Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1909

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 september 2014
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Mededeling handhaving EU-mededingingsregels (Kamerstuk
22 112, nr. 1907)
Fiche 2: Verordening pensioenbijdrage EU-ambtenaren (Kamerstuk
22 112, nr. 1908)
Fiche 3: Verordening EU-agentschap voor opleiding rechtshandhaving
(Cepol)
Fiche 4: Mededeling Europese Commissie over aanpakken oneerlijke
handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen (Kamerstuk 22 112, nr.
1910)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1909
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

1

Fiche: Verordening EU-agentschap voor opleiding rechtshandhaving (Cepol)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verordening van het Europees parlement en van de Raad tot oprichting
van een Europese Unie Agentschap voor opleiding rechtshandhaving
(Cepol) en intrekking en vervanging van Raadsbesluit 2005/681/JBZ
b) Datum ontvangst Commissiedocument
16 juli 2014
c) Nr. Commissiedocument
COM(2014) 465
d) Pre-lex
http://ec.Europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=1042170
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD (2013) 98 Part 2; SWD (2013) 98 Annexes; SWD (2013) 99 Part 1;
SWD (2013) 99 Part 2
f) Behandelingstraject Raad
Deze verordening wordt behandeld in de JBZ-Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
h) Rechtsbasis
EU-werkingsverdrag artikel 87 lid 2 onder b
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Het voorstel voor een verordening – als opvolger van het Raadsbesluit
uit 2005 – verschaft aan het EU-Agentschap Cepol (Collège Européen
de police) de wettelijke basis en de benodigde middelen om opleidingsactiviteiten te kunnen verrichten in het kader van het door de
Commissie voorgestelde «Stelsel van training en opleiding voor
rechtshandhaving (LETS)». Het bevat elementen voor bestuurlijke
verbetering en vergrote efficiency in de lijn met de uitgangspunten van
de «gemeenschappelijke benadering» ten aanzien van de gedecentraliseerde agentschappen van de EU.
Het verruimt de taakopdracht van Cepol zodat het leeractiviteiten kan
ondersteunen, ontwikkelen en coördineren voor alle soorten relevante
rechtshandhavers die met grensoverschrijdende zaken te maken
hebben (niet slechts senior politiefunctionarissen zoals voorheen).
Voorts worden de doelstellingen van het agentschap opnieuw
geformuleerd en aangepast aan de tijd, zodat Cepol bijvoorbeeld ook
een bijdrage kan leveren aan trainingen voor politiemissies en
capaciteitsopbouw in derde landen. Kenmerkend blijft dat Cepol een
netwerkorganisatie is, die via contactpunten nauw moet samenwerken
met opleidingsinstituten uit de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

