Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1057

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij 6 fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
1. Richtlijn beleggerscompensatiestelsels (kamerstuk 22 112, nr. 1054);
2. Richtlijn depositogarantiestelsel (kamerstuk 22 112, nr. 1055);
3. Verordening staatssteun steenkolenmijnen (kamerstuk 22 112,
nr. 1056);
4. Verordening invoer, uitvoer en doorvoer van wapens;
5. Richtlijn betreffende recht op informatie in strafprocedures (kamerstuk 22 112, nr. 1058);
6. Richtlijn verblijf van onderdanen van derde landen bij overplaatsing
(kamerstuk 22 112, nr. 1059).
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

kst-22112-1057
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

1

Fiche verordening invoer, uitvoer en doorvoer van wapens
1. Algemene gegevens
Titel voorstel: Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot
uitvoering van artikel 10 van het VN-protocol inzake vuurwapens en tot
vaststelling van maatregelen betreffende uitvoervergunningen voor
vuurwapens, hun onderdelen, componenten en munitie en betreffende de
invoer en doorvoer ervan.
Datum Commissiedocument: 31 mei 2010
Nr. Commissiedocument: COM (2010) 273
Prelex: http://ec.europa.eu/prelex/
detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199369
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC(2010) 662
Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep Douane-Unie (UD) en de
groep Douanesamenwerking (ENFOCUSTOM) en de Multidisciplinaire
groep georganiseerde criminaliteit (CRIMORG), Raadswerkgroep
wapenexportbeleid (COARM) CATS, JBZ-Raad
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis: artikel 207 VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheidsbeluitvorming in de Raad,
medebeslissing EP)
c) Comitologie: n.v.t.
2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel
Het voorstel voor een verordening zet de relevante bepalingen van artikel
10 van het Protocol van de Verenigde Naties tegen illegale vervaardiging
van en handel in vuurwapens, onderdelen daarvan en munitie, gehecht
aan het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit (VN-Vuurwapenprotocol) om in
EU-wetgeving. Er worden voorschriften vastgesteld voor het uit- en
invoeren uit de Europese Unie en doorvoeren over derde landen van
vuurwapens, onderdelen en essentiële componenten van vuurwapens en
munitie voor civiel gebruik. De verordening is niet van toepassing op
transacties tussen staten onderling of op de overbrenging tussen staten.
Daarnaast vallen bepaalde groepen vuurwapens en bepaalde groepen
gebruikers buiten het bereik van het voorstel.
• Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op artikel 207 VWEU.
Subsidiariteit: n.v.t.
Proportionaliteit: deels positief, deels negatief
• Risico’s/implicaties/kansen
Nederland is van mening dat meer aandacht moet worden besteed aan de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel, zodat de nieuwe
regels werkbaar zijn voor de uitvoeringsorganisaties en geen onevenredig
hoge lasten bij die organisaties neerleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

