Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit
Versie

BS2022002550

Datum

1 maart 2022

Status

Definitief

Pagina 1 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Colofon
Hoofddirectie Financiën en Control
Directie Managementinformatie en Beheer
Afdeling Management Informatie

Locatie

Den Haag - Plein-Kalvermarktcomplex
Kalvermarkt 32 's-Gravenhage

Postadres

Postbus 20701
2500 ES 'S-GRAVENHAGE
MPC 58B

Contactpersoon

Hoofd Afdeling Management Informatie

Versie

Definitief, BS2022002550

Opdrachtgever

Directoraat-generaal Beleid
Contactpersoon:

Opdrachtnemer

Directeur Managementinformatie & Beheer

Pagina 2 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Pagina 3 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Inhoudsopgave
1 Inleiding 5
1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek
1.2 Hoofdvraag en scope
1.3 Verantwoording onderzoek
1.4 Leeswijzer

5
5
6
6

2 Samenvatting en beantwoording hoofdvraag 7
2.1 Optimistische planning leidt tot onhaalbare termijnen
8
2.2 Aanvullende of doorgeschoven werkzaamheden waren van invloed op tijdsoverschrijdingen 9
2.3 Niet (tijdig) communiceren van afwijkingen en vertragingen in de vastgestelde planningen
leidt tot een harmonica-effect
10
2.4 Aanbevelingen
11
3 Beantwoording deelvragen 13
1 Welke planningen bestonden of heeft het programma intern het Ministerie van Defensie
vastgesteld?
13
2 Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen zijn besluiten met effect op de
planning tot stand gekomen?
17
3 Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen heeft het Ministerie van Defensie
over het programma gecommuniceerd aan de Tweede Kamer en aan de kandidaat-werven?
27
4 Welke interne en externe factoren van tijdsoverschrijding zijn van invloed geweest op het
programma V-OZBT?
30
4.1 Optimistische planningen leidt tot onhaalbare termijnen
30
4.2 Aanvullende of doorgeschoven (c.q. uitgestelde) werkzaamheden waren van invloed op
tijdsoverschrijdingen
32
4.3 Niet tijdig communiceren van afwijkingen en vertragingen in de vastgestelde planningen leidt
tot een harmonica-effect
34
5 Hoe kunnen de besluitvorming binnen het programma alsook de communicatie intern het
programma en naar buiten beter worden vormgegeven?
35

Pagina 4 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek
In het programma Vervanging Onderzeebootcapaciteit (hierna: V-OZBT) zal waarschijnlijk sprake
zijn van een substantiële aanpassing van de huidige en gecommuniceerde planning.
Eind 2019 heeft het Ministerie van Defensie de B-brief naar de Tweede Kamer gestuurd en is
gestart met de D-fase. Dit is de verwervingsvoorbereidingsfase met als doel de werf te
selecteren die de opdracht krijgt voor het bouwen van de nieuwe onderzeebootcapaciteit. Tijdens
de eerste dialoogronde in het voorjaar en de zomer van 2021 met de kandidaat-werven werd
duidelijk dat de beoogde termijnen uit de B-brief om te beschikken over de
onderzeebootcapaciteit niet haalbaar zijn. Op basis hiervan moet het programma V-OZBT zich
beraden op de vervolgstappen, waaronder een aangepaste planning als gevolg van een latere
beschikbaarheid van de nieuwe onderzeebootcapaciteit. Het Ministerie van Defensie laat daarom
onderzoek uitvoeren naar het planningsproces en de oorzaken van tijdsoverschrijding om
hiervan kennis te nemen en er vervolgens lessen uit te trekken.
1.2 Hoofdvraag en scope
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe is de planning van het programma V-OZBT tot stand
gekomen en welke factoren hebben geleid c.q. leiden tot tijdsoverschrijdingen ten opzichte van
de intern en extern gecommuniceerde planningen?
Voor de beantwoording van de hoofdvraag, zijn de onderstaande deelvragen geformuleerd die
betrekking hebben op het planningsproces, de oorzaken van tijdsoverschrijdingen en de
projectbeheersing.


Welke planningen bestonden of heeft het programma intern het Ministerie van Defensie
vastgesteld?



Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen zijn besluiten met effect op de
planning tot stand gekomen? Hoe stuurde de projectorganisatie van het Ministerie van
Defensie op de beheersing van de planning bij genomen besluiten (van de Program Board en
de Stuurgroep)?



Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen heeft het Ministerie van
Defensie over het programma gecommuniceerd aan de Tweede Kamer en de kandidaatwerven?



Welke interne en externe factoren van tijdsoverschrijding zijn van invloed geweest op het
programma V-OZBT?



Hoe kunnen de besluitvorming binnen het programma alsook de communicatie intern het
programma en naar buiten beter worden vormgegeven?

De onderzochte periode start bij de visie op de toekomst van de Nederlandse onderzeedienst (9
juni 2015) en eindigt bij de brief aan de Tweede Kamer van 27 oktober 2021. De scope van de
onderzoeksopdracht is de gehele keten c.q. alle lagen van de organisatiestructuur tot en met het
niveau van de bewindspersonen van Defensie. De organisatiestructuur heeft gedurende het
vervangingstraject bestaan uit een projectorganisatie (van 2015 tot 2020) en een
programmaorganisatie (vanaf 2020). Bij de beantwoording van de deelvragen wordt de van
toepassing zijnde governance beschreven.
Wij spreken in dit rapport over ‘Intern Defensie’ als het gaat om een deel van de
programmaorganisatie. Wij spreken van de gehele (keten van de) governance (binnen Defensie)
wanneer de gehele keten van de programmaorganisatie wordt bedoeld. Dit onderscheid
gebruiken wij om de informatie-asymmetrie binnen de ingerichte governance van het
programma binnen Defensie te duiden.
Voor het onderscheid tussen interne en externe factoren van tijdsoverschrijding onderkennen wij
de Tweede Kamer, HCOV, MCOV en kandidaat-werven als externe factoren.

Pagina 5 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

De interne factoren hebben betrekking op de project-/ programma-organisatie vervanging
onderzeebootcapaciteit (V-OZBT) van het Ministerie van Defensie. Tot slot leidt dit tot
besluitvorming op bewindspersonenniveau. De interdepartementale overleggen vallen buiten de
scope van het onderzoek.
Dit onderzoek richt zich niet op individuen, maar op de wijze waarop de defensieorganisatie
informatie in dit programma heeft benut en daarover besluiten heeft genomen.
De opdrachtnemer voor dit onderzoek is de Afdeling Management Informatie (AMI) van de
Hoofddirectie Financiën en Control (HDFC). AMI draagt bij aan doelmatigheid en effectiviteit van
de besturing en beheersing van de defensieorganisatie, met name door de betrouwbaarheid van
de besturing aan de hand van managementinformatie te verbeteren en borgen. De medewerkers
van AMI beschikten over de benodigde screening en expertise om de onderzoeksvraag snel en
gedegen op te pakken en ook hebben zij geen directe relatie met het programma.
1.3 Verantwoording onderzoek
Naast de buiten de scope geplaatste onderwerpen als de externe governance en onderzoek naar
(organisatie)cultuur moet vermeld worden dat het onderzoeksteam gebruik heeft gemaakt van
de aan haar beschikbaar gestelde documenten, projectmappen en openbare informatie. De
beschikbaar gestelde programmamappen bevatten de meest relevante documenten die door de
projectorganisatie worden opgeslagen. De onderzoekers hebben geen emailverkeer
geraadpleegd van bij het programma betrokken medewerkers. De deelvragen die ingaan op de
wijze waarop besluiten worden genomen konden hierdoor niet met de juiste diepgang worden
beantwoord.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt een samenvatting gegeven van het onderzoek. Vervolgens wordt in
hoofdstuk 3 ingegaan op de beantwoording van de hoofd- en deelvragen waarin tevens de
onderbouwing en analyses staan beschreven. Het antwoord op de deelvraag over communicatie
met de kandidaat-werven is opgenomen in een vertrouwelijke bijlage (BS2022002551).

Pagina 6 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

2 Samenvatting en beantwoording hoofdvraag
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe is de planning van het programma Vervanging
Onderzeebootcapaciteit tot stand gekomen en welke factoren hebben geleid c.q. leiden tot
tijdsoverschrijdingen ten opzichte van de intern en extern gecommuniceerde planningen?
Bij het uitvoeren van dit onderzoek en het beantwoorden van de deelvragen zijn veel
verschillende oorzaken van tijdsoverschrijding geconstateerd. De oorzakelijke verbanden en het
gevolg van deze overschrijdingen zijn hieronder schematisch weergegeven.

Op basis van de deelvragen wordt de hoofdvraag beantwoord. Voor de beantwoording hiervan
wordt eerst ingegaan op het tot stand komen van de planningen. Vervolgens worden de
belangrijkste oorzaken van tijdsoverschrijdingen beschreven.
In de behoeftestellingsfase (DMP-A) kent het project vele onzekerheden. Er is geen beeld van de
markt, er is geen vaststelling van de functionele eisen en het is onbekend wat de (gemiddelde)
bouwtijd is. De gebruikelijke procedure wordt gevolgd; de A-brief met een overzicht van
mijlpalen en data, nut en noodzaak van het project, wordt verstrekt aan de Tweede Kamer.
Tijdens de B-fase van het DMP blijken tijdens de projectuitvoering nieuwe factoren van invloed
op de doorlooptijd naar voren te komen, zoals het langdurige proces om te komen tot een
definitieve keuze voor de verwervingsstrategie, en het verwerken van de uitgangspunten uit de
Defensie Industrie Strategie (DIS, 2018) in het ontwerp en het proces.
Tijdens de verwervingsvoorbereidingsfase (DMP-D) blijkt dat het proces om te komen tot
voldoende volwassen informatie van de kandidaat-werven, wat moet leiden tot definitieve keuzes
in het ontwerp en de functionaliteiten, meer tijd te kosten dan oorspronkelijk voorzien. Het
ontbrak in die fase aan een integrale planning waarin de aannames voor de huidige planning
bekend waren en de gevolgen van extra werk in beeld konden worden gebracht. Doordat de
einddatum lange tijd vast stond (namelijk de End Life of Type (ELOT) van de huidige
Walrusklasse), werden door de projectorganisatie maatregelen genomen om alsnog de deadlines
te halen.
Mijlpalen voor de oplevering van de onderzeeboot zijn tijdens een DMP-fase niet opnieuw
vastgesteld. Tijdens de DMP-fases wordt de Tweede Kamer wel over vertraging van die DMP-fase
geïnformeerd. Pas bij de afronding van de DMP-fases A en B worden de mijlpalen voor oplevering
van de onderzeeboot geactualiseerd.

Pagina 7 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dit terwijl zich gedurende de uitvoering van de DMP-fases vertragingen voordeden die een effect
hadden op de haalbaarheid van de mijlpalen. Een voorbeeld hiervan is dat in de A-fase de
minister in het Wetgevingsoverleg (WGO) Materieel van november 2015 meldt1 dat de DMP-Abrief niet meer voor het einde van het jaar komt. Tijdens het V-OZBT beraad van 11 mei 2017 is
toegelicht dat RFI-1 meer tijd kost dan gepland waardoor de planning tot en met de B-fase
(december 2018) onder tijdsdruk is komen te staan2. In de D-fase blijkt al in mei 2020 dat de
voorbereidingsfase onder druk staat; de planning van Q3 2020 blijkt niet haalbaar3. Het
ontbreekt bij het aangeven van deze vertragingen aan het benoemen van het effect van deze
vertragingen op de haalbaarheid van de mijlpalen.
De hoofdoorzaken van de opgetreden vertragingen zijn terug te voeren op sturing, communicatie
en projectbeheersing.
Ten eerste is er vanaf het begin grote druk in de governance uitgeoefend op een taakstellende
einddatum omdat een capability gap moest worden voorkomen. De invoering van de nieuwe
onderzeebootcapaciteit moest daarom voor de ELOT van de Walrusklasse plaatsvinden. In de
analyse werd echter duidelijk dat in de besluitvormende overleggen zoals de Bestuursraad ook
andere belangen een steeds belangrijkere rol zijn gaan spelen. De focus verschoof vanaf de Afase naar zorgvuldigheid (‘beste boot voor de beste prijs’) waardoor de factor Tijd minder
belangrijk werd. Doordat in de sturing op dit vlak geen duidelijke focus is aangehouden is
besluitvorming vaak uitgesteld en moesten aanvullende opdrachten en onderzoeken worden
uitgevoerd.
Ten tweede heeft Defensie de complexiteit van het verwervingsproces vooraf niet voldoende in
beeld gebracht en gedurende het proces onvoldoende beheersbaar gemaakt. Niet alleen kostte
interdepartementale en internationale besluitvorming veel meer tijd dan oorspronkelijk is
ingeschat, ook was onvoldoende helder wat de specifieke (technische) eisen en kaders waren
tijdens verschillende stappen. Daardoor kostten de gesprekken met de kandidaat-werven meer
tijd dan verwacht, maar zijn ook de tussenproducten niet van voldoende niveau. Een beperkende
factor hierbij is dat de projectorganisatie kwalitatief en kwantitatief onvoldoende ingericht was.
Tot slot hebben signalen van grote uitloop de in 2020 ingestelde Stuurgroep V-OZBT tot in 2021
nauwelijks bereikt. Oorzaken hiervan liggen in het ontbreken van een opdracht met een
planningscomponent, het uitstellen van risicorapporten (incl. integrale projectplanning) en het
nog niet gereed hebben van een voldoende gevalideerd alternatief (op planning, product of
kwaliteit).
Hoewel het niet tijdig bereiken van deze signalen van de vertraging strikt gezien geen oorzaak
van vertraging is, heeft het wel impact gehad op de beeldvorming. Doordat tijdsoverschrijdingen
incrementeel optraden, maar pas na een tijd werden vastgesteld, ontstond een ‘harmonicaeffect’.
Hieronder volgt een samenvatting van de oorzaakanalyse. Een uitgebreidere toelichting staat in
H3 bij de beantwoording van de deelvragen.

