NAAR NIEUWE VORMEN VAN
DECENTRAAL BESTUUR
BOUWSTENEN VOOR VERBETERDE INTERBESTUURLIJKE BETREKKINGEN EN
VOOR EEN EFFECTIEF BELEIDSKADER DECENTRAAL BESTUUR

D.J. Elzinga

1

Voorwoord

NAAR NIEUWE VORMEN VAN DECENTRAAL BESTUUR
Deze beschouwing bevat de resultaten van een onderzoek dat ik in de periode
mei 2020 tot december 2021 verrichtte in opdracht van het departement van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij dat onderzoek naar het
functioneren van het decentraal bestuur in Nederland doet zich de
ongerijmdheid voor dat enerzijds het niet-nationale bestuur in ons land
behoort tot de betere of misschien zelfs wel de beste vorm in de Europese
Unie, terwijl tegelijkertijd en anderzijds ons decentraal bestuur de laatste tijd in
toenemende mate wordt gekenmerkt door een hele reeks van knelpunten en
problemen, waardoor die vooraanstaande positie in Europa onder sterke druk
is komen te staan. Het zijn vooral de Nederlandse gemeenten die deze
moeilijkheden ondervinden, maar ook andere decentrale bestuurslichamen zoals de provincies - worden hiermee geconfronteerd, waarbij met name de
ongebreidelde groei van het regionaal bestuur in het oog springt. In de diverse
hoofdstukken wordt geanalyseerd hoe deze problemen zijn ontstaan en hoe
deze moeten worden geduid. Gelijktijdig is deze analyse empirisch getoetst
door een onderzoek van het bureau B&A. Het rapport met deze empirische
bevindingen wordt op hetzelfde moment gepubliceerd als deze beschouwing.
De beschouwing bevat 7 kernaanbevelingen en 70 specifieke aanbevelingen
voor een herstel en een revitalisering van het decentraal bestuur. De
aanbevelingen vragen deels om een aanpassing van toepasselijke wetgeving en
geven anderdeels aanknopingspunt voor beleids- en bestuursbesluiten die
zouden moeten worden samengebracht in een ‘Beleidskader decentraal
bestuur 2022’.
Tijdens de eerste fase van het onderzoek werd de begeleiding georganiseerd
vanuit het departement van BZK, in de tweede fase was er tevens begeleidende
betrokkenheid van vertegenwoordigers van IPO, VNG, de Unie van
Waterschappen en werd inbreng verzorgd vanuit een aantal
vakdepartementen.
Winsum, 28 december 2021

2

Inhoudsopgave

Voorwoord 2

Inhoudsopgave 3

Lijst van afkortingen 6

Conclusies, samenvattingen, 7 kernaanbevelingen en 70 specifieke
aanbevelingen 8

Paragraaf 1 Vooraf

8

Paragraaf 2 Het kernprobleem

9

Paragraaf 3 Zeven kernaanbevelingen en zeventig specifieke aanbevelingen in
samengevatte vorm 13

Hoofdstuk I Opzet en achtergrond van het onderzoek 68

Paragraaf 1: Vooraf 68
Paragraaf 2: De betekenis en reikwijdte van de Bouwstenen 68
Paragraaf 3: Duidelijke probleemstelling 68
Paragraaf 4: Organieke en andere invalshoeken 71
Paragraaf 5: De verhouding tussen het ‘Beleidskader decentraal bestuur’ en de
juridische bevoegdheid tot toetsing en bewaking van het Beleidskader 73
Paragraaf 6: Een aparte wettelijke regeling of aanpassing van Provinciewet en
Gemeentewet? 75
Paragraaf 7: Opzet en werkwijze 76
Paragraaf 8: Bronnen van de bouwstenen 76
3

Hoofdstuk II Decentrale bestuurslichamen en hun organieke profiel 78

Paragraaf 1: Vooraf 78
Paragraaf 2: De gemeente: basisbestuur op autonome grondslag 79
Paragraaf 3: Het hybride regionale bestuur 84
Paragraaf 4: De provincie: midden-bestuur met een open huishouding en een
stelsel van politieke representatie 75
Paragraaf 5: Functionele decentralisatie en functioneel bestuur, in het
bijzonder het waterschap 95
Paragraaf 6: Uitvoering van rijksbeleid op een andere manier dan door
medebewind 102

Hoofdstuk III Materiële bouwstenen voor het ‘Beleidskader decentraal
bestuur 2022’ 110

Paragraaf 1: Vooraf 110
Paragraaf 2: Waarborging van de klassieke autonomie 110
Paragraaf 3: De praktijk van het medebewind 117
Paragraaf 4 Naar nieuwe vormen van regionaal bestuur 122
Paragraaf 5: Het vraagstuk van differentiatie en uniformiteit, ter zake van zowel
inrichting als taak 152
Paragraaf 6: Bouwstenen voor nieuwe financiële arrangementen 159
Paragraaf 7: Vormen van conflictbeslechting 164
Paragraaf 8: Een samenhangend toetsingskader voor de taaktoedeling in
medebewind 168
4

Bijlage 1
Aangepaste Proeve voor een (Verzamel)wet op het decentraal bestuur, ter
vervanging, wijziging c.q. aanvulling van de omgangsbepalingen in de
Provinciewet, de Gemeentewet etc.). 174
Bijlage 2
Proeve voor een Wet op het decentraal bestuur van de VNG. 185
Bijlage 3
Verkiezingen en decentraal bestuur. De betekenis van verkiezingen voor de
typologie van de decentrale bestuurslichamen en voor het concept van de
afzonderlijke bestuurslichamen. 186
Bijlage 4
Bemerkingen inzake de arbitrage van de commissie van wijzen betreffende de
structurele financiering van de jeugdhulp - Advies aan de VNG. 197

5

Lijst van afkortingen

B en W college van burgemeester en wethouders
BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Cw

Comptabiliteitswet 2016

EHRM Europees Hof voor de rechten van de mens
Etc.

et cetera

e.v.

en verder

EVRM Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele
Vrijheden
EZK

Economische Zaken en Klimaat

Fvw

Financiële-verhoudingswet

Gemw. Gemeentewet
Gw

Grondwet

g.s.

gedeputeerde staten

HR

Hoge Raad

IPO

Interprovinciaal Overleg

KB

koninklijk besluit

MvT

memorie van toelichting

Nr.

nummer

NV

Naamloze vennootschap

o.a.

onder andere

OM

Openbaar Ministerie

p.

pagina

Provw. Provinciewet
p.s.
6

provinciale staten

red.

redactie

Rob

Raad voor het openbaar bestuur

RvSt

Raad van State

RWT

Rechtspersoon met een wettelijke taak

Stb.

Staatsblad

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Wbo

Wet op de bedrijfsorganisatie

Wet RvSt Wet op de Raad van State
Wgr
Wschw.
Zbo

7

Wet gemeenschappelijke regelingen
Waterschapswet
zelfstandig bestuursorgaan

NAAR NIEUWE VORMEN VAN DECENTRAAL
BESTUUR
BOUWSTENEN VOOR VERBETERDE INTERBESTUURLIJKE BETREKKINGEN EN
VOOR EEN EFFECTIEF BELEIDSKADER DECENTRAAL BESTUUR

Conclusies, samenvatting, 7 kernaanbevelingen en 70 specifieke
aanbevelingen

Paragraaf 1: Vooraf

In dit advies worden samenhangende aanbevelingen gedaan voor een andere
en betere ordening van het decentraal bestuur in Nederland. Daarbij ligt de
nadruk op een fundamentele herziening van de interbestuurlijke betrekkingen.
In opdracht van de VNG - en in globale afstemming met het IPO en de Unie van
Waterschappen - vervaardigde ik in een eerdere fase een ontwerp voor een
Wet op het decentraal bestuur. De voorstellen uit die ontwerpwet zijn als
inbreng meegenomen naar dit advies, los van de vraag of de invoering van een
separate Wet op het decentraal bestuur aangewezen is. Door de WerkgroepTer Haar werd - in opdracht van BZK - een reeks voorstellen gedaan voor
andere werkwijzen in het decentraal bestuur. De Raad voor het Openbaar
Bestuur (Rob) en de Raad van State presenteerden eveneens analyses en
diverse voorstellen voor herziening van de interbestuurlijke betrekkingen. Ten
slotte werd in de recente periode een aantal wetenschappelijke rapporten
gepubliceerd met daarin evaluaties van delen en aspecten van het decentraal
bestuur en waarin tevens diverse aanbevelingen tot verandering en
verbetering werden gedaan.
Het gros van de voorstellen uit de genoemde rapporten en adviezen wordt in
deze rapportage besproken, gewogen en - al dan niet enigszins aangepast verwerkt in samenhangende aanbevelingen.
8

Opmerkelijk is dat de vele analyses over de staat van het decentraal bestuur en
de daaruit voortvloeiende probleemduiding grote overeenkomsten vertonen
en om die reden bestaat er een brede consensus over de noodzaak om tot
verbetering en verandering te geraken.

Paragraaf 2: Het kernprobleem
Ons land kent een rijke variatie aan vormen van decentraal c.q. uitvoerend
bestuur. Territoriale decentralisatie, functionele decentralisatie,
deconcentratie, zelfstandige bestuursorganen, verlengd lokaal en provinciaal
bestuur, publiek-private bestuursvormen, incidentele en informele bestuurlijke
samenwerking, complementair bestuur, noodbestuur voor bijzondere
omstandigheden etc.
Bij deze veelheid en variëteit dringt de vraag zich op aan de hand van welke
criteria en uitgangspunten bij taaktoedeling door de rijksoverheid gekozen
wordt voor de ene of de andere bestuursvorm. Bij iedere nieuwe vorm van
medebewind - dat is de verplichte uitvoering van rijkstaken door decentrale
bestuurslichamen - of bij andere vormen van uitvoering van rijksbeleid die door
de vakdepartementen en/of de bijzondere wetgever worden geïnitieerd, ligt
voortdurend en in ieder dossier de vraag voor naar welke bestuursvorm bij
uitvoering de voorkeur uitgaat. En ook hierbij speelt steeds opnieuw de vraag
welke effecten deze keuzes hebben op het al dan niet constitutionele doel
waarvoor de afzonderlijke bestuurslichamen en uitvoeringsorganisaties in het
leven zijn geroepen. Bij deconcentratie is dat doel bijvoorbeeld de effectiviteit
van de uitvoering. Bij functionele decentralisatie is het deskundigheidsmotief
overwegend, terwijl bij territoriale decentralisatie - onder aanwezigheid van
directe gekozen bestuursorganen - onder meer de beïnvloedbaarheid van het
bestuur door burgers en maatschappelijke organisaties een dominante factor
is. En in dat laatste geval geldt dan tevens dat er beleidsvrijheid moet zijn om te
differentiëren in de ene of de andere richting. En het veronderstelt eveneens
dat de positie van de gekozen bestuursorganen geprofileerd en krachtig moet
zijn. Bij taaktoedelingen aan het ene of het andere bestuurslichaam zijn deze
dimensies van doorslaggevend belang. Bij deconcentratie en zelfstandige
bestuursorganen hoeft bijvoorbeeld op geen enkele wijze rekening gehouden
te worden met het aspect decentrale volksvertegenwoordiging, terwijl bij
gemeente en provincie steeds moet worden bedacht op welke wijze de
provinciale staten en de gemeenteraden in positie kunnen worden gebracht en
9

of er voldoende politieke handelingsvrijheid kan worden georganiseerd. Bij
deconcentratie is derhalve de positie van de bestuursvorm als geheel de
dominante invalshoek, terwijl bij de bestuurslichamen met
volksvertegenwoordigingen er meerdere bestuursorganen zijn waarbij taken
kunnen worden belegd. Kortom: de organieke en constitutionele aard van de
betreffende bestuursvorm zou mede aanknopingspunt moeten zijn voor de
ontwikkeling van werkbare criteria voor taaktoedeling aan de ene of de ander
vorm van decentraal bestuur. Indien het belang van de constitutionele en
organieke positie van de decentrale bestuurslichamen goed naar waarde
wordt geschat, is het bijvoorbeeld niet denkbaar en aanvaardbaar dat bij de
toedeling van medebewindstaken op basis van een zekere willekeur wordt
gehandeld en dat bijvoorbeeld ieder vakdepartement op basis eigen
afwegingen kiest voor de ene of de andere bestuursvorm. En dat noodzaakt
derhalve tot het vervaardigen van goed werkbare toepassingscriteria bij
taaktoedeling en het roept de vervolgvraag op wie deze criteria ontwikkelt,
wie deze toepast en wie deze bewaakt.
Op basis van de toepassingspraktijk in ons land in de afgelopen decennia moet
de conclusie zijn dat deze criteria voor taaktoedeling aan de diverse
bestuurslichamen of uitvoeringsorganisaties niet of nauwelijks bestaan. We
doen maar wat. Binnen de kokers van de vakdepartementen - met
betrokkenheid van ‘stakeholders’ als VNG en IPO etc. - wordt in de praktijk
beslist welke bestuurslichamen en bestuursorganen bij medebewind en welke
andere vormen van uitvoering in positie worden gebracht. En daarbij is de aard
van het dossier en de strekking van de verlangde uitvoering veelal maatgevend
voor de criteria en de vormen die worden gebruikt. En daarbij overheersen
doelmatigheidsoverwegingen aan het betreffende dossier ontleend en wordt
met het specifieke organieke karakter van de afzonderlijke bestuurslichamen
veelal weinig rekening gehouden.
En deze nogal uiteenlopende toepassingspraktijk vormt ook de belangrijkste
oorzaak van het feit dat de regionalisering van het decentrale bestuur in de
afgelopen decennia in ons land een enorme en deels verontrustende vlucht
heeft genomen. Uit het onderzoek van B&A blijkt dat maar liefst gemiddeld 51
% van het gemeentelijke budget onder beslag ligt van min of meer opgelegde
regionale samenwerking en daarbij gaat het om 45 % verplichte regionale
samenwerking en 6 % aanbevolen samenwerking (zie voor deze en andere

10

gegevens, hoofdstuk II, par. 3).1 Voor vakdepartementen is de regio bijzonder
interessant omdat op die niveaus vanwege de aanwezigheid van voldoende
schaal een betere en doelmatiger uitvoering van nationale overheidsopgaven
kan worden gerealiseerd dan op het niveau van bijvoorbeeld honderden kleine
en grote gemeenten. En omdat rechtstreekse toedeling aan vormen van
regionaal bestuur gecompliceerd is vanwege het afgeleide karakter van de
regionale bestuursvorm - het gaat hier immers in de meeste gevallen om
vormen van verlengd lokaal of provinciaal bestuur - wordt deze regionalisering
in de regel gerealiseerd via een soort verplicht vrijwillige deelname van
provincies en gemeenten daaraan. De taken en bevoegdheden komen dan via
de voordeur bij gemeenten binnen maar verlaten via de achterdeur meteen de
gemeenten door overheveling naar regionale niveaus, terwijl de (financiële)
aansprakelijkheden voor de regionale uitvoering bij de gemeenten
achterblijven En daarbij raakt dan ondergesneeuwd dat provincie en
gemeenten in hun handelen veel last hebben van deze regionalisering omdat
bij de inbreng van wensen er betrokkenheid is van velen en derhalve de
provinciale en lokale democratie beperkingen in sturing, controle en
verantwoordelijkheid krijgen opgelegd.
Bij taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen en andere instituties is er
derhalve weinig consistentie en dat levert een ‘rommelig’ decentraal bestuur
op. En dat roept de vraag op hoe het toch komt dat hier zoveel versnippering
en verkokering plaats vinden en basale vormen van organieke ‘overall’ regie en
afstemming ontbreken. Op basis van de Provinciewet en de Gemeentewet
heeft de minister van BZK een regie- en coördinatiefunctie ten aanzien van te
decentraliseren taken en ook ten aanzien van de medebewindswetgeving in
algemene zin. De minister van BZK heeft uit dien hoofde een eerste
verantwoordelijkheid voor de bewaking van de constitutionele en organieke
posities van de decentrale bestuurslichamen en voor het doelmatig
functioneren van deze instituties. Deze in de organieke wetgeving voorziene
toets- en beoordelingsbevoegdheid komt echter nauwelijks uit de verf vanwege
het ontbreken van criteria waaraan kan worden getoetst en daarom hebben
die regie en coördinatie een zeer beperkte strekking en zijn er nauwelijks
inhoudelijke aanknopingspunten om aan de versnipperde en verkokerde
taaktoedeling aan de decentrale bestuurslichamen een einde te maken. En nu

1

Empirische verkenning organiek beleidskader, B&A-onderzoek, Den Haag, 2021, p. 10 en 29. Verder aan te
halen als B&A-onderzoek-2021.

11

ook ‘stakeholders’ als VNG en IPO en anderen onderdeel uitmaken van die
verkokerde taaktoedeling is dat patroon nauwelijks te corrigeren.
In nauw verband met deze verkokerde wijze van taaktoedeling staat het
probleem van de financiële arrangementen. In de bestuurspraktijk komt ook
hierin tot uitdrukking dat er weinig ‘overall’ regie is en per beleidsterrein met
heel uiteenlopende vormen en normen wordt geopereerd. Voor met name de
gemeenten heeft dit de afgelopen jaren tot aanzienlijke problemen geleid en
wel zodanig dat aanpassing van de wijze van taaktoedeling en herziening van
de financiële arrangementen dringend noodzakelijk is. Eén van de meest in het
oog springende gevolgen is dat in bepaalde beleidsdossiers en op het terrein
van de klassieke autonomie van provincie en gemeente er op papier veel
beleidsvrijheid kan bestaan, maar dat de facto deze beleidsvrijheid als sneeuw
voor de zon kan verdwijnen wanneer in een speciaal (verkokerd)
beleidsdossier- bijvoorbeeld de jeugdzorg - zodanige medebewindstekorten
ontstaan dat van de papieren beleidsvrijheden op andere beleidsterreinen
vrijwel niets meer over blijft. De rechterhand van de rijksoverheid weet in veel
gevallen niet wat de linkerhand van diezelfde rijksoverheid voor effecten
realiseert en dat maakt het decentraal bestuur in ons land grillig en
onberekenbaar.
Ook de rapporteurs van de Raad van Europa constateren in hun periodieke en
recente visitatie - waarbij de stand van het decentraal bestuur in Nederland
wordt gemeten aan de hand van de normen uit het Europese Handvest ‘Local
Selfgovernment’ - dat het decentraal bestuur en de decentrale democratie In
ons land onder zware druk staan en interventies niet uit kunnen blijven.2
Daarbij wordt gewezen op het gebrek aan financiële autonomie van de
gemeenten, het ontstaan van een quasi regionale overheid zonder voldoende
democratische controle en verantwoording en een te grote afhankelijkheid van
de rijksoverheid.
Om het geschetste kernprobleem van oplossingen te voorzien worden in dit
advies zeven kernaanbevelingen en zeventig specifieke aanbevelingen gedaan.
Deze aanbevelingen kennen als basaal uitgangspunt dat de minister van BZK
een veel steviger regierol verkrijgt bij de ordening van het decentraal bestuur,
hetgeen tot uitdrukking wordt gebracht in aanpassing en aanscherping van
2

‘Monitoring of the application of the European Charter of Local Self-Government in the Netherlands’, zoals
vastgesteld op 26 oktober 2021 in de plenaire vergadering van het Congres van Lokale Overheden van de Raad
van Europa. Het visitatierapport is aangeboden aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa en aan
de Nederlandse minister van BZK.

12

diverse wettelijke bevoegdheden. Deze bevoegdheden scheppen vervolgens
een grondslag voor een Beleidskader decentraal bestuur, waarin de minister
van BZK, de wettelijke bevoegdheden van een uitwerking voorziet en
beleidsoverwegingen formuleert voor de wijze waarop de interbestuurlijke
betrekkingen kunnen worden verbeterd.
In de volgende paragraaf wordt nu eerst ingegaan op de verhouding tussen de
wettelijke voorschriften en het Beleidskader decentraal bestuur en op de vraag
op welke wijze en in welk tempo de veranderingen in het decentraal bestuur
ter hand moeten worden genomen.

Paragraaf 3: Zeven kernaanbevelingen en zeventig specifieke aanbevelingen in
samengevatte vorm
De 70 specifieke aanbevelingen, die verderop in deze paragraaf worden
samengevat, moeten zorgen voor een structurele aanpassing van de
interbestuurlijke verhoudingen en voor een verbetering van de stelsels van
decentraal bestuur. Nu deze aanbevelingen een sterke samenhang vertonen, is
de meest ideale positie dat eerst de beoogde wettelijke veranderingen worden
ingevoerd en vervolgens deze in het rijksbeleid decentraal bestuur worden
uitgewerkt. Het proces van wetgeving vergt echter tijd en de vereiste
normstelling kan - behalve op onderdelen - derhalve niet op heel korte termijn
worden ingevoerd. Vanwege de urgentie van de problematiek is het daarom
ten sterkste aan te bevelen om waar mogelijk reeds nu een Beleidskader
decentraal bestuur 2022 in werking te stellen en een en ander te vervolmaken
indien de noodzakelijke wetgeving is gerealiseerd. Omdat de minister van BZK
ook in de huidige omgangsbepalingen uit Provincie- en Gemeentewet
coördinatie- en overlegbevoegdheden heeft en derhalve een zekere regie kan
voeren, geven deze voorschriften ook nu een voldoende aanknopingspunt om
een ‘Beleidskader decentraal bestuur’ te ontwikkelen. Bovendien kan in het te
vervaardigen ‘Beleidskader’ reeds worden aangekondigd dat wordt gemikt op
wettelijke aanpassingen en in welke zin deze zullen of kunnen worden
ingevuld. Het ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ zou de volgende
onderdelen kunnen bevatten:
1.

Een beknopte analyse van de knelpunten in het decentraal bestuur;

2.

Criteria voor de taaktoedelingen in medebewind;

3.

Beleidsuitgangspunten voor de financiële arrangementen;

13

4.

Voornemens tot wettelijke aanpassingen;

5.
Nader onderzoek op onderdelen, zoals naar een aangepast of nieuw
format voor het regionaal bestuur en naar vormen van conflictbeslechting.
Met het oog op deze indeling van het Beleidskader kunnen de 70
aanbevelingen worden samengevat in 7 kernaanbevelingen en deze kunnen
vervolgens worden toebedeeld aan de vijf onderdelen van het Beleidskader,
waardoor een zekere prioritering ontstaat en het Beleidskader zowel
beleidsvoornemens en beleidsuitgangspunten voor de kortere termijn bevat als
een beleids- en wetgevingsprogramma voor de wat langere termijn.

- Zeven kernaanbevelingen
Kernaanbeveling 1: Meer samenhang en minder verkokering
De wijze waarop taken worden toebedeeld aan decentrale bestuurslichamen
verdraagt zich in verschillende opzichten heel moeizaam met de aard en het
organieke doel van deze lichamen. Zo functioneren provincie en gemeente als
politiek-bestuurlijke stelsels met veel onderling verband tussen hun
verschillende taken en bevoegdheden. Bij sectorale taaktoedeling raakt dit
onderlinge verband met regelmaat in het ongerede. Een sectorale
taaktoedeling - zo leert de bestuurspraktijk - kan bijvoorbeeld de autonome
positie van provincie en gemeente grondig uithollen. Waar vervolgens door de
rijksoverheid met de ene hand een beleidsvrijheid in medebewind wordt
gegeven, kan deze door een andere hand van de rijksoverheid geheel of
gedeeltelijk teniet worden gegaan. Uit het onderzoek van B&A en uit dit
rapport blijkt dat hierdoor allerlei paradoxale werkelijkheden kunnen ontstaan.
Op papier hebben bijvoorbeeld de gemeenten meer beleidsvrijheden dan
provincie en waterschappen, in de bestuurspraktijk echter ervaren de
provincies en vooral de waterschappen een grotere beleidsvrije slagkracht dan
de gemeenten. Zonder de sectorale taaktoedeling als bevoegdheid van de
vakdepartementen en de bijzondere wetgever in de kern aan te tasten, kan
voor meer samenhang in het decentraal bestuur worden gezorgd door de
minister van BZK een sterkere coördinerende en regisserende rol toe te delen.
Daartoe is het nodig om de wettelijke omgangsbepalingen in de Provinciewet
en de Gemeentewet aan te passen (zie de kernaanbevelingen 4 en 5). Voor de
korte termijn kan deze versterking worden gerealiseerd door in een
Beleidskader decentraal bestuur 2022 - gebaseerd op de huidige wettelijke
14

omgangsbepalingen - uitgangspunten en toetsstenen te formuleren voor de
taaktoedeling in medebewind. In een latere fase kan dan door herziening van
de omgangsbepalingen de balans tussen sectorale taaktoedeling en integrale
toetsing verder worden versterkt.
Kernaanbeveling 2: Horizontale posities en evenwichtige procedures bij
taaktoedeling
Nederland kent zeer verschillende en uiteenlopende vormen en modaliteiten
van overheidsbestuur. De overheid neemt besluiten op allerlei niveaus en deze
besluiten worden op diverse manieren uitgevoerd. Iedere vorm van
overheidsbestuur heeft eigen karaktereigenschappen en functionaliteiten. Bij
taaktoedeling of uitvoering kan in het ene geval de keuze vallen op een
zelfstandig bestuursorgaan of een agentschap, in het andere geval ligt een rol
voor provincie of gemeente dan wel een vorm van regionaal bestuur voor de
hand. En bij aanwezigheid van deze ruime variatie ligt het in de rede dat er (1)
algemene criteria en uitgangspunten voor taaktoedeling bestaan, (2) dat het
organieke profiel van de diverse decentrale bestuurslichamen en
uitvoeringsinstanties daarvoor een eerste aanknopingspunt biedt en (3) dat er
een bestuurs-autoriteit functioneert die gezaghebbend en met
doorzettingsmacht de samenhang in deze taaktoedeling bewaakt. Anders dan
in de ons omringende landen wordt in ons land aan deze drie voorwaarden
moeizaam of vaak zelfs in het geheel niet voldaan. Criteria voor taaktoedeling
en uitvoering bestaan nauwelijks. De besluitvorming is daarom sterk verkokerd.
Ieder vakdepartement hanteert eigen formats en soms zijn er zelfs aanzienlijke
verschillen tussen de verschillende directoraten-generaal van één
vakdepartement. En in meer algemene zin kunnen door heel grofmazige
beleidsconcepten - zoals bijvoorbeeld het concept van ‘de gemeente als eerste
overheid’ - eerste en tweederangs bestuursvormen ontstaan met allerlei
averechtse effecten als gevolg. Zo zijn de gemeenten in de afgelopen decennia
en in een hoog tempo overladen met een veelheid aan taken en bevoegdheden
en alleen die snelheid en veelheid hebben een probleem van betekenis doen
ontstaan. En als dan ook nog de financiële arrangementen voor die
toegedeelde taken mankerend zijn, dan heeft dat aanzienlijk nadelige gevolgen
voor het functioneren van de betreffende bestuurslichamen. Deze
bestuurspraktijk geeft een dringende aanleiding om meer balans en evenwicht
te brengen in de processen van taaktoedeling. En daarbij is het van belang om
de functies van de verschillende bestuursvormen scherp te profileren en de
verschillende bestuursvormen in beginsel op een horizontale lijn te plaatsen.
15

Selecterende criteria voor taaktoedeling kunnen die balans verder vergroten.
Zo ligt het in de rede om taken met aanzienlijke beleidsvrijheid toe te delen aan
de bestuurslichamen van de algemene democratie - provincie en gemeente en bij taken die een meer uitvoerend karakter hebben ook af te wegen of deze
niet beter aan andere vormen van bestuur kunnen worden toebedeeld.
Kernaanbeveling 3: Herziening van de financiële arrangementen
Vanwege de actuele problemen in het sociaal domein - en dan in het bijzonder
de grote financiële tekorten vanwege de jeugdzorg - is de verleiding groot om
de problemen in het Nederlandse decentrale bestuur te ‘verengen’ tot een
financieel probleem. Vanuit een dergelijke optiek zou de oplossing dan liggen in
een veel ruimhartiger financiering van de decentrale overheden, zowel in
autonomie als medebewind. Een dergelijke eenzijdige fixatie op de financiële
dimensie is echter onverstandig. Ook bij een zeer ruimhartige financiering
zullen problemen - zoals die zijn ontstaan in het sociaal domein - zich snel
opnieuw gaan voordoen. Zonder herziening van de systematiek van
taaktoedeling - zoals aanbevolen in de kernaanbevelingen 1 en 2 - is het
ontstaan van deze knelpunten niet oplosbaar. Desondanks is er een ruime
aanleiding voor een snelle en separate herziening van de financiële
arrangementen. In de huidige wetgeving is voor provincie en gemeente
voorzien in een norm waarbij taken in medebewind van een voldoende
financiering moeten worden voorzien. De normatieve kracht van deze norm is
in de afgelopen decennia echter sterk afgebrokkeld. De decentrale
bestuurslichamen - zo was lange tijd de redenering - zouden veel doelmatiger
de overgedragen taken kunnen uitoefenen, waardoor op ruime schaal
efficiëntie-kortingen werden toegepast. Er is een dringende aanleiding om in
beleid en wet de genoemde norm van een ‘voldoende financiering’ weer
geheel in ere te herstellen. In dat verband verdient het tevens aanbeveling om
bij grote taakoverdrachten te voorzien in een Transitiefonds, verplichte
evaluatie voor te schrijven, een onafhankelijke inschatting van de
decentralisatiekosten in te voeren en vormen van arbitrage mogelijk te maken.
Door een voortvarende, geprioriteerde en separate herziening van art. 2 van de
Financiële-verhoudingswet zouden in de komende kabinetsperiode deze
nieuwe financiële arrangementen en procedures gerealiseerd moeten worden.
En daarbij is het tevens van belang om de norm van ‘voldoende financiering’
niet alleen van toepassing te verklaren op het medebewind, maar deze ook uit
te breiden naar de autonome sfeer van provincie en gemeente.
16

Kernaanbeveling 4: Voornemens tot wettelijke aanpassingen
De inhoud van een ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ vergt politieke
besluiten in welke richting het decentraal bestuur zich zou moeten bewegen.
Die besluiten zijn derhalve afhankelijk van inzichten van gevormde kabinetten,
aangetreden bewindslieden en parlementaire meerderheden en om die reden
kunnen dergelijke besluiten niet worden geobjectiveerd. Wat wel kan worden
geobjectiveerd is de context waarin dergelijke besluiten worden uitgewerkt,
uitgevoerd en geregisseerd en wie en welke instanties daarmee zijn belast.
Voor provincies, gemeenten en andere vormen van decentraal bestuur en
uitvoering moet daarvoor balans en evenwicht ontstaan tussen enerzijds een
regisserende rol van de minister van BZK en anderzijds de vakdepartementen
die de bijzondere wetgeving voorbereiden. In de huidige wetgeving - Provincieen Gemeentewet - is die regierol van de minister van BZK wel geformuleerd,
maar weinig krachtig. In dit rapport wordt voor deze regisserende context een
sterker wettelijke arrangement in elkaar gestoken. Dit wettelijk arrangement
oriënteert zich op een aanpassing van de wettelijke omgangsbepalingen in
Provincie- en Gemeentewet en in de Waterschapswet. Het arrangement bevat
diverse aspecten en onderdelen en wordt in de volgende paragrafen
samengevat en beargumenteerd. Het ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’
zou het voornemen kunnen formuleren om deze aanbevelingen in overweging
te nemen en moeten aangeven welke van deze aanbevelingen op welke
gronden tot wetgeving zouden moeten leiden.
Kernaanbeveling 5: Invoering van een mede-ondertekenings-bevoegdheid van
de minister van BZK
Voor een regisserende rol van de minister van BZK is de vestiging van een
mede-ondertekenings-recht voor maatregelen die de decentrale
bestuurslichamen raken van doorslaggevende betekenis. De Raad van State en
de koepels stellen voor om deze bevoegdheid in de wetgeving op te nemen.
Een belangrijke vraag is dan welke de precieze reikwijdte van een dergelijke
bevoegdheid zou moeten zijn en hoe wordt voorkomen dat de regisserende
minister van BZK zich te veel bemoeit met de inhoud van de beoogde
taakoverdracht. Een mede-ondertekenings-bevoegdheid is eerder voorgesteld
en toen niet gerealiseerd en wel omdat werd volstaan met de nogal zachte
omgangsbepalingen in Provincie- en Gemeentewet. De bestuurspraktijk nadien
heeft laten zien dat die aanknopingspunten onvoldoende soelaas bieden en het

17

is om die reden dat kan worden bepleit om een mede-ondertekeningsbevoegdheid alsnog en met voorrang in te voeren.
Kernaanbeveling 6: Nader onderzoek naar nieuwe formats voor het regionaal
bestuur
Dit rapport - en ook vele andere adviezen en onderzoeks-rapportages - geven
aan dat bij de taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen de regionale
component steeds sterker is vertegenwoordigd. Vanwege de nogal uniforme
bestuursstructuren in ons land worden veel taken aan alle betrokken
bestuurslichamen gegeven, maar tegelijkertijd wordt vaak vastgesteld dat voor
bijvoorbeeld de kleinere gemeenten deze taakstelling hun capaciteit te boven
gaat en regionale samenwerking geboden is. Waar voorheen de
interbestuurlijke samenwerking een hoofdzakelijk vrijwillig karakter droeg, is in
de meer recente periode het min of meer verplichte karakter van die
samenwerking sterk toegenomen. Bovendien hebben vele van de regionale
taakstellingen een beleidsvol karakter, terwijl voorheen de regionale
samenwerking hoofdzakelijk beleidsarme taken betrof. Het resultaat van deze
ontwikkeling is dat er op het regionale niveau besluiten worden genomen over
de besteding van zeer aanzienlijke budgetten en daarbij gaat het om besluiten
die overwegend zeer beleidsvol zijn. In theorie worden deze regionale
taakstellingen als verlengd decentraal bestuur gedefinieerd, maar door de
talrijke regionale verbanden en taakstellingen zijn de deelnemende decentrale
bestuurslichamen nauwelijks nog in staat om hier adequaat te sturen, te
controleren en verantwoording te realiseren. Gezien de grote maatschappelijke
opgaven waar ons land voor staat, is de verwachting gewettigd dat de
reikwijdte van deze regionale vormen van bestuur in de komende jaren verder
zal worden uitgebouwd en zal toenemen. En dat roept de vraag op of de
bestaande wettelijke formats wel geschikt zijn voor beleidsvolle regionale
samenwerking. En daaraan gekoppeld is de vraag of vanwege het gebrek aan
democratische legitimatie van de regionale bestuursvormen deze vormen wel
op een dergelijke groei en op hun huidige positie voldoende zijn toegesneden.
In diverse adviezen - onder meer van de Raad van State en de Raad voor het
openbaar bestuur - worden vormen van congruentie bepleit. Maar nogal
onduidelijk is wat deze congruentie precies inhoudt en wat de precieze
implicaties hiervan zijn en welke voor- en nadelen daaraan zijn verbonden. Ook
wordt allerwegen geconstateerd dat de problematiek van het regionaal bestuur
een zeer hoge ‘sense of urgency’ heeft. In dit rapport worden enkele vormen
van congruentie uitgewerkt. De vorming van een formele vierde bestuurslaag
18

met een directe democratische legitimatie wordt daarbij afgewezen en er
wordt een model van congruentie ontwikkeld waarmee het democratisch
gebrek van het beleidsvolle regionale bestuur kan worden opgeheven. Tevens
wordt voorgesteld om in het ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ het
regionale vraagstuk te problematiseren en daarbij te voorzien in een procedure
die een herbezinning op het regionale bestuur beoogd en waarbij - in nauwe
afstemming met de koepels - wordt onderzocht welke toekomstige formats
bruikbaar, wenselijk en toepasbaar zijn.
Kernaanbeveling 7: Nader onderzoek naar vormen van conflictbeslechting
Een laatste onderdeel dat nader onderzoek vergt, is de introductie van vormen
van conflictbeslechting. Reeds langjarig wordt van allerlei zijden aangedrongen
op een vorm van conflictbeslechting indien zich problemen voordoen in de
interbestuurlijke betrekkingen. Bij een nieuwe vormgeving van deze
interbestuurlijke betrekkingen is het aangewezen om te verkennen welke
mogelijkheden en modaliteiten hierbij kunnen worden ingezet. In het
‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’zou deze verkenning moeten worden
aangekondigd. In de ‘Proeve’ voor een Verzamelwet op het decentraal bestuur
(zie bijlage 1) wordt voorgesteld om bij gebrek aan overeenstemming tussen de
minister van BZK en de vakdepartementen een adviesrol in het leven te roepen
voor een nieuw op te richten Afdeling Bestuursgeschillen van de Raad van State
dan wel deze taak toe te delen aan een sectie van de Afdeling Advisering van
de Raad van State. Vervolgens zou in een aangepast art. 2 van de Financiëleverhoudingswet moeten worden voorzien in een arbitrageprocedure bij
geschillen over de financiële arrangementen. Deze vorm van arbitrage is een
nadere uitwerking van de arbitrage-Jeugdzorg die in 2021 plaats vond. Het
verdient aanbeveling om bij de verkenning van de mogelijkheden voor
conflictbeslechting tevens te bezien of deze vorm van arbitrage ook voor
andere dossiers dan de financiële geschikt en toepasbaar is, naast of in de
plaats van de eventuele rol van de Raad van State.

- Zeventig specifieke aanbevelingen
De in het vervolg van deze paragraaf te noemen specifieke aanbevelingen
betreffen zowel voorstellen voor aangepaste en/of nieuwe wettelijke
voorschriften en in nauwe samenhang daarmee beleidsvoornemens die een
plaats moeten of kunnen krijgen in het Beleidskader decentraal bestuur 2022.
19

De 70 aanbevelingen worden hier beknopt aangeduid en vervolgens in de
hoofdstukken I tot met III uitgewerkt en van een nadere onderbouwing
voorzien.
- Versterkte rol minister van BZK
Aanbeveling 1: De wettelijke bevoegdheden van de minister van BZK om een
adequate regie te voeren over het decentraal bestuur worden versterkt (zie
hoofdstuk I, par. 5 en hoofdstuk III, par. 2 en 3).

- Wettelijke grondslag voor een Beleidskader decentraal bestuur
Aanbeveling 2: De aangescherpte bevoegdheden van de minister van BZK
vormen de grondslag om een nationale visie op het decentraal bestuur te
ontwikkelen in de vorm van een Beleidskader decentraal bestuur. In een
wettelijke bepaling wordt aangegeven welke de hoofdlijnen van een dergelijke
visie zouden moeten zijn. Daarbij dient art. 1.5 van de Wet natuurbescherming
als voorbeeld. Deze bepaling formuleert:
Lid 1 Onze Minister stelt een nationale natuurvisie vast.
Lid 2 De nationale natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren
rijksbeleid gericht op het behoud en het zo mogelijk versterken van de
biologische diversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en
de bescherming van waardevolle landschappen, in nationaal en internationaal
verband, en het behoud en het zo mogelijk versterken van de recreatieve, de
educatieve en de belevingswaarde van natuur en landschap, in samenhang met
het beleid om te komen tot een verduurzaming van de economie.
Het Beleidskader - waarin het rijksbeleid betreffende het decentraal bestuur
wordt neergelegd - vormt het handelings- en toetsingskader voor de komende
jaren en zou (1) moeten worden afgestemd met de koepels van de decentrale
bestuursorganen en (2) moeten worden besproken door het kabinet en de
Tweede en Eerste Kamer. Door voor het rijksbeleid decentraal bestuur een
breed draagvlak te zoeken, is de kans groter dat dit kader ook leidt tot
daadwerkelijke veranderingen en verbeteringen (zie hoofdstuk I, par. 2 en
aanbeveling 11 en 12).

- De paradox van de beleidsvrijheid: beperk de effecten daarvan
20

Aanbeveling 3: Speciale aandacht dient uit te gaan naar het effect van de
zogenaamde paradox van de beleidsvrijheid. Op papier bestaande
beleidsvrijheden in de sfeer van het medebewind en betreffende de vrijheid
van handelen in de sfeer van de klassieke autonomie van provincie en
gemeente kunnen door de sterk verkokerde taaktoedeling als sneeuw voor de
zon verdwijnen. Zie bijvoorbeeld de effecten van het jeugdzorgdossier en het
daaruit voortvloeiende financiële medebewindstekort op het vrije (financiële)
handelen van de gemeente in tal van andere dossiers. De effecten van deze
paradox van de beleidsvrijheid dienen waar mogelijk te worden beperkt door
wijzigingen van de bestuursstelsels en van de interbestuurlijke betrekkingen
(zie hoofdstuk I, par. 3).

- Niet alleen aandacht voor doelmatigheidsoverwegingen
Aanbeveling 4: De minister van BZK moet bewaken dat bij taaktoedeling door
vakdepartementen en de bijzondere wetgever niet alleen
doelmatigheidsoverwegingen aan het betreffende beleidsdossier ontleend de
maat der dingen is, maar ook wordt gelet op de waarborging van de
constitutionele en organieke doelen waarvoor de afzonderlijke decentrale
bestuurslichamen in het leven zijn geroepen (zie hoofdstuk I, par. 4 en
hoofdstuk III, par. 6).

- Respect voor de basisbeginselen van de organieke wetgeving
Aanbeveling 5: Hoewel de latere formele wet kan afwijken van een eerdere wet
is een algemeen aanvaard constitutioneel uitgangspunt dat de bijzondere
wetgever de basisbeginselen van de organieke wet respecteert. Het is op grond
hiervan dat de minister van BZK de organieke waarden en uitgangspunten van
de decentrale bestuurslichamen bewaakt en waarborgt, terwijl de minister van
I en W specifiek de organieke waarden en uitgangspunten van de
waterschappen bewaakt en waarborgt (zie hoofdstuk I, par.4).

- Een krachtig Beleidskader decentraal bestuur en een sterke positie van de
minister van BZK vormen een noodzakelijke twee-eenheid
Aanbeveling 6: De handhaafbaarheid van het rijksbeleid in een ‘Beleidskader
decentraal bestuur’ staat of valt met adequate en betekenisvolle
21

bevoegdheden van de minister van BZK om de uitgangspunten en
beleidsdoelen - zoals die zijn verwoord in het Beleidskader - af te dwingen in de
richting van de vakdepartementen. Met andere woorden: hoe sterker de
minister van BZK hier komt te staan, des te beter kan het nieuwe ‘Beleidskader
decentraal bestuur’ tot uitvoering worden gebracht. Kortom: beide zijn nodig,
versterkte bewakings- en sturingsmogelijkheden van de minister van BZK in de
wetgeving en een goed onderbouwd, krachtig en breed gedragen Beleidskader
decentraal bestuur. Het een kan niet zonder het ander en derhalve wordt
aanbevolen om deze beide aspecten in een wederzijds verband te bezien (zie
hoofdstuk I, par. 5).

- Aanpassing wettelijke omgangsbepalingen of een separate Wet op het
decentraal bestuur?
Aanbeveling 7: Belangrijk is de afweging op welke wijze en in welke juridische
documenten de versterkte rol van de minister van BZK tot uitdrukking zou
moeten worden gebracht. Een argument pro een afzonderlijke organieke wet
(een Wet op het decentraal bestuur) is dat deze in beginsel kan gelden voor
alle of de meeste decentrale bestuurslichamen. Dat komt de eenheid van het
decentraal bestuur ten goede. Een evident nadeel is onder meer dat de
waterschappen een zodanig bijzondere positie innemen - met een geheel eigen
systeemverantwoordelijkheid voor de minister van I en W - dat een
eenvormige en aparte organieke wet sterk moet differentiëren jegens de
verschillende bestuurslichamen. Dat zou er voor kunnen pleiten om de
‘omgangsbepalingen’ uit de huidige organieke wetten (Provinciewet,
Gemeentewet, Waterschapswet etc.) aan te passen. In deze rapportage wordt
dit als uitgangspunt genomen. Aanbevolen wordt een aanpassing en aanvulling
van de omgangsbepalingen in de afzonderlijke organieke wetten, maar dan wel
in een ‘Verzamelwet’, onder de benaming ‘Wet op het decentraal bestuur, ter
vervanging, aanpassing en aanvulling van de omgangsbepalingen in de
Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet etc.’ Door te werken met
een ‘Verzamelwet’ kan de eenheid van het wettelijke kader worden vergroot.
De in dit advies geformuleerde bepalingen beslaan in beginsel alle decentrale
bestuurslichamen, bij aanpassing van de omgangsbepalingen in de
afzonderlijke organieke wetten moeten deze algemene bepalingen worden
gesplitst en gespecificeerd. Vanwege de aanwezigheid van coördinatie- en
overlegbevoegdheden in de huidige omgangsbepalingen uit Provinciewet en
22

Gemeentewet kan ook reeds zonder een versterking van de bevoegdheden van
de minister van BZK worden voorzien in een Beleidskader decentraal bestuur.
Met andere worden: het ontwikkelen van een Beleidskader hoeft niet per se te
wachten op de noodzakelijke wettelijke aanpassingen (zie ook Kernaanbeveling
1 en hoofdstuk I, par. 6).

- Klassieke autonomie als wezenskenmerk van provincie en gemeente
Aanbeveling 8: De term ‘overgelaten’ in art. 124 Grondwet vestigt voor
provincie en gemeente het domein van de klassieke autonomie. Deze klassieke
autonomie is iets geheel anders dan de beleidsvrijheid die voor provincie en
gemeente wordt geschapen in de sfeer van het medebewind. Ook die
beleidsruimte schept vormen van zelfstandigheid, maar onderscheidt zich op
cruciale punten van de klassieke autonomie. Tal van voorzieningen, subsidies,
vormen van regelgeving en bestuur in provincie en gemeente hebben deze
klassieke autonomie als bron. De Grondwet vestigt voor provincie en gemeente
een eigen, autonoom domein (een open huishouding) waarin deze
bestuurslichamen bevoegd zijn om regels uit te vaardigen en bestuursbesluiten
te nemen en er geen specifieke toestemming of machtiging van de wetgever of
van het Rijk nodig zijn om te kunnen acteren. Initiatieven voor beleidsvorming
of regelstelling zijn daar mogelijk. Er is derhalve een open en onbepaalde
bevoegdheid om maatschappelijke problemen aan te pakken, voorzieningen te
creëren of te stimuleren, te subsidiëren etc. Dit grondwettelijke initiatiefrecht
is een wezenskenmerk van provincie en gemeente, maar staat in de decentrale
bestuurspraktijk echter al lange tijd onder aanzienlijke druk. In de loop van de
tijd is de omvang van dit autonome domein steeds kleiner geworden en de
daarvoor beschikbare financiële middelen minder. Het verdient sterke
aanbeveling om vanuit de grondwettelijke opdracht dit autonome domein
weer te versterken en te vergroten (zie hoofdstuk II, par. 2 en vooral hoofdstuk
III, par. 2).

- Medebewind in soorten en maten en het belang van het onderlinge
verband
Aanbeveling 9: De tweede bron waaruit taken voortvloeien voor provincie,
gemeente en andere decentrale bestuurslichamen is die van het medebewind.
Dat is de verplichte uitvoering van taken die door de hogere overheid (vooral
23

het Rijk) aan provincie, gemeente en andere bestuurslichamen wordt opgelegd,
al dan niet met marges voor beleidsvrijheid. De praktijk van het medebewind
heeft een vergaande invloed op het interne en externe functioneren van de
decentrale bestuurslichamen. Sommige decentrale bestuurslichamen - zoals de
waterschappen - functioneren over de gehele linie in de sfeer van het
medebewind. Zij hebben immers voor hun taakvervulling steeds een specifieke
opdracht nodig van de bijzondere wetgever. Voor provincies en gemeenten die over een open huishouding beschikken - is het medebewind in de loop van
de jaren ook een steeds belangrijker plaats gaan innemen. Zo bestaat de
gemeentelijke en provinciale taakstelling inmiddels naar schatting - zie ook het
B&A onderzoek - voor ongeveer twee derde uit medebewind.3 Voor die
taakstellingen geldt een door het Rijk opgelegde verplichting tot uitvoering van
de taak met daarbij een verschillende mate van verdere voorschriften voor de
uitvoering daarvan. Dat medebewind doet zich voor in allerlei vormen en
schakeringen, waarbij naast mechanisch medebewind - zoals de organisatie van
het verkiezingsproces waar geen differentiatie mogelijk is - er
uitvoeringsverplichtingen zijn met meer en minder beleidsvrijheid. Dat er
wordt gewerkt met medebewind is onomstreden, maar er ligt een klemmend
probleem in de omvang en aard van dat medebewind. Tal van analyses hebben
aan het licht gebracht dat verkokerde vormen van medebewind niet alleen
effect hebben op het betreffende beleidsdossier, maar ook het overig
functioneren van de decentrale bestuurslichamen in de kern kunnen raken. Zo
kan het ene beleidsdossier in medebewind een ruime beleidsvrijheid met zich
mee brengen, maar een ander beleidsdossier met een aanzienlijk gebrek aan
financiële middelen kan deze beleidsvrijheid gedeeltelijk of geheel teniet doen.
De financiële reserves uit het ene beleidsdossier kunnen dan nodig zijn om
tekorten in het andere dossier te compenseren. Hoewel uit het bovenstaande
voort vloeit dat in beginsel een derde van de taakstelling van provincie en
gemeente in beginsel een beleidsvrije autonome sfeer betreft, betekent dit nog
niet dat die beleidsvrijheden ook daadwerkelijk beschikbaar zijn. Immers indien
er aanzienlijke financiële medebewindstekorten bestaan, kunnen deze
autonome beleidsvrijheden zo maar in rook opgaan. Hieraan kan de
aanbeveling worden ontleend om niet alleen het accent te leggen op en te
kijken naar de afzonderlijke beleidsdossiers, maar vooral ook - gezien de aard
van de decentrale stelsels - de onderlinge verbanden en effecten van de

3

B&A onderzoek 2021, par.3.

24

verschillende beleidsvelden nauwgezet in het oog te houden en van regie te
voorzien (zie hoofdstuk III, par. 3).

- Herijking van het regime van taaktoedeling onder regie van de minister
van BZK
Aanbeveling 10: Indien de sterk verkokerde taaktoedeling aan het decentraal
bestuur wordt ingeruild voor een meer integrale benadering, dan is er reden
om over de gehele linie deze taaktoedeling van het Rijk aan decentrale
bestuurslichamen te herijken en van een richtinggevend rijksbeleid in het
Beleidskader decentraal bestuur te voorzien waarin uitgangspunten en criteria
voor taaktoedeling worden geformuleerd. Het verdient dan aanbeveling om in
het proces van taaktoedeling niet alleen te kijken naar (vak-departementale)
doelmatigheidsoverwegingen die aan het betreffende beleidsdossier kunnen
worden ontleend, maar ook te bezien of de betreffende taakoverdracht past bij
het organieke profiel van het betreffende bestuurslichaam en te bezien welke
(neven)effecten de betreffende taakoverdracht heeft op de overige
taakstellingen van het decentrale bestuurslichaam in kwestie (zie hoofdstuk III,
par. 3).
Aanbeveling 11: Deze integrale benadering moet worden voorzien van een
adequate wettelijke grondslag. Dat voorschrift kan als volgt worden
geformuleerd:
Artikel 1
Lid 1: De regering voert een algemeen rijksbeleid met betrekking tot de
decentrale bestuurslichamen.
Lid 2: Onze Minister stelt te dien einde een nationale visie vast in de vorm van
een Beleidskader decentraal bestuur.
Lid 3 Deze visie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksbeleid, gericht op
de versterking van de interbestuurlijke verhoudingen, het waarborgen van de
grondwettelijke autonomie van provincie en gemeente, de versterking van de
samenhang in de toedeling van de medebewindstaken aan de decentrale
bestuurslichamen, een nadere ordening van het regionale bestuur, een
verbetering van de financiële arrangementen en de realisatie van vormen van
conflictbeslechting. Onze Minister stelt − in afstemming met de instanties die

25

de afzonderlijke bestuurslichamen representeren − een ontwerp voor deze
visie vast.
Lid 4: Onze Minister is belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat de
decentrale bestuurslichamen raakt en met de zorg voor de toepassing en
naleving van het vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur.
Lid 5: Over maatregelen en voornemens die van betekenis zijn voor het
rijksbeleid inzake de decentrale bestuurslichamen treden Onze Ministers onder
wier verantwoordelijkheid die maatregelen en voornemens tot stand komen in
een vroegtijdig stadium in overleg met Onze Minister.
Lid 6: Onze Minister maakt bedenkingen kenbaar tegen een maatregel of een
voornemen voor zover hem die maatregel of dat voornemen met het oog op
het vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur niet toelaatbaar voorkomt.

- Mede-ondertekeningsbevoegdheid van de minister van BZK
Aanbeveling 12: Om de regierol van de minister van BZK te versterken, verdient
het tevens aanbeveling om deze minister een medeondertekeningsbevoegdheid toe te delen bij voorstellen tot taakoverheveling
aan de decentrale bestuurslichamen. Deze bevoegdheid kan als volgt worden
geformuleerd:
Art. 1 lid 7:
Voorstellen voor maatregelen die van betekenis zijn voor het rijksbeleid inzake
de decentrale bestuurslichamen vanwege Onze Ministers worden
medeondertekend door Onze Minister.’ (zie hoofdstuk III, par. 3).

- Revitalisering van de klassieke autonomie
Aanbeveling 13: In het kader van de noodzakelijke herijking van het regime van
taaktoedeling is vervolgens een eerste aandachtspunt de revitalisering van het
domein van de klassieke autonomie. Waar deze autonomie thans functioneert
als een soort ‘restcategorie’, mede omdat de daarvoor beschikbare financiële
middelen in steeds sterkere mate moeten worden besteed aan tekorten die uit
het medebewind voortvloeien, is er de grondwettelijke opdracht en een
opdracht vanuit het Europese Handvest lokale autonomie om de klassieke
autonomie zowel in de sfeer van bevoegdheden als financiële middelen
26

‘substantieel’ te laten zijn. Deze opdracht moet in de eerste plaats tot
uitdrukking komen in een sterkere waarborgrol van de minister van BZK. Deze
minister heeft reeds de wettelijke opdracht om de beleidsvrijheid in het
medebewind te bewaken en te waarborgen. Voor de autonomie zou een
vergelijkbare bepaling moeten worden ingevoerd:
Art. 5
Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister de in art. 124 lid 1 Grondwet gevestigde autonomie van provincie en
gemeente. Onder autonomie wordt verstaan dat voor provincies en gemeenten
de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun
besturen wordt overgelaten.
Lid 2: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitoefening van de autonome taakstelling, zoals
omschreven in lid 1, voldoende financiële middelen ter beschikking staan voor
provincie en gemeente.
Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een beperking van de
autonomie van provincies en gemeenten, zoals omschreven in lid 1, hebben
Onze Ministers een motiveringsplicht.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen van Onze Ministers strijdig zijn met het in artikel 1 genoemde
rijksbeleid decentraal bestuur.

- Verhoging van de algemene uitkeringen met 10 % ten behoeve van de
klassieke autonomie
Aanbeveling 14: Als uitwerking van de wettelijke bevoegdheid van de minister
van BZK ter zake van de klassieke autonomie moet het rijksbeleid decentraal
bestuur concrete voornemens bevatten ter vergroting en versterking van het
klassiek-autonome domein. Het verdient in dat verband aanbeveling om de vrij
besteedbare algemene uitkering uit het Provincie- en Gemeentefonds met 10
% te verhogen (zie hoofdstuk III, par.2).
Aanbeveling 15: Voorstellen om de algemene uitkering uit de fondsen af te
schermen voor de doorwerking van medebewindstekorten moeten om
principiële redenen worden afgewezen en wel omdat dit een aantasting is van
de door de Grondwet gewaarborgde autonomie van provincie en gemeente.
27

Wel verdient het - in navolging van adviezen van de Rob - om de algemene
uitkeringen te ontkoppelen van de financiering van het medebewind. Op die
wijze kan een verdere ‘vervuiling’ van de algemene uitkeringen worden
voorkomen. En argumentaties - zoals gebruikt bij de arbitrage Jeugdzorg - dat
de decentrale bestuurslichamen na taakoverheveling vol verantwoordelijk zijn
voor medebewindstekorten omdat het Rijk ook die verantwoordelijkheid heeft
overgedragen, kunnen in dat geval doeltreffend worden ontzenuwd (zie
hoofdstuk III, par. 6 en bijlage 4).

- Een ingezetenenheffing voor provincie en gemeente
Aanbeveling 16: Het belastingstelsel van de waterschappen laat zien dat voor
decentrale bestuurslichamen evenwichtige en goed functionerende eigen
belastinggebieden kunnen ontstaan. Dat is vooral het geval indien er een
betrekkelijk directe relatie wordt gelegd tussen de heffing en de besteding
daarvan. Om die reden is het maatschappelijke draagvlak voor de waterschapsheffing - het belang van droge voeten en schoon water wordt snel gezien aanzienlijk groter dan het draagvlak voor bijvoorbeeld de ozb. De invoering van
een ingezetenenheffing voor provincie en gemeente - naast een verlaagde of
een in de ingezetenen-heffing geïntegreerde ozb-belasting, opcenten-heffing
etc. -, en waarbij directe relaties worden gelegd tussen de heffing en de
besteding van de opbrengsten, kan tevens een belangrijke bijdrage leveren aan
de vergroting van de lokale autonomie. Burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties kunnen worden betrokken bij de vaststelling van de
bestedingsdoelen van deze ingezetenenheffing. De opbrengsten van een
ingezetenenheffing kunnen wettelijk worden afgeschermd en aan
gemeentelijke of provinciale doelen worden gebonden (zie hoofdstuk III, par.
2). Hierbij moet echter meteen worden aangetekend dat de invoering van een
nieuw eigen belastinggebied voor provincie en gemeente een brede en
diepgaande heroverweging betreft die veel verder strekt dan de enkele
invoering van een ingezetenenheffing. Cruciaal is echter de gedachte dat een
sterkere relatie tussen de heffing en de decentrale besteding daarvan de kurk
zou moeten zijn waarop een nieuw stelsel kan drijven. In praktisch opzicht kan
de heffing van een ingezetenenbelasting voor provincie, gemeente en
waterschap worden gecombineerd.

28

- Strikte handhaving van art. 105 lid 3 Provinciewet en art. 108 lid 3
Gemeentewet
Aanbeveling 17: De problematiek van de Jeugdzorg heeft laten zien welke
noodlottige effecten medebewindstekorten kunnen hebben op de autonome
taakuitoefening van de gemeenten. Of zoals de Rob dit formuleert: ‘De
gemeentelijke zorgtaken ontpopten zich daarmee als een koekoeksjong dat het
budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet.’ In dat verband moet tevens
worden gewezen op de betekenis van art. 108 lid 3 van de Gemeentewet en
het daarmee corresponderende art. 105 lid 3 Provinciewet. In die bepalingen
ligt een zekere waarborg dat de financiering van het medebewind zodanig
adequaat is dat hier geen nadelige gevolgen voor de klassieke autonomie uit
voort vloeien. Maar dan moet in de praktijk ook wel aan die bepalingen de
hand worden gehouden en daar ontbreekt het nogal aan. Aanbeveling verdient
het om deze bepalingen aan te scherpen of aan te vullen en in het rijksbeleid
decentraal bestuur een nieuwe handhavingspraktijk voor deze cruciale
voorschriften te formuleren. Een aanvullende wettelijke formulering kan zijn:
Artikel 6
Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitvoering van taken in medebewind voldoende
financiële middelen ter beschikking staan voor provincies, gemeenten,
waterschappen en regionale bestuursvormen. Onder medebewind wordt
verstaan dat regeling en bestuur van de besturen van provincies en gemeenten
kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet.
Lid 2: Bij toepassing van artikel 2 , tweede lid van de Financiële-verhoudingswet
kan Onze Minister bedenkingen kenbaar maken indien de voorgeschreven
toelichtingen van Onze Ministers strijdig zijn met het bepaalde in het eerste lid.

- Meer horizontale verhoudingen tussen de decentrale bestuurslichamen
Aanbeveling 18: Wat betreft de taaktoedeling aan provincie en gemeente gold
in de laatste decennia van de 20e eeuw het zogenaamde ‘primaat van de
hoofdstructuur’ als centraal beleidsuitgangspunt. Bij de toedeling van taken
werden deze primair verdeeld over rijk, provincie en gemeente en secundair
aan andere bestuurslichamen. Dit primaat van de hoofdstructuur werd na 2007
- na het rapport van de VNG-commissie-Van Aartsen - voor een belangrijk deel
ingeruild voor het zogenaamde beleidsconcept van de ‘gemeente als eerste
29

overheid’. Hoewel de commissie-Van Aartsen uitstekende en samenhangende
voorstellen presenteerde, werden deze overwegend niet gerealiseerd en ging
het concept van de ‘gemeente als eerste overheid’ een geheel eigen leven
leiden met averechtse gevolgen op tal van terreinen. Alles wat los en vast zat,
zou in aanmerking komen voor decentralisatie naar de gemeenten, ongeacht
de vraag of er voldoende beleidsvrijheid en financiële middelen bij werden
geleverd. Decentralisatie werd opgevat en toegepast als een niet
gekanaliseerde opdracht om waar mogelijk de bevoegdheid en taken van de
gemeenten uit te breiden. Zo verdwenen rond het jaar 2010 in dat verband de
provincies en de waterschappen nogal buiten beeld met provincie-‘bashing’ en
‘waterschaps-‘bashing’ als gevolg. Aanbevolen kan worden om bij
taaktoedeling het uitgangspunt van ‘de gemeente als eerste overheid’ los te
laten en de diverse decentrale bestuurslichamen meer horizontaal te
positioneren en in hun eigen waarde te laten, zodat op basis van inhoudelijke
criteria tot taakverdeling kan worden overgegaan (zie hoofdstuk III, par.3 en
par. 8).