2

Een redelijk omvangrijke aanpassing van het Besluit strategische
goederen en de Wet en Regeling wapens en munitie is noodzakelijk indien
het voorstel van de verordening in de huidige vorm wordt aangenomen.
• Nederlandse positie en eventuele acties
In het Stockholm Programma wordt wapenhandel genoemd als een van
de illegale activiteiten die een bedreiging blijven voor de interne
veiligheid van de EU en wordt bevestigd dat de EU de ratificatie van
internationale verdragen moet blijven bevorderen, met name die welke in
het kader van de VN zijn ontwikkeld. Nederland onderschrijft dit
uitgangspunt. Wel plaatst de Nederlandse vraagtekens bij de onderdelen
van het voorstel die verder lijken te gaan dan het VN-protocol en bij de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel.
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Met het voorstel voor een verordening worden de relevante bepalingen
van artikel 10 van het Protocol van de Verenigde Naties tegen illegale
vervaardiging van en handel in vuurwapens, onderdelen daarvan en
munitie, gehecht aan het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding
van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit (VN-Vuurwapenprotocol) geïmplementeerd in EU-wetgeving. Er worden voorschriften
gegeven voor het uit- en invoeren uit de Europese Unie en doorvoeren
over derde landen van vuurwapens, onderdelen en essentiële componenten van vuurwapens en munitie voor civiel gebruik. Het voorstel is niet
van toepassing op transacties tussen staten onderling of op de
overbrenging tussen staten.
Het voorstel is – evenals artikel 10 van het VN-Vuurwapenprotocol –
gebaseerd op het beginsel dat vuurwapens en aanverwante producten
niet van de ene staat naar een andere mogen worden overgebracht
zonder dat alle betrokken staten daarvan op de hoogte zijn en daarmee
hebben ingestemd. De inhoud van de voor legale in- en uitvoer gebruikte
documenten moet tracering mogelijk maken.
Voor tijdelijke uitvoer, invoer en doorvoer van kleine aantallen
vuurwapens, zoals voor recreatief gebruik, tentoonstellingen of reparaties
zijn vereenvoudigde procedures mogelijk. Het voorstel bepaalt voorts dat
de verordening niet van toepassing is op transacties tussen staten
onderling en bepaalde categorieën vuurwapens, zoals militaire wapens en
antieke vuurwapens, en groepen gebruikers, waaronder verzamelaars en
instellingen die zich bezighouden met culturele en historische aspecten
van vuurwapens.
• Impact assessment Commissie
In de effectbeoordeling zijn de volgende vier beleidsopties ontwikkeld.
Beleidsoptie 1 bestond erin dat de EU geen actie zou ondernemen. Deze
was zuiver theoretisch, gelet op de internationale juridische verbintenis
die de EU is aangegaan door het VN-Vuurwapenprotocol te ondertekenen
en gezien de exclusieve bevoegdheid van de EU op het terrein van
gemeenschappelijke handelspolitiek.
Beleidsoptie 2 was erop gericht de doelstelling, namelijk bij te dragen tot
meer veiligheid bij de uitvoer, invoer en doorvoer van vuurwapens voor
civiel gebruik en elke onttrekking aan de legale markt te voorkomen, zo
goed mogelijk te bereiken
Beleidsoptie 3 was gericht op een, voor particuliere belanghebbenden,
doelmatige tenuitvoerlegging van artikel 10 van het VN-Vuurwapenprotocol inzake vuurwapens.
Bij beleidsoptie 4 lag de klemtoon op de doelmatigheid voor nationale
administraties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

3

De voorkeur is uitgegaan naar optie 3. Hierin worden met het oog op het
vergroten van de doelmatigheid en de effectiviteit verschillende aspecten
van de beleidsopties gecombineerd op basis van de belangrijkste voor- en
nadelen ervan.
De combinatie in optie 3 biedt de betrokken belangengroepen de grootste
voordelen van effectiviteit/veiligheid en doelmatigheid.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a. Bevoegdheid:
Het voorstel is gebaseerd op artikel 207 VWEU, gemeenschappelijke
handelspolitiek. De gemeenschappelijke handelspolitiek is (krachtens
artikel 3, lid 1, sub e, van het VWEU) een exclusieve bevoegdheid van de
Unie. Dit is volgens Nederland de juiste rechtsbasis, met dien verstande
dat de verwijzing naar artikel 346 VWEU in overweging 9 waarin is
bepaald dat elke lidstaat maatregelen kan nemen die hij noodzakelijk acht
voor de bescherming van zijn veiligheid en die betrekking hebben op de
productie van of de handel in wapens en munitie, in acht wordt genomen.
Het doel van de verordening is immers het voorkomen en tegengaan van
illegale handel in vuurwapens, hun onderdelen en munitie.
b. Functionele toets:
– Subsidiariteit: n.v.t. voor zover het onderdelen betreft die behoren tot
de gemeenschappelijke handelspolitiek, een exclusieve bevoegdheid
van de EU.
– Proportionaliteit: deels positief, deels negatief
Het voorstel beoogt de door de EU aangegane verplichtingen uit artikel 10
van het VN-Vuurwapenprotocol te implementeren. De verplichtingen in
het voorstel gaan daarbij op onderdelen verder dan voorgeschreven door
het VN-Vuurwapenprotocol. Het betreft hier de behandelingstermijnen,
het opnemen van de markering in de vergunning, het bepalen van
weigeringsgronden voor een vergunning, het bewaren van gegevens
gedurende twintig jaar, het invoeren van sancties bij het overtreden van
het voorstel en de mogelijkheid een vertaling te vragen van documenten
te vragen van een exporteur. De overige onderdelen van het voorstel zijn
conform de verplichtingen uit artikel 10 van het VN-Vuurwapenprotocol.
Er is vervolgens onduidelijkheid over de reikwijdte van het voorstel. Deze
is zeer breed en lijkt deels samen te vallen met de werkingssfeer van het
Gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBV tot vaststelling van
gemeenschappelijke voorschriften voor de controle op de uitvoer van
militaire goederen en technologie. Ten tweede verschillen de definities die
in het voorstel worden gehanteerd van de definities gebruikt in Richtlijn
91/477/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2008/51/EG die erop zag een
aantal andere bepalingen van het VN-Vuurwapenprotocol te implementeren. Doordat het voorstel op onderdelen verder gaat dan het
VN-Vuurwapenprotocol en bovendien de reikwijdte onduidelijk is, is de
proportionaliteit niet als zonder meer positief te beoordelen. Nederland
dient hierover eerst meer helderheid te krijgen van de Europese
Commissie
Nederlands oordeel:
Het voorstel sluit aan bij het huidige EU-beleid inzake maatregelen ter
bestrijding van grensoverschrijdende misdaad, in het kader waarvan de
bestrijding van illegale handel in vuurwapens wordt opgevoerd en inzake
maatregelen gericht op het beperken van handwapens in de wereld. Er
lijkt echter een grote overlap te zijn met het Gemeenschappelijk
Standpunt 2008/944/GBVB tot vaststelling van gemeenschappelijke
voorschriften voor de controle op de uitvoer van militaire goederen en
technologie. De Europese Commissie heeft in het voorstel opgenomen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