2.1 Optimistische planning leidt tot onhaalbare termijnen
a. De planning van het project was gericht op het niet laten ontstaan van een capability gap.
De ELOT Walrusklasse is lang gezien als een taakstellende termijn. Hierdoor is bij het opstellen
van de planningen structureel uitgegaan van de planningstermijnen die passen binnen de
vastgestelde bandbreedte. Ook zijn signalen van de Australische overheid en eerdere
Nederlandse bouwtermijnen (Walrusklasse) van 15 en 20 jaar niet zichtbaar afgewogen in de
planning. Daarbij was het gebruik van een bouwtermijn van 6 jaar opvallend in de opdrachtnota,
terwijl in het visiedocument nog van 7 jaar werd uitgegaan.

TK 34300 HX nr.68, d.d. 2-11-2015
Verslag V OZBT beraad, d.d. 11-5-2017
3
Verslag OZBT beraad, d.d. 19-5-2020
1
2

Pagina 8 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Ook is bij de werfselectie druk op de werven gelegd door deze taakstellende planning. In de
outline van de verwervingsvisie ‘marktbenadering’ staat namelijk dat een kandidaat-werf die niet
kan aantonen dat haar producten haalbaar zijn (te maken) binnen het beoordelingskader, zal
worden uitgesloten van de Kosten-Baten analyse (KBA). Dit leidde tot veel te rooskleurige
planningen van de werven die later in het proces bijgesteld zijn.
b. Complexiteit verwervingsproces onvoldoende in beeld
De functionele eisen en financiële kaders waren niet altijd helder of gereed aan het begin van het
proces. Ook is niet altijd rekening gehouden met de doorlooptijd die nodig is voor het
besluitvormingsproces inclusief de afstemming en goedkeuring interdepartementaal en door de
Tweede Kamer. Voorbeelden zijn de latere behandeling van de DMP-brieven door de Tweede
Kamer en het afsluiten van een Memorandum of Understanding (MoU) met de landen van de
werven in het selectieproces. Ook werd pas in de D-fase duidelijk dat rekening moest worden
gehouden met het (verminderde) absorptievermogen van CZSK bij het testen en in gebruik
nemen van de nieuwe onderzeeboten.
Daarnaast blijkt ook dat de projectorganisatie qua omvang en samenstelling onvoldoende
ingericht is om de opgedragen taken uit te kunnen voeren. In vergelijking met
projectorganisaties tijdens de vervanging van de Walrusklasse en met huidige projectorganisaties
van andere landen is de projectorganisatie relatief klein van omvang. Ook is de samenstelling
sterk op de technisch inhoudelijke kant van het project gericht en is bij de inrichting van het
projectteam te weinig rekening gehouden met de financiële, beleidsmatige en politieke aspecten
die interdepartementaal, politiek nationaal en internationaal afstemming en besluitvorming
vereisen. Dit wordt nog verder versterkt door de aanvullende, onvoorziene, opdrachten die de
projectorganisatie gedurende de DMP-fasen te verwerken kreeg en de hierboven beschreven
onvoorziene processtappen. Ook wordt in de analyse geconstateerd dat er in de
planningsmethodiek geen duidelijke planningscriteria zijn waaraan de planning moet voldoen.

2.2 Aanvullende of doorgeschoven werkzaamheden waren van invloed op
tijdsoverschrijdingen
a. Zorgvuldigheid heeft een verdringingseffect op tijdigheid door extra kaders en studies.
Hoewel de taakstellende termijn van de ELOT van de Walrusklasse een belangrijk uitgangspunt
was bij de projectplanning, valt op dat in de governance van het project de factor Tijd in de
praktijk nauwelijks prioriteit had. Zo heeft de Minister meermaals aan de Tweede Kamer gemeld
zorgvuldigheid belangrijker te vinden dan snelheid4. Dit kwam onder andere voort uit de lessons
identified van het F-35 programma. Dit uit zich onder andere in de A-fase met het instellen van
een klankbordgroep en een ADR-audit. Ook de adviezen van deze klankbordgroep kwamen neer
op meer zorgvuldigheid bij keuzes voor ontwerp en verwervingsstrategie, wat tot meer
werkzaamheden leidde. Tijdens de onderzoeksfase (DMP-B) blijken tijdens de projectuitvoering
nog nieuwe factoren van invloed op de doorlooptijd naar voren te komen, zoals het langdurige
proces om te komen tot een definitieve keuze voor de verwervingsstrategie, en het verwerken
van de uitgangspunten van de Defensie Industrie Strategie (2018) in het ontwerp en het proces.
b. Besluitvorming wordt meermaals uitgesteld.
Uit vergaderverslagen kan worden geconstateerd dat besluitvorming over voorliggende stukken
meermaals verplaatst wordt naar een volgende vergadering, of dat wordt verzocht om nadere
onderbouwing, waarbij geen actief zicht is of wordt gegeven in de eventuele consequenties voor
de planning. Een voorbeeld hiervan is dat in de A-fase het nieuwe uitgestelde tijdpad voor de ABrief aan de Tweede Kamer tussen oktober 2015 en januari 2016 meermaals in de Bestuursraad
werd behandeld en pas werd vastgesteld nadat de oorspronkelijke opleverdatum was verstreken.

4 Maart 2016, Tk 34225 nr 22

Pagina 9 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dit werd enerzijds veroorzaakt door onduidelijke prioritering ten opzichte van de factoren
Product, Tijd en Geld, wat leidde tot aanvullende of aangepaste kaders.
Anderzijds is een belangrijke factor dat besluitvormende stukken door de Program Board en de
Stuurgroep, van onvoldoende kwaliteit werden geacht en meermaals aangepast moesten
worden. Dit betrof met name de stukken over de verwervingsstrategie in de B-fase en daarna,
waarbij Request for information (RFI)-2 en RFI-3 zijn uitgewerkt. Door ‘tegenvallende’ resultaten
liet de besluitvorming lang op zich wachten.
Tussen augustus 2018 en juli 2019 wordt ook afgeweken van de governance-structuur met de
instelling van het Topoverleg. Daarnaast was er in deze fase frequent interdepartementaal
overleg. In die interdepartementale afstemming is geen rol voor advies van het V-OZBT-beraad.
Vanuit het Topoverleg werd gestuurd op realisatie conform de mijlpalen en intern werd deze druk
als hoog ervaren, aldus interviews. Afwijken van de mijlpalen werd niet acceptabel beschouwd,
zeker niet zonder voldoende gevalideerd alternatief. Dit leidde tot het uitstellen van
besluitvorming over aangepaste termijnen in afwachting van een betere onderbouwing.
c. Interdepartementale afwegingen
De toe te passen verwervingsstrategie is gedurende het gehele traject een punt van discussie
geweest: In de A-Fase met internationale partners, in de B-fase met interdepartementale
afstemming zoals met het ministerie van Financiën, het ministerie van Algemene Zaken en het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Uit documentatie blijkt dat vanaf oktober
2018 tot en met begin december 2019 zowel binnen Defensie als ook interdepartementaal
uitgebreid overleg wordt gevoerd over de verwervingsstrategie en over de wijze waarop de
werven invulling geven aan de in november 2018 gepresenteerde DIS. In al deze overleggen
speelden aanvullende overwegingen mee die door Defensie initieel niet waren meegewogen
omdat die voor Defensie zelf van geen of beperkt belang waren, zoals de economische belangen
voor de Nederlandse industrie en de strategische onafhankelijkheid van Nederland. Uiteindelijk
zal het meer dan een jaar duren tot een besluit over de verwervingsstrategie wordt genomen.

2.3 Niet (tijdig) communiceren van afwijkingen en vertragingen in de vastgestelde
planningen leidt tot een harmonica-effect
a. Het vasthouden aan planningen door procesinterventies door te voeren
Zoals hierboven staat beschreven, heeft het vasthouden aan de taakstellende planning vanwege
de capability gap tot optimistische planningen geleid. Hierdoor stond de projectorganisatie onder
druk om deze vaak onhaalbare termijnen toch te halen. Dit legde bovendien nog meer druk op
een toch al te kleine projectorganisatie (de te krappe omvang van de projectorganisatie is onder
meer in de Bestuursraad (BR) van 30 oktober 2015 onderkend, daarnaast ligt er een uitvraag
voor uitbreiding van de capaciteit van het projectteam). Dit heeft binnen de projectorganisatie
geleid tot meerdere interventies om opgelopen vertragingen in te lopen. Zo is bij de werfselectie
besloten om het proces in te korten door het schrappen van de RFI-3 fase en is in de D-fase bij
de dialoogrondes gekozen om een zogenaamde pre-dialoog met de werven te houden. De
tendens was om processtappen te willen versnellen in en/of doorschuiven naar volgende fases
ter compensatie van vertraging die in eerdere fases is opgelopen.
b. Signalen van vertraging zijn niet tijdig gecommuniceerd
Zoals blijkt uit de formeel gecommuniceerde planningen bij de beantwoording van deelvraag 1,
zijn de planningen die met de Tweede Kamer zijn gedeeld slechts op een paar momenten
aangepast. In principe gebeurde dit alleen bij het afronden van een fase in het DMP-proces.
Intern gecommuniceerde signalen van vertraging zijn niet tussentijds extern gecommuniceerd.
Het opsparen van deze kleinere, incrementele vertragingen leidde tot forse vertragingen aan het
einde van een fase.

Pagina 10 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

2.4 Aanbevelingen
Voor de beantwoording van deelvraag 5 worden aanbevelingen gedaan over hoe de
besluitvorming binnen het programma alsook de communicatie intern het programma en naar
buiten beter vormgegeven kan worden. Naar aanleiding van de analyse van de grondoorzaken
van de tijdsoverschrijding worden hiernaast ook aanbevelingen gedaan over de
projectbeheersing. Deze aanbevelingen dienen in onderlinge samenhang te worden bezien en te
worden geïmplementeerd, ten behoeve van het beoogde resultaat.
Besluitvorming
a.

b.
c.

d.
e.

Inrichting en functioneren van de organisatiestructuur moet erop gericht zijn om
ogenschijnlijk tegengestelde belangen van betrokkenen ten aanzien van de factoren
Product, Tijd en Geld met elkaar in overeenstemming te brengen en hierin keuzes te
maken.
Neem bij het voorleggen van besluiten ook alternatieven op of licht toe waarom dat niet
mogelijk is.
Wees expliciet over in de organisatiestructuur vastgelegde organen en de aan hen
toegekende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Draag hierbij zorg voor
maximale toegevoegde waarde van elk orgaan ten opzichte van de rest van de governance
en vermijd zoveel mogelijk overlap.
Evalueer regelmatig, bij faseovergang of als gebeurtenissen daar aanleiding toe geven, het
functioneren van de organisatiestructuur en eventuele aanpassingen ten behoeve daarvan.
Zorg in de organisatiestructuur voor voldoende checks and balances zodat vanuit een
kritische zijlichtfunctie voortdurend planningen worden getoetst.

Projectbeheersing
f.
g.

h.
i.
j.

k.

l.

Hanteer een tijdsbracket voor de planning, waarbij in bandbreedtes wordt
gecommuniceerd. Dit sluit aan bij de budgettaire planning.
Definieer het beoogde projectresultaat per DMP-fase en in zijn geheel in termen van de
factoren Product, Tijd en Geld. Breng de onderlinge afhankelijkheden daartussen in kaart
en definieer heldere criteria op basis waarvan een afweging tussen deze aspecten gemaakt
dient te worden. Maak dit expliciet door dit vast te leggen in de DMP-documenten en in de
Businesscase behorende bij de verschillende projectfasen.
De bemensing en middelen van het projectorganisatie dienen te worden aangepast aan de
opdracht.
Geef in de opdrachtnota duidelijke planningscriteria aan. Maak daarnaast tussentijds
helder, bijvoorbeeld in de risicorapportages of aan deze planningscriteria wordt voldaan.
Baseer de projectplanning per fase op een realistische inschatting van de vereiste
doorlooptijden per activiteit. Houdt hierbij ook rekening met benodigde besluitvorming in
de diverse gremia en het parlementaire proces.
Signaleer in een periodieke planningsnota proactief en duidelijk veranderingen in de
planning die consequenties (kunnen) hebben voor het behalen van de deadlines. Bepaal
vervolgens met een integrale analyse voor de factoren Product, Tijd en Geld welke
alternatieven er zijn om de deadlines alsnog te halen en welke risico’s zich hierbij
voordoen en leg dit voor aan het geëigende governance-orgaan ter besluitvorming.
Zorg er voor dat risicomanagement vanaf de start van het project als een essentieel
onderdeel van de projectbeheersing wordt gezien. Verwerk de geïdentificeerde risico’s voor
de factor Tijd, maar ook Product en Geld, in de planning door hiervoor een reserve in te
bouwen (die ingezet kan worden na goedkeuring door het geëigende governance-orgaan
en afgebouwd wordt indien het risico niet meer aanwezig wordt geacht).