- Versterking van de relatie tussen taaktoedeling en beleidsvrijheid voor
provincies en gemeenten en waarborging van de organieke stelsels, in
het bijzonder het hoofdschap van staten en raden.
Aanbeveling 19: Voor de provincies en de gemeente is er in dat verband
aanleiding om voor het medebewind de relatie tussen taaktoedeling en
beleidsvrijheid aanzienlijk sterker te maken. In de huidige
decentralisatiebepalingen - 114 lid 1 en 115 Provinciewet en 116 lid 1 en 117
Gemeentewet - is die koppeling er onvoldoende. In de praktijk is gebleken dat
deze decentralisatie-bepaling niet differentieert tussen het zogenaamde
mechanische medebewind en het meer vrije medebewind, waardoor het
noodzakelijke aspect van beleidsvrijheid uit het zicht verdwijnt. Taken die een
puur uitvoerend karakter hebben, kunnen of moeten op basis van deze
decentralisatienorm eveneens aan provincie of gemeente worden
overgedragen. Bij taaktoedelingen in medebewind dient vervolgens rekening te
worden gehouden met het stelsel van de organieke wetgeving en in het
bijzonder met het hoofdschap van provinciale staten en gemeenteraden.
Aanbevolen wordt om de algemene decentralisatie-bepaling te herformuleren
en wel als volgt:
Artikel 4
30

Lid 1: Onze Minister bevordert de decentralisatie naar provincies en
gemeenten en bevordert de beleidsvrijheid van provincies en gemeenten bij de
regeling en bestuur die van hun besturen worden gevorderd bij of krachtens de
wet.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken
hebben Onze Ministers een motiveringsplicht op welke wijze aan deze
beleidsvrijheid inhoud en vorm zal worden gegeven.
Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken en
waarbij in een geringe beleidsvrijheid is voorzien, hebben Onze Ministers een
motiveringsplicht op welke gronden is gekozen voor taaktoedeling aan
provincie of gemeente en niet aan andere decentrale bestuurslichamen of voor
een vorm van deconcentratie.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.
Vervolgens vragen art. 13 en 14 aandacht voor de organieke stelsels en in het
bijzonder het hoofdschap van staten en raden:

Artikel 13
Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen, gemeentebesturen en
waterschapsbesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of waarbij in
betekenende mate wijziging wordt gebracht in hun taken en bevoegdheden,
wijkt van het bepaalde in de Provinciewet, de Gemeentewet, de
Waterschapswet niet af dan wanneer dat bijzonder aangewezen moet worden
geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.

Artikel 14
31

Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen en gemeentebesturen regeling of
bestuur wordt gevorderd of waarbij in betekenende mate wijziging wordt
gebracht in hun taken en bevoegdheden houdt rekening met het hoofdschap
van de vertegenwoordigende organen in provincie en gemeente, zoals
gevestigd in art. 125 Grondwet.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken b indien de
voorgenomen maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid,
voorgeschreven rijksbeleid decentraal bestuur (zie hoofdstuk III, par. 3 en par.
8).

- Samenwerking en regiovorming houden het constitutionele stelsel van
het decentraal bestuur in stand
Aanbeveling 20: In de Grondwet heeft het regionale bestuur nauwelijks een
duidelijk profiel. Art. 135 Grondwet machtigt de wetgever hier regels te treffen,
waarbij in de instelling van openbare lichamen kan worden voorzien.
Desondanks is het stelsel van regionaal bestuur van groot belang om het
constitutionele stelsel van decentraal bestuur in stand te houden. Door de vele
vormen van bestuurlijke samenwerking - vooral vorm gegeven door toepassing
van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), maar ook vormgegeven in
meer informele samenwerkingsvarianten - kunnen de meeste
schaalvraagstukken min of meer worden opgelost. Zo kan taaktoedeling ook
aan kleinere gemeenten - al dan niet met een zekere aandrang of een
verplichting tot regionale samenwerking - formeel een uniforme toedeling van
taken aan alle gemeenten in stand laten. De samenwerking op
bovengemeentelijk of boven-provinciaal (regionaal) niveau - al dan niet in Wgrverband - is derhalve in constitutioneel en organiek opzicht de caoutchouc - de
rubberpasta - die het gehele stelsel van binnenlands bestuur bij elkaar kan
houden. Het verdient in dat opzicht aanbeveling deze samenwerkingsvormen
naar waarde te schatten, hoezeer er ook een slechts indirect constitutioneel
doel is (zie hoofdstuk II, par. 3).

32

- Bij taaktoedeling in medebewind aan de decentrale besturen beperken
samenwerking en regionaal bestuur het functioneren van de decentrale
bestuurslichamen in aanzienlijke mate
Aanbeveling 21: Voor de eerste fase van de Wgr-samenwerking in de vorige
eeuw kon worden volgehouden dat interbestuurlijke samenwerking tussen
gemeenten, provincies de uitzondering op de regel vormde en dat deze
overwegend beleidsarme samenwerking niet of nauwelijks inbreuk maakte op
het vrijelijk opereren van de politieke stelsels in gemeente en provincie. Het
wegzetten van beleidsarme taken naar samenwerkingsverbanden kwam dat
vrije functioneren van gemeente en provincie juist ten goede. In de afgelopen
decennia is in die situatie aanzienlijk veranderd. Grote delen van het
gemeentelijke budget hebben een regionale component en uit onderzoek blijkt
dat deze regionale component niet gepaard gaat met een volledige
zeggenschap en controle daarover, alleen al niet door de veelheid van
samenwerkingspartners. Het is vooral om die reden dat deze ontwikkeling
dwingt tot een herbezinning op het regionale bestuur.

- Een ‘gesloten huishouding’ voor het regionale bestuur
Aanbeveling 22: Gezien de na te streven preferentie van de bestuurslichamen
van de algemene democratie bij beleidsvolle taken (zie hoofdstuk III, par. 8)
behoort handhaving van de ‘gesloten huishouding’ van het
samenwerkingsbestuur of regionaal bestuur als een belangrijk uitgangspunt te
worden geformuleerd in het rijksbeleid decentraal bestuur. Dit betekent dat in
de regionale bestuursvormen op basis van de Wgr of anderszins geen recht van
initiatief bestaat om taken op te pakken die niet door de
samenwerkingspartners aan het samenwerkingsverband zijn gegeven. En ook
de bijzondere wetgever bij samenwerking buiten Wgr-verband moet zich aan
dit beleidsuitgangspunt houden. In de praktijk is weliswaar soms sprake van
‘implied powers’ - op basis van deskundigheid in de samenwerking kunnen in
de richting van de deelnemende bestuurslichamen initiatieven worden
geopperd - maar dat laat onverlet dat er geen sprake mag zijn van een
overschrijding van de door de samenwerkingspartners gegeven bevoegdheden
en taken. Hierdoor kan het onzelfstandige karakter van het regionale bestuur
worden gehandhaafd (zie hoofdstuk II, par. 3 en hoofdstuk III, par. 4).

33

- Het profiel van het regionale bestuur is niet eenduidig maar hybride
Aanbeveling 23: De vijf hoofdvarianten van de Wgr - 1. de lichte
samenwerkingsregeling; 2. de centrumgemeente-constructie; 3. het
gemeenschappelijk orgaan; 4. het openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid
en 5. de gemeenschappelijke bedrijfsuitvoeringsorganisatie (BVO) hebben als
cruciale grondnorm ‘vrijwilligheid’. De deelnemende decentrale
bestuurslichamen besluiten vrijwillig en in autonomie tot deelname. Er zijn bij
stagnatie van samenwerking wel enkele instrumenten voor provincie en Rijk
om samenwerking te stimuleren, te ordenen en zelfs in bijzondere gevallen om
deze af te dwingen. Deze vormen van aanwijzing en ordening zijn echter te
kwalificeren als een noodzakelijke en te billijken uitzondering op de hoofdregel
van vrijwilligheid. Veel verder gaat echter de figuur waarbij door de bijzondere
wetgever of door middel van akkoorden - zoals bijvoorbeeld het
Klimaatakkoord - de decentrale bestuurslichamen worden verplicht tot
regionale samenwerking. In deze sfeer heeft zich een explosieve groei
voorgedaan. Inmiddels is deze voorgeschreven en aanbevolen categorie van
regionale samenwerking - zie het B&A onderzoek - gegroeid tot maar liefst 45
% van de gemeentelijke taakstelling.4 En dan gaat het om de RES-regio’s, de
veiligheidsregio’s, de omgevingsdiensten, de jeugdzorgregio’s etc. Daarbij moet
worden vastgesteld dat deze figuur op gespannen voet staat met de organieke
basisbeginselen van de Wgr. Op papier verloopt ook deze samenwerking in de
regel via de Wgr, maar deze organieke wet is niet geschreven voor de vormen
van min of meer verplichte samenwerking en daarom wordt aanbevolen voor
deze vorm van samenwerking te voorzien in een aparte wettelijke regeling dan
wel hiervoor een afzonderlijk hoofdstuk in de Wgr te ontwerpen (zie hoofdstuk
II, par. 3, hoofdstuk III, par. 4).

- De bestuursconcurrentie tussen provinciaal en regionaal bestuur
Aanbeveling 24: Bij vormen van regionaal bestuur - vrijwillig, vrijwillig maar min
of meer afgedwongen of verplicht - speelt een belangrijke rol of het gaat om
beleidsarme uitvoeringstaken dan wel om beleidsvolle sectoren. Vooral in de
sfeer van de verplichte of afgedwongen regionale bestuursvormen is de
beleidsvolheid van de samenwerking sterk toegenomen. En dat heeft
vergaande gevolgen voor de aard van sturing en controle door de
4

B&A onderzoek-2021, par. 3.

34

deelnemende gemeenten. Maar het veroorzaakt tevens een hevige bestuursconcurrentie tussen het regionale bestuur en de provincie die eveneens op het
bovengemeentelijke niveau actief is. Indien wordt geredeneerd vanuit een
preferentie van de bestuurslichamen van de algemene democratie (zie
hoofdstuk III, par. 8 en bijlage 3) dan is de aan te bevelen leidraad dat bij
taaktoedelingen die een belangrijke beleidsvrijheid bevatten de voorkeur moet
worden gegeven aan bestuurslichamen met een rechtstreekse democratische
legitimatie, een open huishouding en een volwaardig politiek stelsel. Bij de
afweging van verplichte regionale samenwerking moet in dat geval
voortdurend worden beargumenteerd waarom het provinciale bestuur niet
kan worden ingezet. Daarbij kan worden gedifferentieerd tussen enkele of alle
provincies (zie hoofdstuk II, par. 3 en hoofdstuk III, par. 4 en par. 8).

- De onoverzichtelijkheid van het regionale bestuur
Aanbeveling 25: Het aantal regionale samenwerkingsverbanden bedroeg in
2020 1284, in 2017 was dat aantal 1095: een stijging van 17 % in drie jaar. In
2020 werkten de gemeenten gemiddeld samen in 33
samenwerkingsverbanden. In 2017 was dat aantal gemiddeld 27, in drie jaar is
de stijging 20%. Het regionale bestuur betreft (1) de klassieke Wgrsamenwerking op basis van vrijwilligheid, (2) de verplichte samenwerking
vanwege de Rijksoverheid en (3) allerlei vormen van informele samenwerking
in de vorm van coalities (netwerksamenwerking), waar vaak ook
maatschappelijke partijen bij zijn betrokken. De groei van het regionale bestuur
doet zich voor in de categorieën 1 en 2, maar ook in de sfeer van de informele
samenwerking. Deze aanzienlijke groei krijgt een nog scherper profiel indien
wordt bedacht dat de vele gemeentelijke herindelingen die in de recente
periode zijn afgewikkeld als uitdrukkelijk doel hadden om de noodzaak van
regionale samenwerking te verminderen. Dat beoogde doel is derhalve niet
gerealiseerd.
De aanduiding van het regionale, samenwerkende bestuur moet derhalve
breder worden getrokken dan de Wgr-samenwerking. In de praktijk bestaan er
naast de Wgr-vormen veel andere vormen van regionale samenwerking, op
privaatrechtelijke basis of als netwerksamenwerking en in veel gevallen
informeel op basis van afspraken tussen de betrokken bestuurslichamen en
andere partijen. Regio’s en regionaal bestuur zijn een vorm van samenwerking
tussen bestuurslichamen rijk, provincies, gemeenten, of waterschappen, en
35

vaak ook maatschappelijke partijen. We spreken in dit verband ook wel over
coalities. Inhoud, vorm, schaal, inhoud, tijdsduur van deze regionale
samenwerking zijn heel verschillend. Op deze manier kan maatwerk worden
geleverd, zo is de gedachte. Voorbeelden zijn de Metropoolregio Amsterdam,
U10, Regio Zwolle, die werken op basis van afspraken waarin de democratische
legitimatie is geregeld via de individuele gemeenten en provincies die
deelnemen. De Metropool Regio Amsterdam en de Regio Zwolle werken op die
basis zelfs samen met meerdere provincies (MRA: Noord-Holland en Flevoland;
Regio Zwolle: Overijssel, Gelderland, Drenthe en Flevoland). Samenwerking en
regio’s kunnen de bestuurlijke grens van provincies overschrijden. In de
provincie Utrecht zijn drie interprovinciale regio’s actief, met gemeenten in
Noord-Holland en Gelderland.
De onoverzichtelijkheid van de regionale indelingen - los van de vraag naar de
effectiviteit van de samenwerking - wordt derhalve steeds groter en de
kwantitatieve groei neemt bepaald niet af, maar sterk toe. De rapporteurs van
de Raad van Europa spreken in dat verband van het ontstaan van een ‘quasi
regionale overheid’ in ons land. Het impliceert een enorme bestuurlijke drukte
en de veelheid van regionale verbanden maken een adequate sturing en
controle vanuit de volksvertegenwoordigingen van de samenwerkingspartners
in nogal wat gevallen vrijwel ondoenlijk. In de voorstellen van de werkgroepTer Haar, de Raad van State, de Rob, de VNG en anderen - zoals de Vereniging
van raadsleden, de Vereniging van griffiers etc. - wordt daarom aangedrongen
op het (grotendeels) congrueren van de regionale indelingen. Vanwege de
huidige vergaande onoverzichtelijkheid en verkokering wordt aangedrongen op
de vorming van congruente regio’s. Er is derhalve een brede consensus op dit
punt. Ook is er een brede consensus ten aanzien van het uitgangspunt dat een
vierde bestuurslaag op basis van rechtstreekse verkiezingen niet is gewenst en
wel omdat een dergelijke bestuurslaag de problemen eerder vergroot dan
verkleind. Immers het karakter van verlengd decentraal bestuur wordt dan
fundamenteel doorbroken en de nieuwe regionale bestuurslaag komt dan in
een nog scherpere concurrentie te staan tot provincie en gemeente. De
belangrijke vraag is nu op welke wijze een stelsel van congruentie zich
verdraagt met het streven om geen vierde bestuurslaag in het leven te roepen.
De beantwoording van deze vraag verdient diepgaand onderzoek en daarbij
moet worden onderscheiden tussen (1) congruentie van regionale indelingen
teneinde de overzichtelijkheid en de doelmatigheid te bevorderen en (2)
congruentie met het oog op het realiseren van adequate vormen van sturing,
36

controle en democratische legitimatie. Het verdient aanbeveling de beoogde
congruentie vooral en ieder geval te ontwikkelen met het oog op het tweede
oogmerk (zie hoofdstuk II, par 3 en hoofdstuk III, par. 4).

- Een wettelijke grondslag voor de herordening en herinrichting van het
regionale bestuur
Aanbeveling 26: Herinrichting en herordening van het regionale bestuur en
opheffing van het democratisch tekort vereisen een adequate wettelijke
grondslag. Daartoe dient de volgende formulering:
Artikel 17
Lid 1: Onze Minister bevordert de ordening van het regionaal bestuur.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot regiovorming en die
provincies en gemeenten raken, heeft Onze Minister die het aangaat een
motiveringsplicht jegens Onze Minister.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1 genoemde rijksbeleid decentraal
bestuur.
Lid 4: Ten behoeve van het regionaal bestuur wordt bij de wet voorzien in
adequate verantwoordings- en controle-fora via de gemeenteraden of
anderszins. Bij territoriale samenval van regionaal en provinciaal bestuur
kunnen provinciale staten worden ingeschakeld.’ (zie hoofdstuk III, par. 4).

Aanbeveling 27: De minister van BZK krijgt in het eerste lid van het voorschrift
uit aanbeveling 26 een expliciete ordeningstaak inzake het regionale bestuur.
Dat is noodzakelijk om aan de wildgroei van regionale bestuursvormen en aan
de monopolies van de vakdepartementen die hier bestaan een einde te
maken. Illustratief is hier bijvoorbeeld de aankondiging van de ministers Hugo
de Jonge en Sander Dekker in het najaar van 2019 dat voor de Jeugdzorg een
andere en andersoortige regionale ordening moet worden ingevoerd. De
aankondiging van dit voornemen was ook voor het departement van BZK min
of meer een verrassing. Ook bij de diverse andere, min of meer verplichte
vormen van regionale samenwerking waren de rol en invloed van het
departement van BZK en de minister minder dan marginaal. De vakministers
37

krijgen op grond van het tweede lid een motiveringsplicht jegens de minister
van BZK en bij een adequate formulering van de beleidsuitgangspunten inzake
het regionale bestuur in het Beleidskader decentraal bestuur is er in het derde
lid een expliciete bevoegdheid van de minister van BZK om voorstellen van
vakdepartementen aan die uitgangspunten te toetsen. De breed gedeelde
wens om het regionale bestuur te congrueren - met welk doel dan ook - kan
eveneens worden gebaseerd op het eerste lid van dit voorschrift (zie hoofdstuk
III, par. 4).

Aanbeveling 28: Uit de gegevens van de regionale samenwerking blijkt dat voor
de gemeenten in 95 % van de samenwerkingsvormen niet is voorzien in een
directe vertegenwoordiging van raadsleden; bij slechts 5% van de
gemeenschappelijke regelingen is dat wel het geval. Samenwerking en
regionaal bestuur zijn dus vooral een aangelegenheid voor decentrale
bestuurders, colleges en burgemeesters en de lokale volksvertegenwoordiging
moet dan maar proberen om hier invloed en controle op uit te oefenen.
Hoewel de Wgr voor de vijf belangrijkste samenwerkingsvormen hier diverse
instrumenten geeft, is voor het gros van de decentrale
volksvertegenwoordigers er geen touw meer aan vast te knopen en blijven de
sturing, controle en verantwoording structureel ondermaats. Om die reden is
aan te bevelen dat de minister van BZK een specifieke wettelijke zorgplicht
krijgt om adequate verantwoordings- en controle-fora in het leven te roepen.
Langs die weg kan het democratische tekort geheel of grotendeels worden
opgelost (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Samenval van provinciaal en regionaal territoir:
experimenteermogelijkheid
Aanbeveling 29: In een aantal landelijke provincies - zoals Zeeland, Friesland,
Drenthe en Groningen - is er een samenval van het provinciale territoir en het
territoir van sommige regionale bestuursvormen. Voor het onderscheiden van
die beide territoria is in sommige gevallen een duidelijke ratio, zoals bij de
veiligheidsregio’s en wel omdat deze regionale instituties uitdrukkelijk zijn
gekoppeld aan de burgemeesters als gezagsdrager in de sfeer van openbare
orde en veiligheid. Voor andere vormen van regionaal bestuur - zoals die in het
sociaal domein - is die koppeling er niet of veel minder en zou de provincie heel
38

goed en zonder democratisch tekort bepaalde vormen van regionaal bestuur
kunnen overnemen. Dit vormt weliswaar een aanzienlijke doorbreking van de
uniformiteitsgedachte, het bevat immers een nogal vergaande vermenging van
gemeentelijke en provinciale rollen en het laat het uitgangspunt van verlengd
lokaal bestuur in dat geval geheel los. Het zou echter de moeite waard kunnen
zijn om in een enkele provincie hiermee te experimenteren. De laatste
zinsnede van het in aanbeveling 26 genoemde voorschrift schept een basis
voor dergelijke experimenten en nieuwe vormen van differentiatie (zie
hoofdstuk III, par. 4 en meer uitgebreid over het verschijnsel differentiatie:
hoofdstuk III, par. 5).

- Geen verplichte regiovorming zonder specifieke wettelijke grondslag
Aanbeveling 30: In het verdere verleden, maar ook recent zijn vormen van
regionaal bestuur ontstaan zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag. De
voorheen gevormde regionale politie was al vrijwel klaar toen nog aan de
wetgeving moest worden begonnen en ook bij de vorming van de RES-regio’s
was er geen wettelijke grondslag. Dergelijke vormen van regionaal bestuur
maken in de regel inbreuk op de positie van de decentrale bestuurslichamen en
op de bevoegdheden van de afzonderlijke bestuursorganen. Zo werd bij de
regionale energietransitie overeen gekomen dat in de eerste fase van de
energieplannen de gemeenteraden geen instemmingsrecht bezaten en de
colleges volledig bevoegd zouden moeten zijn. Bij een vergaande operatie als
de energietransitie is een dergelijk vergaande beperking van bevoegdheden
van de gemeenteraden onaanvaardbaar indien daarvoor geen wettelijke
grondslag aanwezig is. Het is daarom wenselijk dat in de wet wordt vastgelegd
dat verplichte regiovorming zonder wettelijke grondslag niet meer tot de
mogelijkheden behoort. Het volgende voorstel kan hier toe dienen:
Artikel 16
Lid 1: Vormen van regionaal bestuur die door Onze Minister die het aangaat
verplicht aan provincies en gemeenten worden opgelegd, vereisen een
specifieke wettelijke grondslag (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Beperkte financiële aansprakelijkheid bij verplichte regiovorming

39

Aanbeveling 31: De sturing en controle van het regionaal bestuur door
decentrale bestuurders en volksvertegenwoordigers is uiterst problematisch. In
de eerste plaats omdat er meerdere samenwerkingspartners zijn en om die
reden de invloed van de afzonderlijke partners per definitie beperkt is. In de
tweede plaats omdat de veelheid van regionale samenwerkingsconstructies en
hun uiteenlopende karakter een grote tijdsinvestering vergt van betrokkenen.
En in de derde plaats omdat de instrumenten voor sturing en controle beperkte
mogelijkheden geven en ook sterk uiteen lopen. Een vast gegeven bij alle
vormen van regionaal bestuur is echter dat de financiële aansprakelijkheid
volledig en over de gehele linie blijft berusten bij de samenwerkingspartners.
Bij vrijwillige vormen van samenwerking is dat vanzelfsprekend; bij verplichte
samenwerking is die vanzelfsprekendheid er niet of veel minder. Om die reden
wordt aanbevolen om bij verplichte vormen van regionaal bestuur een algehele
of gedeeltelijke financiële aansprakelijkheid van de Staat aan te houden.
Artikel 16:
Lid 2: Bij toepassing van deze verplichte vormen van regionaal bestuur wordt
van rijkswege in de financiering voorzien en wordt een financiële
aansprakelijkheid van de Staat aangehouden. Deze financiering gaat van het
Rijk naar de gemeenten en van de gemeenten vervolgens naar de betreffende
regio (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Het regionale bestuur bestaat niet; de provincie is het primaire regionale
bestuur
Aanbeveling 32: Het is een illusie om alle vormen van samenwerking tussen
decentrale bestuurslichamen in één mal te willen persen. De verschillen tussen
de diverse vormen van samenwerking zijn daarvoor te groot en de motieven
voor samenwerking te uiteenlopend. Vanuit het concept van één overheid is
bovendien maximale flexibiliteit gewenst in de regionale samenwerking. Vanuit
die optiek is het ongewenst om een debat te beginnen over het congrueren van
alle regionale bestuursvormen en -verbanden. Een dergelijke structuurdiscussie
zal tot weinig resultaat kunnen leiden omdat onvergelijkbare grootheden zich
niet laten verenigen, en bovendien resulteert een dergelijke vorm van
congruentie de facto in een vierde bestuurslaag. Anderzijds is handhaving van
de huidige ontwikkeling, waarbij de volksvertegenwoordigingen in provincie en
gemeente en de algemene besturen van waterschappen meer dan 1500
40

vormen van samenwerking moeten aansturen, controleren en legitimeren
vanuit een oogpunt van de democratie in geen enkel opzicht meer
aanvaardbaar. Handhaving van deze situatie en verdere uitbreiding van deze
regionalisering van het decentraal bestuur zal de erosie van de provinciale-,
gemeentelijke- en waterschaps-democratie alleen maar verder gaan versnellen.
Om die reden is een eerste remedie en aanbeveling om zoveel mogelijk te
bezien in hoeverre huidige en nieuwe vormen van regionaal bestuur kunnen
worden ondergebracht bij de provincies. Zo hadden in grote delen van het land
de betreffende provincies heel goed de functie van de RES-regio’s kunnen
behartigen. Ook in ander verband dient de provincie in het regionaal bestuur
een veel meer geprofileerde positie in te nemen (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Hervorming van het regionaal bestuur heeft een hoge ‘sense of urgency’,
waardoor ‘niets doen’ geen optie is
Aanbeveling 33: Voor zover het minder aangewezen is om de provincies een
functie te geven in het regionale bestuur, is er een gerede aanleiding tot
algehele bezinning op de grondslagen en vormen van het regionale bestuur en
de regionale samenwerking. De grote maatschappelijke opgaven van de
komende jaren - in de sfeer van energie-transitie, klimaatbeleid, woningbouw,
infrastructuur etc. - zullen een doelmatige invloed en democratisch goed
geborgde inzet vragen van de besturen die op bovengemeentelijk en regionaal
niveau actief zijn. In die zin hebben de bezinning op en de hervorming van het
regionale bestuur een hoge ‘sense of urgency’ en zijn ‘niets doen’ en
handhaving van de ongebreidelde en verkokerde regiovorming geen optie.
Daarbij moet echter meteen worden aangegeven dat gemakkelijke oplossingen
niet voorhanden zijn en moet de aanbeveling zijn dat blauwdrukken voor
structuurverandering moeten worden vermeden, want de Nederlandse traditie
laat zien dat dergelijke plannen bij voorbaat tot mislukken zijn gedoemd. Ook
de rapporteurs van de Raad van Europa dringen in hun recente visitatie aan op
herbezinning betreffende het regionale bestuur en wel om de quasi-regionale
overheid beter te voorzien van verantwoording en democratische controle.

- Problematisering van het regionaal bestuur in het Beleidskader en het
presenteren van een procedure op welke wijze de beoogde herbezinning
vorm en inhoud gaan krijgen
41

Aanbeveling 34: Het verdient dan ook aanbeveling om in het Beleidskader
decentraal bestuur 2022 het regionale bestuur te problematiseren en te duiden
en een procedure te vermelden op welke wijze aan de noodzakelijke
herbezinning op het regionale bestuur - in nauw overleg met de koepels - in de
komende tijd vorm en inhoud zal worden gegeven.

- Het congrueren van het regionaal bestuur als inhoudelijke bouwsteen
voor de herbezinning
Aanbeveling 35: In onder meer de boven genoemde adviezen van de Raad van
State, de Raad voor het openbaar bestuur, de Werkgroep-Ter Haar en anderen
en in talrijke analyses van onderzoekers wordt een herordening van het
regionaal bestuur bepleit, waarbij het congrueren als instrument wordt
voorgesteld. In deze voorstellen tot congruentie wordt niet echt en finaal
duidelijk gemaakt wat precies wordt beoogd en tot welke resultaten deze
congruentie kan leiden. Het is om die reden dat in dit rapport in hoofdstuk III,
par. 4 een beschouwing wordt gepresenteerd waarin het verschijnsel
‘congruent regionaal bestuur’ nader wordt geduid en wordt uitgewerkt. In de
hierna volgende aanbevelingen 36 tot en met 39 worden de belangrijkste
aspecten van deze beschouwing samengevat en onder ogen gezien. Voordelen
en nadelen worden geschetst en ten slotte wordt geconcludeerd dat de
beoogde congruentie vooral zou moeten worden gericht op het wegwerken
van het democratisch tekort van het regionaal bestuur, waarbij het beperkt
congrueren van de regio-indelingen behulpzaam kan zijn. Het verdient dan ook
aanbeveling om in de beoogde herbezinning de verschillende vormen van
congruentie te wegen en onder meer op basis daarvan te besluiten tot
hervorming en aanpassing.

- Congruentie in vormen en soorten: drie hoofdmodaliteiten.
Aanbeveling 36:
Modaliteit I: Bundeling en integratie over de gehele linie
Beziet men alle regionale indelingen in Nederland tezamen en wordt daarbij de
beleidsvolheid van de taakstelling in relatie tot de decentrale bestuurslichamen
mede als criterium genomen dan is daar een soort gemiddelde uit af te leiden
en dat gemiddelde beweegt zich rond het aantal van 30 territoria. Er zijn - zoals
42

blijkt uit de Regio-atlas van BZK - bijvoorbeeld 25 veiligheidsregio’s, GGD- en
GHOR-regio’s, 29 regionale omgevingsdiensten, 28 intergemeentelijke sociale
diensten, 42 jeugdzorgregio’s, 19 woningmarktregio’s, 30 RES-regio’s, 35
arbeidsmarktregio’s. Sommige regio-indelingen kennen een veel lager aantal bijvoorbeeld de Kamers van Koophandel (5) en de Wlz-regio’s (8) of veel meer,
zoals de Sociale werkvoorziening (87) en het Passend onderwijs (meer dan 70).
Relateert men de regio’s aan de beleidsrelatie met de gemeente dan valt
vanwege hun specifieke en eigensoortige karakter een aantal regio’s af en dat
zijn juist vele regio’s met een veel groter of een veel kleiner aantal dan 30. En
dat gemiddelde van ongeveer 30 regionale territoria maakt het in beginsel
mogelijk om in een transitie de regio’s die daarvoor in aanmerking komen
onder te brengen in een vaste regio-indeling voor Nederland die bestaat uit
een aantal van 25 tot 30 vaste regionale bestuurseenheden. Onder regie van de
minister van BZK kan deze transitie worden voltooid en dan zou vervolgens het
uitgangspunt kunnen gelden dat deze vaste regio-indeling in beginsel voor de
wetgever en de vakdepartementen als uitgangspunt geldt, waarbij zwaar
gemotiveerde afwijkingen in de toekomst de uitzondering op de hoofdregel
vormen. Vervolgens zou als uitgangspunt kunnen gelden dat ook de decentrale
bestuurslichamen deze vaste regio-indeling gaan gebruiken voor hun vrijwillige
samenwerking, waarbij afwijkingen als gemotiveerde uitzondering op de
hoofdregel kunnen worden aangemerkt. Aan de provincie - of twee provincies
bij grensoverschrijding - kan hier een coördinerende rol en een toezichtfunctie
worden toebedeeld, met een overkoepelende aanwijzingsbevoegdheid van de
minister van BZK (zie hoofdstuk III, par. 4).
Modaliteit II: Partiële bundeling en integratie van regio-indelingen
Een andere werkwijze is om de vrijwillig aangegane samenwerkingsregelingen al dan niet op basis van de Wgr - ongemoeid te laten en de congruentie te
beperken tot de regionale bestuursvormen die verplicht aan de decentrale
bestuurslichamen worden of zijn opgelegd. Nu de min of meer verplichte
regionale bestuursvormen - zoals de RES-regio’s, omgevingsdiensten,
veiligheidsregio’s, jeugdzorgregio’s etc. - zich eveneens bewegen rond het getal
van 30 kan worden voorzien in ongeveer 25 tot 30 vaste regionale verbanden.
Het vormen van 25 á 30 vaste regio’s maakt dan deels een einde aan de
onoverzichtelijkheid en verkokering van de zeer talrijke regio-indelingen, maar
kan vooral een mogelijk aantrekkelijk aanknopingspunt vormen om de
effectiviteit van het beleidsvolle regionaal bestuur aanzienlijk te verbeteren en
de positie van de deelnemende partners te versterken. In het huidige sterk
43

verkokerde regionale bestuur wordt met zeer talrijke formats, instituties en
verhoudingen gewerkt, waardoor het voor lokale bestuurders en
volksvertegenwoordigers nauwelijks nog mogelijk is om te voorzien in
ordentelijke sturing, controle en verantwoording. Of zoals de Rob dat
verwoordt: in de regionale samenwerkingsverbanden is sprake van “policy
without politics” en in de gemeenteraden en provinciale staten van “politics
without policy”. Om die kloof te overbruggen kan worden overwogen om
partieel in congruente regio’s te gaan werken, waardoor de organisatorische
kracht van zowel de regio als de partners aanzienlijk kan worden versterkt. Het
regionale bestuur behoudt dan overwegend het karakter van verlengd lokaal
bestuur, maar door partieel in een vast territoir te gaan werken, kunnen
stabiele bestuursculturen ontstaan die de doeltreffendheid zeer ten goede
kunnen komen. De bundeling en integratie van de verplichte
samenwerkingsvormen bevorderen bovendien dat de bestuurlijke drukte in het
regionale bestuur aanzienlijk kan worden teruggebracht.
Modaliteit III: Bundeling en integratie van de democratische zeggenschap: een
‘huis voor de regio’
Een derde modaliteit is om de congruentie te beperken tot een bundeling en
integratie van de democratische zeggenschap en het veelvormige karakter van
de regionale bestuursvormen deels, overwegend of geheel in tact te laten. In
de huidige constellatie is niet alleen sprake van zeer uiteenlopende regioindelingen, maar tevens van een uiterst versnipperde en verkokerde ordening
van de democratische zeggenschap. Door die versnippering zijn de
democratische zeggenschap van de decentrale volksvertegenwoordigingen en
de democratische legitimatie van het regionale bestuur ondermaats. De
nieuwe mogelijkheden in de Wgr om die democratische zeggenschap aan te
vullen, zullen dat probleem maar heel gedeeltelijk kunnen verbeteren. Om die
reden kan worden bepleit om vooral voor de meer beleidsvolle en verplichte
vormen van regionale bestuur te voorzien in nieuwe en aanvullende vormen
van democratische zeggenschap en legitimatie. Omdat de beleidsvolle
regionale verbanden zeer uiteenlopende beleidsvelden betreffen woningmarkt, veiligheid, jeugdzorg, arbeidsmarkt, regionale energiestrategie
etc. - ligt het niet erg in de rede om te gaan werken met een eenvormig
democratisch platform, met daarbij een vaste personele bezetting van dat
platform en een vaste bezetting van hen die vatbaar moeten zijn voor controle,
aansturing en verantwoording. Het zijn de burgemeesters die een dominante
rol hebben in de veiligheidsregio, terwijl het de wethouders sociaal domein zijn
44

die een cruciale rol vervullen in de jeugdzorgregio. Om die reden kan in een
dergelijk model een werkwijze worden gehanteerd die trekken vertoont van de
Europese Unie. In de Unie wordt gewerkt met een vaste structuur maar een
wisselende personele bezetting. Zo kent de Raad van ministers van de EU een
vaste structuur en besluitvormingscultuur, maar de bezetting van de Raad
verschilt per beleidsdossier. De ene keer zijn het de ministers van Financiën, de
andere keer de ministers van Landbouw van de lidstaten die in deze vaste
structuur bijeenkomen en dat in relatie tot de betrokken en ook steeds
wisselende leden van leden van de Europese commissie. Bij toepassing van een
congruente democratische zeggenschap op regionaal niveau kan op een zelfde
manier worden gewerkt. Door de vaste structuur van de congruente
democratische zeggenschap met een kleine vaste staf en griffie - verzameld in
een ‘huis voor de regio’ - kan een bestuurscultuur ontstaan die waarborgen
biedt voor adequate informatievoorziening aan de deelnemende partners,
betrouwbare en transparante procedures, minder bestuurlijke drukte en
aanzienlijk minder kosten. Maar vooral biedt deze vaste institutionele ordening
de mogelijkheid om een groot deel van het democratische gebrek van het
regionale bestuur op te heffen. Eerder werd aangegeven dat in slechts
ongeveer 5% van de huidige samenwerkingsconstructies is voorzien in een
directe vertegenwoordiging van gemeenteraadsleden. Regionaal bestuur is
vooral bestuurders-bestuur en dat betekent dat de indirecte en heel magere
betrokkenheid van de decentrale volksvertegenwoordigers het belangrijkste
democratisch gebrek vormt. Het onderbrengen van de wisselende personele
bezetting van het democratische platform in een vaste institutionele ordening
maakt het veel beter mogelijk om de sturing, controle en verantwoording in de
richting van de deelnemende partners aanzienlijk te verbeteren. In de eerste
plaats kan dan als uitgangspunt van regionaal bestuur worden geformuleerd
dat bij beleidsvolle taaktoedelingen aan de regio er altijd een directe rol is voor
de betreffende raadsleden die op het betreffende beleidsdossier als
regiovertegenwoordiger worden aangewezen door de
volksvertegenwoordiging van de betrokken decentrale bestuurslichamen.
Beleidsvolle taaktoedelingen aan de regio zonder een directe
verantwoordingsrol van een democratisch platform - zoals thans bij de
veiligheidsregio’s - zijn dan voortaan uitgesloten. De huidige 5% betrokkenheid
van decentrale volksvertegenwoordigers in samenwerkingsconstructies kan op
die manier worden omgebogen naar een directe betrokkenheid in een veel
grotere mate (zie hoofdstuk III, par. 4). En indien gewenst kan dit ‘huis voor de
45

regio’ tevens een taak vervullen bij het organiseren van invloed en zeggenschap
in het kader van de reguliere en vrijwillige Wgr-samenwerking.
Aan welke voorwaarden zou een dergelijk model van congruente
democratische zeggenschap moeten voldoen?
In de eerste plaats moet worden overwogen in welke delen van het land het
regionale platform toepassing zou kunnen vinden. Indien wordt afgezien van
een ‘overname’ van een deel van het regionale bestuur door de provincies in
bepaalde delen van het land (zie aanbeveling 32) - en wel op basis van de
overweging dat dit strijdig is met het beginsel van verlengd decentraal bestuur
- dan zou een dertigtal regionale platforms kunnen ontstaan. Wordt een vast
aantal beoogd, dan ligt het in de rede om zoveel mogelijk de beleidsvolle
regio’s naar dat aantal van 30 te trekken en dat geldt dan zowel voor de
huidige als nieuwe regionale vormen. Een alternatief is om het aantal platforms
te laten variëren met het aantal gemeenten (en andere bestuurslichamen) dat
betrokken is bij ene of andere vorm van regionale samenwerking, bijvoorbeeld
25 platforms voor de veiligheidsregio’s, 30 platforms bij de RES-regio’s en 42 bij
de jeugdzorg-regio’s. Een dergelijke variatie compliceert weliswaar de ordening
van de democratische zeggenschap onnodig, maar is in beginsel wel
uitvoerbaar. Waar mogelijk zou echter moeten worden bezien of een middeling
van de beleidsvolle regionale indelingen naar een vast aantal van 30 mogelijk
is, en de uitzonderingen bevestigen dan de hoofdregel. In ieder geval kan voor
toekomstige regiovorming het vaste aantal als maat worden aangehouden.
In de tweede plaats is het in dat geval nodig om het regionale platform van
volksvertegenwoordigers te ordenen op basis van het beginsel van politieke
representatie. Dat houdt in dat het platform in wisselende personele
samenstelling politiek evenredig is samengesteld en derhalve politieke
fractievorming de regel is. Daarbij komt de politieke representatie tot stand
door rekening te houden met de grootte van de deelnemende decentrale
bestuurslichamen en hun volksvertegenwoordigingen. Bij
samenwerkingsvormen, waarbij meerdere decentrale bestuurslichamen zijn
betrokken, kunnen bestuurders en volksvertegenwoordigers van provincie en
waterschappen worden toegevoegd.
Om de druk op lokale bestuurders en volksvertegenwoordigers te verlagen kan
in de derde plaats worden overwogen om vanwege de gestructureerde
deelname aan het regionale platform in het ‘huis van de regio’ het aantal
raadsleden van de gemeenten met 15 % te vergroten, zodat aan de regionale
46

volksvertegenwoordiging op een adequate manier vorm en inhoud kan worden
gegeven. Bij aanwijzing van de regionale vertegenwoordigers kunnen de raden
geheel vrij worden gelaten, maar eventueel kunnen op de kandidatenlijsten
ook speciale regiovertegenwoordigers worden aangewezen. Vanwege de
gespecialiseerde deelname aan het regionale platform lijkt de eerste route het
meest wenselijk.
Tot zover in samengevatte vorm over de drie modaliteiten van congruentie.
Het verdient aanbeveling om in het kader van de nadere bezinning op het
regionale bestuur te onderzoeken welke vormen van congruentie beschikbaar
en toepasbaar zijn en daarbij kunnen de drie geschetste modaliteiten een
aanknopingspunt voor gedachtenvorming zijn (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Voor- en nadelen van de drie congruentie-modaliteiten
Aanbeveling 37:
Bij de afweging welke vormen van congruentie van het regionaal bestuur
wenselijk zijn, is het meest cruciale punt de vraag in hoeverre daarbij kan
worden voorkomen dat er een nog sterkere vierde bestuurslaag gaat ontstaan.
De huidige constellatie houdt in dat die vierde bestuurslaag er in feite is. De
ongebreidelde groei van het regionaal bestuur in de afgelopen decennia
wettigt de conclusie dat die extra bestuurslaag feitelijk functioneert en bij
ongewijzigd beleid zal die trend alleen maar verder toenemen. Vanwege de
grote maatschappelijke opgaven op diverse beleidsterreinen zijn er allerlei
indicaties dat de beleidsvolle interbestuurlijke samenwerking verder en snel zal
uitgroeien en een verdere bedreiging zal gaan vormen voor het belangrijke
primaat van de decentrale instituties van de algemene democratie: provincie
en gemeente. Wordt voorzien in het algeheel congrueren van de regionale
indelingen (modaliteit I) en de daarbij horende vorming een dertigtal
congruente regionale bestuurs-verbanden - waarin tevens de vrijwillige
samenwerking van de decentrale bestuurslichamen is opgenomen - dan is de
kans groot dat dit de opmaat zal gaan vormen voor een formele vierde
bestuurslaag. Ook in het verleden waren bewegingen van bundeling en
integratie de aanleiding om een debat te starten over gewesten, stedelijke
gebiedsautoriteiten en Wgr-plus regio’s. Wordt de congruentie beperkt tot een
bundeling en integratie van de verplichte vormen van samenwerking in vaste
regio’s, dan is de dreiging van het ontstaan van een formele vierde
47

bestuurslaag weliswaar minder groot, maar omdat het in dat geval gaat om de
meest beleidsvolle vormen van regionaal bestuur kan ook dan een dergelijke
congruentie de opmaat zijn voor een verdere verzelfstandiging van het
regionale bestuur. Vanuit deze invalshoek bezien, is toepassing van de derde
congruentie-modaliteit het meest voor de hand liggend. Door de vorming van
regionale platforms voor sturing, controle en verantwoording door decentrale
volksvertegenwoordigers behoudt het regionale bestuur het karakter van
verlengd decentraal bestuur en kan het vraagstuk van het democratisch gebrek
op een adequate manier worden opgelost, zonder dat aan het veelvormige
karakter van de interbestuurlijke samenwerking afbreuk wordt gedaan (zie
hoofdstuk III, par. 4).

- Geen subrogatie van politieke representatie, zoals voorgesteld door de
Rob
Aanbeveling 38: De Raad voor het openbaar bestuur stelt voor om het
democratisch tekort van het regionale bestuur onder meer op te lossen door
bij samenwerkingsconstructies tenminste één volksvertegenwoordiging aan te
merken als verantwoordingsforum. Dat zou bijvoorbeeld kunnen impliceren
dat in een samenwerkingsverband de gemeenteraad van de grootste gemeente
optreedt als het enkele verantwoordingsforum. Dat voorstel is niet alleen een
‘testimonium paupertatis’, maar vooral in organiek en constitutioneel opzicht
onaanvaardbaar en in strijd met de beginselen van politieke representatie.
Subrogatie van politieke representatie door een gemeenteraad namens andere
gemeenteraden is een wezensvreemd element in ons constitutionele bestel en
moet om die reden als ongrondwettig worden gekwalificeerd. Het verdient
derhalve aanbeveling om dit voorstel niet in overweging te nemen (zie
hoofdstuk III, par. 4).

- Gedifferentieerde financieringsvormen voor de regio
Aanbeveling 39: In de voorstellen van de werkgroep-Ter Haar en van de Raad
voor het openbaar bestuur wordt bepleit om bij grote maatschappelijke
opgaven voor de regio’s - zoals de woningbouw, de energietransitie, het
vervoer - gebruik te maken van een andere financieringssystematiek dan die via
het Provincie- en Gemeentefonds. Via onder meer ‘lump-sum’ financieringen
die opgavegericht zijn, kunnen op een effectieve en gedifferentieerde manier
48

de nogal uiteenlopende regionale taakstellingen worden ingevuld. Bij
toepassing van een stelsel van congruente regionale platforms kunnen de
regio-vertegenwoordigers en de betrokken bestuurders met dergelijke
gedifferentieerde financieringsvormen goed uit de voeten en voor hun gebied
maatwerk leveren (zie hoofdstuk III, par. 4).

- Herbezinning op de grondslagen van het regionale bestuur vereist
toegespitste wettelijke bevoegdheden van de minister van BZK
Aanbeveling 40: Herbezinning op de grondslagen van het regionale bestuur
heeft als onlosmakelijke voorwaarde dat de minister van BZK een wettelijke
bevoegdheid krijgt om deze ordening te initiëren en er op toe te zien dat de in
het leven geroepen grondslagen en vormen worden gerespecteerd (zie de
aanbevelingen 26 t/m 31).

- Handhaving van de inrichtings-uniformiteit, meer ruimte voor
taakdifferentiatie
Aanbeveling 41: Een belangrijk constitutioneel en organiek uitgangspunt in
Nederland is dat qua inrichting van het decentraal bestuur de
uniformiteitsgedachte geldt. Het wordt belangrijk gevonden dat derden burgers, bedrijven en organisaties - in de provincie en de gemeente een vaste
bestuurseenheid zien en er derhalve zoveel mogelijk op kunnen rekenen dat de
bestuursorganen van de onderscheiden bestuurslichamen de positie innemen
die hen gelijkelijk door de Grondwet en organieke wet zijn toebedeeld. Zo is
bijvoorbeeld het besef belangrijk dat de colleges als eenheid opereren; als
gevolg daarvan hebben de individuele leden van die colleges een beperkt
bestuursmandaat en derhalve zijn de individuele collegeleden altijd afhankelijk
van de collegiale besluitvorming. Vooral bij toezeggingen van individuele
bestuurders aan derden is dit een belangrijk uitgangspunt. En zo geldt dat ook
voor verschillende andere onderdelen van de inrichting van het decentraal
bestuur. Ook voor de interne opbouw van het provinciale en het gemeentelijke
bestuursmodel is die eenheid van inrichting van betekenis. Het biedt een
aanknopingspunt voor min of meer stabiele bestuursculturen in de verhouding
tussen de verschillende bestuursorganen. Het verdient daarom aanbeveling
deze inrichtings-uniformiteit zoveel mogelijk in stand te laten en differentiatie
te beperken tot de sfeer van de bevoegdheidsuitoefening. De bijzondere
49

wetgever stelt nog wel eens voor om ook op het punt van de inrichting te
differentiëren; het behoort tot de taak van de minister van BZK om deze
uniformiteit als organieke waarde te bewaken (zie hoofdstuk III, par. 5).

- Verdergaande vormen van differentiatie bij taaktoedeling
Aanbeveling 42: Wat betreft de taaktoedeling wordt reeds op enige schaal
gedifferentieerd. Is taaktoedeling van complexe taken aan grote gemeenten
veelal niet problematisch, voor kleinere gemeenten wordt in die gevallen met
regelmaat voorzien in een verplichting tot regionale samenwerking en wel
omdat uitvoering van die toe te delen taken de capaciteit van deze kleine
gemeenten te boven gaat. Formeel worden deze taken dan wel doorgesluisd
naar de betreffende gemeenten, maar de facto komt deze taakstellig door de
voordeur naar binnen, maar verdwijnt deze via de achterdeur meteen naar
bovengemeentelijke niveaus. Ook op eigen initiatief besluiten gemeenten op
diverse beleidsterreinen om tot samenwerking over te gaan, waardoor ook
langs deze route het gemeentelijke takenpakket wordt verdund. Samenwerking
- vrijwillig of verplicht - doet echter niet allerlei verantwoordelijkheden en
aansprakelijkheden voor deze weggezette taakstellingen teniet en dat leidt tot
veel ongemak en financiële malaise. Uit een overweging om de drukte op het
regionale of bovengemeentelijke bestuursniveau te verminderen, kan daarom
worden aanbevolen om alternatieve vormen van differentiatie te verkennen en
toe te laten. En dat zouden dan vormen moeten zijn waarbij de nadelige
effecten van de huidige bestuurspraktijk min of meer worden vermeden.

Aanbeveling 43: In de voorlichting van de Raad van de State, het rapport van de
werkgroep-Ter Haar, in de adviezen van de Raad voor het Openbaar Bestuur en
in de voorstellen van de VNG wordt op verschillende onderdelen bepleit om
het vraagstuk van de differentiatie opnieuw onder ogen te zien en daarvoor
een aangepaste wettelijke grondslag in het leven te roepen, al dan met
toegespitste mogelijkheden voor experiment. In het Beleidskader decentraal
bestuur moet een en ander nader worden uitgewerkt. In de wetgeving zou een
en ander als volgt kunnen worden geregeld:
Artikel 15
Lid 1: Bij of krachtens de wet kan onderscheid worden gemaakt tussen
provincies onderscheidenlijk gemeenten.
50

Lid 2: Dit onderscheid tussen provincies en gemeenten beperkt zich tot de
taken en bevoegdheden die in medebewind worden opgedragen.
Lid 3: Bij of krachtens de wet kunnen gemeentelijke taken aan provincies
worden overgedragen.
Lid 4: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een onderscheid tussen
provincies en gemeenten of waarbij gemeentelijke taken aan provincies
worden overdragen, heeft Onze Minister die het aangaat een motiveringsplicht
jegens Onze Minister.
Lid 5: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur (zie hoofdstuk III, par 5).

Aanbeveling 44: Het aanbevolen art. 15 ziet vooral op de sfeer van het
medebewind wanneer de behoefte bestaat aan een verschil in behandeling van
verschillende provincies, verschillende gemeenten of groepen van gemeenten.
In autonomie kan in dit opzicht niet worden gedifferentieerd. Artikel 15 kent
derhalve de mogelijkheid tot differentiatie tussen provincies en tussen
gemeenten, maar maakt het aanvullend in het derde lid mogelijk om
gemeentelijke taken toe te delen aan provincies. Waar het geboden is om
bijvoorbeeld de taken van grote steden uit te breiden of deze grote steden
taken te laten verrichten voor omliggende kleinere gemeenten, kan voor de
meer landelijke gebieden in een provinciale taakstelling worden voorzien in
plaats van een taaktoedeling aan de grote stad. Waar thans bijvoorbeeld
taaktoedeling plaats vindt in regionaal verband met als deelnemers alle
gemeenten binnen de provinciegrenzen kan op grond van deze bepaling ook
worden voorzien in een provinciale taakstelling. Of bij uitbreiding van de taak
van een grote stad ten koste van omliggende gemeenten kan voor andere
gemeenten binnen een provincie worden voorzien in een provinciale
taakstelling. Dit biedt niet alleen in die gevallen een bestuursvorm die
overzichtelijk en eenvoudig is, maar ook een bestuursvorm die een
democratisch gelegitimeerd verantwoordingsforum heeft en dat is bij de
vormen van regionaal bestuur veel minder of veelal niet het geval (zie
hoofdstuk III, par. 5 en par. 4).

- Geen verdergaande taakdifferentiatie voor de waterschappen
51

Aanbeveling 45: Verdergaande differentiatie in de sfeer van de waterschappen
wordt niet aanbevolen. Gezien de huidige schaalgrootte van de waterschappen
is er geen reden voor taakdifferentiatie en het zou in die zin de klok ook sterk
terugzetten. Tot 2005 vierde taakdifferentiatie bij de waterschappen hoogtij en
waren er in één en hetzelfde gebied vaak verschillende waterschappen voor de
verschillende taken. Vooral op initiatief van de UvW, dus de waterschappen
zélf, is hier een einde aan gekomen, waardoor de waterschappen automatisch
eenvormiger zijn geworden.

- Regionale opgaven als maatwerk
Aanbeveling 46: Het rapport van de Werkgroep-Ter Haar bevat een uitgebreide
analyse van de knelpunten die zich hebben aangediend bij de realisatie van
grote maatschappelijke opgaven door het decentraal bestuur. De werkgroep
bepleit het bewandelen van onconventionele wegen en instrumenten om hier
verbetering in aan te brengen. De grote maatschappelijke opgaven in de sfeer
van woningbouw, klimaat en energietransitie, zorg en veiligheid etc. vereisen
een aanpak die met de huidige middelen en mogelijkheden te veel
belemmeringen ondervinden. En dat betreft dan zowel de institutionele
mogelijkheden als het financiële instrumentarium. En daarbij speelt een
dominante rol dat de verschillende delen van het land nogal van elkaar
verschillen, waardoor het meer opgavegericht werken niet in één mal kan
worden geperst. Differentiatie en maatwerk zijn dan dringend geboden. Mede
op basis van een aangepaste en ruimere mogelijkheid voor differentiatie in de
wetgeving behoort het Beleidskader decentraal bestuur de voorwaarden en de
mogelijkheden voor experiment te bevatten om aan de voorstellen van de
werkgroep-Ter Haar vorm en inhoud te geven. Het verdient aanbeveling daarbij
een combinatie te zoeken tussen de aangepaste vormen van regionaal bestuur,
verdergaande vormen van differentiatie en nieuwe financiële arrangementen
(zie hoofdstuk III, par. 4, par. 5 en par. 6).

- De centrumgemeente-constructie als vorm van differentiatie
Aanbeveling 47: In de huidige Wgr is in art. 8 voorzien in de ‘vrijwillige
mogelijkheid’ van de centrumgemeente-constructie, waarbij de grote
gemeente geheel of op onderdelen taken uitvoert voor de kleinere gemeente.
Om de marges van differentiatie te vergroten kan in het Beleidskader
52

decentraal bestuur de mogelijkheid worden opgenomen om deze figuur ook
beschikbaar te stellen aan de medebewindswetgever. In speciale gevallen kan
dan - afhankelijk van de aard van de taak en onder strakke regie van de
minister van BZK - worden voorzien in taakstellingen voor grote gemeenten
zonder dat voor de kleinere gemeenten allerlei vormen van regionaal bestuur
nodig zijn. De taken worden formeel wel aan de kleinere gemeenten
overgedragen, maar voor de uitvoering wordt dan een betrokkenheid van de
grote gemeenten verplicht gesteld en de financiële aansprakelijkheid van de
kleine gemeenten geheel of grotendeels uitgeschakeld. Indien deze
mogelijkheid in het leven wordt geroepen is een aanpassing van art. 8 Wgr
nodig en dient het Beleidskader toetsingscriteria te bevatten.

- Naar nieuwe financiële arrangementen: de aanwezige subjectiviteit
vereist nadere objectiveringen
Aanbeveling 48: De gebrekkige financiële arrangementen vormen een
hoofdbestanddeel van de huidige perikelen in het decentraal bestuur. De
financiële ordening van het decentraal bestuur heeft kwantitatieve en
kwalitatieve aspecten. Sterk kwantitatief is in ieder geval de vraag hoeveel geld
burgers en staat in totaliteit over hebben voor een krachtig decentraal bestuur.
Nu provincie en gemeente op basis van de Grondwet beschikken over een
onbepaalde autonome bevoegdheid om problemen van allerlei aard op eigen
initiatief aan te pakken en voorzieningen van allerlei aard en soort voor hun
gemeenschap en burgers in het leven te roepen, is het de vraag wie nu eigenlijk
bepaalt hoeveel geld daarvoor beschikbaar is. Is dit een niet te definiëren en
daarom bodemloze put? Of zijn hier consistente en rationele criteria voor te
geven? In politiek ‘Den Haag’ worden de decentrale besturen nogal eens als
‘rupsjes-nooit-genoeg’ aangemerkt en de VNG als de ‘Vereniging Nooit Genoeg’
gekwalificeerd. Maar wat is (nooit) genoeg? En vooral: wie bepaalt dat? Zowel
bij de vaststelling van de financiële ruimte voor de uitoefening van autonome
taken als bij de vaststelling van deze ruimte voor het medebewind is er in ieder
geval een hoofdrol voor het Rijk. En dat geldt ook voor de (beperkte) belastingen heffingsdomeinen waarover de decentrale bestuurslichamen kunnen
beschikken. Een onbeperkte mogelijkheid om decentrale heffingen en
belastingen te hanteren bestaat niet; de wetgever markeert hier op allerlei
manieren. En dit betekent dat de vaststelling van de totale financiële ruimte
voor provincie en gemeente en andere decentrale bestuurslichamen - met
53

uitzondering van de waterschappen, want die beschikken over aanzienlijke
eigen bronnen - in belangrijke mate een nationale politiek beleidskeuze is die
door allerlei factoren wordt bepaald en zich dan ook nauwelijks laat
objectiveren. Vervolgens moeten de beschikbare financiële middelen op een
aanvaardbare en transparante wijze worden verdeeld over de provincies en de
gemeenten. De heftige debatten die hierover sinds jaar en dag worden gevoerd
en waarbij er alleen winnaars kunnen zijn als er voldoende verliezers zijn
aangewezen, laten zien dat echt objectieve maatstaven en een algemene
consensus hier nauwelijks realiseerbaar zijn. Ondanks die sterke
afhankelijkheid van het Rijk en een daarbij dominante - en veelal nogal
subjectieve - politieke besluitvorming is er veel aanleiding om de bestaande
financiële arrangementen tegen het licht te houden en op een aantal
onderdelen van een nieuwe - al dan niet wettelijke - grondslag te voorzien.
Juist omdat de afhankelijkheid van politieke en meer subjectieve overwegingen
hier zo groot is, moet worden aanbevolen om te zoeken naar een aantal
objectiveringen die de financiële problematiek van het decentraal bestuur
structureel kunnen verlichten (zie de voorgaande paragraaf 2 en hoofdstuk II,
par. 2 en par. 6).

- Betekenis en strekking van de financieringsplicht uit art. 105 lid 3
Provinciewet en art. 108 lid 3 Gemeentewet
Aanbeveling 49: In het kader van deze aanbevelingen over de financiële
arrangementen blijven opzet en criteria van het Provinciefonds en het
Gemeentefonds grotendeels onbesproken en in hoofdzaak ook de vraag hoe
groot de totale financiële ruimte voor het decentrale bestuur zou moeten zijn.
De meeste aandacht gaat uit naar de beleidsaanbevelingen en wettelijke
aanpassingen die de financiering van het medebewind betreffen. De wettelijke
voorschriften uit art. 105 lid 3 Provinciewet en 108 lid 3 Gemeentewet
formuleren dat de kosten verbonden aan de uitvoering van
medebewindstaken, voor zover zij ten laste van de betrokken provincies en
gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. Reeds lange jaren
bestaat onenigheid over de invulling en handhaving van deze voorschriften.
Deze bepalingen bevatten een rechtsplicht om bij medebewind de decentrale
overheden een adequate en passende vergoeding te geven van de kosten die
zij moeten maken voor de verplichte taakuitvoering in medebewind. Deze
rechtsplicht uit de organieke wet richt zich op de bijzondere wetgever (de
54

vakdepartementen) en op de instanties die uiteindelijk de financiële
vergoeding voor het medebewind vast stellen. Hoewel de organieke wet - in
casu Provincie- en Gemeentewet - niet van een hogere orde is, wordt algemeen
aangenomen dat de bijzondere wetgever zich moet houden aan de dragende
beginselen en regels van de organieke wet. Op dit punt wordt derhalve het
beginsel - lex specialis derogat lex generalis - doorbroken. Onduidelijk is echter
altijd gebleven wie hier het laatste woord heeft en wie de rechtsplicht uit deze
voorschriften uiteindelijk handhaaft en om die reden kwam het regelmatig
voor - en het meest scherp bij de grote decentralisaties in 2015 - dat de
taakoverdracht in medebewind gepaard ging met aanzienlijke bezuinigingen of
efficiency-kortingen. En indien de decentralisatie-uitkeringen dan ook nog
worden ondergebracht in de algemene uitkering, dan kan dat bij
medebewindstekorten aanzienlijke en negatieve gevolgen hebben voor de
lokale autonomie en voor de beleidsvrijheid in andere medebewindsdomeinen. Dat hier nog steeds grote onduidelijkheden en misvattingen
bestaan, blijkt bijvoorbeeld uit de Pleitnota die het Rijk in 2021 indiende bij de
arbitragecommissie Jeugdzorg. Daarin redeneert het Rijk dat er geen
verplichting bestaat voor de nationale overheid om medebewindstekorten in
de jeugdzorg aan te vullen of voor rekening van het rijk te brengen. De
gemeenten zouden in de periode 2015-2020 voldoende gelegenheid hebben
gehad om de tering naar de nering te zetten. En het feit dat de vergoedingen
zijn opgenomen in de algemene uitkering zou de financiële
verantwoordelijkheid voor de tekorten in hoofdzaak bij de gemeenten leggen.
Deze zijn immers geen uitvoeringskantoren van de rijksoverheid maar handelen
hier in autonomie. Deze redenatie is niet houdbaar en ondeugdelijk. In een
advies dat ik schreef voor de VNG en dat aan de arbitragecommissie is
aangereikt, betoogde ik dat de argumentatie van het Rijk zeer aanvechtbaar is
(zie bijlage 4). Het gaat bij de jeugdzorg om een zuivere vorm van medebewind
en dan treedt de rechtsplicht van art. 108 lid 3 Gemeentewet in werking en
moet een adequate kostenvergoeding worden gegeven. Indien dat achterwege
blijft, zijn de gemeenten genoodzaakt om financiële middelen die zijn bedoeld
voor de uitoefening van de lokale autonomie of ontleend aan andere
medebewindsvrijheden aan te wenden voor het compenseren van deze
medebewindstekorten. De arbitragecommissie volgde deze redenering en de
regering kwalificeerde uiteindelijk het arbitrage-advies als zwaarwegend,
waardoor er geheel of grotendeels aan de uitspraak gevolg zal worden
gegeven. De arbitrage-commissie betoogde dat een adequate
kostenvergoeding niet alleen als zodanig geboden is, maar ook vanwege de
55

mogelijke nadelige effecten op de autonome ruimte van de gemeenten. Door
deze uitspraak is er een fundamentele breuk met het verleden en verkrijgen
art. 105 lid 3 Provinciewet en art. 108 lid 3 Gemeentewet een veel sterkere
normatieve werking. En vanuit dat perspectief is het van eminent belang om nu
de minister van BZK niet alleen de bevoegdheid te geven om te waken over de
beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind (zoals voorzien in de huidige
bepalingen 115 Provinciewet en 117 Gemeentewet), maar deze opdracht uit te
breiden naar de sfeer van de klassieke autonomie en de daarbij horende
financiering (een met art. 108 lid 3 Gemeentewet corresponderende bepaling
voor de autonomie), zoals tot uitdrukking gebracht in het eerder genoemde
ontwerp-artikel 5 (zie aanbeveling 17 en hoofdstuk III, par. 2 en par. 6).

