en herstelpakket voorziet onder
meer in middelen voor UWV om de dienstverlening op peil te kunnen
houden. Dat komt voor een belangrijk deel ten goede aan vijftigplussers,
gezien hun helaas vaak zwakkere arbeidsmarktpositie.
Reflectie van het kabinet: een inclusieve arbeidsmarkt na Covid-19
De maatregelen uit het steun- en herstelpakket zijn tijdelijk van aard.
Daarna staat ons nog een uitdaging te wachten. Het kabinet vindt dat
zoveel mogelijk mensen mee moet kunnen doen op de arbeidsmarkt. Het
kabinet wil toe naar een samenleving waarin iedereen de ondersteuning

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

20

krijgt die nodig is om mee te doen. Een activerend arbeidsmarktbeleid is
daarbij van evident belang – en daarvoor is nog werk aan de winkel, zoals
ook het SCP heeft betoogd in de evaluatie van de Participatiwet. Er zijn
door het huidige kabinet en vorige kabinetten verschillende maatregelen
genomen om de positie van mensen op de arbeidsmarkt te verbeteren en
hun inzetbaarheid flexibeler te maken te maken, werken aantrekkelijker te
maken en de kansen voor werkzoekenden op werk te vergoten. Naast
algemene economische maatregelen die de arbeidsmarkt als geheel
stimuleren, zijn ook maatregelen specifiek gericht op activering van
werkzoekenden, vijftigplussers en werkgevers genomen. Om langdurige
uitval te voorkomen zijn tevens maatregelen genomen om te bevorderen
dat er gezond en veilig gewerkt wordt. Met het programma Verdere
Integratie op de Arbeidsmarkt werkt het kabinet aan een betere arbeidsmarktpositie van mensen met een niet-westerse migratieachtergrond. Het
kabinet ziet in de rapporten van de commissie Borstlap en van de WRR
ook mogelijkheden om de arbeidsmarktpositie van specifieke groepen te
versterken. De arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van
vrouwen kunnen bijvoorbeeld baat hebben bij meer «grip op het leven»
zoals de WRR dat beschrijft.
Het kabinet deelt dus het oordeel van de Commissie dat de arbeidsmarkt
inclusiever kan en moet.33 In algemene zin geldt dat het kabinet hierover
ambtelijk denkwerk in gang heeft gezet zodat het volgende kabinet
eventueel extra stappen kan afspreken. Hierna gaat het kabinet achtereenvolgens in op de specifieke uitdagingen voor activering vanuit de WW,
IOW, Wajong en WGA; activering vanuit een bijstandsuitkering; en
activering van mensen met een beperking.
Allereerst activering vanuit de WW, IOW, Wajong en WGA.34 Het beeld
van de Commissie dat het arbeidsmarktbeleid nog onvoldoende
activerend is, wordt deels ondersteund door de resultaten van de
evaluatie van de WW-maatregelen in de Wwz en de resultaten van de
evaluatie van de IOW. Omdat de evaluatie van de maximering van de
WW-duur tot 24 maanden en de vertraagde opbouw van het WW-recht
over slechts een korte werkingsperiode heeft kunnen plaatsvinden, is het
nu nog te vroeg om op grond van de resultaten substantiële veranderingen binnen de WW door te voeren. Het effectief activerender maken
van de IOW vergt politieke keuzes die dit kabinet, gezien de lange
doorlooptijd van een eventuele wetswijziging, over laat aan het volgende
kabinet. Andere maatregelen die het kabinet reeds ter hand heeft
genomen, zijn dat mensen met een Wajonguitkering meer persoonlijke
dienstverlening ontvangen, en de Wajong zodanig wordt aangepast dat
werken altijd loont. Mensen met een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering (WGA) krijgen ook meer persoonlijke dienstverlening.
Ten tweede activering vanuit een bijstandsuitkering. Het kabinet onderschrijft de noodzaak van een adequaat niveau van dienstverlening met als
uitgangspunt dat alle uitkeringsgerechtigden passende ondersteuning
krijgen. Het kabinet wil daarom met gemeenten bezien hoe zij met deze
opgave omgaan: wat werkt wel en niet, wat kost het én wat levert het op.
Hierbij zal in het bijzonder aandacht worden geschonken aan goede
voorbeelden. Die inzichten kunnen dan worden benut voor de nieuwe

33

Met deze passage geeft het kabinet invulling aan de toezegging aan het lid Stoffer (SGP) in het
hoofdlijnendebat van 5 februari over de Commissie Regulering van Werk en het rapport van
de WRR. Het lid Stoffer verzocht om in de kabinetsreactie in te gaan op wat de aanbevelingen
van de Commissie betekenen voor de arbeidsmarktpositie van de meest kwetsbare groepen.
34
Respectievelijk uitkeringen bij werkloosheid, voor oudere werklozen, voor mensen die voor
hun 18e of tijdens hun studie een ziekte of handicap hebben, en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

