Position paper
ten behoeve van
het	  rondetafelgesprek ‘Financiering van het funderend onderwijs’	  
Georganiseerd door de commissie OCW - TK op woensdag 14 maart 2018
Door:
Prof. dr. Edith Hooge
Hoogleraar Onderwijsbestuur, TIAS/Tilburg University
E-mail: e.h.hooge@tias.edu

Met dit position paper lever ik graag een bijdrage aan de discussie over, en de zoektocht naar,
optimale financieringsvormen van het funderend onderwijs. Ik expliciteer enkele zienswijzen
en waarden die ten grondslag liggen aan de actuele vragen en aan de discussie die nu wordt
gevoerd. Dit vanuit met name bestuurskundige, organisatiekundige en onderwijssociologische
invalshoek.
Onderwijs is een basisvoorziening
Onderwijs is een basisvoorziening. De Nederlandse overheid voorziet in kwalitatief goed
onderwijs voor alle leerplichtige kinderen, door instellingen voor primair en voortgezet
onderwijs hiertoe te bekostigen en door in wetgeving (WPO en WVO) vast te leggen waar het
funderend onderwijs aan moet voldoen en wat er moet worden bereikt. Deze wetgeving vormt
weer de basis voor het Inspectietoezicht, die de kwaliteit van het onderwijs op de scholen
voor primair en voortgezet onderwijs namens de overheid bewaakt: zowel op
instellingsniveau als op sectorniveau.
Dit systeem van bekostiging, wetgeving en extern toezicht voor het garanderen van voldoende
onderwijs van goede kwaliteit, vormt in mijn ogen een belangrijk deel van het antwoord op de
constateringen van de Algemene Rekenkamer en van de Motie Duisenberg c.s. in 2015 over
de directe koppeling tussen de inzet van publieke middelen voor onderwijs en realisatie van
de beleidsdoelen. Het gegeven dat onderwijs een basisvoorziening is, legitimeert de
overheidsuitgaven voor onderwijs per definitie. De openbare informatie over de kwaliteit en
het functioneren van ons onderwijsstelsel als geheel, en van individuele onderwijsinstellingen,
(bv.: onderwijsmonitor, jaarverslaglegging, Scholenopdekaart, Staat van het Onderwijs enz.)
lijkt toereikend en passend, en is natuurlijk altijd voor verbetering vatbaar.
Het belang van bestuurlijk vermogen en een stevige kennisinfrastructuur
De vraag naar optimale financiering van het funderend onderwijs is van groot belang, maar de
actuele discussie hierover nu naar aanleiding van de constateringen van de AR en de motie
Duisenberg c.s., lijkt zich vooral toe te spitsen op hoe onderwijsinstellingen de hen
toegekende financiën besteden (rechtmatig?, doelmatig?, doeltreffend?), en hoe dat
inzichtelijk kan worden gemaakt. Aan deze instrumentele vragen gaan meer fundamentele
vragen vooraf die zich richten op de Rijksoverheid. Welke bekostigingssystematiek voor het
onderwijs kiest de overheid om zo goed mogelijk recht te kunnen doen aan de belangrijke
	  