- Nadere waarborgen voor de financiële arrangementen in het
Beleidskader decentraal bestuur
Aanbeveling 50: In de ontwerp-artikelen 5 en 6 wordt de minister van BZK
opgedragen om in het rijksbeleid decentraal bestuur zodanige waarborgen op
te nemen dat er een voldoende financiering is voor de uitoefening van
autonome en medebewindstaken door provincie, gemeente en andere
decentrale bestuurslichamen. Maar wat is een voldoende financiering?
Invulling van deze norm vereist een nadere uitwerking naar inhoud en
structuur en in ieder geval een aanpassing van art. 2 Financiëleverhoudingswet. Het voornemen tot wijziging van de Fvw moet in het
Beleidskader worden opgenomen als belangrijk onderdeel van de algehele
herijking van de financiële verhoudingen (zie hoofdstuk III, par. 6).

Aanbeveling 51: Het huidige artikel 2 Financiële-verhoudingswet luidt als volgt:
‘Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de
uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in
een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen
omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen
van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn.’ Bij herformulering
van art. 2 Fvw moet in de eerste plaats tot uitdrukking worden gebracht dat het
hier geen exclusieve bevoegdheid betreft van de vakministers die de
betreffende taaktoedeling voorbereiden, maar tevens van de minister van BZK,
die op basis van het tweede lid van het ontwerp-artikel art. 6, een oordeel
56

toekomt en bedenkingen kan inbrengen. Art. 6 bevat daarvoor de volgende
formulering.
Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitvoering van taken in medebewind voldoende
financiële middelen ter beschikking staan voor provincies, gemeenten,
waterschappen en regionale bestuursvormen. Onder medebewind wordt
verstaan dat regeling en bestuur van de besturen van provincies en gemeenten
kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet.
Lid 2: Bij toepassing van artikel 2 , tweede lid van de Financiële-verhoudingswet
kan Onze Minister bedenkingen kenbaar maken indien de voorgeschreven
toelichtingen van Onze Ministers strijdig zijn met het bepaalde in het eerste lid
(zie hoofdstuk III, par. 3 en par. 6).

- Onafhankelijke beoordeling van de noodzakelijke medebewindskosten
Aanbeveling 52: In de tweede plaats moet bij in ieder geval de grote
medebewindsdossiers via een aanpassing van art. 2 Fvw worden voorzien in
een meer onafhankelijke beoordeling van de kosten die aan de
taakoverheveling zijn verbonden. Via beoordeling door een onafhankelijke
partij - en dat kan zijn een apart op te richten Instituut of Verificatiebureau, het
Centraal Planbureau of een andere instelling - kan de voorbereiding van
taakoverhevelingen en de daaraan verbonden financiële implicaties op een
veel betere manier worden georganiseerd. Ook dergelijke inschattingen en
doorrekeningen ex ante nemen niet alle onzekerheden weg, maar het ontstaan
van vaste procedures en toetsingskaders kan de voorbereiding van
decentralisaties aanmerkelijk verbeteren, ook door de betrokkenheid van de
koepels daarbij. In art. 2 Fvw kan dit als volgt onder woorden worden gebracht:
Lid 1: ‘Indien beleidsvoornemens vanwege het Rijk of vanwege Europese
regelgeving leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten
door provincies, gemeenten of waterschappen, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies, gemeenten of waterschappen zijn. De financiële
gevolgen worden onderbouwd door een onafhankelijke partij. Bij het
betreffende onderzoek wordt de opzet van dit onderzoek afgestemd met de

57

instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren.’ (zie hoofdstuk
III, par. 6).

- Transitiefonds voor frictiekosten en verplichte evaluatie van de financiële
implicaties
Aanbeveling 53: Tevens moet in de derde plaats worden voorzien in de
mogelijkheid van een Transitiefonds waaruit frictiekosten kunnen worden
afgedekt. Ook bij een betere en meer onafhankelijke inschatting vooraf van de
kosten die zijn verbonden aan taakoverhevelingen blijven er altijd
onzekerheden bestaan die pas bij implementatie duidelijker naar voren komen.
Om die reden zou bij omvangrijke taakoverhevelingen een reservefonds
moeten worden ingesteld, waaruit overgangs- en frictie-kosten kunnen worden
geput. Daarnaast moet - in de vierde plaats - worden voorzien in een verplichte
evaluatie van de financiële implicaties van de taakoverdracht. In de slotzinnen
van het nieuwe art. 2 Fvw, lid 1 komt dit tot uitdrukking: ‘Na de effectuering
van de beleidsvoornemens wordt getoetst of de financiële gevolgen bij
aanvang voldoende in kaart zijn gebracht. Via een Transitiefonds kunnen bij
taaktoedelingen financiële fricties worden voorkomen.’ (zie hoofdstuk III, par.
6).

- Arbitrage bij verschillen van opvatting
Aanbeveling 54: Door onafhankelijke toetsing ex ante, door het gebruik van
een Transitiefonds bij de grotere taakoverdrachten en door een verplichte
evaluatie van de financiële implicaties kunnen de financiële arrangementen op
een steviger fundament worden geplaatst. En wat dan nog overblijft aan
meningsverschillen en uiteenlopende posities kan als ultimum remedium
worden onderworpen aan een uit te werken procedure van arbitrage. De
arbitrage Jeugdzorg heeft laten zien dat dit middel van conflictbeslechting
effectief en evenwichtig kan zijn. De arbitrage-commissie Jeugdzorg moest
evenwel werken met weinig houvast en zonder toepasselijke normen en
structuur en dat pleit er voor om een arbitrage als deze te voorzien van een
expliciete wettelijke grondslag en deze grondslag nader uit te werken in
afstemming met de koepels.

58

- De elementen van art. 2 Fvw in een integraal verband
Aanbeveling 55: Indien de elementen genoemd in de aanbevelingen 51 t/m 54
samen worden genomen, dan ziet de integrale en samenhangende
herformulering van art. 2 Fvw er als volgt uit:
Artikel 2 Fvw:
‘Lid 1: Indien beleidsvoornemens vanwege het Rijk of vanwege Europese
regelgeving leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten
door provincies, gemeenten of waterschappen, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies, gemeenten of waterschappen zijn. De financiële
gevolgen worden onderbouwd door een onafhankelijke partij. Bij het
betreffende onderzoek wordt de opzet van dit onderzoek afgestemd met de
instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren. Na de
effectuering van de beleidsvoornemens wordt getoetst of de financiële
gevolgen bij aanvang voldoende in kaart zijn gebracht. Via een Transitiefonds
kunnen bij taaktoedelingen financiële fricties worden voorkomen.
Lid 2: Onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid
en 120, tweede lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het
eerste lid, voor zover zij ten laste van de betrokken provincies en gemeenten
blijven, door het Rijk aan hen vergoed. Onze Ministers dragen via de
fondsbegroting zorg voor het opvangen van de financiële gevolgen, tenzij kan
worden aangetoond dat een andere bekostigingswijze beter past. Bij een
andere bekostigingswijze geeft men nauwkeurig onderbouwd aan waarom
deze bekostigingswijze reëel is om de financiële gevolgen voor de provincies of
gemeenten te kunnen opvangen. Voor waterschappen wordt, indien hier
aanleiding toe bestaat, op andere wijze in een vergoeding voorzien.
Lid 3: Bij verschil van opvatting over de toepassing van het bepaalde in de
leden 2 en 3 kan een beroep worden gedaan op een procedure van arbitrage,
waarbij de instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren
partij kunnen zijn.’ (zie hoofdstuk III, par. 6).

Aanbeveling 56: In het kader van de herziening van de financiële
arrangementen werden bij eerdere aanbevelingen reeds verschillende
voorstellen gedaan. In dit financiële deel van de aanbevelingen worden die
59

voorstellen niet opnieuw benoemd en besproken, maar wordt volstaan met
een verwijzing naar de eerdere aanbevelingen: (1) een algemene verhoging van
de algemene uitkeringen met een percentage van bijvoorbeeld 10 % teneinde
het autonome domein van provincie en gemeente nieuw leven in te blazen
(aanbeveling 14); (2) Een ingezetenenheffing voor provincie en gemeente die
aan autonome provinciale en gemeentelijke doelen is gekoppeld (aanbeveling
16); (3) Een beperkte financiële aansprakelijkheid van gemeenten bij verplichte
vormen van regionaal bestuur (Aanbeveling 30); (4) Het toepassen van
gedifferentieerde financieringsvormen voor de regio en ‘lump sum’financieringen voor de regio en de provincie (aanbeveling 39 en aanbeveling
46).

- Terug naar een zuivere algemene uitkering, voorspelbaarheid van
financiële arrangementen en geen solitaire wijziging van het decentrale
belastinggebied
Aanbeveling 57: Van origine bevatte de algemene uitkering uit het Provincieen Gemeentefonds de financiële middelen die provincies en gemeenten
konden gebruiken voor hun autonome taakuitoefening. In de meer recente
periode is deze algemene uitkering vermengd geraakt (‘vervuild’ zeggen
sommigen) door de financiering van het medebewind, waardoor de
zichtbaarheid van de gelden voor autonomie aanzienlijk geringer is geworden.
Aanbevolen wordt om deze zichtbaarheid weer groter te maken. En daarvoor is
een splitsing tussen de in beginsel vrij besteedbare middelen uit de algemene
uitkering - of basisuitkering zoals de Rob dat aanduidt - en de
medebewindsuitkering geboden (zie hoofdstuk III, par. 2).

Aanbeveling 58: Om de voorspelbaarheid van de financiële arrangementen te
vergroten kan een jaarlijkse monitor financiële positie decentrale overheden,
belegd bij een onafhankelijk instituut - zoals voorgesteld door de Rob - van
belangrijke waarde zijn (zie hoofdstuk III, par. 2).

Aanbeveling 59: Een vergroting en verandering van het belastinggebied van
provincie en gemeente door invoering van een ingezetenenheffing is alleen
zinvol in samenhang met een algehele herziening van de financiële
arrangementen. Door een solitaire vergroting van het belastinggebied neemt
60

het risico toe dat de extra middelen moeten worden gebruikt om
medebewindstekorten af te dekken (zie hoofdstuk III, par. 2).

- Vormen van conflictbeslechting
Aanbeveling 60: Reeds langjarig wordt van allerlei zijden aangedrongen op een
vorm van conflictbeslechting indien zich problemen voordoen in de
interbestuurlijke betrekkingen. Bij de nieuwe vormgeving van deze
interbestuurlijke betrekkingen is het aangewezen om te verkennen welke
mogelijkheden en modaliteiten hierbij kunnen worden ingezet. In het
Beleidskader decentraal bestuur zou deze verkenning moeten worden
aangekondigd (zie hoofdstuk III, par. 7).

Aanbeveling 61: Vanwege de VNG is voorgesteld om bij gebrek aan
overeenstemming tussen de minister van BZK en de vakdepartementen een
adviesrol in het leven te roepen voor een nieuw op te richten Afdeling
Bestuursgeschillen van de Raad van State dan wel deze taak toe te delen aan
een sectie van de Afdeling Advisering van de Raad van State. In art. 18 uit de
Proeve wordt aangegeven in welke gevallen deze adviesrol in werking kan
worden gebracht. De in aanbeveling 60 aangegeven verkenning zou duidelijk
moeten maken wat de voor- en nadelen zijn van deze figuur zijn (zie hoofdstuk
III, par. 7).

Aanbeveling 62: Aanbeveling 55 bevat het nieuwe art. 2 Fvw, waarin in lid 3 is
voorzien in een arbitrageprocedure bij geschillen over de financiële
arrangementen. Letterlijk: ‘Bij verschil van opvatting over de toepassing van
het bepaalde in de leden 2 en 3 kan een beroep worden gedaan op een
procedure van arbitrage, waarbij de instanties die de afzonderlijke
bestuurslichamen representeren partij kunnen zijn.’ Deze vorm van arbitrage is
een nadere uitwerking van de arbitrage-Jeugdzorg die in 2021 plaats vond. Het
verdient aanbeveling om bij de verkenning van de mogelijkheden voor
conflictbeslechting te bezien of deze vorm van arbitrage ook voor andere
dossiers dan de financiële geschikt en toepasbaar is, naast of in de plaats van
de eventuele rol van de Raad van State (zie hoofdstuk III, par. 7 en de
toelichting bij aanbeveling 55).
61

- Een toetsingskader voor taakstellingen in medebewind
Aanbeveling 63: In de voorafgaande aanbevelingen is onder meer een nieuw
feitelijk en wettelijk systeem geschetst voor de taaktoedelingen in
medebewind en voor de financiële implicaties daarvan. Voor de minister van
BZK is een wettelijk regime ontworpen waarin er een uitdrukkelijke en
scherpere bevoegdheid in het leven wordt geroepen om in overleg en
afstemming met de vakdepartementen regie te voeren over de vele aspecten
van het decentrale bestuur. En daarbij geldt als algemeen vertrekpunt dat in
goed overleg en in een gestructureerde samenwerking tot de beste bestuurlijke
en financiële arrangementen kan worden besloten. Het departement van BZK
respecteert daarbij de specifieke beleidsoverwegingen van de
vakdepartementen, terwijl de vakdepartementen ruimte geven aan de ‘overall’ bevoegdheid van de minister van BZK om te toetsen, suggesties voor
aanpassing te doen en regie te voeren ten aanzien van het geheel van het
decentraal bestuur. Wanneer een helder inzicht wordt gegeven in de gronden
van die regievoering en duidelijke criteria worden vastgesteld kunnen de beide
rollen - van de minister van BZK en die van de vakdepartementen - elkaar
versterken en tot betere resultaten leiden en daar zijn zowel de Rijksoverheid
als het decentraal bestuur mee gediend en bij gebaat. En het is ook om die
reden dat een toetsingskader voor taaktoedeling niet alleen moet worden
gedragen door de politiek-bestuurlijke instituties (regering en Kamers) en de
koepels, maar ook door de vakdepartementen. En dat betekent dat de
kenbaarheid van dat toetsingskader groot moet zijn. Een tien-punten-kader kan
hier worden toegepast en aan dat tien-punten-kader liggen vijf centrale
uitgangspunten ten grondslag (zie hoofdstuk III, par. 8).

- Eerste uitgangspunt van het toetsingskader: horizontale posities.
Aanbeveling 64: Iedere vorm van decentraal en ander bestuur heeft haar eigen
waarde, mogelijkheden en onmogelijkheden. Het concept van ‘de gemeente als
eerste overheid’ heeft in de periode 2007 tot 2015 in zijn ruwe uitwerking tal
van averechtse gevolgen gehad en het beeld geschapen van eersterangs en
tweederangs decentrale overheden, waarbij in het bijzonder de provincie en
het waterschap op de ‘back-bench’ werden geplaatst. Er zijn diverse criteria te
bedenken waarom bij taaktoedeling aan het ene bestuurslichaam de voorkeur
62

moet worden gegeven boven het andere, maar deze toedelingscriteria moeten
vooral inhoudelijk zijn en niet het karakter hebben van een weinig
onderscheidend en grofmazig concept, zoals dat van de ‘gemeente als eerste
overheid’. Dat concept impliceerde dat zo ongeveer alles wat los en vast zat
aan de gemeenten zou moeten worden overgedragen. En die nauwelijks
gekanaliseerde taaktoedeling heeft tot veel ongelukken en ongemakken geleid.
Aanbevolen wordt om alle beschikbare vormen van decentraal en ander
bestuur in hun waarde te laten en op basis van hun specifieke kenmerken en
doelen te gebruiken voor goed doordachte vormen van taaktoedeling.
Horizontale posities derhalve van de beschikbare bestuursvormen, hoezeer er
ook wel vanuit bijzondere aspecten bezien preferente posities kunnen worden
vastgesteld (zie hoofdstuk III, par. 8).

- Tweede uitgangspunt van het toetsingskader: een preferentie voor de
decentrale bestuurslichamen van de algemene democratie, maar geen
algemeen primaat.
Aanbeveling 65: Bij de vormgeving van overheidsbeleid wordt het geraamte
van het stelsel gevormd door de rijksoverheid, provincie en gemeente. Deze
drie vormen de bestuurslichamen van de algemene democratie. Hun specifieke
kenmerk bestaat uit de aanwezigheid van rechtstreekse verkiezingen (met
uitzondering van de Eerste Kamer), de aanwezigheid van een open huishouding
met een onbepaald initiatiefrecht voor beleid en bestuur, een ruime mate van
beleidsvrijheid en een stelsel van politieke representatie, met daarbij allerlei
specifieke kenmerken voor de verhouding tussen de aanwezige
bestuursorganen, vooral bestuur en volksvertegenwoordiging. Bij taaktoedeling
die gepaard gaat met een grote mate van beleidsvrijheid of autonomie zijn het
dan ook deze bestuurslichamen die als eerste daarvoor in aanmerking komen.
Een volwaardig politiek stelsel vooronderstelt een ruime mate van
keuzevrijheid en als die aan de orde is, dan ligt het voor de hand om als eerste
te kijken naar de decentrale bestuurslichamen van de algemene democratie.
Dat betekent - a contrario - echter niet dat er geen andere bestuurslichamen
kunnen zijn die door verkiezingen worden gelegitimeerd. In het Nederlandse
bestel kunnen ook verkiezingen worden gehouden voor andere gremia, zoals
de universiteitsraden, lijsttrekkersverkiezingen binnen politieke partijen,
ledenverkiezingen binnen maatschappelijke organisaties of bij vormen van
functioneel bestuur, zoals het waterschap. De aanwezigheid van dergelijke
63

verkiezingen doen deze instituties echter niet toetreden tot de
bestuurslichamen van de algemene democratie een wel vooral omdat daar de
aanwezigheid van een open huishouding ontbreekt en ook de ordening van die
stelsels niet alle elementen van politieke representatie bevatten (zie voor de
betekenis van verkiezingen voor het decentraal bestuur, bijlage 3). De
genoemde preferentie impliceert dat bij een ruimere mate van beleidsvrijheid
bij taaktoedeling de voorkeur uit moet gaan naar provincie en gemeente en dat
afwijkingen daarvan een specifieke motivering behoeven (zie hoofdstuk II, par.
2 en 3 en hoofdstuk III, par. 8).

- Derde uitgangspunt van het toetsingskader: bij beleidsarme
uitvoeringstaken is er een spiegelende preferentie voor andere decentrale
bestuursvormen of diensten en agentschappen die vooral zijn gericht op
uitvoering en waarbij een gelijke toepassing domineert.
Aanbeveling 66: Kijkt men naar de ordening van de Rijksoverheid dan wordt
een groot deel van de rijkstaken ook op rijksniveau uitgevoerd. Voor diverse
rijkstaken is echter voorzien in uitvoering op afstand: agentschappen,
zelfstandige bestuursorganen, inspecties, etc. In deze uitvoeringsdomeinen is
de beleidsvrijheid minimaal. Met andere woorden: hoe kleiner de
beleidsvrijheid in een uitvoeringsdomein des te meer argumenten er zijn om
die uitvoering op een zekere afstand te plaatsen van de politieke instituties op
rijksniveau. Ook voor provincies en gemeenten heeft dit uitgangspunt
zeggingskracht. Zo was langjarig het patroon in de intergemeentelijke
samenwerking dat beleidsarme uitvoering in gezamenlijke bovengemeentelijke
verbanden werden ondergebracht. Dat bracht geen schade toe aan het
politieke stelsel en faciliteerde de uitvoeringskracht. Deze dimensie heeft in de
meer recente periode sterk aan betekenis ingeboet, waardoor vele beleidsvolle
taakstellingen uit het zicht van provincie en gemeente zijn geraakt. Herstel van
deze dimensie is geboden. Nu een algemeen streven is om de
uitvoeringsorganisaties van de nationale overheid weer dichter bij het politieke
bestuur te brengen en de strikte scheiding tussen beleid en uitvoering vaarwel
te zeggen, is er ook aanleiding om te bezien of de nationale
uitvoeringsorganisaties geen pendant zouden moeten krijgen op regionaal of
provinciaal niveau en dan in nauw contact met de decentrale
bestuurslichamen.

64

- Vierde uitgangspunt van het toetsingskader: functionele democratie kan
een effectief alternatief zijn voor de algemene democratie.
Aanbeveling 67: Na afschaffing van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie op
1 januari 2015 verdwenen vele productschappen en bedrijfschappen uit het
Nederlandse openbaar bestuur. Deze vorm van publiek bestuur in het domein
van het bedrijfsleven vormde meer dan een halve eeuw een substantieel
onderdeel van het functioneel bestuur in Nederland. Het succes van de
product- en bedrijfschappen was echter heel wisselend en het ruim opgetuigde
systeem van heffingen werd door het bedrijfsleven als steeds knellender
ervaren. Het bestaan van deze corporatieve ordening van het Nederlandse
bedrijfsleven bleef daarnaast voortdurend ‘besmet’ door het rond WOII
gepraktiseerde corporatisme in landen die het met de democratie wat minder
nauw namen. Het functionele bestuur is desondanks in Nederland in tal van
schakeringen blijven bestaan en heeft in diverse vormen zijn effectiviteit
bewezen en kent vormen van zeggenschap die als een goede vorm van
democratische zeggenschap kunnen worden gekwalificeerd. Zo is de
functionele bestuursvorm van de universiteiten en hogescholen hiervan een
voorbeeld met effectieve besturen, raden van toezicht en universiteits- en
hogeschoolraden. En dat geldt ook voor de waterschappen. De organisatie van
het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer in Nederland trekt wereldwijd
de aandacht, de expertise die in de waterschappen is opgebouwd
vertegenwoordigt voor ons land een aanzienlijk exportproduct en de
organisatie, de effectiviteit, de financiering en de zeggenschap van de
waterschappen kennen weinig problemen, vooral indien men dat vergelijkt met
provincie en gemeente. En die succesvolle toepassing van vormen van
functioneel bestuur zou moeten impliceren dat - nu de decentrale
bestuurslichamen, en vooral gemeenten, zuchten onder de taakuitbreidingen
en steeds minder duidelijke profielen - bij sectorale taaktoedeling steeds moet
worden afgewogen of ook hier geen vormen van functioneel bestuur of
functionele decentralisatie uitkomst of aanknopingspunt zouden kunnen
bieden. Waar vormen van deconcentratie, agentschappen en diensten een
alternatief kunnen zijn indien de taaktoedeling weinig of geen beleidsvrijheid
omvat (het vooral mechanische medebewind) kunnen bij meer beleidsvolle
taaktoedelingen ook vormen van functioneel bestuur effectief zijn.

65

- Vijfde uitgangspunt van het toetsingskader: het regionaal bestuur
behoort in beginsel tot het domein van de algemene democratie.
Aanbeveling 68: Als vijfde uitgangspunt zou moeten worden geformuleerd dat
vormen van regionaal bestuur in beginsel behoren tot het domein van de
algemene democratie, immers hier is overwegend sprake van verlengd lokaal
of provinciaal bestuur. Maar de voorwaarde is dan wel dat er vanuit de
instituties van de algemene democratie voldoende middelen en mogelijkheden
zijn om dit regionaal bestuur aan te sturen en te controleren. Dat is het geval in
het stelsel van de congruente regionale platforms en de daaraan inherente
ordening en opzet.

- Een tien-punten-toetsingskader
Aanbeveling 69: Indachtig de vijf algemene uitgangspunten kan de minister van
BZK - in overleg en afstemming met het betrokken vakdepartement - suggesties
doen om taakstellingen aan het ene of het andere decentrale bestuurslichaam
toe te delen, dan wel bij aangedragen voorstellen deze aan de vijf algemene
beleidsuitgangspunten te toetsen. Vervolgens bevat het toetsingskader een
tiental afwegingsnormen en ijkpunten waaraan de voorstellen tot
taaktoedeling moeten voldoen. Deze zijn overwegend reeds en steeds
afzonderlijk benoemd in eerdere aanbevelingen. Hier worden de tien
toetsstenen nog eens achter elkaar en op rij gezet.
Toetssteen 1: Past het voorstel bij de constitutionele en organieke doelen van
het betreffende decentrale bestuurslichaam, zoals geformuleerd in de
Grondwet en de toepasselijke organieke wetgeving? (zie aanbeveling 4 en 5).
Toetssteen 2: Hebben de vakministers voldoende en tijdig inhoud en vorm
gegeven aan het overleg met en de informatievoorziening aan de
systeemverantwoordelijke minister van BZK? (aanbeveling 11).
Toetssteen 3: Bevat het voorstel geen onwenselijke en/of te vergaande
beperkingen van de decentrale autonomie? (aanbeveling 13).
Toetssteen 4: Is voldoende en overtuigend gemotiveerd dat toedeling van de
taak aan het betreffende decentrale bestuurslichaam aangewezen is en
toedeling aan andere bestuursvormen minder voor de hand ligt? (aanbeveling
19).

66

Toetssteen 5: Is bij voorstellen tot taaktoedeling aan provincie en gemeenten
voldoende vorm en inhoud gegeven aan de noodzakelijke beleidsvrijheid van
deze decentrale bestuurslichamen en aan het stelsel zoals neergelegd in de
organieke wetgeving, in het bijzonder aan het hoofdschap van provinciale
staten en gemeenteraden? (aanbeveling 19)
Toetssteen 6: Is bij het aanbevelen of verplichten van regionale samenwerking
door vakministers voldoende en overtuigend gemotiveerd dat deze
aanbeveling of verplichting onvermijdelijk is en er geen betere alternatieven
zijn? (aanbevelingen 25 en 26)
Toetssteen 7: Is bij verplichte regionale samenwerking op een adequate wijze
voorzien in afdoende zeggenschap en controle van de deelnemende decentrale
bestuurslichamen? (aanbeveling 25 en 27).
Toetssteen 8: Zijn voorstellen tot differentiatie in de taaktoedeling in
overeenstemming met de daarvoor geformuleerde uitgangspunten in het
rijksbeleid decentraal bestuur? (aanbeveling 43).
Toetssteen 9: Doet het voorstel voldoende recht aan de wettelijke verplichting
om de kosten van het medebewind adequaat te vergoeden, zoals voorzien in
de artikelen 105 lid 3 Provinciewet en art. 108 lid 3 Gemeentewet?
(aanbeveling 49).
Toetssteen 10: Is in het voorstel voldoende vorm en inhoud gegeven aan het
voorschrift van art. 2 Fvw en de daarin opgenomen procedures en
uitgangspunten, waarbij er onafhankelijke inschatting van de kosten wordt
gemaakt, er een Transitiefonds is voor frictiekosten en er in financiële evaluatie
wordt voorzien? (aanbevelingen 50 t/m 55).

- Een algemene experimenteer-bepaling in Provincie- en Gemeentewet
Aanbeveling 70: In de voorgaande aanbevelingen is op verschillende
onderdelen voorzien in gedifferentieerde c.q. afwijkende arrangementen voor
delen van het decentrale bestuur dan wel delen van het land, al dan niet in
financiële zin. Om de algemene mogelijkheid voor experimenten te vergroten
verdient het aanbeveling om in Provinciewet en Gemeentewet tevens een
algemene experimenteerbepaling op te nemen.

67

Hoofdstuk I Opzet en achtergronden van het onderzoek

Paragraaf 1: Vooraf
In de opdrachtverlening van BZK is een onderscheid gemaakt tussen perceel 1 De bouwstenen van het beleidskader als zodanig - en perceel 2 - Het onderzoek
van B&A ter verificatie van de bestaande problematiek in het decentraal
bestuur. Bij de formulering van de bouwstenen zal met regelmaat en in
gestructureerde vorm aan de resultaten van dit onderzoek van B&A worden
gerefereerd. In dit eerste hoofdstuk worden de werkwijze en de opzet van
perceel 1 nader gespecificeerd en de contouren geschetst van de te
vervaardigen rapportage.

Paragraaf 2: De betekenis en reikwijdte van de Bouwstenen
Hoofddoel van de rapportages uit perceel 1 en 2 is om de nieuwe minister van
BZK handvatten, uitgangspunten en voorstellen aan te reiken voor de
vervaardiging van een ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ dat in de
komende kabinetsperiode werkzaam kan zijn ter verbetering en versterking
van de interbestuurlijke betrekkingen. Dit Beleidskader betreft een politiekbestuurlijk document dat niet alleen interne betekenis heeft voor het
departement van BZK, maar dat (1) zou moeten worden gedragen door de
koepels van de decentrale bestuursorganen en (2) door het kabinet en de
Tweede en Eerste Kamer wordt besproken als handelingskader in de komende
periode. Door voor het Beleidskader een breed draagvlak te zoeken, is de kans
groter dat dit kader ook leidt tot daadwerkelijke veranderingen en
verbeteringen. Het betekent dat de in perceel 1 aangereikte Bouwstenen
basismateriaal, alternatieven, argumentaties etc. bevatten die politiekbestuurlijk moeten worden gewogen en geaccordeerd.

Paragraaf 3: Duidelijke probleemstelling
Bij het zoeken naar oplossingen voor de haperende interbestuurlijke
betrekkingen is het van groot belang om een duidelijke probleemstelling te
definiëren. En daarbij is de belangrijkste hypothese dat de meeste problemen
in het decentraal bestuur zijn terug te voeren op een gebrek aan
uitgangspunten en criteria op het nationale niveau.
68

De structuur en opbouw van de decentrale en andere bestuurslichamen zijn
overwegend vastgelegd in Grondwet en organieke wetgeving, maar wat die
bestuurslichamen doen en als taak hebben, wordt in de vorm van medebewind
of anderszins in hoofdzaak vastgesteld door de bijzondere wetgever en
derhalve op initiatief van de vakdepartementen. En voor dit handelen van de
vakdepartementen - ter voorbereiding van bijzondere wetgeving - functioneren
in de praktijk nauwelijks algemene criteria, centrale uitgangspunten of een
beleidskader waaraan de voornemens van de vakdepartementen kunnen
worden getoetst. En omdat er nogal wat vakdepartementen zijn, is de
taakstelling van de decentrale bestuurslichamen zeer divers, met regelmaat
chaotisch en ongeordend, mede veroorzaakt door nogal uiteenlopende en
mankerende financiële arrangementen. Door nu een Beleidskader decentraal
bestuur te ontwikkelen kan een zekere ordening worden bewerkstelligd en kan
een toetsingskader ontstaan en kunnen inzichtelijke criteria worden ontwikkeld
waardoor de interbestuurlijke verhoudingen kunnen worden verbeterd. En
daarbij wordt dan tevens verondersteld dat dit Beleidskader ook kan worden
gehandhaafd en getoetst door een politiek-bestuurlijke autoriteit die daarvoor
met adequate bevoegdheden is geëquipeerd en er ten slotte bij verschillen van
inzicht een vorm van conflictbeslechting functioneert.
Deze vergaande verkokering van de taaktoedeling op nationaal niveau wordt
verder gecompliceerd door de zogenaamde ‘paradox van de beleidsvrijheid’. In
2019 werd in opdracht van het departement van BZK door het bureau B&A een
onderzoeksrapport gepubliceerd onder de titel ‘Beleidsvrijheid decentrale
taken gemeenten’. Aan de hand van onder meer de toepasselijke nationale
regelgeving wordt in dat rapport geïnventariseerd welke de mate van
beleidsvrijheid is op de verschillende medebewindsterreinen. Er worden vier
kwadranten gepresenteerd die de mate van beleidsvrijheid weergeven; (a)
verplichte taken met veel voorschriften: niet beleidsvrij; (b) verplichte taken
met weinig voorschriften: gering beleidsvrij; (c) niet verplichte taken met
weinig voorschriften: beleidsvrij en (d) niet verplichte taken met veel
voorschriften: gering beleidsvrij. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat op
papier de lokale beleidsvrijheid het grootst is op de terreinen van economie,
cultuur en ontspanning en openbare ruimte en recreatie. Deze beleidsterreinen
zijn overwegend niet verplicht en kennen weinig ‘hogere’ voorschriften.
Taakvelden met een geringe of nauwelijks beleidsvrijheid zijn Educatie en
Volksgezondheid, waarbij overigens het sociaal domein geen onderdeel is
geweest van dit onderzoek. Hier gaat het om taken die én verplicht zijn, meer
69

dan eens voorzien in omschreven of afgedwongen regionale samenwerking en
deels voorgeschreven doelen of resultaten beogen. De ‘paradox van de
beleidsvrijheid’ nu is dat het momenteel juist deze taken met een geringe
beleidsvrijheid zijn die - vanwege de aanzienlijke financiële tekorten die daaruit
zijn voortgevloeid - een beperkende en daarom nogal desastreuze invloed
hebben op lokale beleidsvelden die zich kenmerken door een aanzienlijke
beleidsvrijheid. Deze op papier bestaande beleidsvrijheid verdwijnt echter
indien de financiële tekorten uit andere dossiers met veel minder
beleidsvrijheid op deze terreinen moeten worden afgewenteld en in dat geval
komt de constitutionele positie van de gemeente danig in het gedrang.
Omdat er geen algemeen toetsingskader is en geen gezaghebbende autoriteit
die het geheel overziet en corrigeert, brengt de aard van het decentraal
bestuur in provincie en gemeente - met een open huishouding en autonomie,
geen schotten tussen de diverse taakstellingen etc.- met zich mee dat
taaktoedelingen met mankerende financiële arrangementen meteen in
negatieve zin doorslaan in taakstellingen die op papier een ruime of ruimere
beleidsvrijheid kennen. Omdat de vakdepartementen niet op deze effecten
letten - en daarvoor ook niet zijn geëquipeerd - wordt er feitelijk bij een sterk
verkokerde taaktoedeling een soort ‘misbruik’ gemaakt van die decentrale
bestuurslichamen die door hun aard in ruime mate kunnen en in dergelijke
gevallen financiële middelen moeten re-alloceren. Illustratief is in dit verband
ook dat de aanzienlijke rijksgelden die in 2021 incidenteel - en als gevolg van de
arbitrage Jeugdzorg - aan de gemeenten zijn uitgekeerd voor een deel niet aan
de jeugdzorg worden besteed, maar worden aangewend om ontstane tekorten
in andere beleidsdossiers af te dekken.
Opmerkelijk is vervolgens - hetgeen blijkt uit het onderzoek van B&A in perceel
2 - dat de provincie als bestuurslichaam van de algemene democratie, naast
gemeente en Rijk - terrein verliest. De gemeenten besteden een bedrag van
ongeveer 60 miljard euro, de provincies ‘slechts’ 10 miljard euro.5 Deze
verhouding is derhalve fors verschoven ten nadele van de provincie. Uit de
gegevens van B&A blijkt dat de omvang van gemeentelijke taakvelden die niet
door medebewind worden geraakt 34 % bedraagt en voor de provincie 28%.6
Of deze vrije ruimte ook daadwerkelijk kan worden gebruikt, hangt af van de
vraag in welke mate financiële tekorten die door medebewind ontstaan,
doorslaan in deze vrije sfeer. Voor de gemeenten is die doorwerking sinds de
5
6

B&A onderzoek-2021, par. 3 en 4.
Idem

70

decentralisaties in het sociaal domein zodanig hevig dat er van de op papier
bestaande autonome sfeer - een derde van de taakstelling - in veel gevallen
maar weinig is overgebleven. In het B&A onderzoek - zie ook hoofdstuk III,
paragraaf 2 in dit rapport - wordt gemeld dat weliswaar een derde van de
gemeentelijke taakstelling zich buiten het medebewind bevindt en derhalve
hoofdzakelijk de autonome sfeer betreft, maar dat gemiddeld daar maar 17 %
van het gemeentelijke budget voor beschikbaar is. Voor de provincies is van
een dergelijke doorwerking veel minder sprake en dat impliceert dat hoewel de
gemeente op papier over een grotere beleidsvrije sfeer beschikt, de provincie
daadwerkelijk meer vrijheid heeft en die vrijheid ook als zodanig ervaart,
hetgeen wordt bevestigd door het B&A onderzoek. 7
De beide bestuurslichamen van de algemene democratie - provincie en
gemeente - hebben derhalve hun eigen en uiteenlopende problemen. En het
zijn deze problemen die in een Beleidskader decentraal bestuur onder ogen
moeten worden gezien.

Paragraaf 4: Organieke en andere invalshoeken
Het ‘Beleidskader decentraal bestuur’ kent organieke en andere invalshoeken.
Onder organieke invalshoeken wordt het volgende verstaan. Zoals gezegd zijn
het de Grondwet en de organieke wetten - soms alleen de organieke wet - die
in eerste aanleg de basisbeginselen bevatten van het betreffende decentrale
bestuurslichaam. De vestiging en inrichting van het bestuurslichaam staan dan
vast en ook zijn er diverse basis-indicaties voor de taak van het betreffende
bestuurslichaam. Zo bevat art. 133 Grondwet voor het functionele bestuur van
de waterschappen een voorschrift over opheffing en instelling en wordt de
regeling van taken, inrichting, samenstelling van de besturen, regelgeving en
toezicht overgedragen aan de wetgever en de provinciale regelgever. In de
organieke Waterschapswet 1991 wordt een en ander uitgewerkt. In een
afzonderlijke Waterwet werden in 2009 acht bijzonder waterbeheerwetten
samengevoegd. Deze Waterwet roept derhalve - evenals de acht eerdere
wetten - het waterschap op in medebewind en regelt in hoofdzaak het beheer
van watersystemen, waaronder waterkeringen, oppervlaktewater- en
grondwaterlichamen. Ook uit andere - soms Europese bron - ontstaat
medebewind voor de waterschappen. Art. 133 Grondwet en de
7

B&A onderzoek 2021, par. 2 en 3.

71

Waterschapswet 1991 vormen derhalve het organieke kader, waarbij als
algemeen constitutioneel uitgangspunt geldt dat de bijzondere wetgever die de
waterschappen in medebewind roept het organieke kader uit Grondwet en
Waterschapswet respecteert en daar niet of in ieder geval niet ongemotiveerd
vanaf wijkt. Voor de waterschappen kan dit organieke kader overwegend goed
functioneren en wel vooral omdat de medebewindswetgever hier niet over
vele vakdepartementen is verdeeld. Het is de minister van Infrastructuur en
Waterstaat die niet alleen het organieke kader van de waterschappen bewaakt,
maar tevens in hoofdzaak optreedt als initiator van de medebewindswetgeving
in de richting van de waterschappen. Wanneer andere departementen
optreden bij wettelijke taakopdrachten aan de waterschappen - zoals het
departement van Economische Zaken en Klimaat - dan stelt dat extra eisen aan
de bewaking van het organieke kader voor de waterschappen door de minister
van I en W.
Hierbij dient nog te worden aangetekend dat de organieke wet in formeel
opzicht geen hogere status heeft dan de bijzondere wet die het waterschap in
medebewind roept. In beginsel is het zelfs zo dat de latere bijzondere wet af
kan wijken van de eerdere organieke wet. Een algemeen aanvaard
constitutioneel uitgangspunt is echter dat de bijzondere wetgever de
basisbeginselen van de organieke wet respecteert en het is vooral op grond
daarvan dat de minister van I en W de organieke waarden en uitgangspunten
van de waterschappen kan bewaken en waarborgen. Voor de waterschappen
kan derhalve het organieke profiel worden afgeleid uit de Grondwet en de
Waterschapswet. En de specifieke kenmerken die hieruit tevoorschijn komen zoals de functionele focus op kwantitatief en kwalitatief waterbeheer en de
gesloten huishouding van het waterschap - tekenen het organieke profiel (de
typologie) van het waterschap. Bij specifieke taaktoedeling aan waterschappen
behoort dan steeds te worden getoetst of dit organieke profiel niet door de
voorgestelde vorm van medebewind wordt aangetast. Voor de waterschappen
geldt bovendien een groot en eigen belastinggebied waarmee een groot deel
van de waterschaps-activiteit kan worden gefinancierd, waardoor bij het
medebewind aan waterschappen de financiële dimensie een veel minder
pregnante rol speelt dan bij andere decentrale bestuurslichamen.
Zoals in het bovenstaande is geredeneerd voor het waterschap kan ook voor de
andere decentrale bestuurslichamen een organiek profiel - een typologie worden opgesteld. Voor provincie, gemeente, ander vormen van functioneel
bestuur, het regionale bestuur etc. kan aan hand van de organieke wetgeving 72

en soms ook de Grondwet - worden vastgesteld welke grondnormen hier
functioneren, wie deze bewaakt en op welke wijze en in welke mate van deze
grondnormen kan worden afgeweken.
In het kader van perceel 1 wordt in hoofdstuk 2 een globaal organiek profiel
gepresenteerd van het gros van de decentrale en andere relevante
bestuurslichamen. In de daarop volgende hoofdstukken worden deze
typologieën c.q. organieke profielen verbreed en verdiept, zodat een handzaam
aanknopingspunt kan ontstaan voor de diverse taaktoedelingen aan het
decentraal bestuur.
Het zijn echter niet alleen organieke invalshoeken die een rol spelen bij
taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen. Ook andere overwegingen
spelen een rol bij de taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen. Welke
vorm van uitvoering van nationale regelgeving is het meest doelmatig? Welke
schaal past het beste bij de uit te voeren taak? Is de uit te voeren geschikt voor
een decentraal bestuurslichaam met een direct gekozen
volksvertegenwoordiging of juist niet? Kan een uit te voeren taak worden
toebedeeld aan enkele van de beschikbare decentrale bestuurslichamen in de
betreffende categorie (bijvoorbeeld de grootstedelijke gemeenten) of is het
per se noodzakelijk om deze taaktoedeling toe te delen aan alle gemeenten?
Welke overige vormen van differentiatie - naar taak en vorm - zijn
beschikbaar? Moet worden gerekend met vormen van overbelasting van
decentrale bestuurslichamen vanwege andere taakoverhevelingen? etc., etc.
Kortom: in een Beleidskader decentraal bestuur behoren naast organieke
overwegingen ook deze andere overwegingen een plaats te krijgen. In dit
advies ligt enerzijds een accent op de organieke aspecten van het te
ontwikkelen Beleidskader, aan diverse overige aspecten - zoals het vraagstuk
van differentiatie, het schaalvraagstuk etc. - wordt anderzijds ook volle
aandacht gegeven.

Paragraaf 5: De verhouding tussen het ‘Beleidskader decentraal bestuur’ en
de juridische bevoegdheid tot toetsing en bewaking van het Beleidskader.
In het voorbeeld van de waterschappen kwam in de vorige paragraaf reeds
naar voren dat de bewaking van het organieke profiel van de waterschappen
een belangrijke constitutionele waarde vertegenwoordigd die onder meer
moet worden bewaakt door de minister van I en W. Omdat de minister van I en
73

W ook in de regel optreedt als initiator van de medebewindswetten in de
richting van de waterschappen is die bewaking niet bijzonder problematisch.
Dat ligt voor de andere decentrale bestuurslichamen - vooral provincie,
gemeente en regio - nogal anders. Bij de taaktoedeling aan deze
bestuurslichamen zijn vele vakdepartementen betrokken en het is om die
reden dat de Provinciewet en de Gemeentewet een set ‘omgangsbepalingen’
bevat. Deze omgangsbepalingen moeten er voor zorgen dat de
systeemverantwoordelijke minister van BZK hier bewakend en toetsend op kan
treden. En omdat het hier gaat om vakdepartementen die veelal eigen - aan
het betreffende dossier gebonden - overwegingen hebben om tot
taaktoedeling aan provincie, gemeente en regio over te gaan, is het niet
voldoende dat de minister van BZK op een zekere afstand optreedt als bewaker
van de organieke waarden voor deze vormen van decentraal bestuur. Een
versterkte wettelijke grondslag om te kunnen toetsen en beoordelen is in dat
verband zeer noodzakelijk en dat is ook de achtergrond geweest van de
totstandkoming van deze omgangsbepalingen. De handhaafbaarheid van een
‘Beleidskader decentraal bestuur’ staat of valt dan ook met adequate en
betekenisvolle bevoegdheden van de minister van BZK om de uitgangspunten
en beleidsdoelen - zoals die zijn verwoord in het Beleidskader - af te dwingen in
de richting van de vakdepartementen. Met andere woorden: hoe sterker de
minister van BZK hier komt te staan, des te beter kan het nieuwe ‘Beleidskader
decentraal bestuur’ tot uitvoering worden gebracht. In dat verband moet
evenwel de conclusie zijn dat de omgangsbepalingen, zoals die thans in de
Provinciewet en in de Gemeentewet zijn geformuleerd, nog onvoldoende basis
geven om hier het verschil te kunnen maken. Een versterking en aanvulling van
die omgangsbepalingen is dan ook wenselijk. Onder punt 6 wordt hier nader op
ingegaan.
Dat de wettelijke omgangsbepalingen tot nu toe weinig effectief zijn geweest
werd vervolgens ook veroorzaakt door het overwegend ontbreken van een
materieel beleidskader voor het decentraal bestuur. Er zijn weliswaar meer
algemene organieke uitgangspunten, maar scherpere criteria voor
taaktoedeling aan decentrale bestuursorganen ontbreken overwegend en dan
is het moeilijk om voorstellen van vakdepartementen te toetsen en te
beoordelen.
Kortom: beide zijn nodig, versterkte bewakings- en sturingsmogelijkheden van
de minister van BZK en een goed onderbouwd, krachtig en breed gedragen
Beleidskader. Het een kan niet zonder het ander.
74

Paragraaf 6: Een aparte wettelijke regeling of aanpassing van Provincie- en
Gemeentewet?
Door de VNG is voorgesteld om de versterkte positie van de minister van BZK
op te nemen in een afzonderlijke organieke wet: een Wet op het decentraal
bestuur. In dat geval zouden de omgangsbepalingen uit de Provincie- en de
Gemeentewet over moeten worden gebracht naar deze nieuwe wettelijke
regeling. Een afzonderlijke wettelijke regeling heeft als voordeel dat deze ook
betrekking kan hebben op andere decentrale bestuurslichamen dan provincie
en gemeente, hetgeen een meer integrale benadering van het decentrale
bestuur kan bevorderen. In de nieuwe wet wordt dan de omgang geregeld met
in beginsel alle decentrale bestuurslichamen. Er zijn echter ook wel nadelen
aan een dergelijke constructie verbonden. In de vorige paragrafen bleek reeds
dat bijvoorbeeld voor de waterschappen een geheel eigen regime bestaat met
daarbij een belangrijke positie voor en systeemverantwoordelijkheid van de
minister van I en W. De waterschappen vormen een belangrijk onderdeel van
het decentraal bestuur, waardoor er beslist ook een medeverantwoordelijkheid
is voor de minister van BZK, in ieder geval waar het gaat om de verhoudingen
tussen het functionele bestuur van de waterschappen en het meer algemene
territoriale bestuur van provincies, regio’s en gemeenten. Maar dat neemt niet
weg dat er voor de waterschappen een primaire systeemverantwoordelijkheid
berust bij de minister van I en W en dat betekent ook dat de omgang van het
Rijk met de waterschappen eigensoortig is en tot andere ‘omgangsbepalingen’
noodzaakt dan die voor provincie en gemeente. Vanuit dat oogpunt zou de
aangescherpte regulering ook kunnen bestaan uit aanpassing en aanvulling van
de omgangsbepalingen in de Provinciewet en in de Gemeentewet, terwijl
daarnaast de Waterschapswet de omgangsbepalingen bevat in de richting van
de ministers van BZK en I en W. Een bijkomend argument zou in dit verband
ook nog kunnen zijn dat provincie, gemeente en waterschap zich van de andere
decentrale bestuursorganen onderscheiden door de aanwezigheid van
rechtstreeks gekozen bestuursorganen. Zoals uit de volgende hoofdstukken zal
blijken, is de aanwezigheid van dergelijke rechtstreeks gekozen fora een
wezenlijk onderdeel van hun organieke profiel.
In deze rapportage wordt de keuze gemaakt voor een aanpassing van de
‘omgangsbepalingen’ in de afzonderlijke organieke wetten, maar dan wel in
een Verzamelwet, onder de benaming ‘Wet op het decentraal bestuur, ter
75

vervanging, aanpassing en aanvulling van de omgangsbepalingen in de
Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet etc.’ Een dergelijke
Verzamelwet bevordert de eenheid van de wettelijke aanpassingen. In dit
advies zijn de wettelijke aanpassingen algemeen geformuleerd en is vanwege
de overzichtelijkheid een specificatie naar de afzonderlijke decentrale
bestuurslichamen achterwege gelaten. Bij aanpassing van de
omgangsbepalingen in de afzonderlijke organieke wetten behoort die
specificatie nog plaats te vinden.

Paragraaf 7: Opzet en werkwijze
In het volgende hoofdstuk 2 wordt nu eerst een beknopt organiek profiel
gepresenteerd van de belangrijkste decentrale bestuurslichamen en wel per
categorie. Wat zijn - bezien vanuit Grondwet en wet - de belangrijkste en
wezenlijke kenmerken van de provincie, de gemeente, het waterschap, de
bestuurlijke regio, gedeconcentreerde bestuursvormen, zelfstandige
bestuursorganen en andere vormen van bestuur met een decentrale
component naar inhoud of vorm. En zijn deze vormen van niet-nationaal
bestuur wel allemaal vormen van decentraal bestuur? Die beknopte organieke
profielen bevatten de hoofdkenmerken. In het daarop volgende hoofdstuk 3
worden - aan de hand van enkele thema’s - deze profielen en typologieën
nader uitgewerkt en verdiept. En daarbij gaat het dan om thema’s als:
decentrale autonomie, de betekenis van verkiezingen voor decentrale
bestuurslichamen, differentiatie, beleidsvrijheid in de sfeer van het
medebewind, financiële arrangementen, conflictbeslechting etc. De
behandeling van die thema’s in hoofdstuk 3 voltrekt zich volgens een vast
stramien: 1. Introductie; 2. Probleemduiding; 3. Wettelijk aanknopingspunt en
te overwegen wijziging of aanvulling daarvan; 4. Te overwegen en mogelijke
beleidskeuzes en beleidsoverwegingen ten behoeve van het Beleidskader
decentraal bestuur.

Paragraaf 8: Bronnen van de ‘Bouwstenen’
In de afgelopen periode zijn diverse documenten en onderzoeksrapporten
gepubliceerd over de ‘staat van het decentraal bestuur’. De Raad voor het
openbaar bestuur (Rob) publiceerde in de aanloop naar de kabinetsformatie
diverse adviezen, waaronder vooral: ‘RUST-REINHEID-REGELMAAT’, Evenwicht
76

in de bestuurlijk-financiële verhoudingen, maart 2021; ‘Advies toepassing
normeringssystematiek’, mei 2021; ‘Rol nemen, ruimte geven’, De rol van het
Rijk bij interbestuurlijke samenwerking, mei 2021 en ‘Droomland of
niemandsland?’, Uitgangspunten voor het besturen van regio’s’, juni 2021. De
Raad van State presenteerde in maart 2021 een Voorlichting over
interbestuurlijke verhoudingen.8 De VNG presenteerde onder meer een
uitgewerkt ontwerp voor een Wet op het decentraal bestuur als tweede van
vier sporen.9 En er verscheen een aantal evaluatierapporten van de in de meer
recente periode afgewikkelde decentralisaties, waarbij vooral het rapport van
Klaartje Peters, Peter Castenmiller, Marcel Boogers, Marcel van Dam, m.m.v.
Han Warmelink, Beginselen versus praktijken, Toetsing van
decentralisatieprocessen met aanbevelingen voor versterking, de meest
toepasselijke aanbevelingen bevat. En ten slotte het rapport ‘Als één overheid Slagvaardig de toekomst tegemoet’ van de Studiegroep Interbestuurlijke en
financiële verhoudingen (de werkgroep-Ter Haar), september 2020.
De probleemanalyses in al die adviezen en rapporten vertonen opmerkelijke
overeenkomsten. Dat geldt ook voor een deel van de aanbevelingen voor
veranderingen, voor een ander deel zijn er verschillen en andere accenten. De
‘Bouwstenen’ en aanbevelingen die in dit rapport worden gepresenteerd - en
de probleemanalyse die daaronder ligt - borduren voort op de resultaten van
de genoemde beschouwingen, adviezen en rapporten en proberen daar een
zekere samenhang in aan te brengen en wel zodanig dat deze bruikbaar zijn
voor een goed doordacht, evenwichtig en effectief ‘Beleidskader decentraal
bestuur’ en voor de aanpassingen van de wettelijke context.

8

Verzoek om voorlichting over interbestuurlijke verhoudingen (W04.20.0440/1), Raad van State, 25 maart
2021 (https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@123626/w04-20-0440/#highlight=DECENTRAAL%20BESTUUR)
9
https://vng.nl/artikelen/spoor-2-wet-decentraal-bestuur

77

Hoofdstuk II Decentrale bestuurslichamen en hun organieke profiel

Paragraaf 1: Vooraf
De meeste bestuursvormen die op het niet-nationale c.q. decentrale niveau
functioneren, vinden hun primaire grondslag in de Grondwet en worden nader
vorm gegeven in organieke wetten. Voor een aantal bestuursvormen is die
grondwettelijke en soms ook wettelijke grondslag er niet, bijvoorbeeld niet
voor diverse vormen van publiek-private samenwerking en een aantal vormen
van regionaal bestuur. Voor deze bestuursvormen kan om die reden geen of
geen eenduidig organiek profiel worden opgemaakt.
In de volgende paragrafen worden de organieke hoofdkenmerken beschreven
van de belangrijkste decentrale bestuurslichamen en van organisaties die de
taakstelling van het decentraal raken of kunnen raken, zoals agentschappen,
zelfstandige bestuursorganen etc. En wel met als oogmerk om vast te kunnen
stellen welke taaktoedelingen wel en welke minder goed passen bij het
organieke profiel van de verschillende decentrale bestuursvormen.
Het accent in dit rapport ligt derhalve op het vraagstuk van de taaktoedeling.
Over de organieke positie van decentrale bestuurslichamen valt veel meer op
te merken, maar met het oog op het ‘Beleidskader decentraal bestuur’ is de
taaktoedeling de voornaamste invalshoek. Deze invalshoek vraagt een korte
nadere uitleg.
De uitvoering en toepassing van nationale wetgeving wordt in belangrijke mate
afgewikkeld door de ambtelijke dienst van de rijksoverheid zoals georganiseerd
in de departementen. Er kunnen echter overwegingen zijn om deze uitvoering
en toepassing toe te delen aan andere ambtelijke organisaties, rechtspersonen,
bestuurslichamen etc. Dat kunnen rechtspersonen met een wettelijke taak zijn,
agentschappen, zelfstandige bestuursorganen, gedeconcentreerde
rijksdiensten, provincies, gemeenten, regionale en functionele bestuursvormen
etc. De vakdepartementen, die de bijzondere wetgeving voorbereiden, maken
hierbij in belangrijke mate de inhoudelijke keuze aan welke organisatie of
bestuurslichaam de betreffende taak het beste kan worden toebedeeld en
daarbij spelen doelmatigheidsoverwegingen veelal een belangrijke en ook
doorslaggevende rol. Bij het domineren van deze doelmatigheidsoverwegingen
kunnen de organieke doelen van diverse bestuurslichamen echter onder druk
78

komen te staan en dat is vooral aan de orde indien deze organieke aspecten
een geringe of zelfs helemaal geen rol spelen bij de taaktoedeling. Zouden
bijvoorbeeld de gemeenten vele en overwegend gesloten
uitvoeringstaakstellingen krijgen dan erodeert het gemeentelijke politieke
stelsel, zoals gewaarborgd in Grondwet en wet, en wel omdat de keuzevrijheid
tot een onaanvaardbaar minimum is gedaald. Om echter ook organieke doelen
mee te laten wegen bij taaktoedelingen door de nationale overheid is het van
belang om deze doelen op een rij te zetten en in elkaars verband te plaatsen.
Aan de hand van de organieke hoofdkenmerken van de verschillende
organisatie- en bestuursvormen kunnen dan uitgangspunten en richtsnoeren
worden geformuleerd die bruikbaar zijn voor het ‘Beleidskader decentraal
bestuur’ en die bij taaktoedeling door de bijzondere wetgever mede
richtinggevend zouden moeten zijn.
Van de decentrale bestuurslichamen wordt nu eerst de gemeente behandeld,
vervolgens het regionale bestuur als tussencategorie tussen gemeenten en
provincie en daarna de provincie. Deze volgorde is gehanteerd omdat (1) het
organieke profiel van de gemeente het meest problematisch is in de
uitvoeringspraktijk, (2) het regionale bestuur druk zet, zowel op de provincie als
de gemeente en (3) vooral de vraag zich opdringt waarom de regionale schaal
tot uitdrukking komt in twee - elkaar beconcurrerende bestuursvormen: het
regionale en het provinciale bestuur. Na de provincie volgen dan de
functionele decentralisatie, met het waterschap als specifieke vorm, de
gedeconcentreerde rijksdiensten, agentschappen, rechtspersonen met een
wettelijke taak en de zelfstandige bestuursorganen.

