Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 000 IV

Vaststelling van de begrotingsstaat van
Koninkrijksrelaties (IV) voor het jaar 2015

Nr. 52 HERDRUK1

VOORLICHTING VAN DE RAAD VAN STATE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 september 2015
Bij brief van 8 april 2015 heeft de Tweede Kamer op de voet van artikel
21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling
advisering van de Raad van State gevraagd haar van voorlichting te
dienen over het geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de
landen in het Caribische deel van het Koninkrijk
De Tweede Kamer heeft verzocht om voorlichting over het geven van
aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen in het Caribische deel
van het Koninkrijk (Handelingen II 2014/15, nr. 72, item 15). De directe
aanleiding voor het verzoek is de op 11 juli 2014 aan de Gouverneur van
Aruba gegeven aanwijzing inzake de begroting van het Land Aruba voor
het jaar 2014 (koninklijk besluit nr. 2014-0000354235). Bij de formulering
van de voorlichtingsvragen is mede gebruik gemaakt van suggesties
vanuit de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.2
De Tweede Kamer heeft de Afdeling advisering van de Raad van State de
volgende vragen voorgelegd:
1. Van welke juridische grondslag kan de Rijksministerraad gebruik
maken voor een koninklijk besluit tot het geven van een aanwijzing
aan de Gouverneur (hierna: aanwijzing)?
2. Hoe kan worden voorkomen dat de positie van de Gouverneur als
koninkrijksorgaan in conflict komt met de positie als landsorgaan als
gevolg van een gegeven aanwijzing?
3. Welke juridische uitgangspunten zijn van belang bij de besluitvorming van de Rijksministerraad inzake het geven van een dergelijke
aanwijzing?
4. Welke eisen dienen in acht te worden genomen ten aanzien van de
inhoud van de te geven aanwijzing?
1
2

kst-34000-IV-52-n1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

i.v.m. enkele tekstuele correcties
Zie de brief van de vaste commissie voor Koninkrijksrelaties van 31 maart 2015 aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstuk 34 000 IV, nr. 38).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

1

5.
6.

Waarop kan een aanwijzing betrekking hebben en welke procedure
moet worden gevolgd?
Welke middelen tot redres staan ter beschikking van de landen tegen
een onbevoegd gegeven aanwijzing?

De Afdeling geeft eerst enige algemene beschouwingen over het Statuut
en de waarborgfunctie. Daarna gaat de Afdeling in op de positie van de
Gouverneur, het Reglement voor de Gouverneur (RvG) en de geschillenbeslechting. Op basis van deze beschouwingen beantwoordt de Afdeling
vervolgens de gestelde vragen.
1. Algemene beschouwing
a. Karakter van het Statuut
De rechtsorde van het Koninkrijk is sinds 1954 verankerd in het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden. Het Statuut is de hoogste regeling
binnen het Koninkrijk.3 De toelichting op artikel 48 van het Statuut luidt:
«Het Statuut geldt voor de landen als de regeling van de hoogste orde. Bij
hun wetgeving en bestuur moeten zij er zorgvuldig voor waken dat in
overeenstemming met het Statuut wordt gehandeld.»
Het Statuut regelt de afbakening tussen de Koninkrijkssfeer en de
autonome sfeer van de landen, waarin zij – aldus de Preambule – «de
eigen belangen zelfstandig behartigen». Deze afbakening is gerealiseerd
door een limitatieve opsomming van de aangelegenheden van het
Koninkrijk in het Statuut op te nemen.4 De overige aangelegenheden zijn
landsaangelegenheden, door de landen zelfstandig te behartigen.5
Uitbreiding van de aangelegenheden van het Koninkrijk kan alleen met
instemming van alle landen geschieden.6 De Koninkrijksaangelegenheden
worden door de «Koninkrijksorganen» behartigd volgens de bepalingen in
Paragraaf 2 van het Statuut. De landsaangelegenheden worden behartigd
door de organen van de landen, volgens hun eigen constitutie (in
Nederland is dit de Grondwet, voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten hun
respectievelijke Staatsregelingen) en hun organieke wetgeving.
Deze afbakening van bevoegdheden in het Statuut is voor de Caribische
landen van groot belang, vooral omdat het Statuut geen eigen, van de
landen separate, overkoepelende Koninkrijksorganen kent. De organen
van het Koninkrijk zijn in essentie Nederlandse organen die met inachtneming van bepaalde aanvullende procedurele waarborgen handelen in
het kader van een Koninkrijksfunctie.7 Deze constellatie verklaart mede de
3

Zo bepaalt artikel 48 van het Statuut dat de landen bij hun wetgeving en bestuur de bepalingen
van het Statuut in acht nemen, en stimuleert artikel 5, tweede lid, van het Statuut datzelfde
specifiek ten aanzien van de (Nederlandse) Grondwet.
4
Zie artikel 3, eerste lid, van het Statuut.
5
Artikel 41, eerste lid, van het Statuut.
6
Zie artikel 3, tweede lid, juncto artikel 55 van het Statuut. Zie ook het algemene deel van de
Officiële toelichting bij het Statuut: «Deze Koninkrijksaangelegenheden zijn in het Statuut
limitatief genoemd. Op deze wijze wordt de autonomie der landen zeker gesteld. De Koninkrijkssfeer kan niet tegen de wil der landen worden uitgebreid.»
7
PJ. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Deel 1, 1967, blz.49 stelt
het zo: «Er zijn alleen Nederlandse instellingen, fungerend in en door het Nederlandse
constitutionele recht met inachtneming van bijzondere voorschriften van procedure, als
Koninkrijksorganen. De aanduiding Koninkrijksorganen is niet te beschouwen als de
aanduiding van een instelling, doch als die van de functie, die de Nederlandse instelling bij de
behandeling van Koninkrijksaangelegenheden verricht». Zie in dezelfde zin C. Borman, Het
Statuut voor het Koninkrijk, derde druk, 2012, blz. 24, alsmede de Voorlichting van de Afdeling
advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie op het Koninkrijk, Kamerstuk
32 500-IV, nr. 50, blz. 11–12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

