Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

29 517

Veiligheidsregio’s

Nr. 92

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2014
Hierbij bied ik u het Uitvoeringsprogramma Modernisering Omgevingsveiligheid 2015–2018 aan1. In de Nota «Bewust omgaan met veiligheid:
rode draden» van 10 juli 20142 zijn de denkrichtingen voor modernisering
van omgevingsveiligheid uiteengezet. Daarbij heb ik u toegezegd om in
december 2014 met een nadere concretisering van beleidsvoornemens en
een uitvoeringsprogramma te komen.
De wereld om ons heen verandert, daar moeten we op inspelen.
In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte3 is aangegeven dat
Nederland economisch concurrerend, leefbaar en veilig moet blijven. Dan
liggen er grote uitdagingen voor ons. Chemie is een van onze topsectoren
die een gezonde groei van onze economie mogelijk moet blijven maken.
Beschikbaarheid van energie, bereikbaarheid en mobiliteit zijn daarbij
belangrijke randvoorwaarden. De ruimte is in Nederland nog steeds een
schaars goed, hoewel dit in mindere mate geldt voor gebieden zijn waar
de bevolkingsomvang daalt.
Het milieubeleid – en dit geldt ook voor het beleidsterrein externe
veiligheid – is in de afgelopen decennia succesvol geweest. Toch is er een
aantal onderdelen waar het eenvoudig beter kan en moet. In het
programma Modernisering Milieubeleid4, waarover ik u in mei 2014 heb
geïnformeerd, is hierop ingegaan.
De energieke samenleving van vandaag vraagt er om dat we dingen
anders doen. Voor het onderwerp veiligheid heeft de overheid vooral de
taak om generieke spelregels en kaders te bieden, die decentraal ingevuld
kunnen worden door provincies, gemeenten, omgevingsdiensten en
veiligheidsregio’s. Met mogelijkheden voor burgers en ondernemers om
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Bewust Omgaan met Veiligheid: rode draden, bijlage bij Kamerstuk 28 663, nr. 60 .
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Kamerstuk 32 660, A/nr.50.
4
Modernisering van het milieubeleid, Kamerstuk 28 663, nr. 55.
2
3

kst-29517-92
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 517, nr. 92

1

zelf initiatief en verantwoordelijkheid te nemen. Dit biedt nieuwe
mogelijkheden om samen te werken aan een gezond en veilig land.
De urgentie voor de modernisering van omgevingsveiligheid is niet alleen
een antwoord op incidenten bij bedrijven als Odfjell en Chemiepack
Moerdijk of op de ethanolbrand op het spooremplacement Kijfhoek. Dan
gaat het vooral om het stelsel van vergunningverlening, toezicht en
handhaving van de wet. En hoe we tot een betere veiligheidscultuur bij
bedrijven kunnen komen. Dit onderwerp komt in 2015 separaat aan de
orde bij de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht5.
De urgentie voor de modernisering van de omgevingsveiligheid ligt in de
vraag hoe we de ruimte veilig kunnen inrichten en hoe omgevingsveiligheid tot een ontwerpvariabele bij het bouwen wordt.
De aanpak van het programma modernisering omgevingsveiligheid is
nieuw. Om ruimte te geven aan initiatief is in de eerste helft van 2014
gestart met het inventariseren van opvattingen over het veiligheidsbeleid,
van Kamerleden, van bestuurders, wetenschappers, kennisinstituten en
burgers. Deze – soms tegenstrijdige – opvattingen zijn vervolgens
voorgelegd aan deskundigen in het veld. Hierbij is duidelijk geworden wat
zij onderkennen als met voorrang op te pakken problemen en als kansrijke
mogelijkheden om het eenvoudig en beter te doen. Het voordeel van deze
aanpak is dat de opbrengst aansluit op de uitvoeringspraktijk en tegelijkertijd voor een breed draagvlak zorgt.
De resultaten van deze processtap heb ik u kenbaar gemaakt in de Nota
Bewust omgaan met veiligheid, die in juli 2014 aan de Eerste en Tweede
Kamer is toegezonden. In deze nota staat het belang van een transparante
en brede afweging van belangen – vroeg in het proces – centraal. De nota
doet daarnaast aanbevelingen om te gebruiken bij beleidsontwikkeling.
Inmiddels is het proces een stap verder. Er ligt nu een Nota Modernisering
omgevingsveiligheid voor aan uw Kamer, met een Uitvoeringsprogramma
voor de periode 2015–2018. Dit uitvoeringsprogramma is gevuld met
initiatieven vanuit de omgeving, die bovendien goed anticiperen op de
mogelijkheden die de Omgevingswet gaat bieden. Dat is ook belangrijk:
de totstandkoming van de Omgevingswet biedt – binnen een krap
tijdsbestek – mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen in de
algemene maatregelen van bestuur, die volgend jaar aan uw Kamer
worden toegezonden. Een goed programma is echter meer dan regelgeving. Het gaat ook om acties die invulling geven aan een andere
opvatting van rollen, adviestaken en het nemen van verantwoordelijkheid.
De volgende partijen hebben uitgesproken mee te werken aan het
voorliggende uitvoeringsprogramma:
• de Ministeries van Veiligheid en Justitie, van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van
Economische Zaken;
• deelnemers van provincies en gemeenten, Omgevingsdiensten en
Veiligheidsregio’s;
• vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (Vereniging Nederlandse
Chemische Industrie en Commissie Transport Gevaarlijke Goederen)
en
• adviseurs op het gebied van ruimtelijke planvorming, stedenbouwkundigen en architecten.