Pagina 11 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Communicatie
m.

n.

o.

Neem in de opdrachtbrief op wat de uitgangspunten zijn voor de factoren Product, Tijd en
Geld en hoe, hoe vaak en met welke diepgang hierover wordt gerapporteerd aan de
opdrachtgever. Neem hierin ook het verwachte resultaat op.
Draag vanuit de top uit dat er ruimte is voor discussie over eventuele aanpassing van de
kaders voor de factoren Product, Tijd en Geld indien deze in de uitvoering niet (alle)
uitvoerbaar of verenigbaar blijken. De communicatie hierover moet ook inzicht verschaffen
over de aannames en onzekerheden in het programma, zodat besluiten goed kunnen
worden gewogen.
Verzorg jaarlijks een inspiratiesessie voor (vertegenwoordiging van) de
organisatiestructuur waarin alle lagen van de programmaorganisatie zijn
vertegenwoordigd. Heb daarbij aandacht voor de uitgangspunten vanuit de opdracht,
opdrachtuitvoering en verantwoordelijkheden.

Pagina 12 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

3 Beantwoording deelvragen
1 Welke planningen bestonden of heeft het programma intern het Ministerie van
Defensie vastgesteld?
Bij het beantwoorden van deze deelvraag wordt uitgegaan van de planningen die formeel zijn
vastgesteld. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat alle planningen die intern formeel zijn
vastgesteld ook extern (aan de Tweede Kamer) zijn gecommuniceerd. Deze zijn in het
visiedocument en de DMP-brieven vastgelegd. Alleen de aangepaste baseline planning betreft op
dit moment nog een concept waarover nog besluitvorming moet plaatsvinden, maar ook deze
planning kan na vaststelling extern gecommuniceerd worden.
In onderstaande afbeelding is zichtbaar welke planningstermijnen in deze documenten zijn
opgenomen:

Leeswijzer
Hieronder volgt een nadere toelichting over hoe deze planningen tot stand zijn gekomen.
Daartoe wordt in algemene zin het DMP-proces beschreven, omdat dit het raamwerk is van het
totale verwervingsproces. De hierboven beschreven planningen zijn daaraan gekoppeld.
Vervolgens wordt voor iedere fase van het DMP-proces beschreven hoe de governance van het
project in grote lijnen georganiseerd was en worden de belangrijkste besluitvormingsmomenten
toegelicht. Een uitgebreidere beschrijving van de governance is gegeven bij de beantwoording
van de volgende deelvragen.
Algemene informatie over het DMP
Het project Vervanging Onderzeeboten volgt het Defensie Materieelproces (DMP). Het DMP
omvat de informatievoorziening door Defensie aan de Tweede Kamer over projecten op het
gebied van materieel, vastgoed en IT. Het DMP is in 2015 geëvalueerd en het evaluatierapport
‘DMP bij de tijd’5 is met de Vaste Commissie voor Defensie besproken tijdens het algemeen
overleg van 31 maart 2016. Aanleiding was een evaluatie uit 2006 waaruit bleek dat het DMPproces niet geschikt is als instrument voor sturing en beheersing van projecten6. Defensie heeft
voor de sturing en beheersing interne regelgeving gebaseerd op internationaal erkende ‘best
practices’. Op basis van deze evaluatie is een herziene brochure ’DMP bij de tijd’ opgesteld en op
3 februari 2017 aan de Tweede Kamer verzonden. Het herziene DMP-proces is volledig
toegespitst op de informatievoorziening aan de Tweede Kamer en de departementale leiding. Het
DMP-proces gaat uit van gefaseerde informatievoorziening door middel van afzonderlijke brieven
over projecten vanaf 25 miljoen euro.

5
6

DMP bij de tijd - Eindrapport Evaluatie DMP 2015, 15 december 2015
Kamerstuk 27 830, nr. 39 van 16 juni 2006

Pagina 13 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Defensie maakt onderscheid tussen materieel dat ‘van de plank’ kan worden aangeschaft en
materieel dat moet worden ontwikkeld. Het DMP bestaat bij ‘kopen van de plank’ uit drie fasen,
namelijk: A (behoeftestelling), B (onderzoek) en D (verwerving). De C-fase (vervolgonderzoek)
is uitsluitend aan de orde als er sprake is van een ontwikkelingstraject. Bij elke afsluiting van een
DMP-fase hoort een brief van Defensie aan de Tweede Kamer. Met de eerste brief, de A-brief,
informeert Defensie de Tweede Kamer over het ‘waarom’ en het ‘wat’ van de behoeftestelling. De
kern van de A-brief is een functionele beschrijving van de capaciteit die Defensie wil verwerven.
Door de behoeftestelling functioneel te formuleren blijven zoveel mogelijk opties voor de
vervulling van de capaciteitsbehoefte open. Het besluit en de beschrijving van de manier waarop
de behoefte wordt vervuld - de ‘hoe’ vraag - vallen buiten deze fase. Die vraag, met alle
bijbehorende details, wordt vervolgens in de onderzoeksfase (B-fase) beantwoord. Daarbij hoort
ook de verdere inventarisatie van kansrijke verwervingsalternatieven en kansen op internationale
materieelsamenwerking en samenwerking met de industrie. Ook vindt in deze fase een KostenBaten analyse plaats. De B-fase mondt uit in een integrale afweging van de mogelijkheden om
materieel van de plank te kopen of te ontwikkelen en om samen te werken (internationaal of met
de markt) en een overzicht van de investerings- en levensduurkosten (Life Cycle Costs).
Na voltooiing van de onderzoeksfase (B-fase) of de vervolgonderzoeksfase (C-fase) ontstaat ook
duidelijkheid over de voorwaarden die in termen van Product, Tijd en Geld voor het project
gelden. Defensie informeert de Tweede Kamer aan het einde van de B-fase of de C-fase over de
wijze waarop zij de behoefte wil vervullen en over eventuele alternatieven, de planning en de
financiële onderbouwing.
Visueel ziet dat er als volgt uit:

Pagina 14 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

A-fase
De governance in de A-fase bestond uit een projectleider die de verschillende werkgroepen
aanstuurde en een Stuurgroep. Verder werd de reguliere afstemming binnen Defensie en
interdepartementaal gevolgd. Bij de beantwoording van deelvraag 2 zit een visual van de
governance.
De in het visiedocument vastgestelde tijdlijn is in de communicatie naar de Tweede Kamer
gedurende de hele A-fase niet gewijzigd. In het projectteamoverleg van 22 februari 2016 worden
er zorgen geuit over de planning; deze wordt ‘te optimistisch’ benoemd. Aansluitend hierop is de
tijdlijn na het Algemeen Overleg van maart 2016 wel besproken en bij het opstellen van de Abrief en DMP-A document in juni herijkt.
Begin januari 2016 is een project governance vastgesteld in de Bestuursraad (BR)7: de
werkgroep vervanging OZBT (verantwoordelijk voor de voorbereidingen behoeftestelling, de Visie
en de DMP-A-brief) gaat op in het projectteam V-OZBT, de Stuurgroep gaat op in het V-OZBT
beraad. Tevens wordt het controllers overleg benut en is een Interdepartementale
coördinatiegroep onderzeeboten (ICG) ingericht.
Het eerste concept DMP-A document wordt in april 2016 in de BR geagendeerd. Daarin is
opgenomen: “In de Kamerbrief Toekomstvisie werd nog uitgegaan van vervanging bij het
bereiken van de operationele en technische ELOT in 2025. Gebaseerd op de in het DMP-A
document vastgestelde doorlooptijd (red. 120 maanden) had dan in 2014 de realisatiefase
gestart moeten worden”. De planning is in de Nota8 ‘contouren benodigde acties defensiebrede
projectorganisatie behoeftestelling Vervangende onderzeebootcapaciteit’ bijgesteld naar de
nieuwe tijdplanning.
B-fase
Op 10 december 2016 presenteert de projectleider de planning van de B-fase aan het V-OZBTberaad9, waarbij hij aangeeft dat de verwachting is dat het B-document in december 2018
gereed is. In de bijlage van de A-brief is opgenomen dat de planning met veel onzekerheden is
omgeven. De planning is ook afhankelijk van de keuzes aan het einde van elke DMP-fase.
In de nota die in maart 2018 door de directeur Defensie Materieel Organisatie (D-DMO) aan de
voorzitter en leden van de BR wordt aangeboden, is onder andere het volgende opgenomen:
“Het doel van dit project is om de Walrusklasse vanaf eind 2027 te vervangen zodat de CDS de
vervangende capaciteit vanaf 2031 volledig naar behoefte kan inzetten.” 10
In december 2018 is conform planning het DMP-B document afgerond. Alle deelonderzoeken van
de B-fase zijn afgerond. Dit document wordt besproken in de V-OZBT-beraad op 19 december
2018, maar leidt nog niet tot besluitvorming11. Het uitgebrachte rapport Defensie Industrie
Strategie (DIS) in november 2018 wordt betrokken bij de Original Equipment Manufacturer
(OEM)-selectie. Dit leidt in mei 2019 tot een extra Request for Information (RFI), zijnde RFI-3
waardoor besluitvorming over het B-document wordt uitgesteld. Het verloop voor de
totstandkoming van de B-brief, en de daarin opgenomen planning, wordt uitgebreider toegelicht
bij de beantwoording van deelvraag 2.
In het najaar van 2019 volgen de planningen elkaar vlot op. Tijdens het V-OZBT beraad van 21
augustus 201912 wordt een planning gepresenteerd, die moet leiden tot de behandeling van de
B-brief in de Ministerraad op 11 oktober 2019.
Op 11 september 2019 wordt de geïntegreerde planning tot aan de B-brief besproken. Het VOZBT-beraad heeft sinds december 2018 geen bijeenkomsten gehad en pakt dit per juli 2019
weer op. Uit deze geïntegreerde planning blijkt alles te zijn gericht op behandeling van de B-brief
in de Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA) eind november 2019.

Verslag BR, d.d. 8-1-2016
Nota contour en benodigde acties VOZBT, 2016-105, (BS2015021971)
9
Verslag V-OZBT-beraad, d.d. 10-12-2016, Visie op project planning Grove planning
10
Uit Nota afronden B-fase, d.d. 20-3-2018
11
Verslag V-OZBT-beraad, d.d. 19-12-2019
12
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 21-8-2019
7
8

Pagina 15 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dit is een jaar later dan de voorziene mijlpaal door D-DMO in zijn brief Nota afronden B-fase was
opgenomen.
Aangezien Defensie in oktober 2019 nog geen keuze heeft gemaakt voor een
verwervingsstrategie is geen nieuwe versie van het DMP-B document ter beoordeling aan de
leden van het V-OZBT-beraad gestuurd13. Hiermee verschuift ook de planning voor het
behandelen van de B-brief in de RDIA.
In de B-brief14, die uiteindelijk eind december 2019 naar de Tweede Kamer wordt gestuurd,
wordt bevestigd dat de onderzeebootcapaciteit per 2028 worden vervangen, en in 2031 volledig
is vervangen 'conform de oorspronkelijke planning'. Over het vervolgtraject meldt de B-brief het
volgende: “Defensie vraagt conform het DMP potentiële leveranciers aan het eind van de dialoog
om een offerte. Na bestudering van de aanbiedingen, toetsing aan de gestelde eisen en
onderhandelingen met de leveranciers, informeert Defensie met de D-brief de Tweede Kamer
over de keuze voor het product en de leverancier. Na parlementaire behandeling zal Defensie de
overeenkomst met de leverancier bekrachtigen en het af te sluiten contract ondertekenen. Met
de huidige planning zal naar verwachting in 2022 tot gunning van een opdracht worden
overgegaan.”
D-fase
De D-fase bestaat uit een voorbereidingsfase, dialoogfase en gunningsfase. Dit onderzoek eindigt
tijdens de uitvoering van de dialoogfase.
In de D-fase is de governance aangepast: er is een programmamanager aangesteld die met de
Program Board tussen de projectorganisatie en de Stuurgroep in is geplaatst. Daarnaast is een
Ministeriële Ccommissie Onderzeebootvervanging (MCOV) ingesteld met een ambtelijk
voorportaal (de Hoog Ambtelijke Commissie Onderzeebootvervanging – HCOV). Bij de
beantwoording van deelvraag 2 is een visual van de governance opgenomen.
Het plan van aanpak voor de D-fase is op 31 maart 2020 vastgesteld door de MCOV en betrof de
verdere fasering van de D-fase middels een drietal managementfasen zijnde: de voorbereiding,
dialoog en gunning. De eerste mijlpaal is het vaststellen van het eindrapport van de
voorbereidingsfase aan het einde van het derde kwartaal van 202015. Blijkens het verslag van de
Program Board van 9 februari 202116 vond vaststelling van de kaderstellende documenten door
de MCOV plaats op 6 februari 2021. De dialoogfase is hiermee uiteindelijk vier maanden later
gestart dan oorspronkelijk gepland.
In de D-fase wordt vaker en uitgebreider dan voorheen stilgestaan bij de planning, de
haalbaarheid daarvan, de invulling van mijlpalen en hoe deze toegelicht en uitgelegd kunnen en
moeten worden, onder andere naar en met de werven, maar ook met de Tweede Kamer. Meer
details over communicatie met de Tweede Kamer en de werven worden bij de beantwoording van
deelvraag 3 behandeld.
In de nota predialoog voorbereidingsfase van juni 2020 is het volgende opgenomen17: “Er is een
kwartaal langer nodig om de voorbereidingsfase af te ronden dan oorspronkelijk is ingeschat.
Daarmee zou het versturen van de D-brief aan de Tweede Kamer verschuiven naar het eerste
kwartaal van 2023. Vanuit het tijdsaspect van het programma (de voorziene oplevering van de
nieuwe onderzeeboten) is dit niet wenselijk. Om te voorkomen dat de afronding van de D-fase
vertraagt en daarmee de D-brief later wordt verzonden dan is aangekondigd in de B-brief, wordt
als mitigatiemaatregel de voorbereidingsfase geïntensiveerd door het invlechten van een predialoog (ook wel geduid als JEP - Joint Exploration Phase, red.) tijdens de voorbereidingsfase.

