13 januari 2011
Kabinetsreactie Groenboek toekomst EU-ontwikkelingsbeleid
Nederlandse reactie op het Groenboek van de Europese Commissie ‘EUontwikkelingsbeleid ter ondersteuning van groei voor iedereen en duurzame
ontwikkeling; Het EU-ontwikkelingsbeleid trefzekerder maken’, COM(2010)
629, 10 november 2010.
Algemene opmerkingen
Het kabinet verwelkomt het groenboek over de toekomst van het EUontwikkelingsbeleid en de publieke consultatie die de Europese Commissie
hierover organiseert. In de aanloop naar de Financiële Perspectieven 20142020 is het gewenst om het EU-ontwikkelingsbeleid tegen het licht te houden
en kritisch te kijken naar de huidige uitgangspunten en accenten. Het EUbeleid zal adequaat moeten inspelen op de snelle verschuivingen in de
mondiale verhoudingen, met name de opkomst en de groeiende invloed (ook in
Afrika) van middeninkomenslanden in Azië en Latijns Amerika. Het EUontwikkelingsbeleid moet ook bijdragen aan de aanpak van prangende
grensoverschrijdende problemen zoals klimaatverandering, illegale
migratiestromen, onveiligheid en terrorisme. De EU heeft een helder verhaal en
duidelijke resultaten nodig om steun voor de Europese hulpinspanningen te
behouden.
Uitgangspunt voor het kabinet is dat Europese ontwikkelingssamenwerking in
principe een essentiële aanvulling vormt op het bilaterale beleid. Dit mede in
het licht van het gegeven dat Nederland het aantal partnerlanden en sectoren
in het bilaterale ontwikkelingsbeleid gaat beperken. De Commissie kan mede
namens Nederland OS-activiteiten ontplooien op een reeks van terreinen variërend van grootschalige infrastructuur tot verkiezingswaarneming waarvoor wij als lidstaat geen of slechts beperkte middelen beschikbaar
hebben. Ook is de EU actief in veel landen waar Nederland strategische
belangen heeft, maar geen bilateraal programma, zoals bijvoorbeeld in de
buurlanden van de Unie.
Nederland stelt vast dat de Commissie de afgelopen jaren belangrijke
verbeteringen heeft doorgevoerd in met name de uitvoering van de hulp.
Daardoor is de EU een donor geworden die mee voorop loopt in de uitvoering
van de Parijs/Accra agenda voor effectiviteit van de hulp. Vergeleken met
andere donoren, scoort de EU nu goed op een reeks van criteria, waaronder
transparantie en efficiëntie 1 .
Dit laat onverlet dat Nederland van oordeel is dat verdere aanpassing en
modernisering van het EU-ontwikkelingsbeleid beleid noodzakelijk is. De EUontwikkelingssamenwerking bestrijkt een enorm aantal thema’s waardoor
potentiële meerwaarde onvoldoende gerealiseerd wordt. De resultaten van het
beleid krijgen nog steeds onvoldoende aandacht. Over de te sterke dominantie
van begrotingssteun in het EU-beleid heeft Nederland al kritisch gereageerd in
de kabinetsreactie op het groenboek EU-begrotingssteun.
Het kabinet geeft hieronder meer in detail zijn oordeel over een aantal door de
Commissie opgebrachte vragen. In de laatste paragraaf worden de
belangrijkste elementen van de Nederlandse positie samengevat.

1

Zie bv onderzoek Centre for Global Development oktober 2010;
http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424481/; MOPAN-rapportage 2008; OESODAC Peer Review

