VERSLAG VAN DE RAPPORTEURS INZAKE DE ONTWERPBEGROTING VAN HET MINISTERIE
VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT (XIV) EN HET DIERGEZONDHEIDSFONDS (F) VOOR HET JAAR 2023 (KAMERSTUKKEN 36200, XIV)
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft de leden Tjeerd de
Groot (D66) en Grinwis (CU) aangesteld als rapporteurs bij de behandeling van de ontwerpbegroting van het ministerie van LNV en het Diergezondheidsfonds voor het jaar 2023. Aangezien de
commissie heeft besloten geen afzonderlijk wetgevingsoverleg te houden, doen de rapporteurs
schriftelijk verslag van hun bevindingen.
INLEIDING
In het verslag komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan bod:
1. Algemeen beeld ontwerpbegroting 2023
2. Doorwerking coalitieakkoord in de ontwerpbegroting
3. Omgang met voorzienbare financiële risico’s
4. Uitgaven aan zoönosebeleid en de werking van het Diergezondheidsfonds (DGF)
5. Uitgaven aan natuurherstelmaatregelen (op het land)
6. Overige bevindingen
De rapporteurs waren ook voornemens in hun begrotingsonderzoek aandacht te besteden aan de
proeve van de begroting van het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur. Deze proeve is echter
niet op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer toegestuurd, terwijl het kabinet dit wel had toegezegd in
reactie op een motie van de leden Segers en Hermans (Kamerstuk 35788, nr. 137). Door het uitblijven van de proeve hebben de rapporteurs deze niet in hun analyse kunnen betrekken.
Dit verslag start met een opsomming van de kernpunten. Daaronder volgt een toelichting op elk
van die kernpunten. De vragen van de rapporteurs aan de minister van LNV, zijn cursief en
omkaderd weergegeven.
KERNPUNTEN
Algemeen beeld ontwerpbegroting 2023
•

De geraamde uitgaven van het ministerie van LNV stijgen in 2023 met circa 50% ten opzichte
van 2022. Deze stijging wordt grotendeels veroorzaakt doordat de uitgaven aan artikel 22
‘Natuur, visserij en gebiedsgericht werken’ met 160% stijgen.

•

In de komende jaren is een aanzienlijke daling van de uitgaven van het ministerie van LNV
voorzien. Het is de vraag of deze middelen volstaan om invulling te geven aan de uitdagingen
waar het ministerie de komende jaren voor staat.

•

De informatiewaarde van de ontwerpbegroting is beperkt doordat veelal onduidelijk is welke
concrete doelen het kabinet beoogt te realiseren met de geraamde uitgaven. Ook was de ontwerpbegroting al enigszins ‘achterhaald’ op het moment dat deze naar de Kamer werd gestuurd. Dit bemoeilijkt de uitoefening van het budgetrecht door de Kamer.

Doorwerking coalitieakkoord in de ontwerpbegroting
•

Het merendeel van de kabinetsplannen op LNV-terrein wordt benoemd in de ontwerpbegroting
2023. Niet alle plannen hebben daar echter een plek in gekregen. Ook ontbreekt bij sommige
plannen de financiële doorvertaling.

•

Het intensiveren van de omslag naar geïntegreerde gewasbescherming wordt in het coalitieakkoord benoemd als prioriteit. De financiële en beleidsinhoudelijke uitwerking van deze prioriteit
ontbreekt echter in de ontwerpbegroting.

1

•

De kabinetsplannen inzake versterking van de NVWA zijn grotendeels uitgewerkt in de ontwerpbegroting. Onduidelijk is in hoeverre de NVWA-tarieven in 2023 kostendekkend zullen zijn
en of de uitvoering van de plannen in het geding kan komen door krapte op de arbeidsmarkt.

Omgang met voorzienbare financiële risico’s
•

Onduidelijk is hoe is geanticipeerd op de financiële gevolgen van het verlies van de derogatie
van de Nitraatrichtlijn. De dekking voor de kosten van de transitieregeling in 2023 is gevonden
in een begrotingsreserve die daar niet voor is bestemd.

Uitgaven aan zoönosebeleid en de werking van het Diergezondheidsfonds (DGF)
•

De ontwerpbegroting biedt noch inzicht in de voor 2023 geraamde uitgaven aan bestrijding van
vogelgriep noch inzicht in de geraamde EU-ontvangsten.

•

Er wordt meer geld uitgegeven aan de bestrijding van vogelgriep dan aan de preventie ervan.
Onduidelijk is welke afweging hieraan ten grondslag ligt.

•

Het is de vraag of het DGF in zijn huidige opzet geschikt is om de kosten die verband houden
met de bestrijding, bewaking en preventie van endemische dierziekten te financieren.

Uitgaven aan natuurherstel op het land
•

Het merendeel van de financiële middelen voor natuurherstel wordt via een specifieke uitkering
aan de provincies ter beschikking gesteld.

•

De ontwerpbegroting maakt niet concreet welke bijdrage natuurherstelmaatregelen naar verwachting zullen leveren aan realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen en biedt daarmee
onvoldoende handvatten om inzicht te krijgen in de verwachte doelmatigheid van het beleid.

Overige bevindingen
•

De regering is voornemens stikstofmiddelen, die waren gereserveerd voor de omschakeling
naar duurzame landbouw, in te zetten om de uitvoeringskosten van het GLB te dekken. Daarmee is het Omschakelfonds uitgeput en kan het niet worden ingezet voor het beoogde doel.

•

De informatie over de geraamde uitgaven aan de aanpak van de stikstofproblematiek in de
ontwerpbegroting is weinig overzichtelijk.

•

Het kabinet heeft opdracht gegeven tot een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) Biodiversiteit en een IBO Klimaat. Deze IBO’s worden niet benoemd in de ontwerpbegroting. Onduidelijk is hoe de resultaten ervan benut zullen worden om het LNV-beleid te verbeteren.

•

De indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart en de Sustainable Development Goals worden
niet benut om de kwaliteit van de indicatoren in de begroting te verbeteren.

•

De Strategische Evaluatie Agenda behoeft op onderdelen verbetering, zodat de inzichten uit
evaluatieonderzoek optimaal benut kunnen worden om het LNV-beleid te verbeteren.

•

De ontwerpbegroting 2023 sluit aan op het Europese landbouwbeleid, maar gaat niet altijd
expliciet in op de samenhang tussen het Europese en nationale beleid. Onzeker is of de EUfondsen voor Nederland als geheel maximale toegevoegde waarde bieden.

2

TOELICHTING
1. Algemeen beeld ontwerpbegroting 2023
De geraamde uitgaven van het ministerie van LNV stijgen in 2023 met circa 50% ten
opzichte van 2022. Deze stijging wordt grotendeels verklaard door een 160% stijging
van de uitgaven aan artikel 22 ‘Natuur, visserij en gebiedsgericht werken’.
In 2023 wordt naar verwachting bijna € 2,8 miljard uitgegeven aan de uitvoering van het LNVbeleid. Dat is circa 50% meer dan was geraamd voor 2022 (zie figuur 1).

3000000
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
2020

2021

2022

2023

Figuur 1. Geraamde uitgaven ministerie van LNV ontwerpbegrotingen 2020-2023 (x 1000 euro)1

Uit de ontwerpbegroting 2023 blijkt dat vooral de geraamde uitgaven aan artikel 22 ‘Natuur, visserij en gebiedsgericht werken’ aanzienlijk stijgen, namelijk met 160%. Ook bij de andere artikelen
stijgen de geraamde uitgaven: bij artikel 21 ‘Land- en tuinbouw’ met 10%, bij artikel 23 ‘Uitvoering
en toezicht’ met 14% en bij artikel 24 ‘Kennis en innovatie’ met 8%. Tot slot nemen ook de apparaatskosten (artikel 50) en de post onverdeeld (artikel 51) in omvang toe (zie figuur 2).