1	  

(vaak onderling conflicterende) waarden van onderwijskwaliteit, toegankelijkheid van
onderwijs, eerlijkheid en evenredigheid (bijv. gelijke onderwijskansen (Dronkers, 2007),
eerlijke verdeling van hulpbronnen), beheersbaarheid en efficiency?
De wijze waarop de overheid het funderend onderwijs financiert, hangt nauw samen met de
sturingsfilosofie die de overheid wenst te hanteren, en daarmee met het vigerende politiekideologische referentiekader. Op dit moment hanteert de overheid een sturingsfilosofie van
systeemsturing door de overheid, en autonomie voor onderwijsinstellingen wat betreft de
inzet van mensen en middelen in combinatie met actieve openbare verantwoording
(horizontaal en verticaal). Lumpsumfinanciering past goed bij deze sturingsfilosofie, mits er
bij de onderwijsinstellingen voldoende bestuurlijk vermogen is voor “vrije uitvoering in
combinatie met royale inhoudelijke verantwoording” (zie: Hooge, 2014).
Het bestuurlijk vermogen in het funderend onderwijs kan nog verder versterkt worden zodat
onderwijsinstellingen hun autonomie (waaronder de lumpsumfinanciering) ten volle kunnen
benutten, de verantwoordelijkheid voor goed onderwijs kunnen ‘dragen’ en zich over hun
strategie, keuzes, functioneren en onderwijskwaliteit kunnen verantwoorden. Het verstevigen
van de kennisinfrastructuur in, voor en door het onderwijs is mijns inziens een veelbelovende
strategie hiervoor (zie: Burns et al., 2016b). Kennis en inzichten uit actueel onderzoek en
(beleids)evaluatie over (besturen, leiden en organiseren van) kwalitatief goed onderwijs
kunnen nog beter dan nu worden verspreid, toegepast en benut in de volle breedte van het
funderend onderwijs en bij de lerarenopleidingen. Een dergelijke stevige kennisinfrastructuur
levert een meer duurzame en inhoudelijke bijdrage aan goed onderwijs, dan de
(administratieve) zoektocht naar bewijs of het onderwijs voldoende ‘value for money’ levert.
Onderwijs is geen product
Mijn volgende overweging naar vindt grond in het gegeven dat het weinig vruchtbaar is om
onderwijs als een product te beschouwen. Leerlingen en hun ouders zijn geen klanten of
producten, docenten, onderwijsstaf en leidinggevenden zijn geen werkkapitaal, en er is geen
eendimensionaal te meten onderwijsoutput. Onderwijs wordt door bestuurskundigen juist
aangeduid als een relationeel goed (Uhlaner, 1989), waarvan de kwaliteit tot stand komt in
relaties en interacties tussen volwassenen en kinderen, en die afhankelijk is van zeer
verschillende percepties op, en opvattingen over, kwaliteit. Onderwijskwaliteit is daarmee
multidimensionaal en de verantwoording erover ook (zie: Frissen et al., 2016). Om die reden
is het niet erg zinvol om prestatieafhankelijke bekostiging te gaan hanteren voor onderwijs,
via welke bekostigingssystematiek dan ook: de ‘logica’ van prestatiesturing past het
onderwijs niet, en ongewenste perverse effecten zullen de mogelijk positieve effecten ervan
op korte termijn altijd verdringen (zie voor een analyse van het experiment
prestatiebekostiging in het hoger onderwijs: Hooge, 2017).
Realiseren van specifieke beleidsdoelen
Naast het vraagstuk van hoe onderwijs als basisvoorziening optimaal kan worden
gefinancierd, speelt in de discussie een hele andere vraag namelijk hoe het onderwijs kan
worden aangestuurd om specifieke beleidsdoelen te realiseren. Het gaat dan om beleidsdoelen
die inherent zijn aan onderwijs en de wettelijke doelstelling overlappen, of er in het verlengde
van liggen (denk bijvoorbeeld aan beleidsdoelen op het gebied van taal en rekenen, of op het
	  

