Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 000 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2019

Nr. 9

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 oktober 2018
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2019 (hoofdstuk VIII) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW)(Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 1). De begroting omvat € 42
miljard aan uitgaven, € 41,6 miljard aan verplichtingen en € 1,3 miljard
aan ontvangsten. De Minister van OCW is beleidsmatig ook verantwoordelijk voor een aantal zogenoemde belastinguitgaven/fiscale faciliteiten
zoals het lage BTW tarief voor culturele goederen en diensten geraamd op
€ 938 miljoen1.
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. In de
ontwerpbegroting worden onder andere de plannen uit het regeerakkoord
en de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming verwerkt.
Wij gaan in op enkele aandachtspunten die voortkomen uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar,
te weten:
• Zicht op extra geld kabinet-Rutte III;
• kwaliteitsafspraken hoger onderwijs 2019–2024;
• kwaliteit van de referentieraming.
1. Zicht op extra geld kabinet-Rutte III
In het regeerakkoord zijn omvangrijke intensiveringen in de vorm van
extra publieke uitgaven aangekondigd (bijna € 9 miljard in 2019)
(Kamerstuk 34 700, nr. 34). Ook is in het regeerakkoord gemeld dat de
plannen voor extra uitgaven nader uitgewerkt en onderbouwd moeten
worden voor zover dat nodig is. Pas als deze plannen voldoende
doelmatig, concreet en evalueerbaar zijn, wordt het geld aan de begroting
toegevoegd. Tot die tijd staat het geld op een zogenoemde aanvullende
1

kst-35000-VIII-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Ontwerpbegroting OCW, Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 2, p. 101

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

1

post. De Miljoenennota 2019 (bijlage 16) geeft de actuele stand van die
post weer.
Over het proces van toekenning van de extra uitgaven, de mogelijkheid
om de verwerking van de extra uitgaven in de begroting te kunnen volgen
en de beleidsmatige onderbouwing van de extra uitgaven, hebben wij op
26 september 2018 een rapport uitgebracht (Zicht op extra geld kabinetRutte III; Navolgbaarheid en onderbouwing maatregelen) (bijlage bij
Kamerstuk 34 700, nr. 63).
Hierna gaan we in op de beleidsmatige onderbouwing van de extra
uitgaven in de ontwerpbegroting 2019. Per begrotingshoofdstuk hebben
we een of meerdere intensiveringen geselecteerd. Voor het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn dit:
• intensivering G32 Versterking van de voor- en vroegschoolse educatie;
• intensivering G33 Aanpak werkdruk primair onderwijs;
• intensivering G36 Fundamenteel onderzoek.
Intensiveringen Ministerie van OCW
In het regeerakkoord zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor OCW:
in 2018 € 613 miljoen en in 2019 € 1.147 miljoen.2 De extra middelen
zullen deels aan de lumpsum van schoolbesturen worden toegevoegd.
Deze intensiveringen zorgen voor extra uitgaven maar wat leveren ze op?
Het is belangrijk dat de Minister van OCW vooraf, in de begroting, de
benodigde informatie opneemt, zodat het parlement achteraf, met het
jaarverslag, goed kan controleren wat de gerealiseerde uitgaven zijn,
welke resultaten daarmee zijn geboekt en wat de maatschappelijke impact
daarvan is.
We zien het risico dat zich herhaalt wat wij in onderzoeken naar kwaliteit
leraren en passend onderwijs concludeerden. Het is aan de hand van de
begroting van het Ministerie van OCW namelijk niet altijd duidelijk welke
maatregelen en beleidsresultaten met de extra middelen worden beoogd.
Ook is het niet altijd duidelijk hoe de Minister van OCW informatie over de
beleidsresultaten zal verzamelen. Daardoor zal het parlement niet in alle
gevallen een directe relatie kunnen leggen tussen de extra uitgaven en de
beoogde beleidsdoelen. Daarmee kan mogelijk ook niet worden voldaan
aan de eis van het Ministerie van Financiën dat bestedingsplannen
concreet, doelmatig en goed te evalueren zijn. Dit lichten we hieronder
toe.
Versterking voor- en vroegschoolse educatie
Extra uren voorschoolse educatie moeten leiden tot betere prestaties op
de basisschool. Uit de CPB-publicatie Kansrijk onderwijsbeleid blijkt dat
het verhogen van de kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie (vve)
en het intensiveren van 10 naar 16 uur vve per week 2 van de meest
doelmatige maatregelen zijn om onderwijsachterstanden in te lopen.
Gemeenten ontvangen de extra middelen voor vve in een specifieke
uitkering hetgeen betekent dat gemeenten zich moeten verantwoorden
naar het Rijk. Zijn er ook heldere doelen geformuleerd? De Minister van
OCW heeft in de begroting OCW 2 indicatoren geformuleerd voor vve:
(1) het percentage gemeenten dat kinderen uit de doelgroep 640 uur
voorschoolse educatie per jaar aanbiedt, en (2) het percentage vvegroepen waar hbo-geschoolde beroepskrachten worden ingezet.