1400000
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
Art. 21

Art. 22

Art. 23
2021

2022

Art. 24

Art. 50

Art. 51

2023

Figuur 2. Geraamde uitgaven per begrotingsartikel, ontwerpbegrotingen 2021-2023 (x 1000 euro)2

1

Bron: Visuals | Ministerie van Financiën

2

Bron: Visuals | Ministerie van Financiën

3

In de komende jaren is een aanzienlijke daling van de uitgaven van het ministerie van
LNV voorzien. Het is de vraag of deze middelen volstaan om invulling te geven aan de
uitdagingen waar het ministerie de komende jaren voor staat.
De bijlage bij de Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36200, nr. 2) maakt duidelijk dat de komende
jaren een aanzienlijke daling in de uitgaven van het ministerie van LNV is voorzien (zie figuur 3).
Tussen 2023 en 2027 gaat het om een afname van circa € 2,7 miljoen naar circa € 1,4 miljoen,
een afname met bijna 48%. In de bijlage wordt niet toegelicht hoe deze meerjarenbegroting tot
stand is gekomen en wat de beleidsmatige gevolgen daarvan zijn. De begrotingsrapporteurs
vragen zich derhalve af of deze middelen volstaan om invulling te geven aan de uitdagingen waar
het ministerie de komende jaren voor staat.

3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2022

2023

2024

2025

2026

2027

Figuur 3. Uitgaven ministerie van LNV 2022-2027 zoals voorzien in Miljoenennota 2023 (x 1000 euro)3

De informatiewaarde van de ontwerpbegroting is beperkt doordat veelal onduidelijk is
welke concrete doelen het kabinet beoogt te realiseren met de geraamde uitgaven. Ook
was de ontwerpbegroting al enigszins ‘achterhaald’ op het moment dat deze naar de Kamer werd gestuurd. Dit bemoeilijkt de uitoefening van het budgetrecht door de Kamer.
De kwaliteit van de ontwerpbegroting is getoetst aan de hand van de handreiking controle en
verantwoording. Beoordeeld is of de begroting antwoord geeft op de volgende vragen:
a.

Wat wil de minister bereiken (doelen)?

b.

Wat gaat de minister daarvoor doen (prestaties)? en

c.

Wat kosten de instrumenten en wat kost het apparaat van de minister (middelen)?

De rapporteurs constateren dat de ontwerpbegroting veelal duidelijk maakt welke beleidsinstrumenten de minister in 2023 beoogt in te zetten en welke kosten daaraan zijn verbonden. Veelal is
echter onduidelijk aan welke concrete doelen dit een bijdrage moet leveren. De ontwerpbegroting
bevat algemene doelstellingen per begrotingsartikel4. Deze doelstellingen zijn abstract geformuleerd en zijn niet vertaald in concrete onderliggende doelen. Als deze doelen vooraf niet helder zijn
geformuleerd is het achteraf lastig, zo niet onmogelijk, om de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid te beoordelen, ook in de beleidsdoorlichtingen/periodieke rapportages
3

Kamerstuk 36200, nr. 2.

4

Daarbij is het belangrijk op te merken dat de ontwerpbegroting er in aanvulling daarop wel diverse indicatoren bevat (zie bijlage 9).

Zoals geconstateerd door de rapporteurs bij het Jaarverslag 2021, bieden deze echter beperkt inzicht in de realisatie van de doelen
waaraan het kabinet zich heeft gecommitteerd. In reactie daarop heeft de minister van LNV laten weten dat er een website “Staat van
Landbouw, Natuur en Voedsel” wordt ontwikkeld (Kamerstuk 36100, XIV, nr. 10). Op deze website, die naar verwachting eind 2022
gereed zal zijn, zullen de belangrijkste gegevens over de sectoren en over het beleid daarvoor te vinden zijn.

4

waarin het beleid wordt geëvalueerd. De Algemene Rekenkamer concludeerde eerder dat dit
probleem zich bij veel departementale begrotingen voordoet.5
In september 2022 zijn naast de ontwerpbegroting 2023 twee stukken naar de Kamer gestuurd die
gevolgen hebben voor die begroting, namelijk:
•

Op 5 september informeerde de minister van LNV de Kamer over de stand van zaken inzake
derogatie van de Nitraatrichtlijn (Kamerstuk 33037, nr. 450). In die brief laat de minister de
Kamer weten € 130 miljoen beschikbaar te stellen voor een transitieregeling in de jaren 20232025. Het voor 2023 benodigde budget komt uit de Apurement reserve en voor 2024 en 2025
volgt nog een Nota van Wijziging, zo laat de minister weten.

•

Op 26 september 2022 ontving de Tweede Kamer een incidentele suppletoire begroting (ISB)
inzake Uitvoeringskosten Transitiefonds landelijk gebied en natuur (Kamerstuk 36213, nrs. 1
en 2). Die bevat diverse mutaties met een meerjarige doorwerking, waarvoor nog een Nota
van Wijziging volgt.

Ook valt op dat de kosten voor vogelgriepbestrijding als p.m.-post zijn opgenomen in de ontwerpbegroting, waardoor deze geen inzicht biedt in de daarvoor geraamde uitgaven. De ontwerpbegroting biedt de Kamer dus geen volledig inzicht in de voor de komende jaren geraamde uitgaven.
De beperkte informatiewaarde van de ontwerpbegroting en het gegeven dat deze geen volledig
inzicht biedt in de voor de komende jaren geraamde uitgaven, bemoeilijken de uitoefening van het
parlementaire budgetrecht.
Vraag
•

Welke mogelijkheden ziet u om de informatiewaarde van de volgende begroting te vergroten?
Kunt u daarin concrete doelen opnemen en duidelijk maken welke prestaties u gaat leveren om
die doelen te bereiken en wat dat gaat kosten?

2. Doorwerking coalitieakkoord in de begroting
De ontwerpbegroting 2023 is de eerste begroting van het huidige kabinet na het sluiten van het
coalitieakkoord. Dit betekent dat in deze begroting de doorvertaling van het coalitieakkoord naar
het LNV-beleid zichtbaar zou moeten zijn. De rapporteurs zijn op hoofdlijnen nagegaan of dat het
geval is en hebben daarbij in het bijzonder gekeken naar gewasbeschermingsbeleid en de NVWA.
Het merendeel van de kabinetsplannen op LNV-terrein wordt benoemd in de ontwerpbegroting. Niet alle plannen hebben daar echter een plek in gekregen. Ook ontbreekt bij
sommige plannen uit de ontwerpbegroting de financiële doorvertaling.
De kabinetsplannen, zoals vastgelegd in het coalitieakkoord 2021–2025, zijn gedeeltelijk terug te
lezen in hoofdstuk 2 ‘Beleidsagenda’ van de ontwerpbegroting. Dat hoofdstuk beschrijft de beleidsprioriteiten van het ministerie van LNV. De rest van de begroting is opgebouwd rond de begrotingsartikelen en kent dezelfde opbouw als voorgaande jaren. Het is daardoor niet altijd duidelijk hoe de
beleidsprioriteiten doorwerken in de begrotingsartikelen.
Uit de analyse van de rapporteurs blijkt dat niet alle plannen uit het coalitieakkoord een plek hebben gekregen in de ontwerpbegroting 2023. Hoewel het mogelijk is dat het kabinet van plan is deze plannen pas in 2024 of 2025 ten uitvoer te brengen, vinden de rapporteurs het opmerkelijk dat:

5

Zie bijvoorbeeld het rapport Inzicht in publiek geld van de Algemene Rekenkamer (2019).