2

nadruk die in de Caribische landen wordt gelegd op inachtneming van
hun autonomie: betrokkenheid vanuit het Koninkrijk in hun landsaangelegenheden wordt gezien als bemoeienis vanuit Nederland.8
b. Waarborgfunctie
Het Statuut resulteert niet steeds in een eenduidige, wederzijds uitsluitende toedeling van bevoegdheden en taken aan de landen en het
Koninkrijk. De bevoegdheden zijn ten dele aanvullend. Een relevante
bepaling in dit verband is artikel 43 van het Statuut, die de verantwoordelijkheid van de landen en van het Koninkrijk regelt met betrekking tot de
mensenrechten, rechtszekerheid en deugdelijk bestuur. In het eerste lid is
vastgelegd dat elk van de landen zorg draagt voor de verwezenlijking van
de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en
de deugdelijkheid van bestuur. Het gaat hier derhalve om landsaangelegenheden. In het tweede lid wordt echter bepaald dat het waarborgen van
de in het eerste lid genoemde uitgangspunten een aangelegenheid is van
het Koninkrijk. Dit impliceert dat de Koninkrijksorganen mede verantwoordelijk zijn dat de in artikel 43 genoemde waarden tot hun recht komen.
Wanneer dat niet het geval is, zullen zij met gebruik van de bevoegdheid
die het Statuut hen verleent en met inachtneming van de daaraan
gestelde voorwaarden geëigende maatregelen moeten nemen.9 Dit
betekent dat op deze terreinen een aanvullende verantwoordelijkheid
bestaat, zij het dat de landen volgens het Statuut ook hier het voortouw
hebben. De landen zijn autonoom, maar als blijkt dat zij de fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en/of de deugdelijkheid van bestuur niet kunnen of willen verzekeren is het Koninkrijk
aanvullend verantwoordelijk om dit te waarborgen.
De Officiële toelichting bij artikel 43 van het Statuut gaat in op de vraag
wanneer de waarborgfunctie van het tweede lid aan de orde kan komen.
Hieruit valt af te leiden dat dwingend optreden door het Koninkrijk met
grote terughoudendheid dient te geschieden. (1) In de eerste plaats dient
bij de beoordeling van de deugdelijkheid van bestuur rekening te worden
gehouden met de middelen waarover het land beschikt. (2) Daarnaast kan
volgens de toelichting niet het tekortschieten van enig landsorgaan alleen
reeds tot een maatregel vanwege het Koninkrijk leiden. (3) In de derde
plaats kan het nemen van een maatregel alleen in overweging worden
genomen, wanneer in het land zelf geen redres van een ontoelaatbare
toestand mogelijk zou blijken te zijn. Een Koninkrijksmaatregel moet
volgens de toelichting daarom altijd een ultimum remedium zijn. Over de
inhoud van de te nemen maatregelen zegt de toelichting niet meer dan
dat ingrijpen niet verder mag gaan dan de omstandigheden strikt
noodzakelijk maken en dat het ingrijpen steeds gericht moet zijn op zo
spoedig mogelijk herstel van de normale toestand.10
Uit de toelichting komt naar voren dat de waarborgfunctie van het
Koninkrijk als bedoeld in artikel 43, tweede lid, Statuut destijds vooral
bedoeld was als stok achter de deur die alleen in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt zou moeten worden. Dit blijkt ook uit de beperkte
wettelijke instrumenten die het Statuut aan het Koninkrijk ter beschikking
stelt om deze taak uit te oefenen. Tegelijk is het niet zo dat de rol van het
Koninkrijk ter zake van de waarborging van fundamentele rechten en
vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur zich beperkt tot
ingrijpen pas nadat in een land een zodanige stelselmatige en diepgaande
8

Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie
op het Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 12.
9
C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, derde druk, 2012, blz. 80.
10
Zie W.H. van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk, 1957, blz. 482.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

3

inbreuk op bedoelde waarden is ontstaan dat sprake is van een
onhoudbare situatie. Een dergelijke uitleg van artikel 43, tweede lid, van
het Statuut zou afbreuk doen aan het beoogde resultaat van de waarborgfunctie. Het begrip waarborgen impliceert dat het beoogde resultaat
behouden blijft en niet dat «men de put pas mag dempen als het kalf
verdronken is.» Een adequate toepassing van artikel 43, tweede lid, brengt
met zich dat ook maatregelen kunnen worden genomen die in een reeds
verslechterende situatie beogen te voorkomen dat deze uitmondt in een
onhoudbare toestand. Bovendien is het risico van afwachten totdat een
zodanig onhoudbare situatie is ontstaan, dat dan een verdergaande
inbreuk op de autonomie der landen noodzakelijk is om de situatie te
herstellen. In dat geval zal gebruik moeten worden gemaakt van het
vergaande middel van artikel 51 Statuut (taakwaarneming), terwijl bij
optreden in een eerder stadium veelal met lichtere juridische middelen
had kunnen worden volstaan.
Hierbij is evenwel van belang om te benadrukken dat de in artikel 43
verankerde waarborgfunctie niet is bedoeld als instrument van het land
Nederland om beleidsmatig toezicht te houden op het bestuur van de
andere landen van het Koninkrijk. Een beroep op de waarborgfunctie in
het geval dat Nederland het niet eens is met het beleid in een ander land
staat haaks op de in artikel 3 van het Statuut gewaarborgde autonomie
van elke van de landen.11 In lijn hiermee hebben de Ministers van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties steeds het ingrijpen in de
landen op grond artikel 43, tweede lid, van het Statuut als een laatste
redmiddel gekarakteriseerd, dat slechts met grote terughoudendheid
toegepast dient te worden.12 Evenmin biedt artikel 43, tweede lid, een
grondslag voor enige vorm van generiek preventief toezicht.
c. Toepassen van de waarborgfunctie
Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt zou artikel 43 van het Statuut in
de eerste plaats moeten dienen als inspiratie voor samenwerking en niet
tot het treffen van dwangmaatregelen.13 Uitgangspunt is de samenwerking binnen het Koninkrijk, waarbij landen elkaar kunnen ondersteunen om de beginselen van de democratische rechtsstaat te verwezenlijken en te handhaven.14 De Afdeling heeft daarbij gewezen op de
mogelijkheid om gezamenlijk te komen tot de formulering van een
ondergrens voor de verwezenlijking van de waarden in artikel 43. Hierbij
zou een systeem van periodieke visitatie van elk van de landen moeten
voorkomen dat deze ondergrens niet gerespecteerd wordt. Op die manier
kan door middel van samenwerking en monitoring worden opgetreden
voordat de situatie dusdanig ernstig wordt dat veel verdergaande vormen
van ingrijpen noodzakelijk zijn om aan de waarborgbepaling te voldoen.15
Afgezien van de reguliere samenwerkingsbepalingen geeft het Statuut
slechts beperkte aanknopingspunten voor handelen gericht op het
afwenden van een verslechterende situatie. Artikel 44 van het Statuut
bepaalt dat wijzigingen van bepaalde onderdelen van de Staatsregeling
van de landen – namelijk die onderdelen die betrekking hebben op de
11

Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie
op het Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 20.
12
Kamerstuk 32 850, nr. 2, met name blz. 5–6; Kamerstuk 32 850, nr. 5. Aldus ook de Voorlichting
van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie op het
Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 9–10.
13
Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie
op het Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 12.
14
Hiervoor bieden onder meer de artikelen 36–38 van het Statuut een basis.
15
Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie
op het Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