2

Daarvan uitgaande beschrijft het voorstel structuur en procedures voor
bestuur en organisatie van het agentschap, met name de rol van de
bestuursraad, de uitvoerend directeur en het wetenschappelijk comité.
Voorts worden – onder verwijzing naar de relevante EU-regelgeving –
financiële en personele bepalingen geformuleerd en bevat het
tenslotte een aantal diverse (o.a. zetel, evaluatie) en overgangsbepalingen.
De zetel van Cepol is in 2014 van Bramshill, VK verplaatst naar
Budapest, Hongarije. De JBZ-Raad ging op 8 oktober 2013 akkoord met
de zetelwijziging.
Vervanging en aanpassing van het bestaande besluit door een nieuwe
verordening voor Cepol was nodig om een aantal redenen. Uit de
vijfjaarlijkse evaluatie van Cepol in 20111, bleek dat ondanks dat Cepol
in 2006 een EU-agentschap werd, het netwerk ook een zwakte bleef
houden en dan met name ten aanzien van de bestuurlijke opzet en
taken. Een voorzitterschap dat ieder half jaar rouleert, de werkwijze
waarbij beleidsvoorstellen door diverse lagen van het Cepol-netwerk
steeds worden overgedaan, alsmede de observatie dat leden van
werkgroepen of commissies om verschillende redenen niet altijd
constructief bijdragen, gaven aan dat hierin de grens van de netwerkconstructie was bereikt. Voor zover daartoe geen wijziging van de
wettelijke grondslag nodig was zijn de aanbevelingen uit de genoemde
evaluatie reeds door Cepol opgevolgd.
Ook werd – zeker sinds 2009 – meer invulling gegeven aan een
gezamenlijk(e) intern(e) veiligheidsbeleid/strategie van de Unie met
aandacht voor EU-prioriteiten inzake de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit. De Europese Raad pleitte in 2009 (Stockholmprogramma) voor een «Europese rechtshandhavingscultuur» waarin
wederzijds vertrouwen, capaciteitsopbouw, maar ook opleidings- en
uitwisselingsprogramma’s een rol zouden moeten spelen. Vergroting
van bewustzijn en kennis van de EU-dimensie en de instrumenten voor
samenwerking is daarbij nodig.
Het in 2013 voorgestelde LETS zal zowel nationaal als op EU-niveau tot
uitvoering moeten komen. Voor dit alles is het van belang op dit
terrein over een goed ingericht en functionerend EU-agentschap te
kunnen beschikken met een nieuwe verordening als wettelijke
grondslag.
b) Impact assessment Commissie
De Commissie heeft een effectbeoordeling gedaan op het commissievoorstel (COM(2013) 173/2) waarin een (gedeeltelijke) fusie tussen
Cepol en Europol was opgenomen. De effectbeoordeling van CEPOL is
gebaseerd op twee beleidsdoelstellingen, te weten a) waarborgen van
een meer geïntegreerde en meer consistente opleiding voor een
bredere groep rechtshandhavers die te maken heeft met grensoverschrijdende criminaliteit en b) het vaststellen van een kader voor
politieopleiding binnen de gemeenschappelijke aanpak van de EU
gedecentraliseerde agentschappen. De Commissie stelt in dit voorstel
zes opties voor, waaronder versterking en stroomlijning van Cepol,
zowel als afzonderlijk agentschap (optie 5) als een (gedeeltelijke of
volledige) fusie van de functies van Cepol met Europol in een nieuw
EU agentschap.
De beleidsopties zijn beoordeeld op de gevolgen ervan voor de
veiligheid, kosten (met inbegrip van de EU-begroting) en impact op
grondrechten. De analyse van het totale effect leidde tot de voorkeursoptie van een vrijwel volledige fusie tussen Europol en Cepol en
daartoe is in maart 2013 door de Commissie een ontwerpverordening
uitgebracht. De Raad en het parlement echter waren tegen een fusie
van beide agentschappen, met als voornaamste reden de vrees dat het
1