5

•

De term ‘landschapsgrond’ niet in de ontwerpbegroting voorkomt en niet duidelijk is wat het
kabinet in 2023 gaat doen om deze tussenvorm tussen natuur- en landbouwgrond te creëren.

•

De ontwerpbegroting niet ingaat op de op te richten ‘grondbank’, terwijl de minister voor Natuur en Stikstof de Kamer op 15 juli 2022 heeft laten weten dat zij ernaar streeft de uitwerking
van de grondbank zo spoedig mogelijk af te ronden (Kamerstuk 35925, XIV, nr. 161).6

•

De ontwerpbegroting niet benoemt niet wat het ministerie van LNV komend jaar gaat doen om
de wijziging van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering te bewerkstelligen die in het
coalitieakkoord is aangekondigd om de doelstellingen te versnellen van 2035 naar 2030.

•

De ontwerpbegroting wel benoemt dat het ministerie gaat werken aan versterking van de
positie van de boer in de keten, maar niet ingaat op de concrete maatregelen die het kabinet
daartoe in het coalitieakkoord aankondigt (zoals onderzoek naar de rol van de consument, een
herkomstetiket en inkoop van duurzaam en lokaal geproduceerd voedsel door de overheid).

Tot slot signaleert de Algemene Rekenkamer in haar brief Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting van het ministerie van LNV dat in de ontwerpbegroting staat dat het ministerie van LNV in
2023 aan de slag gaat met de uitvoering van het Nationaal actieplan biologische landbouw en
consumptie7, maar dat daarvoor geen middelen lijken te zijn gereserveerd.
Het intensiveren van de omslag naar geïntegreerde gewasbescherming wordt in het
coalitieakkoord benoemd als prioriteit. De financiële en beleidsinhoudelijke uitwerking
van deze prioriteit ontbreekt echter in de ontwerpbegroting.
In het coalitieakkoord kondigt het kabinet aan dat het de ingezette omslag naar geïntegreerde
gewasbescherming zal intensiveren door het stellen van tussendoelen, bevorderen van innovatie en
precisielandbouw, stimuleren van groene alternatieven en loskoppelen van verkoop en advies. Ook
zal het de normen voor het gebruik van middelen afstemmen op de Kaderrichtlijn Water en
onderzoek doen naar gezondheidseffecten bij boeren en omwonenden.
In de ontwerpbegroting 2023 is van deze ambities niet of nauwelijks iets terug te zien. Voor subsidies voor projecten inzake gewasbescherming staat in 2023 ruim € 18 miljoen euro begroot, dat is
€ 11 miljoen minder dan in 2022. Voor 2024-2027 zijn de geraamde uitgaven op deze post € 0,4
miljoen. Van een intensivering van de financiële middelen lijkt dus geen sprake te zijn. Ook beschrijft de ontwerpbegroting niet hoe de kabinetsplannen beleidsinhoudelijk worden uitgewerkt.
Over het bovenstaande merkt de minister van LNV in antwoord op vragen over de ontwerpbegroting 2023 op dat de Kamer in september 2020 het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 heeft ontvangen en voor het eind van dit het jaar nadere informatie ontvangt over
verschillende (tussen)doelen voor geïntegreerde gewasbescherming, weerbare planten en
teeltsystemen en het verbinden van land- en tuinbouw met natuur. Ook merkt de minister op dat
hij de Kamer heeft laten weten dat wordt bekeken hoe een solide meerjarige financiering van het
Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 mogelijk gemaakt kan worden
(Kamerstuk 27858, nr. 572). Aangezien hierover bij het opstellen van de begroting 2023 nog geen
duidelijkheid was, staat hierover geen passage in de ontwerpbegroting 2023, zo stelt de minister.

6

Over de ontwikkeling van de grondbank schrijft de minister voor Natuur en Stikstof op 15 juli 2022 het volgende: “Om uitvoering te

kunnen geven aan de voorstellen, is het van groot belang dat de grondbank, zoals genoemd in het coalitieakkoord, operationeel wordt.
Dit is overigens ook van belang voor de uitvoering van de door de Tweede Kamer aangenomen motie van het lid Dik-Faber c.s.6 over het
uitvoeren van een “pilot grondfonds stikstofaanpak”. Ik streef er naar de uitwerking van de grondbank zo spoedig mogelijk af te ronden.”
7

Het actieplan wordt naar verwachting in het najaar van 2022 aan de Kamer gezonden.

6

De kabinetsplannen inzake versterking van de NVWA zijn grotendeels uitgewerkt in de
ontwerpbegroting. Onduidelijk is in hoeverre de NVWA-tarieven in 2023 kostendekkend
zullen zijn en of de uitvoering van de plannen in het geding kan komen door krapte op de
arbeidsmarkt.
In het coalitieakkoord kondigt het kabinet aan dat het de positie van de NVWA gaat versterken en
dat dit een aanzienlijke publieke investering in de taken van de NVWA vraagt. Aangekondigd wordt
dat keuring en toezicht gescheiden zullen worden. Ook ambieert het kabinet retribueerbare kostendekkende tarieven. Het tariefgebouw wordt hervormd om te komen tot arrangementen en abonnementen die differentiëren naar bedrijfsgrootte en die goed gedrag en naleving belonen. Daarvoor
wordt bij het coalitieakkoord voor de jaren 2022 tot en met 2026 in totaal € 240 miljoen beschikbaar gesteld en daarna structureel € 100 miljoen per jaar. Een aanzienlijk deel van deze middelen
is inmiddels overgeheveld naar de departementale begrotingen (van LNV en VWS).
Ook de beleidsinhoudelijke prioriteiten uit het coalitieakkoord zijn grotendeels terug te zien in de
begroting:
•

Kostendekkend maken van tarieven: De ontwerpbegroting maakt duidelijk dat het kabinet
vanaf 2023 inzet op stapsgewijze realisering van volledig kostendekkende tarieven, voor zover
dat moet binnen de vigerende kaders.8 Dit blijkt ook uit de geraamde toename van de baten
uit omzet derden9 van € 120 miljoen in 2022 naar € 139 miljoen in 2023. In de periode 20242027 blijven de geraamde baten echter gelijk aan die in 2023 en is dus niet zichtbaar dat de
omzet derden dan ook toeneemt door het verder kostendekkend maken van de tarieven. Bij
brief van 11 november 2022 heeft de minister van LNV de Kamer nader geïnformeerd over de
wijzigingen die zijn voorzien in de NVWA-tarieven (Kamerstuk 33835, nr. 201). De brief maakt
niet duidelijk wanneer de NVWA-tarieven naar verwachting volledig kostendekkend zullen zijn.

•

Verbetering van het tariefgebouw: Uit de ontwerpbegroting blijkt dat de NVWA samen met het
bedrijfsleven gaat bouwen aan een beter tariefgebouw. Aangezien de aanpassingen in het tariefstelsel een grote impact hebben op de gehele keten moet iedere stap worden afgewogen
tegen mogelijke alternatieven. Verwacht wordt dat de aanpassingen in 2025 volledig zijn
geïmplementeerd.