2

Bron: bijlage 3 bij de startnota (3 november 2017)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

2

In de ontwerp begroting van de Minister van OCW staat dat de indicator
nog kan worden aangepast. Dit is noodzakelijk omdat de verantwoording
aan de hand van deze twee indicatoren in het jaarverslag een te beperkt
beeld geeft.
• Een aandachtspunt is de onduidelijkheid over (de kenmerken van) de
doelgroep. Nergens wordt uitsluitsel gegeven over het aantal kinderen
uit de doelgroep dat van deze voorschoolse educatie gebruik maakt of
gaat maken. De gemeenten zijn vrij om te bepalen wie tot de doelgroep behoort. Daardoor zal onduidelijk blijven hoeveel kinderen uit de
doelgroep voorschoolse educatie krijgen.
Aanpak werkdruk primair onderwijs
Het extra geld om de werkdruk in het primair onderwijs te verlagen, zal
beschikbaar worden gesteld aan scholen door het toe te voegen aan de
bekostiging, in combinatie met een aanvullende informatieverplichting.
Om de werkdruk in het primair onderwijs tegen te gaan zijn geen concrete
maatregelen voorgesteld. Er is niet voorgeschreven welke prestaties
scholen moeten leveren om de werkdruk te verlagen. Scholen bepalen zelf
wat de knelpunten en oplossingen zijn. Deze aanpak sluit aan bij de
bevindingen uit het onderzoek Aanpak van werkdruk in het primair
onderwijs (Arbeidsmarktplatform PO).
• Een aandachtspunt is de toekenning van de middelen die nu nog op de
aanvullende post staan. Deze middelen worden pas uitgekeerd als de
werkdruk aantoonbaar is verlaagd. Door de veelheid aan (maatwerk-)
prestaties zal het echter moeilijk zijn om te concluderen of het doel van
de ingezette middelen bereikt is, en daarmee ook om te besluiten over
de toekenning van de tweede tranche. Daarbij horen vragen te worden
beantwoord als: hoe kan werkdruk worden gedefinieerd en hoe kan het
resultaat worden gemeten?
Fundamenteel onderzoek
Bij de extra middelen voor fundamenteel onderzoek zijn een aantal
algemene doelen geformuleerd, zoals «de basis versterken» en «praktijkgericht onderzoek stimuleren». In de begroting 2019 wordt niet aangegeven waarom deze doelen een extra investering vereisen.
• Een aandachtspunt is het ontbreken van indicatoren voor doelstellingen als «de basis versterken» en «praktijkgericht onderzoek stimuleren». Ook ontbreekt hierbij een nulmeting. Hierdoor heeft de Tweede
Kamer bij het uitkomen van het jaarverslag over 2019 geen beeld van
de geboekte resultaten en de maatschappelijke impact.
2. Kwaliteitsafspraken hoger onderwijs 2019–2024
Op 9 april 2018 heeft de Minister van OCW met de Vereniging
Hogescholen, de Vereniging van Samenwerkende Universiteiten (VSNU),
het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO) en de Landelijke Studentenvakbond (LSVb) afspraken gemaakt over hoe de kwaliteitsafspraken hoger
onderwijs 2019–2024 vorm moeten krijgen.3 In de sectorakkoorden hbo en
wo is onder meer ook afgesproken dat de middelen die vrijkomen door
het studievoorschot ten goede moeten komen aan de kwaliteit van het
onderwijs op instellingsniveau. De colleges van bestuur moeten zich
vanaf het jaarverslag over 2019 jaarlijks apart verantwoorden over de
voortgang van het proces en de inhoud van de studievoorschotten. Ook
moeten de afspraken tussen de medezeggenschap en het instellingsbestuur over de besteding van de studievoorschotmiddelen in het jaar-