4

fundamentele rechten en vrijheden en op in een democratische rechtsstaat belangrijke instituties als de Gouverneur, het parlement en de
rechterlijke macht – voorwerp moeten zijn van voorafgaand overleg met
de Koninkrijksregering. Deze bepalingen kunnen niet in werking treden
dan nadat de Koninkrijksregering daarmee heeft ingestemd. Daarnaast is
er een vorm van preventief toezicht door de Gouverneur, die op grond van
artikel 21 RvG bevoegd en verplicht is om een landsverordening of
voorgedragen landsbesluit niet vast te stellen indien hij deze in strijd acht
met het Statuut (waaronder begrepen artikel 43, eerste lid), een internationale regeling of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met
belangen waarvan de verzorging of waarborging aangelegenheid van het
Koninkrijk is (daaronder begrepen artikel 43, tweede lid, van het Statuut).
Het is in dat geval vervolgens aan de Koninkrijksregering om te bepalen of
een dergelijke grond aanwezig is.
Ook het arsenaal aan maatregelen om een eenmaal ontstane situatie te
herstellen is beperkt. Daartoe behoort het vernietigingsrecht van de
Koninkrijksregering ten aanzien van wetgevende en bestuurlijke maatregelen (artikel 50 van het Statuut en artikel 22 RvG). Daarnaast behoort
daartoe de taakwaarnemingsbepaling van artikel 51, eerste lid, van het
Statuut, luidend:
«Wanneer een orgaan in Aruba, Curaçao of Sint Maarten niet of niet
voldoende voorziet in hetgeen het ingevolge het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur
moet verrichten, kan, onder aanwijzing van de rechtsgronden en de
beweegredenen, waarop hij berust, een algemene maatregel van
rijksbestuur bepalen op welke wijze hierin wordt voorzien.»
De toelichting bij artikel 51 in samenhang met de hiervoor weergegeven
Officiële toelichting bij artikel 43 van het Statuut geeft aan dat alleen kan
worden ingegrepen op grond van artikel 51 van het Statuut als aan een
aantal voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet een toestand zijn
ontstaan die aanleiding geeft tot ingrijpen. Incidenteel disfunctioneren van
een enkel landsorgaan is niet voldoende. Daarnaast kan uitsluitend
worden ingegrepen als in het land geen redres te verwachten is. Een
amvrb op grond van artikel 51 van het Statuut is daarom te beschouwen
als een ultimum remedium, dat alleen kan worden ingezet indien andere
middelen niet hebben gewerkt. Het feit dat deze bepaling sinds 1954
slechts een enkele keer en dan nog voor een zeer beperkte periode is
toegepast, brengt evenwel niet met zich dat zij betekenisloos is. Juist
omdat zij een ultimum remedium is, dwingt zij alle partijen om in overleg
zorgvuldig te overwegen of met minder vergaande middelen dan
toepassing van artikel 51 van het Statuut hetzelfde doel kan worden
bereikt.
d. Ontwikkelingen sinds de totstandkoming van het Statuut
Sinds de totstandkoming van het Statuut heeft het Koninkrijk, mede onder
invloed van internationale ontwikkelingen, fundamentele veranderingen
ondergaan. Het aantal verdragen en organisaties waarbij het Koninkrijk
zich heeft aangesloten is sterk toegenomen. Daardoor is de betekenis van
de controle op het naleven van verdragsrechtelijke verplichtingen groter
geworden, hetgeen de bewegingsruimte van het Koninkrijk en de
afzonderlijke landen inperkt.16 Voor dergelijke internationale regels
bestaan goede redenen, omdat maatschappelijke problemen in toene-

16

Advies van de Raad van State van 10 december 2005 ten gelegenheid van het 50-jarig bestaan
van het Statuut voor het Koninkrijk, Kamerstuk 30 300 IV, nr. 26, blz. 3–4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

5

mende mate grensoverschrijdend zijn en daarom een gemeenschappelijke
aanpak in grotere verbanden noodzakelijk maken.
Voor alle landen van het Koninkrijk geldt derhalve dat, ook op de terreinen
waarop zij in principe autonoom zijn, steeds vaker de internationale
context tot beperking van mogelijkheden en bevoegdheden leidt. Landen
zijn steeds meer afhankelijk geworden van elkaar. Omdat de schaal van de
problemen op veel terreinen groter wordt, is er een groeiende noodzaak
tot samenwerking. Tegelijkertijd geldt dat indien door regels en afspraken
in grotere verbanden bepaalde problemen effectiever kunnen worden
aangepakt, de landen van het Koninkrijk daardoor een betere uitgangspositie krijgen om zich in zelfstandigheid verder te ontwikkelen.
Het voorgaande werkt door in de invulling van de aangelegenheden die in
artikel 43 van het Statuut worden geregeld. De context waarin de
uitgangspunten inzake fundamentele menselijke rechten en vrijheden,
rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur moeten worden uitgelegd,
is sinds de totstandkoming van het Statuut immers sterk gewijzigd.
Dit geldt in de eerste plaats voor de fundamentele rechten en vrijheden.
Bij de totstandkoming van artikel 208 Grondwet in 1948, dat de basis
vormde voor artikel 43 Statuut, werd voor de fundamentele menselijke
rechten en vrijheden uitsluitend verwezen naar het Handvest van de
Verenigde Naties. Met de toename van het aantal mensenrechtenverdragen heeft het begrip «fundamentele menselijke rechten en vrijheden»
als bedoeld in artikel 43 een aanzienlijk nauwkeuriger en soms ook
ruimere betekenis gekregen, mede door uitspraken en opinies van
internationale rechtsprekende en toezichthoudende organen waarin deze
bepalingen concreet worden uitgelegd.
Ook met betrekking tot de deugdelijkheid van bestuur heeft een dergelijke
ontwikkeling plaatsgevonden. In de eerste decennia na de totstandkoming
van het Statuut was hiervoor weinig aandacht. Langzamerhand kreeg dit
uitgangspunt een prominentere rol. In de aanloop naar de staatkundige
hervormingen is in verschillende Akkoorden, verslagen van Ronde Tafel
Conferenties en beleidsstukken naar algemene uitgangspunten van
deugdelijk bestuur verwezen. Hierbij werd onder meer gesteld dat
deugdelijkheid van bestuur wordt bereikt door het creëren van checks and
balances en het waarborgen van een slagvaardig en adequaat functioneren van de overheid. Daarbij is ook als uitgangspunt aanvaard dat de
staatsorganen die politiek worden aangestuurd, beveiligd moeten worden
tegen corruptie, nepotisme en cliëntelisme.17 Voor het waarborgen van
handhaving van deugdelijk bestuur in deze zin zijn ook aanknopingspunten te vinden in de internationale verdragen waaraan het Koninkrijk
gebonden is.18 Deze verdragen vereisen niet alleen herstel na verdragsschendingen, maar ook – en bij voorkeur – het voorkomen van dergelijke
schendingen.
Deze veranderde internationale context, waarbij de inhoud van de
aangelegenheden die worden genoemd in artikel 43 van het Statuut is
verdiept en nader ingevuld, leidt er daarmee toe dat sneller dan in het

17

Zie bijvoorbeeld het Samenwerkingsconvenant tussen Nederland en het Eilandgebied
Curaçao, «Institutionele Versterking en Bestuurskracht 2008–2012» en het Samenwerkingsprogramma Institutionele Versterking Bestuurskracht voor Sint Maarten.
18
Zie bijvoorbeeld het Burgerrechtelijk Verdrag inzake Corruptie en het Statuut betreffende de
Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO. Daarnaast is de plicht tot deugdelijk bestuur een
uitvloeisel van verschillende mensenrechtenverdragen, onder meer in het kader van de
uitoefening van het kiesrecht en het recht op openbaarheid van bestuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