1

Themakeuze
In de Europese ontwikkelingssamenwerking zijn naar het oordeel van
Nederland scherpere keuzes nodig. Bij de vaststelling van de Europese
Consensus inzake Ontwikkeling in 2005 is de Commissie geen beperking
opgele gd wat betreft thematiek. Mede onder invloed van een veelheid aan
wensen en voorkeuren van het Europees Parlement en van de lidstaten is het
EU-ontwikkelingsbeleid een breed samengesteld palet van vrijwel alle
mogelijke thema’s geworden. Nederland acht dit ongewenst en meent dat
scherpere keuzes kunnen bijdragen aan zowel een grotere impact van het EUontwikkelingsbeleid als aan een duidelijker beeld over de EU-inzet. Om
draagvlak te behouden voor Europese OS, moet de Commissie zich richten op
gebieden waar het internationaal verschil kan maken en waarmee ook zoveel
mogelijk een Europees belang wordt gediend.
Nederland constateert met genoegen dat de nieuwe Commissie met het
groenboek meer focus wil aanbrengen, en wel op activiteiten die inclusieve
groei ondersteunen. Nederland kan zich goed vinden in deze keuze, die op
hoofdlijnen aansluit bij de verschuivingen die het kabinet doorvoert in de
bilaterale hulp. Sociale investeringen (onderwijs, gezondheidszorg, etc.) blijven
van belang in het kader van de MDGs en kunnen indirect bijdragen aan
economische ontwikkeling. Het kabinet is echter van oordeel dat de
EU/Commissie juist op de in het groenboek genoemde thema ’s als energie,
infrastructuur en landbouw/voedselzekerheid potentieel een grotere
toegevoegde waarde kan realiseren dan op de sociale thema’s waarop nu een
relatief sterke nadruk ligt. Ook op het gebied van handelsgerelateerde hulp Aid for Trade - heeft de Commissie ervaring en kennis die een inzet op dit
gebied rechtvaardigen. De gedachte dat hulp meer als katalysator en hefboom
voor groei en sterker ondernemerschap moet worden ingezet, sluit aan bij de
Nederlandse visie. Daarbij zou de Commissie meer gebruik kunnen maken van
leningen en garanties in combinatie met giften, om bedrijven beter in staat te
stellen bij te dragen aan duurzame groei.
Nederland staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om van
toegang tot duurzame energie in Afrika een prioriteit in het EUontwikkelingsbeleid te maken. Door daarbij in overleg met de betrokken
overheden en particuliere partijen zoveel mogelijk voor duurzame en
hernieuwbare energie te kiezen kan tevens een concrete bijdrage aan de
bestrijding van klimaatverandering worden geleverd. Samenwerking met de
private sector, gebruik makend van leningen in plaats van of ter aanvulling van
giften, kan belangrijke voordelen bieden.
Ook de door de Commissie beoogde nadruk op voedselzekerheid en
landbouwontwikkeling in het EU-ontwikkelingsbeleid sluit aan bij de
Nederlandse visie, waarin een hernieuwde aanpak van deze onderwerpen
prioriteit heeft. Groei in de landbouwsector is in lage inkomenslanden vaak de
belangrijkste weg om armoede duurzaam te bestrijden. Cruciaal blijft het
nationale beleid van het betreffende land, dat groei in de landbouwsector niet
in de weg moet staan. Het wegnemen van grensbelemmeringen tussen landen
in Afrika is daarbij ook van belang; regionale integratie vergroot de markten,
biedt kansen voor landbouwontwikkelingen en stabiliseert voedselprijzen.
Naast de overheid zijn private partijen van belang. Het bedrijfsleven kan onder
meer in de vorm van PPP’s nauwer betrokken worden bij het EU-beleid, zoals
de Commissie voorstelt. Het kabinet ziet op dit gebied ook goede
mogelijkheden voor onderlinge samenwerking en voor het betrekken van
Nederlandse expertise bij de uitvoering van het EU-beleid. Kennisinstellingen
kunnen daarbij worden benut en uitwisseling van kennis tussen de EU en
partnerlanden kan worden gestimuleerd.