Verslag V-OZBT-Beraad, d.d. 24-10-2019
TK34225, nr. 24, B-brief, d.d. 13-12-2019
15
Eindrapport voorbereidingsfase D-fase, besproken in stuurgroep d.d. 26-1-2021
16
Verslag Program Board, d.d. 09-02-2021
17
Nota predialoog voorbereidingsfase in Stuurgroep, d.d. 29-6-2020
13
14

Pagina 16 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dit betekent dat de drie werven eerst, en voorafgaand aan de dialoogfase, al worden betrokken
in de voorbereidingsfase. Met deze voorbereiding moet het mogelijk zijn de dialoogfase in circa
vier kwartalen af te ronden.”
Tijdens de reflectiedag van de Stuurgroep in juli 2021 ligt de rapportage ‘V-OZBT dialoogronde 1’
voor18. Hierin staan verschillende uitgangspunten waaruit blijkt dat de mijlpalen zoals ze nu zijn
vastgesteld, niet tot een optimale planning leiden, dat het absorptievermogen van CZSK er niet
in verwerkt is, dat de kandidaat-werven de datum eind 2028 erg ‘optimistisch’ vinden en dat de
uitvoering van de dialoogfase meer tijd kost dan verwacht.
In de Program Board van 14 september 2021 wordt door DMO een nota19 aangeboden met de
onderbouwing van de aangepaste planning. De nota is opgesteld naar aanleiding van de
reflectiedag van de Stuurgroep twee maanden eerder. In de nota wordt toegelicht dat de reden
voor vertraging is dat de dialoogprocedure langer duurt dan gedacht. De eerdere planning bevat
geen flexibiliteit om afwijkingen en tegenvallers van de voorziene procedure op te kunnen
vangen.
De vijf punten om in de uitwerking van de nieuwe planning rekening mee te houden,
meegegeven vanuit de reflectiedag van de Stuurgroep, waren; a) Het richten van het tijdschema
van de invoering V-OZBT op ELOT Walrus klasse (aanstaand onderzoek capability gap/ “2-naar2” strategie), b) De openstaande aanbevelingen van het Red Team20, c) Verdere aanbevelingen
parallelle procesverfijningen binnen het programma V-OZBT, d) Het vaststellen uitloop
doorlooptijd dialoog, gunning en aanvang varende beproevingen en e) De actualisatie van de
risicorapportage. Uit de nota blijkt dat de aangepaste baseline planning van de belangrijkste
momenten er als volgt uitziet: de dialoogrondes worden afgerond in juli 2023, de D-brief is in Q4
2024 opgesteld en de verwachte ondertekening is dan Q2 2025. Dan volgt een bouw van 10-11
jaar en worden de eerste 2 FOC-onderzeeboten in 2035-2036 verwacht.
In de Program Board van 5 oktober 2021 wordt de rapportage besproken, die21 is opgesteld naar
aanleiding van de Stuurgroep V-OZBT van 22 september 2021. In de rapportage wordt de door
het projectteam gevalideerde planning22 vergeleken met een scenario waarin wordt uitgegaan
van een gewijzigd verwervingsproces (scenario A). De Stuurgroep heeft verzocht23 om in kaart te
brengen wat de mogelijkheden zijn van een versnelling ten opzichte van de aangepaste baseline
planning. Er is verzocht om een uitgewerkt en gevalideerd tijdschema voor de vervanging met
daarin tevens draaiknoppen ter versnelling van de verwerving ten opzichte van de aangepaste
baseline planning, inclusief een overzicht van de risico’s die bij deze draaiknoppen horen. Een
voorbeeld van de draaiknoppen is om de dialoogfase te verkorten.

2 Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen zijn besluiten met
effect op de planning tot stand gekomen?
Bij het beantwoorden van deze deelvraag wordt uitgegaan van besluiten met betrekking tot het
vaststellen van een (gewijzigde) planning. In onderstaande afbeelding is zichtbaar welke
planningen leidend waren in het project. In de beantwoording van de vraag wordt beschreven
hoe de organisatie toewerkt naar deze planningen. De eerste drie zijn ook aangeboden aan de
Tweede Kamer, als afronding van een DMP-fase. De aangepaste baseline planning is op moment
van schrijven nog niet formeel vastgesteld, maar is de laatst besproken planning.

Rapportage V-OZBT Dialoogronde 1, besproken in stuurgroep, d.d. 14-7-2021
Nota onderbouwing planning DMO (DMO2021012373), besproken in Program Board, d.d. 14-9-2021
20
Het Red team is ingesteld als ‘ gezonde tegenmacht […] teneinde de Stuurgroep van een objectief advies
te voorzien vanuit een objectieve zienswijze over de voortgang van het programma. De samenstelling
bestaat uit vier personen van DMO WS&B en DMO/B&B), (bron: instellingsbeschikking Read Team VOZBT).
21
Uit Vervolg verwervingsvoorbereiding incl. Aanbiedingsnota, besproken in Program Board, d.d. 5-10-2021
22
De nota onderbouwing planning (DMO2021012373), d.d. 9-9-2021
23
Verslag Program Board, d.d. 12-10-2021
18
19

Pagina 17 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Defensie heeft in dit project last gehad van de ‘can do’-mentaliteit van Defensie, waardoor de
tekorten in capaciteit en budget niet duidelijk worden aangegeven.
In de D-fase ontstaat er, als gevolg van de reflectiedagen discussie over de haalbaarheid van de
planning in het bijzijn van de stuurgroep V-OZBT . Om de planning alsnog te halen zijn diverse
maatregelen getroffen, o.a. met het invoeren van een pre-dialoog werd gedacht in oplossingen.

In de A-fase zag de governance er als volgt uit:

De eerste planningen die in 2014 en 2015 voor de V-OZBT worden opgesteld, spreken direct
over een kritisch tijdpad. In de A-fase is de eerste gehanteerde tijdlijn vastgelegd in november
2014 in een analyse van de Directie Plannen (DPlan)24. De vier WALRUS-klasse onderzeeboten
hebben een (technische) End Life of Type (ELOT) tussen 2025 (eerste boot) en 2030 (laatste
boot). Deze data zijn opgenomen als uitgangspunt in de in juni 2015 met de Tweede Kamer
gedeelde planning in het document Visie op de toekomst onderzeebootdienst.

24

IP&C Behoeftestellingsformulier, BSF Vervanging Walrusklasse, d.d. 3-11-2014

Pagina 18 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Om de onderzeeboten te vervangen per 2025, zal Defensie in 2015 moeten starten met de
voorbereiding. De planning voor het versturen van de DMP-A-brief is op dat moment voorzien
voor eind 2015.
In de BR van oktober 201525 ligt de ‘kritische DMP-planning’ voor en wordt benadrukt dat er
meer aandacht moet komen voor internationale samenwerking en samenwerking met de
industrie. De Stuurgroep constateert vervolgens dat versturen van de DMP-A-brief voor
december 2015 dan niet gehaald kan worden, maar dat maart 2016 haalbaar is. Dit zijn de
eerste 3 maanden vertraging in het project, veroorzaakt door verkenningen van internationale
samenwerking. Er wordt dan ook gesproken over het instellen van een klankbordgroep en een
externe toets door de ADR, waarbij beide rapportages mogelijk pas na het versturen van de Abrief worden opgeleverd. Begin januari 2016 besluit de BR formeel tot het instellen van een
klankbordgroep en een ADR-onderzoek26.
De Tweede Kamer wordt geïnformeerd in het Algemeen Overleg (AO) in maart 201627: de DMPA-brief komt niet in april, maar zo snel mogelijk. Reden hiervoor is de tijd en ruimte om het
advies van de klankbordgroep en het ADR-rapport te kunnen verwerken. Dit leidt tot nogmaals 3
maanden vertraging, van april tot de zomer 2016. Echter, er was al in oktober voorzien dat die
planning van de rapportages niet overeenkwam met de planning van de A-brief. Hier is niet actief
op gestuurd.
Twee weken na oplevering van het rapport door de klankbordgroep is de A-brief aangepast. De
B-fase wordt uitgebreid met aanvullende onderzoeken conform het advies van de
klankbordgroep en de ADR-rapportage: een kosten-batenanalyse en onderzoek naar varianten in
internationale samenwerking. De planning wordt niet aangepast. Deze onderzoeken worden
opgenomen in de DMP-A document en A-brief, en zijn daarmee onderdeel van de plannen voor
de B-fase, en worden binnen de governance goedgekeurd. Later blijkt dat de onderzoeken uit de
B-fase (de initieel geplande en deze aanvullende onderzoeken) tijdig worden afgerond; uitstel
van (politieke) besluitvorming over het DMP-B document leidt in 2019 tot vertraging.
De vervanging van de eerste boot verschuift in de DMP-A-brief28 twee jaar naar achteren t.o.v.
de tijdlijnen in Visie op de toekomst onderzeebootdienst. Dit is gebaseerd op de verwachting om
de B-, C- en D-fase in totaal 10 jaar af te ronden. In het definitieve DMP-A-document, dat
afgerond wordt in september 2016, staat ca. 10 jaar voor de fases concept design, basic design
en detailed design en construction. Indien aan het einde van de onderzoeksfase (DMP-B) een
keuze wordt gemaakt voor één enkele hoofdaannemer dan volgt hieruit dat de eerste
onderzeeboot naar verwachting eind 2027 in Nederland is voor acceptatietesten en Fully
Operational Capable (FOC) naar verwachting vanaf eind 2029. De laatste onderzeeboot is dan in
Nederland en FOC rond eind 203129. Deze mijlpalen worden opgenomen in de DMP-A-brief en het
DMP-A document.

NOTA BR, Beeldvorming benodigde keuzerichtingen t.a.v. project ‘Vervangende onderzeebootcapaciteit’,
d.d. 2-10-2015
26
Uit Memo aan Leden stuurgroep besluitvormingsnota V-OZBT; Tijdpad tot aan start DMP-B-fase voor
project vervangende onderzeebootcapaciteit (V1.0), d.d. 19-01-2016
27
TK 34225, nr.12, d.d. 23-3-2016
28
TK 34225, nr.13, d.d. 17-6-2016
29
DMP-A document versie 2.0, d.d. 23-09-2016
25

Pagina 19 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Begin januari 2016 is een gewijzigde governance vastgesteld in de BR 30: de werkgroep V-OZBT
(verantwoordelijk voor de voorbereidingen behoeftestelling, de Visie en de DMP-A-brief) gaat op
in het projectteam V-OZBT, de Stuurgroep gaat op in het V-OZBT beraad.

B-fase
In de periode tot eind 2018 werden er twee in plaats van drie RFI’s uitgevoerd. De oorspronkelijk
geplande RFI-3, de verdiepingsfase, was afhankelijk van de inhoudelijke terugkoppeling door de
kandidaat-werven met het eerste deel van RFI-2 (voldoende om minimaal 2 werven te
selecteren). Nadat de eerste twee RFI’s waren uitgevoerd is besloten dat de keuze valt op een
bemande onderzeeboot. Met deze keuze is de aanvankelijk voorziene RFI-3 komen te vervallen.
Het niet uitvoeren van RFI-3 was niet gedreven door tijd. Met RFI-3 werd al de te onderzoeken
verwervingsvoorbereiding bedoeld; deze werd onderdeel van de D-fase. Uiteindelijk heeft in
2019 toch een derde RFI plaatsgevonden, maar met een ander inhoudelijk doel.
De verschillende (extra) onderzoeken worden in deze periode tijdig afgerond. Eind 2018 ligt in
het V-OZBT beraad een document ter besluitvorming voor over de te kiezen subvariant. Het
belangrijkste besluit dat voorligt is een keuze voor de verwervingsstrategie: in concurrentie of
single-source.