Paragraaf 2: De gemeente: basisbestuur op autonome grondslag
De gemeente vormt een belangrijk onderdeel van de algemene democratie en
kenmerkt zich - evenals het nationale stelsel en de provincie - door een stelsel
van politieke representatie.
-Politieke representatie
Op basis van art. 4 Grondwet zijn er verplichte rechtstreekse verkiezingen voor
de gemeente. Burgers hebben op basis van dit voorschrift recht op het actief
en passief kiesrecht en wel omdat de gemeente een ‘algemeen
vertegenwoordigend orgaan’ bezit. Daarnaast zijn op de algemene ordening
van de gemeente en op de verhouding tussen de gemeentelijke
79

bestuursorganen tal van andere normen van toepassing die een belangrijk
onderdeel uitmaken van het stelsel van politieke representatie, zoals het vrije
mandaat, gerechtelijke on-vervolgbaarheid, financiële onafhankelijkheid van de
volksvertegenwoordigers, regels voor politiek ontslag etc. In de hierop
volgende vierde paragraaf over de provincie en in de vijfde paragraaf over de
functionele decentralisatie wordt nader ingegaan op het verschijnsel ‘politieke
representatie’ en op de hiervan afwijkende ‘belangenrepresentatie’ die
kenmerkend is voor enkele vormen van functionele decentralisatie en
functioneel bestuur. En een meer uitgebreide beschouwing hierover is
opgenomen in bijlage 3 bij dit rapport.
-Een open huishouding
De gemeente is de basisvorm van de Nederlandse algemene en
vertegenwoordigende democratie en die gemeente heeft een eigen en ‘open
huishouding’. De Grondwet formuleert het als volgt in art. 124 lid 1: ‘Voor
provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake
hun huishouding aan hun besturen overgelaten.’ De term ‘overgelaten’ is
cruciaal, want brengt tot uitdrukking dat de gemeente een eigen, door de
Grondwet gevestigd domein heeft - de eigen huishouding - waarin het bevoegd
is om regels uit te vaardigen en bestuursbesluiten te nemen. De gemeente
heeft in de eigen huishouding geen toestemming van de wetgever of het Rijk
nodig om te kunnen acteren. En dat betekent dat er sprake is van een ‘open
huishouding’. Initiatieven voor beleidsvorming of regelstelling zijn daar
mogelijk; de gemeente heeft een open en onbepaalde bevoegdheid om
maatschappelijke problemen aan te pakken, voorzieningen te creëren of te
stimuleren, te subsidiëren etc. Deze bevoegdheid om te acteren in de eigen,
open huishouding wordt aangeduid als de klassieke autonomie van de
gemeente. Hiermee is het eerste wezenskenmerk van de gemeente onder
woorden gebracht.
Kenmerk 1: De gemeente heeft een open huishouding waarbij zonder specifieke
machtiging van de wetgever of het Rijk initiatieven kunnen worden genomen
voor beleid, bestuur en regelstelling.
Een tweede aspect betreft de bevoegdheid van de rijksoverheid om de
gemeente in medebewind te roepen. Art. 124 lid 2 Grondwet formuleert dat
als volgt: ‘Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en
gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet.’ De gemeente is
verplicht om mee te werken aan de uitvoering van nationaal-wettelijke
80

regelingen. Hierbij moet meteen worden aangegeven dat de uitvoering van de
Gemeentewet niet valt onder dit verplichte medebewind. De toepassing van de
Gemeentewet valt derhalve binnen het autonome bereik van de gemeente.
Een belangrijk aspect van dit medebewind nu is dat de toepassing daarvan
gevolgen kan hebben voor de klassieke autonomie van de gemeente. Waar
bijvoorbeeld een maatschappelijk probleem in autonomie wordt opgepakt
door de gemeente, kunnen er allerlei redenen zijn om na verloop van tijd te
voorzien in een landelijke aanpak op basis van nationale regelgeving. De
opbouw van de verzorgingsstaat heeft zich bijvoorbeeld grotendeels langs deze
lijn voltrokken. Tal van plaatselijke initiatieven voor armenzorg,
volkshuisvesting, onderwijs etc. werden na verloop van tijd - vaak met het
gelijkheidsbeginsel als hoofdmotief - overgebracht naar het nationale niveau.
Waarbij dan vervolgens de nationale wet de gemeenten weer in medebewind
riep om aan de uitvoering van die nationale wetten mee te werken. Er is dus
een belangrijke en voortdurend in beweging zijnde relatie tussen autonomie en
medebewind. En daarbij moet steeds in gedachte worden gehouden dat
enerzijds de uitoefening van de klassieke autonomie in overeenstemming moet
blijven met rijksbeleid en nationale wetgeving, maar anderzijds mag het
medebewind - naar kwantiteit en kwaliteit - niet de klassieke autonomie
wegdrukken of marginaliseren.
Kenmerk 2: Via medebewind kunnen de gemeenten verplicht worden gesteld
om mee te werken aan de uitvoering van nationale wetgeving. Aard en
omvang van dit medebewind mogen niet tot effect hebben dat de klassiek
autonome taak van de gemeente, zoals aangeduid in kenmerk 1, teniet wordt
gedaan of wordt gemarginaliseerd.
Een volgend kenmerk is gelegen in de aanwezigheid van rechtstreekse
verkiezingen voor de gemeenteraad en het daarmee verband houdende
‘hoofdschap’ van de gemeenteraad. De ingezetenen van de gemeente - die aan
de wettelijke vereisten voldoen - kiezen de leden van de gemeenteraad. En op
die wijze wordt aan de ingezeten een indirecte invloed gegeven op de
besluitvorming van de gemeente. Die invloed krijgt nader profiel en inhoud
omdat de Grondwet formuleert dat de gemeenteraad het ‘hoofd van de
gemeente’ is. Art. 125 lid 1 formuleert dat als volgt: ‘Aan het hoofd van de
provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de
gemeenteraad.’ En dit hoofdschap van de gemeenteraad waarborgt dat de
indirecte invloed van de ingezetenen tot uitdrukking komt of moet komen in
een substantiële invloed van de gemeenteraad op de lokale besluitvorming. De
81

aanwezigheid van rechtstreekse verkiezingen voor de gemeenteraad schept
een lokaal politiek stelsel waarvan de gemeenteraad derhalve het hoofdorgaan
is en dat impliceert tevens dat deze gemeenteraad marges moet hebben om in
allerlei varianten aan de plaatselijke beleids- en besluitvorming vorm en inhoud
te kunnen geven. In de Gemeentewet worden deze grondwettelijke
voorschriften op allerlei manieren uitgewerkt en wel zodanig dat hierdoor een
volwaardig politiek stelsel kan ontstaan. Bij de taaktoedeling aan de gemeente
door medebewind moet derhalve steeds in acht worden genomen dat dit
politieke stelsel en het daarmee verband houdende ‘hoofdschap’ van de
gemeenteraad goed kunnen blijven functioneren. Zou het medebewind naar
omvang en aard daarvoor te weinig ruimte laten, dan komt het
(grond)wettelijke stelsel van de lokale democratie fundamenteel in het
gedrang.
Kenmerk 3: De rechtstreekse verkiezing van de gemeenteraad door de
ingezetenen - en het daarmee verbonden grondwettelijke hoofdschap van de
gemeenteraad - veronderstellen de aanwezigheid van een politiek stelsel
waarin de klassieke autonomie en de beleidsvrijheid in de sfeer van het
medebewind substantieel zijn.
Grondwet en Gemeentewet stipuleren vervolgens dat de gemeente als
decentraal bestuurslichaam bestaat uit meerdere bestuursorganen: de
gemeenteraad, het college en de burgemeester. In het licht van het hoofdschap
van de gemeenteraad formuleren wet en Grondwet vervolgens allerlei
verhoudingsvoorschriften tussen de drie bestuursorganen. En daarbij gaat het
dan om verantwoordelijkheids- en controle-relaties. Voorschriften over
benoeming en ontslag. Onverenigbaarheden en incompatibiliteiten.
Voorschriften om de besluitvorming zuiver te houden etc. Deze reeksen
voorschriften hebben in ieder geval als gezamenlijk oogmerk om het stelsel van
de lokale democratie werkbaar te houden, maar ook om de democratische
belangen van de ingezetenen en het daarmee verband houdende hoofdschap
van de gemeenteraad vorm en inhoud te geven. Bij taakstellingen die van
buiten de gemeente komen - en dat is bij het medebewind het geval - dient
met de (grond)wettelijke basisbeginselen van deze ordening rekening te
worden gehouden.
Kenmerk 4: Bij externe toedeling van taken aan het college en de burgemeester
als gemeentelijke bestuursorgaan, dient er mee te worden gerekend dat deze
bestuursorganen - bezien vanuit de ordening van de lokale democratie 82

overwegend afhankelijk zijn van de invloed en het oordeel van de
gemeenteraad als hoofd van de gemeente.
In een politiek stelsel is het vervolgens cruciaal dat de noodzakelijk aanwezige
autonomie en de beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind mede tot
uitdrukking kunnen worden gebracht in de toepassing van het cruciale
begrotingsrecht van de gemeenteraad, zoals dat is vastgelegd in de
Gemeentewet. Vrije vormen van politieke besluitvorming veronderstellen de
mogelijkheid om financiële middelen te alloceren en te re-alloceren, ongeacht
welke financiële bronnen beschikbaar zijn. En dat betekent dat een
hoofdbeginsel moet zijn dat het begrotingsrecht van de gemeenteraad zich niet
in hoofdzaak mag beperken tot door de hogere overheid gedicteerde
bestedingsdoelen.
Kenmerk 5: Gesloten bestedingsdoelen in de lokale begroting dienen
uitzondering te zijn en open bestedingsdoelen de hoofdregel.
Tenslotte kan uit het stelsel van Grondwet en organieke wet worden afgeleid
dat er ten aanzien van de gemeente enerzijds sprake is van
inrichtingsuniformiteit en er anderzijds wat betreft de taakstelling van de
gemeente diverse mogelijkheden bestaan voor differentiatie.
Kenmerk 6: Ten aanzien van de inrichting van de gemeente en de onderlinge
verhoudingen van de lokale bestuursorganen dwingen Grondwet en organieke
wet tot een hoge mate van uniformiteit, terwijl ten aanzien van de
taaktoedeling aan de gemeente als geheel en aan de lokale bestuursorganen
afzonderlijk diverse mogelijkheden voor differentiatie bestaan.

Paragraaf 3 Het hybride regionale bestuur
Een eenduidig organiek profiel van het regionale bestuur kan niet worden
gepresenteerd en wel omdat dit uiteen valt in diverse vormen die nogal van
elkaar verschillen. Het klassieke regionale bestuur wordt vorm gegeven via de
Wet gemeenschappelijke regelingen en betreft in beginsel de vrijwillige
samenwerking tussen gemeenten, en tussen andere decentrale
bestuurslichamen, zoals de provincies en de waterschappen. Het regionale
bestuur onder de vlag van de Wgr heeft zowel een territoriaal aspect (grotere
schaal) als een functioneel aspect: samenwerking van decentrale
bestuurslichamen op een bepaald beleidsonderdeel. Een mengvorm derhalve
van algemeen territoriaal en functioneel bestuur.
83

De samenwerking tussen decentrale bestuurslichamen vindt een grondslag in
art. 135 Grondwet: ‘De wet geeft regels ter voorziening in zaken waarbij twee
of meer openbare lichamen zijn betrokken. Daarbij kan in de instelling van een
nieuw openbaar lichaam worden voorzien, in welk geval artikel 134, tweede en
derde lid, van toepassing is.’ Behoudens de mogelijkheid om hiervoor openbare
lichamen in te stellen, heeft dit grondwettelijke voorschrift nauwelijks enige
inhoud. Desondanks is de grondwettelijke opdracht aan de wetgever om voor
de samenwerking tussen decentrale bestuurslichamen in regels te voorzien van
groot belang voor het decentraal bestuur. Door via de Wgr vele varianten van
samenwerking van decentrale bestuurslichamen mogelijk te maken, kan de
basisstructuur van het openbaar bestuur - rijk, provincie en gemeente overeind worden gehouden. Immers door middel van de bestuursvormen van
de Wgr kunnen vrijwel alle schaalvraagstukken die zich voordoen min of meer
worden opgelost. Zo behoeft bij taaktoedeling aan gemeenten geen enkele of
geen enkele categorie van gemeenten buiten schot te blijven. Immers voor
gemeenten die minder goed in staat zijn om de over te dragen taak uit te
voeren kan - al dan niet verplicht - worden voorzien in intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden. De samenwerking in Wgr-verband is derhalve in
constitutioneel en organiek opzicht de caoutchouc - de rubberpasta - die het
gehele stelsel van binnenlands bestuur bij elkaar kan houden.
De aanduiding van het regionale, samenwerkende bestuur moet echter breder
worden getrokken dan de Wgr-samenwerking. In de praktijk bestaan er naast
de Wgr-vormen veel andere vormen van regionale samenwerking, op
privaatrechtelijke basis of als netwerksamenwerking en in veel gevallen
informeel op basis van afspraken tussen de betrokken bestuurslichamen en
andere partijen. Regio’s en regionaal bestuur zijn een vorm van samenwerking
tussen bestuurslichamen rijk, provincies, gemeenten, of waterschappen, en
vaak ook maatschappelijke partijen. We spreken in dit verband ook wel over
coalities. Inhoud, vorm, schaal, inhoud, tijdsduur van deze regionale
samenwerking zijn heel verschillend. Op deze manier kan maatwerk worden
geleverd. Voorbeelden zijn de Metropoolregio Amsterdam, U10, Regio Zwolle,
die werken op basis van afspraken waarin de democratische legitimatie is
geregeld via de individuele gemeenten en provincies die deelnemen. De
Metropool Regio Amsterdam en de Regio Zwolle werken op die basis zelfs
samen met meerdere provincies (MRA: Noord-Holland en Flevoland; Regio
Zwolle: Overijssel, Gelderland, Drenthe en Flevoland). Samenwerking en regio’s
kunnen de bestuurlijke grens van provincies overschrijden. In de provincie
84

Utrecht zijn drie interprovinciale regio’s actief, met gemeenten in NoordHolland en Gelderland.
Naast de informele samenwerking in regionaal verband - buiten de Wgr om - is
er de speciale categorie van de verplichte regionale samenwerking die door het
Rijk wordt opgelegd of sterk wordt aanbevolen. In veel gevallen wordt daar wel
gebruik gemaakt van de instituties van de Wgr, waarover verderop meer.
Een dominant beginsel van de Wgr-samenwerking is dat de diverse
samenwerkingsverbanden een gesloten huishouding kennen. Dit betekent dat
in Wgr-verband geen recht van initiatief bestaat om taken op te pakken die niet
door de samenwerkingspartners aan het samenwerkingsverband zijn gegeven.
In de praktijk is weliswaar soms sprake van ‘implied powers’ - op basis van
deskundigheid in de samenwerking kunnen in de richting van de deelnemende
openbare lichamen initiatieven worden aangedragen -, maar dat laat onverlet
dat er geen sprake mag zijn van een overschrijding van de door de
samenwerkingspartners gegeven bevoegdheden.
De afwezigheid van een rechtstreekse democratische legitimatie voor de Wgrsamenwerkingsverbanden houdt in dat hier sprake is van verlengd decentraal
bestuur. Controle en politieke verantwoordelijkheid lopen via de democratisch
gekozen bestuursorganen van de deelnemende partners en dat geldt ook voor
de meer informele vormen van interbestuurlijke samenwerking.
Ten slotte kan worden vastgesteld dat deze samenwerking tussen decentrale
bestuurslichamen weliswaar in beginsel een vrijwillig karakter heeft, maar de
wettelijke regeling biedt ook enkele aanknopingspunten voor het afdwingen
van deze samenwerking. Op zichzelf genomen bestaat daarvoor een duidelijke
ratio, maar in hoofdstuk 3 zal worden beschreven dat het regionale bestuur
juist vanwege deze mogelijkheid van ‘oplegging’ in de meer recente periode
nogal van kleur is verschoten met een explosie van regionale bestuursvormen
als gevolg.
-Efficiency en doelmatigheid
Het hoofdkenmerk van samenwerking in Wgr-verband is doelmatig bestuur op
de juiste schaal en met de juiste middelen. Er zijn globaal vijf hoofdvarianten
van samenwerking: (1) de lichte regeling en dat behelst samenwerking alleen in
de vorm van een overeenkomst (art. 1 lid 1 Wgr); (2) De centrumgemeenteconstructie waarbij gemeenten hun taken laten uitoefenen door de grotere
buur- of centrumgemeente (art. 8 lid 3 Wgr); (3) de vorming van een
85

gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr); (4) de vorming van een openbaar
lichaam met rechtspersoonlijkheid (art. 8 lid 1 Wgr) en (5) de
gemeenschappelijke bedrijfsuitvoeringsorganisatie, kortweg als BVO aangeduid
(art. 8 lid 3 Wgr).
De grondnorm voor deze vijf varianten is vrijwilligheid. De decentrale
bestuurslichamen behoren in autonomie te besluiten over de vraag of wel of
niet wordt deelgenomen. Is er echter een ‘zwaarwegend openbaar belang’ in
het geding - zoals stagnatie in een regionaal beleidsdossier omdat één of
enkele gemeenten niet mee willen doen aan de beoogde samenwerking - dan
kunnen gedeputeerde staten gemeenten op verzoek van het bestuur van één
of meer gemeenten dwingen om mee te doen. Ook kan het Rijk gedeputeerde
staten manen om een dergelijke aanwijzing te geven (artt. 99, 102 en 103 Wgr).
Deze vormen van aanwijzing zijn te kwalificeren als een noodzakelijke en te
billijken uitzondering op de hoofdregel van vrijwilligheid. Het is een effectief
instrument om bestuurlijke stagnatie te voorkomen. Veel verder gaat echter de
figuur waarbij via een bijzondere wet de decentrale bestuurslichamen verplicht
worden om een gemeenschappelijke regeling te treffen of waarbij door middel
van akkoord - zoals het Klimaatakkoord - regionale bestuursvormen ontstaan,
zoals de RES-regio’s. In beginsel kan de latere wet afwijken van de eerdere wet
- in casu de Wgr - maar indien deze opleggingspraktijk strijd vertoont met de
organieke basisbeginselen van de Wgr - waarbij vrijwilligheid het centrale
uitgangspunt is - dan levert dat bij een ruime toepassing spanning op in de
ordening van het decentraal bestuur. Recente voorbeelden zijn hier: de
vorming van de omgevingsdiensten, de veiligheidsregio’s, de jeugdzorgregio’s,
de RES-regio’s etc.
- Een preferentie voor de bestuurslichamen van de algemene democratie
Is derhalve de Wgr-samenwerking tussen decentrale bestuurslichamen een
belangrijk instrument om de basisstructuur van het decentraal bestuur
overeind te houden, dat neemt echter niet weg dat maatvoering en balans hier
een belangrijk uitgangspunt moeten zijn. Omdat de Grondwet en de organieke
wet hier geen nadere materiële normen bevatten, wordt het op het eerste oog
geheel aan de bestuurspraktijk overgelaten hoe hiermee wordt omgegaan.
Vanuit een zekere preferentie voor de bestuurslichamen van de algemene
democratie kan evenwel als een cruciaal constitutioneel en organiek
uitgangspunt worden geformuleerd dat bij taaktoedelingen die een belangrijke
beleidsvrijheid bevatten de voorkeur moet worden gegeven aan
86

bestuurslichamen met een rechtstreekse democratische legitimatie, een open
huishouding en een volwaardig politiek stelsel. Gaat het om taken met een
meer uitvoerend karakter of om taken die bijvoorbeeld vanwege de betekenis
van het gelijkheidsbeginsel een meer uniforme toepassing vereisen, dan maakt
dit het meer aanvaardbaar om daarvoor bestuursvormen toe te passen die niet
behoren tot de bestuurslichamen van de algemene democratie - Rijk, provincie
en gemeente -. Zie voor een nadere uitwerking van dit uitgangspunt hoofdstuk
3, paragraaf 8: ‘Typologie van de decentrale bestuurslichamen: een
toetsingskader voor taaktoedeling in medebewind’.
Een dergelijk archimedisch punt is vooral ook nodig omdat de Wgrsamenwerking weliswaar een nuttig instrument is om schaalvraagstukken op
allerlei manieren op te lossen, maar er is tegelijkertijd het gevaar dat juist door
een veelvormige en ongebreidelde toepassing van samenwerkingsformules de
positie van provincie en gemeente wordt uitgehold. Voor gemeenten speelt dat
vooral indien de kwantiteit van de samenwerking hen boven het hoofd groeit,
waardoor controle en verantwoordelijkheid sterk worden bemoeilijkt. Ook
indien oplegging van samenwerking uitgebreide vormen aanneemt, heeft dat
een sterke en negatieve weerslag op de positie van de gemeente en vooral de
gemeenteraden. En ten slotte is van doorslaggevende betekenis dat bij de
toegepaste vormen van samenwerking de aard van het construct zodanig moet
zijn dat afdoende vormen van verantwoording en controle beschikbaar zijn
voor de deelnemende bestuurslichamen, waaronder vooral de gekozen
volksvertegenwoordigingen.
In organiek en constitutioneel opzicht is op dit punt ook de positie van het
provinciale midden-bestuur fundamenteel in het geding. Vanuit de genoemde
preferentie voor de bestuurslichamen van de algemene democratie bij taken
met ruime beleidsvrijheid zou de toepassing van vormen van regionaal bestuur
- van welke aard dan ook - pas aan de orde moeten zijn indien er dwingende
contra-argumenten zijn om de betreffende taak niet aan de provincie toe te
delen. Het is immers ook de provincie die op bovengemeentelijk en derhalve
regionaal niveau opereert. Wordt dit constitutionele en organieke uitgangspunt
niet in acht genomen - en de bestuurspraktijk laat dit op grote schaal zien - dan
ontstaat er op het niveau van de regio een hevige bestuurs-concurrentie tussen
provinciaal en regionaal bestuur en raakt de provincie in het defensief. In
hoofdstuk 3 worden deze effecten en implicaties nader onder ogen gezien.

87

-Explosieve groei van de regionale component in de taakstelling van
gemeenten
Uit het onderzoek van B&A blijkt dat de provincies de minste verplichting
hebben tot regionale samenwerking, door hun aard en opbouw hebben de
waterschappen de meeste verplichtingen op dit punt, gevolgd door de
overheidsinstellingen op afstand. De aard van de opgelegde samenwerking
voor waterschappen verschilt wel wezenlijk ten opzichte van die van
gemeenten: het gaat bij de waterschappen vaak om afstemmings- en
coördinatieverplichtingen, waar het bij gemeenten veel vaker ook gaat over
verplichte gezamenlijke uitvoering van taken. Voor de gemeenten is ten
aanzien van 61% van de taken geen regionale samenwerking voorgeschreven.
De aanbevolen samenwerking bedraagt 7 % en de voorgeschreven regionale
samenwerking is 32 %. Voor het beslag op het budget zijn de cijfers:
budgetbeslag zonder voorschriften tot samenwerking 49%, budgetbeslag met
aanbevolen samenwerking 6 % en budgetbeslag met verplichte samenwerking
45%.10
Over de vrijwillige samenwerking van gemeenten ontbreken exacte cijfers
omdat deze nauwelijks tot een gemiddelde kunnen worden gekwantificeerd
vanwege het verschil tussen grote en kleine gemeenten. Voor de meeste
gemeenten kan er echter van worden uitgegaan dat het aantal ‘verbonden
partijen’ - anders dan de voorgeschreven samenwerking - varieert tussen de 10
en 20.11 Globaal betekent dit dat ‘overall’ gemiddeld de helft van het
gemeentelijke takenpakket en van het lokale budget een regionale
samenwerkingscomponent bevat en derhalve ook het gemeentelijke budget
voor een zeer aanzienlijk deel wordt gekenmerkt door
samenwerkingsconstructies. Maarten Allers berekende dat in 2005 gemiddeld
5% van de gemeentelijke uitgaven verliep via samenwerking, in 2018 was dat
opgelopen naar gemiddeld 20%. Voor de kleinere gemeenten zijn die
percentages aanzienlijk hoger, oplopend tot 40 % van de lokale begroting.
Allers concludeert dat een groot deel van de overheidsbegrotingen van
10

B&A onderzoek-2021, par. 3, 4 en 5.
In het Rob-rapport ‘Droomland of niemandsland’, a.w. p. 21 wordt vermeld dat in 2017 de toen nog 393
gemeenten gemiddeld in 27 samenwerkingsverbanden opereerden, waarbij vooral sprake is van overdracht
van collegebevoegdheden. Dat aantal steeg - ondanks de afname van het aantal gemeenten - in 2020 naar
gemiddeld 33 samenwerkingsverbanden per gemeente, een stijging van meer dan 20%. Ook wordt vermeld dat
in slechts 5% van de gemeenschappelijke regelingen is voorzien in een vertegenwoordiging van
gemeenteraadsleden. Het aantal samenwerkingsverbanden in ons land bedroeg in 2020 1284. In 2017 was dat
1095, een stijging van 17 %.
11

88

gemeenten is onttrokken aan democratische controle en niemand zich daar erg
druk over lijkt te maken.12 Hoewel exacte cijfers over eerdere periodes
ontbreken, kan met enige zekerheid worden vastgesteld dat de groei van de
regionale component in het gemeentelijke handelen in de afgelopen decennia
enorm en explosief is geweest, waarbij uiteraard de grote decentralisaties in
het sociaal domein uit 2015 het meest in het oog springen.

Paragraaf 4: De provincie: midden-bestuur met een open huishouding en een
stelsel van politieke representatie
-De betekenis van politieke representatie
In paragraaf 2 over de gemeente werd vastgesteld dat een stelsel van politieke
representatie is voorbehouden aan bestuurslichamen die een ‘algemeen
vertegenwoordigend orgaan’ bezitten. Er gelden daarvoor verplichte
verkiezingen, maar de aanwezigheid van politieke representatie heeft ook
andere gevolgen, in het bijzonder voor de verhouding tot andere decentrale
bestuurslichamen en voor de interne opbouw en verhoudingen tussen de
diverse bestuursorganen. Dit maakt dat de instituties met een stelsel van
politieke representatie zich in de eerste plaats onderscheiden van
bestuurslichamen die zich kenmerken door een vorm van
‘belangenrepresentatie’, zoals de waterschappen. In de tweede plaats is de
aanwezigheid van politieke representatie maatgevend om het betreffende
bestuurslichaam als onderdeel aan te merken van de algemene democratie. En
als een bestuurslichaam daartoe behoort dan levert dat een zekere preferentie
op bij de toedeling van taken die een ruime mate van beleidsvrijheid bezitten.
In hoofdstuk 3 wordt deze preferentie van de algemene democratie nader
uitgewerkt. Op deze plaats is er aanleiding het verschijnsel ‘politieke
representatie’ nog wat nader toe te lichten en wel vooral omdat dit voor het
provinciale midden-bestuur een speciale betekenis heeft. In de volgende
paragraaf worden dan de stelsels met ‘belangenrepresentatie’ nader
toegelicht.
Het verschijnsel ‘politieke representatie’ kent een lange
ontwikkelingsgeschiedenis en wordt bepaald niet alleen geconstitueerd door
het verplichte actief en passief kiesrecht. Er zijn naast het algemeen kiesrecht
diverse annexe constitutionele waarden die politieke representatie haar
12

Maarten Allers in VNG-magazine, nr. 15, 5-10-2018.

89

huidige vorm en inhoud hebben gegeven. Daarbij is het vrije mandaat c.q. het
verbod van last van cruciale betekenis, alsmede de gerechtelijke onvervolgbaarheid van volksvertegenwoordigers, hun financiële
onafhankelijkheid, regels voor politiek ontslag en een hele reeks bepalingen uit
de Kieswet die een adequaat evenwicht scheppen tussen de formele
kiezersdemocratie en de feitelijke partijendemocratie.
En het is dan ook deze politieke representatie die in ieder geval tot uitdrukking
komt in het functioneren van de algemeen vertegenwoordigende organen op
(1) Europees niveau, (2) rijksniveau - behoudens de Eerste Kamer waarvoor de
Grondwet een uitdrukkelijke uitzondering maakt - (3) in de provincie en (4) in
de gemeenten.
Belangrijk is de vraag of vormen van politieke representatie in formeel of
materieel opzicht primeren boven vormen van belangenrepresentatie, waarbij
al dan niet een verkiezingssystematiek wordt gebruikt. In verschillend opzicht
kan van een preferente positie van bestuurslichamen met politieke
representatie worden gesproken. Een zekere mate van preferentie ontstaat in
de eerste plaats omdat de bestuurslichamen met algemeen
vertegenwoordigende organen het normstellende kader formuleren
waarbinnen vormen van belangenrepresentatie moeten functioneren. In de
tweede plaats - en in verband met het vorige punt - hebben de
bestuurslichamen met een algemeen vertegenwoordigend orgaan een ‘open
huishouding’, terwijl voor andere bestuurslichamen een ‘gesloten huishouding’
functioneert. Bij een ‘open huishouding’ hebben de bestuurslichamen een
algemeen initiatiefrecht en een open bevoegdheid om problemen op te lossen
die zich voordoen binnen de eigen ‘huishouding’, uiteraard voor zover niet is
voorzien in hogere regelgeving. Bij een ‘gesloten huishouding’ is voor iedere
taakuitoefening door een decentraal bestuurslichaam een specifieke
machtiging van de wetgever noodzakelijk en er bestaat dan geen algemeen
initiatiefrecht om nieuwe beleidsvelden te scheppen. Deze relatie tussen de
aanwezigheid van een ‘open huishouding’ en het functioneren als algemeen
vertegenwoordigend orgaan loopt overigens niet helemaal rond. En wel omdat
het Europees parlement wel als een algemeen vertegenwoordigend orgaan
wordt aangemerkt, maar ‘Europa’ heeft geen ‘open huishouding’. Hetzelfde
gold voor de vroegere deelraden in Amsterdam en Rotterdam.
Op basis van deze twee invalshoeken - (1) regelgevende kaderstelling en (2) wel
of geen ‘open huishouding’ - kan worden gezegd dat in hiërarchisch opzicht de
90

politieke representatie oftewel de algemene democratie primeert ten opzichte
van de belangenrepresentatie. En op basis hiervan zou een preferentie van de
algemene democratie, die is gebaseerd op politieke representatie, boven de
bijzondere democratie, die is gebaseerd op belangenrepresentatie, kunnen
worden aangenomen. Deze preferentie van de algemene democratie boven
die van de bijzondere democratie is van nogal andere aard dan het primaat van
de hoofdstructuur, zoals eerder benoemd. Het primaat van de hoofdstructuur
of een primaat van de gemeente als eerste overheid richt zich vooral op een
preferentie inzake taaktoedeling, terwijl de preferentie van de algemene
democratie zich oriënteert op een kader-stellende en beperkende functie ten
aanzien van bijzondere vormen van representatie. Bovendien geldt hier dat de
kwantitatieve betrokkenheid van in beginsel alle Nederlanders of alle
ingezetenen een ruimere vorm van representatie oplevert dan bij de meeste
vormen van belangenrepresentatie. En tenslotte is een belangrijk criterium van
de algemene democratie - voor het rijk, de provincie en de gemeente - dat
autonomie (een ‘open huishouding’) en beleidsvrijheid in medebewind voor
gemeente en provincie de hoofdkenmerken en constitutionele
randvoorwaarden zijn voor een stelsel van politieke representatie. De burgers
hebben via verkiezingen en anderszins de mogelijkheid om de besluitvorming
van de algemeen vertegenwoordigende organen en de annexe
bestuursorganen te beïnvloeden. En om die reden heeft de algemene
democratie een heel andere opbouw en gelden daarvoor allerlei annexe
constitutionele waarden die horen bij een stelsel van politieke representatie.
Vervolgens kan worden geconstateerd dat een algemeen primaat van de
hoofdstructuur niet is af te leiden uit de Grondwet en uit de organieke
wetgeving, het gaat hier uitdrukkelijk om een ‘beleidsuitgangspunt’. Voor een
preferentie van de algemene democratie boven de bijzondere democratie is de
grondslag wel af te leiden uit de tekst en het stelsel van Grondwet en wet. Nu
een primaat van de hoofdstructuur in de bestuurspraktijk schadelijke en
averechtse effecten kan hebben op het punt van een ongeclausuleerde
taaktoedeling, waardoor de decentrale bestuurslichamen van de algemene
democratie overbelast raken en taken uitoefenen die in sommige gevallen veel
beter zouden kunnen worden behartigd door functionele bestuurslichamen of
andere uitvoeringsorganisaties, is het van betekenis om niet langer te spreken
van een primaat van de hoofdstructuur, maar van een preferentie van de
algemene democratie. Met andere woorden: omdat de bestuurslichamen van
de hoofdstructuur in regelgevend opzicht kader-stellend zijn voor andere
91

decentrale bestuurslichamen en omdat zij een ‘open huishouding’ hebben, is er
een zekere hiërarchie ten opzichte van andere decentrale bestuurslichamen.
De implicatie voor de provincie (en ook voor de gemeente) is dat bij
taaktoedeling in medebewind waaraan beleidsvrijheden zijn verbonden zij in
een preferente positie moeten worden geplaatst. In de bestuurspraktijk blijkt
evenwel dat de provincie bij taaktoedelingen met beleidsvrijheid nogal eens
wordt gepasseerd en aan andere bestuursvormen - waaronder vooral de
regionale - voorkeur wordt gegeven.
-Kenmerken van het provinciale bestuur
De zes kenmerken, die in paragraaf 2 voor de gemeenten werden benoemd,
zijn tevens van toepassing op de provincie en behoeven hier niet meteen te
worden herhaald. De organieke kernmerken van gemeente en provincie
vertonen derhalve een grote mate van overeenkomst, desondanks verschilt het
profiel van de provincie van het gemeentelijke en wel vooral omdat de
provinciale taakstelling andersoortig is, veroorzaakt door de specifieke aard van
het provinciale midden-bestuur.
Provincies nemen als midden-bestuur taken op zich die vragen om een
regionale schaal (openbaar vervoer, ruimtelijke ontwikkeling, natuurbeheer) en
oefenen coördinerende taken uit in de middenpositie tussen Rijk en
gemeenten (zie verderop over de schanierfunctie en vangnetfunctie). De
provincies hebben momenteel de volgende zeven kerntaken:
1.

Duurzame ruimtelijk ontwikkeling en waterbeheer

2.

Milieu, energie en klimaat

3.

Vitaal platteland, natuurbeheer en ontwikkeling natuurgebieden

4.

Regionale bereikbaarheid en regionaal openbaar vervoer

5.

Regionale economie

6.

Culturele infrastructuur en monumentenzorg

7.

Kwaliteit van het openbaar bestuur

De taken die provincies uitvoeren binnen deze gedefinieerde taakgebieden zijn
grotendeels door de bijzondere wetgever aan de provincies toebedeeld.
Hiervoor worden zij dus in medebewind geroepen (Grondwet artikel 124, lid 2).
Bij deze kerntaken is het belangrijk te vermelden noemen dat niet alle een
92

wettelijke grondslag hebben, maar soms ook hun oorsprong hebben in een
bestuursakkoord en financiële verwerking. Vervolgens is ook het
interbestuurlijk toezicht (IBT) van betekenis. De IBT-taak is van wezenlijk belang
voor het stelsel van ‘checks and balances’ in het binnenlands bestuur. Toezicht
is niet slechts een facet van de ‘scharnierfunctie’, maar een wezenlijk
onderdeel in het stelsel van het openbaar bestuur.
De specifieke karaktertrekken van de provincie als midden-bestuur komen tot
uitdrukking in de volgende functies:
•
de integratiefunctie die er op een aantal terreinen voor zorgt dat wordt
geïntegreerd wat in de vorm van medebewindstaken – vaak verkokerd en als
gevolg daarvan soms onvoldoende samenhangend – van rijkswege op de
gemeenten afkomt;
•
de scharnierfunctie waarvoor de provincies als bestuurlijk midden bij
uitstek geschikt zijn: coördinatie (de gemeenten waar nodig verplichten tot
wederzijdse afstemming van beleid en tot samenwerking in de gevallen dat die
afstemming en samenwerking niet vanuit de gemeenten zelf tot stand komen),
conflictoplossing, allocatie van middelen en voorzieningen, uitoefenen van
toezicht en geschillenbeslechting;
•
de bestuurlijke organisatiefunctie, die de provincies een belangrijke rol
geeft bij de intergemeentelijke samenwerking en de wijziging van de
gemeentelijke indeling;
•
een servicefunctie voor gemeenten, waarbij de provincie kennis en
informatie verschaft;
•
het optreden als belangenbehartiger voor de ‘eigen’ gemeenten, voor
haar bevolking als geheel en voor het totaal van de binnen haar territorium
gevestigde instellingen en bedrijven;
•
een vangnetfunctie voor de taken die andere overheden niet of niet goed
vervullen;
•
een sturende, kader-scheppende functie voor maatschappelijke
organisaties; de provincies zijn bij uitstek geschikt voor het bijeenbrengen en
onderhouden van contact met allerlei organisaties die op provinciale of
regionale schaal functioneren;
•
een uitvoerende functie bij de ‘doetaken’ waarop de territoriale omvang
van gemeenten niet is toegesneden of die betrekking hebben op samenhangen
93

die zich op het provinciale territorium voordoen. Qua capaciteit en qua budget
is dit voor de provincies een omvangrijke taak.13
Waar voor de gemeente de ‘open huishouding’ - met een eigen initiatiefrecht
en de mogelijkheid om wel of geen beleid te voeren - een onomstreden
kenmerk vormt, is dat voor de provincie niet steeds het geval geweest. Zo
bevatte het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II in 2012 de volgende
passage: ‘Beide partijen (VVD en PvdA, toevoeging auteur) kiezen voor een
materieel gesloten provinciale huishouding, beperkt tot taken op het gebied
van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, natuur en regionaal economisch
beleid’. Wat precies de term ‘materieel gesloten huishouding’ betekende, bleef
onduidelijk, maar dat een meer beperkte taakstelling voor de provincie werd
beoogd, was overduidelijk. De grondwettelijke ‘open huishouding’ bleef
weliswaar geheel overeind, maar in het volgende hoofdstuk 3 zal worden
aangegeven dat een en ander wel invloed heeft gehad op de ruimte voor de
provincie om aan de (grond)wettelijke autonomie voldoende vorm en inhoud
te geven. De beperking van de provinciale beleidsterreinen speelde daarbij een
rol, ook het debat over de vorming van landsdelen, te beginnen in het westen
van het land, alsmede vormen van ‘provincie-bashing’ en algemene
beleidsoverwegingen die bij taaktoedeling een zeer preferente positie
toebedeelden aan de gemeente en veel minder aan de provincie. Dat het
provinciale bestuur in het afgelopen decennium bovendien een geduchte
bestuurs-concurrent verkreeg in de vorm van het zeer sterk gegroeide
regionale bestuur heeft aan deze ontwikkeling mede een bijdrage geleverd.
Waar derhalve de gemeentelijke autonomie onder druk kwam te staan door
een veelheid aan toegevoegde medebewindstaken - in combinatie met
mankerende financiële arrangementen - ondervond de provinciale autonomie
belemmeringen door beperking van het aantal provinciale beleidsterreinen en
het ontstaan van concurrerende vormen van regionaal bestuur.
Ondanks deze beleidsoverwegingen en politiek-bestuurlijke oogmerken heeft
de provincie in grondwettelijk en organiek opzicht geen enkele veer hoeven
laten en ligt de overweging voor hoe aan deze constitutionele en organieke
waarden een hernieuwde invulling kan worden gegeven.

13

Open huishouding van de provincie, brief van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de
financiële verhoudingen (Rfv) aan De minister van BZK, De voorzitter EK, De voorzitter TK, De voorzitter VNG,
De voorzitter IPO, 21 februari 2007, Rob en Rfv 2007-0000021444, p. 9.

94

En evenals bij de gemeente speelt bij de provincie een cruciale rol dat het hier
gaat om een bestuurslichaam dat de provinciale staten kent als hoofd van het
provinciale bestuur, dat een rechtstreekse verkiezing kent voor de provinciale
volksvertegenwoordiging, dat opereert met een ‘open huishouding’ waardoor
de provinciale bestuursorganen beleidsinitiatieven van allerlei aard en soort
kunnen nemen en de verhouding tussen de provinciale bestuursorganen
zodanig is ingericht dat de provincie als een volwaardig politiek stelsel kan
worden gekwalificeerd. En om aan dat politieke stelsel voldoende recht te
doen, behoren de klassieke provinciale autonomie en de beleidsvrijheid in de
sfeer van het medebewind zodanig substantieel te zijn dat dit politieke stelsel
ook goed kan functioneren. Bij taaktoedeling aan de provincies zijn deze
organieke invalshoeken dan ook wezenlijk. Daarnaast zal om
doelmatigheidsredenen de bovengemeentelijke c.q. regionale schaal het
belangrijkste criterium voor taaktoedeling zijn, alsmede de verschillende
functies die - zoals boven aangegeven - aan deze vorm van midden-bestuur zijn
verbonden. En daarbij springt meteen in het oog dat allerlei concurrerende
vormen van regionaal bestuur de taakuitoefening van het provinciale middenbestuur zodanig compliceren dat daardoor de organieke grondslagen van het
provinciale bestuur aanzienlijk onder druk zijn komen te staan. In hoofdstuk 3
wordt hierop terug gekomen en daar worden dan ook aanbevelingen gedaan
om deze druk aanzienlijk te verminderen.

Paragraaf 5: Functionele decentralisatie en functioneel bestuur, in het bijzonder
het waterschap
-Functioneel bestuur ingebed in het algemeen bestuur
Kenmerkend voor het openbaar bestuur in Nederland is een spreiding van (in
politieke termen) macht en (in juridisch opzicht) van bevoegdheden, taken en
de daarvoor benodigde middelen. Het staatsgezag is niet op één bepaalde
plaats, maar op vele plekken aan te treffen. Gesproken kan worden van een
gelede staat. Voor die spreiding wordt zowel in de staatsrechtelijke
terminologie als in de bestuurswetenschappen de term ‘decentralisatie’
gereserveerd. Bij decentralisatie is sprake van een (zekere) mate van
zelfstandige taakuitoefening. En dan worden twee vormen van decentralisatie

95

onderscheiden: territoriale en functionele decentralisatie.14 Bij territoriale
decentralisatie is het gebiedscriterium doorslaggevend. De overdracht van
taken, bevoegdheden en middelen aan een territoriaal bestuurslichaam is
gebaseerd op de veronderstelling dat burgers in een bepaald gebied
gemeenschappelijke belangen hebben. Deze belangen vragen om een
onderlinge (integrale) afweging. Vandaar dat de termen integraal of algemeen
bestuur ook wel als aanduiding worden gebruikt.
Ten grondslag aan functioneel bestuur ligt een adequate behartiging van een
(bepaald type) doel of functie. Uiteraard kent elke functionele bestuursvorm
naast een doel tevens een bepaalde gebiedsafbakening. De geografische
omvang van een aanzienlijk aantal functionele bestuurslichamen omvat het
gehele Nederlandse grondgebied. Een verordening van bijvoorbeeld
publiekrechtelijke bedrijfslichamen, zoals de vroegere Productschappen, had
geldingskracht in geheel Nederland. Hetzelfde geldt voor zelfstandige
bestuurslichamen zoals bijvoorbeeld het Commissariaat voor de Media of de
Kiesraad. Andere functionele lichamen zoals de Kamers van Koophandel of de
waterschappen kennen kleinere gebiedseenheden.
Ondanks de afschaffing van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in 2015 die een substantieel onderdeel vormde van het functionele bestuur - heeft in
het recente verleden de functionele variant van publieke dienstverlening aan
belang gewonnen. De toegenomen verzelfstandiging en privatisering van
overheidstaken is daarvoor verantwoordelijk. De lijst van publieke en private
organisaties die in een zekere zelfstandigheid overheidstaken uitoefenen is
zeer omvangrijk. Ondanks het toegenomen belang van functionele lichamen
bestaat in politiek en wetenschap in ons land een zekere voorkeur voor vormen
van territoriale decentralisatie. Territoriale decentralisatie zou in de eerste
plaats een integrale belangenbehartiging mogelijk maken. Functionele
decentralisatie en functioneel bestuur zouden de fragmentatie van de
overheidszorg bevorderen. Vervolgens zou bij het algemeen bestuur de
democratische verantwoording beter zijn geregeld.15 Ook hangt er rond
vormen van functionele decentralisatie en functioneel bestuur een zweem van
minder aantrekkelijke associaties. Deze komen in de eerste plaats voort uit het
omstreden karakter van het zogenaamde corporatieve gedachtengoed. Zo
14

S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, 2e druk, Deventer 2019, p. 75 ev. ; CompendiumPoltiek.nl in de
bewerking van 1997; D.J. Elzinga, R. de Lange, H.G Hoogers, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 16 e
druk, hoofdstuk 37 en de ‘Notitie functionele decentralisatie’, TK-1988-1989, 21 042, nr. 2..
15
Zie CompendiumPolitiek.nl, a.w. en ‘Notitie functionele decentralisatie’, a.w.

96

bleef de corporatieve ordening van het Nederlandse bedrijfsleven voortdurend
‘besmet’ door het rond WOII gepraktiseerde corporatisme in landen die het
met de democratie wat minder nauw namen: bijvoorbeeld Italië en Portugal.
Een overwegend corporatieve ordening werd geacht op gespannen voet te
staan met het functioneren van de instituties van de algemene democratie. In
de tweede plaats werd vaak geredeneerd dat de vormen van
belangenrepresentatie die in het functionele bestuur domineren een
preferente positie gaven aan de ‘haves’ en wel ten koste van de ‘have-nots’. Zo
werd lange tijd het waterschap aangeduid als een bestuursinstrument dat
vooral de belangen van de boeren behartigde soms ten koste van algemene
burgerbelangen en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie werd menigmaal
bezien als een middel om bedrijfsbelangen te behartigen ten koste van andere,
meer algemene belangen. Deze discussie in thans nog waar te nemen in de
verschillen van opvatting over de afschaffing of handhaving van de
zogenaamde ‘geborgde zetels’ in het waterschapsbestuur. Ondanks die wat
meer negatieve associaties is in de recente periode het aantal vormen van
functioneel bestuur sterk toegenomen.
Functionele decentralisatie kan niet zonder meer gelijk worden gesteld aan
functioneel bestuur. Functionele decentralisatie is verbonden aan de openbare
lichamen, zoals genoemd in artikel 134 Grondwet. Functioneel bestuur is de
bredere term, ook het Rijk, de provincie en de gemeenten werken de facto in
een functionele context. Een eerste verklaring is te vinden in het ‘verkokerde’
karakter van de organisatie en wijze van functioneren van deze overheden van
de algemene democratie. Lichamen van algemeen bestuur mogen dan wel
wettelijk in staat zijn gesteld diverse beleidsonderwerpen in onderlinge
afstemming te behartigen, in de praktijk wordt een integrale aanpak niet altijd
waargemaakt. De territoriale bestuurslichamen - provincie en gemeente worden immers met regelmaat aangewezen om in medebewind functionele
taken uit te oefenen, zoals in de sfeer van het sociaal domein, het onderwijs,
veiligheid en openbare orde etc. En een wel heel pregnante ontwikkeling in dit
verband is dat de vele vormen van regionaal bestuur een sterk functioneel
karakter dragen. Formeel is daar in allerlei varianten een koppeling aan de
instituties van de algemene democratie - verlengd lokaal of provinciaal bestuur
-; in de bestuurspraktijk is er echter allerwegen sprake van verzelfstandiging en
afstand en is de functionaliteit van de regionale taakuitoefening een dominante
grootheid geworden. En het is ook om die reden dat bij taaktoedeling in
medebewind de regio bij de vakdepartementen zich in een aanzienlijke
97

populariteit kan verheugen, naast vele vormen van functionele deconcentratie
en andere uitvoeringsorganisaties.
Voor zover vormen van functioneel bestuur zich bewegen binnen de kaders van
de op hen van toepassing verklaarde normstelling en om die reden in het
verband van hun ‘gesloten huishouding’ functionele opdrachten uitvoeren van
de wetgever en de rijksoverheid is er aan deze bestuursvorm een ruim
toepassingsbereik gegeven. Maar voorwaarde is dan wel dat de
bestuurslichamen van de algemene democratie - rijk, provincie en gemeente zorgen voor een adequate inbedding van functionele bestuursvormen in het
algemeen bestuur en dat leidt tot een tot een belangrijk en fundamenteel
kenmerk van het functionele bestuur.
In organiek opzicht heeft het functionele bestuur de volgende drie kenmerken:
Kenmerk 1: Ondanks de soms ook territoriale ordening van het functioneel
bestuur is de beperking tot taakuitoefening in een afgezonderd functioneel
domein het dominerende kenmerk.
Kenmerk 2: Het functionele bestuur kent een ‘gesloten huishouding’, hetgeen
betekent dat voor de functionele taakuitoefening steeds een specifieke
wettelijke machtiging noodzakelijk is en een algemeen initiatiefrecht om op
eigen titel taken op te pakken ontbreekt.
Kenmerk 3: Het wezenlijke en fundamentele verschil tussen functionele en
algemene decentrale bestuurslichamen is vervolgens dat de instituties van de
algemene democratie tot taak hebben om bestuurlijk en politiek de
verschillende belangen tegen elkaar af te wegen, zodanig dat deze qua
normstelling mede maatgevend zijn voor de functionele bestuurslichamen. Bij
een bestuurslichaam van functioneel bestuur gaat het primair om de ene
opgedragen taak. De meer algemene belangenafstemming geschiedt
hoofdzakelijk buiten dit bestuurslichaam om. Om deze reden is de
taakuitoefening van een functioneel bestuurslichaam ingebed in het algemeen
bestuur hetzij door middel van regels of door plannen en toezicht.16
Ten aanzien van de eerste twee organieke kenmerken kan worden
geconstateerd dat deze vrijwel over de gehele linie bij het functioneel bestuur
worden aangehouden. Met betrekking tot het derde kenmerk moet worden
geconstateerd dat hier in de afgelopen decennia een hevige mate van
16

Zie CompendiumPolitiek.nl, a.w. en ‘Notitie functionele decentralisatie’, a.w.

98

‘vervuiling’ is opgetreden. En dat betreft vooral het functionele bestuur dat op
het niveau van de regio wordt uitgeoefend. Formeel zijn de zeer talrijke
functionele regio’s min of meer onderdeel van de algemene democratie en wel
in de vorm van verlengd lokaal of verlengd provinciaal bestuur. Vanwege de
uiterst gebrekkige aansturing door de samenwerkingspartners en de
gebrekkige controle door de instituties van de algemene democratie - in
combinatie met het feit dat de regionale taakstellingen steeds beleidsvoller zijn
geworden - is er sprake van een sterke verzelfstandiging van de regio en
mankeert de inbedding van de functionele regio’s in het algemeen bestuur.
Voor andere vormen - zoals bijvoorbeeld de waterschappen en het
universiteitsbestuur - geldt dit niet. Bovendien praktiseren deze beide vormen
zeggenschapsvormen die zich wezenlijk onderscheiden van het regionale
bestuur.
-Belangenrepresentatie en politieke representatie
De aanwezigheid of afwezigheid van verkiezingen vormt een belangrijk
kenmerk van de afzonderlijke decentrale bestuurslichamen. Het karakter van
de diverse bestuurslichamen bepaalt enerzijds of er een grondwettelijk recht
bestaat om de leden van bepaalde vertegenwoordigende organen te kiezen en
daarin gekozen te worden. Anderzijds bepaalt de aard van het kiesrecht of dit
geschikt is om op bepaalde decentrale bestuurslichamen van toepassing te
worden verklaard. En ten slotte kunnen verkiezingen worden toegepast ook
indien daar niet een uitdrukkelijk recht toe bestaat. Met andere worden: het
dwingende recht om te kiezen en verkozen te worden, sluit in beginsel en niet
per se uit dat andere verkiezingen van enige soort worden ingevoerd om een
vorm van representatie of zeggenschap te organiseren. De grondnorm voor
verplichte verkiezingen is gelegen in art. 4 Grondwet. Artikel 4 van de
Grondwet luidt als volgt: ‘Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden
van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van
deze organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen
en uitzonderingen.’ Het onderscheid tussen ‘algemeen vertegenwoordigende
organen’ en andere organen is maatgevend voor het onderscheid tussen
verplichte en niet- verplichte verkiezingen. En bij niet-verplichte verkiezingen is
er veelal sprake van belangenrepresentatie - zoals dat wordt toegepast bij de
waterschappen en bij de universiteits- en hogeschoolraden - en niet van
politieke representatie. In bijlage 3 bij dit rapport wordt deze thematiek nader
uitgewerkt. Hier wordt volstaan met een duiding van de kenmerken die aan het
fenomeen ‘belangenrepresentatie’ zijn verbonden.
99

Het eerste kenmerk van deze belangenrepresentatie is dat niet iedere
Nederlander - met inachtneming van de wettelijke beperkingen - een recht
heeft om gerepresenteerd te worden of te representeren, maar alleen zij die
behoren tot een welomlijnde belangengroep. Het behartigen of representeren
van deze bijzondere belangen impliceert tevens dat niet alle annexe waarden
van de politieke representatie - zoals een ongebonden mandaat, gerechtelijke
on-vervolgbaarheid etc. - op deze vorm van representatie van toepassing
behoeven te worden verklaard. En bovendien is er hier geen verplichting om
verkiezingen te organiseren. Bij de samenstelling van de universiteitsraden
bijvoorbeeld wordt overwegend de verkiezingsmethodiek voor de aanwezige
belangengroepen - de studenten, het wetenschappelijke personeel en het
ondersteunend personeel - toegepast. Er is hier echter geen enkele
grondwettelijke belemmering om voor één of meerdere van deze
belangengroepen de benoemingssystematiek te gebruiken. In de
waterschappen wordt voor de categorie ingezetenen de verkiezingsmethodiek
gebruikt, terwijl voor de zogenaamde geborgde zetels een
benoemingssystematiek bestaat: een duidelijke mengvorm derhalve. Voor
vormen van regionaal bestuur bestaat een benoeming van leden van het
algemeen bestuur door provincie en gemeente, maar er is hier in beginsel een
wettelijke vrijheid om vormen van verkiezing door burgers toe te passen.
Tevens bestaat er een wettelijke vrijheid om onderdelen van de annexe
waarden van politieke representatie wel of niet op deze vormen van
belangenrepresentatie van toepassing te verklaren. Het verbod van last geldt
bijvoorbeeld wel voor de algemene waterschapsbesturen, maar weer niet voor
de universiteitsraden. In ieder geval geldt voor alle bestuurslichamen die vallen
buiten het bereik van art. 4 Grondwet dat het daarbij gaat om niet-verplichte
verkiezingen, voor zover deze uiteraard worden gewenst. Ook in het kader van
belangenrepresentatie kan derhalve de verkiezingsmethodiek in diverse
varianten en modaliteiten worden toegepast. Niet alleen voor de publieke
sector, maar ook voor de private en semi-private sector wordt van het
instrument ‘verkiezingen’ gebruik gemaakt. Binnen politieke partijen
bijvoorbeeld kan een lijsstrekkersverkiezing onder de leden worden
georganiseerd.
Een belangrijke dimensie is tenslotte dat bij de toepassing van niet-verplichte
verkiezingen - zoals bij het waterschap - dit niet tot gevolg heeft dat dit
bestuurslichaam onderdeel wordt van de algemene democratie.

100

-Het waterschap als specifieke vorm van functionele decentralisatie17
Het waterschap behoort niet tot bestuurslichamen van de algemene
democratie, ondanks het feit dat de meeste zetels in het algemeen bestuur van
het waterschap worden bezet door middel van rechtstreekse verkiezingen en
er een territoriale indeling is die lijkt op die van de territoriale decentralisatie.
Het waterschap heeft een gesloten huishouding, waardoor voor iedere
taakstelling er een specifieke wettelijke machtiging noodzakelijk is en er geen
autonoom domein bestaat op basis waarvan initiatieven tot regelgeving en
bestuur kunnen worden gebaseerd.
De taakstelling van het waterschap beweegt zich in een afgebakend domein en
wel dat van het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer. De omstandigheid
dat het belang van het waterschap sterk groeiende is door de
klimaatverandering doet geen afbreuk aan deze strikte afbakening van het
taakveld van de waterschappen.
De vorm van zeggenschap voor burgers en anderen in het waterschap grotendeels door een rechtstreekse verkiezing en slechts partieel door
benoeming c.q. aanwijzing van de geborgde zetels - en de interne ordening van
het waterschapsbestuur betreffende de verhouding tussen het algemeen
bestuur en het dagelijks bestuur roepen op het eerste oog een sterke gelijkenis
op met die van provincie en gemeente. In constitutioneel en organiek opzicht
zijn daar echter - zoals boven aangegeven - belangrijke en fundamentele
verschillen.
-Een marginaal grondwettelijk kader voor de waterschappen
Art. 133 Grondwet bevat voor het functionele bestuur van de waterschappen
een voorschrift over opheffing en instelling. De regeling van taken, inrichting,
samenstelling van de besturen, regelgeving en toezicht wordt overgedragen
aan de wetgever en de provinciale regelgever. In de organieke Waterschapswet
1991 wordt een en ander uitgewerkt. In een afzonderlijke Waterwet werden in
2009 acht bijzonder waterbeheerwetten samengevoegd. Deze Waterwet roept
derhalve - evenals de acht eerdere wetten - het waterschap op in medebewind
en regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen, waaronder
waterkeringen, oppervlaktewater- en grondwaterlichamen. Ook uit andere soms Europese bron - ontstaat medebewind voor de waterschappen. Art. 133
17

Zie: De Waterschapswet. Een artikelsgewijs commentaar, onder redactie van H.J.M. Havekes en W.J.
Wensink, Kluwer, Deventer 2015. Vooral ook: H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur, diss.Utrecht, 2009.

101

Grondwet - dat nauwelijks inhoudelijke normen bevat - en de Waterschapswet
1991 vormen derhalve het organieke kader, waarbij als algemeen
constitutioneel uitgangspunt geldt dat de bijzondere wetgever die de
waterschappen in medebewind roept het organieke kader uit Grondwet en
Waterschapswet respecteert en daar niet of in ieder geval niet ongemotiveerd
vanaf wijkt. Het is de minister van Infrastructuur en Waterstaat die niet alleen
het organieke kader van de waterschappen bewaakt, maar tevens in hoofdzaak
optreedt als initiator van de medebewindswetgeving in de richting van de
waterschappen. Wanneer andere departementen optreden bij wettelijke
taakopdrachten aan de waterschappen - zoals het departement van
Economische Zaken en Klimaat - of normstelling van de Europese Unie als bron
functioneert, dan stelt dat extra eisen aan de bewaking van het organieke
kader voor de waterschappen door de minister van I en W. Voor de
waterschappen kan dit organieke kader overwegend goed functioneren en wel
vooral omdat de medebewindswetgever hier niet over vele vakdepartementen
is verdeeld, de waterschappen over adequate financiële bronnen beschikken
en het deskundigheidsmotief hier vol tot zijn recht kan komen.
-Functionele decentralisatie onder voorwaarden een volwaardig alternatief
voor territoriale decentralisatie
Bij een ‘gesloten domein’ en de toepassing van specifieke vormen van
zeggenschap toont het waterschap dat deze vorm van functioneel bestuur een
volwaardig alternatief kan zijn voor territoriale decentralisatie en niet moet
worden weggezet als een gebrekkige ‘hulpstructuur’ van decentraal bestuur.
Ondanks de preferentie van de algemene democratie bij de toedeling van
beleidsvolle taken moeten dergelijke vormen van functioneel bestuur bij
taakdeling in beschouwing worden genomen en moeten nauwgezet de vooren nadelen daarvan onder ogen worden gezien.

Paragraaf 6: Uitvoering van rijksbeleid op een andere manier dan door
medebewind
-Uitvoeringsorganisaties die geen decentraal bestuurslichaam zijn
Rijksbeleid kan worden uitgevoerd door provincie, gemeente (en regio) of door
vormen van functionele decentralisatie, zoals de waterschappen. Deze vormen
van verplichte uitvoering van rijksbeleid vallen alle onder de categorie van het
medebewind. Rijksbeleid kan vervolgens uiteraard ook worden uitgevoerd door
102

de nationale ambtelijke dienst. Een alternatief is dat de uitvoering wordt
uitbesteed aan bijzondere uitvoeringsorganisaties die in enigerlei vorm aan de
nationale overheid zijn verbonden. Bij deze uitvoeringsorganisaties gaat het
strikt genomen niet om decentrale bestuurslichamen, hoezeer ook in sommige
gevallen er een spreiding over het land wordt gepraktiseerd. De
uitvoeringsorganisaties - die in tal van schakeringen voorkomen - zijn min of
meer onderdeel van de nationale overheid en dat betekent dan ook dat ze
geen onderdeel vormen van hoofdstuk 7 van de Grondwet, waarin het
decentraal bestuur zijn grondslag vindt. Desondanks is het organieke profiel
van de uitvoeringsorganisaties in dit rapport van belang en wel omdat bij de
taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen door de bijzondere wetgever op aangeven van de vakdepartementen - er keuzes moeten worden gemaakt
over de vorm van de noodzakelijke uitvoering. En bij die keuze kan worden
geopteerd voor taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen dan wel voor
taaktoedeling aan uitvoeringsorganisaties die onderdeel zijn van de
rijksoverheid.18 Welke ratio’s zijn daarbij in het geding? Bestaan er voor de
keuze van de ene of de andere vorm criteria? En zo nee, welke criteria zouden
dan in aanmerking kunnen komen? En wie of welke bestuurs-autoriteit is belast
met de regie en de handhaving van dergelijke criteria?
-New Public Management vanaf 1980
Het organogram van de uitvoeringsorganisaties kent een nogal bont palet aan
organisatievormen, waarbij er tevens nogal eens sprake is van overlap en de
‘verkokering’ lange tijd hoogtij vierde. Bovendien nam het aantal
uitvoeringsorganisaties spectaculair toe in de periode na 1980. Passend bij het
marktdenken in de jaren tachtig van de vorige eeuw en het daaraan verbonden
New Public Management kwamen omvangrijke processen van verzelfstandiging
en privatisering op gang, waarbij delen van de rijksdienst werden
verzelfstandigd. Deze moesten bedrijfsmatig gaan werken met het oog op
doelmatigheid en kostenbesparing. Taken werden enerzijds overgedragen aan
territoriaal gedecentraliseerde bestuurslichamen, maar anderzijds werd er op
een nog veel groter schaal op nationaal niveau een scheiding aangebracht
tussen beleid en uitvoering, waardoor er in de laatste decennia van de vorige
eeuw een explosieve groei (later ‘wildgroei’ genoemd) ontstond van op afstand
gezette diensten, organen en instituten.

18

Zie ook het B&A onderzoek-2021 naar de op afstand gezette uitvoeringsorganisaties, par. 6.

103

- Uitvoeringsorganisaties in soorten en maten
De nationale uitvoeringsorganisaties kunnen als volgt worden gecategoriseerd:
1. Diensten
2. Agentschappen
3. Zelfstandige bestuursorganen
4. Rechtspersonen met een wettelijke taak
5. Staatsdeelnemingen en stichtingen
Het profiel van deze vijf vormen kan als volgt worden geduid:
1. Diensten als vorm van klassieke deconcentratie
Voorbeelden van diensten zijn de Belastingdienst, het Openbaar Ministerie etc.
In de juridische terminologie is deconcentratie als volgt te definiëren:
‘attributie van een bestuursbevoegdheid aan een bestuursorgaan dat
werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan dat op
zijn beurt politiek verantwoordelijk is jegens een algemeen
vertegenwoordigend lichaam’.19 Een andere omschrijving: ‘Deconcentratie is de
bestuurlijke organisatievorm waarbij door de wet een overheid bevoegdheden
opdraagt aan ondergeschikte organen die aan het hiërarchisch gezag van die
overheid onderworpen zijn.’20 Vanuit de rijksoverheid bezien, kunnen twee
vormen worden onderscheiden: (1) Interne deconcentratie: een bepaalde
bevoegdheid wordt toegewezen aan ambtenaren binnen het centraal bestuur.
(2) Externe deconcentratie: een bepaalde bevoegdheid wordt door de wet
toegewezen aan organen of ambtenaren van een (buiten)dienst.
Deconcentratie is niet beperkt tot de rijksoverheid. Ook bijvoorbeeld
provincies, gemeenten en waterschappen kunnen deconcentratie toepassen.
Hier ligt het accent op vormen van externe deconcentratie door de
rijksoverheid. Voor de Belastingdienst bijvoorbeeld legt de Algemene wet
inzake rijksbelastingen de bevoegdheid tot het opleggen van
belastingaanslagen bij de belastinginspecteurs. Een belangrijk kenmerk van
deconcentratie is dat de ondergeschiktheidsrelatie tussen de minister en de
betreffende ambtenaren blijft bestaan; er kunnen algemene en bijzondere
aanwijzingen worden gegeven en de minister behoudt de volledige politieke
verantwoordelijkheid voor het handelen van de gedeconcentreerde diensten
en de daarin werkzame ambtenaren.
19
20

S.E, Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, 2e druk, Deventer, 2019, p. 253.
CompendiumPolitiek.nl, a.w., onder ‘Functioneel bestuur’.