2

Landenallocatie
Het kabinet is van oordeel dat de EU ook scherper moet beoordelen in welke
ontwikkelingslanden het uitrollen van een klassiek OS-programma nog gewenst
is. Nu ontwikkelt de Commissie activiteiten die als officiële hulp (ODA) te boek
staan in vrijwel alle landen buiten de OESO. Voor het nabuurschapsprogramma
– dat bijna volledig als ODA meetelt – bestaan duidelijke strategische
doelstellingen die met behulp van de middelen van het ENPI worden
nagestreefd; het creëren van een zone van vrijheid, veiligheid en economische
welvaart rondom de EU is een strategisch doel dat Nederland ten volle
onderschrijft. Ook de pre-accessie steun onder het IPA – welke ook voor het
grootste deel als ODA kwalificeert – kent duidelijke doelstellingen, in dit geval
ter voorbereiding van mogelijke toetreding. Vanuit het DCI-programma (het
OS-instrument voor Azië en Latijns Amerika) voert de EU nog een klassiek
ontwikkelingsbeleid in een veelheid aan ontwikkelingslanden, variërend van
minst ontwikkelde landen als Bangladesh en Bolivia tot G-20 landen als India,
China en Brazilië.
De EU moet zich de vraag stellen of een dergelijke ontwikkelingsrelatie met
rijkere middeninkomenslanden nog gewenst is. Nederland stelt zich op het
standpunt dat klassieke EU-hulp niet meer aan de orde moet zijn bij een
bepaald welvaartsniveau dan wel een behoorlijke nationaal potentieel om zelf
armoede te bestrijden. Nederland is van oordeel dat bij de vaststelling (door de
EDEO i.s.m. de Commissie) van de landenlijst en de hulpallocatie onder de
nieuwe financiële perspectieven veel strikter beoordeeld moet worden of een
klassiek hulpprogramma nog opportuun is. Ontwikkelingshulp is een schaars
goed en alleen prioritaire activiteiten verdienen financiering. Met de rijkere
opkomende ontwikkelingslanden zou de EU beter een (financieel veel
beperkter) modern samenwerkingprogramma kunnen opzetten, bijvoorbeeld
om economische samenwerking te bevorderen, uitwisseling van kenniswerkers
en onderzoekers, handelsbevordering etc. Afbouw van klassieke hulp aan
opkomende middeninkomenslanden kan binnen een gegeven omvang van de
EU-begroting ook middelen vrijspelen voor een intensievere aanpak van
belangrijke grensoverschrijdende problemen als instabiliteit, vrede & veiligheid,
illegale migratie, klimaatbeleid en dergelijke.
Nederland is verder sterk voorstander van het onder de EU-begroting brengen
van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), met het oog op de wenselijkheid
van integrale afweging, transparantie en democratische controle door het
Europees Parlement. Dit zou ook een stap kunnen zijn in de richting van een
‘normalisering’ van de betrekkingen tussen de ACS-landen en de EU.
OS-beleidscoherentie en integraal extern beleid
De Commissie legt in het groenboek terecht nadruk op het belang van OSbeleidscoherentie: het streven naar betere samenhang tussen het
ontwikkelingsbeleid en de andere beleidsvelden van de EU die van invloed
kunnen zijn op ontwikkeling (handel, landbouw, visserij, migratie, klimaat,
etc). Ook in het Nederlandse regeerakkoord wordt het belang hiervan
genoemd.
De EU-inzet op het gebied van OS-beleidscoherentie verdient concretisering,
het werkprogramma moet verder ingevuld worden. Nederland stelt
bijvoorbeeld voor dat de Commissie op handelsgebied vanuit het perspectief
van OS-beleidscoherentie hoge prioriteit geeft aan spoedige afronding van de
handelsbesprekingen met Afrika. De EPA-onderhandelingen met de Afrikaanse
regio’s zijn in een impasse geraakt. Om hieruit te komen zou de EU snel een
finaal en verbeterd aanbod moeten doen, gekoppeld aan een einddatum. Mocht