6

verleden de vraag kan rijzen of er sprake is van een zodanige situatie in
één van de landen dat het toepassen van de waarborgfunctie noodzakelijk
is.
2. Optreden door de Gouverneur
a. Hybride en kwetsbare positie Gouverneur
In artikel 2, eerste lid, van het Statuut is vastgelegd dat de Koning niet
alleen de regering van het Koninkrijk voert, maar ook die van elk van de
landen. Het tweede lid bepaalt dat de Koning in Curaçao, Aruba en Sint
Maarten vertegenwoordigd wordt door de Gouverneur. In het koloniale
bestuur had de Gouverneur een grote mate van zelfstandigheid bij het
uitoefenen van zijn bevoegdheden en was hij een centrale figuur. Hij was
voor zijn optreden uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de
regering in Nederland. Dit veranderde in de interim-regeling van 1950.
Hierin werden onder meer zijn bevoegdheden aanzienlijk beperkt. De
veranderde positie werd nadien in het Statuut bevestigd. In de nieuwe
situatie ontstond het tweeledige karakter van de functie van Gouverneur:
vertegenwoordiger van de Koning als hoofd van de landsregering en
vertegenwoordiger van de Koning als hoofd van de Koninkrijksregering.
De Gouverneur heeft daarmee een gecompliceerde, hybride positie.
Enerzijds is hij landsorgaan binnen de Staatsregeling van het betreffende
Caribische land, waarbij hij een functie vervult die vergelijkbaar is met die
van de Koning in Nederland. Als landsorgaan functioneert de Gouverneur
altijd onder de politieke verantwoordelijkheid van de Ministers van het
land, tenzij de betreffende Staatsregeling hem eigen bevoegdheden geeft.
Hij is deel van de landsregering en is op grond daarvan in beginsel
gerechtigd in alle zaken op het terrein van de regering gekend te worden
en daarover overleg te plegen met de Ministers. De bevoegdheden van de
Gouverneur als landsorgaan zijn geregeld in de Staatsregelingen van de
landen.
De Gouverneur is evenwel daarnaast ook Koninkrijksorgaan, waarbij hij
taken vervult en bevoegdheden uitoefent namens de Koninkrijksregering.
De Gouverneur is in zijn hoedanigheid van Koninkrijksorgaan alleen
verantwoording verschuldigd aan de Koninkrijksregering. Deze is op haar
beurt verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal als Koninkrijksorgaan.19 De Gouverneur heeft een geheel eigen positie en verantwoordelijkheid met betrekking tot de behartiging en bewaking van de
aangelegenheden van het Koninkrijk en de belangen zoals die onder meer
in artikel 43 van het Statuut worden genoemd. De Gouverneur is daarin
geen onderdeel van de Nederlandse vertegenwoordiging in de landen of
een vooruitgeschoven post van de Nederlandse regering, net zo min als
hij eerste vertegenwoordiger van de landen in Den Haag is. De afweging
en de beslissing wat tot de ene functie (landsorgaan) of tot de andere
functie (Koninkrijksorgaan) behoort, is de eigen verantwoordelijkheid van
de Gouverneur,20 die hem niet uit handen kan worden genomen.
In zijn positie als landsorgaan en als Koninkrijksorgaan heeft de
Gouverneur de instrumenten en de plicht om zo goed mogelijk op de
hoogte te zijn van de situatie in zijn land. Daarmee is hij bij uitstek in de
positie om te beoordelen of er sprake is van een situatie waarbij de in
19

Zie ook de voorlichting van de Raad van State van 29 augustus 2008 over mogelijkheden tot
versnelling van het transitieproces naar de nieuwe staatkundige verhoudingen tussen
Nederland, de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten (W04.08.0213/I). Bijlage bij
Kamerstuk 31 568, nr. 2.
20
Zie artikel 25 RvG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

7

artikel 43 van het Statuut genoemde waarden in het geding komen en om
de landsregering en zo nodig de Rijksregering daar op te wijzen. Dit is een
verantwoordelijkheid welke hij los van enige aanwijzing mag en moet
behartigen. Maar evenzeer echter heeft hij als landsorgaan te waken voor
de autonomie van de landen en om deze te beschermen. Ook vanuit die
invalshoek is het zijn verantwoordelijkheid om aan de landsregering te
signaleren dat er mogelijk sprake is van een situatie in het land die
noodzaakt tot het toepassen van de waarborgfunctie. Het is essentieel dat
zowel de landsregering als de Koninkrijksregering de Gouverneur in deze
unieke functie respecteren en gevolg geven aan zijn signaleringen.
De combinatie van deze beide functies kan in bepaalde situaties problematisch zijn. De Gouverneur kan als Koninkrijksorgaan stelling moeten
nemen tegen een landsregering waarvan hij zelf deel uit maakt. De
kwetsbaarheid van deze hybride positie komt bijvoorbeeld naar voren in
de toelichting bij artikel 21 RvG, dat ziet op diens rol bij het voorshands
beoordelen van landsverordeningen en landsbesluiten op verenigbaarheid met het Statuut en ander Koninkrijksrecht of internationaal recht.
De toelichting stelt:
«Teneinde zoveel mogelijk te voorkomen dat een landsverordening of een
landsbesluit zou worden vastgesteld, welke in een later stadium wegens
strijd met een hogere regeling zou moeten worden vernietigd, is bepaald,
dat de Gouverneur bij vermeende strijd vooraf de beslissing van de
Koning vraagt. De Koning beslist, de Raad van State van het Koninkrijk
gehoord. Is de Koning van oordeel, dat geen strijd aanwezig is, dan werkt
de Gouverneur als hoofd van de landsregering alsnog mede aan de
totstandkoming van de landsverordening of het landsbesluit. Er bestaat
alsdan geen reden naar buiten te doen blijken, dat de Gouverneur
aanvankelijk van oordeel is geweest dat strijd met een hogere regeling
bestond. Is de Koning echter van oordeel dat strijd met een hogere
regeling bestaat dan dient zulks te worden gepubliceerd en gemotiveerd.»21
Het bovenstaande illustreert het spanningsveld dat de hybride positie van
de Gouverneur met zich kan brengen. Het is zeer wel mogelijk dat een
conflict kan ontstaan met de landsregering, hetgeen gemakkelijk
negatieve consequenties zal hebben voor zijn positie als landsorgaan en
als een buiten en boven de politiek gesitueerde plaatsvervanger van de
Koning. Als de Gouverneur strijd van een landsverordening met een
hogere regeling aanwezig acht en de Koninkrijksregering dat oordeel niet
deelt, dan kan zijn positie als landsorgaan schade oplopen.22 Ook in
andere situaties moet voorkomen worden dat de Gouverneur gegeven zijn
dubbelrol in een moeilijke positie wordt gebracht. De bestaande wettelijke
regelingen bevatten geen bepalingen die in een dergelijk geval een
conflict kunnen voorkomen of redresseren. De Raad van State van het
Koninkrijk heeft eerder gewezen op het feit dat een goede balans
gevonden moet worden tussen distantie en nabijheid voor de positie van
de Gouverneur.23