104

2. Agentschappen
Een sterke gelijkenis met de diensten vertonen de agentschappen.
Agentschappen zijn mogelijk sinds 1993. Een verschil met de diensten is dat
agentschappen een afwijkend financieel beheer mogen voeren. Door het
gebruik van het baten-lasten stelsel toe te staan, werd een meer bedrijfsmatige
manier van werken mogelijk. Ook voor de agentschappen geldt een volledige
ministeriële verantwoordelijkheid, tenzij ze ten dienste staan van een zbo (zie
art. 16 Kaderwet zbo’s). De agentschappen zijn - evenals de diensten onderdeel van de rechtspersoon Staat. In 2021 functioneerden er 28
agentschappen, voorbeelden zijn de Voedsel- en Warenautoriteit, de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Rijkswaterstaat, het RIVM en het
KNMI. Voor de agentschappen werken ongeveer 55.000 ambtenaren, dat
aantal komt overeen met ongeveer de helft van het aantal ambtenaren dat
werkzaam is in de nationale ambtelijke dienst.21 Het ministerie van Financiën is
belast met de coördinatie van het beleid voor de agentschappen.
3. Zelfstandige bestuursorganen
Afhankelijk van de precieze definitie die wordt gehanteerd, functioneerden er
in 2020 138 tot 730 zelfstandige bestuursorganen in ons land. Het grote
verschil tussen de getallen 138 en 730 doet reeds vermoeden dat het hier gaat
om een nogal ingewikkelde figuur en dat vermoeden is juist. Van Thiel: ‘Er is
veel discussie en onduidelijkheid over de definitie, mede ook door het
ontbreken van een duidelijke positie van zbo’s in ons constitutionele bestel’.22
Het bereik van de zelfstandige bestuursorganen is groot en het budget van de
gezamenlijke zbo’s is enorm. Van Thiel schat dat de omvang van de begroting
van de gezamenlijke zbo’s ongeveer gelijk is aan de omvang van gehele
rijksbegroting. Er werken meer dan 100.000 personen bij de zbo’s en dat is
meer dan bij de rijksdienst. Voor de zbo’s geldt een beperkte ministeriële
verantwoordelijkheid en dat is het meest in het oog springende verschil met de
diensten en de agentschappen. De minister draagt geen verantwoordelijkheid
voor de dagelijkse taakuitvoering en de bedrijfsvoering van het zbo, maar wel
voor (1) het beleid dat een zbo uitvoert. (2) de beslissing om dat aan een zbo
op te dragen en 3) het toezicht op het zbo. In de praktijk wordt door ministers
en parlement deze begrenzing van de ministeriële verantwoordelijkheid niet
21

Zie Sandra van Thiel, Leren loslaten, 10 lessen uit 25 jaar onderzoek naar de relaties tussen ministeries en
uitvoeringsorganisaties, Den Haag, 2020, p. 12 e.v. en S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, a.w. p. 260.
22
Van Thiel, Leren loslaten, a.w., p. 13 en S. van Thiel en J. Verheij, Het aantal zelfstandige bestuursorganen in
Nederland 1993-2013, Beleid en Maatschappij 2017, nr. 1, p. 27-41.

105

steeds in acht genomen. Sinds 2007 geldt de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen en het ministerie van BZK is belast met de coördinatie van het
zbo-beleid en oefent toezicht uit op de toepassing van de Kaderwet.
4. Rechtspersonen met een wettelijke taak
Hierbij gaat het om bijvoorbeeld de nationale politie, ziekenhuizen, scholen en
schoolbesturen, musea etc. Er is overlap met de zbo’s. Volgens Van Thiel is
drie-kwart van de zbo’s ook een rechtspersoon met een wettelijke taak. De
grondslag voor de rechtspersonen met een wettelijke taak is gelegen in de
Comptabiliteitswet. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de rwt’s is
beperkt, geen verantwoordelijkheid voor de dagelijkse uitvoeringspraktijk,
maar wel voor beleid en toezicht. Precieze cijfers over omvang en budget
ontbreken, maar als ‘alle onderwijs- en zorginstellingen als rwt worden
gecategoriseerd, gaat het om miljoenen medewerkers en miljarden euro’s’.23
5. Staatsdeelnemingen en stichtingen
Een bijzondere categorie betreft de staatsdeelnemingen, vennootschappen
waarvan aandelen in overheidshanden zijn, zoals de Nederlandsche Bank,
Schiphol en de NS. In 2020 waren er 29 staatsdeelnemingen. De overheid als
aandeelhouder kan invloed uitoefenen op het functioneren van de
vennootschap en op het management en daarvoor geldt ministeriële
verantwoordelijkheid. En - ten slotte - zijn er stichtingen die als laatste
categorie kunnen worden genoemd.
-De zbo’s ter discussie
De spectaculaire groei van de uitvoeringsorganisaties in hun diverse
verschijningsvormen in de periode 1980 tot 2000 bleek geen rustig en stabiel
bezit op te leveren. Al rond het jaar 1994 werd ‘wildgroei’ gesignaleerd en
verdergaande verkokering en fragmentatie waargenomen. Vooral de categorie
van de zbo’s kwam ter discussie te staan. Behoudens de boven onder punt 3
genoemde kenmerken zijn er bij de zbo’s nog tal van andere onderscheidingen
en varianten: wel of geen rechtspersoonlijkheid, publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke vormen, deels een publieke taak of geheel, variërende
bevoegdheden en organisatievormen. De Nederlandsche Bank is een zbo, maar
ook de APK-keuringsstations en binnen die uitersten functioneert een breed en
bont palet van vele bestuursorganen die meer van elkaar afwijken dan
23

Van Thiel, a.w., p. 14.

106

overeenkomsten vertonen. Tezamen met de diensten, agentschappen, rwt’s
zijn de zbo’s onderdeel van een uitgebreid ‘uitvoeringslandschap’ waarin nog
maar weinigen hun weg weten te vinden.
De recente problemen en debatten over het functioneren van de
uitvoeringsdiensten - zoals de Belastingdienst en het UWV - geven op het
eerste oog grond aan de veronderstelling dat in de taakuitoefening veel en
structureel mis gaat. Daar moet echter meteen bij worden aangetekend dat de
uitvoeringsorganisaties overwegend hun taak naar behoren uitoefenen en dat
incidenten en problemen de uitzondering op de hoofdregel vormen.
Desondanks lijkt de beweging van verzelfstandiging en privatisering zodanig te
zijn doorgeschoten dat reeds geruime tijd er een breed voornemen is om de
relatie tussen beleid en uitvoering te herstellen en het aantal op afstand
gezette uitvoeringsorganisatie te reduceren.
-Kentering in het denken over de zbo’s
In 1994 en 1995 signaleerden de Commissie-Sint en de Algemene Rekenkamer
een vergaande wildgroei van zbo’s en een gebrek aan toezicht. Herstel van het
‘primaat van de politiek’ werd bepleit en ordening en harmonisering in een
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Omdat het verschijnsel zbo’s sterk
omstreden was geraakt, kwam deze Kaderwet er pas in 2007. Ondertussen had
de Commissie-Kohnstamm in 2004 een benadering bepleit die er de facto op
neer kwam dat vrijwel alle zbo’s zouden kunnen worden opgeheven vanwege
een gebrek aan inhoudelijke en juridische noodzaak. In 2012 bepleitte een
onderzoekscommissie van de Eerste Kamer in het rapport ‘Verbinding
verbroken?’ een veel nauwer contact tussen de zbo’s en parlement en regering
en een grondige herziening van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. En
in 2014 - ten slotte - werd in het rapport-De Leeuw opnieuw gepleit voor een
grondige sanering door clustering, omvorming dan wel opheffing van zbo’s.24
In 2015 werd de Kaderwet zbo’s aangepast. In brieven van de toenmalige
minister voor Wonen en Rijksdienst (BZK) werd het kabinetsbeleid betreffende
de zelfstandig bestuursorganen uiteengezet. In een sindsdien jaarlijks te
verschijnen ‘verzelfstandigingsbrief’ wordt verslag gedaan van de stand van
zaken met betrekking tot het ‘verzelfstandigingsbeleid’ van het kabinet. Tevens
leidde een en ander tot een beperkte sanering van de zelfstandige
bestuursorganen. En er werd een algemene trend zichtbaar om aan de
24

Zie het uitgebreide en verhelderende overzicht van deze ontwikkelingen van Sjoerd Zijlstra in: Bestuurlijk
Organisatierecht, a.w., p. 270-304.

107

uitvoeringsorganisaties die de ministeriële verantwoordelijkheid geheel of
grotendeels handhaven - zoals de diensten en de agentschappen - een
preferente positie te geven. Voor de zbo’s concludeert Zijlstra echter: ‘Na 25
jaar kabinetsbeleid en wetgeving over zbo’s is het onthutsend om te zien hoe
weinig ontwikkeld in Den Haag de staat van het denken over zbo’s is’ en verder:
‘Het motief van scheiding van beleid en uitvoering is gebouwd op
staatsrechtelijk drijfzand.’25 En dat geldt evenzeer voor het motief van destijds
om door de vestiging van zbo’s de ministeriële verantwoordelijkheid zodanig te
verdunnen dat zowel parlement als regering zich zouden gaan concentreren of
de hoofdlijnen van beleid en waarbij de uitvoering vooral aan de zbo’s zou
worden overgelaten. In retrospectief bezien, is dit een ‘dwaalleer’ gebleken. De
vestiging van de vele zbo’s in de laatste decennia van de vorige eeuw heeft op
dat punt niet gebracht wat werd beoogd. Uitvoering met een zekere
zelfstandigheid voor de dagelijks bedrijfsvoering kan veel beter worden
ondergebracht bij ‘diensten’ of ‘agentschappen’ en dat is in de meer recente
periode dan ook de overwegende beleidslijn. Indien in dat verband de
betreffende minister afziet van alle of sommige bijzondere aanwijzingen of
instructies, dan kan de dagelijkse bedrijfsvoering in een zekere zelfstandigheid
worden uitgeoefend. Ook Zijlstra constateert dat er eigenlijk maar één grond is
voor de vestiging van een zelfstandig bestuursorgaan en dat is de aard van de
bevoegdheid, zoals bijvoorbeeld geldt voor de Kiesraad.26 En die grond vormt
thans dan ook de dominante overweging.
Ondertussen is de rijksdienst gebaat bij uitvoeringsorganisaties die in een
zekere zelfstandigheid kunnen opereren. Algehele afschaffing of grootscheepse
terugdringing van uitvoeringsorganisaties is geen optie, maar wel is er
aanleiding om de verbinding tussen beleid en uitvoering weer aan te halen en
er vooral voor te zorgen dat er bij problemen in de uitvoering vroegtijdig aan
de bel wordt getrokken. Er moet - zoals Van Thiel betoogt - regelmatig contact
zijn en wederzijds vertrouwen. En uitvoeringsorganisaties moeten vanaf het
begin betrokken worden bij het ontwerpen van nieuw beleid, op basis van het
‘no-surprises’-principe.27
-Het verband tussen taaktoedeling aan uitvoeringsorganisaties en
taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen

25

S. E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, a.w., p. 293/294.
S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, a.w. , p. 294.
27
S. van Thiel, Leren loslaten, a.w., p. 18.
26

108

Bij de uitvoering van rijkstaken kan worden gekozen uit diverse vormen en
normen. Uitkeringen, toeslagen etc. worden bijvoorbeeld verstrekt door de
gemeentelijke Sociale Dienst, door het CAK, door de Sociale Verzekeringsbank
en door de Belastingdienst. De gemeentelijke sociale dienst is onderdeel van de
territoriale decentralisatie, het CAK en de SVB zijn zelfstandige
bestuursorganen en de Belastingdienst is een gedeconcentreerde ‘dienst’ van
het ministerie van Financiën. Maar waarom de taakverdeling in dit brede
uitkerings-domein juist in deze vorm bestaat, is in dichte nevelen gehuld. En
dat geldt ook voor talrijke andere beleidsdossiers. Ieder departement houdt er
eigen formats en zienswijzen op na en binnen een departement zijn die
verschillen er meermaals ook tussen de diverse directoraten-generaal. Voor de
meer algemene keuze om taken te beleggen ófwel bij de provincie of
gemeente, dan wel bij een rijksdienst, een agentschap of een zelfstandig
bestuursorgaan ontbreekt dat inzicht vaak evenzeer. Voor iedere keuze van
vorm en norm moeten ratio’s worden afgegeven. Bij vormen van mechanisch
medebewind waarbij geen of nauwelijks beleidsvrijheid bestaat, is er in
beginsel geen noodzaak om dit type taken toe te delen aan de decentrale
bestuurslichamen van de algemene democratie. Waar het gelijkheidsbeginsel
domineert is eenvormige toepassing van de taakstelling en van de uitvoering
een dominante invalshoek. Nevenoverwegingen - zoals de samenhang met
andere beleidsdomeinen en na te streven integraliteit of nabijheid van de
uitvoering - kunnen aanleiding geven tot uitzonderingen op de regel. Voor
iedere keuze is wel iets te zeggen, maar niet voor het weglaten van ratio’s. En
daarom zijn motivering en onderbouwing van taaktoedeling van wezenlijk
belang, terwijl deze in de sterk ‘verkokerde’ beleidspraktijk veelal aan het zicht
onttrokken blijven. In het derde hoofdstuk wordt aangegeven op welke wijze
wat het decentraal bestuur betreft daarin verandering kan worden
aangebracht. .

109

Hoofdstuk III Materiële bouwstenen voor het ‘Beleidskader decentraal
Bestuur 2022’

Paragraaf 1: Vooraf
In hoofdstuk II werden de organieke hoofdkenmerken geschetst van de
belangrijkste decentrale bestuurslichamen en van enkele annexe instituties. In
dit derde hoofdstuk worden - aan de hand van enkele thema’s - deze
organieke typologieën verbreed en verdiept met als doel om bouwstenen te
verzamelen voor een Beleidskader decentraal bestuur 2022. Achtereenvolgens
wordt aandacht geschonken aan (a) de klassieke autonomie in de praktijk
(paragraaf 2); (b) de praktijk van het medebewind (paragraaf 3); (c) het hybride
karakter van het regionale bestuur (paragraaf 4); (d) het vraagstuk van
differentiatie en uniformiteit, ter zake van zowel inrichting als taak (paragraaf
5); (e) de vergaande invloed van financiële arrangementen (paragraaf 6) en (f)
vormen van conflictbeslechting (paragraaf 7) en (g) een samenhangend
toetsingskader voor de taaktoedeling in medebewind (paragraaf 8).
Bij elk van de onderwerpen wordt een vast behandelingspatroon
aangehouden: (a) Introductie; (b) Probleemduiding; (c) Wettelijke
aanknopingspunten en mogelijke verbeteringen; (d) Beleidsoverwegingen.

Paragraaf 2: Waarborging van de klassieke autonomie
a.- Introductie
Het domein van de klassieke autonomie voor provincies en gemeenten wordt
beschermd door Grondwet en wet, maar kent in de bestuurlijke praktijk
aanmerkelijke problemen. Bij de omschrijving van de organieke profielen werd
reeds vastgesteld dat hier ook belangrijke accentverschillen bestaan tussen
provincie en gemeente. Waar bij de gemeente de aard en de explosief
gestegen omvang van het medebewind de autonome ruimte hebben verkleind,
is de verkleining van de provinciale autonomie vooral een gevolg van de
verminderde taakstelling van de provincie in de afgelopen decennia. Daarbij
heeft het er zelfs even naar uitgezien dat de ‘provinciale huishouding’ door die
110

taakbeperking definitief of grotendeels zou worden gesloten. De introductie
van die gesloten provinciale huishouding is weliswaar niet doorgegaan,
desondanks is door de beperking van de provinciale taakstelling de omvang van
vroegere provinciale autonomie niet teruggekeerd en wel omdat de provincie
op diverse beleidsterreinen - zoals dat van het sociaal domein - niet of
nauwelijks meer actief is. Zoals in par. 6 van dit hoofdstuk zal blijken, zijn er
tussen provincie en gemeente ook aanmerkelijke verschillen in de financiële
arrangementen en hun effect. Grosso modo staan de provincies er financieel
beter voor dan de gemeenten.
In deze paragraaf wordt nu vooral de focus gericht op de gemeente, maar de
provincie blijft niet onbesproken. De overige decentrale bestuurslichamen
blijven hier buiten beschouwing en wel omdat voor deze bestuurslichamen
geen klassieke autonomie bestaat.
b.- Probleemduiding
De term ‘klassieke autonomie’ wordt hier gebruikt en wel omdat de algemene
term ‘autonomie’ zelfstandigheid en beleidsvrijheid benoemt in de meer ruime
zin van het woord. Omdat er een belangrijk verschil is tussen de klassieke
provinciale en lokale autonomie enerzijds en de beleidsvrijheid in de sfeer van
het medebewind anderzijds wordt met de klassieke autonomie derhalve niet
de beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind bedoeld. De beleidsvrijheid
in de sfeer van het medebewind is een ‘bepaalde’ en dus te omschrijven
bevoegdheid. De nationale wet die provincie en gemeente in medebewind
roept, geeft op het betreffende beleidsterrein aan welke ruimte er is om eigen
keuzes te maken en daarom is deze beleidsvrijheid ‘bepaald’. De klassieke
autonomie is ‘onbepaald’ en kan om die reden niet nauwkeurig worden
omschreven naar beleidssector en kan derhalve op allerlei manieren worden
aangewend binnen de eigen en ‘open huishouding’ van de gemeente of van de
provincie. De klassiek-autonome bevoegdheid kan in allerlei richtingen worden
ingezet. Indien zich een nieuw maatschappelijk probleem voordoet - zoals het
gebruik van lachgas door jongeren - dan kan de gemeente regels daarvoor
maken, bestuursbesluiten nemen, geld beschikbaar stellen etc. Ook overigens
kan in de klassiek-autonome sfeer worden gesubsidieerd, gestimuleerd,
bemiddeld en kunnen voorzieningen van allerlei aard worden opgezet of
verbeterd. Het gaat hier derhalve om een open initiatiefrecht van de
decentrale bestuursorganen waarvoor geen specifieke machtiging of
instemming van de bijzondere wetgever of een hogere overheid noodzakelijk
111

is. Is deze klassieke autonome bevoegdheid derhalve onbepaald, wel kan
betrekkelijk nauwkeurig worden aangegeven wat niet tot de gemeentelijke of
provinciale huishouding behoort. De benedengrens van de huishouding ligt in
de rechten van burgers, bedrijven en organisaties, daar mogen provincie en
gemeente niet in treden (dat is de ondergrens van hun huishouding). De
bovengrens van de huishouding ligt in hetgeen de hogere overheid heeft
geregeld en derhalve aan zich heeft getrokken.
Omdat de klassiek-autonome bevoegdheid niet nauwkeurig kan worden
omschreven door haar ‘onbepaalde’ karakter is er veel voor nodig om nieuwe
bestuurders, nieuwe volksvertegenwoordigers en nieuwe ambtenaren uit te
leggen wat deze cruciale bevoegdheid precies inhoudt. En indien de nationale
wetgever en het Rijk grote druk leggen op provincie en gemeente om allerlei
taken uit te voeren, dan komt die uitvoeringsactiviteit veel sneller en
duidelijker in beeld dan de onbepaalde autonome taken. Dat is een eerste
probleem.
Een tweede probleem is dat er voor gemeenten beperkte mogelijkheden zijn
om voor de uitoefening van de klassieke autonomie voldoende financiële
middelen te verwerven. Het eigen belastinggebied van de gemeenten is nogal
beperkt en het lokale belastinggebied mag zonder toestemming van de
wetgever niet zo maar worden uitgebreid. De algemene uitkering van het
Gemeentefonds, die als de belangrijkste bron voor de klassiek-autonome taak
moet functioneren, ligt in veel gevallen al onder een ruim beslag van eerder
genomen besluiten, waardoor ook hier de marges niet erg groot zijn.
Er zijn echter wel duidelijk aan te wijzen inkomstenbronnen voor de
uitoefening van deze klassieke autonomie, maar desondanks beweegt de
omvang van de autonome ruimte van de gemeenten en provincies al decennia
lang zich in een neerwaartse richting en wel vooral omdat het medebewind in
een strak tempo een steeds groter onderdeel is gaan uitmaken van de
gemeentelijke en provinciale activiteit. Precieze cijfers ontbreken hier, maar uit
het representatieve B&A onderzoek blijkt dat het percentage werkelijk vrije
financiële middelen voor de autonome taakuitoefening gemiddeld niet boven
de 17 % van het gemeentelijke budget uit komt.28 Voor de provincies is het
beeld hier iets gunstiger.

28

B&A onderzoek-2021, par. 2 en 3.

112

Onder de huidige verhoudingen werkt er bovendien een duidelijke multiplier in
deze neerwaartse ontwikkeling. Die multiplier wordt veroorzaakt (1) door de
decentralisaties in het sociaal domein uit 2015, waarbij vooraf aanzienlijke
bezuinigingen op rijksniveau werden ingeboekt voordat de taken aan de
gemeenten werden toebedeeld en (2) door de opname van de financiering van
deze decentralisaties in de algemene uitkering. De algemene uitkering raakte
daardoor in zekere zin vervuild door deze vorm van medebewind en het
beoogde effect was uitdrukkelijk dat als de gemeenten in de praktijk niet uit
kwamen met de beschikbare financiële middelen zij dit uit eigen autonome
middelen zouden moeten bijpassen. Deze combinatie van aanzienlijke
bezuinigingen door het rijk en opname van de activiteit in de algemene
uitkering heeft tot gevolg gehad dat vele gemeenten niet of nauwelijks nog
financiële ruimte hebben voor een adequate uitoefening van hun klassiek
autonome taak, waardoor de organieke grondslagen uit de Grondwet en de
Gemeentewet worden geschonden.
Deze kwestie is - ook al eerder - stevig aan de orde gesteld in diverse
rapportages van delegaties van de Raad van Europa. Deze delegaties
visiteerden ons land ter toetsing van de normen uit het Handvest lokale
autonomie. Het Handvest spreekt over de noodzaak van een ‘local autonomy’
die ‘substantial’ moet zijn. En het Handvest gebiedt bovendien in art. 9 normen
voor een aanzienlijke financiële ruimte voor het decentraal bestuur. Al lange
jaren voldoet Nederland niet meer aan deze normstelling uit het Handvest. In
het meest recente visitatierapport uit oktober 2021 kiezen de rapporteurs van
de Raad van Europa voor veel scherpere bewoordingen dan voorheen en wordt
geconstateerd dat het decentraal bestuur in ons land onder zware druk staat
en de financiële autonomie van gemeenten fundamenteel wordt bedreigd.29
c.- Wettelijke aanknopingspunten en verbeteringen
In de literatuur over de grondwettelijke (klassieke) autonomie van provincie en
gemeente wordt gesproken over een rechtsbeginsel en een instructienorm.
Grondwet en wet verplichten de rijksoverheid om deze klassieke autonomie
substantieel te laten zijn en te waarborgen. In de praktijk komt hier echter
29

‘Monitoring of the application of the European Charter of Local Self-Government in the Netherlands’, zoals
vastgesteld op 26 oktober 2021 in de plenaire vergadering van het Congres van Lokale Overheden van de Raad
van Europa. Het visitatierapport is aangeboden aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa en aan
de Nederlandse minister van BZK. In de termen van dit Handvest wordt weliswaar geen onderscheid gemaakt
tussen beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind en de klassieke autonomie, maar de delegaties van de
Raad van Europa hebben steeds gezien dat hier aanzienlijke knelpunten zijn, mede in het licht van art. 9 van
het Handvest.

113

weinig van terecht. Eerder integendeel. Het is diezelfde rijksoverheid die er
voor heeft gezorgd dat de financiële grondslagen van de klassieke autonomie
vrijwel over de gehele linie zijn geërodeerd. Er is derhalve aanleiding om te
bezien hoe deze waarborging in ere kan worden hersteld en welke
mogelijkheden hier zijn in de sfeer van wetgeving en beleid.
De huidige omgangsbepalingen in Provincie- en Gemeentewet bevatten op dit
punt geen aanknopingspunten. Wel wordt voorgeschreven dat de
beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind moet worden bewaakt
(artikelen 115 Provinciewet en 117 Gemeentewet), maar - opmerkelijk genoeg
- ontbreekt de bewaking van de klassieke autonomie in deze wettelijke
voorschriften.
In de Proeve wordt in art. 5 een nadere waarborging van deze autonomie tot
uitdrukking gebracht. En wel omdat het nogal ongerijmd is om dit wel te
bepalen voor de beleidsvrijheid in de sfeer van het medebewind en niet voor
de klassieke autonomie:
Art. 5
Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister de in art. 124 lid 1 Grondwet gevestigde autonomie van provincie en
gemeente. Onder autonomie wordt verstaan dat voor provincies en gemeenten
de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun
besturen wordt overgelaten.
Lid 2: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitoefening van de autonome taakstelling, zoals
omschreven in lid 1, voldoende financiële middelen ter beschikking staan voor
provincie en gemeente.
Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een beperking van de
autonomie van provincies en gemeenten, zoals omschreven in lid 1, hebben
Onze Ministers een motiveringsplicht.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen van Onze Ministers strijdig zijn met het in artikel 1 genoemde
rijksbeleid decentraal bestuur.
Een dergelijk wettelijke aanknopingspunt in de organieke wet - dat overigens in
financieel opzicht voor de autonomie ook niet bestaat, maar ook hier wel weer
114

voor het medebewind en wel in art. 108 lid 3 Gemeentewet (daarover
verderop) - geeft de minister een expliciete grondslag om beleid te voeren ter
waarborging van de grondwettelijke decentrale autonomie. Dit voorschrift is in
lijn met en een nadere uitwerking van art. 9 van het Handvest lokale
autonomie.
d.-Beleidsoverwegingen
- Algemene uitkering Provincie- en Gemeentefonds
Het belangrijkste instrument om de financiële ruimte voor de decentrale
autonomie te versterken, is de vergroting van de algemene uitkeringen uit het
Provincie- en het Gemeentefonds en dan uiteraard zonder doelbesteding. In
een lange ontwikkeling heeft een verschuiving plaats gevonden van specifieke
uitkeringen naar de algemene uitkering. Vanuit een oogpunt van lokale
autonomie en beleidsvrijheid is dat voor de gemeente in beginsel een gunstige
ontwikkeling. Het vergroot de mogelijkheid van differentiatie en de vrijheid om
te (re)alloceren en het zou moeten leiden tot minder toezicht, controle en
bovengemeentelijke interventies en bescheiden
systeemverantwoordelijkheden van de ‘hogere’ overheden.
In beginsel lijkt het dan ook aantrekkelijk om de ‘vrije’ middelen van de
algemene uitkering af te schermen voor de doorwerking van
medebewindstekorten. Een dergelijke afscherming is echter niet alleen moeilijk
te realiseren, maar ook een wezenlijke aantasting van juist diezelfde provinciale
en gemeentelijke autonomie. Om die reden moeten eventueel te plaatsen
‘schotten’ in de algemene uitkering tussen autonome en medebewindsdelen
van de algemene uitkering worden afgewezen. Wel verdient het aanbeveling onder meer in navolging van de adviezen van de Raad voor het Openbaar
bestuur - om te bezien of de algemene uitkering niet moet worden ontkoppeld
van de financiering van het medebewind. En ook het voorstel van de Rob voor
een jaarlijkse monitor financiële positie decentrale overheden, belegd bij een
onafhankelijk instituut, kan sterk worden aanbevolen In paragraaf 6 van dit
hoofdstuk - dat gaat over de financiële arrangementen - wordt hierop terug
gekomen. Een en ander laat echter onverlet dat een structurele verhoging van
de algemene (basis)uitkering aan de provincies en gemeenten van bijvoorbeeld
10 % een belangrijke bijdrage kan leveren aan de betere waarborging van de
klassiek autonome taken. Bij debatten over interbestuurlijke financiële
verhoudingen moet aanzienlijk meer aandacht zijn voor dit aspect.
115

-Uitbreiding lokaal belastinggebied
Langjarig zijn er pleidooien geweest voor een vergroting van het lokale
belastinggebied. Het belastingstelsel van de waterschappen laat bijvoorbeeld
zien dat voor decentrale bestuurslichamen evenwichtige en goed
functionerende eigen belastinggebieden kunnen ontstaan. Dat is vooral het
geval indien er een betrekkelijk directe relatie wordt gelegd tussen de heffing
en de besteding daarvan. Om die reden is het maatschappelijke draagvlak voor
de waterschaps-heffing - het belang van droge voeten en schoon water wordt
snel gezien - aanzienlijk groter dan het draagvlak voor de ozb. De invoering van
een ingezetenenheffing voor provincie en gemeente - naast een verlaagde of
een in de ingezetenen-heffing geïntegreerde ozb-belasting, op-centen, en
andere belastingen -, waarbij directe relaties worden gelegd tussen de heffing
en de besteding van de opbrengsten, kan tevens een belangrijke bijdrage
leveren aan de vergroting van de lokale autonomie. Burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties kunnen worden betrokken bij de vaststelling van
de bestedingsdoelen van deze ingezetenenheffing. Waar het aanbrengen van
schotten in de algemene uitkering ter waarborging van het autonome deel niet
een echt begaanbare route is, kunnen de opbrengsten van een
ingezetenenheffing wel wettelijk worden afgeschermd en aan gemeentelijke
doelen worden gebonden. De mogelijkheid die de Rob oppert30 - ook kijken
naar lokale opcenten op de loonbelasting - heeft als hoofdbezwaar dat de
heffing onzichtbaar wordt, dat geldt ook voor de provinciale opcenten. De
volgende aanbeveling van de Rob om pas te besluiten over uitbreiding van het
lokale belastinggebied als de financiële verhouding overigens op orde is
gebracht, is van groot belang. In het andere geval zullen de hogere lokale
belastingopbrengsten waarschijnlijk snel verdwijnen in de gaten die door het
medebewind worden veroorzaakt en dat drijft de gemeenten verder het
moeras in.31
Het Beleidskader decentraal bestuur zou - ter uitvoering van de wettelijke taak
van de minister van BZK uit het genoemde art. 5 - een breed onderzoek moeten
aankondigen naar de wenselijkheid en mogelijkheid voor de invoering van een
ingezetenenheffing ter vergroting van de gemeentelijke autonomie, mede in
relatie tot een algemene herordening van de financiële verhoudingen.
-Wegnemen multipliers: de rechtsplicht van art. 108 lid 3 Gemeentewet
30
31

Zie: RUST-REINHEID-REGELMAAT, a.w.
RUST-REINHEID-REGELMAAT, a.w., p. 30/31.

116

Cruciaal voor de klassieke autonomie is vervolgens het wegnemen van de in de
‘Probleemduiding’ genoemde multiplierwerking. Indien blijvend delen van het
medebewind in financieel opzicht worden opgenomen in de algemene
uitkering van het Gemeentefonds dan kan dat leiden tot vergaande vervuiling
van deze uitkering. Daarvan is vooral sprake indien bij taaktoedeling met
gebrekkige financiële arrangementen wordt gewerkt, waarbij door ingeboekte
bezuinigingen, efficiëntie- en andere kortingen de gemeenten het ‘vrije’ deel
van de algemene uitkering moeten aanwenden om medebewindstekorten op
te vangen. De problematiek van de Jeugdzorg heeft laten zien welke
noodlottige effecten medebewindstekorten kunnen hebben op de autonome
taakuitoefening van de gemeente. Of zoals de Rob dit formuleert: ‘De
gemeentelijke zorgtaken ontpopten zich daarmee als een koekoeksjong dat het
budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet.’32
In paragraaf 6 van dit hoofdstuk wordt uitvoeriger stil gestaan bij de invloed
van financiële arrangementen op de taakuitoefening van provincie en
gemeente en bij de mogelijkheden voor het wegnemen van de genoemde
multiplier. Hier moet reeds worden gewezen op de betekenis van art. 108 lid 3
van de Gemeentewet en het daarmee corresponderende art. 105 lid 3
Provinciewet. In die bepalingen ligt een zekere waarborg dat de financiering
van het medebewind zodanig adequaat is dat hier geen nadelige gevolgen voor
de klassieke autonomie uit voort vloeien. Maar dan moet in de praktijk ook wel
aan die bepalingen de hand worden gehouden en daar ontbreekt het nogal
aan.

Paragraaf 3: De praktijk van het medebewind
a. Introductie
De praktijk van het medebewind heeft een vergaande invloed op het interne en
externe functioneren van de decentrale bestuurslichamen. Sommige
decentrale bestuurslichamen - zoals de waterschappen - functioneren over de
gehele linie in de sfeer van het medebewind. Zij hebben immers voor hun
taakvervulling steeds een specifieke opdracht nodig van de bijzondere
wetgever. Voor provincies en gemeenten - die over een open huishouding
beschikken - is het medebewind in de loop van de jaren ook een steeds
belangrijker plaats gaan innemen. Zo bestaat de gemeentelijke taakstelling
32

RUST-REINHEID-REGELMAAT, op.cit., p. 13

117

inmiddels naar schatting - zie ook het B&A onderzoek - voor twee derde uit
medebewind.33 Dat medebewind doet zich voor in allerlei vormen en
schakeringen, waarbij naast mechanisch medebewind - zoals de organisatie van
het verkiezingsproces - er uitvoeringsverplichtingen zijn met meer en minder
beleidsvrijheid. En bovendien brengt de beschreven ‘paradox van de
beleidsvrijheid’ (zie hoofdstuk 1, paragraaf 3, en het B&A rapport34) met zich
mee dat de betreffende nationale medebewindswet weliswaar veel
beleidsvrijheid kan geven, maar deze vrijheid kan zo maar als sneeuw voor de
zon verdwijnen, bijvoorbeeld omdat er een sterke regionale dimensie is, de
financiële arrangementen mankerend zijn, het ene medebewindstekort met de
beleidsvrijheid en de vrije financiële middelen van het andere
medebewindsdossier moeten worden afgedekt, et cetera. Duidelijk is er
derhalve dat het vraagstuk niet alleen moet worden bezien vanuit de ene of
andere medebewindstaak, maar dat het geheel en de interne samenhang van
de taaktoedeling tenminste evenveel aandacht verdienen.
b. Probleemduiding
In de paragraaf ‘Probleemstelling’ (hoofdstuk I, par. 3) werd aangegeven dat
(a) door het ontbreken van criteria voor taaktoedeling en (b) door een
gebrekkige doorzettingsmacht van de minister van BZK er de facto een soort
monopolie bestaat bij de vakdepartementen. De vakdepartementen bereiden
de bijzondere wetgeving voor waarbij in medebewind decentrale
bestuurslichamen taken en bevoegdheden krijgen. Daarbij overwegen
doelmatigheidsoverwegingen aan het betreffende dossier ontleend en wordt
met meer algemene organieke uitgangspunten veelal weinig of geen rekening
gehouden. En bovendien zijn er weinig algemene uitgangspunten voor het
antwoord op de vraag welke decentrale bestuursvorm voor welke taak bij
uitstek in aanmerking komt. En voor zover die uitgangspunten er wel zijn,
ontbreekt het aan een gezaghebbende autoriteit die beoordeelt en tot
correctie kan overgaan. En er is ook geen centraal beleidsdocument of
beleidskader waarin de algemene uitgangspunten voor het decentraal bestuur
op het punt van taaktoedeling zijn vastgelegd.
Van talrijke zijde en in diverse rapportages - Raad voor het Openbaar Bestuur,
Raad van State, de koepels, decentralisatie-onderzoekers etc. - is in de recente
periode bepleit om op dit punt de positie van de minister van BZK institutioneel
33
34

B&A onderzoek-2021, par. 2.
B&A onderzoek-2021, par. 1 en 2.

118

en in de regelstelling aanzienlijk te versterken. En wel zodanig dat er meer
eenheid kan ontstaan in het openbaar bestuur en de interbestuurlijke
verhoudingen kunnen worden verbeterd.
c. Criteria voor taaktoedeling
Uit de organieke profielen van de verschillende decentrale bestuursvormen die
in hoofdstuk II werden beschreven, komen de eerste contouren tevoorschijn
van de criteria die hier mede kunnen worden toegepast. Zo is voor de
waterschappen maatgevend of de toe te delen taak past in het functionele
waterprofiel, voor de agentschappen en uitvoeringsorganisaties of het gewenst
is om de ministeriële verantwoordelijkheid geheel of grotendeels overeind te
houden en voor provincie en gemeente of er geen schade is voor de autonome,
de eigen huishouding, er binnen het medebewind voldoende beleidsvrijheid
bestaat, de financiële arrangementen adequaat zijn, het hoofdschap van
gemeenteraad en provinciale staten wordt gerespecteerd et cetera.
In dit hoofdstuk worden daar nog enkele dimensies aan toe gevoegd en wel
zodanig dat in de slotparagraaf van dit hoofdstuk de contouren uit hoofdstuk II
gevoegd kunnen worden bij de specificaties die in deze paragrafen worden
gepresenteerd. Er ontstaat dan een toetsingsschema dat door de
verantwoordelijke vakdepartementen en de minister van BZK kan worden
aangehouden, waardoor een inzichtelijke en meer consistente wijze van
werken kan ontstaan. Die criteria van taaktoedeling gaan dan wel uit van de
veronderstelling van een bevoegde en systeemverantwoordelijke minister van
BZK.

d. Wettelijke aanknopingspunten en verbeteringen
In de volgende sub-paragraaf - onder e. - wordt aangegeven welke
beleidsoverwegingen in het Beleidskader decentraal bestuur zouden kunnen
worden opgenomen om de regie van de minister van BZK een betere vorm en
inhoud te kunnen geven. Hier nu eerst aandacht voor de daarvoor
noodzakelijke aanknopingspunten en veranderingen in de organieke
wetgeving.
-Nieuwe wettelijke omgangsbepalingen
De huidige artikelen 116 Gemeentewet en 114 Provinciewet kennen aan de
minister van BZK een coördinerende rol toe inzake het rijksbeleid dat de
119

gemeenten en de provincies raakt. De term ‘raken’ geeft niet onder alle
omstandigheden maximale duidelijkheid, maar evident is wel dat bij primaire
taaktoedeling (of wijziging daarvan) aan provincie en gemeente de
coördinerende bevoegdheid in werking treedt. De artikelen geven de minister
van BZK vervolgens de mogelijkheid om bedenkingen in te brengen als er strijd
is met het algemene decentralisatiebeleid. Zoals eerder werd vastgesteld, is in
de praktijk is gebleken dat van deze mogelijkheid niet of weinig gebruik wordt
gemaakt. Dat wordt veroorzaakt door het overwegend ontbreken van
beoordelings- of toetsingscriteria. En bovendien kan de conclusie zijn dat deze
omgangsbepalingen in de huidige formulering een niet erg sterke positie geven
aan de minister van BZK.
In de Wet op het decentraal bestuur van de VNG (zie bijlage 2) wordt in artikel
1 een formulering voorgesteld die ervan uitgaat dat de regering een
Beleidskader decentraal bestuur vaststelt. Deze figuur is uit wetstechnisch
oogpunt enigszins ingewikkeld omdat een besluit van de regering formeel dan
in een Amvb moet worden vastgelegd en dat compliceert in de relatie tot latere
bijzondere wetgeving. Een beleidskader betreft een uitwerking van wettelijke
bevoegdheden. In de in dit hoofdstuk voorgestelde wetgeving verkrijgt de
minister van BZK diverse bevoegdheden om bezwaren en bedenkingen naar
voren te brengen en aan die bevoegdheden kan een Beleidskader worden
gekoppeld, waarvoor strikt genomen geen wettelijke grondslag noodzakelijk is.
Wel kunnen in de wetgeving aan een beleidskader inhoudelijke eisen worden
gesteld, waarbij als voorbeeld kan dienen art. 1.5 van de Wet
natuurbescherming. Dit artikel luidt als volgt:
Lid 1 Onze Minister stelt een nationale natuurvisie vast.
Lid 2 De nationale natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren
rijksbeleid gericht op het behoud en het zo mogelijk versterken van de
biologische diversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en
de bescherming van waardevolle landschappen, in nationaal en internationaal
verband, en het behoud en het zo mogelijk versterken van de recreatieve, de
educatieve en de belevingswaarde van natuur en landschap, in samenhang met
Met deze bepaling als voorbeeld bevat de aangepaste Proeve (zie bijlage 1) het
volgende voorschrift:
Artikel 1

120

Lid 1: De regering voert een algemeen rijksbeleid met betrekking tot de
decentrale bestuurslichamen.
Lid 2: Onze Minister stelt te dien einde een nationale visie vast in de vorm van
een Beleidskader decentraal bestuur.
Lid 3 Deze visie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksbeleid, gericht op de
versterking van de interbestuurlijke verhoudingen, het waarborgen van de
grondwettelijke autonomie van provincie en gemeente, de versterking van de
samenhang in de toedeling van de medebewindstaken aan de decentrale
bestuurslichamen, een nadere ordening van het regionale bestuur, een
verbetering van de financiële arrangementen en de realisatie van vormen van
conflictbeslechting. Onze Minister stelt − in afstemming met de instanties die de
afzonderlijke bestuurslichamen representeren − een ontwerp voor deze visie
vast.
Lid 4: Onze Minister is belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat de
decentrale bestuurslichamen raakt en met de zorg voor de toepassing en
naleving van het vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur.
Lid 5: Over maatregelen en voornemens die van betekenis zijn voor het
rijksbeleid inzake de decentrale bestuurslichamen treden Onze Ministers onder
wier verantwoordelijkheid die maatregelen en voornemens tot stand komen in
een vroegtijdig stadium in overleg met Onze Minister.
Lid 6: Onze Minister maakt bedenkingen kenbaar tegen een maatregel of een
voornemen voor zover hem die maatregel of dat voornemen met het oog op het
vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur niet toelaatbaar voorkomt.
Lid 7: Voorstellen voor maatregelen die van betekenis zijn voor het rijksbeleid
inzake de decentrale bestuurslichamen vanwege Onze Ministers worden
medeondertekend door Onze Minister.
In deze wettelijke formulering wordt de coördinatiebevoegdheid in de eerste
plaats uitgebreid naar alle decentrale bestuurslichamen, ook de functionele,
waaronder de waterschappen en naar vormen van regionaal bestuur die door
de vakdepartementen worden opgelegd. Op het eerste oog is er geen
overtuigende ratio om deze bevoegdheid alleen te beperken tot provincie en
gemeente. Er zijn echter ook wel bezwaren aan te voeren tegen een aparte
Wet op het decentraal bestuur - zie hoofdstuk I, paragraaf 6 - en dan zijn er
goede redenen aan te voeren voor een aanpassing van de omgangsbepalingen
in de afzonderlijke organieke wetten - Provinciewet, Gemeentewet,
121

Waterschapswet - en dan dient deze bepaling te worden gespecifieerd voor de
afzonderlijke domeinen.
Vervolgens wordt wettelijk voorgeschreven dat de minister van BZK een
nationale visie vaststelt voor de decentrale bestuurslichamen en wel in de
vorm van een Beleidskader decentraal bestuur. Deze nationale visie komt tot
stand in afstemming met de koepels van de decentrale bestuurslichamen.
Open wordt gelaten op welk moment een dergelijke beleidskader tot stand
wordt gebracht, maar het lijkt in de rede te liggen om een dergelijk
Beleidskader aan het begin van iedere kabinetsperiode te bevestigen dan wel
bij te stellen. Een vergelijkbaar Beleidskader geldt bijvoorbeeld voor de
gemeentelijke herindeling. Voorliggende voorstellen voor herindeling worden
aan dit beleidskader getoetst. En het beleidskader is − zowel qua inhoud als
procedure − maatgevend voor de bij herindeling acterende gemeenten en
provincies. Een vergelijkbaar toetsingskader bestaat bijvoorbeeld ook voor de
minister van Financiën, zoals neergelegd in art. 4.12 Comptabiliteitswet-2016.
De minister van Financiën heeft een vergelijkbare toetsingsbevoegdheid, zoals
thans neergelegd in de artikelen 116 Gemeentewet en 114 Provinciewet.
Indien naar het oordeel van deze minister een wetsvoorstel in een
ontwerpbegroting is neergelegd dat strijdig is met het algemene financiële
beleid of met het doelmatig beheer van ’s Rijks kasgelden, dan kan de minister
van Financiën dit voorstel als ontoelaatbaar kwalificeren. Het meest nabij
liggende voorbeeld is echter hier het genoemde art. 1.5 van de Wet
natuurbescherming.
Cruciaal is het voorschrift dat voorstellen voor maatregelen die van betekenis
zijn voor het rijksbeleid inzake de decentrale bestuurslichamen vanwege Onze
Ministers worden medeondertekend door Onze Minister. Naast de algemene
coördinatie-bevoegdheid geeft deze medeondertekening een sterke basis aan
de positie van de minister van BZK. Het voorstel tot medeondertekening wordt
- in navolging van het voorstel van de VNG - eveneens bepleit door de Raad van
State en de Raad voor het Openbaar bestuur.35
De kwestie van medeondertekening is uitvoerig besproken bij de herziening
van de Gemeentewet in 1992. Bij de schriftelijke voorbereiding van deze
herziening van de Gemeentewet werd van meerdere zijden aangedrongen op
een versterking van de coördinerende rol, door – zoals ook de VNG voorstelde
– het medeondertekeningsrecht (c.q. -plicht) van de minister van Binnenlandse
35

RUST-REINHEID EN REGELMAAT, op.cit., a.w., p. 25

122

Zaken en Koninkrijksrelaties ter zake van bedoelde maatregelen en
voornemens op te nemen. De regering verzette zich hiertegen op verschillende
gronden. Een medeondertekeningsrecht voegt naar haar oordeel weinig toe
aan wat al gebruikelijk is, maar zou bovendien onwenselijk zijn. Het gaat bij
wettelijke vastlegging van een medeondertekeningsrecht om de verdeling van
bevoegdheden binnen het kabinet. Een kabinet moet de bevoegdheid houden
eigen accenten te leggen en een wettelijke vastlegging staat daarmee op
gespannen voet. Verder vreesde de regering precedentwerking van deze figuur
op andere terreinen, waardoor het algemene streven naar het terugbrengen
van het aantal ondertekeningen onder wetten en KB’s gevaar loopt. In het
geval van een mede-ondertekenings-plicht zou daar volgens de regering nog
het risico bij komen van een vermenging van verantwoordelijkheden, indien de
verantwoordelijkheid van de minister van BZK zich niet slechts gaat uitstrekken
over het beleid dat de verhouding Rijk-gemeente raakt, maar over de
reikwijdte van het gehele wetsvoorstel.
De Tweede Kamer raakte gedurende de schriftelijke behandeling niet
overtuigd, maar de regering hield vol. Zij voegde aan haar standpunt nog het
argument toe dat het medeondertekeningsrecht juridisch geen zin heeft en
haalde hier het adagium aan dat de wetgever de wetgever niet kan binden.
Uiteindelijk kreeg de regering haar zin, niet in de laatste plaats omdat zij het
verzet opgaf tegen een minder vergaande bepaling, die het gevolg was van de
aanvaarding van een amendement-Wiebenga c.s. De minister is op grond van
dit ingevoegde onderdeel verplicht om bedenkingen in te brengen tegen
voorstellen die volgens hem uit een oogpunt van decentralisatie ontoelaatbaar
zijn.
In dit verband zijn tevens nog enkele andere artikelen uit de Proeve hier
relevant. En dat betreft de artikelen 4 en 6:
Artikel 4
Lid 1: Onze Minister bevordert de decentralisatie naar provincies en gemeenten
en bevordert de beleidsvrijheid van provincies en gemeenten bij de regeling en
bestuur die van hun besturen worden gevorderd bij of krachten de wet.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken
hebben Onze Ministers een motiveringsplicht op welke wijze aan deze
beleidsvrijheid inhoud en vorm zal worden gegeven.

123

Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken en
waarbij in een geringe beleidsvrijheid is voorzien, hebben Onze Ministers een
motiveringsplicht op welke gronden is gekozen voor taaktoedeling aan
provincie of gemeente en niet aan andere decentrale bestuurslichamen of voor
een vorm van deconcentratie.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.
Artikel 4 zou de artikelen 114 lid 1 en 115 Provinciewet en 116 lid 1 en 117
Gemeentewet, de zogenaamde decentralisatie-bepalingen, moeten gaan
vervangen. In deze voorschriften wordt thans bepaald dat decentralisatie
geboden is indien taken beter door provincie of gemeente kunnen worden
behartigd dan door het rijk en er wordt gewezen op de noodzakelijke
beleidsvrijheid. De artikelen waren het gevolg van amendementen vanuit de
Tweede Kamer. De regering was niet erg enthousiast over deze bepalingen. Op
30 oktober 1990 aanvaardde de Tweede Kamer zonder stemming een
amendement, waarbij de minister van BZK werd opgedragen de decentralisatie
ten behoeve van gemeenten te bevorderen. Voorstellen van maatregelen,
waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden
gerekend, worden slechts gedaan indien het onderwerp van zorg niet op
doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden
behartigd. En vervolgens werd voor de provincies in een vergelijkbare bepaling
voorzien. Volgens de regering zou een dergelijke instructienorm slechts ‘een
symboolfunctie’ hebben. Bovendien kan het uitlichten van dit specifieke
beginsel gemakkelijk doen vergeten dat er nog andere beginselen
(doelmatigheid van het openbaar bestuur, gelijke toegang van de burgers tot
voorzieningen etc.) zijn, die niet per definitie een geringer belang
vertegenwoordigen. De regering kwam in de Nota naar aanleiding van het
Eindverslag de Kamer gedeeltelijk tegemoet. De Tweede Kamer persisteerde
echter bij een ‘volbloed decentralisatiebepaling’ en, anders dan bij de discussie
over de herziening van de Grondwet-1983, haalde dit amendement nu wel de
eindstreep.
In de praktijk is echter gebleken dat deze decentralisatie-bepaling niet
differentieert tussen het zogenaamde mechanische medebewind en het meer
vrije medebewind, waardoor het noodzakelijke aspect van beleidsvrijheid uit
het zich verdwijnt. Ook taken die een puur uitvoerend karakter hebben,
124

kunnen of moeten op basis van deze decentralisatienorm aan provincie of
gemeente worden overgedragen. En vervolgens geldt de decentralisatieplicht
enkel voor provincies en gemeenten en niet voor de overige decentrale
bestuurslichamen, hoewel in art. 2 lid 2 Waterschapswet het functionele
decentralisatiebeginsel krachtig en afdoende is verankerd.
In de periode na invoering van deze wettelijke instructienorm − na 1992/1993
derhalve − hebben deze decentralisatiebepalingen hun werk gedaan, maar de
resultaten daarvan zijn niet over de gehele linie bevredigend. In de laatste
decennia van de 20e eeuw werd het primaat van de hoofdstructuur − dat is een
soort taakmonopolie van rijk, provincie en gemeente ten opzichte van andere
decentrale bestuurslichamen − gehanteerd als normatief beleidsuitgangspunt
voor het decentralisatiebeleid, maar de realisatie van die beoogde
decentralisatie bleef grotendeels achterwege, ook omdat sturende criteria en
politieke wil ontbraken. Een duidelijke kentering in het decentralisatiebeleid
werd gerealiseerd in de eerste twee decennia van deze eeuw, onder andere
veroorzaakt door de economische crisis die zich vanaf 2008 voltrok. De
Staatscommissie-Dualisme en lokale democratie bepleitte in 2000 een
revitalisering van het politieke stelsel in gemeente en provincie in de
uitdrukkelijke combinatie met een veel grotere beleidsvrijheid voor gemeente
en provincie, zowel op het punt van taken en bevoegdheden als op het punt
van de financiële arrangementen. In 2007 drong de VNG-commissie-Van
Aartsen (de Commissie Gemeentewet en Grondwet) opnieuw aan op een
fundamentele kanteling in het denken over de uitvoering van
overheidsopgaven. Rijk en provincie zouden zichzelf aanzienlijke beperkingen
moeten opleggen door zich te concentreren op kerntaken, terwijl de gemeente
nu ook echt de ‘eerste overheid’ zou moeten worden. In een fundamenteel
betoog voegde deze commissie daar echter aan toe dat een dergelijke
kanteling in het denken en doen per se samen moesten gaan met een
aanzienlijke versterking van autonomie, beleidsvrijheid en financiële ruimte
voor de gemeenten. Het eigen belastinggebied zou aanmerkelijk moeten
worden vergroot en er zouden in Grondwet en Gemeentewet sterk
geformuleerde waarborgen moeten komen voor de autonome positie van de
gemeenten. De eerdere voorbehouden bij het Europese Handvest lokale
autonomie zouden moeten worden beëindigd. En de commissie ging zelfs zover
dat de rechter − en wat de commissie betreft zelfs bij voorkeur een
Constitutioneel Hof na invoering van een toetsingsrecht − deze nieuwe
autonome positie voortdurend zou moeten bewaken en wetsvoorstellen met
125

taaktoedeling zou moeten toetsen aan een nieuwe autonomiebepaling in de
Grondwet. De Raad voor het Openbaar bestuur en de Raad voor de financiële
verhoudingen hadden in 2005 in het rapport Autonoom of automaat? en in het
‘Advies over gemeentelijke autonomie’ en de Raad van State in het advies
‘Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen’ uit 2006 hun grote zorgen
geuit over de sterk afnemende beleidsruimte van de gemeenten en voerden
het pleidooi om het streven naar meer autonomie en beleidsvrijheid
uitdrukkelijk te koppelen aan het decentralisatie-streven. Ook zou niet zozeer
de rechter maar vooral de minister van BZK een versterkte regie moeten
krijgen en voeren over dit nieuwe concept van het binnenlands bestuur. Anders
dan in de eerdere periode verdween het primaat van de hoofdstructuur nu
geleidelijk achter de horizon. Bij taaktoedeling werd nu veel sterker uitgegaan
van een primaat van de gemeente ten opzichte van provincie en rijk. Het
beleidsconcept van de gemeente als ‘eerste overheid’ kreeg een sterk
normatieve betekenis. Dit normatieve beleidsprimaat beperkte niet alleen de
rol van rijk en provincie, maar beklemtoonde tevens de boven-schikking van de
gemeente jegens vormen van functioneel bestuur en deconcentratie. En dit
concept werd in de jaren na 2008 mede vanwege de economische crisis en de
daarmee verbonden bezuinigingen een centraal uitgangspunt in het
decentralisatiebeleid. Door een grootse sanering van het verticale toezicht,
door de verdwijning van vele ‘rijks-heren’ (inspecties etc.) uit de regio − die in
het kader van de deconcentratie de gemeenten fors onder de duim hadden
gehouden − en door de opruiming van een hele reeks doeluitkeringen kreeg de
decentralisatie de impuls die langjarig was beoogd. Maar in retrospectief moet
worden geconstateerd dat aan het concept van de ‘eerste overheid‘ van de
commissie-Van Aartsen maar in heel beperkte en zelfs in zeker opzicht in
averechtse zin toepassing werd gegeven. De wettelijke en grondwettelijke
waarborgen voor autonomie werden niet gerealiseerd. Een toetsing door de
rechter was onmogelijk geworden omdat invoering van het constitutionele
toetsingsrecht niet plaatsvond. Hoewel een coördinerende en toetsende rol
voor de minister van BZK bij decentralisatie voorstellen was ingevoerd, kwam
er van het gebruik van deze nieuwe bevoegdheid vrijwel niets terecht. Van een
centrale regie door de minister van Binnenlandse Zaken is geen sprake geweest
en wel veroorzaakt door het feit dat criteria voor de beoordeling van
taaktoedelingen door de medebewindswetgever over vrijwel de gehele linie
ontbraken.

126

Gevolg van een en ander was dat bij de grote decentralisaties die vanaf 2010
zich hebben voltrokken er een monopolie ontstond bij de vakdepartementen
die als medebewindswetgever optraden. Gedreven door een aanzienlijke
bezuinigingsdoelstelling vanwege de door ‘Brussel’ gehanteerde 3% norm voor
het begrotingstekort overheersten daarbij doelmatigheidsoverwegingen. Taken
en bevoegdheden werden in beginsel toegedeeld aan de gemeente als ‘eerste
overheid’. Waar echter de schaal van de gemeente niet passend was, werd
overgegaan tot vergaande vormen van regionalisering. Deze regionalisering
voltrok zich voor een deel via de Wgr, waarbij echter in verschillend opzicht het
vrijwillige karakter van het verlengde lokale bestuur werd genegeerd. Ook
overigens werd steeds vaker overgegaan tot door de nationale overheid
onvrijwillig opgelegde regionale verbanden zoals bij de politieregio’s, de
omgevingsdiensten en de regionale energietransitie. Waar belangrijke
takenpakketten bij de gemeenten door de voordeur naar binnen kwamen,
verdwenen − vooral voor de kleinere gemeenten − belangrijke delen door de
achterdeur meteen weer naar regionale samenwerkingsverbanden. Door deze
ontwikkeling heeft het regionale bestuur in de afgelopen decennia een enorme
vlucht gekregen en is het regionale bestuur niet meer weg te denken uit het
binnenlands bestuur. De aanzienlijke bezuinigingsdoelstellingen − voorheen
efficiencykortingen geheten − hebben als gevolg gehad dat de klassieke
autonomie een grote aderlating heeft ondergaan. Zo hebben de tekorten in het
sociaal domein tot gevolg gehad dat de meeste gemeenten inteerden op hun
algemene reserves en hun ‘vrije’ budget en wel zodanig dat er van het vrije en
autonome initiatiefrecht vrijwel niets is overgebleven. In de
medebewindswetgeving werd op heel verschillende manier vorm en inhoud
gegeven aan de beleidsvrijheid van de gemeenten. Voor een echte verbinding
tussen decentralisatie en beleidsvrijheid bood het wettelijke kader niet direct
een uitgangspunt. En indien bij te decentraliseren taken wel beleidsvrijheid
wordt gegeven, maar onvoldoende financiële middelen ter beschikking worden
gesteld, dan ‘verwordt’ de toebedeelde beleidsvrijheid in een taak om
vergaand te bezuinigingen. Ook dat is een vorm van beleidsvrijheid, maar een
geheel andere dan de vrijheid die wordt beoogd. Vanwege de aard van het
bestuursstelsel in provincie en gemeente is er derhalve alle aanleiding om een
wettelijk verband te scheppen tussen decentralisatie en beleidsvrijheid. En
indien die beleidsvrijheid niet kan worden gegeven, zou dat aanleiding kunnen
zijn om de over te dragen taken niet aan provincie of gemeente, maar over te
dragen aan andere decentrale bestuurslichamen of vormen van deconcentratie
toe te passen. Met artikel 4 als basis kan in het rijksbeleid decentraal bestuur
127

worden uitgewerkt welke uitgangspunten en criteria hierbij maatgevend
zouden moeten zijn. Lid 2 en 3 introduceren een algemene motiveringsplicht
voor de vakministers. En het vierde lid bepaalt dat Onze Minister op basis van
het rijksbeleid bedenkingen in kan brengen.
Artikel 6
Lid 1: Door middel van rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze minister
dat er voor de uitvoering van taken in medebewind voldoende financiële
middelen ter beschikking staan voor provincies, gemeenten, waterschappen en
regionale bestuursvormen. Onder medebewind wordt verstaan dat regeling en
bestuur van de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden
gevorderd bij of krachtens de wet.
Lid 2: Bij toepassing van artikel 2 , tweede lid van de Financiële-verhoudingswet
kan Onze Minister bedenkingen kenbaar maken indien de voorgeschreven
toelichtingen van Onze Ministers strijdig zijn met het bepaalde in het eerste lid.
De commissie-Van Aartsen bepleitte in 2007 om aan het zesde lid van art. 132
Grondwet een passage toe te voegen, waarin de financiële en fiscale
autonomie van provincie en gemeente scherper tot uitdrukking gebracht zou
worden. Deze passage luidde: ‘Daarbij wordt gewaarborgd dat provincies en
gemeenten over voldoende financiële ruimte beschikken voor de uitoefening
van hun taken.’ De commissie lichtte dit als volgt toe: ‘Om de beleidsvrijheid
van het lokaal bestuur te vergroten, moet − in bestuurlijke zin − de
gemeentelijke autonomie sterker in de Grondwet en de Gemeentewet worden
verankerd. Dit betekent tevens dat de lokale financiële en fiscale autonomie
dienen te worden versterkt door een verruiming van de bestedingsvrijheid van
de rijksmiddelen en een vergroting van het eigen belastinggebied van de
gemeenten. Met de voorgestelde wetsaanvulling wordt het beginsel van lokale
financiële en fiscale autonomie vastgelegd.’36
Dit pleidooi voor aanvulling van de Grondwet is nog steeds van waarde, maar
op dezelfde gronden kan worden bepleit om een voorschrift van deze aard ook
op te nemen in de organieke wetgeving. In artikel 5 is voorgeschreven dat in
het Beleidskader decentraal bestuur moet zijn geborgd dat provincie en
gemeente voldoende financiële middelen ter beschikking staan voor de
uitoefening van hun autonome taken. In artikel 6 wordt hetzelfde genormeerd
voor de uitvoering van taken in medebewind en wordt dat ook voor de
36

VNG-commissie-Van Aartsen (de Commissie Gemeentewet en Grondwet), 2007, a.w.