3

dit op korte termijn niets opleveren, dan stelt Nederland voor om af te stappen
van het streven naar tweezijdige handelsovereenkomsten met de Afrikaanse
regio’s. De herziening van het APS (Algemeen Preferentieel Stelsel) biedt
mogelijkheden om te kijken hoe de toekomstige relatie vormgegeven kan
worden.
Een stevig integraal en coherent EU-beleid onder leiding van de HV is ook
gewenst op het gebied van stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling. Meer dan in
het verleden, moet de inzet van OS-middelen integraal bijdragen aan de
bredere doelstellingen van de Unie op dit gebied. De politieke dialoog met
ontwikkelingslanden, onder meer in het kader van artikel 8 van het Cotonou
Verdrag, moet daartoe goed worden benut.
Bij de vormgeving van het EU-ontwikkelingsbeleid is ook wederkerigheid van
belang. Tegenover Europese inspanningen staan verplichtingen voor
ontwikkelingspartners op het gebied van ondermeer goed bestuur, goed
macro-economische beleid, mensenrechten en het nakomen van internationale
afspraken (o.m. op het gebied van migratie en terugkeerbeleid). In de op te
stellen Country Strategy Papers (voor de periode 2014-2020) moet deze
wederkerigheid in de relatie met ontwikkelingslanden nader worden uitwerkt.
Werkverdeling en gezamenlijke programmering
Betere werkverdeling tussen alle EU-donoren (lidstaten en Commissie) blijft
van het grootste belang om versnippering van de hulp tegen te gaan. De
Europese Commissie wijst er in het groenboek op dat echt doeltreffende
coördinatie van de hulp in de programmeringsfase nog eerder uitzondering dan
regel is.
Nederland is van oordeel dat de Commissie de haar toebedeelde rol als
aanjager van werkverdeling binnen de EU moet blijven vervullen. Dit zowel wat
betreft de werkverdeling binnen partnerlanden (in-country division of labour)
als de werkverdeling tussen partnerlanden (cross-country division of labour).
Nederland hecht zelf ook aan afstemming met andere lidstaten en de
Commissie in het proces van bilaterale landenconcentratie dat het kabinet de
komende jaren zal doorvoeren. Gezamenlijke EU-programmering moet een
impuls krijgen bij de programmering onder de komende financiële
perspectieven vanaf 2014.
MDG’s en Europese afspraken over hulpomvang
De internationale gemeenschap heeft zich verplicht ontwikkelingslanden bij te
staan in het proces van armoedebestrijding. Daaraan zijn concrete
doelstellingen gekoppeld: de Millennium Development Goals voor 2015. Er is in
de afgelopen jaren, mede dankzij de Europese inzet, op verschillende MDG’s
grote vooruitgang is geboekt. Voorbeelden zijn het sterke terugdringen van
kindersterfte, de ruimere toegang tot schoon drinkwater en de toename van
het aantal kinderen dat basisonderwijs krijgt.
Nederland hecht eraan dat de Europese Commissie alle lidstaten blijft
aanspreken om de afspraken over verhoging van de uitgaven voor
ontwikkelingshulp (minimaal 0,7% BNI in 2015) na te komen, overeenkomstig
de conclusies van de Europese Raad van juni 2005 en juni 2010. Nederland zal
zich houden aan de overeengekomen internationale norm van 0,7% BNI voor
ODA. Maar het is van belang, ook voor het draagvlak voor
ontwikkelingssamenwerking in Nederland, dat landen met een vergelijkbaar
welvaartsniveau als Nederland zich eveneens aan deze afspraak gaan houden.
OESO-DAC
Nederland zou het toejuichen indien de Europese Commissie de komende jaren
een bijdrage zou leveren aan de discussie over de huidige ODA-definities.
Nederland zal in de statistische werkgroep van OESO- DAC de relevantie van de