•

Scheiding keuren en toezicht: Op de scheiding van keuren en toezicht gaat de ontwerpbegroting niet in; de Kamer is hierover wel geïnformeerd bij brief van 17 juni 2022 (Kamerstuk
28286, nr. 1258).

Tot slot is het belangrijk op te merken dat in de ontwerpbegroting wordt vermeld dat de NVWA te
kampen heeft met een schaarse arbeidsmarkt en met natuurlijke uitstroom van personeel. Dit
geeft beperkingen “aan de instroom als gevolg van het herstelplan taken-middelen op basis van de
extra middelen uit het Coalitieakkoord van het kabinet”. Er wordt niet duidelijk gemaakt in hoeverre de uitvoering van de kabinetsplannen hierdoor in het geding kan komen.
Vragen
•

Kunt u toelichten waarom niet alle ambities uit het coalitieakkoord zijn doorvertaald in de ontwerpbegroting? Beoogt u in 2023 activiteiten te ontplooien om landschapsgrond te creëren? Zo
ja, welke activiteiten betreft dat en wat zijn de kosten daarvan? Zo nee, waarom niet?

•

Op welke termijn verwacht u de Kamer te informeren over de wijze waarop u de omslag naar
geïntegreerde gewasbescherming gaat intensiveren, over de kosten die daarmee gepaard gaan
en over de meerjarige (publieke en private) financiering van het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030?

8

Voor sommige kosten is het expliciet niet toegestaan om deze via de tarieven in rekening te brengen bij het bedrijfsleven.

9

Bestaande uit opbrengsten retributies NVWA en overige baten.

7

•

In hoeverre zijn de NVWA-tarieven in 2023 kostendekkend en in welk jaar zullen deze volledig
kostendekkend?

•

In hoeverre staat de krapte op de arbeidsmarkt de ambities ten aanzien van de NVWA in de
weg? Welke activiteiten gaat u ondernemen om de kabinetsplannen toch zo spoedig mogelijk
ten uitvoer te kunnen brengen?

3. De omgang met voorzienbare financiële risico’s, zoals het verlies van de derogatie
De rapporteurs hebben bij de analyse van de ontwerpbegroting aandacht besteed aan de vraag hoe
het ministerie van LNV omgaat met voorzienbare financiële risico’s. Zij hebben daarbij in het bijzonder gekeken naar de wijze waarop is geanticipeerd op de financiële gevolgen van een mogelijk
verlies van de derogatie van de Nitraatrichtlijn.
Onduidelijk is hoe is geanticipeerd op de financiële gevolgen van het verlies van derogatie van de Nitraatrichtlijn. De dekking voor de kosten van de transitieregeling in 2023
is gevonden in een begrotingsreserve die daar niet voor is bestemd.
Uit de begroting voor het jaar 2022 bleek reeds dat het behoud van derogatie van de Nitraatrichtlijn onzeker was. Die begroting gaat echter niet in op de eventuele financiële consequenties
daarvan. Ook na die tijd heeft de minister van LNV de Kamer met regelmaat laten weten dat het
behoud van derogatie van de Nitraatrichtlijn onzeker was. Ook in de ontwerpbegroting 2023 is
echter geen rekening gehouden met de financiële gevolgen daarvan. In die begroting is € 19
miljoen gereserveerd voor projecten mestbeleid en monitoring van het mestbeleid.10 Daarnaast is
op de Aanvullende Post bij het ministerie van Financiën voor 2023 € 5,9 miljoen gereserveerd voor
het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Toen duidelijk werd dat de derogatie van de Nitraatrichtlijn de komende jaren wordt afgebouwd,
kondigde het kabinet aan dat het voornemens is een tijdelijke regeling te treffen die voorziet in een
transitietegemoetkoming voor landbouwers die in 2021 een derogatievergunning hadden
(Kamerstuk 33037, nr. 450).11 Voor die regeling stelt het kabinet maximaal € 130 miljoen beschikbaar. De regeling wordt in 2023 gedekt vanuit de begrotingsreserve Apurement. De jaren 2024 en
2025 worden taakstellend op de begroting van LNV verwerkt en ingevuld bij Voorjaarsnota. De
budgettaire verwerking zal plaatsvinden via een Nota van Wijziging op de begroting 2023, omdat
het niet meer lukte om deze in de ontwerpbegroting 2023 te verwerken.
Zoals hierboven wordt vermeld, stelt het kabinet voor de kosten voor de transitieregeling in 2023
te dekken vanuit de begrotingsreserve Apurement. Deze reserve is bestemd voor financiële correcties die zijn opgelegd door de Commissie. In dit geval is echter geen sprake van een door de
Commissie opgelegde financiële correctie. De dekking is dus gevonden in een begrotingsreserve die
daar niet voor bestemd was.
Daarnaast is het de vraag of de resterende reserve volstaat om bestaande financiële risico’s op te
vangen. In de ontwerpbegroting 2023 wordt toegelicht dat het verloop van de correctievoorstellen
en -besluiten wordt gemonitord om te bepalen of de omvang van de reserve proportioneel is in

10

Dit budget zal worden gebruikt voor de uitvoering van de Versterkte Handhavingsstrategie. Van daaruit zal worden gewerkt aan de

invoering van het realtime Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen: digitale verantwoording van mesttransporten. Daarnaast zullen met de
middelen de contouren voor het toekomstige mestbeleid nader worden uitgewerkt.
11

Deze tegemoetkoming ziet op een gedeelte van de extra kosten die deze derogatiedeelnemers moeten maken vanwege de afbouw van

de derogatie, om zeker te stellen dat zij grasland behouden. De transitieregeling heeft een looptijd van maximaal 3 jaar en loopt van 1
januari 2023 tot uiterlijk 31 december 2025.

8

relatie tot de financiële dreigingen uit lopende onderzoeken. Onduidelijk is of dat het geval is, nu er
middelen aan de reserve worden onttrokken om de transitieregeling te financieren. Tabel 1 biedt
inzicht in de ontwikkeling van de begrotingsreserve, zoals voorzien in de ontwerpbegroting 2023,
waarbij geen rekening is gehouden met de kosten van de transitieregeling. De Kamerbrief maakt
niet duidelijk welk deel van de € 130 miljoen het kabinet in 2023 wil uitgeven aan de
transitieregeling en dus beoogt te onttrekken aan de begrotingsreserve.
Tabel 1. Voorziene ontwikkeling van de begrotingsreserve Apurement, volgens ontwerpbegroting 2023
2022

2023

2024

Stand op 1 januari

74,4

70,7

65,0

Verwachte toevoeging

1,0

1,0

Verwachte onttrekking

4,7

6,7

Vragen
•

Waren de financiële risico’s die gepaard gingen met het verlies aan derogatie ingecalculeerd bij
de begrotingsreserve Apurement? Hoeveel wordt in 2023 aan die begrotingsreserve onttrokken
voor de transitieregeling derogatie?

•

In hoeverre volstaat het resterende bedrag op de begrotingsreserve Apurement voor de financiële dreigingen uit lopende onderzoeken? Kunt u toelichten met welke financiële dreigingen u
rekening houdt?