5

Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening,
toezicht en handhaving) februari 2014, Kamerstuk 33 872.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 517, nr. 92

2

We staan midden in een wereld van mensen die met diverse vormen van
veiligheidsrisico’s te maken hebben. Veel veiligheid is apart belegd:
sociale veiligheid, veiligheid in de arbeidsomstandigheden, luchtvaartveiligheid, waterveiligheid. Ieder van deze onderwerpen roept bij de burger
beelden op, gebaseerd op eigen ervaring of waarneming. En elk
onderwerp heeft ook zijn eigen communicatiedynamiek. Externe
veiligheid is voor de burger lastiger te begrijpen: kleine kansen op grote
ongevallen, moeilijk te bevatten risicobegrippen, feiten en aannames.
Daarom zal de burger in het uitvoeringsprogramma omgevingsveiligheid
actief worden betrokken over de vraag aan welke informatie behoefte is,
of het meer op effecten gericht beleid als transparanter wordt ervaren, of
het begrijpelijk is welke bescherming wordt geboden en over de vraag in
hoeverre de burger zelf kan en wil bijdragen aan een veilige leefomgeving.
De «Impuls omgevingsveiligheid 2015–2018» wordt gezien als een
belangrijk instrument om bij te dragen aan de gewenste kwaliteitsimpuls
voor omgevingsveiligheid. In november 2014 is in het Bestuurlijk
Omgevingsberaad over de besteding overeenstemming bereikt tussen het
Rijk en bestuurlijke vertegenwoordigers van provincies, gemeenten,
waterschappen en omgevingsdiensten, alsmede het Openbaar Ministerie.
Ook veiligheidsregio’s kunnen van de impuls gebruik maken.
De impuls is een vervolg op de programmafinanciering Externe Veiligheid
die in 2014 afloopt. De Impuls Omgevingsveiligheid bestaat uit vier
deelprogramma’s van de gezamenlijke decentrale overheden:
BRZO-bedrijven, Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen, Informatie en
Kennisinfrastructuur en Lokaal omgevingsveiligheidsbeleid.
Daarnaast kunnen bedrijven en overheden gebruik maken van het
programma Safety Deals. Doel van dit programma is bij te dragen aan een
betere veiligheidscultuur.
In de Nota Modernisering omgevingsveiligheid is het Uitvoeringsprogramma 2015–2018 opgenomen. In de Nota zijn onderstaande vijf
beleidsvoornemens opgenomen, met elk één of meerdere acties, die
verder worden uitgewerkt.
Een bredere invulling van het beleidsdoel
De huidige beleidsdoelstelling voor externe veiligheid luidt: «Het
uitvoeren van een veiligheids- en risicobeleid om mens en milieu te
beschermen tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte
gezondheids- en milieurisico’s» 6. In de regelgeving is het de bedoeling
dat beiden evenwichtig aan de orde komen. In de huidige praktijk ligt het
accent echter sterker bij de risicobron dan op een veilige inrichting van de
omringende ruimte. Om het belang van dit beoogde evenwicht te
benadrukken is gekozen voor de term: «omgevingsveiligheid».
Afweging omgevingsveiligheid vroeg in het (RO)proces
Nieuw in het beleid is dat veiligheid vooraan in het ontwerpproces
verankerd wordt op een wijze die een transparante en brede afweging
mogelijk maakt. Dit wordt bereikt door veiligheid vroeg in het proces als
ontwerpvariabele voor de ruimtelijke inrichting van het stedelijk gebied te
gebruiken. Daarbij moet in het bijzonder aandacht worden geschonken
aan de situering van nieuwe gebouwen voor minder zelfredzame
personen. Van deze aanpak wordt verwacht dat elke geïnvesteerde
veiligheidseuro meer zal opleveren dan in de huidige situatie, waar
veiligheid vaak laat aan de orde komt en dan als kostenverhogend en
6