4

richtlijnen op het gebied van uitgaven voor vrede en veiligheid onder ODA
aankaarten. Doel daarbij is om internationale consensus over evident
ontwikkelingsrelevante uitgaven te krijgen, ook als de besteding daarvan via
militaire instanties plaatsvindt. De ontwikkelingen op het gebied van 3D-beleid
(diplomacy, development, defense) geven aanleiding om enkele richtlijnen van
de OESO-DAC te heroverwegen.
Resultaten
Rapportage over resultaten krijgt in het EU-ontwikkelingsbeleid te weinig
aandacht. Resultaatgerichtheid moet veel centraler staan in de
programmering: wat wil EU precies bereiken met een bepaalde interventie?
Vervolgens moet de voortgang op verschillende niveau’s gemonitord worden en
in de vorm van rapportages toegankelijk zijn. Zowel statistische gegevens als
verhalende rapportages zijn nodig. Het jaarrapport van de Europese Commissie
over de besteding van de externe hulp moet veel duidelijker aangeven in welke
mate doelen zijn behaald, niet alleen welke middelen zijn ingezet.
Overige
Het kabinet zou de Commissie willen stimuleren om beleid te ontwikkelen voor
het toegestane maximale salarisniveau bij niet-gouvernementele
ontwikkelingsorganisaties die substantiële subsidies ontvangen van de EU. Ter
toelichting: in het Nederlandse OS-beleid mag het salaris binnen een
gesubsidieerde NGO niet hoger zijn dan het salaris van de Directeur-generaal
Internationale Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Ten slotte zou Nederland de Commissie willen suggereren om sociale
voorwaarden toe te passen bij aanbestedingen, in vervolg op de oproep van de
Raad voor Concurrentievermogen van september 2008 en gebruik makend van
best practices van lidstaten.
Samenvatting/conclusie
Nederland hecht eraan in de consultatie over de toekomst van het EUontwikkelingsbeleid de volgende punten naar voren te brengen:
• Nederland is voorstander van modernisering van het EUontwikkelingsbeleid. Om draagvlak te behouden voor Europese OS, moet
de Commissie zich richten op gebieden waar het internationaal verschil kan
maken en waarmee ook zoveel mogelijk een Europees belang wordt
gediend.
• De EU/Commissie moet scherpere keuzes maken op thema tisch gebied.
Nederland juicht toe dat de Commissie meer nadruk wil leggen op het
ondersteunen van inclusieve economische groei in ontwikkelingslanden.
Nederland bepleit dat de Commissie focust op energie, infrastructuur,
landbouw/voedsel en Aid for Trade, terreinen waarop de Commissie een
meerwaarde kan realiseren in nauwe samenwerking met zowel overheden
als de private en particuliere sector. Met steun voor duurzame en
hernieuwbare energie kan de EU tevens een concrete bijdrage aan de
bestrijding van klimaatverandering leveren.
• In de rijkere middeninkomenslanden in Azië en Latijns Amerika moet de EU
geen klassiek ontwikkelingsprogramma meer uitvoeren. Het DCI zou in dit
licht moeten worden herzien voor de periode 2014-2020. Het EOF moet
onder de EU-begroting worden gebracht.
• De Commissie moet begrotingssteun veel selectiever inzetten: geen
begrotingssteun bij twijfel over bestuur, mensenrechten of
corruptiebestrijding. De politieke beleidsdialoog met de partnerregeringen
moet worden versterkt.
• Wederkerigheid is van belang: tegenover Europese inspanningen staan
verplichtingen voor ontwikkelingspartners op het gebied van onder meer

5

•

•
•

•

•
•

goed bestuur, mensenrechten en het nakomen van afspraken (o.m. terugen overnameovereenkomsten).
De EU-hulp moet onderdeel vormen van integraal extern beleid om
stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling te bevorderen. Het tegengaan van
illegale migratie en de samenhang tussen migratie en ontwikkeling
verdienen integrale aandacht.
Nederland zou het toejuichen indien de Europese Commissie de komende
jaren ook een bijdrage zou leveren aan de discussie over de definitie van
ODA op het gebied van veiligheid & ontwikkeling.
In het licht van OS-beleidscoherentie moet de Commissie de EPAonderhandelingen met Afrikaanse landen op basis van een nieuw en finaal
voorstel snel afronden. Als dit niet lukt kan de herziening van het APS
mogelijkheden bieden voor de toekomstige relatie.
Scherpere werkverdeling tussen EU-donoren blijft noodzakelijk en de
Commissie moet hierin de rol van aanjager blijven vervullen. Gezamenlijke
EU-programmering moet een impuls krijgen bij de programmering onder de
komende financiële perspectieven.
Nederland hecht eraan dat de Europese Commissie lidstaten blijft
aanspreken om de streefcijfers voor ontwikkelingshulp uiterlijk in 2015 te
halen.
Resultaatgerichtheid moet veel centraler staan in de programmering van de
Europese hulp. De rapportage over resultaten moet veel zwaarder worden
aangezet.

6