Doc. 7764/11 Enfopol 63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

3

onderwijs in de verdrukking zou komen bij de reguliere taakuitvoering
van Europol. Zij verzochten de Commissie met een voorstel te komen
voor een nieuwe verordening waarvan de uitvoering dient te leiden tot
meer effectiviteit van CEPOL als afzonderlijk agentschap.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland heeft zich altijd ingezet voor (meer) samenwerking tussen
de politiescholen in de lidstaten als bijdrage in de grensoverschrijdende en gemeenschappelijke aanpak van veiligheids- en criminaliteitsproblemen. Cepol wordt daarbij gezien als een nuttig instrument,
want dat is een netwerkorganisatie die administratieve, financiële en
logistieke steun kan verlenen aan de opleidingsinstituten in de
lidstaten, waar de expertise zit en de cursussen e.d. gegeven worden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Uitgangspunt van Nederland is dat getracht moet worden het goede
van het Cepol-netwerk (invloed en betrokkenheid van de lidstaten,
organisatie Cepol-activiteiten in en door de lidstaten, samenwerking
met andere EU agentschappen) te behouden en winst te zoeken in het
gedeeltelijk institutionaliseren van de (bestuurlijke) netwerktaken en
het versterken van het Cepol-secretariaat. Tegelijkertijd vindt Nederland het van belang dat in de opleiding voor rechtshandhavers de
Europese prioriteiten en instrumenten inzake veiligheid en criminaliteitsbestrijding goed tot hun recht komen en dat een en ander
planmatig en efficiënt moet zijn georganiseerd. Het ontwerpvoorstel
voor een verordening voldoet voor het grootste deel aan deze
uitgangspunten. De netwerkfunctie blijft gehandhaafd en de rol van de
nationale contactpunten wordt meer geformaliseerd. De doelgroep en
het taakgebied zijn in vergelijking met voorheen verbreed en omvatten
nu diverse vormen van kennisverspreiding, training en opleiding voor
personen beroepsmatig werkzaam in de rechtshandhaving (dus niet
alleen senior politieambtenaren) en voor het ondersteunen van
politiemissies. Bovendien zal de taakuitvoering van Cepol meer
gebaseerd zijn op een behoefteanalyse van de lidstaten en Europese
instellingen en programma’s. Het uitvoeren van een strategische
behoefteanalyse bij de belanghebbende partijen als grondslag voor de
taakuitvoering van Cepol is een goede zaak. Nederland kan op deze
manier input voor taakuitvoering Cepol leveren. Opgemerkt moet
worden dat nu implementatie van het LETS de voornaamste plaats in
het onderwijsaanbod van Cepol gaat innemen, deze strategische
behoefteanalyse ook voor het LETS moet gelden en de lidstaten ook
hierbij de behoefte kunnen aangeven.
De bestuursstructuur, met name de taak en samenstelling van de
bestuursraad, is wat Nederland betreft beter ingevuld en gestroomlijnd, met stemrecht voor de Commissie en een gekozen voorzitterschap met een termijn van vier jaar.
Het opnemen van een meerjaren (financiële) plancyclus, conform de
geldende regelingen en procedures in de EU, maken (bij te stellen)
strategische planning en het gebruik van prestatie-indicatoren acht
Nederland beter hanteerbaar. De rol van de Raad, de Commissie, het
EP en de nationale parlementen is in die plancyclus zichtbaar.
De positie van de uitvoerend directeur wordt versterkt; deze wordt
onafhankelijker en voert meer taken uit in het kader van de meerjaarlijkse plancyclus, financiële controle en anti-fraude aanpak. Nederland
is daar tevreden mee, maar stelt wel de vraag of de rol en positie van
de directeur in de praktijk niet te omvangrijk en te zwaar zal blijken en
daaraan kan de vraag worden toegevoegd waarom in dit voorstel geen
bepalingen zijn opgenomen voor een «uitvoerend comité» van een
beperkt aantal leden, zoals aangegeven in de «common approach»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

4

voor EU-Agentschappen. Daarentegen wordt in artikel 15 wel een
nieuwe figuur van een onafhankelijk wetenschappelijk comité
ingesteld, dat louter adviestaken kent. Nog afgezien van de extra
administratieve handelingen die de opzet en instandhouding van zo’n
formeel comité met zich meebrengt, is Nederland er op voorhand niet
van overtuigd dat een «wetenschappelijk comité» noodzakelijk is.
Tot slot. In het voorstel wordt uitgegaan van een beperkte personele
uitbreiding. Hiervoor dient wel compensatie gevonden te worden,
gelet op de taakstelling voor alle EU-personeel van 5 procent.
Nederland zal hier in de onderhandelingen bijzondere aandacht voor
houden.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Het krachtenveld is het afgelopen jaar vooral gevormd rond het
oorspronkelijke Commissievoorstel waarin een (gedeeltelijke) fusie
tussen Cepol en Europol was opgenomen en in de discussie die
gepaard ging met de keuze voor een nieuwe vestigingsplaats (zetel)
van Cepol. De inschatting is dat – als de netwerkfunctie van het
agentschap duidelijk in stand blijft – de meerderheid van de lidstaten
de lijn van het voorstel zal steunen. Een aantal lidstaten houdt sterk
vast aan het idee dat alle 28 EU-landen steeds en overal bij betrokken
zouden moeten worden.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Artikel 87 lid 2 onder b VWEU voorziet in een kader voor vervanging
van het oprichtingsbesluit (2005) van CEPOL. Nederland acht dit de
juiste rechtsgrondslag voor dit voorstel.
b) Subsidiariteit
Positief: Het gaat om de opleiding en training van rechtshandhavers in
de gehele EU, de ontwikkeling van gemeenschappelijke (EU) competenties en de versterking van de politiecultuur in de EU, en die kan het
best op EU-niveau worden georganiseerd. Het voorstel heeft geen
gevolgen voor nationale initiatieven inzake de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren.
c) Proportionaliteit
Positief: Gebaseerd op nog uit te voeren behoefteanalyses door Cepol
zal in de taakuitvoering en de bestuurlijke inrichting de EU-dimensie
worden versterkt, terwijl tegelijkertijd de bijdrage en inbreng van de
(opleidingsinstituten in de) lidstaten gegarandeerd blijft. Het voorstel
gaat daarmee niet verder dan nodig ten behoeve van het doel van
Cepol, te weten het verrichten van opleidingsactiviteiten in het kader
van het door de Commissie voorgestelde stelsel van training en
opleiding voor rechtshandhaving (LETS).
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Binnen het bestaande budget van het meerjarig financieel kader is
voor Cepol een bedrag opgenomen van in totaal € 46.058.000
(2016–2020)-.
In het voorstel wordt uitgegaan van een beperkte personele uitbreiding. Hiervoor dient wel compensatie gevonden te worden, gelet op de
taakstelling voor alle EU-personeel van 5 procent. Nederland zal hier in
de onderhandelingen bijzondere aandacht voor houden.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Het gaat om een (geringe) uitbreiding van bestaand beleid. Er zullen
voor Nederland bij de nationale overheid extra kosten zijn voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