128

waterschappen bepaald aangezien ook zij uiteraard over voldoende financiële
middelen moeten kunnen beschikken voor de uitvoering van hun taken. Ook
hier geldt dat de invulling van de term ‘voldoende’ een politiek-bestuurlijke
afweging vergt, maar op grond van deze norm - in relatie tot art. 9 van het
Handvest lokale autonomie - kan in ieder geval worden vastgesteld dat het
toedelen van taken aan provincies en gemeenten met aanzienlijke
efficiencykortingen − op basis van de weinig overtuigende redenering dat
decentraal ‘goedkoper’ kan werken dan centraal − niet in overeenstemming is
met deze norm en al evenmin met het bepaalde in art. 108 lid 3 Gemeentewet.
En op grond hiervan kan tevens worden bepleit om bij iedere decentralisatie
van taken een transitiefonds te vormen voor een overgangsperiode en na enige
tijd te bezien wat de werkelijke kosten zijn van de decentrale taakuitvoering en
vervolgens op basis daarvan de financiering aan te passen. En tevens - zoals in
paragraaf 6 van dit hoofdstuk wordt bepleit- zou moeten worden voorzien in
een onafhankelijk oordeel over de vraag hoeveel kosten zijn verbonden aan het
overdragen van een taak in medebewind. Art. 6 is een verbijzondering van en
aanvulling op de artikelen 108 lid 3 Gemeentewet en art. 105 lid 3
Provinciewet, waarin is geregeld dat bij medebewind de kosten daarvan door
het rijk worden vergoed. Van belang is vervolgens om te bezien welke de
relatie van artikel 6 zou moeten zijn tot art. 2 van de Financiëleverhoudingswet. Daarover meer in paragraaf 6 van dit hoofdstuk.
In de artikelen 2 en 3 van de Proeve, alsmede in de artikelen 7 t/m 12 ( zie
bijlage 1) zijn nog diverse voorschriften opgenomen over de wijze waarop het
Rijk in overleg treedt met de decentrale overheden bij taakwijzigingen aan de
provincie, gemeente etc. en voorschriften over wederzijdse
informatievoorziening etc. Het betreft hier bewerkingen en aanscherpingen
van de omgangsbepalingen uit de Provincie- en Gemeentewet. Gemakshalve
wordt hier naar deze voorschriften plus toelichting verwezen, zoals opgenomen
in de Proeve van een Wet op het decentraal bestuur van de koepels. Zie bijlage
2.
In het rijksbeleid decentraal bestuur vinden deze specifieke wettelijke
omgangsbepalingen een nadere invulling en wordt tevens een reeks spelregels
geformuleerd over de precieze wijze waarop het Rijk, de koepels en de
decentrale overheden bij taaktoedeling voortaan met elkaar om zullen gaan.
Tenslotte dient nog te worden gewezen op het belang van de artikelen 13 en
art. 14 van de Proeve.
129

Artikel 13
Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen, gemeentebesturen en
waterschapsbesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of waarbij in
betekenende mate wijziging wordt gebracht in hun taken en bevoegdheden,
wijkt van het bepaalde in de Provinciewet, de Gemeentewet, de
Waterschapswet niet af dan wanneer dat bijzonder aangewezen moet worden
geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.
Artikel 14
Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen en gemeentebesturen regeling of
bestuur wordt gevorderd of waarbij in betekenende mate wijziging wordt
gebracht in hun taken en bevoegdheden houdt rekening met het hoofdschap
van de vertegenwoordigende organen in provincie en gemeente, zoals
gevestigd in art. 125 Grondwet.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken b indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid, voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.
De artikelen 13 en 14 van de Proeve regelen de bijzondere status van de
Provinciewet, de Waterschapswet en de Gemeentewet en komen deels
overeen met de voorschriften in art. 113 Provinciewet en art. 115
Gemeentewet. Vastgelegd is dat een bijzondere wet, waarbij van de provincieen gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of waarbij in
betekenende mate wijziging wordt gebracht in taken en bevoegdheden van de
provincie-, gemeente- en waterschapsbesturen, in beginsel niet afwijkt van de
Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet. Slechts wanneer dat
‘bijzonder’ aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang, lijdt deze regel uitzondering. In dat geval
behoort de toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking te bevatten.
130

In het in artikel 1, eerste lid van de Proeve genoemde rijksbeleid decentraal
bestuur kunnen nadere criteria worden geformuleerd voor deze
afwijkingspraktijk.
De bepalingen 113 Provinciewet en 115 Gemeentewet waren het gevolg van de
aanname van een amendement bij de herziening van de Gemeentewet in 1992,
doorgezet naar de Provinciewet en destijds betrekkelijk uitgebreid besproken.
De regering: ‘Het feit dat de gemeentewet formeel niet van een hogere
rangorde is dan andere formele wetten, neemt niet weg dat zij materieel voor
de bijzondere wetgever richtinggevend is. Hoewel bij lex specialis in beginsel
kan worden afgeweken van de Provinciewet en de Gemeentewet, is het
gewenst dat de bijzondere wetgever slechts in uiterste noodzaak afwijkt van
het wettelijke kader van deze beide wetten. De afwijking zal bovendien
uitdrukkelijk moeten blijken en gemotiveerd moeten worden.’ De tekst van de
artikelen 13 en 14 breidt de werking nu uit naar de waterschapsbesturen. Tot
dusver kent de Waterschapswet een dergelijke bepaling niet.
Algemene en organieke wetten, zoals de Provinciewet, de Gemeentewet, de
Waterschapswet en de Wet op het decentraal bestuur, hebben een materieel
richtinggevende positie ten opzichte van bijzondere wetgever. Voor de
bijzondere wetgever volgt hieruit een algemeen erkende rechtsplicht het in de
organieke wetgeving neergelegde stelsel te respecteren.
Het parlementaire debat draaide vooral om de vraag of deze in het
ongeschreven recht liggende positie in het geschreven recht, hier in de
Gemeentewet, moest worden geëxpliciteerd. Een dergelijke afzonderlijke
bepaling werd sterk bepleit door de VNG. Met name de regering vond deze
transformatie overbodig. Gezien het karakter van ‘rijksinterne’ instructie zou
een voorschrift van dien aard veel eerder op zijn plaats zijn in de Aanwijzingen
voor de rijksdienst. Verder vreesde de regering een gevaarlijke a contrario
redenering ten opzichte van andere algemene wetten, zoals bijvoorbeeld de
Termijnenwet en de Algemene wet bestuursrecht. Zonder uitdrukkelijk
wettelijk voorschrift zou dan wel stilzwijgend van deze algemene wetten
kunnen worden afgeweken. Door aanname van het genoemde amendement
werd dit pleit echter beslecht. Er moet derhalve een ‘openbaar belang’ worden
gediend bij afwijking van het wettelijke bevoegdheden-patroon. En het voorstel
van wet moet uitdrukkelijk de ‘gronden’ voor deze afwijking bevatten.
In artikel 14 wordt het hoofdschap van de provinciale staten en
gemeenteraden als richtsnoer geformuleerd. In het Beleidskader decentraal
131

bestuur kunnen op basis van deze wettelijke grondslag nadere criteria worden
geformuleerd die maatgevend zijn voor de medebewindswetgever en op grond
van artikel 1 door de minister van BZK als toetsingscriteria kunnen worden
gehanteerd. Aan de hand van deze wettelijke bepalingen en de uitwerking
daarvan in het Beleidskader kunnen de vertegenwoordigende organen beter in
positie worden gebracht. Zo zou bij aanwezigheid van deze normen en
uitwerkingen het onmogelijk zijn geweest om de gemeenteraden uit te
schakelen in de eerste fase van de energie-transitie, waarbij in het
Klimaatakkoord de colleges bevoegd werden verklaard om de eerste RESinbreng te verzorgen. Als algemeen uitgangspunt zou in het Beleidskader
kunnen worden geformuleerd dat bij ingrijpende transities de
vertegenwoordigende organen in een goede positie moeten worden gebracht.
En vervolgens dat onttrekking van bevoegdheden in dergelijke gevallen niet is
toegestaan.
e. Beleidsoverwegingen
Welke algemene beleidsoverwegingen kunnen nu voor het medebewind
worden geformuleerd in het rijksbeleid decentraal bestuur? Dat betreft in de
eerste plaats uiteraard de criteria voor taaktoedeling. Welke taak zou om welke
reden naar het ene of het andere decentrale bestuurslichaam kunnen of
moeten worden overgedragen? (zie daarvoor paragraaf 8 van dit hoofdstuk).
En daarnaast - en voorafgaand - de vraag of hier algemene concepten of
uitgangspunten moet worden geformuleerd.
-Geen primaire of secundaire decentrale bestuursorganen
De discussie over de preferente positie van de bestuurlijk hoofdstructuur aan
het einde van de vorige eeuw en over de toepassing van het concept van de
gemeente als eerste overheid in de periode na 2007 schiep een soort
hiërarchische rangorde in het decentraal bestuur. Zo bracht het concept van de
gemeente als ‘eerste overheid’ met zich mee dat alles wat los en vast zat al snel
geschikt werd geacht voor overdracht aan de gemeente, en wel onder
gelijktijdige verwaarlozing van de waarde en de betekenis van andere
decentrale bestuursorganen, waaronder vooral de provincie en het
waterschap. ‘Provincie-bashing’ en ‘waterschaps-bashing’ waren bijvoorbeeld
aan de orde van de dag in de periode rond 2010. De open huishouding van de
provincie zou eventueel moeten worden gesloten, grote landsdelen met een
beperkte taakstelling zouden de provincies moeten vervangen en het
waterschap zou in het provinciale bestuur kunnen worden geïntegreerd. Zoals
132

eerder aangegeven heeft deze ‘conceptuele pikorde’ in het decentraal bestuur
tot een reeks van ongelukken geleid. Bij de decentralisaties na 2012 werden de
provincies vrijwel geheel over het hoofd gezien en het duurde enige tijd totdat
het inzicht doorbrak dat de waterschappen als vorm van waterbestuur een
uniek model vormt dat wereldwijd de aandacht trekt en voor veel landen als
voorbeeld dient en derhalve ook een voornaam export product is voor ons
land. Tenslotte moet de explosie van talrijke regionale bestuursvormen in de
periode na 2010 in een rechtstreeks verband worden gebracht met deze
‘bashing’ van bepaalde bestuursvormen, waaronder vooral de provincie.
Er is daarom reden om deze hiërarchie van decentrale bestuursvormen niet
langer als centraal uitgangspunt te gebruiken en wel vooral omdat de
gemeenten min of meer het slachtoffer zijn geworden van nogal veel
ondoordachte en mankerende vormen van taakoverdracht. Iedere decentrale
bestuursvorm heeft zijn eigen specifieke kenmerken en komt daarom op basis
van zijn speciale kenmerken in aanmerking om taken van de rijksoverheid uit te
voeren en daarom behoren in beginsel alle beschikbare decentrale
bestuursvormen in een horizontale relatie tot elkaar te staan. Het onderscheid
tussen primaire en secundaire bestuurslichamen - zoals dat praktisch
voortvloeide uit het concept van de gemeente als eerste overheid - zou uit den
boze moeten zijn. De enige uitzondering die hier zou kunnen worden gemaakt,
is dat de bestuurslichamen van de algemene democratie - naast het rijk zijn dat
provincie en gemeente met een open huishouding en een stelsel van
rechtstreekse verkiezingen - bij de overdracht van taken met aanzienlijke
beleidsvrijheid een preferentie moet worden toebedacht en wel omdat dit het
eigensoortige karakter van deze bestuurslichamen onderlijnt. Deze preferente
positie is echter van relatieve betekenis. Evenzogoed kan voor de
gedeconcentreerde dienst of het agentschap een vergelijkbare preferentie
worden aangehouden en wel omdat het die gevallen hoort te gaan om
gesloten uitvoeringstaken met een directe lijn naar het nationale stelsel van
politieke verantwoordelijkheid. Het specifieke inhoudelijke profiel van een
decentraal bestuurslichaam of uitvoeringsorganisatie moet beslissend zijn bij
een besluit van taakoverdracht en dan zijn algemene rangordes complicerend.
Bij de keuze welke taak aan welke bestuursvorm moet worden toebedeeld,
behoren derhalve de diverse bestuurslichamen in min of meer gelijkwaardige
posities te worden gebracht, zoals dat ook tot uitdrukking komt in de
motiveringsplicht van de vakministers (zie art. 4 lid 3). In het rijksbeleid
decentraal bestuur zou deze horizontale positie als algemeen uitgangspunt
133

geformuleerd moeten worden. Een en ander is dan ook in lijn met de
aanbeveling van de Raad van State om ten aanzien van taakoverdrachten naar
de gemeenten een zeker moratorium in acht te nemen. Indien er meerdere
bestuurslichamen beschikbaar zijn - waaronder de provincies en vormen van
deconcentratie etc. - dan kunnen met toepassing van dit uitgangspunt de
overbelasting van en de druk op de gemeenten worden verminderd.
-De paradox van de beleidsvrijheid
Bij de toedeling van medebewind is er een evident intern aspect, maar gezien
de aard van diverse decentrale bestuurslichamen ook een evident extern
aspect. Het interne aspect ziet op de specifieke aspecten van het betreffende
beleidsdossier. Indien op initiatief van een vakdepartement de bijzondere
wetgever een taak toedeelt aan een decentraal bestuurslichaam en er is geen
bestuurlijke autoriteit die oordeelt vanuit een meer algemeen perspectief dan
bestaat het gevaar dat doelmatigheidsoverwegingen aan het specifieke dossier
ontleend de overhand krijgen waardoor situaties van onbalans kunnen
ontstaan. Er is ook sprake van onbalans indien de bestuurs-autoriteit die de
algemene beleidskaders toepast geen of onvoldoende rekening houdt met de
specifieke karaktertrekken van een bepaald beleidsdossier. Het is om die reden
van groot belang om in de beoordelings- en toetsingsprocedure van
taaktoedelingen in medebewind te voorzien in een goede balans tussen de
behartiging van algemene (organieke en andere) belangen en die van het
vakdepartement. In de aangepaste regelgeving worden hiervoor de eerste en
stevige aanknopingspunten gevestigd - zie boven de artikelen 1, 4, 5 en 6 -. In
het Beleidskader decentraal bestuur worden vervolgens de algemene
basisbeginselen van de procedure en de daarvoor geldende beginselen
aangeduid en ten slotte worden - in afstemming met de koepels - de meer
concrete spelregels hiervoor geformuleerd.
Leidend voor dit onderdeel is de gedachte dat er geen preferente positie moet
zijn voor bijzondere belangen boven algemene en andersom dat algemene
overwegingen geen blokkade mogen vormen voor specifieke
beleidsoverweging aan het beleidsdossier ontleend. Tevens is in de afgelopen
periode gebleken dat bestuursakkoorden, codes, zachte omgangsbepalingen in
de organieke wetgeving etc. onvoldoende normatieve kracht bezitten om de
interbestuurlijke verhoudingen daadwerkelijk te verbeteren en vlot te trekken.
Een sterkere wettelijke normativiteit van de omgangsregels is om die reden
dringend geboden. De arbitrage-uitspraak in het dossier van de Jeugdzorg heeft
134

bijvoorbeeld laten zien hoe groot het belang van stevige en geborgde
wettelijke bepalingen, zoals de artikelen 108 Gemeentewet en 105
Provinciewet inzake de adequate financiering van medewindstaken. Omdat ten slotte - ook in aangepaste en sterk gewijzigde verhoudingen verschillen van
opvattingen zich zullen blijven voordoen, is het van evident belang om (1) te
voorzien in een meer onafhankelijke inschatting van de kosten aan het
medebewind verbonden (zie daarvoor paragraaf 6) en (2) te voorzien in een
vorm van conflictbeslechting of arbitrage (zie daarvoor paragraaf 7).

Paragraaf 4: Naar nieuwe vormen van regionaal bestuur
a.-Probleemduiding
In talrijke rapporten en adviezen is vastgesteld dat het regionaal bestuur in ons
land enerzijds niet meer uit het openbaar bestuur kan worden weggedacht,
maar anderzijds een problematische figuur is geworden. In paragraaf 3 van het
vorige hoofdstuk werd vastgesteld dat regionale bestuursvormen de
“caoutchouc” vormen om het uniforme bestuursgebouw van Rijk, provincies en
gemeenten min of meer overeind te houden. Bij algehele taaktoedelingen aan
gemeenten kunnen bijvoorbeeld ook de kleinere gemeenten steeds worden
meegenomen en wel omdat voor hen regionale samenwerkingsverbanden
voorhanden zijn indien de taakstelling hun capaciteit te boven gaat. Sinds jaar
en dag is daaraan gekoppeld de discussie over de vraag of het niet wijs en
verstandig is om tussen gemeente en provincie een uniforme en direct
democratisch gelegitimeerde bestuurslaag in te voegen. En wel met als doel
om de huidige gebreken in deze legitimatie op te heffen en vooral ook om een
einde te maken aan de grote mate van onoverzichtelijkheid en het hybride
karakter van de het regionale bestuur. Ook werd in de genoemde paragraaf
vastgesteld dat een eenduidig organiek profiel van het regionale bestuur
ontbreekt - er zijn vele vormen - en dat in toenemende mate het vrijwillige
karakter van de regionale samenwerking onder druk staat omdat vanwege
vakdepartementen en bijzondere wetgeving dan wel via bestuursakkoorden
wordt voorzien in min of meer verplichte vormen van regionaal bestuur. Deze
worden weliswaar veelal gegoten in de Wgr-vorm, maar ontberen het
vrijwillige karakter dat als een hoofdkenmerk geldt van de Wgr-samenwerking.
Ondanks tal van pogingen om de controlerende en sturende rol van de gekozen
volksvertegenwoordigingen op het regionale bestuur te vergroten, moet
worden vastgesteld dat in de praktijk deze controle en sturing onvoldoende uit
135

de verf komen. De aangepaste voorzieningen daarvoor in de Wgr zullen wel
enkele verbeteringen kunnen brengen, maar bieden onvoldoende
aanknopingspunt om het democratisch gebrek principieel en structureel op te
heffen. En indien dan ook nog de trend is dat de regionale taakstellingen steeds
beleidsvoller worden en er op regionaal niveau wordt gewerkt met aanzienlijke
budgetten, dan maakt dat de inbreuk op de organieke positie van zowel
gemeenten als provincies steeds groter.
In de eerder genoemde voorlichting van de Raad van State van 24 maart 2021
wordt er op aan gedrongen een concrete stap voorwaarts te zetten ‘in de
gedachtevorming over het vraagstuk van opschaling, regionalisering,
differentiatie in samenhang met democratische legitimatie’ (a.w. punt 5). Er
wordt door de Raad van State gesproken over een “vlucht in
regioconstructies”. ‘Deze regioconstructies zonder direct democratisch
mandaat bemoeilijken de bestuurlijke sturing en de democratische controle en
compliceren de betrokkenheid bij de besluitvorming in de regio.’ En: ‘Regionale
samenwerkingsverbanden compliceren de interbestuurlijke verhoudingen: de
plaats, functie en rol van het lokaal bestuur worden hierdoor in wezen
uitgehold. Dit wordt sterker naarmate gemeenten steeds, afhankelijk van de
betreffende opgave, andere samenwerkingsverbanden kiezen.’ De Raad van
State bepleit - naast gemeentelijke schaalvergroting om de druk op
regionalisering te verlagen - voor een hoofdstructuur van congruente regio’s,
zodat de lappendeken van verschillend vormgegeven regio’s wordt voorkomen.
In de tweede plaats moet de democratische legitimatie van de regio’s sterk
worden verbeterd en ten derde moet volgens de Raad van State worden bezien
op welke wijze de provincies een rol kunnen spelen in het regionale bestuur. En
ten slotte zouden - waar congruent regionaal bestuur geen afdoende oplossing
biedt - verdergaande vormen van taakdifferentiatie moeten worden ingezet.
De Raad voor het openbaar bestuur verdiept deze analyse van de Raad van
State in een rapport van juni 2021 onder de titel: ‘Droomland of
niemandsland?, Uitgangspunten voor het besturen van regio’s’. De Rob
definieert het vraagstuk in de volgende vijf knelpunten: ‘ In de eerste plaats
leiden de toename van (verplichte vormen van) intergemeentelijke
samenwerking en een vak-departementaal beleidsmonopolie tot een
incongruente lappendeken van regio-indelingen, wat integrale sturing
bemoeilijkt. Verder legt de toename van samenwerkingsverbanden en het
toegenomen belang van regio’s druk op het bestuurlijk vermogen van (met
name) gemeenten. Een ander knelpunt betreft de politieke zeggenschap van de
136

gemeente op wat er in regio’s gebeurt; die neemt af, maar de inhoudelijke en
financiële verantwoordelijkheid blijft. Verder ontberen regio’s een heldere
democratische legitimatie en is er sprake van een democratisch tekort. Ten
slotte ontbreekt een centrale visie op regiovorming, wat leidt tot een mismatch
tussen opgaven/taken, schaal en bevoegdheden. De regio als niemandsland.’
(a.w. p. 6). Voor het besturen van regio’s wordt bepleit om zes uitgangspunten
toe te passen: (1) de inhoud staat centraal, (2) het bestuur is democratisch
gelegitimeerd, (3) regio’s kennen een bepaalde mate van autonomie; (4) de
indeling is meer congruent, (5) maar er is in voldoende mate ruimte voor
verschil en (6) bij het besturen van regio’s hoort een passend financieel
arrangement. (a.w. p 7). De Rob spreekt zich uitdrukkelijk uit tegen een direct
democratisch gelegitimeerde vierde bestuurslaag die zelfstandig opereert naast
gemeente en provincie. En tenslotte wordt centrale regie op de regiovorming
bepleit en wel door de minister van BZK. ‘Het nieuwe kabinet maakt de
minister van BZK verantwoordelijk voor de coördinatie van het Rijksbeleid
richting het decentraal bestuur en de regio’s. De minister van BZK is steeds
medeondertekenaar van wetten die de decentrale overheden rechtstreeks
raken in hun takenpakket, financiën en bevoegdheden. Dit houdt bijvoorbeeld
in dat de toedeling van taken door vakdepartementen aan decentrale
overheden niet kan zonder instemming van de minister van BZK.’ (a.w. p. 12).
Ook in het rapport van de werkgroep-Ter Haar (‘Naar één overheid’) en in het
voorstel van de VNG voor aangepaste wetgeving op het decentraal bestuur
wordt de ‘verrommeling’ van het decentrale bestuur door de talrijke vormen
van regiovorming als een belangrijk knelpunt aangemerkt en voorgesteld om
over te gaan tot een zekere uniformering en ordening onder regie van de
minister van BZK.
In de bestuurskundige literatuur is in de afgelopen decennia veel
onderzoeksmateriaal geproduceerd over het succes en het falen van de
bestuurlijke samenwerking tussen decentrale bestuurslichamen. Bij evaluaties
is daarbij veelvuldig gebruik gemaakt van de methodiek en de theoretische
uitgangspunten die zijn ontwikkeld door Toonen (cs).37 Daarbij wordt gekeken
naar operationele, bestuurlijke en institutionele dimensies. Aanvullend en van

37

T. Toonen, M. van Dam, M. Glim, G. Wallagh, Gemeenten in ontwikkeling, Assen, 1998. Opdrachtonderzoek
van BZK.

137

meer recente datum is hier de theoretisch-conceptuele benadering van Van
Genugten (c.s).38
De evaluaties van de interbestuurlijke samenwerking bewegen zich in allerlei
richtingen en behelzen uiteenlopende beleidsvelden, maar een gezamenlijke
conclusie is veelal dat er nogal een grote mismatch bestaat tussen de juridische
vormgeving en mogelijkheden van de bestuurlijke samenwerking enerzijds en
de beleidsdoelen die met die samenwerking worden beoogd anderzijds. En dat
spitst zich dan met name toe op het punt dat de Wet gemeenschappelijke
regelingen, die oorspronkelijk vooral als doel had om beleidsarme dossiers in
gezamenlijkheid en in samenwerking te behartigen, in verschillende opzichten
niet meer geschikt is om de hedendaagse knelpunten in het decentraal en
regionaal bestuur op te lossen. De meest effectieve onderdelen van de Wgr zijn
heden ten dage de gezamenlijke bedrijfsvoerings-organisatie (BVO) met een
eenvoudig en enkelvoudig bestuur en de lichte samenwerkingsovereenkomst.
Deze vormen van samenwerking zijn niet alleen in de praktijk overwegend
effectief, maar ze komen ook nog het meest overeen met de oorspronkelijke
doelstelling van de Wgr. De veelvormigheid van de BVO’s en de vele lichte
samenwerkingsovereenkomsten hebben nauwelijks invloed op de politieke
representatie in gemeente en provincie, het gaat overwegend om a-politieke
en beleidsarme uitvoeringstaken, waardoor het ontbreken van een directe of
indirecte democratische legitimatie nauwelijks problematisch is. En ook de
veelheid en verscheidenheid van deze vormen kan nauwelijks als een probleem
worden gedefinieerd. Dat ligt geheel anders voor het bonte palet aan
‘verbonden partijen’ bij de zwaardere samenwerkingsconstructies (het
gezamenlijk orgaan of het openbaar lichaam uit de Wgr), zowel in de geheel
vrijwillige als in de meer verplichte vorm, waarbij tal van beleidsvolle taken
met veelal aanzienlijke financiële budgetten in het geding zijn. Bij een
bezinning op de aard en ordening van het regionale bestuur behoort deze
mismatch tussen het beschikbare Wgr-instrumentarium en de zwaarte van de
beoogde beleidsdoelen een belangrijk aandachtspunt te zijn.
Illustratief is hier het onderzoek dat recent in de provincie Utrecht is verricht
waarbij mede aan de hand van de methodische kaders van Toonen c.s. en Van
Genugten c.s is onderzocht op welke wijze vier vormen van bestuurlijke
38

M. van Genugten, J. de Kruijf, P. Zwaan, S. van Thiel, Samenwerken aan effectieve regionale samenwerking,
2017, zie: https://www.gelderland.nl/bestanden/Documenten/Gelderland/Bestuur-en-organisatie/170913.
Onderzoek naar de regionale samenwerking in het sociaal domein in de provincie Gelderland, 2017.

138

samenwerking conceptueel scoren qua effectiviteit, kosten, democratische
legitimatie, verantwoording en controle etc. In dit onderzoek van Tess van
Winsen39 worden met elkaar vergeleken (1) de directe federatiegemeente; (2)
de indirecte federatiegemeente; (3) het openbaar lichaam en (4) de
bedrijfsuitvoeringsorganisatie. Omdat de federatiegemeente nog slechts in
conceptueel verband bestaat en niet in de praktijk is toegepast, wordt in dit
onderzoek gekozen voor een conceptuele toets. De directe federatiegemeente
kent een eigen directe verkiezing van de federatieraad en hoewel de
deelnemende gemeenten financiën en taken overdragen (delegeren) is de
band met de deelnemende gemeenten overwegend doorgeknipt. De indirecte
federatiegemeente kent een federatieraad die is samengesteld uit de
deelnemende gemeenteraden, maar die - anders dan bij het openbaar lichaam
- uitdrukkelijk politiek is georganiseerd. De banden tussen de indirecte
federatiegemeente en de deelnemende gemeenten is daarom sterker dan bij
de directe variant. Uit de toets van Van Winsen komt naar voren dat de
indirecte federatiegemeente als variant hoger scoort dan de directe
federatiegemeente en het openbaar lichaam. Van de vier
samenwerkingsvormen is vooral het openbaar lichaam uit de Wgr een
problematische figuur, zowel wat betreft effectiviteit, democratische
legitimatie als institutionele ordening. En laat het nu juist deze
samenwerkingsfiguur zijn die domineert in het regionale bestuur. Ook de Rob
en de Raad van State concluderen dat de stroperigheid van de besluitvorming
en het democratisch gebrek van deze vorm sterk in het oog springen. Die
gebreken kennen vooral een kwantitatief aspect. Door de sterke verkokering
van het regionale bestuur - per beleidsveld eigen, afzonderlijke en afwijkende
regiovorming met een enorme hoeveelheid van instituties en overleggen - is
een enorme bestuurlijke drukte en belasting ontstaan voor lokale bestuurders
en volksvertegenwoordigers. Een groot deel van de bestuurlijke inzet van lokale
bestuurders en volksvertegenwoordigers is gemoeid met sturing en controle
van verbonden partijen. Door deze bestuurlijke drukte raakt het overzicht zoek
en is de invloed van de gemeente op het regionale bestuur aan hevige inflatie
onderhevig, ondanks allerlei pogingen - onder meer van de wetgever en de
bestuurspraktijk - om hier nieuwe vormen van sturing, controle en
verantwoording in het leven te roepen. Door hier nieuwe en meer eenvormige
instituties in het leven te roepen moet aan deze bestuurlijke drukte een einde
39

Tess van Winsen, Toekomst voor de federatiegemeente?, Een vergelijkend kwalitatief onderzoek naar vier
vormen van intergemeentelijk samenwerken, Opdrachtonderzoek van de provincie Utrecht, Radboud
Universiteit Nijmegen, Faculteit der Managementwetenschappen, 2019.

139

worden gemaakt en daarbij vormt het instrument van de congruentie een
belangrijk middel, alsmede het toepassen van meer eenvormige instituties.
Zonder over te gaan tot zelfstandige vormen van regionaal bestuur met een
eigen directe democratische legitimatie is hier een wereld te winnen en kan
door nadere ordening van het regionale bestuur zowel de effectiviteit als de
democratische legitimatie worden verbeterd. En daarbij kunnen de volgende
beleidsoverwegingen, op te nemen in het nieuwe Beleidskader decentraal
bestuur een voornaam aanknopingspunt vormen.
b. Aanpassing van de wettelijke context en beleidsoverwegingen
In de voorstellen van de werkgroep-Ter Haar, de Raad van State, de Rob, de
koepels en anderen - zoals de Vereniging van raadsleden, de Vereniging van
griffiers etc. - wordt aangedrongen op het congrueren van de regionale
indelingen. Vanwege de huidige vergaande onoverzichtelijkheid en verkokering
wordt aangedrongen op de vorming van congruente regio’s. Er is derhalve een
brede consensus op dit punt. Ook is er een brede consensus ten aanzien van
het uitgangspunt dat een vierde bestuurslaag op basis van directe verkiezingen
niet is gewenst en wel omdat door een dergelijke bestuurslaag de problemen
eerder worden vergroot dan verkleind. Immers het karakter van verlengd
decentraal bestuur wordt dan fundamenteel doorbroken en de nieuwe
regionale bestuurslaag komt dan in een nog scherpere concurrentie te staan
tot provincie en gemeente. Desondanks zijn er talrijke pleidooien om de
doelmatigheid van het regionale bestuur te verbeteren en de positie van de
deelnemende partners te versterken en in alle adviezen en aanbevelingen
wordt het democratisch gebrek van het regionale bestuur breed en
fundamenteel gehekeld. Meer concrete voorstellen over de manier waarop aan
de congruentie vorm en inhoud moet worden gegeven, ontbreken echter
overwegend. Wel wordt vastgesteld dat de vorming van congruente regio’s
noodgedwongen moet leiden tot een andere institutionalisering van het
regionaal bestuur. Immers het enkel realiseren van meer overzichtelijkheid
heeft onvoldoende meerwaarde bezien vanuit het doel om de doelmatigheid te
vergroten en het democratische gebrek te verminderen. In de navolgende
beleidsoverwegingen ten behoeve van het rijksbeleid decentraal bestuur wordt
deze beoogde congruentie nader uitgewerkt en wordt - met varianten - een
model uitgewerkt dat tegemoet komt aan de vele aanbevelingen die op dit
punt zijn gedaan.

140

De grondslagen voor dit model van congruentie kunnen deels worden ontleend
aan het concept van de indirecte federatiegemeente. In 2003 presenteerde ik
het model van de federatiegemeente als alternatief voor het SETA-model van
Arno Korsten.40 Het SETA-model - waarmee een vergaande ambtelijke fusie van
gemeenten wordt beoogd - is in de afgelopen jaren, overigens met wisselend
succes, op diverse plaatsen toegepast. Het model van de federatiegemeente
daarentegen raakte enigszins in de vergetelheid en heeft nog geen toepassing
gevonden. Recent is aan dit model invulling gegeven door enkele Brabantse
gemeenten zonder dat dit echter tot een finale invoering heeft geleid.41
Vanwege BZK is een positieve grondhouding aangenomen jegens de
federatiegemeente, zonder dat dit evenwel heeft geleid tot stappen om
realisatie te bevorderen. Solitaire toepassing van de federatiegemeente heeft
als nadeel dat zo hier en daar een nieuwe bestuursvorm ontstaat waarbij
algemene gelding ontbreekt. Ook wordt het incidenteel toepassen van dit
model belast door het uitgangspunt dat het veelal impliciet is bedoeld om
gemeentelijke herindeling te voorkomen. Worden echter enkele basisprincipes
van de federatiegemeente uniform toegepast in het kader van het geheel of
deels congrueren van het regionaal bestuur, dan ontstaat een geheel ander en
veel aantrekkelijker beeld.
Ten aanzien van het regionaal bestuur kunnen vanuit deze scope de volgende
beleidsuitgangspunten in overweging worden genomen.
1. Wettelijke regie door de minister van BZK
In de Proeve wordt een art. 17 voorgesteld met de volgende inhoud:
‘Artikel 17
Lid 1: Onze Minister bevordert de ordening van het regionaal bestuur.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot regiovorming en die
provincies en gemeenten raken, heeft Onze Minister die het aangaat een
motiveringsplicht jegens Onze Minister.

40

Buitenhek en Van Doorn i.s.m. D.J. Elzinga, Federatiegemeente: de krachten
gebundeld, 2003. A.F.A. Korsten e.a., Samen en toch apart, Heerlen, 2002.

41

Zie: A. de Kroon en R. de Greef, Federatie en herindeling gewogen, 23 mei 2018,
(https://www.brabant.nl//media/7ce341e5f78c4aa48375b80a4e12ac1f.pdf?la=nl) die de federatiegemeente
uit hebben gewerkt voor de Brabantse gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden.

141

Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1 voorgeschreven rijksbeleid
decentraal bestuur.
Lid 4: Ten behoeve van het regionaal bestuur wordt bij de wet voorzien in
adequate verantwoordings- en controle-fora via de gemeenteraden of
anderszins. Bij territoriale samenval van regionaal en provinciaal bestuur
kunnen provinciale staten worden ingeschakeld.
Het vraagstuk van de met provincie en gemeente ‘verbonden partijen’
kenmerkt zich door versnippering en verscheidenheid. Diverse vormen worden
toegepast, waarbij in de meeste gevallen sprake is van vrijwillige
samenwerking, echter in toenemende mate worden ook verplichte vormen van
samenwerking opgelegd. Deze verscheidenheid − en de daaruit voortvloeiende
versnippering − bemoeilijkt een adequate sturing door en verantwoording aan
de betrokken besturen, raden en staten. Door ordening van het regionaal
bestuur kunnen betere vormen van sturing en verantwoording worden
gecreëerd. Daarbij behoort het uitgangspunt te zijn dat de rechtstreeks
gekozen provinciale staten en de gemeenteraden als verantwoordings- en
sturingsforum een preferente positie hebben. Dit sluit echter niet uit dat kan
worden gewerkt met fora die van de staten en/of raden zijn afgeleid. Onder
omstandigheden kunnen − zoals het vierde lid van art. 17 het formuleert − bij
samenval tussen het territoir van het regionale bestuur en het provinciale
bestuur provinciale staten als verantwoordingsforum worden ingeschakeld,
hetgeen als een aanvulling op de mogelijkheid voor taakdifferentiatie uit artikel
15 van de Proeve kan worden aangemerkt.
In een afzonderlijk art. 16 van de Proeve worden regels voorgesteld voor
opgelegde regionale samenwerking:
‘Artikel 16
Lid 1: Vormen van regionaal bestuur die door Onze Minister die het aangaat
verplicht aan provincies en gemeenten worden opgelegd, vereisen een
specifieke wettelijke grondslag.
Lid 2: Bij toepassing van deze verplichte vormen van regionaal bestuur wordt
van rijkswege in de financiering voorzien en wordt een financiële
aansprakelijkheid van de Staat aangehouden. Deze financiering gaat van het
Rijk naar de gemeenten en van de gemeenten vervolgens naar de betreffende
regio.’
142

In het voorgestelde artikel wordt geregeld dat vorming van dergelijke regio’s
niet langer kan zonder voorafgaande wettelijke grondslag. Bij die wetgeving
kan dan zorgvuldig worden afgewogen of wel niet moet worden
geïntervenieerd in de bevoegdheidsverdeling uit de Provinciewet en de
Gemeentewet. In dergelijke gevallen is dan tevens artikel 13 van toepassing,
waarbij wordt voorgeschreven dat slechts in goed gemotiveerde
uitzonderingsgevallen kan worden afgeweken van de in de Provinciewet,
Waterschapswet en Gemeentewet voorgeschreven bevoegdheidsverdeling. In
het tweede lid wordt bepaald dat bij verplichte regiovorming er geen of
beperkte financiële aansprakelijkheden voor de deelnemende decentrale
bestuurslichamen kunnen worden gecreëerd. Deze financiële
aansprakelijkheden van provincie en gemeenten jegens het regionaal bestuur
vormen een probleem van betekenis. Bij vrijwillige samenwerking op basis van
de Wgr is de afweging of wel of niet wordt deelgenomen en of de financiële
aansprakelijkheden werkbaar en aanvaardbaar zijn, overgelaten aan provincie
en gemeente. Bij verplichte regionale samenwerking is die afweging er niet of
beperkt en om die reden ligt het in de rede om in die gevallen te voorzien in
een specifieke financiering van rijkswege, waarbij de financiële
aansprakelijkheden van provincies c.q. gemeenten geheel of grotendeels
worden uitgeschakeld.42
2. Veelvormigheid van het regionale bestuur is onvermijdelijk
Het is een illusie om alle vormen van samenwerking tussen decentrale
bestuurslichamen in één mal te willen persen. De verschillen tussen de diverse
vormen van samenwerking zijn daarvoor te groot en de motieven voor
samenwerking te uiteenlopend. Vanuit het concept van één overheid is
bovendien maximale flexibiliteit gewenst in de regionale samenwerking. Vanuit
die optiek is het ongewenst om een debat te beginnen over het congrueren van
alle regionale bestuursvormen en -verbanden. Een dergelijke structuurdiscussie
zal tot weinig resultaat kunnen leiden omdat onvergelijkbare grootheden zich
niet laten verenigen, en bovendien resulteert een dergelijke vorm van
congruentie de facto in een vierde bestuurslaag. Anderzijds is handhaving van
de huidige ontwikkeling, waarbij de volksvertegenwoordigingen in provincie en
gemeente en de algemene besturen van waterschappen meer dan 1500
42

Het pleidooi van de koepels voor een wettelijke versterking van de rol van de minister van BZK inzake het
regionale bestuur wordt ondersteund door de Rob. Zie: ‘Droomland of niemandsland?, a.w., p, 38 en eveneens
in het Rob-rapport ‘Rol nemen, ruimte geven’, De rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking, mei 2021.
Ook de Raad van State bepleit in zijn eerder genoemde Voorlichting van 24 maart 2021 een sterkere regierol
van de minister van BZK op dit punt.

143

vormen van samenwerking moeten aansturen, controleren en legitimeren
vanuit een oogpunt van de democratie in geen enkel opzicht meer
aanvaardbaar. Handhaving van deze situatie en verdere uitbreiding van deze
regionalisering van het decentraal bestuur zal de erosie van de provinciale-,
gemeentelijke- en waterschaps-democratie alleen maar verder gaan versnellen.
Om die reden is een eerste remedie en aanbeveling om zoveel mogelijk te
bezien in hoeverre huidige en nieuwe vormen van regionaal bestuur kunnen
worden ondergebracht bij de provincies. Zo hadden in grote delen van het land
de betreffende provincies heel goed de functie van de RES-regio’s kunnen
behartigen. Ook in ander verband dient de provincie in het regionaal bestuur
een veel meer geprofileerde positie in te nemen.

3. Hervorming van het regionaal bestuur heeft een hoge ‘sense of urgency’,
waardoor ‘niets doen’ geen optie is
Voor zover het minder aangewezen is om de provincies een functie te geven in
het regionale bestuur, is er een gerede aanleiding tot algehele bezinning op de
grondslagen en vormen van het regionale bestuur en de regionale
samenwerking. De grote maatschappelijke opgaven van de komende jaren - in
de sfeer van energie-transitie, klimaatbeleid, woningbouw, infrastructuur etc. zullen een doelmatige invloed en democratisch goed geborgde inzet vragen van
de besturen die op bovengemeentelijk en regionaal niveau actief zijn. In die zin
hebben de bezinning op en de hervorming van het regionale bestuur een hoge
‘sense of urgency’ en zijn ‘niets doen’ en handhaving van de ongebreidelde en
verkokerde regiovorming geen optie. Daarbij moet echter meteen worden
aangegeven dat gemakkelijke oplossingen niet voorhanden zijn en moet de
aanbeveling zijn dat blauwdrukken voor structuurverandering moeten worden
vermeden, want de Nederlandse traditie laat zien dat dergelijke plannen bij
voorbaat tot mislukken zijn gedoemd.

4. Problematisering van het regionaal bestuur in het Beleidskader en het
presenteren van een procedure op welke wijze de beoogde herbezinning vorm
en inhoud gaan krijgen
Het verdient dan ook aanbeveling om in het Beleidskade decentraal bestuur
2021 het regionale bestuur te problematiseren en een procedure te vermelden
op welke wijze aan de noodzakelijke herbezinning op het regionale bestuur - in
144

nauw overleg met de koepels - in de komende tijd vorm en inhoud zal worden
gegeven.

5. Het congrueren van het regionaal bestuur als inhoudelijke bouwsteen voor de
herbezinning
In onder meer de boven genoemde adviezen van de Raad van State, de Raad
voor het openbaar bestuur, de Werkgroep-Ter Haar en anderen en in talrijke
analyses van onderzoekers wordt een herordening van het regionaal bestuur
bepleit, waarbij het congrueren als instrument wordt voorgesteld. In deze
voorstellen tot congruentie wordt niet echt en finaal duidelijk gemaakt wat
precies wordt beoogd en tot welke resultaten dit kan leiden. Het is om die
reden dat hier een beschouwing volgt waarin het verschijnsel ‘congruent
regionaal bestuur’ nader wordt geduid en wordt uitgewerkt. Voordelen en
nadelen worden geschetst en ten slotte wordt geconcludeerd dat de beoogde
congruentie vooral zou moeten worden gericht op het wegwerken van het
democratisch tekort van het regionaal bestuur, waarbij het beperkt congrueren
van regio-indelingen behulpzaam kan zijn. Het verdient dan ook aanbeveling
om in de beoogde herbezinning de verschillende vormen van congruentie te
wegen en onder meer op basis daarvan te besluiten tot hervorming en
aanpassing.

6. Congruentie in vormen en soorten: drie hoofdmodaliteiten
Van verschillende zijde wordt - zoals gezegd - opgeroepen tot het congrueren
van het regionaal bestuur, maar nog niet is in alle opzichten duidelijk welke
inhoud een dergelijke congruentie zou moeten krijgen. Er dienen zich drie
hoofdmodaliteiten aan:
Modaliteit I: Bundeling en integratie over de gehele linie
Beziet men alle regionale indelingen In Nederland tezamen en wordt daarbij de
beleidsvolheid van de taakstelling in relatie tot de decentrale bestuurslichamen
mede als criterium genomen dan is daar een soort gemiddelde uit af te leiden
en dat gemiddelde beweegt zich rond het aantal van 30 territoria. Er zijn - zoals
blijkt uit de Regio-atlas van BZK - bijvoorbeeld 25 veiligheidsregio’s, GGD- en
GHOR-regio’s, 29 regionale omgevingsdiensten, 28 intergemeentelijke sociale
diensten, 42 jeugdzorgregio’s, 19 woningmarktregio’s, 30 RES-regio’s, 35
145

arbeidsmarktregio’s. Sommige regio-indelingen kennen een veel lager aantal bijvoorbeeld de Kamers van Koophandel (5) en de Wlz-regio’s (8) of veel meer,
zoals de Sociale werkvoorziening (87) en het Passend onderwijs (meer dan 70).
Relateert men de regio’s aan de beleidsrelatie met de gemeente dan valt
vanwege hun specifieke en eigensoortige karakter een aantal regio’s af en dat
zijn juist vele regio’s met een veel groter of een veel kleiner aantal dan 30. En
dat gemiddelde van ongeveer 30 regionale territoria maakt het in beginsel
mogelijk om in een transitie de regio’s die daarvoor in aanmerking komen
onder te brengen in een vaste regio-indeling voor Nederland die bestaat uit
een aantal van 25 tot 30 vaste regionale bestuurseenheden. Onder regie van de
minister van BZK kan deze transitie worden voltooid en dan zou vervolgens het
uitgangspunt kunnen gelden dat deze vaste regio-indeling in beginsel voor de
wetgever en de vakdepartementen als uitgangspunt geldt, waarbij zwaar
gemotiveerde afwijkingen in de toekomst de uitzondering op de hoofdregel
vormen. Vervolgens zou als uitgangspunt kunnen gelden dat ook de decentrale
bestuurslichamen deze vaste regio-indeling gaan gebruiken voor hun vrijwillige
samenwerking, waarbij afwijkingen als gemotiveerde uitzondering op de
hoofdregel kunnen worden aangemerkt. Aan de provincie - of twee provincies
bij grensoverschrijding - kan hier een coördinerende rol en een toezichtfunctie
worden toebedeeld, met een overkoepelende aanwijzingsbevoegdheid van de
minister van BZK.
Modaliteit II: Partiële bundeling en integratie van regio-indelingen
Een andere werkwijze is om de vrijwillig aangegane samenwerkingsregelingen
via of los van de Wgr ongemoeid te laten en de congruentie te beperken tot de
regionale bestuursvormen die verplicht aan de decentrale bestuurslichamen
worden of zijn opgelegd. Nu de min of meer verplichte regionale
bestuursvormen - zoals de RES-regio’s, omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s,
jeugdzorgregio’s etc. - zich eveneens bewegen rond het getal van 30 kan
worden voorzien in ongeveer 25 tot 30 vaste regionale verbanden. Het vormen
van 25 á 30 vaste regio’s maakt dan deels een einde aan de
onoverzichtelijkheid en verkokering van de zeer talrijke regio-indelingen, maar
kan vooral een mogelijk aantrekkelijk aanknopingspunt vormen om de
effectiviteit van het beleidsvolle regionaal bestuur aanzienlijk te verbeteren en
daarmee ook de positie van de deelnemende partners. In het huidige sterk
verkokerde regionale bestuur wordt met zeer talrijke formats, instituties en
verhoudingen gewerkt, waardoor het voor lokale bestuurders en
volksvertegenwoordigers nauwelijks nog mogelijk is om te voorzien in
146

ordentelijke sturing, controle en verantwoording. Of zoals de Rob dat
verwoordt: in de regionale samenwerkingsverbanden is sprake van “policy
without politics” en in de gemeenteraden en provinciale staten van “politics
without policy”. Om die kloof te overbruggen kan worden overwogen om
partieel in congruente regio’s te gaan werken, waardoor de organisatorische
kracht van zowel de regio als de partners aanzienlijk kan worden versterkt. Het
regionale bestuur behoudt dan overwegend het karakter van verlengd lokaal
bestuur, maar door partieel in een vast territoir te gaan werken, kunnen
stabiele bestuursculturen ontstaan die de doeltreffendheid zeer ten goede
kunnen komen. De bundeling en integratie van de verplichte
samenwerkingsvormen bevorderen bovendien dat de bestuurlijke drukte in het
regionale bestuur aanzienlijk kan worden teruggebracht.
Modaliteit III: Bundeling en integratie van de democratische zeggenschap: een
‘huis voor de regio’
Een derde modaliteit is om de congruentie te beperken tot een bundeling en
integratie van de democratische zeggenschap en het veelvormige karakter van
de regionale bestuursvormen deels, overwegend of geheel in tact te laten. In
de huidige constellatie is niet alleen sprake van zeer uiteenlopende regioindelingen, maar tevens van een uiterst versnipperde en verkokerde ordening
van de democratische zeggenschap. Door die versnippering zijn de
democratische zeggenschap van de decentrale volksvertegenwoordigingen en
de democratische legitimatie van het regionale bestuur ondermaats. De
nieuwe mogelijkheden in de Wgr om die democratische zeggenschap aan te
vullen, zullen dat probleem maar heel gedeeltelijk kunnen verbeteren. Om die
reden kan worden bepleit om vooral voor de meer beleidsvolle en verplichte
vormen van regionale bestuur te voorzien in nieuwe en aanvullende vormen
van democratische zeggenschap en legitimatie. Omdat de beleidsvolle
regionale verbanden zeer uiteenlopende beleidsvelden betreffen woningmarkt, veiligheid, jeugdzorg, arbeidsmarkt, regionale energiestrategie
etc. - ligt het niet erg in de rede om te gaan werken met een eenvormig
democratisch platform, met daarbij een vaste personele bezetting van dat
platform en een vaste bezetting van hen die vatbaar moeten zijn voor controle,
aansturing en verantwoording. Het zijn de burgemeesters die een dominante
rol hebben in de veiligheidsregio, terwijl het de wethouders sociaal domein zijn
die een cruciale rol vervullen in de jeugdzorgregio. Om die reden kan in een
dergelijk model een werkwijze worden gehanteerd die trekken vertoont van de
Europese Unie. In de Unie wordt gewerkt met een vaste structuur maar een
147

wisselende personele bezetting. Zo kent de Raad van ministers van de EU een
vaste structuur en besluitvormingscultuur, maar de bezetting van de Raad
verschilt per beleidsdossier. De ene keer zijn het de ministers van Financiën, de
andere keer de ministers van Landbouw van de lidstaten die in deze vaste
structuur bijeenkomen en dat in relatie tot de betrokken en ook steeds
wisselende leden van leden van de Europese commissie. Bij toepassing van een
congruente democratische zeggenschap op regionaal niveau kan op een zelfde
manier worden gewerkt. Door de vaste structuur van de congruente
democratische zeggenschap met een kleine vaste staf en griffie - verzameld in
een ‘huis voor de regio’ - kan een bestuurscultuur ontstaan die waarborgen
biedt voor adequate informatievoorziening aan de deelnemende partners,
betrouwbare en transparante procedures, minder bestuurlijke drukte en
aanzienlijk minder kosten. Maar vooral biedt deze vaste institutionele ordening
de mogelijkheid om een groot deel van het democratische gebrek van het
regionale bestuur op te heffen. Eerder werd aangegeven dat in slechts
ongeveer 5% van de huidige samenwerkingsconstructies is voorzien in een
directe vertegenwoordiging van gemeenteraadsleden. Regionaal bestuur is
vooral bestuurders-bestuur en dat betekent dat de indirecte en heel magere
betrokkenheid van de decentrale volksvertegenwoordigers het belangrijkste
democratisch gebrek vormt. Het onderbrengen van de wisselende personele
bezetting van het democratische platform in een vaste institutionele ordening
maakt het veel beter mogelijk om de sturing, controle en verantwoording in de
richting van de deelnemende partners aanzienlijk te verbeteren. In de eerste
plaats kan dan als uitgangspunt van regionaal bestuur worden geformuleerd
dat bij beleidsvolle taaktoedelingen aan de regio er altijd een directe rol is voor
de betreffende raadsleden die op het betreffende beleidsdossier als
regiovertegenwoordiger worden aangewezen door de
volksvertegenwoordiging van de betrokken decentrale bestuurslichamen.
Beleidsvolle taaktoedelingen aan de regio zonder een directe
verantwoordingsrol van een democratisch platform - zoals thans bij de
veiligheidsregio’s - zijn dan voortaan uitgesloten. De huidige 5% betrokkenheid
van decentrale volksvertegenwoordigers in samenwerkingsconstructies kan op
die manier worden omgebogen naar een directe betrokkenheid in een veel
grotere mate. En indien gewenst kan dit ‘huis voor de regio’ tevens een taak
vervullen bij het organiseren van invloed en zeggenschap in het kader van de
reguliere en vrijwillige Wgr-samenwerking.

148

Aan welke voorwaarden zou een dergelijk model van congruente
democratische zeggenschap moeten voldoen?
In de eerste plaats moet worden overwogen in welke delen van het land het
regionale platform toepassing zou kunnen vinden. Indien wordt afgezien van
een ‘overname’ van een deel van het opgelegde regionale bestuur door de
provincies in bepaalde delen van het land - en wel op basis van de overweging
dat dit strijdig is met het beginsel van verlengd decentraal bestuur - dan zou
een dertigtal regionale platforms kunnen ontstaan. Wordt een vast aantal
beoogd, dan ligt het in de rede om zoveel mogelijk de beleidsvolle regio’s naar
dat aantal van 30 te trekken en dat geldt dan zowel voor de huidige als nieuwe
regionale vormen. Een alternatief is om het aantal platforms te laten variëren
met het aantal gemeenten (en andere bestuurslichamen) dat betrokken is bij
de ene of andere vorm van regionale samenwerking, bijvoorbeeld 25 platforms
voor de veiligheidsregio’s, 30 platforms bij de RES-regio’s en 42 bij de
jeugdzorg-regio’s. Een dergelijke variatie compliceert weliswaar de ordening
van de democratische zeggenschap aanzienlijk, maar is in beginsel wel
uitvoerbaar. Waar mogelijk zou echter moeten worden bezien of een middeling
van de beleidsvolle en opgelegde regionale indelingen naar een vast aantal van
30 mogelijk is en de enkele uitzonderingen bevestigen dan de hoofdregel. In
ieder geval kan voor toekomstige verplichte regiovorming het vaste aantal van
30 worden aangehouden.
In de tweede plaats is het in dat geval nodig om het regionale platform van
volksvertegenwoordigers te ordenen op basis van het beginsel van politieke
representatie. Dat houdt in dat het platform in wisselende personele
samenstelling politiek evenredig is samengesteld en derhalve politieke
fractievorming de regel is. Daarbij komt de politieke representatie tot stand
door rekening te houden met de grootte van de deelnemende decentrale
bestuurslichamen en hun volksvertegenwoordigingen. Bij
samenwerkingsvormen, waarbij meerdere decentrale bestuurslichamen zijn
betrokken, kunnen bestuurders en volksvertegenwoordigers van provincie en
waterschappen worden toegevoegd.
Om de druk op de lokale volksvertegenwoordigers te verlagen, kan in de derde
plaats worden overwogen om vanwege de gestructureerde deelname aan het
regionale platform in het ‘huis van de regio’ het aantal raadsleden van de
gemeenten met 15 % te vergroten, zodat aan de regionale
volksvertegenwoordiging op een adequate manier vorm en inhoud kan worden
149

gegeven. Bij aanwijzing van de regionale vertegenwoordigers kunnen de raden
geheel vrij worden gelaten, maar eventueel kunnen op de kandidatenlijsten
ook speciale regiovertegenwoordigers worden aangewezen. Vanwege de
gespecialiseerde deelname aan het regionale platform lijkt de eerste route het
meest wenselijk.
Tot zover in samengevatte vorm over de drie modaliteiten van congruentie.
Het verdient aanbeveling om in het kader van een nadere bezinning op het
regionale bestuur te onderzoeken welke vormen van congruentie beschikbaar
en toepasbaar zijn en daarbij kunnen de drie geschetste modaliteiten een
aanknopingspunt voor gedachtenvorming zijn.
Voor- en nadelen van de drie congruentie-modaliteiten
Bij de afweging welke vormen van congruentie van het regionaal bestuur
wenselijk zijn, is het meest cruciale punt de vraag in hoeverre daarbij kan
worden voorkomen dat er een nog sterkere vierde bestuurslaag gaat ontstaan.
De huidige constellatie houdt in dat die vierde bestuurslaag er in feite is. De
ongebreidelde groei van het regionaal bestuur in de afgelopen decennia
wettigt de conclusie dat die extra bestuurslaag feitelijk functioneert en bij
ongewijzigd beleid zal die trend alleen maar verder toenemen. Vanwege de
grote maatschappelijke opgaven op diverse beleidsterreinen zijn er allerlei
indicaties dat de beleidsvolle interbestuurlijke samenwerking verder en snel zal
uitgroeien en een verdere bedreiging zal gaan vormen voor het belangrijke
primaat van de decentrale instituties van de algemene democratie: provincie
en gemeente. Wordt voorzien in het algeheel congrueren van de regionale
indelingen (modaliteit I) en de daarbij horende vorming een dertigtal
congruente regionale bestuurs-verbanden - waarin tevens de vrijwillige
samenwerking van de decentrale bestuurslichamen is opgenomen - dan is de
kans groot dat dit de opmaat zal gaan vormen voor een formele vierde
bestuurslaag. Ook in het verleden waren bewegingen van bundeling en
integratie de aanleiding om een debat te starten over gewesten, stedelijke
gebiedsautoriteiten en Wgr-plus regio’s. Wordt de congruentie daarentegen
beperkt tot een bundeling en integratie van de verplichte vormen van
samenwerking in vaste regio’s, dan is de dreiging van het ontstaan van een
vierde bestuurslaag weliswaar minder groot, maar omdat het in dat geval gaat
om de meest beleidsvolle vormen van regionaal bestuur kan ook dan een
dergelijke congruentie de opmaat zijn voor een verdere verzelfstandiging van
het regionale bestuur. Vanuit deze invalshoek bezien, is toepassing van de
150

derde congruentie-modaliteit het meest voor de hand liggend. Door de
vorming van min of meer vaste regionale platforms voor sturing, controle en
verantwoording door decentrale volksvertegenwoordigers behoudt het
regionale bestuur het karakter van verleng decentraal bestuur en kan het
vraagstuk van het democratisch gebrek op een adequate manier worden
opgelost, zonder dat aan het veelvormige karakter van de interbestuurlijke
samenwerking afbreuk wordt gedaan.
Toepassing van enigerlei vorm van congruentie vereist een geheel andere
regionale bestuursvorm dan het gemeenschappelijk orgaan en het openbaar
lichaam uit de Wgr. Het verdient voorkeur om de opzet en opbouw van de ene
of de andere vorm van congruentie te regelen in een afzonderlijke organieke
wet of daarvoor een apart hoofdstuk toe te voegen aan de Wgr.

7. Differentiatie en de rol van de provincie in het regionaal bestuur
Een belangrijk aandachtspunt is de vraag of de invoering van enigerlei vorm van
congruentie voor het gehele land noodzakelijk is. En een deelvraag daarvan:
zou onder omstandigheden bij een grote samenval van regionale en provinciale
territoria niet ook de provincie een groot deel van het regionale bestuur voor
haar rekening kunnen nemen? Dit vraagstuk doet zich met name voor in de
provincies Zeeland, Groningen, Friesland en Drenthe. Beziet men de regioindelingen dan is er in deze provincies veel regionaal bestuur dat zich afspeelt
op hetzelfde territoir als dat van de provincie. In beginsel is het dan een kleine
stap naar de gedachte om uit overwegingen van effectiviteit en democratische
legitimatie taken niet toe te delen aan regionale bestuursvormen met de
provinciegrens als territoriale maat, maar over te gaan tot taaktoedeling aan de
provincie. Dit vormt weliswaar een aanzienlijke doorbreking van de
uniformiteitsgedachte, het bevat een nogal vergaande vermenging van
gemeentelijke en provinciale rollen en het laat in dat geval het uitgangspunt
van verlengd lokaal bestuur geheel los. Het zou echter de moeite waard
kunnen zijn om in een enkele provincie te experimenteren met een dergelijk
construct, hetgeen dan noopt tot een experimenteermogelijkheid in de
wetgeving, zoals voorzien in het bovengenoemde art. 17 van de Proeve.

8. Nieuwe financiële arrangementen voor de regio

151

In art. 16 van de Proeve wordt voorzien in een specifieke financiering van het
Rijk bij opgelegde vormen van regionaal bestuur en wordt de financiële
aansprakelijkheid van de betrokken decentrale bestuurslichamen grotendeels
of geheel beperkt. De intensieve activiteit van de veiligheidsregio’s tijdens de
Corona-crisis heeft bijvoorbeeld laten zien dat dit de financiële draagkracht van
de gemeenten ver te boven gaat; aanvullende financiële middelen door het Rijk
zijn in dergelijke gevallen geboden en verplicht.
In de voorstellen van de werkgroep-Ter Haar en van de Rob wordt bepleit om
bij grote maatschappelijke opgaven voor de regio’s - zoals de woningbouw, de
energietransitie, het vervoer - gebruik te maken van een andere
financieringssystematiek dan die via het Provincie- en Gemeentefonds. Via
onder meer ‘lump-sum’ financieringen die opgavegericht zijn, kunnen op een
effectieve en gedifferentieerde manier de nogal uiteenlopende regionale
taakstellingen worden ingevuld.