4. Uitgaven aan zoönosebeleid en de werking van het Diergezondheidsfonds (DGF)
Het DGF is een begrotingsfonds waaruit de kosten worden betaald die verband houden met de bestrijding, bewaking en preventie van besmettelijke dierziekten en zoönosen. Het DGF wordt gevoed
door (a) jaarlijkse bijdragen vanuit de begroting van LNV, (b) heffingen bij de sector op grond van
de Wet dieren, en (c) de middelen die de Europese Unie ter beschikking stelt in verband met het
weren en bestrijden van besmettelijke dierziekten. In het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2020-2024 ligt vast welke activiteiten uit de heffingen bij het bedrijfsleven
worden gefinancierd en welke uit de LNV-begroting. De rapporteurs zijn nagegaan in hoeverre de
ontwerpbegroting inzicht biedt in de voor 2023 geraamde uitgaven aan het zoönosebeleid, in het
bijzonder die aan de bestrijding van vogelgriep. Ook hebben zij bekeken of de ontwerpbegroting
handvatten biedt om inzicht te verwerven in de verwachte doelmatigheid van die uitgaven.
De ontwerpbegroting biedt noch inzicht in de voor 2023 geraamde uitgaven aan bestrijding van vogelgriep noch inzicht in de geraamde EU-ontvangsten.
De ontwerpbegroting bevat geen raming van de kosten die in 2023 zullen worden gemaakt voor
bestrijding van vogelgriep. Deze zijn als p.m.-post opgenomen. Opgemerkt wordt dat geen exacte
bedragen voorhanden zijn doordat de financiële afwikkeling van de recente ruimingen van pluimveebedrijven nog loopt. Wel is duidelijk dat er een gerede kans dat het deelplafond voor de bestrijdingskosten van de pluimveesector wordt overschreden. De ontwerpbegroting vermeldt dat de
Kamer nader zal worden geïnformeerd over de financiële afwikkeling van de vogelgriepbestrijding.
Dat is inmiddels gebeurd. Op 11 oktober 2022 liet de minister van LNV de Kamer weten dat het
deelplafond inderdaad is overschreden en dat de bestrijdingskosten - gerekend vanaf begin 2020
tot en met 4 oktober 2022 - worden geschat op € 63 miljoen (Kamerstuk 28807, nr. 269).12 De

12

Dit is inclusief kosten voor bestrijding van Salmonella en Mycoplasma en van dit bedrag gaat de EU-bijdrage aan vogelgriep- en

Salmonellabestrijding nog af.

9

overheid draagt de kosten hoger dan het plafondbedrag van € 30 miljoen13, dat in het convenant is
vastgelegd voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2024. De minister merkt
op dat deze overschrijding in 2022 zal worden opgelost binnen de begroting van het ministerie van
LNV. De Kamer wordt hier nog nader over geïnformeerd in de tweede suppletoire begroting,
behorende bij de Najaarsnota. Op dit moment is dus onduidelijk hoe daarvoor ruimte wordt
gevonden in de begroting 2022.
Daarnaast blijkt uit de ontwerpbegroting dat in 2023 nog een bijdrage van de EU wordt verwacht
inzake de maatregelen die in de eerste helft van 2022 zijn getroffen ter bestrijding van vogelgriep.
Daarvoor is in de begroting geen bedrag opgenomen “omdat nog onduidelijk is wat de omvang van
de daadwerkelijke bestrijdingsuitgaven gaat zijn en de (voorlopige) claim nog niet is ingediend.”
Uit de ontwerpbegroting blijkt verder dat in 2023 € 1 miljoen zal worden uitgegeven aan onderzoek
naar de preventie van insleep van vogelgriep en naar een effectief vaccin tegen vogelgriep. Ook is
ruim € 1,3 miljoen gereserveerd voor de bewaking van vogelgriep, waaronder vogelgrieptesten.
Verder biedt de ontwerpbegroting inzicht in de voorziene ontwikkeling van het saldo van het DGF.
Eind 2021 was het fondssaldo € 41,2 miljoen. In 2022 neemt dat saldo naar verwachting af tot €
22,3 miljoen en in 2023 weer toe tot € 29,3 miljoen (zie tabel 2).
Tabel 2. Geraamde saldo DGF 2020-2023
2020

2021

Ontvangsten
Uitgaven
Eindsaldo

49,2 miljoen

41,2 miljoen

Raming 2022

Raming 2023

27,8 miljoen

40 miljoen

46,7 miljoen

33 miljoen

22,3 miljoen

29,3 miljoen

De ontwerpbegroting onderbouwt niet waarom de uitgaven in 2023 ruim € 14 miljoen lager zijn
geraamd dan in 2022. Wel wordt toegelicht waarom de ontvangsten toenemen. Dit komt vooral
doordat de pluimveesector de crisisreserve voor die sector met ruim € 10 miljoen moet aanvullen.
Die reserve was namelijk uitgeput door de kosten die zijn gemaakt voor bestrijding van vogelgriep.
Er wordt meer geld uitgegeven aan bestrijding van vogelgriep dan aan de preventie
daarvan. Onduidelijk is welke afweging hieraan ten grondslag ligt.
In de ontwerpbegroting wordt opgemerkt dat de vele vogelgriepuitbraken het ministerie van LNV
en de pluimveesectoren nopen tot het zoeken naar een langetermijnstrategie om de voortdurende
dreiging van het vogelgriepvirus het hoofd te bieden. Binnen die strategie wordt gewerkt aan de
preventie van vogelgriep, onder meer via inzet op vaccinatie, de vergroting van bioveiligheid op
bedrijven en maatregelen op het gebied van de ruimtelijke ordening. In de eerdergenoemde brief
van 11 oktober 2022 zet de minister van LNV uiteen hoe hij de aanpak van de vogelgriep beoogt te
intensiveren. De brief maakt niet duidelijk welke kosten daaraan zijn verbonden.
De kosten die gepaard gaan met de bestrijding van dierziekten worden in beginsel14 - tot een per
diersoort afgesproken plafondbedrag - volledig doorberekend aan de veehouderijsectoren. Voor de
bestrijding van ziekten bij pluimvee is het plafond voor de vijfjaarlijkse vaste kosten € 46 miljoen

13

Het deelplafond voor de pluimveesector is € 32 miljoen, waarvan € 2 miljoen voor Newcastle Disease.

14

Een uitzondering hierop vormen de kosten van de contractueel vastgelegde voorzieningen voor de bestrijding. Deze worden

gefinancierd door overheid en sector, beide voor 50%.

10

en voor de bestrijdingskosten € 32 miljoen15. Zoals hierboven is opgemerkt, is dat laatste plafond
inmiddels ruimschoots overschreden en draagt de overheid de extra kosten die worden gemaakt.
Hoe ver die kosten tot eind 2024 nog zullen oplopen, hangt onder meer af van de rondgang van
het vogelgriepvirus in de komende jaren en van de effectiviteit van het aangekondigde beleid.
Hoewel uit de ontwerpbegroting niet exact valt af te leiden hoeveel wordt uitgegeven aan respectievelijk de preventie, de bewaking en de bestrijding van vogelgriep, is duidelijk dat de uitgaven
aan bestrijding groter zijn dan die aan preventie. Dit roept de vraag op hoe de minister van LNV
afweegt hoe financiële middelen het best ingezet kunnen worden. Het is immers denkbaar dat investeringen in de preventie van vogelgriep op korte termijn, op langere termijn tot aanzienlijke
besparingen op de bestrijdingskosten kunnen leiden. Op dit moment is echter weinig bekend over
de kosten en de effectiviteit van maatregelen die getroffen kunnen worden om verspreiding van
het vogelgriepvirus tegen te gaan. Uit bijlage 6 ‘Strategische Evaluatie Agenda’ van de ontwerpbegroting blijkt wel dat er een ex post evaluatie van de vogelgriepuitbraken 2020-2022 is gepland;
de publicatie daarvan is voorzien in 2022/2023. Onbekend is of deze evaluatie zal ingaan op de
doelmatigheid van het gevoerde en te voeren beleid.
Het is de vraag of het DGF in zijn huidige opzet geschikt is om de kosten die verband
houden met de bestrijding, bewaking en preventie van endemische dierziekten te
financieren.
Het DGF bevat middelen die zijn gereserveerd voor onverwachte (grote) uitgaven die samenhangen met de uitbraak van een dierziektecrisis. Het fonds is in het leven geroepen om dergelijke onverwachte uitgaven te kunnen dekken. Het feit dat ook standvogels getroffen worden door het vogelgriepvirus wijst er echter op dat vogelgriep endemisch wordt. Dit betekent dat de pluimveesector het hele jaar te maken kan krijgen met uitbraken van (varianten van) het vogelgriepvirus en
dus met ruimingen. Dit roept de vraag op of het DGF het geëigende instrument is om de kosten die
daarmee gepaard gaan te dekken.
Vragen
•