5

versterking van het nationale contactpunt (personeel Politieacademie).
Naar schatting van de Commissie gaat het hierbij tot 2020 om in totaal
een bedrag van 300 à 400 duizend euro.
(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement conform de regels van
de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Geen
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Het voorstel bevat beter gestroomlijnde en transparantere bestuurlijke
procedures en controles en leidt tot minder regeldruk voor de
betrokken autoriteiten in de lidstaten.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Geen
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het betreft een voorstel voor een verordening die het voorgaande
raadsbesluit tot oprichting van Cepol (2005/681/JBZ) opheft en
vervangt. Verordeningen hebben directe werking in de rechtsorde van
de lidstaten en zijn direct toepasselijk (art. 288 VWEU).
Nederland heeft aan de verplichting tot het aanwijzen van een
nationale autoriteit; de Nationale Cepol-eenheid (art. 6), reeds voldaan
door inrichting van een Cepol-desk bij de Nederlandse Politieacademie.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Geen
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Inschatting inwerkingtreding: medio of najaar 2016 (20 dagen na
publicatie). Deze termijn is haalbaar, aangezien het de handhaving van
Cepol betreft met verruimde bevoegdheden en gewijzigd bestuur.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Er is een evaluatiebepaling opgenomen (art. 31). Uiterlijk vijf jaar na
inwerkingtreding dient evaluatie plaats te vinden en daarna om de vijf
jaar; de Commissie kan naar aanleiding van elke tweede evaluatie
eventueel een voorstel tot wijziging of intrekking van de verordening
doen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De doelstellingen en taken van Cepol zijn in het nieuwe voorstel uitgebreider geformuleerd dan voorheen. De uitbreiding betreft met name
aandacht voor grote evenementen, justitiële procedures en het opleiden
voor civiele trainingsmissies. Een blik op het huidige cursusaanbod laat
echter zien, dat die onderwerpen thans ook al worden meegenomen en
dus in de praktijk geen extra inspanning hoeft op te leveren. Ook de
versterking van de onderwijskundige randvoorwaarden en het concept
van permanente educatie is iets waar in ieder geval de Nederlandse
Politieacademie waarde aan hecht en reeds toepast.
Iets anders ligt het met de uitvoering van het nieuwe trainingsstelsel
(LETS) en de voorgestelde taken op het gebied van derde landen
(ondersteunen bij bilaterale activiteiten voor de capaciteitsopbouw en
beheren van bijstandsfondsen). Hoewel bij dit laatste niet helder is wat
daaronder precies moet worden verstaan, lijkt dit in ieder geval een extra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

6

activiteit voor de lidstaten met zich mee te brengen, vooral voor die
landen, zoals Nederland, die daadwerkelijk aan (Europese) politiemissies
deelnemen.
Bij het LETS speelt de vraag hoe de verdeling gaat worden tussen het
opleidingsaanbod dat uit het LETS voortkomt en het opleidingsaanbod
dat komt uit de strategische behoefteanalyse van de belanghebbende
partijen. Nederland vindt het belangrijk dat een substantieel deel van het
aanbod gebaseerd wordt op de strategische behoefteanalyse.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Cepol kan desgewenst – in het kader van EU externe bijstand – een
bijdrage leveren aan de ondersteuning van derde landen bij capaciteitsopbouw, ter vergroting van de veiligheidssituatie en uiteindelijk vermindering van de armoede.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1909

7