21
22
23

Zie W.H. van Helsdingen, De Staatsregeling van 1955, blz. 146.
C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, derde druk, 2012, blz. 170.
Voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk van 18 september 2006 inzake de
hervorming van de staatkundige verhoudingen van de Antilliaanse eilanden binnen het
Koninkrijk (W04.06.0204/I), Bijlage bij Kamerstuk 30 800 VII, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

8

b. Reglement voor de Gouverneur
Het Statuut bevat slechts een zeer summiere regeling van het ambt van de
Gouverneur. De enige inhoudelijke bepaling is artikel 2 van het Statuut,
dat in het tweede lid bepaalt dat hij de Koning in Aruba, Curaçao en Sint
Maarten vertegenwoordigt. Verder verwijst het tweede lid naar een
regeling bij rijkswet of in daarvoor in aanmerking komende gevallen bij
algemene maatregel van rijksbestuur van de bevoegdheden, verplichtingen en verantwoordelijkheid van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan.
Het derde lid verwijst naar de regeling bij rijkswet van de benoeming en
het ontslag van de Gouverneur. Op deze bepalingen zijn de drie nagenoeg
identieke rijkswetten gebaseerd, het Reglement voor de Gouverneur van
respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
Het RvG heeft, blijkens de grondslagbepaling in het tweede lid van artikel
2 van het Statuut, alleen betrekking op de bevoegdheden van de
Gouverneur als Koninkrijksorgaan. Het RvG kan derhalve aan de
Gouverneur als vertegenwoordiger van de regering van het Koninkrijk niet
meer bevoegdheden toekennen dan in het Statuut aan de regering van
het Koninkrijk worden toegekend.
Het RvG bestaat uit twee afdelingen. De eerste afdeling (de artikelen 1 tot
en met 14) ziet in hoofdzaak op benoeming en ontslag. Deze afdeling heeft
daarmee betrekking op de Gouverneur in zijn beide hoedanigheden, als
landsorgaan en als Koninkrijksorgaan. De tweede afdeling (de artikelen 15
tot en met 27) ziet op de bevoegdheden van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan.
De bepalingen in het RvG die zien op het optreden van de Gouverneur als
vertegenwoordiger van de regering van het Koninkrijk zijn met name de
artikelen 15, 20 en 21 RvG. Deze artikelen luiden:
Artikel 15
De Gouverneur vertegenwoordigt de regering van het Koninkrijk en waakt
daarbij over het algemeen belang van het Koninkrijk overeenkomstig de
bepalingen van dit reglement en met inachtneming van de bij of krachtens
koninklijk besluit te geven aanwijzingen. Hij is verantwoordelijk aan de
regering van het Koninkrijk.24
Artikel 20
De Gouverneur houdt toezicht op de naleving van de rijkswetten en
algemene maatregelen van rijksbestuur en van de verdragen en besluiten
van volkenrechtelijke organisaties. Ter zake doet hij de nodige
voordrachten aan de regering van het Koninkrijk.25

24

De toelichting bij de wijziging van de Rijkswet waarbij deze formulering in het RvG is
opgenomen geeft geen informatie over de vraag onder welke omstandigheden aanwijzingen
gegeven kunnen worden. De toelichting stelt uitsluitend: «Het gebruik van het werkwoord
«vertegenwoordigen» geeft aan dat de Gouverneur binnen de grenzen van het Reglement en
de aanwijzingen van de Kroon, bevoegd is om op te treden» (Kamerstuk 19 109 (R1290), nrs.
1–4, blz. 13).
25
Deze bepaling is in 1950 opgenomen in het RvG. De toelichting daarbij (destijds artikel 23)
vermeldt uitsluitend: «In dit artikel wordt een nadere uitwerking gegeven van de behartiging
van de belangen van het Koninkrijk door de Gouverneur» (W.H. van Helsdingen, De Staatsregeling van de Nederlandse Antillen van 1955, blz. 415).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

9

Artikel 21
De Gouverneur stelt een landsverordening en een hem voorgedragen
landsbesluit niet vast, wanneer hij de verordening of het besluit in strijd
acht met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een
algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen, waarvan de
verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is. Hij geeft
hiervan terstond kennis aan de Koning als hoofd van de regering van het
Koninkrijk. Wanneer bij koninklijk besluit, de Raad van State van het
Koninkrijk gehoord, wordt beslist dat zodanige strijd niet aanwezig is, stelt
de Gouverneur de landsverordening of het landsbesluit alsnog vast. Het
koninklijk besluit, waarbij wordt beslist dat zodanige strijd wel aanwezig
is, wordt in het officiële publicatieblad bekend gemaakt.
Indien de Gouverneur van mening is dat een ter vaststelling aan hem
voorgelegde landsverordening dan wel een hem voorgedragen landsbesluit in strijd is met internationaal of Koninkrijksrecht of met Koninkrijksbelangen, dan heeft hij de bevoegdheid en de plicht om dit voor te leggen
aan de Koninkrijksregering op grond van artikel 21 RvG. In artikel 22 RvG
wordt vervolgens de vernietigingsbevoegdheid van artikel 50, eerste lid,
van het Statuut uitgewerkt. Deze bevoegdheid ziet op de vernietiging van
wetgevende en bestuurlijke maatregelen – al dan niet na voorlegging door
de Gouverneur op de voet van artikel 21 RvG – die in strijd zijn met het
Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een amvrb, dan wel
met belangen, welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het
Koninkrijk is. Vernietiging geschiedt bij koninklijk besluit op voordracht
van de rijksministerraad. De Raad van State van het Koninkrijk wordt
gehoord voordat een dergelijk besluit genomen kan worden. Vernietiging
kan worden voorafgegaan door schorsing indien de noodzaak voor een
spoedmaatregel bestaat. Ook over een voorgenomen besluit tot schorsing
wordt de Raad van State van het Koninkrijk gehoord.
c. Aanwijzingen aan de Gouverneur
Een aanwijzing aan de Gouverneur heeft, op grond van artikel 15, eerste
lid, van het Statuut, de vorm van een op Koninkrijksniveau genomen
koninklijk besluit, waarover in de rijksministerraad is beslist. Dit betekent
dat afzonderlijke Koninkrijksministers de Gouverneur geen aanwijzingen
geven. Wel kunnen individuele Koninkrijksministers krachtens dit
koninklijk besluit gemachtigd worden tot het geven van nadere aanwijzingen.
Het koninklijk besluit tot het geven van een aanwijzing aan de Gouverneur
met het oog op het aanhouden van de vaststelling van een landsverordening of een voorgedragen besluit zal in de rijksministerraad moeten
worden besproken. Op grond van artikel 10, eerste lid, Statuut neemt de
Gevolmachtigde Minister deel aan het overleg in de vergaderingen van de
Rijksministerraad over een aangelegenheid van het Koninkrijk «welke het
betrokken land raakt».
Het Statuut regelt weinig over de werkwijze van de Rijksministerraad. Via
de verwijzingsbepaling van artikel 5, eerste lid, Statuut is het grondwetsartikel inzake de ministerraad26 ook op de Rijksministerraad van toepassing.
De werkwijze van de (Rijks)ministerraad is, gelet op artikel 10 van het
Statuut en artikel 45 van de Grondwet, geregeld in het Reglement van
orde voor de ministerraad. Voordat een onderwerp voor behandeling in
de Rijksministerraad wordt geagendeerd, moet door middel van overleg
met de Gevolmachtigde Minister of de betrokken regering overeen26