Kunt u uiteenzetten hoe de uitgaven aan preventie en bestrijding van vogelgriep zich tot elkaar
en welke onderbouwing aan deze verdeling ten grondslag ligt? In hoeverre zal de geplande
evaluatie van de vogelgriepuitbraak ingaan op de doelmatigheid van het gevoerde beleid?

•

Kan de minister reflecteren op de implicaties van het endemisch worden van vogelgriep voor
het DGF? Volstaat de vormgeving van dat fonds nog als vogelgriep endemisch wordt?

5. Uitgaven aan natuurherstel op het land
De rapporteurs zijn nagegaan hoeveel geld het kabinet komend jaar beoogt uit te geven aan herstel en verbetering van natuur op het land, welke doelen het kabinet daarmee beoogt te realiseren
en wat de verwachte doelmatigheid van het beleid is.
Het merendeel van de financiële middelen voor natuurherstel wordt via een specifieke
uitkering aan de provincies ter beschikking gesteld.
De uitgaven die het kabinet in 2023 beoogt te doen aan natuurherstel vallen onder artikel 22 ‘Natuur, visserij en gebiedsgericht werken’. Uit de toelichting op dat artikel blijkt dat het meeste geld
voor versterking van de natuur, namelijk € 259,3 miljoen, via een specifieke uitkering aan de
provincies wordt uitgekeerd. Daarnaast zijn de geraamde uitgaven aan ‘Natuur en biodiversiteit op

15

Waarvan € 2 miljoen voor Newcastle Disease.

11

land’ in 2023 ruim € 94 miljoen, waarvan € 61,9 miljoen voor subsidies en € 32,2 miljoen voor
opdrachten. Tabel 3 bevat een overzicht van deze middelen.
Tabel 3. Voor 2023 geraamde uitgaven aan natuurherstel op het land
Maatregel

Geraamde

Toelichting

uitgaven
Specifieke uitkering (aan provincies)
Programma Natuur

€ 259,3 mln.

LNV heeft meerjarige afspraken gemaakt met de provincies over
het versterken van de natuur ten behoeve van de aanpak van de
stikstofproblematiek. Deze zijn onder meer bestemd voor het:
•

Versnellen en naar voren halen natuurherstelmaatregelen,
verbeteren van hydrologie en verbeteren van natuurbeheer.

•

Versneld realiseren Natuur Netwerk Nederland (NNN).

•

Versterken van het systeem van robuuste natuurgebieden.

•

Verbeteren van condities voor behoud en herstel van
algemene soorten.

Subsidieregelingen
Uitfasering Regeling

€ 24,3 mln.

versneld natuurherstel
Uitvoering

rende organisaties.
€ 23,5 mln.

Natuurcompensatiebank
Programma Veenweide

Met deze regeling wordt ingezet op natuurherstel bij terreinbeheVia deze door RVO uitgevoerde subsidieregeling worden middelen
beschikbaar gesteld voor het treffen van natuurmaatregelen.

€ 8,7 mln.

Deze middelen zijn onder meer bestemd voor uitvoering van het
Nationaal Onderzoeksprogramma Broeikasgassen Veenweiden,
de uitvoering van GLB-pilots en onderzoek via het Nationaal
Veenweide Innovatieprogramma.

Agrarisch Natuur- en

€ 4,9 mln.

Landschapsbeheer

onderzoeken in het kader van ANLb. Hiervan wordt € 2,9 miljoen

(ANLb)
Uitfasering Tijdelijke

Deze middelen zijn bestemd voor financiële ondersteuning van
ingezet voor ondersteuning van het Aanvalsplan Grutto.

€ 0,4 mln.

Niet toegelicht.

€ 27,2 mln.

Dit budget is onder meer bestemd voor een opdracht aan Rijks-

regeling particulier
natuurbeheer
Opdrachten
Programma Natuur

waterstaat voor de kwaliteitsverhoging van riviernatuur (€ 20
miljoen), voor monitoring, de Agenda Natuurinclusief, basiskwaliteit en andere opdrachten.
Overige activiteiten

€ 5 mln.

Dit budget is onder meer bestemd voor activiteiten waarvoor LNV
verantwoordelijk is gebleven na decentralisatie van natuurtaken
naar de provincies, zoals natuurwetgeving, natuurvergunningenverlening, Natura2000-gebieden en nationaal soortenbeleid.

De ontwerpbegroting maakt niet concreet welke bijdrage de natuurherstelmaatregelen
naar verwachting zullen leveren aan realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen en
biedt daarmee onvoldoende handvatten om inzicht te krijgen in de verwachte doelmatigheid van het beleid.
De ontwerpbegroting 2023 biedt inzicht in de geraamde uitgaven aan natuurherstel en licht toe
waaraan deze middelen worden besteed. In algemene zin is ook duidelijk aan welk doel de natuurherstelmaatregelen moeten bijdragen, namelijk aan realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen
uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Onduidelijk is echter hoeveel deze maatregelen naar verwachting

12

zullen bijdragen aan dat doel; dit wordt niet concreet gemaakt. Het beoordelen van de verwachte
doelmatigheid van het natuurherstelbeleid wordt ook bemoeilijkt doordat niet alleen de natuurherstelmaatregelen, maar ook de maatregelen gericht op stikstofreductie bijdragen aan realisatie van
de instandhoudingsdoelstellingen. Ook van die maatregelen is het precies te verwachten effect op
dit moment echter niet bekend. Daarmee biedt de ontwerpbegroting onvoldoende handvatten om
inzicht te krijgen in de verwachte doelmatigheid van het beleid.
Meer inzicht in de doelmatigheid van het natuurherstelbeleid kan op termijn wel ontstaan, omdat
uit bijlage 6 ‘Strategische Evaluatie Agenda’ (SEA) van de ontwerpbegroting blijkt dat de komende
jaren evaluaties van diverse onderdelen van dat beleid uitgevoerd zullen worden, namelijk ex post
evaluaties van:
•

Staatsbosbeheer, publicatie beoogd in 2022.

•

Het Programma Natuur, publicatie beoogd eind 2022/2023.16

•

Het Programma Veenweiden, publicatie beoogd in 2023.

•

De Impuls natuurherstelmaatregelen, publicatie beoogd in 2025.

Vragen
•

Wat zijn uw verwachtingen inzake de bijdrage die natuurherstelmaatregelen zullen leveren aan
realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen? Welke mogelijkheden ziet u om uw inzicht in
de doelmatigheid van het gevoerde natuurherstelbeleid te vergroten?