30

Verslag BR, d.d. 8-1-2016

Pagina 20 van 39

DEPARTEMENTAAL VERTROUWELIJK

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Begin 2018 formuleerde de BR het uitgangspunt dat er minimaal 2 werven moeten overblijven
aan het einde van de B-fase31. In het V-OZBT beraad van eind december 2018 wordt vastgesteld
dat de punten ter besluitvorming te politiek zijn om in dit gremium tot besluit te leiden 32. Door
de projectleider wordt in het V-OZBT beraad benoemd dat uitstel van besluitvorming tot
vertraging leidt. Dit is tevens de laatste bijeenkomst van het V-OZBT beraad tot en met juli
2019.
Uit documentatie33 blijkt dat vanaf oktober 2018 tot en met begin december 2019 zowel binnen
Defensie als ook interdepartementaal uitgebreid overleg wordt gevoerd over de
verwervingsstrategie, en over de wijze waarop de werven invulling geven aan de in november
2018 gepresenteerde DIS. Dit is onderwerp van RFI-3. Uiteindelijk zal het meer dan een jaar
duren tot een besluit over de verwervingsstrategie wordt genomen. Het initiatief om
interdepartementaal te overleggen wordt genomen door Defensie. Het is onduidelijk of de
interdepartementale druk leidt tot vertraging, of dat het initiatief om interdepartementaal te
gaan overleggen niet gepland was en daarmee tot uitloop in de planning leidt.
Vanaf augustus34 2018 vinden gesprekken plaats in een ‘Topoverleg’ wat plaatsvindt buiten de
bestaande governance structuur. Hierdoor zijn in het najaar van 2018 besluiten op voorliggende
keuzes niet genomen. De samenstelling is wisselend, maar bestaat uit de Minister en
staatssecretaris, plus deelnemers uit de ambtelijke en militaire top die betrokken zijn bij het
project V-OZBT. De ambtelijke top bestond in dit geval uit SG of PSG, CDS, waarnemend HDB en
later DGB, waarnemend HDFC en later HDFC, D-DMO en C-ZSK35. De informatiepositie van het
Topoverleg is anders dan die van het V-OZBT-Beraad. De voorzitter van het V-OZBT beraad heeft
er bij het Topoverleg voor gepleit om de vastgestelde governance36 voort te zetten. Medio 2019
wordt in een Topoverleg besloten tot het expliciet opnieuw instellen van de governance, in
aanloop naar de B-brief. Van dit Topoverleg is geen verslaglegging of documentatie beschikbaar;
wel valt het verloop af te lezen aan verslagen van onder andere V-OZBT beraad (per juli 2019)
en de ICG (eind 2018 en geheel 2019) en uit nota’s ter voorbereiding op de RDIA (geheel 2019).
Begin 2019 zijn er wat wisselingen in de top van Defensie: de rol van SG is tijdelijk niet ingevuld
en de HDFC en DGB zijn net in hun functie begonnen.
De opgenomen tijdlijn in de DMP-B-brief37 gaat uit van het vervangen van de eerste boot in 2028
en de laatste in 2031. Het uitlopen van de B-fase met een jaar is terug te zien in een latere
afronding van de D-fase (t.o.v. planning in de DMP-A-brief) en een jaar later opleveren van de
eerste boot, maar niet in het afronden van het project (2031).

De BR spreekt op 30 maart 2018 in de besluiten in het verslag ‘Voor wat betreft de selectie van werven
geeft de SG aan, de leden van de BR gehoord hebbende, dat het de voorkeur verdient dat in beginsel
minstens twee partijen overblijven aan het einde van de B-fase.’
32
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 19-12-2018
33
O.a. het V-OZBT beraad (per juli 2019) en de ICG (eind 2018 en geheel 2019) en uit nota’s ter
voorbereiding op de RDIA (geheel 2019).
34
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 24-8-2018 en Verslag OZBT beraad, d.d. 11-9-2019
35 Intern en extern overleg i.h.k.v. besluitvorming B fase project Vervanging onderzeebootcapaciteit gedurende periode dec 2018 – juli 2019, X-post 2019006749 d.d. 2-7-2019
36
Verslag OZBT beraad, d.d. 11-9-2019
37
TK 34225, nr.24, d.d. 13-12-2019
31

Pagina 21 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

D-fase
In de D-fase, die in 2020 is gestart, is de governance aangepast: er is een programmamanager
aangesteld die met de Program Board tussen de projectorganisatie en de Stuurgroep in is
geplaatst. Daarnaast zijn de MCOV en HCOV ingesteld.
Binnen het Projectmanagementoverleg (PMO) worden de werkzaamheden georganiseerd via
afzonderlijke werkstromen. Voor de verschillende werkstromen was een gedetailleerde
productplanning opgesteld waaraan de totstandkoming van de verschillende onderdelen en
deelproducten moesten voldoen.

Intern Defensie is in 2020 en 2021 op meerdere momenten het signaal afgegeven dat de
haalbaarheid van de planning onder druk stond of dat de planning diende te worden aangepast.
Maar deze signalen hebben niet gehele keten van de governance bereikt. De definitieve planning
voor de D-fase is vastgesteld in de opdrachtnota van oktober 2020.

Pagina 22 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Over het sturen op de activiteiten in de planning wordt het volgende vermeld in het
projectmanagementoverleg (PMO) november 2020: ondanks dat er is afgesproken om de
planning wekelijks te agenderen, is dit niet haalbaar omdat de benodigde weekactiviteiten niet
geadresseerd zijn.
Binnen de Program Board kwam de planning op een gegeven moment elke vergadering aan bod.
Hierbij werden geen detailplanningen besproken maar werd veelal vanuit verschillende kanten
uitgesproken dat de planning onder druk staat. De planning en het effect van besluiten en
gebeurtenissen op de haalbaarheid daarvan waren elke vergadering van het PMO onderwerp van
gesprek. In de Program Board en de Stuurgroep kwamen vooral de grotere issues ten aanzien
van de haalbaarheid van mijlpalen ter tafel. Dat was bijna elke vergadering onderwerp van
gesprek. Niet omdat dat de afgesproken werkwijze was, maar vaak omdat er een issue, risico of
vraag hiertoe aanleiding gaf. Sturing was erop gericht realisatie van de gecommuniceerde
mijlpalen mogelijk te maken.
De druk op de projectorganisatie om de oorspronkelijke planning te realiseren werd als hoog
ervaren. Er was de beleving dat er slechts eenmaal met de Tweede Kamer kon worden
gecommuniceerd over een aangepaste planning. Er was grote terughoudendheid om hiervan
gebruik te moeten maken. Al in mei 2020 blijkt dat de voorbereidingsfase onder druk staat; de
planning van Q3 2020 blijkt niet haalbaar38. In alle overleggen komt naar voren dat kwaliteit
voor snelheid gaat, maar een verschuiving van tijd wordt 1 keer geaccepteerd en niet meerdere
malen.
Er werden ook risicoanalyses uitgevoerd en risicorapportages opgesteld. Er was echter niet altijd
tijd voor een (tijdige) bespreking of voor het opstellen van een gedegen risicoanalyse. In het
PMO van oktober 2021 wordt bijvoorbeeld aangegeven dat door tijdsdruk geen integrale sessie
heeft plaatsgevonden op de risicorapportage. Risicorapportages werden daarom ook wel
aangehouden c.q. uitgesteld. De risicorapportages worden niet volledig benut als sturingsmiddel.
In december 2020 wordt de definitieve businesscase besproken in het Program Board39. Uit het
verslag blijkt niet dat er is gesproken over de factor Tijd. Uit de businesscase blijkt dat de
documenten die het einde van de voorbereidingsfase markeren niet afgerond zijn. Tevens wordt
hier gedetailleerd gesproken over de tijdlijnen en haalbaarheid van de mijlpalen. Samengevat
blijkt uit de businesscase in december 2020 dat:








Volgens de huidige planning staat de eerste mijlpaal eind 2022 (D-brief en gunningsbesluit)
onder druk.
Het opleveren van de eerste boot eind 2028 op zijn vroegst mogelijk is.
Als de laatste mijlpaal uit de opdrachtnota wordt gehaald, er een periode ontstaat dat twee
boten gelijktijdig worden afgenomen. Dit zorgt er voor dat het geplande onderhoud van de
boten elkaar in de toekomst snel opvolgt of gelijktijdig is; dit geeft risico op de
gereedheidseisen van de vloot.
Het risicoregister was nog niet ‘volwassen’, met name omdat de scope onvoldoende scherp
was. De focus heeft de afgelopen periode gelegen op tijd en geld. Verificatie en validatie van
de bestuurlijke mijlpalen vindt nog plaats in de dialoogfase40.
T.a.v. de mijlpalen in de toekomst blijkt dat nu ook al kan worden gesteld dat de
haalbaarheid van de derde en vierde mijlpaal onder druk staat. De huidige ontwikkelingen in
het project laten zien dat er verder wordt afgestapt van MoTS (Military of the shelf), dat een
negatieve invloed kan hebben op de doorlooptijd van de (detailed) engineering en mogelijk
de bouw. Echter de scope is momenteel nog onvoldoende (scherp) ingevuld. Beide zaken
versterken de conclusie dat de haalbaarheid van de mijlpalen onder druk staat.

38

Verslag OZBT beraad, d.d. 19-5-2020
Verslag Program Board, d.d. 2-12-2020
40
Rapportage businesscase V-OZBT definitief, besproken in Stuurgroep 10-12-2020, paragraaf 4.2.4
39

Pagina 23 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Bovenstaande conclusies komen ook terug in de Stuurgroep van 10 december 202041.
De maatregel die meermaals volgde op een signaal dat de planning onder druk staat, was de
uitvoering van activiteiten te versnellen, te verschuiven, of op te schorten om zo realisatie van
de planning alsnog mogelijk te maken. Een voorbeeld hiervan is het besluit van de Stuurgroep in
juni 2020 om naar aanleiding van het uitlopen van de verwervingsvoorbereidingsfase een predialoog in te lassen, zodat de dialoogfase ondanks het uitlopen van de voorbereidingsfase
conform planning Q4 2021 kan worden afgerond. Het versnellen en verschuiven van de
uitvoering van activiteiten levert een extra belasting van de projectorganisatie op, waardoor de
haalbaarheid van de planning extra onder druk komt te staan. Dit blijkt ook uit het eindrapport
voorbereidingsfase D-fase, dat eind januari 2021 wordt besproken in de Stuurgroep42. Hierin
staan onder andere de risico’s ten aanzien van de factor Tijd genoemd. Een aanbeveling uit het
document is dat: “Niet starten met de dialoogfase zet deze planning alleen maar meer onder
druk en derhalve is het advies om de voorbereidingsfase af te sluiten en de dialoogfase te
starten”. Terugblikkend op het najaar van 2020 is de observatie in het rapport dat: “Het
tegelijkertijd uitvoeren van de pre-dialoog, in combinatie met de voorbereiding op de
dialoogrondes voor 2021, heeft geleid tot meer dan voorziene spanning op de uitvoering van
projectactiviteiten. Producten (kaderstellende en overige dialoogdocumenten) zijn opgeleverd
met minder afstemming dan gewenst. Daarnaast heeft besluitvorming geleid tot geringere en
latere kadering dan voorzien. Dit tezamen heeft de druk op beschikbare resources vergroot en
afgeleid van projectactiviteiten die benodigd waren voor het voorbereiden van de
dialoogactiviteiten.” Dit is het effect van versnellen en inkorten, om te kunnen voldoen aan
mijlpalen. Tevens geven de werven aan dat zij de geplande dialoogfase met 3 rondes, waarbij 4
maanden per ronde staat gepland ‘als een zeer ambitieuze planning beschouwen’.
Er wordt alsnog vastgehouden aan eind 2022, ondanks reeds opgedane ervaring in het in elkaar
schuiven van de activiteiten, het minder kunnen voorbereiden van de dialoogactiviteiten en het
signaal van de werven dat de planning zeer ambitieus is.
Een andere manier waarop intern Defensie wordt omgegaan met signalen en voorliggende
besluiten, is dat beslissingen worden verplaatst naar een volgende vergadering, of dat wordt
verzocht door de governance om nadere onderbouwing. In het eerste deel van 2021 wordt intern
Defensie veel gesproken over oplevering in 2028 en 2031 en wat t.a.v. die jaren is toegezegd
door Defensie aan de Tweede Kamer, wat is opgegeven door de werven en wat daarin wel en niet
haalbaar is. Dit geldt zowel voor Defensie qua opleverschema en het absorptievermogen in de
organisatie, als voor de werven.
De Basisrapportage 2021 gaat via de projectorganisatie, Program Board naar en de Stuurgroep.
Ten tijde van het opstellen van de Basisrapportage in het voorjaar van 2021 was duidelijk dat de
planning hoogstwaarschijnlijk niet meer haalbaar was. Dit blijkt onder andere uit de concept
eindrapportage en de businesscase die respectievelijk eind 2020 en begin 2021 zijn besproken in
de Program Board en de Stuurgroep. Het gesprek in de Stuurgroep over de Basisrapportage gaat
over de wijze waarop er kan worden omgegaan met de onzekerheid ten aanzien van de planning.
Op basis van signalen vanuit CZSK43 over een realistisch transitieschema besluit de Stuurgroep
wel dat wordt gepoogd de inzetdoelstellingen concreter te formuleren. Dit leidt tot de
verduidelijking in de Basisrapportage dat eind 2031 ten minste (de eerste) 2 boten i.p.v. 4 fully
operational capable (FOC) zijn. Een consequentie is dat: “Bij deze transitieplanning bestaat het
risico dat er een periode is dat twee boten gelijktijdig worden afgenomen en twee bemanningen
tegelijk moeten worden opgeleid. Het kort achter elkaar opleveren van de boten (minder dan 1
jaar tussen twee boten) zorgt er bovendien voor dat het geplande groot onderhoud van de boten
elkaar snel opvolgt of gedurende een periode tegelijkertijd moet plaatsvinden.