9. Geen selectief verantwoordingsforum, zoals voorgesteld door de Rob
Tenslotte nog een enkele opmerking over het voorstel van de Rob om het
democratisch tekort van het regionale bestuur op te lossen door bij
samenwerkingsconstructies tenminste één volksvertegenwoordiging aan te
merken als verantwoordingsforum.43 Dat zou bijvoorbeeld kunnen impliceren
dat in een samenwerkingsverband de gemeenteraad van de grootste gemeente
optreedt als het enkele verantwoordingsforum. Dat voorstel is niet alleen een
‘testimonium paupertatis’, maar vooral in organiek en constitutioneel opzicht
onaanvaardbaar en in strijd met de beginselen van politieke representatie.
Subrogatie van politieke representatie door één gemeenteraad namens andere
gemeenteraden is een wezensvreemd element in ons constitutionele bestel en
moet om die reden als ongrondwettig worden gekwalificeerd.

Paragraaf 5: Het vraagstuk van differentiatie en uniformiteit, ter zake van
zowel inrichting als taak.
a.-Probleemduiding
Een belangrijk constitutioneel en organiek uitgangspunt in Nederland is dat
voor de inrichting van het decentraal bestuur de uniformiteitsgedachte geldt.
43

Zie: ‘Droomland of niemandsland’, a.w., p. 35.

152

Die uniformiteit heeft een extern en een intern aspect. Het wordt belangrijk
gevonden dat derden - burgers, bedrijven en organisaties - in de provincie en
de gemeente een vaste bestuurseenheid zien en er derhalve zoveel mogelijk op
kunnen rekenen dat de bestuursorganen van de onderscheiden
bestuurslichamen de positie innemen die hen gelijkelijk door de Grondwet en
organieke wet zijn toebedeeld. Zo is bijvoorbeeld het besef belangrijk dat de
colleges als eenheid opereren; als gevolg daarvan hebben de individuele leden
van die colleges een beperkt bestuursmandaat en derhalve zijn de individuele
collegeleden altijd afhankelijk van de collegiale besluitvorming. Vooral bij
toezeggingen van individuele bestuurders aan derden is dit een belangrijk
uitgangspunt. En zo geldt dat ook voor verschillende andere onderdelen van de
inrichting van het decentraal bestuur. Vaak is wel bepleit om op onderdelen
deze uniformiteit los te laten en provincies en gemeenten meer
inrichtingsvrijheid te geven, maar steeds zijn die voorstellen overwegend
afgewezen en wel vanwege het belang van een zekere eenheid in de inrichting
van het decentraal bestuur. Ook voor de interne opbouw van het provinciale en
het gemeentelijke bestuursmodel is die eenheid van inrichting van betekenis.
Het biedt een aanknopingspunt voor min of meer stabiele bestuursculturen in
de verhouding tussen de verschillende bestuursorganen. Zou bijvoorbeeld
structureel kunnen worden gedifferentieerd ten aanzien van de benoeming of
verkiezing van de burgemeester, dan heeft dat vergaande gevolgen voor de
interne bestuurlijke verhoudingen en ontstaan verschillende bestuursmodellen
met alle nadelige gevolgen van dien voor de ordening en regulering van het
decentrale bestuur.
Ook inzake de bevoegdheidstoedeling aan decentrale bestuurslichamen geldt
in beginsel het uitgangspunt van uniformiteit. Op diverse onderdelen - zowel
naar regel als praktijk - is dit beginsel echter losgelaten. In de vorige paragraaf
over het regionale bestuur kwam reeds naar voren dat in de meer recente
periode belangrijke verschillen zijn ontstaan tussen grote en kleine gemeenten.
Is taaktoedeling van complexe taken aan grote gemeenten veelal niet
problematisch, voor kleinere gemeenten wordt in die gevallen met regelmaat
voorzien in een verplichting tot regionale samenwerking en wel omdat
uitvoering van die toe te delen taken de capaciteit van deze kleine gemeenten
te boven gaat. Formeel worden deze taken dan wel doorgesluisd naar de
betreffende gemeenten, maar de facto komt deze taakstellig door de voordeur
naar binnen, maar verdwijnt deze via de achterdeur meteen naar
bovengemeentelijke niveaus. Ook op eigen initiatief besluiten gemeenten op
153

diverse beleidsterreinen om tot samenwerking over te gaan, waardoor ook
langs deze route het gemeentelijke takenpakket wordt verdund. Samenwerking
- vrijwillig of verplicht - doet echter niet allerlei verantwoordelijkheden en
aansprakelijkheden voor deze weggezette taakstellingen teniet en dat leidt tot
veel ongemak en financiële malaise. Uit een overweging om de drukte op het
regionale of bovengemeentelijke bestuursniveau te verminderen, kan daarom
de vraag worden gesteld of het niet wijs en verstandig zou zijn om alternatieve
vormen van differentiatie toe te laten. En dat zouden dan vormen moeten zijn
waarbij de nadelige effecten van de huidige bestuurspraktijk min of meer
worden vermeden. Het is deze vraag die in deze paragraaf onder ogen wordt
gezien.
b.-Huidige praktijk en wettelijke context
De huidige artikelen 106 Provinciewet en 109 Gemeentewet maken bij
taaktoedeling bepaalde vormen van differentiatie mogelijk. Deze artikelen zijn
ingevoerd in 1992/1993 en overgenomen uit het advies van de ‘Werkgroep
grote steden’ en bedoelden een bijdrage te leveren aan het mogelijk maken
van differentiatie, vooral met het oog op de grote steden. In de Provinciewet
en Gemeentewet zelf zag de regering geen concrete mogelijkheden voor
differentiatie. Deze organieke wetten boden een uniform kader, een ‘paraplu’.
Binnen de hoofdlijnen van Provinciewet en Gemeentewet waren overigens wel
verschillende invullingen mogelijk ten behoeve van bijvoorbeeld de grote
steden. Zo kent de Gemeentewet de mogelijkheid van delegatie van
bevoegdheden aan commissies en sinds 1992 grotere delegatiemarges voor de
raad aan college en commissies. Via delegatie in het algemeen, en
binnengemeentelijke decentralisatie in het bijzonder, alsmede de bevordering
van ambtelijke deconcentratie en een uitbreiding van de mogelijkheden tot
mandatering zouden de gewenste invulling van de marges in het op hoofdlijnen
uniforme bestel moeten verwezenlijken. In de Provinciewet geeft art. 107 een
mogelijkheid om bevoegdheden tot regeling en bestuur ‘over te dragen’ (door
te delegeren) aan inliggende gemeenten en waterschappen.
De wetgever dacht in 1992/1993 vooral aan differentiatie ten behoeve van de
grootste gemeenten. De woorden ‘zo nodig’ betekenden dat de noodzaak van
de differentiatie zal moeten worden aangetoond en worden vermeld in de
toelichting bij de bijzondere wet of andersoortige regeling. Differentiatie is
slechts aanvaardbaar ‘indien het belang van differentiatie in een bepaalde
situatie zwaarder weegt dan dat van een uniforme benadering van
154

gemeenten’. Aanvankelijk werd voorgesteld dat differentiatie slechts zou
kunnen geschieden ten aanzien van groepen gemeenten. De criteria waarop de
groepen werden ingedeeld, zou niet beperkt mogen zijn tot aard en schaal
(suggestie VNG) of inwonertal. Differentiatie zal veelal op medebewind
betrekking hebben, maar kan volgens de regering niet worden uitgesloten ten
aanzien van door de Gemeentewet gevorderd bestuur. Hoewel de bevoegdheid
in veel gevallen zal worden aangewend om de grote gemeenten wat meer
armslag te geven, lijkt het niet uitgesloten dat ook aan kleinere gemeenten
meer bevoegdheden op bepaalde terreinen kunnen worden geboden. De
regering voegde er later nog aan toe, dat tot op heden differentiatie steeds
wordt toegepast – want ook vroeger was differentiatie mogelijk – om
gemeenten extra mogelijkheden of keuzes te bieden. Naar aanleiding van
opmerkingen in het Eindverslag is het vereiste van de ‘groepen’ komen te
vervallen. Hierdoor wordt de mogelijkheid van een apart regime ten aanzien
van één gemeente niet bij voorbaat uitgesloten. De regering bleef weerstand
bieden tegen het opnemen van criteria voor differentiatie. Dat zou verhinderen
dat differentiatie op zo flexibel mogelijke wijze zou kunnen worden toegepast.
c.-Aangepaste wettelijke normen en beleidsoverwegingen
In de voorlichting van de Raad van de State, het rapport van de werkgroep-Ter
Haar, in de adviezen van de Raad voor het Openbaar Bestuur en in het voorstel
van de VNG wordt op verschillende onderdelen bepleit om het vraagstuk van
de differentiatie opnieuw onder ogen te zien en daarvoor een aangepaste
wettelijke grondslag in het leven te roepen, al dan met toegespitste
mogelijkheden voor experiment. In het Beleidskader decentraal bestuur kan
een en ander nader worden uitgewerkt.
-Aangepaste wettelijke grondslag
In de Proeve wordt een artikel 15 voorgesteld met de volgende inhoud:
Artikel 15
Lid 1: Bij of krachtens de wet kan onderscheid worden gemaakt tussen
provincies onderscheidenlijk gemeenten.
Lid 2: Dit onderscheid tussen provincies en gemeenten beperkt zich tot de taken
en bevoegdheden die in medebewind worden opgedragen.
Lid 3: Bij of krachtens de wet kunnen gemeentelijke taken aan provincies
worden overgedragen.
155

Lid 4: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een onderscheid tussen
provincies en gemeenten of waarbij gemeentelijke taken aan provincies worden
overdragen, heeft Onze Minister die het aangaat een motiveringsplicht jegens
Onze Minister.
Lid 5: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1 voorgeschreven rijksbeleid
decentraal bestuur.
Artikel 15 vervangt art. 106 Provinciewet en art. 109 Gemeentewet. Hebben
alle provincies en gemeenten dezelfde bevoegdheden of kan hier worden
gedifferentieerd? Artikel 15 opent de mogelijkheid van differentiatie tussen
provincies en gemeenten. De zinsnede ‘zo nodig’ uit de artikelen 106
Provinciewet en 109 Gemeentewet is geschrapt en wel omdat dit als een
beperking kan worden gezien. De beoogde differentiatie betreft niet de
organieke structuur van provincies, gemeenten en waterschappen, maar ziet
primair op verschillen bij de uitvoering van medebewindstaken.
Artikel 15 ziet vooral op de sfeer van het medebewind wanneer de behoefte
bestaat aan een verschil in behandeling van verschillende provincies,
verschillende gemeenten of groepen van gemeenten. In autonomie kan in dit
opzicht niet worden gedifferentieerd. Artikel 15 kent derhalve de mogelijkheid
tot differentiatie tussen provincies en tussen gemeenten, maar maakt het
aanvullend in het derde lid mogelijk om gemeentelijke taken toe te delen aan
provincies. Waar het geboden is om bijvoorbeeld de taken van grote steden uit
te breiden of deze grote steden taken te laten verrichten voor omliggende
kleinere gemeenten, kan voor de meer landelijke gebieden in een provinciale
taakstelling worden voorzien in plaats van een taaktoedeling aan de grote stad.
Waar thans bijvoorbeeld taaktoedeling plaats vindt in regionaal verband met
als deelnemers alle gemeenten binnen de provinciegrenzen kan op grond van
deze bepaling ook worden voorzien in een provinciale taakstelling. Of bij
uitbreiding van de taak van een grote stad ten koste van omliggende
gemeenten kan voor andere gemeenten binnen een provincie worden voorzien
in een provinciale taakstelling. Dit biedt niet alleen in die gevallen een
bestuursvorm die overzichtelijk en eenvoudig is, maar ook een bestuursvorm
die een democratisch gelegitimeerd verantwoordingsforum heeft en dat is bij
de vormen van regionaal bestuur veel minder of veelal niet het geval.
Artikel 15, vierde en vijfde lid deelt Onze Minister een coördinerende en
toetsende rol toe en Onze Minister kan bedenkingen inbrengen indien
156

maatregelen of voornemens tot differentiatie in strijd zijn met het rijksbeleid
decentraal bestuur.
Ten slotte is het inzake differentiatie van belang om een onderscheid te maken
tussen taakdifferentiatie als resultante en wettelijke taakdifferentiatie. Met
taakdifferentiatie als resultante wordt gedoeld op de te constateren feitelijke
situatie dat het takenpakket van gemeenten (en provincies) enorm van elkaar
verschillen. Dit als gevolg van een combinatie van zelf opgepakte taken
(autonomie), verschil in wettelijke taaktoedeling in medebewind en de keuzes
die provincie- en gemeentebesturen daarbij maken in de hen gegeven
beleidsruimte. Bij wettelijke taakdifferentiatie is het de wetgever die in wet- en
regelgeving onderscheid maakt in toe te delen medebewindstaken tussen
bijvoorbeeld gemeenten. Uit de wetsgeschiedenis van de wijziging van de
Gemeentewet in 1994 komt naar voren dat "bij of krachtens de wet" in het
huidige artikel 109 moet worden gelezen als: "bij of krachtens een andere wet
dan de Gemeentewet". Dit betekent dat onderscheid in taken die in de
Gemeentewet zijn geregeld, niet mogelijk is. Hetzelfde geldt voor de
Provinciewet. Aldus is geborgd dat de grondwettelijke bepalingen ten aanzien
van de inrichting, taken en bevoegdheden van het provincie- en
gemeentebestuur uniform wettelijk zijn geregeld en voor alle provincies en
gemeenten dezelfde zijn. Dit blijft - zoals eerder opgemerkt - een belangrijk
ordeningsprincipe in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Indien de
wetgever voornemens is onderscheid te maken in taken van provincies en
gemeenten in materiewetten (medebewind) vraagt dit op zijn minst een
overtuigende onderbouwing waarom afgeweken wordt van het
uniformiteitsbeginsel in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Een interessante optie kan zijn om het wettelijk mogelijk te maken dat taken
die aan gemeenten zijn toegekend over te dragen aan provincies, als de aard
en omvang van die taak zich daar niet tegen verzet. Op deze manier kan een
praktische oplossing worden gevonden voor die situaties waarin gemeenten
onvoldoende in staat zijn om zelf of via regionale samenwerking taken uit te
voeren en gemeentelijke herindeling niet gewenst is.
Differentiatie in de sfeer van de waterschappen wordt in dit voorschrift niet
geregeld. Gezien de huidige schaalgrootte van de waterschappen is er geen
reden voor taakdifferentiatie en het zou in die zin de klok ook sterk
terugzetten. Tot 2005 vierde taakdifferentiatie bij de waterschappen hoogtij en
waren er in één en hetzelfde gebied vaak verschillende waterschappen voor de
157

verschillende taken. Vooral op initiatief van de UvW, dus de waterschappen
zélf, is hier een einde aan gekomen, waardoor de waterschappen automatisch
eenvormiger zijn geworden.
-Verdere beleidsoverwegingen
1.-Regionale opgaven als maatwerk
Het rapport van de Werkgroep-Ter Haar bevat een uitgebreide analyse van de
knelpunten die zich hebben aangediend bij de realisatie van grote
maatschappelijke opgaven door het decentraal bestuur. De werkgroep bepleit
het bewandelen van onconventionele wegen en instrumenten om hier
verbetering in aan te brengen. De grote maatschappelijke opgaven in de sfeer
van woningbouw, klimaat en energietransitie, zorg en veiligheid etc. vereisen
een aanpak die met de huidige middelen en mogelijkheden te veel
belemmeringen ondervinden. En dat betreft dan zowel de institutionele
mogelijkheden als het financiële instrumentarium. En daarbij speelt een
dominante rol dat de verschillende delen van het land nogal van elkaar
verschillen, waardoor het meer opgavegericht werken niet in één mal kan
worden geperst. Differentiatie en maatwerk zijn dan dringend geboden. Mede
op basis van een aangepaste en ruimere mogelijkheid voor differentiatie in de
wetgeving behoort het Beleidskader decentraal de voorwaarden en de
mogelijkheden voor experiment te bevatten om aan de voorstellen van de
werkgroep-Ter Haar vorm en inhoud te geven.
2.-De provincie als alternatief voor regionaal bestuur
In de vorige paragraaf over het regionaal bestuur werd ingegaan op de
mogelijkheid en de eventuele wenselijkheid van de provincie als alternatief
voor regionaal bestuur, vooral indien de regio samenvalt met het provinciale
territoir. Indien congruente regionale platforms worden gevormd met een
sterk verbeterde democratische legitimatie dan vermindert dat de
wenselijkheid van de provincie als vorm van regionaal bestuur. Blijft de
vorming van deze platforms achterwege dan vergroot dat de wenselijkheid van
dit alternatief. Aan het slot van paragraaf 4 (onder punt 5) wordt weliswaar
opgeroepen hiermee te experimenteren in één of meer ‘landelijke provincies’
(bijvoorbeeld Zeeland, Friesland), maar toepassing van deze vorm van
differentiatie brengt wel een vergaande vermenging van provinciale en
gemeentelijke rollen met zich mee. Ook kan met beide - congruente regio’s en

158

de provincie als regio - worden geëxperimenteerd en in het Beleidskader
decentraal bestuur 2022 dient op dit punt stelling te worden genomen.
3.-De centrumgemeente-constructie en het medebewind
In de huidige Wgr is in art. 8 voorzien in de ‘vrijwillige mogelijkheid’ van de
centrumgemeente-constructie, waarbij de grote gemeente geheel of op
onderdelen taken uitvoert voor de kleinere gemeente. Om de marges van
differentiatie te vergroten zou in het Beleidskader decentraal bestuur de
mogelijkheid kunnen worden opgenomen of bepleit om deze figuur ook
beschikbaar te stellen aan de medebewindswetgever. In speciale gevallen kan
dan - afhankelijk van de aard van de taak en onder strakke regie van de
minister van BZK - worden voorzien in taakstellingen voor grote gemeente
zonder dat voor de kleinere gemeenten allerlei vormen van regionaal bestuur
nodig zijn. De taken worden formeel wel aan de kleinere gemeenten
overgedragen, maar voor de uitvoering wordt dan een betrokkenheid van de
grote gemeenten verplicht gesteld. Indien deze mogelijkheid in het leven
wordt geroepen is een aanpassing van art. 8 Wgr nodig en dient het
Beleidskader toetsingscriteria te bevatten.

Paragraaf 6: Bouwstenen voor nieuwe financiële arrangementen
a.- Probleemduiding
De financiële arrangementen vormen een hoofdbestanddeel van de huidige
perikelen in het decentraal bestuur. In de voorafgaande hoofdstukken en
paragrafen werd dat op verschillende onderdelen beschreven. De financiële
ordening van het decentraal bestuur heeft kwantitatieve en kwalitatieve
aspecten. Sterk kwantitatief is in ieder geval de vraag hoeveel geld burgers en
staat in totaliteit over hebben voor een krachtig decentraal bestuur. Nu
provincie en gemeente op basis van de Grondwet beschikken over een
onbepaalde autonome bevoegdheid om problemen van allerlei aard op eigen
initiatief aan te pakken en voorzieningen van allerlei aard en soort voor hun
gemeenschap en burgers in het leven te roepen, is het de vraag wie nu eigenlijk
bepaalt hoeveel geld daarvoor beschikbaar is. Is dit een niet te definiëren en
daarom bodemloze put? Of zijn hier consistente en rationele criteria voor te
geven? In politiek ‘Den Haag’ worden de decentrale besturen nogal eens als
‘rupsjes-nooit-genoeg’ aangemerkt en de VNG als de ‘Vereniging Nooit Genoeg’
gekwalificeerd. Maar wat is (nooit) genoeg? En vooral: wie bepaalt dat? Zowel
159

bij de vaststelling van de financiële ruimte voor de uitoefening van autonome
taken als bij de vaststelling van deze ruimte voor het medebewind is er in ieder
geval een hoofdrol voor het Rijk. En dat geldt ook voor de (beperkte) belastingen heffingsdomeinen waarover de decentrale bestuurslichamen kunnen
beschikken. Een onbeperkte mogelijkheid om decentrale heffingen en
belastingen te hanteren bestaat niet; de wetgever markeert hier op allerlei
manieren. En dit betekent dat de vaststelling van de totale financiële ruimte
voor provincie en gemeente en andere decentrale bestuurslichamen - met
uitzondering van de waterschappen, want die beschikken over aanzienlijke
eigen bronnen - in belangrijke mate een nationale politiek beleidskeuze is die
door allerlei factoren wordt bepaald en zich dan ook nauwelijks laat
objectiveren. Vervolgens moeten de beschikbare financiële middelen op een
aanvaardbare en transparante wijze worden verdeeld over de provincies en de
gemeenten. De heftige debatten die hierover sinds jaar en dag worden gevoerd
en waarbij er alleen winnaars kunnen zijn als er voldoende verliezers zijn
aangewezen, laten zien dat echt objectieve maatstaven en een algemene
consensus hier nauwelijks realiseerbaar zijn. Ondanks die sterke
afhankelijkheid van het Rijk en daarbij dominante politieke - en soms nogal
subjectieve - politieke besluitvorming is er veel aanleiding om de bestaande
financiële arrangementen tegen het licht te houden en op een aantal
onderdelen van een nieuwe - al dan niet wettelijke - grondslag te voorzien. In
deze paragraaf blijven opzet en criteria van het Provinciefonds en het
Gemeentefonds onbesproken en in hoofdzaak ook de vraag hoe groot de totale
financiële ruimte voor het decentrale bestuur zou moeten zijn. Er wordt nog
even teruggrepen op de eerdere voorstellen over de financiële borging van de
autonome ruimte uit de tweede paragraaf. De meeste aandacht gaat echter uit
naar wettelijke aanpassingen en beleidsoverwegingen die de financiering van
het medebewind betreffen.
b.- Adequate vergoeding van de kosten die aan het medebewind zijn
verbonden
Art. 108 lid 3 Gemeentewet formuleert dat de kosten verbonden aan de
uitvoering van medebewindstaken, voor zover zij ten laste van de betrokken
gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. Art. 105 lid 3
Provinciewet kent een gelijkluidende formulering voor de provincies.
Reeds lange jaren bestaat onenigheid over de invulling en handhaving van
deze voorschriften. Deze bepalingen bevatten een rechtsplicht om bij
160

medebewind de decentrale overheden een adequate en passende vergoeding
te geven van de kosten die zij moeten maken voor de verplichte taakuitvoering
in medebewind. Deze rechtsplicht uit de organieke wet richt zich op de
bijzondere wetgever (de vakdepartementen) en op de instanties die uiteindelijk
de financiële vergoeding voor het medebewind vast stellen. Hoewel de
organieke wet - in casu art. 108 lid 3 Gemeentewet (en art. 105 lid 3
Provinciewet) - niet van een hogere orde is, wordt algemeen aangenomen dat
de bijzondere wetgever zich moet houden aan de dragende beginselen en
regels van de organieke wet. Op dit punt wordt derhalve het beginsel - lex
specialis derogat lex generalis - doorbroken. Onduidelijk is altijd gebleven wie
hier het laatste woord heeft en wie het voorschrift van art. 108 lid 3 uiteindelijk
handhaaft en om die reden kwam het regelmatig voor - en het meest scherp bij
de grote decentralisaties in 2015 - dat de taakoverdracht in medebewind
gepaard ging met aanzienlijke bezuinigingsdoelstellingen. En indien de
decentralisatie-uitkeringen dan ook nog worden ondergebracht in de
algemene uitkering, dan kan dat - zoals we dat vast stelden in paragraaf 2 van
dit hoofdstuk - bij medebewindstekorten aanzienlijke en negatieve gevolgen
hebben voor de lokale autonomie en voor de overige beleidsvrijheden. Dat hier
nog steeds grote onduidelijkheden en misvattingen bestaan, blijkt bijvoorbeeld
uit de Pleitnota die het Rijk in 2021 indiende bij de arbitragecommissie
Jeugdzorg. Daarin redeneert het Rijk dat er geen verplichting bestaat voor de
nationale overheid om medebewindstekorten in de jeugdzorg aan te vullen of
voor rekening van het rijk te brengen. De gemeenten zouden in de periode
2015-2020 voldoende gelegenheid hebben gehad om de tering naar de nering
te zetten. En het feit dat de vergoedingen zijn opgenomen in de algemene
uitkering zou de financiële verantwoordelijkheid voor de tekorten in hoofdzaak
bij de gemeenten leggen. Deze zijn immers geen uitvoeringskantoren van de
rijksoverheid maar handelen hier in autonomie. Deze redenatie is niet
houdbaar, onjuist en ondeugdelijk. Het gaat daarbij om een uiterst
fundamentele kwestie. In een advies dat ik schreef voor de VNG en dat aan de
arbitragecommissie werd aangereikt, betoogde ik dat de argumentatie van het
Rijk zeer aanvechtbaar is.44 De tekst van dit advies is opgenomen in bijlage 4.
Het gaat bij de jeugdzorg om een zuivere vorm van medebewind en dan treedt
de rechtsplicht van art. 108 lid 3 Gemeentewet in werking en moet een
adequate kostenvergoeding worden gegeven. Indien dat achterwege blijft, zijn
de gemeenten genoodzaakt om financiële middelen die zijn bedoeld voor de
44

https://vng.nl/nieuws/reactie-vng-op-uitspraak-arbitragecommissie

161

uitoefening van de lokale autonomie aan te wenden voor het compenseren
van medebewindstekorten. De arbitragecommissie volgde deze redenering en
de regering kwalificeerde uiteindelijk het arbitrage-advies als zwaarwegend,
waardoor er geheel of grotendeels aan de uitspraak gevolg zal worden
gegeven. De arbitrage-commissie betoogde dat een adequate
kostenvergoeding niet alleen als zodanig geboden is, maar ook vanwege de
mogelijke nadelige effecten op de autonome ruimte van de gemeenten. Door
deze uitspraak is er een fundamentele breuk met het verleden en verkrijgt art.
108 lid 3 Gemeentewet een veel sterkere normatieve werking.
En vanuit dat perspectief is het van eminent belang om nu de minister van BZK
niet alleen de bevoegdheid te geven om te waken over de beleidsvrijheid in de
sfeer van het medebewind (zoals voorzien in de huidige bepalingen 115
Provinciewet en 117 Gemeentewet), maar deze opdracht uit te breiden naar de
sfeer van de klassieke autonomie en de daarbij horende financiering (een met
art. 108 lid 3 Gemeentewet corresponderende bepaling voor de autonomie) ,
zoals tot uitdrukking gebracht in het voornoemde ontwerp-artikel 5 van de
Proeve.
c.- Wettelijke aanpassingen
In de ontwerp-artikelen 5 en 6 van de Proeve wordt de minister van BZK
opgedragen om in het Beleidskader decentraal bestuur zodanige waarborgen
op te nemen dat er een voldoende financiering is voor de uitoefening van
autonome en medebewindstaken door provincie, gemeente en andere
decentrale bestuurslichamen. Maar wat is een voldoende financiering? Invulling
van deze norm vereist een nadere uitwerking naar inhoud en structuur en in
ieder geval een aanpassing van art. 2 Financiële-verhoudingswet. Het
voornemen daartoe moet in het Beleidskader worden opgenomen als
belangrijk onderdeel van de algehele herijking van de financiële verhoudingen.
Het huidige artikel 2 Financiële-verhoudingswet luidt als volgt: ‘Indien
beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van
taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies of gemeenten zijn.’ Door een wijziging van art. 2
Fvw moet in de eerste plaats tot uitdrukking worden gebracht dat het hier geen
exclusieve bevoegdheid betreft van de vakministers die de betreffende
taaktoedeling voorbereiden, maar tevens van de minister van BZK, die op basis
162

van het tweede lid van het ontwerp-artikel art. 6, een oordeel toekomt en
bedenkingen kan inbrengen. Tevens moet in de tweede plaats worden voorzien
in de mogelijkheid van een Transitiefonds waaruit frictiekosten kunnen worden
afgedekt. Ook bij een betere en meer onafhankelijke inschatting vooraf van de
kosten die zijn verbonden aan taakoverhevelingen blijven er altijd
onzekerheden bestaan die pas bij implementatie duidelijker naar voren komen.
Om die reden zou bij omvangrijke taakoverhevelingen een reservefonds
moeten worden ingesteld, waaruit overgangskosten kunnen worden geput. In
de derde plaats zou bij in ieder geval de grote medebewindsdossiers via een
aanpassing van art. 2 Fvw moeten worden voorzien in een meer onafhankelijke
beoordeling van de kosten die aan de taakoverheveling zijn verbonden. En
tenslotte en ten vierde zou de Fvw een arbitrage procedure moeten bevatten
die bij verschil van inzicht in werking kan worden gesteld. Op basis van deze
vier uitgangspunten zou art. 2 Fvw als volgt kunnen worden geformuleerd:
Artikel 2 Fvw:
Lid 1: Indien beleidsvoornemens vanwege het Rijk of vanwege Europese
regelgeving leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten
door provincies, gemeenten of waterschappen, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies, gemeenten of waterschappen zijn. De financiële
gevolgen worden onderbouwd door een onafhankelijke partij. Bij het
betreffende onderzoek wordt de opzet van dit onderzoek afgestemd met de
instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren. Na de
effectuering van de beleidsvoornemens wordt getoetst of de financiële
gevolgen bij aanvang voldoende in kaart zijn gebracht. Via een Transitiefonds
kunnen bij taaktoedelingen financiële fricties worden voorkomen.
Lid 2: Onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid
en 120, tweede lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het
eerste lid, voor zover zij ten laste van de betrokken provincies en gemeenten
blijven, door het Rijk aan hen vergoed. Onze Ministers dragen via de
fondsbegroting zorg voor het opvangen van de financiële gevolgen, tenzij kan
worden aangetoond dat een andere bekostigingswijze beter past. Bij een
andere bekostigingswijze geeft men nauwkeurig onderbouwd aan waarom deze
bekostigingswijze reëel is om de financiële gevolgen voor de provincies of

163

gemeenten te kunnen opvangen. Voor waterschappen wordt, indien hier
aanleiding toe bestaat, op andere wijze in een vergoeding voorzien.
Lid 3: Bij verschil van opvatting over de toepassing van het bepaalde in de leden
2 en 3 kan een beroep worden gedaan op een procedure van arbitrage, waarbij
de instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren partij kunnen
zijn.

Via beoordeling door een onafhankelijke partij - en dat kan zijn een apart op te
richten Instituut of Verificatiebureau, het Centraal Planbureau of een andere
instelling - kan de voorbereiding van taakoverhevelingen en de daaraan
verbonden financiële implicaties op een veel betere manier worden
georganiseerd. Ook dergelijke inschattingen en doorrekeningen ex ante nemen
niet alle onzekerheden weg, maar het ontstaan van vaste procedures en
toetsingskaders kan de voorbereiding van decentralisaties aanmerkelijk
verbeteren, ook door de betrokkenheid van de koepels daarbij. Indien
vervolgens wordt voorzien in de facultatieve mogelijkheid van een
Transitiefonds - in te zetten bij de grotere medebewindsdossiers - en
periodieke evaluatie en toetsing van de financiële implicaties, dan kunnen de
financiële arrangementen op een nog hechter fundament worden geplaats. En
wat dan nog overblijft aan meningsverschillen en uiteenlopende posities kan
als ultimum remedium worden onderworpen aan een uit te werken procedure
van arbitrage. De arbitrage Jeugdzorg heeft laten zien dat dit middel van
conflictbeslechting effectief en evenwichtig kan zijn. Deze arbitrage-commissie
moest evenwel werken met weinig houvast en zonder toepasselijke normen en
structuur en dat pleit er voor om een arbitrage als deze te voorzien van een
expliciete wettelijke grondslag en nader uit te werken in afstemming met de
koepels.

Paragraaf 7: Vormen van conflictbeslechting
a.- Probleemduiding
Van diverse zijden wordt al lange tijd aangedrongen op vormen van
conflictbeslechting en rechtsbescherming in de interbestuurlijke verhoudingen.
Zo doet de Rob in het rapport RUST-REINHEID-REGELMAAT (a.w., p. 25) uit
2021 de volgende aanbeveling: ‘Stel een onafhankelijke arbiter in voor
bestuurlijke en financiële verschillen van inzicht tussen overheden, ter borging
164

en bevordering van het naleven van stelselafspraken. Dit met inachtneming van
het ultimaat van de politiek, en na het vooraf vastleggen van kaders, normen
en uitgangspunten.’ Bij deze te overwegen conflictbeslechting gaat het zowel
om de mogelijkheid van rechtsbescherming van de afzonderlijke decentrale
bestuurslichamen als om de variant waarbij de koepels bij conflicten namens
de decentrale besturen in rechte willen opkomen tegen de rijksoverheid.
b.- Wel of geen rol voor de Raad van State?
Vanwege de VNG is voorgesteld om bij gebrek aan overeenstemming tussen de
minister van BZK en de vakdepartementen op het punt van taaktoedeling en
financieringsvormen een adviesrol in het leven te roepen voor een nieuw op te
richten Afdeling Bestuursgeschillen van de Raad van State dan wel deze taak
toe te delen aan een sectie van de Afdeling Advisering van de Raad van State.
In het ontwerp-artikel 18 van de Proeve wordt aangegeven in welke gevallen
deze adviesrol in werking kan worden gebracht. Dit voorschrift luidt als volgt:
Artikel 18
‘Bij de toepassing van artikel 1, zesde lid; artikel 4, vierde lid; artikel 5, vierde
lid; artikel 6, tweede lid; artikel 13, derde lid; artikel 14, derde lid; artikel 15,
vijfde lid; artikel 17, derde lid kan Onze Minister − bij gebrek aan
overeenstemming − advies vragen aan de Afdeling Bestuursgeschillen van de
Raad van State.’
Conflictbeslechting bij gebrek aan overeenstemming tussen vakministers en de
minister van BZK kan niet worden toebedeeld aan een externe instantie of aan
de rechter. Een dergelijke vorm van conflictbeslechting is in strijd met de
grondvormen en constitutionele uitgangspunten van ons parlementaire stelsel.
De homogeniteit van de ministerraad, de eenheid van de Kroon en de
aanwezigheid van de Staten-Generaal als verantwoordingsforum voor het
kabinet hebben tot gevolg dat verschillen van opvatting tussen ministers
moeten worden beslecht in de ministerraad en dwingen tot eenvormige
regeringsstandpunten waarbij verschillen van opvatting zijn opgeheven. In de
voorbereiding op de finale besluitvorming in de ministerraad kan wel worden
voorzien in een tijdelijke ‘stand-still’, waarbij advies wordt gevraagd aan een
externe instantie om alle ‘pro’s’ en ‘contra’s’ te wegen en te adviseren in de
ene of de andere richting. Om de doorzettingsmacht van de minister van BZK
inzake de ordening van het openbaar bestuur jegens de overige ministers meer
profiel te geven, zou een te vormen Afdeling Bestuursgeschillen bij de Raad van
165

State deze adviserende rol kunnen vervullen. Eventueel zou kunnen worden
volstaan met advisering door een speciale Sectie van de huidige Afdeling
advisering van de Raad van State.
In artikel 18 is aangegeven in welke gevallen Onze Minister deze adviezen kan
vragen en in de Wet op de Raad van State wordt deze adviesprocedure nader
uitgewerkt.
In meer algemene zin zou een dergelijke in te stellen Afdeling
bestuursgeschillen bij de Raad van State kunnen worden belast met
bestuursgeschillen tussen overheden. Ook in die gevallen gaat het dan om een
advies, waarbij uiteindelijk de Kroon beslist. De Grondwet biedt in beginsel
aanknopingspunt voor een dergelijke vorm van Kroonberoep. Dit aspect van
beslechting van bestuursgeschillen tussen overheden in algemene zin wordt
hier echter buiten beschouwing gelaten, want deze materie zou uitputtend
moeten worden geregeld in de Wet op de Raad van State. Dit aspect is in dit
verband wel van belang omdat de vorming van een dergelijke nieuwe Afdeling
niet mogelijk en werkbaar is indien dit nieuwe instituut zich enkel bezig zou
moeten houden met de advisering, zoals voorzien in artikel 18.
Volgens het tweede lid van artikel 73 Grondwet is de Raad of een afdeling van
de Raad belast met het onderzoek van de geschillen van bestuur die bij
koninklijk besluit worden beslist en draagt hij of zij de uitspraak voor. De
grondwettelijke term ‘geschillen van bestuur’ is in de Grondwet zelf niet
gedefinieerd en daarvan is in de parlementaire stukken ook geen omschrijving
te vinden. Bij de bestuursgeschillen die bij koninklijk besluit worden beslist,
ging het vroeger met name om het administratief beroep op de Kroon,
waarover de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State
adviseerde. Daarnaast werd in 1976 voor een groeiend aantal zaken een
andere afdeling, namelijk de Afdeling rechtspraak, belast met onafhankelijk
rechtspraak inzake beroepen tegen overheidsbesluiten. In het Benthem-arrest
oordeelde het EHRM dat de procedure van het Kroonberoep waarin de
Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State advies uitbracht
aan de Kroon, niet kon worden beschouwd als een onafhankelijke en
onpartijdige rechtsgang als bedoeld in artikel 6 EVRM. Naar aanleiding van het
arrest trad op 1 januari 1988 de Tijdelijke wet Kroongeschillen in werking.
Ingevolge deze wet konden geschillen waartegen voorheen Kroonberoep
mogelijk was voortaan worden voorgelegd aan de Afdeling voor de geschillen
van bestuur van de Raad van State, totdat in 1994 een nieuwe inrichting van de
166

rechtspraak in werking trad en de Afdeling bestuursrechtspraak de rechterlijke
taken van de Afdeling rechtspraak en de Afdeling voor de geschillen van
bestuur overnam. Na het Benthem-arrest betreft het nog slechts de koninklijke
besluiten waarbij geschillen tussen openbare lichamen als bedoeld in artikel
136 Gw worden beslist. Volgens artikel 20 Wet RvS heeft de Afdeling advisering
tot taak het ontwerp van een koninklijk besluit op te stellen als bedoeld in
artikel 136 Gw. De regering kan ingevolge het tweede lid van artikel 20 Wet RvS
van het advies afwijken volgens de in deze bepaling voorgeschreven procedure.
Inzake de geschillen tussen landen van het Koninkrijk lijkt het Kroonberoep aan
een revival bezig. Zo kent bijvoorbeeld de Rijkswet financieel toezicht Curaçao
en Sint Maarten in de artikelen 26 en 27 een mogelijkheid om tegen daar
genoemde besluiten beroep op de Kroon in te stellen. De Raad van State van
het Koninkrijk is belast met de voorbereiding van het ontwerpbesluit inzake de
beslissing op het beroep. Bij de vorming van een ‘hernieuwde’ Afdeling
bestuursgeschillen kan van deze grondwettelijke basis gebruik worden
gemaakt. De specifieke aspecten van deze vorm van conflictbeslechting blijven
hier buiten beschouwing. Een en ander moet worden geregeld door een
aanpassing van de Wet op de Raad van State.
Bij het achterwege blijven van een speciale Afdeling bestuursgeschillen ligt het
in de rede om de adviesrol uit art. 18 toe te delen aan één van de Secties (of
aan een nieuwe Sectie) van de Afdeling advisering van de Raad van State.
In het kader van een in te richten vorm van conflictbeslechting of arbitrage is
het gewenst dat ook de koepels daartoe toegang krijgen. Hangende deze
arbitrage of conflictbeslechting zou een periode van ‘freeze’ mogelijk moeten
zijn, waarbij de voorbereiding door kan gaan, maar de taak nog niet
daadwerkelijk kan worden overgedragen of aangepast.
c.- Vormen van arbitrage
Naast of in de plaats van de Raad van State kan worden overwogen om van
vormen van arbitrage gebruik te maken. De arbitrage-Jeugdzorg heeft in het
voorjaar van 2021 laten zien dat deze vorm van conflictbeslechting in de vorm
van een arbitrage-advies zin en effect kan hebben. In het nieuwe voorgestelde
art. 2 Fvw - zoals besproken in de vorige paragraaf - is in het derde lid voorzien
in een arbitrageprocedure. Letterlijk: ‘Bij verschil van opvatting over de
toepassing van het bepaalde in de leden 2 en 3 kan een beroep worden gedaan

167

op een procedure van arbitrage, waarbij de instanties die de afzonderlijke
bestuurslichamen representeren partij kunnen zijn.’
Het Beleidskader decentraal bestuur zou een integraal onderzoek moeten
aankondigen naar de meest wenselijke vormen en normen van
conflictbeslechting in de interbestuurlijke verhoudingen en daarbij moeten
zowel een eventuele rol van de Raad van State als vormen van arbitrage
worden onderzocht en gewogen.

Paragraaf 8: Een samenhangend toetsingskader voor de taaktoedeling in
medebewind
a.- Probleemduiding
In hoofdstuk II werd - waar mogelijk - een organiek profiel geschetst van de
afzonderlijke decentrale bestuurslichamen en van andere
uitvoeringsorganisaties die met de taaktoedeling aan decentrale
bestuurslichamen in verband staan. Uit die organieke profielen kunnen de
specifieke kenmerken worden gedestilleerd van de verschillende
bestuurslichamen en uitvoeringsorganisaties. In het onderhavige hoofdstuk III
is aan de hand van een aantal thema’s een nog scherper licht gezet op de
vraagstukken die spelen rond deze profielen, waarbij in verschillende
opzichten niet meer algeheel wordt voldaan aan het constitutionele doel
waarvoor de diverse bestuurslichamen zijn opgericht. De aanbevelingen in dit
derde hoofdstuk beogen om de balans in het decentraal bestuur te herstellen
en voortaan te bewaken dat deze balans niet opnieuw wordt verstoord.
b.-Vijf uitgangspunten van het toetsingskader
In de voorafgaande paragrafen is een nieuw feitelijk en wettelijk systeem
geschetst voor de taaktoedelingen in medebewind, voor de financiële
implicaties daarvan, voor een nieuwe positionering van het regionale bestuur,
voor nadere vormen van taakdifferentiatie en voor vormen van
conflictbeslechting. Voor de minister van BZK is een wettelijk regime
ontworpen waarin er een uitdrukkelijke en scherpere bevoegdheid in het leven
wordt geroepen om in overleg en afstemming met de vakdepartementen regie
te voeren over de vele aspecten van het decentrale bestuur. En daarbij geldt als
algemeen vertrekpunt dat in goed overleg en in een gestructureerde
samenwerking tot de beste bestuurlijke en financiële arrangementen kan
worden besloten. Het departement van BZK respecteert daarbij de specifieke
168

beleidsoverwegingen van de vakdepartementen, terwijl de vakdepartementen
ruimte geven aan de ‘over-all’ bevoegdheid van de minister van BZK om te
toetsen, suggesties voor aanpassing te doen en regie te voeren ten aanzien van
het geheel van het decentraal bestuur. Wanneer een helder inzicht wordt
gegeven in de gronden van die regievoering en duidelijke criteria worden
vastgesteld kunnen de beide rollen - van de minister van BZK en die van de
vakdepartementen - elkaar versterken en tot betere resultaten leiden en daar
zijn zowel de Rijksoverheid als het decentraal bestuur mee gediend en bij
gebaat. En het is ook om die reden dat een toetsingskader voor taaktoedeling
niet alleen moet worden gedragen door de politiek-bestuurlijke instituties
(regering en Kamers) en de koepels, maar ook door de vakdepartementen. En
dat betekent dat de kenbaarheid van dat toetsingskader groot moet zijn. Een
tien-punten-kader kan hier worden toegepast en aan dat tien-punten-kader
liggen vijf centrale uitgangspunten ten grondslag.
-Eerste uitgangspunt van het toetsingskader: horizontale posities.
Iedere vorm van decentraal en ander bestuur heeft haar eigen waarde,
mogelijkheden en onmogelijkheden. Het concept van ‘de gemeente als eerste
overheid’ heeft in de periode 2007 tot 2015 in zijn ruwe uitwerking tal van
averechtse gevolgen gehad en het beeld geschapen van eersterangs en
tweederangs decentrale overheden, waarbij in het bijzonder de provincie en
het waterschap op de ‘back-bench’ werden geplaatst. Er zijn diverse criteria te
bedenken waarom bij taaktoedeling aan het ene bestuurslichaam de voorkeur
moet worden gegeven boven het andere, maar deze toedelingscriteria moeten
vooral inhoudelijk zijn en niet het karakter hebben van een weinig
onderscheidend en grofmazig concept, zoals dat van de ‘gemeente als eerste
overheid’. Dat concept impliceerde dat zo ongeveer alles wat los en vast zat
aan de gemeenten zou moeten worden overgedragen. En die nauwelijks
gekanaliseerde taaktoedeling heeft tot veel ongelukken en ongemakken geleid.
Aanbevolen wordt om alle beschikbare vormen van decentraal en ander
bestuur in hun waarde te laten en op deze basis van hun specifieke kenmerken
en doelen te gebruiken voor goed doordachte vormen van taaktoedeling.
Horizontale posities derhalve van de beschikbare bestuursvormen, hoezeer er
ook wel vanuit bijzondere aspecten bezien preferente posities kunnen worden
vastgesteld.

169

Tweede uitgangspunt van het toetsingskader: een preferentie voor de
decentrale bestuurslichamen van de algemene democratie, maar geen
algemeen primaat.
Bij de vormgeving van overheidsbeleid wordt het geraamte van het stelsel
gevormd door de rijksoverheid, provincie en gemeente. Deze drie vormen de
bestuurslichamen van de algemene democratie. Hun specifieke kenmerk
bestaat uit de aanwezigheid van rechtstreekse verkiezingen (met uitzondering
van de Eerste Kamer), de aanwezigheid van een open huishouding met een
onbepaald initiatiefrecht voor beleid en bestuur, een ruime mate van
beleidsvrijheid en een stelsel van politieke representatie, met daarbij allerlei
specifieke kenmerken voor de verhouding tussen de aanwezige
bestuursorganen, vooral bestuur en volksvertegenwoordiging. Bij taaktoedeling
die gepaard gaat met een grote mate van beleidsvrijheid of autonomie zijn het
dan ook deze bestuurslichamen die als eerste daarvoor in aanmerking komen.
Een volwaardig politiek stelsel vooronderstelt een ruime mate van
keuzevrijheid en als die aan de orde is, dan ligt het voor de hand om als eerste
te kijken naar de decentrale bestuurslichamen van de algemene democratie.
Dat betekent - a contrario - echter niet dat er geen andere bestuurslichamen
kunnen zijn die door verkiezingen worden gelegitimeerd. In het Nederlandse
bestel kunnen ook verkiezingen worden gehouden voor andere gremia, zoals
de universiteitsraden, lijsttrekkersverkiezingen binnen politieke partijen,
ledenverkiezingen binnen maatschappelijke organisaties of bij vormen van
functioneel bestuur, zoals het waterschap. De aanwezigheid van dergelijke
verkiezingen als vorm van ‘belangenrepresentatie’ doen deze instituties echter
niet toetreden tot de bestuurslichamen van de algemene democratie een wel
vooral omdat daar de aanwezigheid van een open huishouding ontbreekt en
ook de ordening van die stelsels niet alle elementen van politieke representatie
bevatten (zie voor de betekenis van verkiezingen voor het decentraal bestuur,
bijlage 3). De genoemde preferentie impliceert dat bij een ruimere mate van
beleidsvrijheid bij taaktoedeling de voorkeur uit moet gaan naar provincie en
gemeente en dat afwijkingen daarvan een specifieke motivering behoeven.
-Derde uitgangspunt van het toetsingskader: bij beleidsarme uitvoeringstaken is
er een spiegelende preferentie voor andere decentrale bestuursvormen die
vooral zijn gericht op uitvoering en waarbij een gelijke toepassing domineert.
Kijkt men naar de ordening van de Rijksoverheid dan wordt een groot deel van
de rijkstaken ook op rijksniveau uitgevoerd. Voor diverse rijkstaken is echter
170

voorzien in uitvoering op afstand: agentschappen, zelfstandige
bestuursorganen, diensten, etc. In deze uitvoeringsdomeinen is de
beleidsvrijheid minimaal. Met andere woorden: hoe kleiner de beleidsvrijheid
in een uitvoeringsdomein des te meer redenen kunnen er zijn om die
uitvoering op een zekere afstand te plaatsen van de politieke instituties op
rijksniveau en decentraal niveau. Ook voor provincies en gemeenten heeft dit
uitgangspunt derhalve zeggingskracht. Zo was langjarig het patroon in de
intergemeentelijke samenwerking dat beleidsarme uitvoering in gezamenlijke
bovengemeentelijke verbanden werden ondergebracht. Dat bracht geen
schade toe aan het politieke stelsel en faciliteerde de uitvoeringskracht. Deze
dimensie heeft in de meer recente periode sterk aan betekenis ingeboet,
waardoor vele beleidsvolle taakstellingen uit het zicht van provincie en
gemeente zijn geraakt. Herstel van deze dimensie is geboden.
-Vierde uitgangspunt van het toetsingskader: functionele democratie kan een
effectief alternatief zijn voor de algemene democratie.
Na afschaffing van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie op 1 januari 2015
verdwenen vele productschappen en bedrijfschappen uit het Nederlandse
openbaar bestuur. Deze vorm van publiek bestuur in het domein van het
bedrijfsleven vormde meer dan een halve eeuw een substantieel onderdeel van
het functionele bestuur in Nederland. Het succes van de product- en
bedrijfschappen was echter heel wisselend en het ruim opgetuigde systeem
van heffingen werd door het bedrijfsleven als steeds knellender ervaren. Het
bestaan van deze corporatieve ordening van het Nederlandse bedrijfsleven
bleef daarnaast voortdurend ‘besmet’ door het rond WOII gepraktiseerde
corporatisme in landen die het met de democratie wat minder nauw namen.
Het functionele bestuur is desondanks in Nederland in tal van schakeringen
blijven bestaan en heeft in diverse vormen zijn effectiviteit bewezen en kent
vormen van zeggenschap die als een goede vorm van democratische
zeggenschap door belanghebbenden kunnen worden gekwalificeerd. Zo is de
functionele bestuursvorm van de universiteiten en hogescholen hiervan een
voorbeeld met effectieve besturen, raden van toezicht en universiteits- en
hogeschoolraden. En dat geldt ook voor de waterschappen. De organisatie van
het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer trekt wereldwijd de aandacht,
de expertise die in de waterschappen is opgebouwd vertegenwoordigt voor ons
land een aanzienlijk exportproduct en de organisatie, effectiviteit, de
financiering en de zeggenschap van de waterschappen kennen weinig
problemen, vooral indien men dat vergelijkt met provincie en gemeente. En die
171

succesvolle toepassing van vormen van functioneel bestuur zou moeten
impliceren dat - nu de decentrale bestuurslichamen, en vooral gemeenten,
zuchten onder de taakuitbreidingen en steeds minder duidelijke profielen - bij
sectorale taaktoedeling steeds moet worden afgewogen of ook hier geen
vormen van functioneel bestuur uitkomst of aanknopingspunt zouden kunnen
bieden. Waar vormen van deconcentratie, agentschappen, zelfstandige
bestuursorganen een alternatief kunnen zijn indien de taaktoedeling weinig of
geen beleidsvrijheid omvat (het vooral mechanische medebewind) kunnen bij
meer beleidsvolle taaktoedelingen ook vormen van functioneel bestuur
effectief zijn.

Vijfde uitgangspunt van het toetsingskader: het regionaal bestuur behoort in
beginsel tot het domein van de algemene democratie.
Als vijfde uitgangspunt zou moeten worden geformuleerd dat vormen van
regionaal bestuur in beginsel behoren tot het domein van de algemene
democratie, immers hier is overwegend sprake van verlengd lokaal of
provinciaal bestuur. Maar de voorwaarde is dan wel dat er vanuit de instituties
van de algemene democratie voldoende middelen en mogelijkheden zijn om dit
regionaal bestuur aan te sturen en te controleren. Dat is het geval in het stelsel
van de congruente platforms en de daaraan inherente ordening en opzet.
-Een tien-punten-toetsingskader
Indachtig de vijf algemene uitgangspunten kan de minister van BZK - in overleg
en afstemming met het betrokken vakdepartement - suggesties doen om
taakstellingen aan het ene of het andere decentrale bestuurslichaam toe te
delen, dan wel bij aangedragen voorstellen deze aan de vijf algemene
beleidsuitgangspunten te toetsen. Vervolgens bevat het toetsingskader een
tiental afwegingsnormen en ijkpunten waaraan de voorstellen tot
taaktoedeling moeten voldoen. Deze zijn overwegend reeds en steeds
afzonderlijk benoemd in eerdere aanbevelingen. Hier worden de tien
toetsstenen nog eens achter elkaar en op rij gezet.
Toetssteen 1: Past het voorstel bij de constitutionele en organieke doelen van
het betreffende decentrale bestuurslichaam, zoals geformuleerd in de
Grondwet en de toepasselijke organieke wetgeving? (zie aanbeveling 4 en 5).

172

Toetssteen 2: Hebben de vakministers voldoende en tijdig inhoud en vorm
gegeven aan het overleg met en de informatievoorziening aan de
systeemverantwoordelijke minister van BZK? (aanbeveling 11).
Toetssteen 3: Bevat het voorstel geen onwenselijke en/of te vergaande
beperkingen van de decentrale autonomie? (aanbeveling 13).
Toetssteen 4: Is voldoende en overtuigend gemotiveerd dat toedeling van de
taak aan het betreffende decentrale bestuurslichaam aangewezen is en
toedeling aan andere bestuursvormen minder voor de hand ligt? (aanbeveling
19).
Toetssteen 5: Is bij voorstellen tot taaktoedeling aan provincie en gemeenten
voldoende vorm en inhoud gegeven aan de noodzakelijke beleidsvrijheid van
deze decentrale bestuurslichamen en aan het stelsel zoals neergelegd in de
organieke wetgeving, in het bijzonder aan het hoofdschap van provinciale
staten en gemeenteraden? (aanbeveling 19)
Toetssteen 6: Is bij het aanbevelen of verplichten van regionale samenwerking
door vakministers voldoende en overtuigend gemotiveerd dat deze
aanbeveling of verplichting onvermijdelijk is en er geen betere alternatieven
voorhanden zijn? (aanbevelingen 25 en 26)
Toetssteen 7: Is bij verplichte regionale samenwerking op een adequate wijze
voorzien in afdoende zeggenschap en controle van de deelnemende decentrale
bestuurslichamen? (aanbeveling 25 en 27).
Toetssteen 8: Zijn voorstellen tot differentiatie in de taaktoedeling in
overeenstemming met de daarvoor geformuleerde uitgangspunten in het
rijksbeleid decentraal bestuur? (aanbeveling 43).
Toetssteen 9: Doet het voorstel voldoende recht aan de wettelijke verplichting
om de kosten van het medebewind adequaat te vergoeden, zoals voorzien in
de artikelen 105 lid 3 Provinciewet en art. 108 lid 3 Gemeentewet?
(aanbeveling 49).
Toetssteen 10: Is in het voorstel voldoende vorm en inhoud gegeven aan het
voorschrift van art. 2 Fvw en de daarin opgenomen procedures en
uitgangspunten, waarbij er een onafhankelijke inschatting van de kosten wordt
gemaakt, er een Transitiefonds is voor frictiekosten en er in financiële evaluatie
wordt voorzien? (aanbevelingen 50 t/m 55)

173

Bijlage 1
Aangepaste Proeve voor een (Verzamel)Wet op het decentraal bestuur, ter
vervanging, wijziging c.q. aanvulling van de omgangsbepalingen in de
Provinciewet, de Gemeentewet etc.

1. Vooraf
Hieronder volgt een aangepaste Proeve van een (Verzamel)Wet op het
decentraal bestuur. In vergelijking tot de Proeve die is ingebracht door de VNG
zijn enkele belangrijke veranderingen aangebracht. De belangrijkste wijziging
betreft de grondslag voor het ‘Beleidskader decentraal bestuur’. In de eerdere
Proeve van de VNG werd voorgesteld om het te ontwikkelen ‘Beleidskader
decentraal bestuur’ door de regering vast te laten stellen. In wetstechnisch
opzicht is dit echter een gecompliceerde figuur en wel omdat een formeel
regeringsbesluit dan strikt genomen een Amvb zou moeten zijn. En de werking
van normen in een Amvb jegens latere bijzondere wetgeving is een
constitutionele figuur die in dit geval niet past. Voorstellen van rijksbeleid neergelegd in beleidskaders - vanwege de systeemverantwoordelijke minister
zijn gangbaar indien deze zijn gekoppeld aan wettelijke bevoegdheden van de
betreffende minister. Nu de minister van BZK reeds in de omgangsbepalingen
in Provincie- en Gemeentewet coördinerende bevoegdheden heeft en een
ingang heeft voor overleg met de vakministers, behoeft een ‘Beleidskader
decentraal bestuur’ in beginsel geen specifieke wettelijke grondslag. Indien de
bevoegdheden van de minister van BZK in de sfeer van de mogelijkheid om
bedenkingen en bezwaren in te brengen bij taaktoedelingen in medebewind
worden versterkt, is dit beeld nog duidelijker. Wel kan de wetgeving een
aanduiding bevatten voor de totstandkoming van een nationale visie op het
decentraal bestuur en de aspecten die in een dergelijke visie worden
opgenomen. Een sprekend voorbeeld is hier art. 1.5 van de Wet
natuurbescherming:
Lid 1 Onze Minister stelt een nationale natuurvisie vast.
Lid 2 De nationale natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren
rijksbeleid gericht op het behoud en het zo mogelijk versterken van de
biologische diversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en
de bescherming van waardevolle landschappen, in nationaal en internationaal
verband, en het behoud en het zo mogelijk versterken van de recreatieve, de
174

educatieve en de belevingswaarde van natuur en landschap, in samenhang met
het beleid om te komen tot een verduurzaming van de economie.
In de aangepaste Proeve wordt een vergelijkbare opzet voorgesteld voor het
decentraal bestuur. De minister van BZK stelt een nationale visie op
betreffende het decentraal bestuur vast en wel in de vorm van een
‘Beleidskader decentraal bestuur’. In dit voorstel worden de hoofdelementen
uit die visie in de wetgeving benoemd. En in de wetgeving - zowel de huidige
als de voorgestelde - heeft de minister van BZK bevoegdheden om het
rijksbeleid betreffende het decentraal bestuur te coördineren, beleidsmatig te
normeren en te handhaven en voorstellen daaraan te toetsen.

2. Nieuwe tekst van de Proeve
Artikel 1
Lid 1: De regering voert een algemeen rijksbeleid met betrekking tot de
decentrale bestuurslichamen.
Lid 2: Onze Minister stelt te dien einde een nationale visie vast in de vorm van
een Beleidskader decentraal bestuur.
Lid 3 Deze visie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksbeleid, gericht op
de versterking van de interbestuurlijke verhoudingen, het waarborgen van de
grondwettelijke autonomie van provincie en gemeente, de versterking van de
samenhang in de toedeling van de medebewindstaken aan de decentrale
bestuurslichamen, een nadere ordening van het regionale bestuur, een
verbetering van de financiële arrangementen en de realisatie van vormen van
conflictbeslechting. Onze Minister stelt − in afstemming met de instanties die
de afzonderlijke bestuurslichamen representeren − een ontwerp voor deze
visie vast.
Lid 4: Onze Minister is belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat de
decentrale bestuurslichamen raakt en met de zorg voor de toepassing en
naleving van het vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur.
Lid 5: Over maatregelen en voornemens die van betekenis zijn voor het
rijksbeleid inzake de decentrale bestuurslichamen treden Onze Ministers onder
wier verantwoordelijkheid die maatregelen en voornemens tot stand komen in
een vroegtijdig stadium in overleg met Onze Minister.
175

Lid 6: Onze Minister maakt bedenkingen kenbaar tegen een maatregel of een
voornemen voor zover hem die maatregel of dat voornemen met het oog op
het vastgestelde rijksbeleid decentraal bestuur niet toelaatbaar voorkomt.
Lid 7: Voorstellen voor maatregelen die van betekenis zijn voor het rijksbeleid
inzake de decentrale bestuurslichamen vanwege Onze Ministers worden
medeondertekend door Onze Minister.’

Artikel 2
Lid 1: Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk het provinciebestuur,
stelt de betrokken colleges of een instantie die voor deze representatief kan
worden geacht, zo nodig binnen een te stellen termijn, in de gelegenheid hun
oordeel te geven omtrent voorstellen van wet, ontwerpen van algemene
maatregelen van bestuur, ontwerpen van ministeriële regelingen, of
ontwerpen van provinciale verordeningen waarbij:
a. van de gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd, of
b. in betekenende mate wijziging wordt gebracht in de taken en bevoegdheden
van de gemeentebesturen.
Lid 2: Voorstellen als bedoeld in het eerste lid bevatten in de bijbehorende
toelichting een weergave van de gevolgen voor de inrichting en werking van de
gemeenten en een weergave van het in het eerste lid bedoelde oordeel van de
betrokken colleges of representatieve instantie.
Lid 3: Onze Minister wie het aangaat, onderscheidenlijk het provinciebestuur, is
niet verplicht vooraf het in het eerste lid bedoelde oordeel in te winnen indien
zulks ten gevolge van dringende omstandigheden niet mogelijk is. In dat geval
wordt het oordeel zo spoedig mogelijk ingewonnen en openbaar gemaakt.
Lid 4: Het bepaalde in de voorgaande leden is van overeenkomstige toepassing
op de algemene besturen van de waterschappen.

