Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 625

Hulp, handel en investeringen

Nr. 287

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 oktober 2019
Hierbij doe ik u het evaluatierapport toekomen opgesteld door een
consortium van de Ecorys en de Erasmus Universiteit Rotterdam:
«External evaluation of migrant entrepreneurship projects» (bijlage 1)1.
Deze brief geeft een reactie op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit dit evaluatierapport.
Inleiding
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken financierde van 2011 tot en met
2017 een zestal projecten met als doel bevordering van de bijdrage van
migranten en diaspora-organisaties aan de ontwikkeling van landen van
oorsprong. Financiering vond plaats onder het subsidiekader Migratie en
Ontwikkeling en betrof een totaalbedrag van EUR 3,44 miljoen. De steun
paste binnen de beleidsnota Migratie en Ontwikkeling van 2008
(Kamerstuk 30 573, nr. 11), en in de bijstelling van het migratiebeleid
neergelegd in de brief aan de Tweede Kamer van 28 november 2014
(Kamerstuk 30 573, nr. 129). Deze laatste benoemde «betrekken van
diaspora bij ontwikkeling van hun herkomstland» als een van de
prioriteiten.
De rol die migranten in de ontwikkeling van het land van herkomst
kunnen spelen is een onderwerp dat de laatste jaren in toenemende mate
politieke en wetenschappelijke belangstelling heeft genoten. De veronderstelling hierbij is dat diaspora een positieve bijdrage zou kunnen leveren
aan de ontwikkeling van het land van herkomst. Diaspora heeft in het
bestemmingsland vaak kennis en vaardigheden opgedaan en een
transnationaal netwerk opgebouwd. Door deze te combineren met de
kennis van en de band met het land van herkomst zouden zij toegevoegde
waarde hebben ten opzichte van lokale of niet-diaspora investeerders.
Opstarten van economische activiteiten zou kunnen leiden tot meer
1

kst-33625-287
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 287

1

handel met en investeringen in landen van oorsprong, innovatie en
nieuwe banen voor de lokale bevolking.
Het amendement Smaling/Mulder van 9 november 20162 maakte
eenmalig een miljoen euro vrij voor o.m. partnerschappen tussen jonge
ondernemers in Nederland en Afrika. Ter uitvoering hiervan heeft het
kabinet EUR 1 mln. geïnvesteerd in startend ondernemerschap tussen
jonge Nederlandse en Afrikaanse ondernemers via het pilotprogramma
Making Africa Work. Hierin werkten vanaf 2017 de organisaties PUM
Netherlands senior experts en Africa in Motion – een diasporaorganisatie
– samen aan het bevorderen van ondernemerschap. Ook migranten met
een business plan werden aangemoedigd om mee te doen. Ruim 40
initiatieven zijn ondersteund bij de uitwerking van het business plan; vijf
hiervan zijn daadwerkelijk gestart in Afrika, één met vervolgfinanciering
uit het Dutch Good Growth Fund (DGGF) financieringsprogramma.
Gebruik makend van de geleerde lessen uit het Making Africa
Work-programma is PUM recentelijk een vervolg gestart in Ghana en
Ethiopië: Entrepreneurship by Diaspora for Development (ED4D). PUM
bevordert daar in samenwerking met de International Organization for
Migration (IOM) ondernemerschap van diaspora t.b.v. private sectorontwikkeling in deze landen en zet in op verbetering van de toegang tot
bestaande financieringsmogelijkheden via coaching.
Gezien de belangstelling voor diasporaondernemerschap en het
amendement Smaling/Mulder is besloten de zes eerder uitgevoerde
projecten te evalueren. De doelstelling van de evaluatie was na te gaan of
de uitkomsten van deze projecten de veronderstelling ondersteunen dat
diasporaondernemers toegevoegde waarde hebben voor de duurzame
ontwikkeling van het land van herkomst en hieruit lessen te trekken. De
evaluatie stelt het kabinet tevens in staat verantwoording af te leggen
over de zes projecten.
De belangrijkste vragen in de evaluatie waren: hoe effectief waren de
projecten in het duurzaam stimuleren van ontwikkeling in de doellanden;
wat is de toegevoegde waarde van de inzet van de diaspora hierbij; en
was de wijze waarop deze steun aan de diaspora werd gegeven efficiënt
gezien de resultaten.
Methodologie en conclusies van de evaluatie
De evaluatie bestond uit een kwalitatief effectenonderzoek en was
gebaseerd op bureaustudie en interviews met belanghebbenden, alsmede
veldstudie in een aantal landen waar projecten zijn uitgevoerd. De
evaluatoren hebben daarnaast ter ondersteuning van het onderzoek een
literatuurstudie gedaan en een vergelijkende studie van de praktijk van
een aantal donoren.
De evaluatie constateert dat de resultaten erg wisselend waren, maar over
het geheel tegenvielen. Geen van de projecten heeft het beoogde aantal
banen en bedrijven opgeleverd. Volgens de evaluatoren was dit gebrek
aan effectiviteit deels te wijten aan de hoge mate van ambitie in combinatie met het feit dat er nog weinig ervaring was opgedaan met diaspora(organisaties) op het punt van ondernemerschap. De uitvoerende
organisaties hadden veelal expertise op diaspora engagement of op
ondernemerschapsbevordering maar niet op beide terreinen. Duurzame
effecten op werkgelegenheidscreatie en opzetten van ondernemingen in