Verslag Stuurgroep, d.d. 10-12-2020
Eindrapport voorbereidingsfase D-fase, besproken in stuurgroep d.d. 26-1-2021
43
Nota CZSK “Opleverschema V-OZBT” d.d. 29 maart 2021, besproken in Program Board, d.d. 6-4-2021
41
42

Pagina 24 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Hierdoor ontstaat het risico dat de gereedheidseisen van de vloot in het gedrang komen.”44 Dit
risico is door CZSK in 2015 al benoemd in een nota bij het opstellen van de A-brief45.
In de Program Board van 11 mei 2021 wordt ook de concept risicorapportage besproken.
Samengevat zijn de belangrijkste conclusies46:
a.
b.

c.
d.

De haalbaarheid van de bestuurlijke mijlpalen is 0%.
Er zit geen lucht in de planning: alle parallelle werkstromen/activiteiten en bijbehorende
afhankelijkheden zorgen er in combinatie met de strakke (bestuurlijke) mijlpalen voor dat
optredende risico’s direct op het kritieke pad liggen (en hiermee voor vertraging op de
mijlpalen).
De totale deterministische verwachtingswaarde van de vertraging is 41 weken. De verwachte
vertraging ligt tussen minimaal 21 weken en maximaal 99 weken.
De probabilistische analyse laat een vertraging zien van 110 weken.

In de Stuurgroep op 20 mei 2021 wordt de Basisrapportage besproken, zoals deze is opgesteld
voor de Ministerraad. Op 28 mei 2021 wordt de Basisrapportage aangeboden aan de Tweede
Kamer47, een week na verantwoordingsdag. In de Basisrapportage wordt vastgehouden aan de
jaren 2022, 2028 en 2031. Dit ondanks dat een week eerder in de Program Board een concept
rapportage lag waaruit zou blijken dat de haalbaarheid van de bestuurlijke mijlpalen 0% is.
De manier waarop wordt omgegaan met signalen van vertragingen, leidde tot een zwaardere
belasting van het projectteam. En dat is niet zonder consequenties. Bijvoorbeeld t.a.v. de
risicorapportage: de (periodieke) risicorapportage werd pas na 3 maanden of later besproken in
de Stuurgroep. Hierdoor werd de risicorapportage niet volledig benut als sturingsmiddel en is de
informatie erin achterhaald. De rapportage Q1/2021 wordt bijvoorbeeld pas op 22 juni 2021 in
de Stuurgroep besproken48. Door de druk van het opleveren van de dialoograpportage en de
handelingsopties komt het opleveren van de volgende risicorapportage onder druk te staan. De
risicorapportage over Q2/2021 wordt daarom uitgesteld naar oktober 202149. Het Red Team
heeft geconstateerd dat het tijdsrisico door het project weliswaar is geadresseerd in de
risicorapportage, maar in eerste instantie relatief laag werd ingeschat. De uitkomsten van deze
risicorapportages konden niet adequaat worden ingezet om te sturen op de planning.
In oktober 2021 blijkt50 dat de Stuurgroep, nadat zij is geïnformeerd51 over een onderbouwing
van een aangepaste planning, opnieuw een verzoek heeft gedaan om een versnelling. Er is
verzocht om een uitgewerkt en gevalideerd tijdschema voor de vervanging met daarin tevens
draaiknoppen ter versnelling van de verwerving ten opzichte van de aangepaste baseline,
inclusief een overzicht van de risico’s die bij deze draaiknoppen horen. Besluitvorming hierover
wordt gebaseerd op nadere analyses en onderzoeken. In afwachting van verdere besluitvorming
volgt het project de aangepaste baseline planning.

Nota CZSK “Opleverschema V-OZBT” d.d. 29 maart 2021, besproken in Program Board, d.d. 6-4-2021
DMP-A document, versie na A-beraad, d.d. 1-7-2015
46
Concept risicorapportage, besproken in Program Board, d.d. 11-5-2021
47
TK 34225, nr.31, d.d. 28-5-2021
48
Verslag Program Board, d.d. 15-6-2021
49
Verslag Program Board, d.d. 13-7-2021
50
Verslag Program Board, d.d. 12-10-2021
51
Verslag Program Board, d.d. 14-9-2021
44
45

Pagina 25 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

De planning is lang deterministisch gebleven en werd opgesteld volgens een backward planning.
De haalbaarheid van de mijlpalen volgt uit het volwassenheidsniveau van de planning en de
tijdsrisico’s die worden opgenomen en bijgehouden in een risicorapportage. Deadlines van de
tussentijdse mijlpalen waren duidelijk; echter signalen dat de planning te strak was leidde niet
tot aanpassing van deze deadlines. Er werden op meerdere momenten maatregelen gezocht en
opgesteld (draaiknoppen, scenario’s, het instellen van een pre-dialoog) om binnen de planning te
blijven.

Pagina 26 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

3 Hoe en op basis van welke gegevens, overleggen of adviezen heeft het Ministerie van
Defensie over het programma gecommuniceerd aan de Tweede Kamer en aan de
kandidaat-werven?
Deze deelvraag wordt beantwoord in twee delen. Allereerst wordt de communicatie aan de
Tweede Kamer toegelicht. De communicatie met de kandidaat-werven is beschreven in de
vertrouwelijke bijlage bij dit rapport.
Communicatie met de Tweede Kamer
In de tabel hieronder staat een overzicht van alle Tweede Kamer -stukken die horen bij het
Tweede Kamer-dossier 34225, Project V-OZBT. Tevens staat er of melding wordt gemaakt van
het aspect planning en zo ja op welke manier en op welk moment in de tijd. Daarnaast is een
enkele keer bij een ander Tweede Kamer-dossier gesproken over de V-OZBT. Bijvoorbeeld in een
AO of WGO Materiaal, bij het AO Defensie Industrie Strategie en moties die zijn ingediend bij
deze overleggen.
TK-nummer Omschrijving TK-stuk
34225-1
Brief Visie op toekomst onderzeedienst
34225- 2
Brief VCD aanwijzing groot project
34225-3
Brief regering instelling klankbordgroep
34225-4
Motie lid van Dijk samenstelling Klankbordgroep
34225-5
Motie lid van Dijk opschorten vervangingsproces tot na de verkiezingen
34225-6
Motie lid Bontes continuiteit van onderzeebootcapaciteit
34225-7
Motie lid Bontes integrale langetermijnvisie op Marine
34225-8
Motie leden Belhaj en van Dijk over evalutie klankbordgroep
34225-9
Motie lid Belhaj integraal delen oordeel klankbordgroep
34225-10
Brief regering Samenstelling Klankbordgroep
34225-11
Verslag AO en Technische briefing Visie op toekomst onderzeedienst
34225-12
Verslag AO over Visie op de toekomst onderzeedienst
34225-13
DMP A-brief
34225-14
Verslag hoorzitting/rondetafel over Visie op toekomst onderzeedienst
34225-15
Brief AR Vervanging onderzeebootcapaciteit
34225-16
Brief regering vervanging onderzeebootcapaciteit 0-variant
34225-17
Lijst vragen en antwoorden A-brief
Motie lid Karabulut onderzoek afschaffing/inperking
34225-18
onderzeebootcapaciteit
34225-19
Motie lid Diks duidelijkheid kosten verschillende varianten
34225-20
Motie lid Diks integrale afweging nut en noodzaak
34225-21
Motie lid Diks andere invulling functionaliteiten onderzeebootcapaciteit
34225-22
Verslag AO over Vervanging onderzeeboten
34225-23
Brief regering project vervanging onderzeebootcapaciteit
34225-24
DMP B-brief
34225-25
Lijst vragen en antwoorden onderzoeksfase onderzeeboten
34225-26
Brief regering documenten onderzoeksfase vervanging onderzeeboten
34225-27
Brief AR Vizier op vervanging onderzeeboten - studiefase doorgelicht
Brief regering reactie op uitgangspuntennotitie vervanging onderzeeboten
plus moties leden stoffer (35550-x-30) en leden Van Helvert en Stoffer (TK
34225-28
35570-x-63)
Brief regering Verschijningsmoment basisrapportage
34225-29
onderzeebootvervanging
34225-30
Brief regering onderzoeksvoorstel ADR D-fase
Basisrapportage grote project vervanging onderzeebootcapaciteit
34225-31
beantwoording schriftelijke vragen
34225-32
Lijst vragen en antwoorden basisrapportage vervanging onderzeeboten
Brief regering reactie op ADR basisrapportage vervanging
34225-33
onderzeebootcapaciteit
Brief regering Stand van zaken inzake programma vervanging
34225-34
onderzeebootcapaciteit

TK jaar
DMP-fase Planning? Toelichting
2015-2016 A-fase
Ja
Presenteert mijlpalen
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Ja
Toelichting uitstel A-brief
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Nee
2015-2016 A-fase
Ja
Toelichting uitstel A-brief
2015-2016 A-fase
Ja
Presenteert mijlpalen
2015-2016 B-fase
Nee
2016-2017 B-fase
Nee
2016-2017 B-fase
Nee
2016-2017 B-fase
Ja
Herbevestiging planning
2016-2017 B-fase
2016-2017 B-fase
2016-2017 B-fase
2016-2017 B-fase
2016-2017 B-fase
2018-2019 B-fase
2019-2020 B-fase
2019-2020 B-fase
2019-2020 B-fase
2020-2021 D-fase

Nee
Nee
Nee
Nee
Ja
Nee
Ja
Ja
Nee
Nee

2020-2021 D-fase

Ja

2020-2021 D-fase
2020-2021 D-fase

Ja
Nee

2020-2021 D-fase
2021-2022 D-fase

Ja
Ja

2020-2021 D-fase

Nee

2021-2022 D-fase

Ja

Datum
9-jun-15
17-mrt-16

23-mrt-16
17-jun-16

20-jun-17

Herbevestiging planning

27-jul-17

Presenteert mijlpalen
Herbevestiging planning

13-dec-19
12-mrt-20

Herbevestiging planning
Toelichting uitstel
Basisrapportage

19-jan-21

Herbevestiging planning
Herbevestiging planning

28-mei-21
22-sep-21

Toelichting uitstel
mijlpalen

27-okt-21

9-feb-21

Tijdens de A-fase is tussen juni 2015 en juni 2016 op meerdere momenten met de Tweede
Kamer gecommuniceerd. Dit gebeurde door middel van Kamerstukken in de vorm van brieven en
moties, maar ook in overleggen.