Omgaan met risico’s, Kamerstuk 21 137, nr. 5; Nuchter omgaan met risico’s, RIVM, 2003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 517, nr. 92

3

vertragend wordt ervaren. Daarnaast krijgen minder zelfredzame
personen door deze aanpak meer bescherming tegen risico’s.
Dit beleidsvoornemen is mede gebaseerd op een rapport van de
Veiligheidsregio’s en Omgevingsdiensten betrokken, dat ingaat op de
vraag hoe en wanneer hun deskundigheid het beste kan worden
aangewend binnen de context van de Omgevingswet.
Een robuust ruimtegebruik
Een ander nieuw accent is de keuze voor een gebiedsgerichte benadering
voor chemische clusters van nationale en regionale betekenis. Nu biedt de
regelgeving die mogelijkheid, maar is de bestuurlijke totstandkoming vaak
moeizaam en zijn de spelregels binnen dit gebied nog onvoldoende
helder. Door een robuuste gebiedsgerichte contour rond risicovolle
bedrijven is er voor de middellange termijn handelingsperspectief voor
zowel de risicovolle bedrijven als voor wonen, werken en recreëren in de
omgeving van die bedrijven. Zo blijft er voldoende afstand tussen de
risicobron en diverse gebruiksfuncties in de omgeving. Dat is goed voor
het vestigingsklimaat voor bedrijven en voor de veiligheidsbeleving in de
omgeving van bedrijven.
Bij dit beleidsvoornemen zijn de ervaringen die in tien gevallen zijn
opgedaan met de gebiedsgerichte benadering rond chemische bedrijven
en clusters betrokken. Een belangrijke meerwaarde van deze aanpak is dat
de totstandkoming als katalysator werkt om integraal na te denken over
de inrichting en het karakter van het gebied. Ruimtelijke ordening, milieu
en veiligheid en economie komen hier samen.
Risicoberekeningen en waardering van veiligheidsmaatregelen
Het beleidsvoornemen is rekenen waar het er toe doet en waardering van
nieuwe veiligheidsmaatregelen. De rekenmodellen hebben veel inzicht
verschaft in de potentiële gevaren en dit inzicht is vervolgens gebruikt om
gevaar te voorkomen of in te perken. Maar de modellen hebben ook hun
beperkingen. Het effect van nieuwe veiligheidsmaatregelen kan niet goed
worden verwerkt in de risicoberekeningen door gebrek aan ervaringsgegevens met die maatregelen. Om toepassing van nieuwe veiligheidsmaatregelen te bevorderen wordt het instrument van expert judgement om
veiligheidswinst in te schatten, nader uitgewerkt
Daarnaast kan uit de vele ervaringen met risicoberekeningen worden
afgeleid waar rekenen nodig is. Als de uitkomst van een standaardsituatie
van te voren al vaststaat, volstaat een tabelwaarde of een vuistregel.
Zelfredzaamheid, veiligheidsbeleving en de effecten van incidenten
moeten een meer prominente rol krijgen in de lokale bestuurlijke
afweging. Daarom wordt een alternatief groepsrisico instrument
ontwikkeld.
Monitoring en indicatoren
Om de effectiviteit van het omgevingsveiligheidsbeleid te kunnen
vaststellen zijn er goede indicatoren nodig. Op langere termijn kunnen
deze mogelijk worden afgetapt uit de Laan van de Leefomgeving.7
Vooralsnog zie ik op lokaal niveau de meeste potentie in het gebruik van
de plankaart (nu behorend bij het bestemmingsplan, bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet de kaart bij het omgevingsplan). Op
provinciaal niveau zou de Risicokaart een goede basis kunnen bieden,
omdat deze zowel risicobronnen als gebouwen met beperkt zelfredzame
7

Naar de Laan van de Leefomgeving; Uitwerking digitale stelsel Omgevingswet, Eerste rapport
Programmadefinitie GOAL,Versie 1.0 31 juli 2014 en Uitwerking Gegevensvoorziening
omgevingswet, RIVM Rapport 121001001 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 517, nr. 92

4

personen bevat. Tenslotte leveren Rijk en bevoegd gezag in de Staat van
de Veiligheid jaarlijks een beeld van incidenten en geconstateerde
overtredingen bij alle 400+ BRZO bedrijven. Hierin zijn al enkele indicatoren benoemd.
Tenslotte
Om overheden, veiligheidsregio’s, stedenbouwkundigen, bedrijfsleven en
burgers goed te betrekken bij het uitvoeringsprogramma is voorzien in
werving voor deelname, samenbrengen van betrokken belangen,
informatie over de voortgang via diverse media en in een breed
afstemmingsoverleg.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 517, nr. 92

5