4

de verordening niet van toepassing zal zijn op vuurwapens, hun onderdelen, essentiële componenten of munitie die specifiek voor militair
gebruik zijn ontworpen. Het probleem is dat de Gemeenschappelijke
Militaire Lijst, waarop genoemd Gemeenschappelijk Standpunt van
toepassing is, dat onderscheid juist bij vuurwapens niet maakt en dat dus
althans de uitvoer van ook de meeste wapens voor civiel gebruik al onder
de werking van dat Gemeenschappelijk Standpunt valt. Bovendien
worden de termen «specifiek ontwikkeld (of ontworpen) voor militair
gebruik» en «voor militair gebruik bestemd» door elkaar gebruikt in de
verordening. Deze termen hebben echter een andere juridische betekenis.
Bij gebrek aan uitwerking van de betekenis van de uitzondering ontstaat
er overlap tussen de reikwijdte van de ontwerpverordening en het
bestaande Gemeenschappelijk Standpunt en daarmee ook overlap tussen
de ontwerpverordening en de Nederlandse regelgeving ter zake.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EU-begroting:
geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden:
Het voorstel bevat bepalingen die exportautorisatie verplichten voor
export vanuit Nederland naar derde landen voor de vuurwapens,
essentiële onderdelen, onderdelen en munitie uit bijlage I. Bij het verlenen
van een exportautorisatie moet Nederland toetsen aan veelomvattende
criteria voor verlening en aan absolute weigeringsgronden. Verder moet
Nederland de import en eventuele doorvoerautorisaties controleren en
heeft Nederland een informatieplicht jegens andere lidstaten en bij het
VN-Vuurwapenprotocol inzake vuurwapens aangesloten derde landen.
Voorts is Nederland verplicht de gegevens van de export en geweigerde
aanvragen tot autorisatie export twintig jaar te bewaren. Het invoeren van
bovenstaande werkwijze voor alle in de bijlage genoemde vuurwapens,
essentiële onderdelen, onderdelen en munitie brengt extra kosten met
zich. De kosten voor de overheid bedragen naar schatting enkele tonnen
tot enkele miljoenen per jaar. Het vaststellen van een totaalbedrag en
specificaties op onderdelen van het voorstel vereist nader onderzoek. De
kosten die voortvloeien uit de verordening worden als volgt over de
betrokken departementen verdeeld: de personeelskosten ieder voor eigen
medewerkers, voor de materieelkosten ieder voor de eigen bedrijfsvoering, voor de bijzondere kosten in voorkomend geval door betrokken
departementen jaarlijks nader te bepalen.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger:
Exporteurs van de vuurwapens, essentiële onderdelen, onderdelen en
munitie uit bijlage I van het voorstel worden verplicht tot het verkrijgen
van autorisaties van derde landen voor invoer en eventueel doorvoer. De
exporteur moet verder de derde landen van doorvoer informeren over de
details van de doorvoer en de exporteur kan worden gevraagd
documenten te vertalen in de taal van de lidstaat waar hij de exportverklaring laat zien.
Het invoeren van bovenstaande gehele werkwijze voor alle in de bijlage
genoemde vuurwapens, essentiële onderdelen, onderdelen en munitie
brengt extra kosten mee. De kosten voor het bedrijfsleven bedragen naar
schatting enkele tonnen tot enkele miljoenen per jaar. Het vaststellen van
een totaalbedrag en specificaties op onderdelen van het voorstel vereist
nader onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