Pagina 27 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

De relevante stukken zijn de Visie op de toekomst onderzeeboot, de brief waarin de ADRevaluatie en het instellen van de klankbordgroep wordt gemeld en de A-brief. Er zijn twee
momenten waarop de Minister mondeling uitstel van de A-brief meldt, in het WGO Materieel (2
november 2015) en in het AO. Deze stukken zijn voorbereid in de projectorganisatie en
afgestemd via de BR met de BWP.
De ADR publiceert in oktober 2016 haar rapport over het proces van de A-brief. Zij vindt dat de
A-brief voor de Tweede Kamer niet helder maakt wat de Tweede Kamer van dit project aan
functionaliteit kan verwachten en waar zij de Minister in de verdere uitvoering van het project op
kan aanspreken. De ADR stelt dat de A-brief, volgens de nieuwe systematiek van het DMP, geen
inzicht geeft in de financiële randvoorwaarden waaraan de vervanging van de
onderzeebootcapaciteit moet voldoen. De ADR stelt dat de A-brief weinig houvast aan de Tweede
Kamer geeft en als afsluiting van de A-fase geen gedegen basis vormt om het project na de Afase beheerst te laten verlopen.
In april 2019 stuurt Defensie een brief aan de Tweede Kamer waarin zij aankondigt dat de Bbrief een paar maanden vertraagd is. De toelichting is dat Defensie en EZK de Defensie Industrie
Strategie (DIS)52 hebben gepresenteerd en dat deze nog moet worden meegenomen in een
aanvullend onderzoek. Er wordt tevens benoemd dat de onderzoeken naar de KBA, de
eigenschappen van de werven, de mogelijkheden voor internationale samenwerking en het
onderzoek naar industriële aspecten in het najaar van 2018 zijn afgerond. Dit is in lijn met wat
we in de interne stukken aantreffen in aanloop naar de Tweede Kamer-brief.
Tot begin december 2019 voert Defensie nog intern overleg over de verwervingsstrategie 53.
Defensie had bij de beantwoording van de schriftelijke vragen in de eerste termijn van de
begrotingsbehandeling in november 201954 toegezegd voor eind 2019 de DMP-B-brief te
versturen. In de RDIA van 10 december wordt besloten dat de DMP-B-brief 3 dagen later naar de
Tweede Kamer gaat. Op 13 december 2019 biedt Defensie de DMP-B-brief aan waarin het
voorstel staat om in concurrentie door te gaan, conform het B-document van december 2018.
Deze B-brief is gebaseerd op het B-document dat in een eerdere fase door het V-OZBT-Beraad is
opgesteld en vastgesteld (via interne afstemming Defensie, de RDIA en de MR). DGB heeft op
basis van het B-document de B-brief opgesteld en afgestemd met de staatssecretaris,
voorafgaand aan de aanbieding aan de Tweede Kamer.
De Tweede Kamer is na de ontvangst van de B-brief vertrouwelijk geïnformeerd over de
onderliggende onderzoeken55. Dit zijn o.a. de TNO-rapportage (beschouwing alternatieve
varianten, november 2017), onderzoek naar internationale samenwerking (CDS/IMS, augustus
2018) en de KBA (DMO, november 2018). Verder worden in het jaar 2020 geen relevante
stukken met de Tweede Kamer gedeeld.
In mei 2021 wordt de Basis- en Voortgangsrapportage besproken en verstuurd aan de Tweede
Kamer56. De Basisrapportage bevat een openbaar deel en zes bijlagen, waarvan drie
vertrouwelijke bijlagen. De vertrouwelijke bijlagen betreffen een toelichting op de
levensduurkosten, de top-10 risico’s voor de criteria tijd en geld, en de bewapening. De
totstandkoming van deze Basisrapportage gaat via de projectorganisatie, Program Board en
Stuurgroep. Ten tijde van het opstellen van de Basisrapportage was het binnen de
projectorganisatie duidelijk dat de planning hoogstwaarschijnlijk niet meer haalbaar was. Dit
blijkt onder andere uit de concept eindrapportage en de businesscase die respectievelijk eind
2020 en begin 2021 zijn besproken in Program Board en Stuurgroep. Het gesprek in de
Stuurgroep over de Basisrapportage gaat over hoe er om kan worden gegaan met de
onzekerheid ten aanzien van de planning. Over het signaal dat de planning niet haalbaar is, zijn
geen concrete signalen in de Basisrapportage opgenomen. Op basis van signalen vanuit CZSK
over een realistisch transitieschema besluit de Stuurgroep dat wordt gepoogd de
inzetdoelstellingen concreter te formuleren.
TK 31125, nr. 92, d.d. november 2018
Verslag ICG, d.d. 2-12-2019
54
Schriftelijke beantwoording vragen begrotingsbehandeling, (BS2019020527), d.d. 7-11-2019
55
TK 34225, nr. 26, d.d. 5-6-2020
56
TK 34225, nr. 31, d.d. 28-5-2021
52
53

Pagina 28 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dit leidt tot de verduidelijking in de Basisrapportage dat eind 2031 ten minste (de eerste) 2
boten in plaats van 4 fully operational capable zijn.
In de beantwoording van de schriftelijke vragen bij de Basisrapportage wordt door Defensie
vooruitgelopen (met de kennis van nu) op mogelijk nog te ontstane vertraging: “Zoals
aangegeven in de Basisrapportage, bestaat vanwege de informatieafhankelijkheid het risico dat
in de dialoog niet snel genoeg de vereiste diepgang wordt bereikt en dat het meer tijd zal
kosten. Inmiddels is duidelijk dat de eerste gespreksronde van de dialoog tot dusver minder
informatie en diepgang heeft opgeleverd dan van tevoren ingeschat. De kandidaat-werven zijn
daarvan op de hoogte gesteld en aangespoord om alsnog snel de gevraagde informatie te
leveren. Tegelijk is ook duidelijk geworden dat de voortgang niet alleen afhankelijk is van de
informatie van de werven. Defensie zal richting de werven moeten aangeven welke specifieke
behoeften van Defensie «hard» zijn, zodat de kandidaat-werven hun ontwerp kunnen
optimaliseren. Ook wordt op basis van ervaringen uit de eerste gespreksronde nagedacht over de
duur en inrichting van volgende gespreksronden57.”
In de beantwoording van de Tweede Kamer vragen lijkt de factor Tijd ondergeschikt gemaakt te
worden aan de inhoud: “Om te komen tot de beste boot voor de beste prijs, risicobeheersing en
de uitwerking van het nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie is het belangrijk
dat tijdens de dialoog de juiste diepgang wordt bereikt om uiteindelijk de haalbaarheid van het
eisenpakket te kunnen valideren. Indien hier meer tijd voor nodig is zal deze tijd hiervoor
genomen moeten worden.”
Defensie benadrukt dat tijdigheid wel een rol speelt: “Voor Defensie is het daarbij belangrijk om
de instroom van de nieuwe onderzeeboten en de uitfasering van de huidige Walrusklasse zo
optimaal mogelijk in te richten zodat blijvend aan de nationale en NAVO-inzetdoelstellingen kan
worden voldaan. De haalbaarheid van de uitgangspunten voor zowel Defensie als de kandidaatwerven wordt daarom in de dialoog getoetst. Het definitieve oplever- en overdrachtsschema,
benodigd om de nieuwe onderzeeboten tijdig fully operational capable (FOC) te krijgen, zal bij de
offerteaanvraag als primaire eis worden gesteld en zal na gunning (derde stap van de
verwervingsvoorbereiding) contractueel met de winnende kandidaat-werf worden vastgelegd. De
dialoog is het moment waarop wordt bezien of de integrale planning op basis van gesprekken
met de werven bijsturing op inhoud en proces behoeft teneinde het programma binnen de
kaders te kunnen uitvoeren. Bij een aanpassing van de planning zal de Kamer daarover worden
geïnformeerd.”
In de laatste communicatie met de Tweede Kamer in dit dossier in oktober 2021 wordt een
substantiële aanpassing van de huidige planning aangekondigd58. Dit komt onder andere voort
uit informatie van de kandidaat-werven tijdens de eerste dialoogronde, waaruit wordt
geconcludeerd dat het niet langer realistisch is om uit te gaan van de eerder gemelde
contractondertekening eind 2022, de vervanging van de onderzeebootcapaciteit vanaf 2028 en
de uitfasering van de Walrusklasse vanaf uiterlijk eind 2031. Naast de genoemde latere
uitvoering van de tweede dialoogronde komt dit doordat gerekend moet worden met een langere
periode tussen tekening van het contract en het FOC krijgen van de eerste twee nieuwe
onderzeeboten.

57
58

TK 34225, nr. 32, d.d. 22-9-2021
Stand van zaken programma vervanging onderzeebootcapaciteit, (BS2021022933), 27 oktober 2021

Pagina 29 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

4 Welke interne en externe factoren van tijdsoverschrijding zijn van invloed geweest
op het programma V-OZBT?
Bij de beantwoording van de deelvragen 1 tot en met 3 is een overzicht gegeven van de
(ontbrekende) beslissingen en gebeurtenissen die tot een overschrijding van deze vastgestelde
planningen hebben geleid. Bij het beantwoorden van deze deelvraag wordt een aantal
verbindende factoren (rode draden) genoemd die gedurende het gehele planningsproces
vertragingen hebben veroorzaakt:
De belangrijkste factoren van tijdsoverschrijdingen zijn als volgt:
 Er is vanaf het begin grote druk uitgeoefend op een taakstellende einddatum doordat een capability gap, als gevolg van de ELOT van de Walrusklasse, moest worden voorkomen.
 Defensie heeft de complexiteit van het verwervingsproces vooraf onvoldoende in beeld gebracht en gedurende het proces onvoldoende op de factor tijd beheerst.
Een beperkende factor hierbij is dat de projectorganisatie qua omvang en qua samenstelling
onvoldoende ingericht was om de opgedragen taken uit te kunnen voeren.
 Tegengestelde belangen zowel intern Defensie als interdepartementaal hebben geleid tot aanvullende onderzoeken en vertragingen in de besluitvorming.
Deze combinatie van oorzaken is schematisch als volgt weer te geven:

Hieronder volgt een uitgebreidere toelichting van de belangrijkste factoren van tijdsoverschrijding.

4.1 Optimistische planningen leidt tot onhaalbare termijnen
De termijnen voor ontwerp-, bouw- en testfase zijn gedurende het proces structureel (te)
optimistisch ingeschat. Het begin van het project (de behoeftestellingsfase, DMP-A) kent nog
vele onzekerheden. Er is geen beeld van de markt, er is nog geen vaststelling van de functionele
eisen en er is nog onbekend wat de (gemiddelde) bouwtijd is. De planning is ook afhankelijk van
de consequenties van keuzes die worden gemaakt aan het einde van elke DMP-fase. Tijdens de
onderzoeksfase (DMP-B) blijken nog nieuwe factoren van invloed te zijn op de doorlooptijd, zoals
het langdurige proces om te komen tot een definitieve keuze voor de verwervingsstrategie, en
het verwerken van de uitgangspunten van de Defensie Industrie Strategie (2018) in het ontwerp
en het proces. Tijdens de verwervingsvoorbereidingsfase (DMP-D) blijkt dat het proces om te
komen tot voldoende volwassen informatie van de kandidaat-werven, die moet leiden tot
definitieve keuzes in ontwerp en functionaliteiten, meer tijd kost dan oorspronkelijk voorzien.

Pagina 30 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Dat ondanks alle onzekerheden gedurende het hele proces te structureel te optimistisch is
gepland, heeft twee hoofdoorzaken:
a. De planning van het project was (te) sterk gericht op het niet laten ontstaan van een
capability gap.
Vanaf het begin is grote druk uitgeoefend op een taakstellende einddatum omdat een
capability gap moest worden voorkomen. De invoering van de nieuwe onderzeebootcapaciteit
moest daarom voor de End Life of Type (ELOT) van de Walrusklasse plaatsvinden. De (ELOT)
van de Walrusklasse werd daardoor lang gezien als een taakstellende termijn. Hierdoor is bij
het opstellen van de planningen structureel uitgegaan van meest positieve planningstermijnen
in de vastgestelde bandbreedte.
Hierdoor werd in de DMP-B fase structureel uitgegaan van de meest positieve
planningsscenario’s voor de bouwperiodes. Opgaven voor de bouwtijd vanuit de werven
tijdens de RFI-fase variëren van 6,5 – 10 jaar. Defensie hanteerde daarbij in haar planning
consequent de minimale termijnen. Signalen van de Australische overheid en eerdere
Nederlandse bouwtermijnen (Walrusklasse) over bouwtermijnen van 15 tot 20 jaar zijn niet
zichtbaar afgewogen in de planning.
Ook vanuit de werven is initieel veel te rooskleurig gecommuniceerd over de bouwtermijnen.
Bij de werfselectie werd grote druk op de werven gelegd door deze taakstellende planning.
Kandidaat-werven zijn, gezien de grote commerciële belangen, sowieso zeer terughoudend
met informatieverstrekking. In de outline van de verwervingsvisie ‘marktbenadering’ staat
namelijk dat een kandidaat-werf die niet kan aantonen dat haar producten haalbaar zijn (te
maken) binnen het besluitvormingskader, zal worden uitgesloten van de Kosten-Baten analyse
(KBA). Deze bouwtermijnen blijken gedurende de dialoogrondes alsnog te worden bijgesteld
naar van minimaal 6,5 jaar naar minimaal 8 jaar.

b. De complexiteit van het verwervingsproces is onvoldoende in beeld gebracht.
Eisen ten aanzien van product en geld waren op voorhand niet helder en volledig
gedefinieerd. Het definiëren en beoordelen van deze eisen is ook van invloed op de
haalbaarheid van de mijlpalen en termijnen. De verwervingsvoorbereiding en de dialoogfase
hebben daardoor langer geduurd dan van tevoren was ingeschat.
In de A-fase is uitgegaan van een tijdspad gebaseerd op de selectie van 1 hoofdondernemer.
De inschatting was dat in dit scenario (single source) voor het proces van ontwerp en bouw
120 maanden nodig zou zijn. In werkelijkheid is bij het afsluiten van de (uitgelopen) B-fase
gekozen voor een verwervingsstrategie in concurrentie. Dit heeft niet geleid tot aanpassing
van de planning. Intern Defensie bestond daarbij overigens het beeld dat de keuze voor een
andere verwervingsstrategie geen consequenties zou hebben voor de haalbaarheid van de
mijlpalen. Bij de verwerving in concurrentie moet echter met drie verschillende overheden
een LOC en MoU worden afgesloten. Deze zijn randvoorwaardelijk voor de kandidaat-werven
om toe te mogen treden tot de gunningsfase. Dit zijn langdurige trajecten die onmogelijk in
de geplande 1,5 jaar kunnen worden gerealiseerd.
Tijdens de uitvraag aan kandidaat-werven in de RFI 1 en 2 rondes van de B-fase was de
behoeftestelling niet voldoende specifiek uitgewerkt. Dit heeft geleid tot een iteratief proces
van vraag, wedervraag, en antwoord tussen Defensie en werven. Gedurende de
dialoogrondes van de D-fase zijn bepaalde fundamentele keuzes met gevolgen voor de
technische en functionele eisen nog niet definitief gemaakt of worden opnieuw ter discussie
gesteld. Mede hierdoor heeft het proces van dialoog meer tijd gekost dan gepland.
De oorspronkelijke kaderstellende eisen t.a.v. tijd (de mijlpalen) bleken ook achterhaald op
grond van het absorptievermogen CZSK. Dit aspect is tot dan toe niet betrokken bij de
definitie van de mijlpalen, maar ook niet bij een tussentijdse herijking ervan bij