Artikel 45 Grondwet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

10

stemming zijn bereikt over het te nemen besluit dan wel vastgesteld zijn
op welke punten er verschil van mening is. Indien er geen overeenstemming kan worden bereikt in de Rijksministerraad en de Gevolmachtigde Minister een beroep doet op de procedure van intern appel van
artikel 12, tweede tot en met vijfde lid, van het Statuut moet deze altijd
worden gevolgd. Het bezwaar van de Gevolmachtigde Minister leidt er
dan toe dat niet onmiddellijk kan worden besloten, maar dat het overleg
indien de Gevolmachtigde Minister daartoe verzoekt in een andere vorm
moet worden voortgezet. Dit overleg vindt plaats tussen de MinisterPresident, twee Nederlandse Ministers, de Gevolmachtigde Minister en
een door de betrokken regering aan te wijzen landsminister of bijzondere
gemachtigde. Indien voortgezet overleg heeft plaatsgevonden, beslist de
Rijksministerraad overeenkomstig de uitkomst van het voortgezette
overleg. Wordt van de gelegenheid om voortgezet overleg te plegen
binnen de daarvoor geldende termijn geen gebruik gemaakt, dan beslist
de Rijksministerraad alsnog.
Ook indien een Koninkrijksaangelegenheid geen behandeling in de
rijksministerraad vergt, moet de behandeling daarvan in overleg
plaatsvinden met de regering van het betrokken land. Als er daarbij
belangrijke problemen rijzen, kan de zaak door de Nederlandse Minister of
de Gevolmachtigde Minister voor behandeling in de rijksministerraad
worden aangemeld.
Blijkens artikel 15 RvG heeft de toezichthoudende taak van de Gouverneur
betrekking op het algemeen belang van het Koninkrijk. Daarnaast stelt het
eerste lid van artikel 15 RvG dat aanwijzingen uitsluitend plaats vinden
«overeenkomstig de bepalingen van dit reglement». Een aanwijzing op
grond van artikel 15 RvG kan daarom alleen betrekking hebben op de in
het Reglement aan de Gouverneur als Koninkrijksorgaan toebedeelde
bevoegdheden, waarbij bovendien de in het RvG voorgeschreven
procedures in acht genomen dienen te worden. Met een aanwijzing
kunnen derhalve geen nieuwe bevoegdheden voor de Gouverneur als
Rijksorgaan buiten het RvG om worden geschapen. De landsorganen
kunnen ook niet worden verplicht mee te werken ten behoeve van de
uitoefening van bevoegdheden van de Gouverneur die verder zouden
reiken dan het RvG. Dit blijkt uit artikel 24 RvG, welke bepaling de plicht
voor de landsorganen om medewerking te verlenen aan de Gouverneur
begrenst tot de uitoefening van «de hem in het reglement toegekende
bevoegdheden». Evenmin kunnen via een aanwijzing de voor landsorganen geldende wettelijke plichten en beperkingen worden doorbroken,
noch kunnen daarmee hun bevoegdheden doorkruist worden. Voor zover
een aanwijzing dit wel zou doen, dient de Gouverneur daaraan geen
uitvoering te geven.27 In geval van een aanwijzing die de bevoegdheid
van de Rijksregering mogelijk te buiten kan gaan, is de Gouverneur, mede
gelet op artikel 25 van het RvG, verplicht om te beoordelen of dit het geval
is en aan welke delen van die aanwijzing hij geen uitvoering kan geven.
Alleen al om die reden is het van groot belang dat de Rijksministerraad bij
het geven van een aanwijzing de bevoegdheidsverdeling tussen de landen
en het Koninkrijk respecteert en steeds beziet of de Gouverneur ook
zonder aanwijzing hetzelfde kan bereiken.
Artikel 43 van het Statuut juncto artikel 15 RvG kunnen in samenhang met
de artikelen 20, 21 of 24 RvG een grondslag bieden voor het geven van
een aanwijzing aan de Gouverneur in het kader van het toezicht op de
naleving van regels van Koninkrijksrecht en internationaal recht. Naar het
oordeel van de Afdeling heeft de Gouverneur op grond van deze
27

Hij handelt in dat geval in strijd met artikel 25 RvG en zijn ambtseed om de Staatsregeling van
het desbetreffende land te eerbiedigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

11

bepalingen de mogelijkheid om zich als Koninkrijksorgaan in te laten met
landszaken, indien zijns inziens de in artikel 43 van het Statuut genoemde
fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid of de
deugdelijkheid van bestuur op een zodanige wijze in het gedrang dreigen
te komen dat ingrijpen noodzakelijk is. De Gouverneur is aldus medeverantwoordelijk voor de in artikel 43, tweede lid, van het Statuut neergelegde waarborgtaak van het Koninkrijk.
In dat kader kan de Gouverneur op grond van artikel 20 RvG voorstellen
aan de Koninkrijksregering doen ten behoeve van naleving van de
rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur en van de
verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. De Koninkrijksregering kan hem op grond van artikel 15 juncto artikel 20 RvG – met
inachtneming van de hiervoor genoemde grenzen die in het RvG besloten
liggen – aanwijzingen geven, met name gericht op onderzoek en tijdelijke
maatregelen gericht op het tegengaan of voorkomen van situaties die tot
ingrijpen op grond van artikel 43, tweede lid, van het Statuut kunnen
leiden. Tot verdergaand optreden, in de vorm van repressief optreden, is
de Gouverneur niet bevoegd: artikel 20 RvG verschaft daartoe geen
grondslag.
Het RvG geeft de Gouverneur in artikel 21 de bevoegdheid en de plicht om
een landsverordening of landsbesluit niet vast te stellen indien sprake is
van strijd met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een
algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen, waarvan de
verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is. De
Koninkrijksregering kan, gelet op artikel 15 RvG, de Gouverneur ten
aanzien van de toepassing van artikel 21 RvG aanwijzingen geven. Het
RvG biedt geen ruimte voor het geven van een dergelijke aanwijzing,
indien geen beroep gedaan kan worden op artikel 43, tweede lid, van het
Statuut. Ingrijpen van de Koninkrijksregering bij de totstandkoming van
landsverordeningen en landsbesluiten is dan ook een bevoegdheid die
met de nodige terughoudendheid dient te worden toegepast. Die
terughoudendheid past ook bij de staatkundige structuur van het
Koninkrijk, waarbij de autonomie van de landen vooropstaat.28 In het
verlengde van het voorgaande geldt echter dat artikel 21 RvG zich er niet
tegen verzet dat de aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel 15 RvG
ook toegepast kan worden als er een reële dreiging is van een ontoelaatbare aantasting van de in artikel 43 van het Statuut vastgelegde
waarden.
Indien de Gouverneur een landsverordening of landsbesluit in strijd acht
met de in artikel 21 RvG genoemde criteria moet hij, op grond van dit
artikel, «terstond» de Koninkrijksregering hiervan in kennis stellen.
Wanneer bij koninklijk besluit, de Raad van State van het Koninkrijk
gehoord, wordt beslist dat zodanige strijd niet aanwezig is, stelt de
Gouverneur de landsverordening of het landsbesluit alsnog vast. Het is
met deze bepaling niet verenigbaar dat de Gouverneur een aanwijzing
gegeven wordt om de vaststelling van een verordening of besluit
gedurende langere tijd op te schorten. Wil de Koninkrijksregering
opschortende werking voor langere duur bewerkstelligen, dan zal zij
daarin zelf moeten voorzien op de voet van artikel 50 van het Statuut jo.
artikel 22 RvG door over te gaan tot schorsing van de betreffende
wetgevende of bestuurlijke maatregel. Deze artikelen bieden ook de
grondslag voor vernietiging van wetgevende en bestuurlijke maatregelen
die in een land worden getroffen. Alvorens een beslissing tot schorsing of
vernietiging wordt genomen moet de Raad van State van het Koninkrijk
28

Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake een te ontwikkelen visie
op het Koninkrijk, Kamerstuk 32 500-IV, nr. 50, blz. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

12

hierover worden gehoord. De Gouverneur heeft in deze geen rol, anders
dan zijn plicht om op grond van artikel 22, eerste lid, RvG elke vastgestelde landsverordening en elk vastgesteld landsbesluit, houdende
algemene maatregelen, onverwijld aan de Koning als hoofd van de
regering van het Koninkrijk te zenden.
Zou de Koninkrijksregering mogelijk op basis van de bevindingen en
aanbevelingen van de Gouverneur willen overgaan tot repressieve
maatregelen, dan is daarvoor een afzonderlijke, buiten het RvG gelegen
basis in een algemene maatregel van rijksbestuur op grond van artikel 51
van het Statuut vereist. Dat geldt a fortiori als de Koninkrijksregering
landsrecht en -bevoegdheden opzij wil zetten.
3. Geschillenbeslechting
Artikel 38 van het Statuut bevat de algemene mogelijkheid voor de landen
om onderlinge regelingen te treffen. Op grond van dit artikel zou een
regeling voor de beslechting van geschillen kunnen worden getroffen. Een
dergelijke onderlinge regeling is tot nu toe nog niet tot stand gekomen.29
Voor geschillen over de rechtmatigheid van handelingen van de Koninkrijksregering voorziet het Statuut sinds 2010 in een procedure. Artikel 12a
bepaalt:
«Bij rijkswet worden voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij
rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.»
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is in de
voorlichting van 11 november 2010 ingegaan op de mogelijke inhoud van
een dergelijke geschillenregeling. De conclusie was dat artikel 12a met
name ziet op geschillen over de uitleg van het Statuut, onder meer over
de vraag of een besluit is genomen door een orgaan dat de bevoegdheid
daartoe aan het Statuut kan ontlenen.30 Ook deze geschillenregeling is
echter nog niet tot stand gekomen.
Bij het ontbreken van een dergelijke regeling is er naar het oordeel van de
Afdeling geen bevoegde rechter die kennis kan nemen van geschillen als
bedoeld in artikel 12a Statuut. Het Koninkrijk kent immers geen rechterlijke organen die kennis kunnen nemen van geschillen. De bestuursrechters van de landen zijn niet bevoegd kennis te nemen van geschillen
waar een orgaan van het Koninkrijk partij bij is, nu de bevoegdheid van
deze rechters beperkt is tot bestuursorganen van het land waarbinnen zij
zijn ingesteld. De burgerlijke rechters van de landen kunnen vermoedelijk
geen kennis nemen van geschillen waarbij het Koninkrijk partij is, nu het
Koninkrijk geen rechtspersoonlijkheid heeft volgens het burgerlijke recht
van de landen.31 Ook lijkt het in dit geval niet mogelijk om de wel
rechtspersoonlijkheid bezittende Staat der Nederlanden bij de Nederlandse burgerlijke rechter aan te spreken, omdat de basis van diens
bevoegdheid is gelegen in artikel 112, eerste lid van de Grondwet. Deze
bepaling geeft geen rechtsmacht ten aanzien van handelingen die niet het
land Nederland betreffen.

29

Zie ook de aangenomen motie Yrausquin/Herde, Kamerstuk 32 213 (R1903), nr. 14.
Kamerstuk 32 500 IV, nr. 50, blz. 19.
31
W.H. van Helsdingen, Statuut voor het Koninkrijk, blz. 457; TvO 1957, blz. 474–476; NJB 1958,
blz. 671–672; A.G. Croes, De herdefiniëring van het Koninkrijk, blz. 23–24.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

13

Ook artikel 136 van de Grondwet, dat een vangnetbepaling geeft voor
geschillen tussen openbare lichamen, is niet van toepassing.32 Uit de
parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening van 1983 blijkt
dat dit artikel alleen betrekking heeft op geschillen tussen lagere
overheden.33
In deze situatie van ontbrekende rechtsbescherming is artikel 12a van het
Statuut tot stand gekomen. Hierbij was het uitgangspunt dat juridische
geschillen tussen de Koninkrijksregering en landsregeringen thans niet op
een onafhankelijke wijze kunnen worden beslecht, waardoor opname van
artikel 12a noodzakelijk werd geacht.34 Zo lang de in artikel 12a van het
Statuut voorgeschreven geschillenregeling nog niet tot stand is gekomen,
worden geschillen afgehandeld in de Rijksministerraad op grond van de
procedure van artikel 12 van het Statuut.
De voorlegging van een geschil aan een onafhankelijke instantie is in die
zin een ultimum remedium dat het bereiken van onderlinge overeenstemming de voorkeur verdient. Bij gebreke daaraan moet het echter
mogelijk zijn een geschil aan een onafhankelijke instantie voor te leggen.
4. Beantwoording vragen
Het bovenstaande leidt tot de volgende antwoorden op de in het verzoek
tot voorlichting gestelde vragen.
1. Van welke juridische grondslag kan de Rijksministerraad gebruik
maken voor een koninklijk besluit tot het geven van een aanwijzing aan
de Gouverneur (hierna: aanwijzing)?
De grondslag voor een aanwijzing is artikel 43, tweede lid, van het Statuut
juncto artikel 15 RvG. Afhankelijk van de inhoud van de aanwijzing kan
sprake zijn van een combinatie van deze artikelen met artikel 20, 21 of 24
RvG. Een aanwijzing kan derhalve niet uitsluitend worden gebaseerd op
het RvG, maar moet steeds in de context van artikel 43, tweede lid, van
het Statuut worden gegeven. Aanwijzingen kunnen alleen betrekking
hebben op de bevoegdheden van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan,
waarbij bovendien de in het RvG voorgeschreven procedures in acht
genomen dienen te worden. De Gouverneur kan alleen bevoegdheden
uitoefenen voor zover deze Koninkrijksaangelegenheden betreffen. Deze
aangelegenheden zijn uitputtend opgesomd in artikel 3, eerste lid,35 en
artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Deze beperking blijkt ook uit het
eerste lid van artikel 15 RvG, waarin de toezichthoudende taak van de
Gouverneur betrekking heeft op het algemeen belang van het Koninkrijk.
Bovendien kunnen blijkens genoemde bepaling aanwijzingen slechts
gegeven worden met betrekking tot de bevoegdheden die de Gouverneur
krachtens het RvG heeft.
Om een onhoudbare situatie of dreiging dat zo’n situatie ontstaat te keren,
kan het onder omstandigheden gewenst zijn voor de Koninkrijksregering
om van de mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing als hiervoor
bedoeld gebruik te maken. Daarbij dient echter bij het geven van een
aanwijzing de autonomie van de landen zoveel mogelijk gerespecteerd te
worden, hetgeen betekent dat een aantal voorwaarden geldt. In de eerste
32