21

kabinetsperiode. Specifiek constateert het kabinet dat de stap om vanuit
een uitkering te gaan werken voor sommige mensen ongewenste
inkomenseffecten heeft. Dit kan ook voorkomen bij overgangen tussen
dagbesteding, beschut werk, de banenafspraak en regulier werk. De
inkomensonzekerheid die daaruit volgt kan mensen ontmoedigen om te
gaan werken. Binnen het project «Simpel Switchen» probeert het kabinet
hierin verbeteringen aan te brengen.
Ten derde de activering van mensen met een beperking. Met het
wetsvoorstel Breed Offensief, dat dit voorjaar bij uw Kamer is ingediend,
beoogt het kabinet meer mensen met een beperking aan het werk te
helpen. Dit doen we door instrumenten als loonkostensubsidie te
verbeteren en ervoor te zorgen dat werkgevers en werkzoekenden die
ondersteuning nodig hebben, elkaar beter kunnen vinden. De SUWI
regelgeving is aangepast zodat werkgevers vanaf 2021 in elke arbeidsmarktregio terecht kunnen bij één publiek werkgeversloket van UWV en
gemeenten samen.35 Werkgevers kunnen daar terecht voor kandidaten,
mogelijke subsidies en advies over het passend maken van werk. Het
kabinet zal de mogelijkheden verkennen om volwaardige participatie aan
de basis van de arbeidsmarkt te verbeteren, zoals aanbevolen door de
Commissie, ter voorbereiding van besluitvorming door het nieuwe
kabinet en zal daarbij de vormgeving van de banenafspraak betrekken.
IV. De rol van de overheid als werkgever
De WRR geeft in zijn rapport aan dat de overheid als grote werkgever een
voorbeeldfunctie heeft als het aankomt op het verbeteren van de kwaliteit
van arbeid. De WRR geeft een aantal aanbevelingen hoe de overheid aan
deze voorbeeldfunctie invulling kan geven: door (indirect) te sturen op het
faciliteren en ondersteunen van beter werk, door bij het verstrekken van
opdrachten het betrekken van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt te
stimuleren/verplichten en door goed werk («grip op geld», «grip op het
werk» en «grip op het leven») in haar eigen personeelsbeleid centraal te
stellen.
Tijdens het Algemeen Overleg «Vernieuwing van de rijksdienst» van
12 maart 2020 is toegezegd dat in deze kabinetsreactie wordt ingegaan op
welke wijze het Rijk opvolging geeft aan de aanbevelingen van het
WRR-rapport.36 In het volgende wordt, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ingegaan op de situatie bij
de sector Rijk.
Het Rijk als werkgever onderschrijft de condities voor goed werk die de
WRR benoemt. In het HR- en arbeidsvoorwaardenbeleid wordt aan veel
aspecten al invulling gegeven, waardoor werknemers een hoge mate van
«grip op geld», «grip op werk» en «grip op het leven» hebben. Zo biedt
het uitgangspunt dat structurele werkzaamheden op basis van een
arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd worden verricht, werknemers
zekerheid, onder meer in de vorm van «grip op geld». Het stramien op
grond van de CAO Rijk is «vast, tenzij».37 De inzet van flexibele contractvormen beperkt zich in principe tot tijdelijke werkzaamheden. In 2019 was
88 procent van de Rijksmedewerkers werkzaam in vaste dienst.38
Werkzekerheid, en daarbij financiële zekerheid, biedt ook het beleid

35

Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen
Kamerstuk 31 490, nr. 277.
37
Zie par. 2.1 CAO Rijk.
38
Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019, p. 21.
36