6. Overige bevindingen
De regering is voornemens stikstofmiddelen, die waren gereserveerd voor de omschakeling naar duurzame landbouw, in te zetten om de uitvoeringskosten van het GLB te dekken. Daarmee is het Omschakelfonds uitgeput en kan het niet worden ingezet voor het
beoogde doel.
In de toelichting op de belangrijkste beleidsmatige mutaties (zie paragraaf 2.2 van de ontwerpbegroting) valt te lezen dat voor de uitvoeringskosten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
(GLB) cumulatief € 159 miljoen wordt overgeheveld van de Aanvullende Post bij het ministerie van
Financiën naar de LNV-begroting. Dat is opmerkelijk omdat de middelen op deze post waren gereserveerd voor de aanpak van de stikstofproblematiek en in het bijzonder voor het Omschakelfonds,
dat ten doel had agrarische ondernemingen te ondersteunen bij de omschakeling naar duurzame
landbouw. In antwoord op vragen over de ontwerpbegroting 2023 merkt de minister van LNV in dit
verband op dat hij overweegt met de Voorjaarsnota 2023 een alternatieve dekkingsbron voor de
uitvoeringskosten van het GLB voor te stellen.
De informatie over de geraamde uitgaven aan het stikstofbeleid in de ontwerpbegroting
2023 is weinig overzichtelijk.
De informatie over de aanpak van de stikstofproblematiek in de ontwerpbegroting is versnipperd
over het hoofdstuk beleidsagenda en diverse begrotingsartikelen. Aan de maatregelen die andere
departementen nemen om te komen tot de reductie van stikstofemissies, wordt in de ontwerpbegroting niet gerefereerd. Het is opmerkelijk dat de ontwerpbegroting de integrale aanpak van
stikstof, water, klimaat en natuur wel als eerste beleidsprioriteit noemt, maar geen helder overzicht
bevat van de daarvoor geraamde uitgaven. Dat overzicht is wel te vinden in bijlage 20 van de Mil-

16

Voor de opzet daarvan zie: Verkenning werkprogramma monitoring en evaluatie stikstofstofreductie en natuurverbetering.

13

joenennota. Die bijlage bevat een overzicht van de maatregelen die de diverse betrokken departementen nemen om de stikstofproblematiek aan te pakken. Ook brengt deze bijlage in beeld welke
middelen voor de aanpak van de stikstofproblematiek op de departementale begrotingen staan en
hoeveel geld daarvoor op de Aanvullende Post bij het ministerie van Financiën staat (zie figuur 4).

4500000
4000000
3500000
3000000
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035
Departementale begrotingen

Aanvullende Post

Figuur 4. Financiële middelen ten behoeve van het structurele pakket stikstof en het Transitiefonds, zowel op de
departementale begrotingen (LNV, BZK, EZK en IenW) als op de Aanvullende Post, 2020-2035 (x € 1000)17

Het kabinet heeft opdracht gegeven tot een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)
Biodiversiteit en een IBO Klimaat. Deze IBO’s worden niet benoemd in de ontwerpbegroting. Onduidelijk is hoe de resultaten daarvan benut zullen worden om het LNV-beleid te
verbeteren.
Bijlage 18 van de Miljoenennota bevat een overzicht van de IBO’s die het komende jaar uitgevoerd
zullen worden. IBO’s vinden plaats in opdracht van het kabinet en hebben ten doel beleidsopties
voor belangrijke beleidsterreinen te ontwikkelen. Het komende jaar vinden drie IBO’s plaats,
namelijk: (1) de IBO Biodiversiteit, (2) de IBO Klimaat, en (3) de IBO Toekomstbestendigheid van
het middelbaar beroepsonderwijs. De uitkomsten van de IBO Biodiversiteit zijn direct relevant voor
de beleidsvorming van het ministerie van LNV, en ook de IBO Klimaat zal naar verwachting voor
LNV relevante inzichten opleveren. Het doel en de planning van beide IBO’s worden hieronder kort
beschreven (zie tabel 4). De volledige taakopdrachten zijn te vinden in Bijlage 18 van de
Miljoenennota.
Tabel 4. Doel en planning van de IBO’s Biodiversiteit en Klimaat
Doel

IBO Biodiversiteit

IBO Klimaat

“Waar mogelijk en relevant in kaart brengen van

“Inzichtelijk maken welke aanscherpingen

verschillende scenario’s van de mogelijke uitkom-

van, en aanvullingen op, het ontwerp-

sten van de onderhandelingen en besluitvorming

beleidsprogramma Klimaat mogelijk (en/of

op Europees en mondiaal niveau van de nieuwe

noodzakelijk) zijn om de klimaatdoelen voor

biodiversiteitsdoelstellingen. En het opstellen van

2030 en verder te behalen. Het IBO resul-

concrete en doelmatige beleidsopties voor de

teert in concrete (voornamelijk normerende

invulling van de verschillende scenario’s. Daarbij
17

Figuur is gebaseerd op de informatie uit Bijlage 20 van de Miljoenennota.

14

IBO Biodiversiteit

IBO Klimaat

worden in ieder geval ook de haalbaarheid en de

en beprijzende) beleidsopties, ter onder-

budgettaire gevolgen van de verschillende

steuning van besluitvorming over de

scenario’s in beeld gebracht.”

klimaatmiddelen tijdens de Voorjaarsnota
2023.”

Planning

•

Start: oktober 2022

•

Start: september 2022

•

Eindrapport: uiterlijk mei 2023

•

Eindrapport: uiterlijk februari 2023

De IBO’s Biodiversiteit en Klimaat worden niet genoemd in de Strategische Evaluatie Agenda van
het ministerie van LNV. Ook elders in de ontwerpbegroting wordt niet aan deze IBO’s gerefereerd.
Dat is opmerkelijk omdat deze IBO’s in 2023 worden afgerond en relevante inzichten kunnen
opleveren voor de beleidsvorming van het ministerie van LNV.
De indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals
worden niet benut om de kwaliteit van de indicatoren in de begroting te verbeteren
Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft in 2022, evenals in 2021, een factsheet opgesteld met
indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2022 die passen bij
de begroting van het ministerie van LNV. Vooralsnog benut het ministerie deze informatie niet om
de kwaliteit van de indicatoren in de LNV-begroting te verbeteren. Dit terwijl het kabinet de toegevoegde waarde van bredewelvaartsindicatoren in de begrotingscyclus onderschrijft en aangeeft toe
te werken naar de integratie van brede welvaart in de begrotingscyclus (Kamerstuk 34298, nr. 37).
De Strategische Evaluatie Agenda (SEA) behoeft op onderdelen verbetering, zodat de
inzichten uit evaluatieonderzoek optimaal benut kunnen worden om het LNV-beleid te
verbeteren.
Twee jaar geleden is de SEA voor het eerst geïntroduceerd in het merendeel van de departementale begrotingen. De SEA is een rijksbreed instrument dat is bedoeld om meer inzicht te verwerven in
de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Een SEA bevat een overzicht van de belangrijke
beleidsthema’s van een departement, licht toe welke inzichtbehoefte er op die thema’s bestaat en
omvat een bijpassende agendering van evaluatieonderzoek. De afgelopen jaren hebben de departementen gewerkt aan het opstellen en doorontwikkelen van hun SEA. Vanaf volgend jaar moeten
de SEA’s van alle departementen voldoen aan de eisen van artikel 2 van de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022. De rapporteurs hebben de SEA in de ontwerpbegroting 2023 geanalyseerd
om na te gaan op welke onderdelen deze nog verbeterd kan worden. Dat heeft geresulteerd in de
onderstaande bevindingen:
•

De opzet van de SEA in de ontwerpbegroting 2023 komt grotendeels overeen met die van vorig
jaar. De SEA is gestructureerd opgebouwd met per thema de doelstellingen en per doelstelling
een overzicht van de recent afgeronde en geplande onderzoeken. Nieuw is dat per doelstelling
wordt toegelicht wat de inzichtbehoefte van het departement is, dat wil zeggen welk inzicht het
departement wil verwerven via het verrichten van een evaluatieonderzoek.