3

Hoger Onderwijs- Onderzoek- en Wetenschapsbeleid, Kamerstuk 31 288, nr. 621

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

3

verslag staan. Vergelijkbare afspraken over 2018 zijn eerder gemaakt.4 Het
jaarverslag is dus een belangrijk instrument in het systeem van checks en
balances binnen het hoger onderwijs.
Eerder dit jaar hebben wij een onderzoek gepubliceerd naar de voorinvesteringen in het hoger onderwijs.5 Daarin hebben we onder andere
onderzocht in hoeverre de jaarverslagen over 2015 en 2016 al informatie
bevatten over de voorinvesteringen – een soort voorloper van de
studievoorschotten – en de betrokkenheid van de medezeggenschap. Er
bleek toen nog ruimte voor verbetering. Zo stelden we vast dat de
jaarverslagen over 2015 en 2016 weinig concrete informatie bevatten over
de omvang van de voorinvesteringen. In vrijwel geen jaarverslag was een
toelichting te vinden op het verloop van het overleg tussen het college
van bestuur en de medezeggenschap. Wij merken hierbij op – zoals we
ook in ons rapport deden – dat er geen afspraken waren gemaakt over de
verantwoording in het jaarverslag over de voorinvesteringen en de
betrokkenheid van de medezeggenschap hierbij en dat deze verantwoording dus niet verplicht was.
Na een aanvullende analyse van de jaarverslagen over 2017 constateren
wij dat daarin bij het grootste deel van de instellingen nog steeds geen
informatie is te vinden over de besteding van de voorinvesteringen en de
betrokkenheid daarbij van de medezeggenschap.
De verantwoording over de studievoorschotmiddelen in de jaarverslagen
over 2018 en daarna voldoet nog niet aan de afspraken daarover in de
sectorakkoorden, dus hier ligt een opgave.
3. Kwaliteit van de referentieraming
In de ontwerpbegroting OCW 2019 wordt op basis van de referentieraming 2018 geconstateerd dat het aantal leerlingen en studenten hoger
uitviel dan in de begroting 2018 van het Ministerie van OCW werd
verwacht. Oorzaken waren onder meer dat er meer mbo-studenten dan
verwacht deelnamen in de beroepsbegeleidende leerweg, en dat het
aantal studenten in het hoger onderwijs was gestegen. Dit laatste kwam
onder andere door een – moeilijk te voorspellen – hogere instroom van
studenten van buiten het (Nederlandse) onderwijs.
In de ontwerpbegroting 2019 van het Ministerie van OCW is een
taakstelling opgenomen van € 114,4 miljoen in 2020 en daarna oplopend
naar € 160,9 miljoen in 2023. Deze taakstelling is het gevolg van een
autonome tegenvaller op de referentieraming en studiefinancieringraming vanaf 2018 en zal bij Voorjaarsnota 2019 worden ingevuld6. Zoals
de Minister van OCW de Tweede Kamer heeft geïnformeerd, was in de
periode 2008–2018 de realisatie 3 keer lager en 7 keer hoger dan de
referentieraming.7
De Tweede Kamer ontvangt in september 2018 de ontwerpbegroting 2019.
Bijstellingen zorgen er in de regel voor dat de afwijking kleiner wordt
naarmate het geprognosticeerde jaar dichterbij komt. De Algemene
Rekenkamer heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de
referentieraming. De referentieraming is extern getoetst en gevalideerd
4

Brief van Vereniging Hogescholen, VSNU, ISO en LSVb over de studievoorschotmiddelen d.d.
30 juni 2017 met kenmerk 17.4483.vz.
5
Algemene Rekenkamer (2018). Voorinvesteringen en medezeggenschap hoger onderwijs
(Kamerstuk 31 288, nr. 606).
6
Ontwerpbegroting OCW Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019 35 000 VIII, nr. 2, p. 117
7
Kamerstuk 34 775 VIII, nr. 142

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

4

door de Adviesgroep Leerlingen- en Studentenramingen (CPB, SCP, PBL,
ROA, e.a.) en positief beoordeeld. De afgelopen jaren bleek de trefzekerheid van de raming 98 à 99 procent. De referentieraming 2016
vertoonde evenwel een afwijking van de realisatie die varieerde van 0,1%
(primair onderwijs) tot 2,4% (wetenschappelijk onderwijs). Percentueel
kleine afwijkingen kunnen leiden tot flinke financiële mee- en tegenvallers
op de OCW-begroting in absolute bedragen. De Minister van OCW en de
Minister van Financiën zijn bezig een verkenning uit te voeren naar deze
problematiek.8
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser,
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf,
secretaris

8

Kamerstuk 34 775 VIII, nr. 142

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

5

Bijlage:

Financieel belang intensiveringen

Intensivering G32 Versterken voor- en vroegschoolse educatie is als volgt toegevoegd aan de begroting (bedragen x € 1 miljoen)
Intensivering G32
Totaal extra volgens startnota
Toegekend in begroting tot dusver
Waarvan op Artikel 1

2018

2019

2020

2021

2022

Structureel

0
40
40

170
130
130

170
170
170

170
170
170

170
170
170

170

Intensivering G33 Aanpak werkdruk primair onderwijs (inclusief € 20 miljoen voor kleine scholen) is als volgt toegevoegd aan de
begroting (bedragen x € 1 miljoen)
Intensivering G33

2018

2019

2020

2021

2022

Structureel

Totaal extra volgens startnota
Toegekend in begroting tot dusver
Waarvan op Artikel 1
Nog toe te kennen

10
108
108
(– 98)

175
257
257
(– 180)

325
257
257
(– 112)

450
257
257
81

450
257
257
193

450

Intensivering G36 Fundamenteel onderzoek is als volgt toegevoegd aan de begroting (bedragen x € 1 miljoen)
Intensivering G36

2018

2019

2020

2021

2022

Structureel

Totaal extra volgens startnota
Toegekend in begroting tot dusver
Waarvan op Artikel 16

100
95
95

150
155
155

200
200
200

200
200
200

200
200
200

200

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 9

6