5

d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
De administratieve lasten vloeien voort uit de in het voorstel opgenomen
vereisten voor exportautorisatie vanuit Nederland naar een derde land,
het controleren van autorisaties, criteria voor het behandelen, beoordelen
en weigeren van aanvragen. Verder zijn er criteria opgenomen voor de
vergunningdocumenten, voor het bewaren van informatie en voor
(wederzijdse) informatieplichten. Tot slot dienen de lidstaten de sanctievoorschriften vast te stellen die van toepassing zijn op inbreuken op de
verordening. Onvoorziene stijgingen van administratieve lasten dienen te
worden gecompenseerd door de betrokken departementen, waarbij
compensaties zoveel mogelijk dienen te geschieden binnen het domein
waarin de tegenvaller plaatsvindt. In dat verband wordt verwezen naar de
verdeling als uiteengezet in onderdeel b.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger:
De administratieve lasten voor het bedrijfsleven zijn erin gelegen dat de
exporteur schriftelijk een verklaring van geen bezwaar doorvoer moet
verkrijgen van doorvoerlanden. Een aanvraag daartoe die niet binnen
twintig werkdagen is beantwoord geldt ook als verklaring van geen
bezwaar. Verder moet de exporteur derde landen van doorvoer informeren over details doorvoer en kan hij worden gevraagd documenten te
vertalen in de taal van de lidstaat waar exportautorisatie is benodigd.
Voor burgers volgt uit het voorstel een administratieve verplichting welke
inhoudt dat jagers en sportschutters een uitnodiging of ander bewijs
moeten laten zien van hun jacht- of schietactiviteiten in het derde land.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid:
De export, import en doorvoer van de onder het voorstel vallende wapens
is deels gereguleerd door een vergunningstelsel op basis van het Besluit
strategische goederen en een vergunningstelsel op basis van paragraaf 4
van de Wet wapens en munitie en de Regeling wapens en munitie. Ten
aanzien van Nederland valt in dit verband voor de goede orde nog te
wijzen op de gedeeltelijke samenloop van de voorgestelde verordening
met het lopende wetsvoorstel tot wijziging van de Wet wapens en munitie
(Kamerstukken II, 2009–2010, 32 206), dat immers mede ziet op uitbreiding
van de nationale regelgeving voor de uitvoer naar derde landen van
sommige wapens. Een redelijk omvangrijke aanpassing van het Besluit
strategische goederen en de Wet en Regeling wapens en munitie is
noodzakelijk indien het huidige voorstel van de verordening wordt
aangenomen.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Deze verordening treedt in werking op de 120e dag volgende op die van
haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Ja. Om de vijf jaar beoordeelt de Commissie de tenuitvoerlegging van
deze verordening en legt zij het Europees Parlement en de Raad een
verslag voor over de toepassing ervan, waarin voorstellen tot wijziging
ervan kunnen worden opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