2

Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 287

2

de doellanden lijken op basis van beschikbare gegevens3 beperkt. De
projecten waren kortlopend, de meeste projectactiviteiten waren
kleinschalig of hadden een liefdadigheidskarakter. Veelal werd onvoldoende ingespeeld op de moeilijke lokale context wat betreft ondernemingsklimaat, politieke economie en conflictsensitiviteit. Ook gebrek aan
toegang tot financiering werd door de sommige geïnterviewde
deelnemers van de projecten gezien als een belangrijk knelpunt.
In de gevallen waarin het wel lukte banen en inkomen te genereren was er
meer dan in de andere aandacht voor de lokale context, door bijvoorbeeld
investering in relaties met lokale besluitvormende partijen, en was er
sprake van factoren zoals het reeds bestaan van een gunstige situatie voor
terugkeer van diaspora.
De duurzaamheid van de projectresultaten is voor zover na te gaan niet
groot geweest. Afgezien van de tegenvallende contextuele elementen,
hadden de projecten een eenmalig karakter. Hierdoor is duurzaamheid
niet in de opzet meegenomen of ten onrechte voorondersteld. Waar
aansluiting is gevonden bij de context en de daarin beslissende actoren
heeft dit een positief effect gehad op de duurzaamheid van de resultaten.
De evaluatie is over het algemeen positief over de toegevoegde waarde
die diaspora in de projecten inbracht via nieuwe inzichten, expertise,
netwerken, werkcultuur en financiële bijdrage. In fragiele situaties kan dit
een verschil maken omdat buitenlandse investeringen daar vaak
ontbreken. De hogere risico-acceptatie van diaspora-ondernemers is in dit
kader een relevante factor. Tegelijkertijd concludeert het rapport dat de
verwachtingen te hoog gespannen zijn geweest. Een succesvolle bijdrage
was afhankelijk van het vermogen van (individuele) diasporaondernemers in te spelen op de lokale economische, sociaal-culturele en
politieke realiteit. Dat bleek in veel gevallen een lastige opgave. De lokale
verwachtingen van de door de diaspora ingebrachte financiële bijdrage
waren daarnaast vaak te hoog. Teleurstellingen daarover kwamen
bovenop al bestaande negatieve percepties van terugkerende ondernemers. Deze factoren leidden uiteindelijk tot sterk wisselende resultaten
van de diasporabetrokkenheid.
De evaluatoren merken op dat de perceptie bestaat bij belanghebbenden
dat het bestaande instrumentarium van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken -uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO) – onvoldoende rekening houdt met de situatie van aanvragers uit
de diaspora. Het gaat daarbij om de hoogte van de subsidiebedragen, de
landen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd en onbekendheid van
diaspora met relevante procedures en netwerken.
Tenslotte concludeert de evaluatie dat de keuze voor direct beheer van het
diaspora-programma door het Ministerie van Buitenlandse Zaken leidde
tot inefficiëntie vanwege de verhoudingsgewijs te zware administratieve
last. Ook de projectuitvoering zelf was inefficiënt met name door de opzet
van het subsidieprogramma en gebrek aan ervaring en professionaliteit
van de betrokken organisaties.
Kabinetsappreciatie
Het kabinet verwelkomt de inzichten uit de evaluatie over de resultaten
van de zes projecten en over de bijdrage van de diaspora aan private
sectorontwikkeling in fragiele contexten en ontwikkelingslanden meer in
3