2	  

gebied van professionaliseren van leraren en schoolleiders). En het gaat ook om beleidsdoelen
waarbij onderwijs een (van de) instrument(en) is om het te bereiken (denk bijvoorbeeld aan de
ontwikkelen tot een kenniseconomie, of het streven naar minder overgewicht).
Bij het financieren van specifieke beleidsdoelen zien we de overheid vaak afstappen van de
sturingsfilosofie van systeemsturing, en op de stoel van schoolbestuurders, schoolleiders of
leraren plaats te nemen om te gaan ‘micromanagen’ op het niveau van
schoolorganisatieprocessen en/of onderwijsleerprocessen in de klas. Voorbeelden hiervan zijn
de prestatiebox binnen de sectorakkoorden, de financiering van passend onderwijs via de
verplichte bovenbestuurlijke samenwerking en verschillende extra geoormerkte subsidies,
bijvoorbeeld op het gebied van excellentie of onderwijsinnovatie. Inhoudelijk zijn hier vaak
goede redenen voor, en is er breed politiek-maatschappelijk draagvlak, maar in termen van
bekostiging ondermijnen deze vormen van specifieke financiering de lumpsumfinanciering
omdat ze de eigen koers en vrije besteding van onderwijsinstellingen aan banden leggen of
doorkruisen, en vaak zorgen voor extra administratieve lasten.
Een ander punt is dat de discussie zich nu alleen richt op financiering als instrument voor het
realiseren van specifieke beleidsdoelen, terwijl de overheid altijd een mix van verschillende
beleidsinstrumenten inzet (denk aan de klassieke indeling van de zweep, de peen en de preek,
of aan het verschijnsel soft governance (Vedung et al., 1998)), en de overheid ‘anno nu’ het
onderwijs vooral in en via complexe lenige beleidsnetwerken aanstuurt (Hooge, 2017). Om
heldere doelstellingen en zicht op de voortgang van specifieke beleidsdoelen te krijgen (motie
Duisenberg c.s.), en ook de koppeling van de inzet van verschillende beleidsinstrumenten
daarbij waaronder inzet van publieke middelen (AR), verdient het mijn inziens aanbeveling
om, in plaats van de bekostigingssystematiek te veranderen, bij tijd en wijlen heel gericht bij
ex ante en ex post beleidsevaluaties uit te voeren voor specifieke beleidsdoelen. Daarbij
moeten de werkzaamheid van de mix aan beleidsinstrumenten inclusief vormen van procesen netwerk sturing worden meegenomen (zie voor sturing van complexe onderwijssystemen
en de evaluatie ervan: Burns et al., 2016a, 2016b).
Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de factor tijd. Verandering en vernieuwing in
onderwijs heeft in de regel tien tot vijftien jaar nodig om daadwerkelijk zijn beslag te kunnen
krijgen in de onderwijspraktijk, en is daarom sterk afhankelijk van beleidsmatige en politieke
continuïteit en Ausdauer (zie: Waslander, 2007). Het inzichtelijk maken van de voortgang en
realisatie van specifieke beleidsdoelen, waaraan ook de inzet van publieke middelen wordt
gekoppeld, vraag dan ook om een lange adem en eenduidig beleid.

Referenties
Burns, T. & Köster, F. (eds.) (2016a). Governing Education in a Complex World. Education
Research and Innovation. OECD Publishing: Paris.
Burns, T., Köster, F. & Fuster, M. (2016b). Education Governance in Action. Lessons from
case studies. Education Research and Innovation. OECD Publishing: Paris.

	  

3	  

Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid. Beperkingen en mogelijkheden om
ongelijke onderwijskansen te veranderen. Mets & Schilt uitgevers / Wiardi Beckman
Stichting: Amsterdam.
Frissen, P., Steen, van der M., Noordegraaf, M., Hooge, E.H. & Jong, de I. (2016).
Autonomie in afhankelijkheid. Verbeteren van onderwijskwaliteit via krachtige
koppelingen. Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs (BOPO), NWO. Den
Haag/Utrecht/Tilburg: NSOB/ Universiteit Utrecht/ TIAS School for Business
and Society, Tilburg University.
Hooge, E.H. (2017). Sturingsdynamiek in onderwijs op stelselniveau: lenige netwerksturing
door de overheid. Tilburg: TIAS School for Business and Society, Tilburg University.
Hooge, E.H. (2017). Leren van experimenteren: effecten van prestatiebekostiging in het hoger
onderwijs. Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, 29(3), 191-207.
Hooge, E.H. (2014). Hoge verwachting, vrije uitvoering, stevige sturing. Een essay over
onderwijsbestuur. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Uhlaner, C.J. (1989). Relational goods and participation: incorporating sociality into a theory
of rational action. Public Choice, 6293), 253-285.
Vedung, E., Bemelmans-Videc, M. L., & Rist, R. C. (1998). Policy instruments: typologies
and theories. Carrots, sticks, and sermons: Policy instruments and their evaluation, 21-58.
Waslander, S. (2007). Leren over innoveren. Overzichtsstudie van wetenschappelijk
onderzoek naar duurzaam vernieuwen in het voortgezet onderwijs. Utrecht: VO-Project.

	  

4