Artikel 3
Lid 1: Onze Minister die het aangaat stelt de betrokken gedeputeerde staten of
een instantie die voor hen representatief kan worden geacht, zo nodig binnen
een te stellen termijn, in de gelegenheid hun oordeel te geven omtrent
176

voorstellen van wet, ontwerpen van algemene maatregel van bestuur, of
ontwerpen van ministeriële regeling waarbij:
a. van de provinciebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd,
b. in betekenende mate wijziging wordt gebracht in de taken en bevoegdheden
van de provinciale besturen, of
c. de financiën van de provincies in betekenende mate zijn betrokken.
Lid 2: Voorstellen als bedoeld in het eerste lid bevatten in de bijbehorende
toelichting een weergave van de gevolgen voor de inrichting en werking van de
provincies en een weergave van het in het eerste lid bedoelde oordeel van de
betrokken gedeputeerde staten of representatieve instantie.
Lid 3: Onze Minister die het aangaat is niet verplicht vooraf het in het eerste lid
bedoelde oordeel in te winnen indien zulks ten gevolge van dringende
omstandigheden niet mogelijk is. In dat geval wordt het oordeel zo spoedig
mogelijk ingewonnen en openbaar gemaakt.
Artikel 4
Lid 1: Onze Minister bevordert de decentralisatie naar provincies en
gemeenten en bevordert de beleidsvrijheid van provincies en gemeenten bij de
regeling en bestuur die van hun besturen worden gevorderd bij of krachten de
wet.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken
hebben Onze Ministers een motiveringsplicht op welke wijze aan deze
beleidsvrijheid inhoud en vorm zal worden gegeven.
Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die de provincies en gemeenten raken en
waarbij in een geringe beleidsvrijheid is voorzien, hebben Onze Ministers een
motiveringsplicht op welke gronden is gekozen voor taaktoedeling aan
provincie of gemeente en niet aan andere decentrale bestuurslichamen of voor
een vorm van deconcentratie.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.

Art. 5
177

Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister de in art. 124 lid 1 Grondwet gevestigde autonomie van provincie en
gemeente. Onder autonomie wordt verstaan dat voor provincies en gemeenten
de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun
besturen wordt overgelaten.
Lid 2: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitoefening van de autonome taakstelling, zoals
omschreven in lid 1, voldoende financiële middelen ter beschikking staan voor
provincie en gemeente.
Lid 3: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een beperking van de
autonomie van provincies en gemeenten, zoals omschreven in lid 1, hebben
Onze Ministers een motiveringsplicht.
Lid 4: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen van Onze Ministers strijdig zijn met het in artikel 1 genoemde
rijksbeleid decentraal bestuur.

Artikel 6
Lid 1: Door middel van het rijksbeleid decentraal bestuur waarborgt Onze
minister dat er voor de uitvoering van taken in medebewind voldoende
financiële middelen ter beschikking staan voor provincies, gemeenten,
waterschappen en regionale bestuursvormen. Onder medebewind wordt
verstaan dat regeling en bestuur van de besturen van provincies en gemeenten
kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet.
Lid 2: Bij toepassing van artikel 2 , tweede lid van de Financiële-verhoudingswet
kan Onze Minister bedenkingen kenbaar maken indien de voorgeschreven
toelichtingen van Onze Ministers strijdig zijn met het bepaalde in het eerste lid.

Artikel 7
Lid 1: Onze Minister die het aangaat en het provinciebestuur doen het college
onderscheidenlijk het waterschapsbestuur desgevraagd mededeling van hun
standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden die voor de
gemeente onderscheidenlijk het waterschap van belang zijn, tenzij het
openbaar belang zich daartegen verzet.
178

Lid 2: Onze Minister die het aangaat doet gedeputeerde staten desgevraagd
mededeling van zijn standpunten en voornemens met betrekking tot
aangelegenheden die voor de provincie van belang zijn, tenzij het openbaar
belang zich daartegen verzet.

Artikel 8
Lid 1: Onze Minister die het aangaat en het provinciebestuur bieden het college
en het waterschapsbestuur desgevraagd de gelegenheid tot het plegen van
overleg met betrekking tot aangelegenheden die voor de gemeente
onderscheidenlijk het waterschap van belang zijn, tenzij het openbaar belang
zich daartegen verzet.
Lid 2: Onze Minister die het aangaat biedt gedeputeerde staten desgevraagd de
gelegenheid tot het plegen van overleg met betrekking tot aangelegenheden
die voor de provincie van belang zijn, tenzij het openbaar belang zich daartegen
verzet.

Artikel 9
Lid 1: Over al hetgeen de provincie betreft dienen gedeputeerde staten Onze
Ministers desgevraagd van bericht en raad, tenzij dit uitdrukkelijk van de
commissaris van de Koning wordt verlangd.
Lid 2: Over al hetgeen de gemeente betreft dient het college Onze Ministers en
het provinciebestuur desgevraagd van bericht en raad, tenzij dit uitdrukkelijk
van de burgemeester wordt verlangd.
Lid 3: Over al hetgeen het waterschap betreft dient het dagelijks bestuur Onze
Ministers en het provinciebestuur desgevraagd van bericht en raad, tenzij zij dit
uitdrukkelijk van het algemeen bestuur wordt verlangd. Het verzoek om bericht
en raad door een van Onze Ministers geschiedt, evenals in dat geval het dienen
van bericht en raad, door tussenkomst van gedeputeerde staten, tenzij het
enkel het verschaffen van feitelijke informatie betreft.

Artikel 10

179

Lid 1: Bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur
worden de gevallen geregeld waarin gedeputeerde staten verplicht zijn tot het
verstrekken van systematische informatie aan Onze Minister die het aangaat.
Daarbij kan worden bepaald dat bij ministeriële regeling nadere voorschriften
worden gegeven ten behoeve van de toepassing van de wet of de algemene
maatregel van bestuur.
Lid 2: Bij algemene maatregel van bestuur op voordracht van Onze Minister van
Economische Zaken, na overleg met Onze Minister, kan worden bepaald dat in
die maatregel te omschrijven gegevens ten behoeve van statistische
doeleinden aan het Centraal Bureau voor de Statistiek worden verstrekt.
Lid 3: Omtrent de in het eerste en tweede lid bedoelde verstrekking van
informatie en de inwinning daarvan worden bij algemene maatregel van
bestuur nadere algemene regels gesteld.
Lid 4: Omtrent de in het eerste en tweede lid bedoelde verstrekking van
informatie en de inwinning daarvan, alsmede omtrent de verstrekking en
inwinning van incidentele informatie, wordt, voor zover dat niet bij wet
geschiedt, bij algemene maatregel van bestuur aangegeven hoe de financiële
gevolgen van de verplichting tot informatieverstrekking worden
gecompenseerd.
Lid 5: De voordrachten voor de algemene maatregelen van bestuur, bedoeld in
het derde en het vierde lid, worden gedaan door Onze Minister.

Artikel 11
Lid 1: Bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur
worden de gevallen geregeld waarin het college verplicht is tot het verstrekken
van systematische informatie aan Onze Ministers wie het aangaat. Daarbij kan
worden bepaald dat bij ministeriële regeling nadere voorschriften worden
gegeven ten behoeve van de toepassing van de wet of de algemene maatregel
van bestuur.
Lid 2: Bij algemene maatregel van bestuur op voordracht van Onze Minister van
Economische Zaken, na overleg met Onze Minister, kan worden bepaald dat in
die maatregel te omschrijven gegevens ten behoeve van statistische
doeleinden aan het Centraal Bureau voor de Statistiek worden verstrekt.

180

Lid 3: Omtrent de in het eerste en tweede lid bedoelde verstrekking van
informatie en de inwinning daarvan worden bij algemene maatregel van
bestuur nadere algemene regels gesteld.
Lid 4: Omtrent de in het eerste en tweede lid bedoelde verstrekking van
informatie en de inwinning daarvan, alsmede omtrent de verstrekking en
inwinning van incidentele informatie, wordt, voor zover dat niet bij wet
geschiedt, bij algemene maatregel van bestuur aangegeven hoe de financiële
gevolgen van de verplichting tot informatieverstrekking worden
gecompenseerd.
Lid 5: De voordrachten voor de algemene maatregelen van bestuur, bedoeld in
het derde en het vierde lid, worden gedaan door Onze Minister.

Artikel 12
Lid 1: Bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of bij
provinciale verordening worden de gevallen geregeld waarin het college
verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie aan het
provinciaal bestuur. Daarbij kan worden bepaald dat bij ministeriële regeling of
bij besluit van gedeputeerde staten nadere voorschriften worden gegeven ten
behoeve van de toepassing van de wet, de algemene maatregel van bestuur of
de provinciale verordening.
Lid 2: In de regelingen, bedoeld in de eerste volzin van het eerste lid, wordt
tevens aangegeven hoe de financiële gevolgen van de informatieverstrekking
voor de gemeente worden gecompenseerd.
Lid 3: Het provinciebestuur doet mededeling aan Onze Minister van de
inwinning van systematische informatie ingevolge een provinciale verordening.
Lid 4: Het bepaalde in de artikelen 10 tot en met 12 is van overeenkomstige
toepassing op de waterschapsbesturen.

Artikel 13
Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen, gemeentebesturen en
waterschapsbesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of waarbij in
betekenende mate wijziging wordt gebracht in hun taken en bevoegdheden,
wijkt van het bepaalde in de Provinciewet, de Gemeentewet, de
181

Waterschapswet en de Wet op het decentraal bestuur niet af dan wanneer dat
bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
rijksbeleid decentraal bestuur.

Artikel 14
Lid 1: Een wet waarbij van provinciebesturen en gemeentebesturen regeling of
bestuur wordt gevorderd of waarbij in betekenende mate wijziging wordt
gebracht in hun taken en bevoegdheden houdt rekening met het hoofdschap
van de vertegenwoordigende organen in provincie en gemeente, zoals
gevestigd in art. 125 Grondwet.
Lid 2: Het voorstel voor een wet als bedoeld in het eerste lid bevat in de
bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken b indien de
voorgenomen maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid,
voorgeschreven rijksbeleid decentraal bestuur.

Artikel 15
Lid 1: Bij of krachtens de wet kan onderscheid worden gemaakt tussen
provincies onderscheidenlijk gemeenten.
Lid 2: Dit onderscheid tussen provincies en gemeenten beperkt zich tot de
taken en bevoegdheden die in medebewind worden opgedragen.
Lid 3: Bij of krachtens de wet kunnen gemeentelijke taken aan provincies
worden overgedragen.
Lid 4: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot een onderscheid tussen
provincies en gemeenten of waarbij gemeentelijke taken aan provincies
worden overdragen, heeft Onze Minister die het aangaat een motiveringsplicht
jegens Onze Minister.
182

Lid 5: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1, eerste lid voorgeschreven
Beleidskader decentraal bestuur (zie hoofdstuk III, par 5).

Artikel 16
Lid 1: Vormen van regionaal bestuur die door Onze Minister die het aangaat
verplicht aan provincies en gemeenten worden opgelegd, vereisen een
specifieke wettelijke grondslag.
Lid 2: Bij toepassing van deze verplichte vormen van regionaal bestuur wordt
van rijkswege in de financiering voorzien en wordt een financiële
aansprakelijkheid van de Staat aangehouden. Deze financiering gaat van het
Rijk naar de gemeenten en van de gemeenten vervolgens naar de betreffende
regio.

Artikel 17
Lid 1: Onze Minister bevordert de ordening van het regionaal bestuur.
Lid 2: Bij maatregelen en voornemens die leiden tot regiovorming en die
provincies en gemeenten raken, heeft Onze Minister die het aangaat een
motiveringsplicht jegens Onze Minister.
Lid 3: Onze Minister kan bedenkingen kenbaar maken indien de voorgenomen
maatregelen strijdig zijn met het in artikel 1 genoemde rijksbeleid decentraal
bestuur.
Lid 4: Ten behoeve van het regionaal bestuur wordt bij de wet voorzien in
adequate verantwoordings- en controle-fora via de gemeenteraden of
anderszins. Bij territoriale samenval van regionaal en provinciaal bestuur
kunnen provinciale staten worden ingeschakeld.’ (zie hoofdstuk III, par. 4).

Artikel 18
Bij de toepassing van artikel 1, vierde lid; artikel 4, vierde lid; artikel 5, vierde
lid; artikel 6, tweede lid; artikel 13, derde lid; artikel 14, derde lid; artikel 15,
vijfde lid; artikel 17, derde lid kan Onze Minister − bij gebrek aan

183

overeenstemming − advies vragen aan de Afdeling Bestuursgeschillen van de
Raad van State.’

Herformulering van art. 2 Financiële-verhoudingswet:
Artikel 2 Fvw:
Lid 1: Indien beleidsvoornemens vanwege het Rijk of vanwege Europese
regelgeving leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten
door provincies, gemeenten of waterschappen, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies, gemeenten of waterschappen zijn. De financiële
gevolgen worden onderbouwd door een onafhankelijke partij. Bij het
betreffende onderzoek wordt de opzet van dit onderzoek afgestemd met de
instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren. Na de
effectuering van de beleidsvoornemens wordt getoetst of de financiële
gevolgen bij aanvang voldoende in kaart zijn gebracht. Via een Transitiefonds
kunnen bij taaktoedelingen financiële fricties worden voorkomen.
Lid 2: Onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid
en 120, tweede lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het
eerste lid, voor zover zij ten laste van de betrokken provincies en gemeenten
blijven, door het Rijk aan hen vergoed. Onze Ministers dragen via de
fondsbegroting zorg voor het opvangen van de financiële gevolgen, tenzij kan
worden aangetoond dat een andere bekostigingswijze beter past. Bij een
andere bekostigingswijze geeft men nauwkeurig onderbouwd aan waarom
deze bekostigingswijze reëel is om de financiële gevolgen voor de provincies of
gemeenten te kunnen opvangen. Voor waterschappen wordt, indien hier
aanleiding toe bestaat, op andere wijze in een vergoeding voorzien.
Lid 3: Bij verschil van opvatting over de toepassing van het bepaalde in de
leden 2 en 3 kan een beroep worden gedaan op een procedure van arbitrage,
waarbij de instanties die de afzonderlijke bestuurslichamen representeren
partij kunnen zijn.

184

Bijlage 2

Proeve voor een Wet op het decentraal bestuur van de VNG.

Zie: https://vng.nl/sites/default/files/2021-02/het-roer-om-naar-nieuweverhoudingen-in-het-openbaar-en-decentraal-bestuur.pdf

185

Bijlage 3
VERKIEZINGEN EN DECENTRAAL BESTUUR

De betekenis van verkiezingen voor de typologie van de decentrale
bestuurslichamen en voor het concept van de afzonderlijke bestuurslichamen

1.

Introductie

De aanwezigheid of afwezigheid van verkiezingen vormt een belangrijk
kenmerk van de afzonderlijke decentrale bestuurslichamen. Het karakter van
de diverse bestuurslichamen bepaalt enerzijds of er een grondwettelijk recht
bestaat om de leden van bepaalde vertegenwoordigende organen te kiezen en
daarin gekozen te worden. Anderzijds bepaalt de aard van het kiesrecht of dit
geschikt is om op bepaalde decentrale bestuurslichamen van toepassing te
worden verklaard. En ten slotte kunnen verkiezingen worden toegepast ook
indien daar niet een uitdrukkelijk recht toe bestaat. Met andere worden: het
dwingende recht om te kiezen en verkozen te worden, sluit in beginsel en niet
per se uit dat andere verkiezingen van enige soort worden ingevoerd om een
vorm van representatie of zeggenschap te organiseren.
In de te ontwerpen typologie van de decentrale bestuurslichamen en de
formulering van de afzonderlijke concepten voor de verschillende decentrale
bestuurslichamen is het van belang om niet alleen de betekenis van
verkiezingen te duiden, maar ook om te verkennen welk type verkiezingen er
zoal bestaan en wat daarvan de implicaties zijn, bijvoorbeeld voor de
onderlinge verhoudingen van de bestuurslichamen en daaropvolgend te
verkennen welke ruimte er is om vormen van niet-verplichte verkiezingen in te
voeren.
In paragraaf 2 wordt eerst gekeken naar de verplichte verkiezingen. In
paragraaf 3 wordt ingegaan op verschillende vormen van representatie. In
paragraaf 4 wordt bezien wat de mogelijkheden en onmogelijkheden zijn voor
niet-verplichte verkiezingen. In de paragrafen 5 en 6 worden tenslotte de
hoofdkenmerken van het concept algemene democratie geduid en op basis
daarvan wordt een preferente positie van deze algemene democratie
geformuleerd ter vervanging van het zogenaamde primaat van de

186

hoofdstructuur en het daarmee verband houdende primaat van de eerste
overheid.

2.

Verplichte verkiezingen

De grondnorm voor verplichte verkiezingen is gelegen in art. 4 Grondwet. Dit
artikel inzake de uitoefening van het actief en passief kiesrecht is in 1983 in de
Grondwet opgenomen. Daarvóór bevatte de Grondwet geen als grondrecht
geformuleerde aanspraak op uitoefening van het kiesrecht. De bepaling sluit –
tot op zekere hoogte – aan bij verdragsrechtelijke bepalingen zoals artikel 25
IVBPR en artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM . Artikel 4 van de
Grondwet luidt als volgt: Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van
algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze
organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en
uitzonderingen.
Artikel 4 Grondwet behoeft nauwkeurige lezing. De volgende elementen zijn
van belang: a. de bepaling betreft alleen Nederlanders; b. zij betreft het actief
en passief kiesrecht; c. zij geldt alleen voor ‘algemeen vertegenwoordigende
organen’; d. de wet kan beperkingen en uitzonderingen vaststellen. In verband
met de vraag naar al dan niet verplichte verkiezingen is vooral het begrip
‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ van betekenis. Blijkens de
grondwetsgeschiedenis is van algemene vertegenwoordiging alleen sprake als
een orgaan een veelheid van ‘zware’ taken vervult. Op het orgaan moet een
‘zwaar’ en ‘breed’ takenpakket rusten. Er moet niet snel worden aangenomen,
aldus die geschiedenis, dat artikel 4 Grondwet op een orgaan van toepassing is.
De regering noemde de Kamers der Staten-Generaal, provinciale staten, de
gemeenteraad en organen die wat taken en bevoegdheden betreft in
belangrijke mate met die organen overeenkomen, zoals de vroegere
deelgemeenteraad. Daar kan nog aan worden toegevoegd het Europees
parlement.
Het is duidelijk dat de waterschapsbesturen (en andere besturen van
functioneel gedecentraliseerde verbanden) niet onder de laatstgenoemde
organen zijn te rangschikken. Deze komen niet in belangrijke mate overeen met
de Kamers, provinciale staten, de gemeenteraad of een deelgemeenteraad. De
memorie van toelichting in de eerste lezing stelt dan ook dat functioneelvertegenwoordigende organen niet onder het artikel vallen. De memorie van
187

antwoord stelt met zoveel woorden dat de organen van het waterschap en van
de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie niet tot de algemeen
vertegenwoordigende organen behoren. Overigens zou de wetgever, indien hij
van oordeel zou zijn dat artikel 4 Grondwet wel voor waterschapsbesturen zou
moeten gelden, een positieve uitzondering als bedoeld in artikel 4 voor hen
kunnen maken en wel door verbreding en verzwaring van het takenpakket. De
Grondwet zelf doet dit in negatieve zin voor de Eerste Kamer, waarvan de
leden indirect worden gekozen. De staatsrechtelijke literatuur deelt de hier
uiteengezette visie.
Ook de genoemde verdragsbepalingen houden geen enkele verplichting in ten
aanzien van verkiezingen voor vormen van functioneel of ander bestuur. Het
genoemde artikel 3 van het Eerste Protocol spreekt alleen van het kiezen van
de wetgevende macht. Daarmee is zonder enige twijfel bedoeld de centrale
wetgevende macht, te weten het parlement of een kamer van het parlement,
al dan niet in samenhang met de regering. Waterschapsbesturen en andere
functionele besturen behoren niet tot de (centrale) wetgevende macht. De
geschiedenis van artikel 25 van het IVBPR en de latere uitleg ervan, zoals door
de conferentie van Kopenhagen van 1990, doelen ook duidelijk op (een kamer
van) het centrale parlement.
Op basis van bestudering van artikel 4 Grondwet, de grondwetsgeschiedenis en
de staatsrechtelijke literatuur daaromtrent kan dan ook worden geconstateerd
dat artikel 4 van de Grondwet niet van toepassing is op verkiezingen voor het
waterschap en op andere vormen van verkiezing voor organen die niet worden
gerekend tot de algemeen vertegenwoordigende organen. En dat betekent
bijvoorbeeld dat de Grondwet de wetgever vrij laat in de keuze om specifieke
zetels in het waterschapsbestuur te doen bezetten door benoeming dan wel
verkiezing.
Art. 4 Grondwet geeft weliswaar een duidelijk actief en passief kiesrecht in
bepaalde gevallen, maar sluit derhalve niet uit dat vormen van verkiezing of
annexe en andere vormen van representatie worden georganiseerd voor
andere decentrale bestuurslichamen of dat verkiezingen plaats vinden in het
kader van bijvoorbeeld referenda.

3.

188

Politieke representatie en andere vormen van representatie

Het verschijnsel ‘politieke representatie’ kent een lange
ontwikkelingsgeschiedenis en wordt bepaald niet alleen geconstitueerd door
het actief en passief kiesrecht. Er zijn naast het algemeen kiesrecht diverse
annexe constitutionele waarden die politieke representatie haar huidige vorm
en inhoud hebben gegeven. Daarbij is het vrije mandaat c.q. het verbod van
last van cruciale betekenis, alsmede de gerechtelijke on-vervolgbaarheid van
volksvertegenwoordigers, hun financiële onafhankelijkheid en een hele reeks
bepalingen uit de Kieswet die een adequaat evenwicht scheppen tussen de
formele kiezersdemocratie en de feitelijke partijendemocratie.
En het is dan ook deze politieke representatie die in ieder geval tot uitdrukking
komt in het functioneren van de algemeen vertegenwoordigende organen op
(1) Europees niveau, (2) rijksniveau - behoudens de Eerste Kamer waarvoor de
Grondwet een uitdrukkelijke uitzondering maakt - (3) in de provincie en (4) in
de gemeenten.
Een andere vorm van representatie is de zogenaamde belangenrepresentatie.
Het eerste kenmerk van deze belangenrepresentatie is dat niet iedere
Nederlander - met inachtneming van de wettelijke beperkingen - een recht
heeft om gerepresenteerd te worden of te representeren, maar alleen zij die
behoren tot een welomlijnde belangengroep. Het behartigen of representeren
van deze bijzondere belangen impliceert tevens dat niet alle annexe waarden
van de politieke representatie - zoals een ongebonden mandaat, gerechtelijke
on-vervolgbaarheid etc. - op deze vorm van representatie van toepassing
behoeven te worden verklaard. En bovendien is er hier - zoals in de vorige
paragraaf werd aangegeven - geen verplichting om verkiezingen te organiseren.
Bij de samenstelling van de universiteitsraden bijvoorbeeld wordt overwegend
de verkiezingsmethodiek voor de aanwezige belangengroepen - de studenten,
het wetenschappelijke personeel en het ondersteunend personeel - toegepast.
Er is hier echter geen enkele grondwettelijke belemmering om voor één of
meerdere van deze belangengroepen de benoemingssystematiek te gebruiken.
In de waterschappen wordt voor de categorie ingezetenen de
verkiezingsmethodiek gebruikt, terwijl voor de zogenaamde geborgde zetels
een benoemingssystematiek bestaat: een duidelijke mengvorm derhalve. Voor
vormen van regionaal bestuur bestaat een benoeming van leden van het
algemeen bestuur door provincie en gemeente, maar er is hier in beginsel een
wettelijke vrijheid om vormen van verkiezing door burgers toe te passen.
Tevens bestaat er een wettelijke vrijheid om onderdelen van de annexe
waarden van politieke representatie wel of niet op deze vormen van
189

belangenrepresentatie van toepassing te verklaren. Het verbod van last geldt
bijvoorbeeld wel voor de algemene waterschapsbesturen, maar weer niet voor
de universiteitsraden. In ieder geval geldt voor alle decentrale
bestuurslichamen die vallen buiten het bereik van art. 4 Grondwet dat het
daarbij gaat om niet-verplichte verkiezingen, voor zover deze uiteraard worden
gewenst. Ook in het kader van belangenrepresentatie kan derhalve de
verkiezingsmethodiek in diverse varianten en modaliteiten worden toegepast.
Niet alleen voor de publieke sector, maar ook voor de private en semi-private
sector wordt van het instrument ‘verkiezingen’ gebruik gemaakt. Binnen
politieke partijen bijvoorbeeld kan een lijsstrekkersverkiezing onder de leden
worden georganiseerd.
Belangrijk is de vraag of vormen van politieke representatie in formeel of
materieel opzicht primeren boven vormen van belangenrepresentatie, waarbij
al dan niet een verkiezingssystematiek wordt gebruikt. In verschillend opzicht
kan van een preferente positie van de politieke representatie worden
gesproken. Een zekere mate van preferentie ontstaat in de eerste plaats omdat
de bestuurslichamen met algemeen vertegenwoordigende organen het
normstellende kader formuleren waarbinnen vormen van
belangenrepresentatie moeten functioneren. In de tweede plaats - en in
verband met het vorige punt - hebben de bestuurslichamen met een algemeen
vertegenwoordigend orgaan een ‘open huishouding’, terwijl voor andere
bestuurslichamen een ‘gesloten huishouding’ functioneert. Bij een ‘open
huishouding’ hebben de bestuurslichamen een algemeen initiatiefrecht en een
open bevoegdheid om problemen op te lossen die zich voordoen binnen de
eigen ‘huishouding’, uiteraard voor zover niet is voorzien in hogere regelgeving.
Bij een ‘gesloten huishouding’ is voor iedere taakuitoefening door een
decentraal bestuurslichaam een specifieke machtiging van de wetgever
noodzakelijk en er bestaat dan geen algemeen initiatiefrecht om nieuwe
beleidsvelden te scheppen. Deze relatie tussen de aanwezigheid van een ‘open
huishouding’ en het functioneren als algemeen vertegenwoordigend orgaan
loopt overigens niet helemaal rond. En wel omdat het Europees parlement wel
als een algemeen vertegenwoordigend orgaan kan worden aangemerkt, maar
‘Europa’ heeft geen ‘open huishouding’. Hetzelfde gold voor de vroegere
deelraden in Amsterdam en Rotterdam.
Op basis van deze twee invalshoeken - (1) regelgevende kaderstelling en (2) wel
of geen ‘open huishouding’ - kan worden gezegd dat in hiërarchisch opzicht de
politieke representatie oftewel de algemene democratie primeert ten opzichte
190

van de belangenrepresentatie. En op basis hiervan zou een preferentie van de
algemene democratie, die is gebaseerd op politieke representatie, boven de
bijzondere democratie, die is gebaseerd op belangenrepresentatie, kunnen
worden aangenomen. Deze preferentie van de algemene democratie boven
die van de bijzondere democratie is van nogal andere aard dan het primaat van
de hoofdstructuur, zoals besproken in de eerste deelnotitie. Het primaat van de
hoofdstructuur of een primaat van de gemeente als eerste overheid richt zich
vooral op een preferentie inzake taaktoedeling, terwijl de preferentie van de
algemene democratie zich oriënteert op een kaderstellende en beperkende
functie ten aanzien van bijzondere vormen van representatie. Bovendien geldt
hier dat de kwantitatieve betrokkenheid van in beginsel alle Nederlanders of
alle ingezetenen een ruimere vorm van representatie oplevert dan bij de
meeste vormen van belangenrepresentatie. En tenslotte is een belangrijk
criterium van de algemene democratie - voor het rijk, de provincie en de
gemeente - dat autonomie (een ‘open huishouding’) en beleidsvrijheid in
medebewind voor gemeente en provincie de hoofdkenmerken en
constitutionele randvoorwaarden zijn voor een stelsel van politieke
representatie. De burgers hebben via verkiezingen en anderszins de
mogelijkheid om de besluitvorming van de algemeen vertegenwoordigende
organen en de annexe bestuursorganen te beïnvloeden. En om die reden heeft
de algemene democratie een heel andere opbouw en gelden daarvoor allerlei
annexe constitutionele waarden die horen bij een stelsel van politieke
representatie.
In de eerste deelnotie is geconstateerd dat een algemeen primaat van de
hoofdstructuur niet is af te leiden uit de Grondwet en uit de organieke
wetgeving, het gaat hier uitdrukkelijk om een ‘beleidsuitgangspunt’. Voor het
primaat van de algemene democratie boven de bijzondere democratie is de
grondslag wel af te leiden uit de tekst en het stelsel van Grondwet en wet. Nu
een primaat van de hoofdstructuur in de bestuurspraktijk schadelijke en
averechtse effecten kan hebben op het punt van een ongeclausuleerde
taaktoedeling, waardoor de decentrale bestuurslichamen van de algemene
democratie overbelast raken en taken uitoefenen die in sommige gevallen veel
beter zouden kunnen worden behartigd door functionele of andere decentrale
bestuurslichamen, is het van betekenis om niet langer te spreken van een
primaat van de hoofdstructuur, maar van een preferentie van de algemene
democratie. Met andere woorden: omdat de bestuurslichamen van de
hoofdstructuur in regelgevend opzicht kaderstellend zijn voor andere
191

decentrale bestuurslichamen en omdat zij een ‘open huishouding’ hebben, is er
een zekere hiërarchie ten opzichte van andere decentrale bestuurslichamen.
Die mate van hiërarchie kan en moet echter niet tot de conclusie leiden dat op
basis van een dergelijke preferentie bij taaktoedeling aan de bestuurslichamen
van de algemene democratie om die enkele reden de voorkeur moet worden
gegeven. Een dergelijke prioritering doet bestuurslichamen van superieure en
inferieure kwaliteit ontstaan en miskent dat functionele of andere
bestuurslichamen onder omstandigheden meer in aanmerking komen voor
taakoefening dan de bestuurslichamen van de zogenaamde hoofdstructuur.
Preferente posities van bestuurslichamen inzake taaktoedeling moeten daarom
vooral worden gezocht in de specifieke aard van de afzonderlijke
bestuurslichamen en niet of in mindere mate worden gebaseerd op een
algemeen primaat van de hoofdstructuur.

4.

Onverplichte verkiezingen

Op basis van het voorgaande kan nu een duiding worden gegeven van de
betekenis en reikwijdte van het verschijnsel onverplichte verkiezingen voor
decentrale bestuurslichamen die buiten het bereik van art. 4 Grondwet vallen.
Een eerste dimensie daarbij is de mogelijkheid om decentrale
bestuurslichamen met een breed en zwaar takenpakket over te brengen van
de bijzondere democratie naar de algemene democratie. Die dimensie speelde
destijds bij het invoeren van verkiezingen voor de deelraden in Amsterdam en
Rotterdam en bij de vroegere discussie over de invoering van regionale
gewesten. Indien de wetgever decentrale bestuurslichamen optuigt met een
breed en zwaar takenpakket is het ook de wetgever die de vrijheid heeft om
het betreffende decentrale bestuurslichaam van een algemeen
vertegenwoordigend orgaan te voorzien, daarvoor verkiezingen te organiseren
en op die manier het vertegenwoordigende orgaan onder het bereik van art. 4
Grondwet te brengen. Het omgekeerde kan natuurlijk ook. Indien bijvoorbeeld
de provincie zich zou beperken tot kerntaken en van een ‘gesloten
huishouding’ zou worden voorzien - zoals wel eens is voorgesteld -, dan kan
daarvan het gevolg zijn dat de provinciale staten niet meer tot de ‘algemeen
vertegenwoordigende organen’ worden gerekend, waardoor andere vormen
van representatie toepasbaar worden.

192

Een tweede dimensie is dat op dit punt wel een zekere eenheid van handelen is
vereist en centrale regie derhalve wenselijk is. Indien voor het ene decentrale
bestuurslichaam die overbrenging naar het bereik van art. 4 Grondwet wordt
gerealiseerd, terwijl dat voor vergelijkbare andere bestuurslichamen
achterwege wordt gelaten, dan ontstaan onbegrijpelijke incongruenties in het
openbaar bestuur.
Een volgend aspect betreft de vraag welke de reikwijdte en de mogelijkheden
zijn voor het gebruik van verkiezingen indien er geen termen zijn om het
betreffende bestuurslichaam onder het bereik van art. 4 Grondwet te brengen.
Daarbij moet in herinnering worden gebracht dat art. 4 Grondwet vooral en
enkel als oogmerk heeft om een wettelijke recht om te kiezen en verkozen te
worden in het leven te roepen, maar geen enkele betekenis heeft voor de
normatieve vraag of overige verkiezingen wel of niet wenselijk of geboden zijn.
In beginsel bestaat hier dan ook een algemene vrijheid voor de wetgever om
van de verkiezingsmethodiek in enigerlei vorm gebruik te maken. En daarvan
heeft de wetgever bijvoorbeeld gebruik gemaakt bij de verkiezing van de
universiteitsraden en bij de partiële rechtstreekse verkiezingen voor de
algemene besturen van de waterschappen. En het staat de wetgever derhalve
ook geheel vrij om bijvoorbeeld bij bundeling van vormen van regionaal
bestuur voor in te stellen regioraden rechtstreekse verkiezingen in te voeren,
geheel los van de vraag of daarmee deze te kiezen regioraden wel of niet een
onderdeel gaan uitmaken van de algemene democratie waar art. 4 Grondwet
het oog op heeft. Voor de vraag of dat wenselijk is, is niet alleen de
verkiezingsmethodiek maatgevend, maar vooral de manier waarop in een
dergelijke verband kan worden bestuurd en politiek kan worden bedreven.

5.

Nadere specificatie van het concept algemene democratie

Door het houden van verkiezingen voor vertegenwoordigende organen of door
toepassing van andere vormen van representatie ontstaat een
verantwoordings- en controle-platform. Bestuurders (en indirect ook de
ambtelijke diensten) ondervinden tegenwicht omdat het verkozen platform
zich kan informeren, verantwoording kan vragen en controle kan uitoefenen en
op enkele of meerdere onderdelen kan sturen. Dit sturings- , controle- en
verantwoordings-format kan zowel in de publieke als in de private sector
worden toegepast en het kan een beperkt of een algemeen bereik hebben. Om
een onderscheid te kunnen maken tussen een algemeen en een beperkt bereik
193

- tussen de algemene en de bijzondere democratie - zijn wel
aanknopingspunten voorradig, maar uit de bestuurspraktijk blijkt ook dat het
hier om glijdende schalen gaat. Het onderscheid is daardoor niet altijd even
duidelijk en belangrijk is de vraag of dit wel of niet bezwaarlijk is.
Wat betreft criteria voor onderscheiding kan op het volgende worden gewezen:
1.
Indien een bestuurslichaam een ‘open huishouding’ heeft, impliceert dit
dat de hiervoor voorziene ongedefinieerde en open bevoegdheid om
regelgeving en bestuur aan te wenden het mogelijk maakt om autonome
oplossingen aan te wenden voor beleidsvraagstukken of om voorzieningen te
scheppen die door de hogere overheid ongeregeld zijn gelaten. Dit is een
politiek-bestuurlijke activiteit die zich bij uitstek leent voor algemene politieke
representatie en daarmee verbonden politisering. De aanwezigheid van een
partijpolitiek forum in de vorm van een volksvertegenwoordiging ligt hier dan
ook in de rede.
2.
Indien er voor het vertegenwoordigend orgaan sprake is van een brede
vorm van representatie door middel van verkiezingen, waarbij niet bepaalde
belangen of beperkte groepen, maar in beginsel alle Nederlanders, of in
beginsel alle ingezetenen van het betreffende bestuurlijke territoir
gerepresenteerd worden, ook dan ligt het voor de hand dat de
volksvertegenwoordiging als een partijpolitiek forum functioneert. Daarbij
worden de wensen van de kiezers omgezet in besluiten die het algemeen
belang dienen. Ook de omvang en de aard van de representatie vormen
aanknopingspunt voor het formuleren van een onderscheidend criterium.
3.
En tenslotte zijn het bereik en de aard van het toegedeelde takenpakket
van betekenis. Hoe breder en zwaarder dit pakket, des te groter de aanleiding
is om ruimte te laten voor politisering, vrije beleidskeuzes en derhalve voor een
partijpolitieke arena.
Wordt nu gekeken naar de manier waarop in Nederland in het decentraal
bestuur deze criteria toepassing vinden, dan zijn daar wel inconsistenties en
incongruenties. Het waterschap bijvoorbeeld heeft een ‘gesloten huishouding’.
Het waterschap heeft ook een beperkt en functioneel bevoegdheidsbereik,
hoezeer de waterschappen ook belangrijker zijn geworden met het oog op het
actuele klimaatbeleid. Desondanks functioneert in het waterschap overwegend
een partijpolitieke arena. Bij afschaffing van de geborgde zetels zou die
partijpolitieke arena zich zelfs in weinig meer onderscheiden van de arena’s die
194

functioneren in gemeente en provincie. Kijkt men daarentegen naar het
regionale bestuur in ons land en wel naar de gezamenlijkheid van dat regionaal
bestuur, dan is het daar neergelegde algehele takenpakket vele malen breder
en zwaarder dan dat van de waterschappen, terwijl voor dat regionale bestuur
een gezamenlijk en zelfstandig verantwoordings- en controleforum ontbreekt
en van een zelfstandig functionerende partijpolitieke arena geen sprake is. Nu
er geen gezamenlijk regionaal bestuur functioneert, maar sterk versplinterd
regionaal bestuur kan om die reden niet worden betoogd dat toepassing van
de verkiezingsmethodiek voortvloeit uit art 4 Grondwet.
Ook voor de afzonderlijke vormen van regionaal bestuur zijn er nogal diverse
formats en constructen. De veiligheidsregio’s steken heel andere in elkaar dan
de regionale samenwerking in het sociaal domein. In het ene geval gaat het om
vrijwillige Wgr-samenwerking, in het andere geval om min of meer door de
rijksoverheid opgelegde regio’s. In weer andere gevallen is regionale
samenwerking gebaseerd op een algemene of bijzondere wettelijke grondslag,
in het andere geval vloeit regionale samenwerking voort uit plannen en
akkoorden - zoals bij de regionale energietransitie - en is er geen wettelijke
grondslag. Kortom: voor de decentrale bestuurslichamen die niet vallen onder
het bereik van art. 4 Grondwet is er niet over de hele linie een consistente
toepassing van de verkiezingsmethodiek en toepassing van de daarbij horende
overwegingen en grondslagen om tot de instelling van een adequaat controleen verantwoordingsforum over te gaan.
In het beginsel is het niet bezwaarlijk om hier variëteit en pluriformiteit toe te
laten. De universiteiten kennen een wettelijk aanknopingspunt voor gekozen
universiteitsraden, terwijl vele andere instellingen dergelijke raden niet
kennen. Betreffende het regionale bestuur wordt tot nu toe steeds gekozen
voor vormen van verlengd lokaal of provinciaal bestuur en wel met als
belangrijkste beweegreden dat een zelfstandige vierde bestuurslaag niet
wenselijk wordt gevonden en men daarom de nadelen en knelpunten van het
versnipperde en weinig democratisch gelegitimeerde regionale bestuur op de
koop toe neemt. Ondanks die aanwezigheid van diversiteit is er wel aanleiding
om in een organiek beleidskader uit te werken wat de implicaties en
mogelijkheden zijn indien toepassing van de verkiezingsmethodiek wordt
overwogen.

6 Gevolgtrekkingen en samenvatting
195

a.
De Grondwet doet in art. 4 geen uitspraak over de vraag wanneer de
verkiezingsmethodiek in algemene zin wel of niet kan of mag worden
toegepast. Art. 4 schept alleen een actief en passief kiesrecht indien
bestuurslichamen aan bepaalde voorwaarden voldoen en enkel in die gevallen
is de instelling van een algemeen vertegenwoordigend orgaan verplicht.
b.
Het decentraal bestuur kent naast verplichte verkiezingen op basis van
art. 4 Grondwet onverplichte verkiezingen, waarbij de bijzondere wetgever de
vrijheid heeft om deze wel of niet in te voeren.
c.
Vanwege de afwezigheid van een organiek beleidskader wordt het aan
de vakdepartementen, die de medebewindswetgeving voorbereiden
overwegend overgelaten om hier keuzes te maken. En dat leidt in de
bestuurspraktijk zo hier en daar tot inconsistenties en incongruenties. In een
organiek beleidskader moet worden vastgelegd op basis van welke criteria
bestuurslichamen die de verkiezingssystematiek gebruiken of willen gaan
gebruiken wel of niet een plaats krijgen in de algemene democratie of in de
bijzondere democratie. Als criteria gelden daarbij in ieder geval: (1) wel of geen
open huishouding, (2) de breedte van de representatie en (3) de zwaarte en
breedte van het takenpakket.
d.
Het onderscheid tussen algemene en bijzondere democratie is tevens
maatgevend voor de vraag of diverse normen die zijn verbonden aan het
verschijnsel politieke representatie wel of niet op het betreffende decentrale
vertegenwoordigend orgaan van toepassing moeten worden verklaard. En
daarbij gaat het om zaken als immuniteit, het verbod van last, financiële
onafhankelijkheid, wel of geen rekenkamer etc. In het algemeen kan hier
worden aangehouden dat voor vormen van politieke representatie in de
algemene democratie deze normen onverkort toepassing moeten verkrijgen,
terwijl in de bijzondere democratie daar geheel of op onderdelen van af kan
worden gezien.

196

Bijlage 4

BEMERKINGEN INZAKE DE ARBITRAGE VAN DE COMMISSIE VAN WIJZEN
BETREFFENDE DE STRUCTURELE FINANCIERING VAN DE JEUGDHULP45

D.J. ELZINGA

3 mei 2021

Vraagstelling:
‘1. Het Rijk lijkt in haar zienswijze de stelling te betrekken dat zij geen formele
verantwoordelijkheid heeft voor het Jeugdstelsel en om die reden niet
verplicht is de gemeenten de middelen te verschaffen, die deze nodig hebben
om hun rol en verantwoordelijkheden uit hoofde van de Jeugdwet na te
komen. Het Rijk voert immers op dat zij van oordeel is dat gemeenten
autonoom zijn en geen uitvoeringsloket vormen van het Rijk.
Graag vernemen wij uw zienswijze op dit onderdeel van het verweer van het
Rijk. Naar onze opvatting is (i) het Rijk wel degelijk stelselverantwoordelijk voor
de Jeugdwet en dient (ii) zij in die hoedanigheid ex artikel 108, lid 3 van de
Gemeentewet de gemeenten in staat te stellen hun verplichtingen adequaat na
te kunnen komen. In casu betekent dat extra middelen beschikbaar stellen.
2. In (meer) afgeleide zin lijkt het Rijk zich tevens op het standpunt te stellen
dat het probleem met de Jeugdwet niet alleen (exclusief) de
verantwoordelijkheid van de gemeenten is (op basis van de aangehaalde
redeneerlijn, zie boven) maar zij daarenboven in haar hoedanigheid van
stelselverantwoordelijke voor het fungeren van het algehele openbaar bestuur
evenmin een verantwoordelijkheid heeft om gemeenten die (forse) (financiële)
problemen ervaren tegemoet te komen.

45

Advies aan het VNG-bestuur van 3 mei 2021.

197

Ook op dit onderdeel van de zienswijze van het Rijk vernemen wij graag uw
oordeel.’

Beantwoording
De Inhoudelijke zienswijze van het Rijk - in relatie tot de Pleitnota van de VNG geeft, op basis van de tweeledige vraagstelling - aanleiding tot de volgende
bemerkingen:

1.
Duidelijk is dat het Rijk niet direct en per se de conclusie wil trekken dat
het verschil tussen de gemeentelijke uitgaven voor de jeugdhulp en de
middelen die zij daarvoor ontvangen van het Rijk voor rekening van het Rijk
moet komen. De letterlijke conclusie is: ‘Het is op voorhand geenszins
vanzelfsprekend dat er structureel extra Rijksmiddelen nodig zijn’. (p. 2
Zienswijze). De argumentatie is hier als volgt: ‘Dat past niet bij de
verantwoordelijkheid van gemeenten, die immers geen uitvoeringsorganisatie
van het Rijk zijn en (directere) mogelijkheden hebben om (de risico’s op)
hogere uitgaven te beperken. Het past evenmin bij een gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor een houdbaar jeugdstelsel. Een maximale
inspanning is nodig om het jeugdstelsel weer houdbaar te maken.’ Einde citaat.
Deze stellingname vormt de kern van het geschil dat is voorgelegd aan de
commissie van wijzen.

2.
Ter nadere adstructie is hier van belang om te verwijzen naar strekking
en betekenis van artikel 108 lid 3 van de Gemeentewet, mede in relatie tot het
stelsel van de Grondwet. De Grondwet formuleert in art. 124 ‘Voor provincies
en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun
huishouding aan hun besturen overgelaten.’ En in het tweede lid: ‘Regeling en
bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden
gevorderd bij of krachtens de wet.’ In art. 108 Gemeentewet wordt een en
ander herhaald: ‘De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding
van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten.’ Lid 2:
‘Regeling en bestuur kunnen van het gemeentebestuur worden gevorderd bij
of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering
daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het
gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats
198

vaststellen van beslissingen, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid
daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is
toegekend. Lid 3: ‘Onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid,
119, vierde lid en 120, tweede lid, worden de kosten, verbonden aan de
uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken
gemeenten blijven, door het Rijk aan hen vergoed.’ De gemeenten zijn derhalve
autonoom betreffende hun eigen huishouding. Zij kunnen initiatieven nemen,
financiële middelen alloceren en re-alloceren, subsidiëren, ondersteunen,
beleid, bestuur en regels afkondigen om nieuwe vraagstukken van een
oplossing te voorzien, al dan niet met behulp van de vrije financiële middelen
die hiervoor beschikbaar moeten zijn. Daarnaast kunnen de gemeenten door
Rijk en provincie in medebewind worden geroepen en wel om nationale of
provinciale regels en beleid ten uitvoer te brengen. En voor dat medebewind voor die verplichte uitvoering van hoger beleid en hogere regels - krijgen de
gemeenten van het Rijk of van de provincie een vergoeding voor de daaraan
verbonden kosten (art. 108 lid 3 Gemeentewet).

3.
Wat betreft de duiding van art. 108 lid 3 Gemeentewet moet worden
opgemerkt dat er in beginsel geen duidelijke juridische grondslag is om bij de
vaststelling van de rijksvergoeding voor taken die in medebewind worden
uitgevoerd te differentiëren tussen taken die gesloten zijn en taken die een
zekere beleidsvrijheid met zich mee brengen. In beginsel moet voor de brede
variatie aan taken die door de gemeenten in medebewind wordt uitgevoerd
door het Rijk een adequate en dekkende financiering worden aangeboden. In
de praktijk echter lijkt het er steeds vaker op dat gesloten medewindstaken
(het mechanische medebewind) meer en beter van een adequate financiering
worden voorzien dan medebewindstaken die beleidsvrijheid met zich mee
brengen. De vergoeding (en verevening) die hier plaats vindt, is in de loop van
de tijd uiterst ingewikkeld geworden en heeft geleid tot zeer complexe
discussies over de opzet en de verdelingsmaatstaven van het Gemeentefonds
en van andere vormen van financiering. Ook de overbrenging van de
financiering van delen van het medebewind naar de algemene uitkering - ter
vervanging van bijvoorbeeld specifieke luitkeringen - is debet aan deze
ontwikkeling. Ten principale kan echter worden volgehouden en
beargumenteerd dat de verplichte uitvoering van het medebewind - van welke
aard dan ook - vereist dat de gemeenten ook financieel daartoe in staat
moeten worden gesteld, vooral omdat mankerende vormen van financiering
199

ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de taken die de gemeenten in
autonomie uitvoeren. De financiële tekorten die door de decentralisatie van de
jeugdzorg zijn ontstaan hebben bijvoorbeeld vergaande gevolgen voor de
gemeentelijke autonomie en de daarvoor beschikbare financiële middelen.

4.
In het kader van de voorliggende vraagstelling is dan ook een belangrijk
aspect welke - vanuit Grondwet en wet bezien - de verhouding zou moeten zijn
tussen de autonome gemeentelijke sfeer en de sfeer van het medebewind. Bij
de lokale autonomie gaat het om een onbepaalde bevoegdheid. Er is niet
nauwkeurig omschreven op welke terreinen de gemeente beleidsinitiatieven
kan nemen of voorzieningen in het leven kan roepen. De ruimte van die lokale
autonomie wordt in sterke mate bepaald door wat provincie en Rijk als
bevoegdheden hebben of aan zich hebben getrokken. Wordt op bepaalde
beleidsterreinen voorzien in hogere regelgeving dan beperkt dat meteen de
lokale autonome ruimte. En wordt de gemeente in medebewind geroepen op
het betreffende terrein dan beperkt ook dat de autonome sfeer aanzienlijk.
Immers Rijk of provincie bepalen in dat geval de kaders waarbinnen de lokale
uitvoering zich kan en moet voltrekken. In de sfeer van het medebewind zijn de
gemeenten derhalve ‘uitvoerders’ van provinciaal of nationaal beleid. En het al
dan niet dwingende karakter van die uitvoering wordt in belangrijke mate
bepaald door de mate van beleidsvrijheid die wordt geboden. Bij sommige
vormen van medebewind - zoals de toepassing van de Kieswet - is die
beleidsvrijheid vrijwel afwezig - en dat noemen we om die reden ‘mechanisch
medebewind’; in andere gevallen is die beleidsvrijheid groter, maar in alle
gevallen van medebewind gaat het om verplichte uitvoering door de
gemeenten van op hoger niveau vastgesteld beleid of van uitgevaardigde
regelgeving. Wat betreft de algemene verhouding tussen autonomie en
medebewind kan in ieder geval worden vast gesteld dat de omvang van het
totale medebewind niet zodanig mag zijn dat er nauwelijks nog ruimte is voor
de lokale autonomie. En ook mogen de effecten van het medebewind niet
zodanig zijn dat de uitoefening van de lokale autonomie substantieel en
structureel in het gedrang komt. Zou daar wel sprake van zijn dan is er een
evidente strijd met wet en Grondwet, en wel omdat deze een garantie geven
voor een substantiële gemeentelijke autonomie. En indien het totale
medebewind de autonome sfeer verdringt of zeer nadelige effecten heeft voor
de lokale autonomie dan brengt een dergelijke situatie het beeld van de
200

gemeente als ‘uitvoeringskantoor van de nationale overheid’ een stuk
dichterbij.

5.
Een annex aspect van de verhouding tussen autonomie en medebewind
ziet op de zogenaamde ‘paradox van de beleidsvrijheid’. In 2019 werd in
opdracht van het departement van BZK door het bureau B & A een
onderzoeksrapport gepubliceerd onder de titel ‘Beleidsvrijheid decentrale
taken gemeenten’. Aan de hand van onder meer de toepasselijke nationale
regelgeving wordt in dat rapport geïnventariseerd welke de mate van
beleidsvrijheid is op de verschillende medebewindsterreinen. Er worden vier
kwadranten gepresenteerd die de mate van beleidsvrijheid weergeven; (a)
verplichte taken met veel voorschriften: niet beleidsvrij; (b) verplichte taken
met weinig voorschriften: gering beleidsvrij; (c) niet verplichte taken met
weinig voorschriften: beleidsvrij en (d) niet verplichte taken met veel
voorschriften: gering beleidsvrij. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat op
papier de lokale beleidsvrijheid het grootst is op de terreinen van economie,
cultuur en ontspanning en openbare ruimte en recreatie. Deze beleidsterreinen
zijn overwegend niet verplicht en kennen weinig ‘hogere’ voorschriften.
Taakvelden met een geringe of nauwelijks beleidsvrijheid zijn Educatie en
Volksgezondheid (waaronder het sociaal domein). Hier gaat het om taken die
én verplicht zijn, meer dan eens voorzien in omschreven of afgedwongen
regionale samenwerking en deels voorgeschreven doelen of resultaten beogen.
De paradox van de beleidsvrijheid nu is dat het momenteel juist deze taken
met een geringe beleidsvrijheid zijn die - vanwege de aanzienlijke financiële
tekorten die daaruit zijn voortgevloeid - een beperkende en daarom nogal
desastreuze invloed hebben op lokale beleidsvelden die zich kenmerken door
een aanzienlijke beleidsvrijheid. De op papier bestaande beleidsvrijheid
verdwijnt echter indien de financiële tekorten uit andere dossiers met veel
minder beleidsvrijheid op deze terreinen moeten worden afgewenteld en in
dat geval komt de constitutionele positie van de gemeente danig in het
gedrang.

6.
Indien nu het voorgaande wordt toegepast op de redeneerwijze, zoals
ontvouwd in de inhoudelijke zienswijze van het Rijk, dan ontstaat een beeld
met een aantal opmerkelijke ongerijmdheden. De decentralisatie van de
jeugdzorg naar de gemeente door de Jeugdwet moet worden gekwalificeerd als
201

een zuivere vorm van medebewind, waarbij het Rijk een aanmerkelijk
stelselverantwoordelijkheid heeft behouden en daaraan ook actief invulling
geeft. Waar voorheen reeds kleinere bevoegdheden en taken berustten bij de
gemeente (zoals opvoedingsondersteuning) verplichtte de Jeugdwet de
gemeenten om mee te werken aan de uitvoering van taken die voorheen
berustten bij provincie en Rijk. En omdat het hier gaat om medebewind als
bedoeld in de artikelen 124 Grondwet en 108 Gemeentewet hebben de
gemeenten - conform lid 3 van art. 108 Gemeentewet - recht op een adequate
en reële vergoeding van de kosten die aan deze uitvoering zijn verbonden.
Evident is tevens dat de decentralisaties in 2015 onder het beslag lagen van
een zeer aanzienlijke, door ‘Brussel’ afgedwongen, bezuiniging op de
rijksbegroting, ten gevolge waarvan bij de vergoeding van de opgedragen
medebewindstaak in de jeugdzorg werd voorzien in een substantiële korting
op het overgedragen budget. De stelling in de Zienswijze dat het Rijk geen
verantwoordelijkheid draagt voor de ontstane tekorten in de jeugdzorg kan dan
ook nauwelijks staande worden gehouden. Door de aanmerkelijke
bezuinigingsdoelstelling bij aanvang van de decentralisatie in 2015 werden de
gemeenten vanaf het begin belemmerd in het realiseren van een houdbaar
stelsel.

7.
De stelling in de Zienswijze dat de gemeenten beschikken en in de
afgelopen jaren beschikten over voldoende mogelijkheden en instrumenten om
de uitgaven in de jeugdzorg te beperken, is eveneens nogal aanvechtbaar. Uit
het genoemde onderzoek van B&A en ook uit andere decentralisatierapporten blijkt dat in het beleidsveld Volksgezondheid - inclusief het sociaal
domein - de beleidsvrijheid gering is, in ieder geval in vergelijking tot andere
beleidsvelden. In de jeugdzorg komt daar als aanvullende oorzaak bij dat dit
beleidsveld weliswaar door de voordeur binnen kwam bij alle gemeenten, maar
vrijwel gelijktijdig voor vele gemeenten meteen en grotendeels door de
achterdeur naar de regio werd overgeplaatst. Minister van BZK Plasterk
constateerde in 2012 bij de start van het kabinet Rutte II dat ruim 200
gemeenten - ruim meer dan de helft - niet in staat zou zijn om de in het
regeerakkoord voorziene decentralisatie op eigen kracht tot een goed einde te
brengen. Om die reden werd in 2012 het plan gelanceerd om alle gemeenten
op een schaal te brengen van 100.000 plus inwoners. Toen dat plan al snel
mislukte, werd - op voorstel van en in afstemming met de VNG - voor de
jeugdzorg geopteerd om vooral ten behoeve van de vele kleinere gemeenten te
202

voorzien in verplichte jeugdzorgregio’s. Deze regionalisering van de jeugdzorg
heeft in de jaren 2015 - 2020 de invloed van de gemeenten op het stelsel en de
daaraan verbonden uitgaven echter aanmerkelijk beperkt. Samenwerkende
gemeenten hebben in beginsel meer potentie in de sfeer van aanbesteding
etc., maar door regionalisering neemt de invloed van afzonderlijke gemeenten
af. In algemene zin is de invloed van gemeenten op het regionaal bestuur
reeds problematisch. Nu de jeugdzorg een uiterst gecompliceerd dossier is met
tal van externe (waaronder medische) aspecten en externe partijen, kon van de
gemeenten niet worden verwacht dat zij in dit voor hen onbekende dossier aan
de beïnvloeding van de regionale besluitvorming en aan de aansturing van de
vele externe partijen meteen geheel adequaat vorm en inhoud konden geven.
Door de decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 met stoom en kokend water
in te voeren - mede ingegeven door de noodzaak om te bezuinigen op de
rijksbegroting - nam de nationale overheid een groot risico en moet het Rijk
mede verantwoordelijk worden gehouden voor de vele materiële knelpunten
die zijn ontstaan en voor de onbeheersbaarheid van de uitgaven in de
jeugdzorg.

8.
In de Zienswijze wordt vastgesteld dat de gemeente geen
uitvoeringsloket is van de rijksoverheid, er zou voldoende potentie zijn om de
uitgaven in de jeugdzorg te beperken, waardoor de verantwoordelijkheid van
het Rijk is er niet of heel beperkt is. Het navrante beeld is echter dat door de
grote financiële tekorten in de jeugdzorg en het onvermogen of de onwil van
het Rijk om hier iets aan te doen de gemeenten steeds sterker het karakter
hebben gekregen van een uitvoeringsorganisatie van het rijk. Dat wordt in de
eerste plaats veroorzaakt door de genoemde regionalisering die het vermogen
tot sturing en correctie door de afzonderlijke gemeenten beperkt, maar ook
door de aard van de materie. In de vele rapporten over de stand van zaken in
de jeugdzorg blijkt dat de invloed van de gemeentelijke overheid op de
instroom en uitstroom van jongeren - de laatste als belangrijkste oorzaak van
de tekorten -, maar heel beperkt is en ook beperkt moet zijn. Allerlei vormen
van (medische) deskundigheid zijn vereist om te bepalen welke werkwijzen en
behandelingen in de jeugdhulp noodzakelijk en geïndiceerd zijn en dat
betekent dat de lokale overheid afhankelijk is en blijft van het oordeel van
anderen (deskundigen). Dat roept uiteraard ook de vraag op - die bij het begin
van de decentralisatie onvoldoende onder ogen is gezien - of het wel
verantwoord is geweest om de jeugdzorg, en dan vooral de specialistische
203

jeugdzorg, in handen te geven van 350 gemeenten. De aard van de materie zal
onder alle omstandigheden - voor welk stelsel ook wordt geopteerd - een
beperkte gemeentelijke invloed opleveren. En bij een dergelijke beperkte
invloed neemt de druk toe om steeds meer en weer nationale regels uit te
vaardigen, toezicht in te zetten ter verbetering van de noodzakelijke zorg, dan
wel om het stelsel te herzien of delen van de jeugdzorg weer bij gemeenten
weg te halen. En onder dergelijke omstandigheden blijft er van een
regisserende en sturende gemeente op het terrein van de jeugdzorg weinig
over en zullen er vele externe ‘uitvoeringsregels’ blijven bestaan.

9.
Een al even ernstig effect is dat de financiële tekorten in de jeugdzorg die zoals aangegeven maar heel partieel door de gemeenten kunnen worden
opgeruimd - een uitwerking hebben naar het gehele lokale bestuursstelsel. De
aanzienlijke tekorten hebben niet alleen een negatieve invloed op de zorg voor
kwetsbare jongeren, maar ze hebben tevens tot gevolg dat de gemeente als
politiek-bestuurlijk stelsel niet meer goed kan functioneren en ook om die
reden dreigt de gemeente te vervallen tot een uitvoeringsorganisatie van de
rijksoverheid. Ruim een derde van de Nederlandse gemeenten is vanwege de
tekorten in de jeugdzorg feitelijk failliet. De budgettaire reserves voor de
uitoefening van wezenlijke autonome taken zijn in tal van gemeenten vrijwel
geheel opgedroogd. Door verhoging van lokale lasten en de noodzakelijke
afbraak van lokale voorzieningen verkeren tal van Nederlandse gemeenten in
een uiterst precaire positie, waardoor hun functioneren niet meer in
overeenstemming is met de constitutionele waarden die in wet en Grondwet
worden geformuleerd. Zouden structurele verbeteringen in de financiering van
de jeugdzorg achterwege blijven, dan draagt de rijksoverheid
medeverantwoordelijkheid voor een verdere erosie van het politiekbestuurlijke stelsel op lokaal niveau.

10. In zowel de Pleitnota als in de Zienswijze worden warme woorden gewijd
aan de noodzaak voor gezamenlijke pogingen van gemeenten en Rijk om te
bezien hoe het stelsel van de jeugdzorg houdbaar kan blijven. In de
Andreaskruis-benadering van de VNG wordt een handreiking gedaan op basis
waarvan verschillende varianten kunnen worden beproefd met daarbij
variërende vormen van taakstelling en financiering. Ook de Zienswijze van het
Rijk is niet over de gehele linie gesloten en bepleit overleg en afstemming om
204

te bezien welke stappen kunnen worden gezet om de impasse te doorbreken.
Evident is echter dat de realisatie van andere modaliteiten en formats voor de
jeugdzorg tijd vergt en in financieel opzicht niet meteen tot aansprekende
resultaten kan leiden. Voor de korte termijn is inmiddels voorzien in een
incidentele miljoenen-injectie, maar deze geeft onvoldoende soelaas voor de
periode daarna, waardoor een meer structurele oplossing dringend
noodzakelijk blijft.

205

206