Omdat de projecten kortlopend waren konden hierover door de evaluatoren maar relatief
weinig gegevens worden achterhaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 287

3

het algemeen. Deze vormen in grote mate een ondersteuning van het
huidige kabinetsbeleid op dit punt. Dit beleid, zowel wat betreft migratiesamenwerking als private sectorontwikkeling, richt zich niet meer op de
diaspora als aparte doelgroep. Het geconstateerde gebrek aan effectiviteit,
duurzaamheid en efficiëntie van de geëvalueerde projecten bevestigt deze
keuze. Hoewel onderzoek en deze evaluatie aangeven dat ondernemers uit
de diaspora bereid zijn in hogere risicogebieden te investeren en
financieel en sociaal kapitaal inbrengen, is hun daadwerkelijke bijdrage
aan duurzame ontwikkeling in deze evaluatie niet eenduidig vastgesteld.
Deze bijdrage hangt af van diverse factoren, waaronder de context in het
doelland en individuele ondernemerschapsvaardigheden. In de zes
projecten kwamen deze factoren juist onvoldoende tot uiting. Het gericht
ondersteunen van diaspora als doelgroep bleek dan ook weinig succesvol.
Dit betekent niet dat er geen ondersteuning is voor de diasporaondernemer. Het bestaande bedrijfsleveninstrumentarium staat open voor alle
(Nederlandse) MKB-ondernemers, inclusief die uit de diaspora. De
evaluatie signaleert dat onbekendheid met procedures en netwerken en
mismatch tussen gewenste en beschikbare financieringsbedragen in de
praktijk een drempel vormden voor de diaspora om van het instrumentarium gebruik te maken. Het kabinet onderkent dat dit een probleem kan
zijn voor startende ondernemers. In sommige gevallen rechtvaardigt dit
ook additionele ondersteuning. Behoefte aan dit soort ondersteuning
bestaat echter bij een bredere groep van startende ondernemers, niet
slechts bij die uit de diaspora. Binnen de huidige faciliteiten is er daarom
steeds meer aandacht voor startende ondernemers. Voorbeelden zijn
financiering en technische assistentie voor start-ups onder het Dutch
Good Growth Fund (DGGF), het RVO-loket voor advies over zakendoen en
investeren in lage- en middeninkomenslanden, inclusief fragiele landen,
en investeringsevenementen met betrekking tot specifieke (fragiele)
landen. Diasporaondernemers kunnen gebruik maken van deze steun. Het
kabinet vindt het daarom niet noodzakelijk aanvullend separate maatregelen te nemen ten behoeve van diasporaondernemers.
Voorop staat dat niet de afkomst van de aanvrager, maar een gedegen
business plan het uitgangspunt vormt voor een duurzaam resultaat wat
betreft werk en inkomen in ontwikkelingslanden. De evaluatie laat zien dat
succes van vele elementen afhangt, en dat ondernemerschapsvaardigheden over het algemeen de doorslaggevende factor zijn. De ondersteuning van ondernemers in ontwikkelings- en fragiele landen zal zich
dus daarop blijven richten.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 287

4