Artikel 136 van de Grondwet luidt: «De geschillen tussen openbare lichamen worden bij
koninklijk besluit beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht of
hun beslissing bij de wet aan anderen is opgedragen.»
33
Kamerstuk 13 995, nr. 6, blz. 6 en Kamerstuk 13 990, nr. 10a, blz. 12.
34
Kamerstuk 32 213, nr. 14 en nr. 17.
35
Artikel 3, eerste lid, is hier niet aan de orde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

14

plaats dient bij de beoordeling van de deugdelijkheid van bestuur in de
landen rekening te worden gehouden met de middelen waarover het
betreffende land beschikt. In de tweede plaats kan het enkele tekortschieten van enig landsorgaan alleen niet reeds tot een maatregel
vanwege het Koninkrijk leiden. In de derde plaats kan het nemen van een
maatregel alleen in overweging worden genomen, wanneer in het land
zelf geen redres van een bestaande of dreigende ontoelaatbare toestand
te verwachten zal zijn. Daarbij zal een afweging gemaakt moeten worden
of voorshands volstaan kan worden met het geven van een aanwijzing
met betrekking tot het gebruik van de bevoegdheden die het RvG aan de
Gouverneur toekent, of dat gekozen moet worden voor het juridisch
zwaardere middel van een amvrb op grond van artikel 51 van het Statuut.
2. Hoe kan worden voorkomen dat de positie van de Gouverneur als
Koninkrijksorgaan in conflict komt met de positie als landsorgaan als
gevolg van een gegeven aanwijzing?
Dit kan moeilijk worden voorkomen. Er is een gerede kans dat in dat geval
een conflict ontstaat met de landsregering, hetgeen mogelijk negatieve
consequenties zal hebben voor de positie van de Gouverneur als
landsorgaan en als onpartijdig plaatsvervanger van de Koning. Het is
daarnaast onvermijdelijk dat de Gouverneur in conflict komt met de
Koninkrijksregering indien hij een gegeven aanwijzing (deels) niet opvolgt
omdat deze naar zijn oordeel geen betrekking heeft op zijn functie als
Koninkrijksorgaan en daarmee de kaders van het RvG te buiten gaat. Dit
betekent dat in dergelijke gevallen alle partijen mede met het oog op het
gezag van de Gouverneur uiterst behoedzaam en zorgvuldig moeten
optreden.
3. Welke juridische uitgangspunten zijn van belang bij de besluitvorming
van de Rijksministerraad inzake het geven van een dergelijke aanwijzing?
Aanwijzingen dienen de vorm te hebben van een op Koninkrijksniveau
genomen koninklijk besluit, waarover in de Rijksministerraad is beslist.
Hierbij moeten de hierboven beschreven procedures die van toepassing
zijn op de werkwijze van de Rijksministerraad en de wijze waarop het land
waarop de aanwijzing betrekking heeft, betrokken worden bij de besluitvorming (artikelen 10 en 12 van het Statuut).
Van belang is daarnaast dat er in situaties waarin maatregelen worden
overwogen een afweging gemaakt moet worden tussen het juridisch
lichtere middel van het geven van een aanwijzing aan de Gouverneur of
het juridisch zware middel van een amvrb op grond van artikel 51, eerste
lid, van het Statuut. Indien nieuwe bevoegdheden moeten worden
geschapen zal altijd de laatste weg gekozen moeten worden. Een
aanwijzing aan de Gouverneur kan immers geen nieuwe bevoegdheden
aan hem toekennen, noch medewerking van de landsorganen verplicht
stellen ten behoeve van de uitoefening van bevoegdheden van de
Gouverneur die verder zouden reiken dan die in het RvG aan hem worden
toegekend. Daarnaast gelden bij een amvrb waarborgen die niet in alle
gevallen van toepassing zijn bij het geven van een aanwijzing. Voordeel
van een amvrb is ten slotte dat de Gouverneur minder snel in een
onhoudbare positie geplaatst wordt.
4. Welke eisen dienen in acht te worden genomen ten aanzien van de
inhoud van de te geven aanwijzing?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

15

Een aanwijzing kan alleen betrekking hebben op de bevoegdheden van de
Gouverneur als Koninkrijksorgaan. Omdat de juridische grondslag voor
een aanwijzing in de hier relevante gevallen artikel 43 van het Statuut (in
samenhang met artikel 15 van het RvG) betreft, kan een aanwijzing alleen
betrekking hebben op die gevallen waarin sprake is van een bestaande of
dreigende ernstige, structurele schending van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van
bestuur, welke door het land zelf niet verholpen kan worden. Gelet op de
positie en bevoegdheden van de Gouverneur moet een zodanige
aanwijzing gericht zijn op het tegengaan of opheffen van zo’n schending.
5. Waarop kan een aanwijzing betrekking hebben en welke procedure
moet worden gevolgd?
Wat betreft de inhoud van de aanwijzing verwijst de Afdeling naar de
antwoorden op vraag 1 en 4 en wat betreft de procedure naar vraag 3.
Voor zover aan de Gouverneur nieuwe bevoegdheden toebedeeld moeten
worden is daarvoor een grondslag nodig in een amvrb, bedoeld in artikel
51 van het Statuut en kan niet worden volstaan met een aanwijzing op
grond van het RvG.
6. Welke middelen tot redres staan ter beschikking van de landen tegen
een onbevoegd gegeven aanwijzing?
Indien een land van oordeel is dat een voorgenomen aanwijzing onrechtmatig is staat de procedure open van het voortgezet overleg in de
Rijksministerraad (artikel 12 van het Statuut). Verdere mogelijkheden
lijken er niet te zijn, zolang er geen adequate geschillenregeling tot stand
is gekomen op grond van de mogelijkheden die het Statuut hiervoor biedt
(de artikelen 12a en 38 van het Statuut).
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 IV, nr. 52

16