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

22

rondom organisatiewijzigingen; boventallige werknemers worden niet
ontslagen maar primair intensief begeleid naar een andere passende
functie.
Het Rijk maakt stappen om «grip op het werk» van werknemers te
verstevigen. In de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst 2018–2020 hebben
werkgever Rijk en de vakbonden zich eraan gecommitteerd om maatregelen te nemen die de autonomie van werknemers vergroten.
Werknemers, vakbonden en de medezeggenschaps-organen worden
thans ook actief betrokken bij het formuleren van de ambitie voor de
toekomst van het werken bij de Rijksdienst die nadruk legt op eigen regie
en meer autonomie over waar, wanneer en hoe het werk wordt gedaan.
Daarnaast wordt in het Strategisch Personeelsbeleid Rijk 2025 de focus
gelegd op onder andere leren en ontwikkelen. Het Rijk ondersteunt het
volgen van opleidingen financieel en organisatorisch en zet tevens in op
een cultuur en werkomgeving waar leren en ontwikkelen onlosmakelijk
onderdeel zijn van het werk. Waar mogelijk wordt het werk passend
gemaakt naar individuele behoeftes. Ook ligt de focus op de werkbeleving
in de breedste zin van het woord: cultuur, werkomgeving, (sociale)
veiligheid en gezondheid. We werken continu aan een veilige aanspreekcultuur en zetten in op vitale medewerkers en het verlagen van het
verzuim.39
Werkgever Rijk erkent dat «grip op het leven» van medewerkers belangrijk
is. De CAO Rijk biedt werknemers diverse mogelijkheden om maatwerkgericht de balans tussen werk en privé goed te houden. Er zijn onder andere
goede aanvullingen op de verlofregelingen uit de Wet arbeid en zorg. In
het onderhandelingsresultaat voor een nieuwe cao voor de periode van
1 juli 2020 tot en met 31 december 2020 is daarnaast vastgelegd dat
werknemers bij het Rijk die aanvullend geboorteverlof genieten, in
aanvulling op het wettelijke percentage van 70%, 100% van hun inkomen
krijgen doorbetaald.40 Daarmee worden financiële belemmeringen om
aanvullend geboorteverlof op te nemen weggenomen. Tevens heeft een
werknemer bij het Rijk de mogelijkheid om te verzoeken tot een (tijdelijke)
aanpassing van de arbeidsduur of het bijkopen van extra verlofuren met
het Individueel Keuzebudget. Ook biedt TPAW (tijd-, plaats- en
apparaatonafhankelijk werken) de mogelijkheid voor werknemers om
privé en werk op elkaar af te stemmen. Door Covid-19 krijgt dit laatste een
extra impuls: een groot gedeelte van de werknemers werkt momenteel
thuis. De ervaringen hiermee worden meegenomen in de visie over de
toekomst van het werken bij de Rijksdienst na Covid-19. De condities voor
«goed werk» uit het rapport van de WRR worden daarbij meegenomen,
bijvoorbeeld waar het gaat om een flexibele invulling van werk (waar,
wanneer, hoe en met wie).
De WRR stelt ook dat overheid in haar rol als inkoper het goede voorbeeld
moet geven door bij aanbestedingen niet alleen op prijs te laten concurreren, maar eisen te stellen aan de kwaliteit van werk bij de opdrachtnemers. Deze aanbeveling wordt ten volle onderschreven en uitgevoerd.
In de met uw Kamer gedeelde Rijksbrede inkoopstrategie «Inkopen met
Impact» stelt het kabinet namelijk dat duurzaam, sociaal en innovatief
inkopen voortaan de standaard is voor de rijksoverheid.41 Zo worden alle
gunningen bij aanbesteding die lopen via het categoriemanagement niet
alleen op prijs en kwaliteit gebaseerd, maar ook op maatschappelijke
impact.42 Het kabinet geeft daarmee navolging aan de opdracht in het
39

In het hart van de publieke zaak, bijlage bij Kamerstuk 31 490, nr. 243.
Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2020/09/28/
onderhandelingsresultaat-cao-rijk.
41
Inkopen met Impact, bijlage bij Kamerstuk 30 196, nr. 679
42
Inkopen met Impact, p. 50.
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

23

regeerakkoord om de inkoopkracht van het Rijk beter te benutten voor
duurzaamheid, innovatie en de inzet van kwetsbare groepen. Ook worden
hiermee de ambities uit het recente Klimaatakkoord, het Energieakkoord,
de Kabinetsreactie circulaire economie en de banenafspraak ondersteund.
Het Rijk zal de komende periode in zijn rol als werkgever de aanbevelingen uit het WRR-rapport nadrukkelijk betrekken in onder meer zijn
personeels- en inkoopbeleid.
Tot besluit
Onze samenleving, en dus onze arbeidsmarkt, wordt geteisterd door een
crisis van een formaat dat ongekend is in de Nederlandse naoorlogse
geschiedenis. De noodzaak om onze arbeidsmarkt hervormen is door deze
crisis onderstreept. Maar door de inspanning die de Covidcrisis van de
overheid vraagt, en de verkiezingen die daardoor rap dichterbij zijn
gekomen, moet het kabinet de volgende grote stap aan het volgende
kabinet laten. Om het volgende kabinet daartoe in de gelegenheid te
stellen zullen richting de kabinetsformatie de noodzakelijke voorbereidingen worden getroffen.
De Commissie heeft in haar advies uiteengezet dat de belangen op de
arbeidsmarkt uiteenlopend zijn. Voor de samenleving is het belangrijk dat
een goede balans gevonden wordt: tussen zekerheid, ontplooiingskansen
en inkomen voor werknemers, maar ook voor ruimte voor ondernemers
om werk te creëren en onze economie verder te brengen. Om tot
draagvlak te komen voor hervormingen op de arbeidsmarkt roept de
Commissie op tot een brede maatschappelijke alliantie – een gesprek met
maatschappelijke partners, onder regie van het kabinet, over de onderliggende ambities en doelen van het arbeidsmarktbeleid, met als doel te
komen tot breed gesteunde vernieuwing. Het kabinet omarmt ook deze
aanbeveling. Het benutten van het maatschappelijke dialoog past in de
Nederlandse poldertraditie. Het kabinet adviseert een volgend kabinet om
de handschoen hiertoe op te pakken. In deze context kijkt het kabinet ook
met bijzondere belangstelling
naar het middellangetermijnadvies van de SER, waarmee sociale partners
en kroonleden een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanstaande
formatie. Dit rapport wordt voor het einde van het jaar verwacht.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van ’t Wout

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 544, nr. 1028

24