6

7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid:
Het voorgestelde stelsel kiest, zoals de Europese Commissie toelicht, voor
een voor belanghebbenden doelmatige uitvoering. De keerzijde daarvan is
dat in de opzet van het voorstel de doelmatigheid voor nationale
administraties in het algemeen onvoldoende gewicht lijkt te krijgen. Een
meer evenwichtige verdeling van de administratieve lasten tussen
belanghebbenden en uitvoering verdient de voorkeur.
De controleerbaarheid en daarmee de effectiviteit van sommige nu
voorgestelde maatregelen zal gering zijn. Zo is niet duidelijk hoe bij de
voorgestelde procedure van stilzwijgende instemming met doorvoer, in
artikel 5, lid 2, de bevoegde vergunningverlenende instantie kan controleren of het derde land van doorvoer bezwaren heeft gemaakt bij de
exporteur. In verband hiermee is het tevens de vraag of met de procedure
van stilzwijgende instemming de verordening voldoet aan de minimumvereisten voor doorvoer zoals gesteld in artikel 10, lid 2, sub b van het
VN-Vuurwapenprotocol.
Bovendien laat de redactie van het concept veel ruimte voor minder
duidelijke regels en dit zou kunnen leiden tot een onwenselijk geachte
gedifferentieerde uitvoeringspraktijk binnen de EU.
Tot slot is de kwantitatieve indicatie van omvang en betekenis van het
voorstel (ordegrootte aantal en aard van de legale voor het voorstel
relevante goederenbewegingen) in de effectbeoordeling gebaseerd op
incomplete gegevens. Hierdoor is het aantal te ontvangen aanvragen voor
Nederland niet goed in te schatten
b) Handhaafbaarheid:
De talrijke verplichtingen die het voorstel bevat, zullen nog onbekende
administratieve gevolgen hebben, in het bijzonder om de controleerbaarheid van de goederenstroom in dit gecompliceerde voorstel sluitend
te krijgen. Een voorbeeld hiervan is de voorgestelde regeling voor
tijdelijke uitvoer van vuurwapens ten behoeve van o.a. jacht en schietsport. Deze zal naar verwachting niet of nauwelijks het beoogde doel
bereiken. Ten aanzien van bijvoorbeeld een reiziger die een relevant
wapen vervoert vanuit een andere lidstaat van de Europese Unie dan
Nederland, en naar Schiphol vliegt om van daaruit door te vliegen naar
een bestemming buiten de Europese Unie (doorvoer), valt niet in te zien
hoe op een doelmatige wijze uitvoering kan worden gegeven aan de
controleverplichtingen uit artikel 7, lid 3 en 4, van het voorstel.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:
Geen.
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
In het Stockholm Programma wordt wapenhandel genoemd als een van
de illegale activiteiten die een bedreiging blijven voor de interne
veiligheid van de EU en wordt bevestigd dat de EU de ratificatie van
internationale verdragen moet blijven bevorderen, met name die welke in
het kader van de VN zijn ontwikkeld. Nederland onderschrijft dat
uitgangspunt.
Het voorstel zal komend najaar in de betrokken werkgroepen van de Raad
(Justitie, douane) worden behandeld. Nederland zal aangeven met
betrekking tot de gekozen rechtsgrondslag een nadere onderbouwing
wenselijk te achten. Voorts zullen vragen worden gesteld over essentiële
onderdelen van het in het voorstel neergelegde stelsel voor het uit- en
invoeren uit de Europese Unie en doorvoeren over derde landen van
vuurwapens, onderdelen en essentiële componenten van vuurwapens en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

7

munitie voor civiel gebruik. Deze vragen zullen zich toespitsen op zowel
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel als op sommige
juridische elementen (zie hiervoor onder 6 en 7). Nederland is van mening
dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de verordening sterk
moeten worden verbeterd, zodat de nieuwe regels werkbaar zijn voor de
uitvoeringsorganisaties en geen onevenredig hoge lasten bij hen
neerleggen. Verder behoeft het voorstel op onderdelen verduidelijking. Zo
is de bijlage waarin de wapens worden genoemd die onder de werkingssfeer van het voorstel vallen zeer uitgebreid en lijkt die deels samen te
vallen met de werkingssfeer van het Gemeenschappelijk Standpunt
2008/944/GBVB. Voorts gebruikt het ontwerp niet dezelfde definities als in
Richtlijn 91/477/EEG, zoals gewijzigd door Richtlijn 2008/51/EG, welke
richtlijn andere artikelen van het VN-Vuurwapenprotocol implementeert.
Het verdient de voorkeur met verwijzing naar andere regelgeving op dit
onderwerp en door middel van courante definities duidelijk te maken op
welke wapens het voorstel van toepassing is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1057

8