•

De drie thema’s voor de periodieke rapportages18 zijn gekoppeld aan de begrotingsartikelen en
zijn daarmee erg breed. Dat geldt in het bijzonder voor het thema ‘Natuur, visserij en gebiedsgericht werken’. Het is de vraag of het mogelijk is onderzoek te doen dat over de gehele breedte van dat terrein inzicht biedt in de doeltreffend- en doelmatigheid van het gevoerde beleid.

•

De overgrote meerderheid van de door LNV geplande onderzoeken betreft ex post evaluaties,
terwijl juist ex ante en ex durante evaluaties van belang zijn om relevante inzichten op te doen
voor het verbeteren van lopend beleid. In antwoord op vragen over de ontwerpbegroting 2022

18

Rapportages waarin per thema een synthese wordt gemaakt van de uitgevoerde evaluatieonderzoeken.

15

merkte de minister van LNV hierover op dat er steeds vaker ex ante evaluaties worden opgezet
bij nieuwe programma’s en instrumenten (Kamerstuk 35925, XIV, nr. 11). In de ontwerpbegroting 2023 is dat nog niet terug te zien.
•

Het is onduidelijk of de timing van de evaluatieonderzoeken logisch aansluit op de belangrijke
besluitvormingsmomenten in de beleidscyclus.

Tot dusverre is de Kamer niet gevraagd naar haar inzichtbehoefte. Ook heeft de Kamer zelf niet
proactief kenbaar gemaakt aan welke evaluatieonderzoeken zij behoefte heeft.
De ontwerpbegroting 2023 sluit aan op het Europese landbouwbeleid, maar gaat niet
altijd expliciet in op de samenhang tussen het Europese en nationale beleid. Onzeker is
of de EU-fondsen voor Nederland als geheel maximale toegevoegde waarde bieden.
Het nationale beleid op het gebied van landbouw, natuur en voedselkwaliteit kent veel raakvlakken
met Europees beleid en Europese verplichtingen. Onderzocht is in hoeverre in de ontwerpbegroting
wordt gerapporteerd over de samenhang tussen het Europese en het nationale beleid. Daarbij is in
het bijzonder aandacht besteed aan de doorwerking van het Europees Semester en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in de LNV-begroting:
•

Europees Semester: In het kader van het Europees Semester19 worden jaarlijks aanbevelingen
aan de lidstaten gedaan. De aanbevelingen voor 2023 zijn nog niet bekend, maar deze zullen
naar verwachting voortbouwen op de aanbevelingen uit 2022. Toen werd aanbevolen om de
afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen, onder meer door de investeringen in
duurzame landbouw te versnellen. Hierbij besteedde de Europese Commissie (EC) vooral aandacht aan vermindering van de stikstofuitstoot. De ontwerpbegroting bevat verschillende voorstellen die daarbij aansluiten. Daarnaast dragen ook het GLB en de eco-regelingen bij aan investeringen in duurzame landbouw. Hoewel de ontwerpbegroting niet expliciet verwijst naar de
aanbevelingen uit het Europees Semester, sluit deze daar wel op aan.

•

GLB: Het nieuwe GLB zal op 1 januari 2023 van start gaan, wat betekent dat ook de Nationaal
Strategische Plannen (NSP’s) dan van start zullen gaan. Tot dusverre zijn de plannen van negen lidstaten goedgekeurd. Nederland heeft op 3 oktober 2022 een definitief NSP bij de EC
ingediend, wat naar verwachting in de tweede helft van november wordt goedgekeurd. Aangezien het vooral om Europese financieringsstromen gaat, staan deze alleen op hoofdlijnen beschreven in bijlage 10 ‘Europese geldstromen’ van de ontwerpbegroting. De nationale cofinanciering voor deze geldstromen komt op diverse plekken in de begroting terug, bijvoorbeeld via
de Brede weersverzekering en het ANLb.

Tot slot is het in dit verband belangrijk te vermelden dat de Algemene Rekenkamer op 18 oktober
2022 het rapport ‘Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland’ heeft gepubliceerd. Daaruit
blijkt dat de EU-subsidies op het niveau van de afzonderlijke projecten toegevoegde waarde
hebben. Onzeker is echter of de EU-fondsen voor Nederland als geheel maximale toegevoegde
waarde bieden. De Rekenkamer komt tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
•

Op landelijk niveau is niet goed inhoudelijk onderbouwd hoe beschikbare budgetten uit de EUfondsen het best verdeeld kunnen worden over maatregelen en/of regio’s. Dit kan verbeterd
worden door de inzet van middelen te onderbouwen met een goede probleemanalyse.

•

Bij de inzet van de middelen stuurt de Nederlandse overheid onvoldoende op toegevoegde
waarde en weet zij te weinig over de met EU-subsidies behaalde resultaten. Daarom beveelt de
Rekenkamer aan om binnen EU-programma’s nationale indicatoren op te stellen die meer inzicht bieden in feitelijk behaalde resultaten. Ook beveelt zij aan te onderzoeken of de beoogde
resultaten daadwerkelijk worden behaald en bijdragen aan de fondsdoelstellingen.

19

Dit is de jaarlijkse cyclus voor de afstemming van het economisch en begrotingsbeleid van de EU-lidstaten.

16

In reactie op dit rapport heeft de minister van LNV laten weten hoe hij deze aanbevelingen beoogt
op te volgen bij het nieuwe GLB en bij het Europees Fonds voor Maritieme Zaken, Visserij en
Aquacultuur (EMFAF).
Vragen
•

Hoe bent u tot het besluit gekomen om € 159 miljoen uit de reserve stikstof (Omschakelfonds)
in te zetten als dekking voor de uitvoeringskosten van het GLB? Kunt u het bestedingsplan dat
daartoe is ingediend bij het ministerie van Financiën met de Kamer delen? In antwoord op
vragen over de ontwerpbegroting merkt u op dat u overweegt om met de Voorjaarsnota 2023
een alternatieve dekkingsbron voor te stellen. Welke dekkingsbronnen overweegt u?

•

Ziet u mogelijkheden om in de LNV-begroting meer in samenhang te presenteren wat u beoogt
uit te geven aan de aanpak van de stikstofproblematiek?

•

Kunt u toelichten voor welke onderdelen van het LNV-beleid de IBO’s Biodiversiteit en Klimaat
relevante inzichten kunnen opleveren? In hoeverre kunnen de uitkomsten van deze IBO’s van
invloed zijn op de vormgeving en uitwerking van het Nationaal Programma Landelijk Gebied?

•

Bent u voornemens om in de toekomst voor LNV relevante indicatoren uit de Monitor Brede
Welvaart in uw begrotings- en verantwoordingsstukken op te nemen? Zo ja, op welke termijn
verwacht u dit te realiseren? Zo nee, waarom niet?

•

Welke stappen gaat u het komende jaar zetten om de SEA te verbeteren?

•

Kunt u een toelichting geven op de samenhang tussen de ontwerpbegroting 2023 van het
ministerie van LNV en de aanbevelingen uit 2022 van het Europees Semester?

17