Pagina 31 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

faseovergangen. Terwijl deze randvoorwaarden t.a.v. de transitie al in 2015 door CZSK zijn
uitgewerkt.
Verder is bij het initieel bepalen van de mijlpalen onvoldoende rekening gehouden met de
complexiteit van interdepartementale en politieke besluitvorming ten behoeve van de
contractonderhandeling. Ten eerste omvat dit de doorlooptijd die nodig is voor het doorlopen
van het besluitvormingsproces inclusief de afstemming en goedkeuring interdepartementaal
en door de Tweede Kamer.
Tot slot blijkt ook dat de projectorganisatie qua omvang en samenstelling onvoldoende was
ingericht om de opgedragen taken uit te kunnen voeren. Deze uitkomst wordt bevestigd in de
evaluatie van het Definitief Reorganisatieplan (DRP) ”Evaluatie DRP projectorganisatie VOZBT” d.d. 9-01-2019. Opgemerkt hierbij is dat deze evaluatie nog niet formeel is
vastgesteld59. De behoefte aan extra capaciteit (met 13 voltijdse functies) is meerdere malen
aangegeven en onlangs nog besproken in de Stuurgroep van 21 oktober 2021. In vergelijking
met de projectorganisatie tijdens de vervanging van de Walrusklasse en met
projectorganisaties van andere landen is de projectorganisatie relatief klein van omvang. Dit
wordt nog verder versterkt door de aanvullende, onvoorziene, opdrachten die de
projectorganisatie gedurende het DMP-proces te verwerken kreeg en de hierboven
beschreven onvoorziene processtappen. Hiermee is bij het bepalen van de omvang
onvoldoende rekening gehouden. Ook is de samenstelling sterk op de technisch inhoudelijke
kant van het project gericht en is bij de inrichting van het team onvoldoende rekening
gehouden met de financiële, beleidsmatige en politieke afstemming.
Het gevolg was niet alleen dat termijnen niet gehaald konden worden, maar ook dat de
kwaliteit van besluitvormende documentatie niet altijd voldoende was op het moment dat
deze voorlag in de Stuurgroep V-OZBT of de Program Board. Daardoor werd besluitvorming
herhaaldelijk uitgesteld.
4.2 Aanvullende of doorgeschoven (c.q. uitgestelde) werkzaamheden waren van
invloed op tijdsoverschrijdingen
Zowel tijdens de A- als B-fase werden gedurende het proces aanvullende kaders gesteld, die
oorspronkelijk niet waren voorzien. Deze onderzoeken hebben in totaal circa anderhalf jaar
vertraging opgeleverd: 6 maanden in de A-fase door de klankbordgroep en een jaar in de B-fase
door het verwerken van de uitgangspunten van de Defensie Industrie Strategie (2018) in het
ontwerp en het proces. Het verstrekken van aanvullende opdrachten heeft twee hoofdoorzaken:
a.

Zorgvuldigheid heeft een verdringingseffect op tijdigheid door extra kaders en studies.
De taakstellende termijn van de ELOT van de Walrusklasse was een belangrijk uitgangspunt
bij het bepalen van de initiële mijlpalen ten behoeve van het project.
In de praktijk blijkt dat niet de factor tijd leidend was bij de sturing en beheersing van het
project, maar dat er juist veel aandacht was voor de eisen ten aanzien van de factor product,
en omwille hiervan voor de zorgvuldigheid van het proces. Zo heeft de Minister meermaals
aan de Kamer gemeld zorgvuldigheid belangrijker te vinden dan snelheid. Dit kwam onder
andere voort uit de lessons identified van het F-35 programma. In de A-fase neemt de BR het
besluit om internationale samenwerking en industriesamenwerking nader te verkennen en
een externe toetsing uit te laten voeren. Dit resulteert in het instellen van een
Klankbordgroep en een evaluatie van het proces door de ADR. Beide onderdelen (de
samenwerking en externe toets) hebben niet alleen tot uiteindelijk 6 maanden vertraging
geleid van de A-brief, maar ook geleid tot extra werkzaamheden in de B-fase, waaronder een
Kosten-Baten analyse (KBA) en een TNO-onderzoek naar alternatieve varianten. Uiteindelijk
leidden deze onderzoeken in de B-fase weliswaar tot een beperkte vertraging, maar wel tot
extra druk op de projectorganisatie.

Evaluatie DRP projectorganisatie V-OZBT, d.d. 9-01-2019. (Deze evaluatie is in concept en nog niet formeel
afgerond en vastgesteld).
59

Pagina 32 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Vanaf de B-fase zien wij steeds meer een verschuiving ontstaan naar een focus op de
factoren Product en Geld. Het uitgangspunt van het vervangingsproces was daarbij ‘de beste
boot voor de beste prijs’. Zorgvuldigheid had in toenemende mate een verdringingseffect op
de tijdigheid. Aan het einde van de B-fase ontstond binnen Defensie en ook
interdepartementaal verschil van inzicht ten aanzien van de te volgen verwervingsstrategie
(in concurrentie of single source). Om te komen tot een definitieve keuze hierin is in 2019
een onderzoek naar DIS-aspecten uitgevoerd, wat niet in de planning van de A-brief was
meegenomen. Ook dit alles leidde tot een jaar vertraging in de B-fase.

b.

Besluitvorming wordt meermaals uitgesteld.
Uit verslagen van de onder andere de BR en de Stuurgroep blijkt dat besluitvorming over
voorliggende stukken meermaals verplaatst worden naar een volgende vergadering, of dat
wordt verzocht om nadere onderbouwing, waarbij geen actief zicht is op de eventuele
consequenties voor de planning.
Een voorbeeld hiervan is dat in de A-fase het nieuwe, uitgestelde tijdpad voor de A-Brief aan
de Tweede Kamer in de BR tussen oktober 2015 en januari 2016 meermaals in de BR werd
behandeld en pas werd vastgesteld nadat het oorspronkelijke tijdpad was verlopen. Dit werd
enerzijds veroorzaakt door onduidelijke prioritering ten opzichte van Product, Tijd en Geld,
wat leidde tot aanvullende of aangepaste kaders. Anderzijds is een belangrijke factor daarbij
dat besluitvormende stukken die voorlagen van onvoldoende kwaliteit werden geacht en
meermaals moesten worden aangepast.
Vanaf de herfst van 2018 tot medio 2019 wordt afgeweken van de governance met de
instelling van het Topoverleg. Daarnaast was er in deze fase frequent interdepartementaal
overleg. In die interdepartementale afstemming is geen rol voor advies van het V-OZBTberaad. Vanuit het Topoverleg werd gestuurd op realisatie conform de mijlpalen en intern
werd deze druk als hoog ervaren, aldus interviews. Dit leidde tot het uitstellen van
besluitvorming over aangepaste termijnen in afwachting van een betere onderbouwing.

c.

Interdepartementale afwegingen.
De toe te passen verwervingsstrategie is gedurende het gehele traject een punt van
discussie geweest.
Defensie had bij het opstellen van het DMP-A en B-document de focus primair gericht op het
in kunnen vullen van de eigen taakstelling. Uitgangspunten zoals de keuze voor de
verwervingsstrategie en oplevertijd waren daarop gebaseerd. Tijdens de B-fase bleek steeds
meer dat ook andere belangen een rol gingen spelen. Uit documentatie van de B-fase60
blijkt dat vanaf oktober 2018 tot en met begin december 2019 zowel binnen Defensie als
ook interdepartementaal uitgebreid overleg wordt gevoerd over de verwervingsstrategie, en
over de wijze waarop de werven invulling geven aan de in november 2018 gepresenteerde
DIS. In al deze overleggen speelden aanvullende overwegingen mee die door Defensie
initieel niet waren meegewogen omdat die voor Defensie zelf van geen of beperkt belang
waren.
Zoals hierboven beschreven heeft de interdepartementale afweging ten aanzien van de
verwervingsstrategie tot een vertraging van ruim een jaar in de B-fase veroorzaakt.

V-OZBT beraad (per juli 2019) en de ICG (eind 2018 en geheel 2019) en uit nota’s ter voorbereiding op de
RDIA (geheel 2019).
60

Pagina 33 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

4.3 Niet tijdig communiceren van afwijkingen en vertragingen in de vastgestelde
planningen leidt tot een harmonica-effect
Binnen de projectorganisatie was een sterke focus op de initieel vastgestelde mijlpalen om
zo een (veronderstelde) capability gap te voorkomen. Hierdoor was er grote
terughoudendheid om signalen van (dreigende) afwijkingen en vertragingen te verwerken in
de bestaande planning, en de noodzaak tot aanpassing van de mijlpalen te communiceren
binnen de gehele keten van de governance en aan de Tweede Kamer.
Zoals hierboven staat beschreven staat, heeft het vasthouden aan de taakstellende planning
vanwege de capability gap tot optimistisch plannen geleid. Hierdoor stond de
projectorganisatie onder druk om deze vaak onhaalbare termijnen toch te halen. Dit legde
bovendien nog meer druk op een toch al kleine projectorganisatie.
a. Signalen van (incrementele) vertraging zijn niet tijdig gecommuniceerd
Zoals is gebleken bij de beantwoording van deelvraag 1 zijn de planningen die formeel aan de
Tweede Kamer zijn gecommuniceerd slechts op een paar momenten aangepast. In principe
gebeurde dit alleen bij het afronden van een fase in het DMP-proces. Tijdens de A-fase waren
er al signalen dat de beoogde opleverdata niet haalbaar waren.
Intern gecommuniceerde signalen van vertraging zijn niet tussentijds extern
gecommuniceerd. Het opsparen van deze kleinere, incrementele vertragingen leidde tot het
communiceren van een forse vertraging aan het einde van een fase.
De signalen die sinds mei 2020 vanuit het project komen dat de gunning eind 2022 niet
haalbaar lijkt, bereiken niet de gehele keten van de governance. Uit de verslagen van de
verschillende gremia, en ook uit interviews, ontstaat het beeld dat de beperking werd gevoeld
om slechts maximaal één keer de Tweede Kamer te informeren over een wijziging in de
planning.
b.

Vasthouden aan de vastgestelde planning door procesinterventies door te voeren
De planning is lang deterministisch gebleven en werd opgesteld volgens een backward
planning. Er werd op meerdere momenten naar maatregelen gezocht (draaiknoppen,
scenario’s) om binnen de planning te blijven wat resulteerde in een effect waarbij in zowel A-,
B- als D-fase vertragingen ontstonden, terwijl de einddatum voor het project lang
gehandhaafd bleef. Zo is bij de werfselectie besloten om het proces in te korten door het
schrappen van de RFI-3 fase en is in de D-fase bij de dialoogrondes gekozen om een
zogenaamde pré-dialoog met de werven te houden. De tendens was om processtappen te
willen versnellen en/of doorschuiven naar volgende fases ter compensatie van vertraging die
in eerdere fases is opgelopen.
Inmiddels is duidelijk dat de aanpak van deze ontwikkelingen niet het gewenste effect heeft
gehad. De gehanteerde aanpak lijkt op een harmonica; op de korte termijn de planning in
elkaar drukken zonder de einddatum mee aan te passen, wat resulteert in een onhaalbare
planning op de lange termijn.

Pagina 34 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

5 Hoe kunnen de besluitvorming binnen het programma alsook de communicatie intern
het programma en naar buiten beter worden vormgegeven?
In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan die gericht zijn op het wegnemen of het beter
beheersbaar maken van de bij de deelvragen geïdentificeerde factoren voor tijdsoverschrijding.
Het gaat hierbij niet alleen over aanbevelingen inzake de besluitvorming en de communicatie
zoals opgenomen is in het plan van aanpak maar, naar aanleiding van de uitkomsten van de
uitgevoerde analyse naar de belangrijkste factoren van tijdsoverschrijding, ook om
aanbevelingen op het gebied van de projectbeheersing.
Besluitvorming
a.

b.
c.

d.

e.

Inrichting en functioneren van de governance structuur moet erop gericht zijn om
ogenschijnlijk tegengestelde belangen van betrokkenen ten aanzien van de factoren
Product, Tijd en Geld met elkaar in overeenstemming te brengen en hierin keuzes te
maken.
Neem bij het voorleggen van besluiten ook alternatieven op of licht toe waarom dat niet
mogelijk is.
Wees expliciet over in de governance vastgelegde organen en de aan hen toegekende
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Draag hierbij zorg voor maximale
toegevoegde waarde van elk orgaan ten opzichte van de rest van de governance en
vermijd zoveel mogelijk overlap.
Evalueer regelmatig, bij faseovergang of als gebeurtenissen daartoe aanleiding geven, het
functioneren van de governance structuur en eventuele aanpassingen ten behoeve
daarvan.
Zorg in de projectorganisatie voor voldoende checks and balances, zodat voortdurend
vanuit een kritische zijlichtfunctie planningen worden getoetst.

Projectbeheersing
f.
g.

h.
i.
j.

k.

l.

Hanteer een tijdsbracket voor de planning, waarbij in bandbreedtes wordt
gecommuniceerd. Dit sluit aan bij de budgettaire planning.
Definieer het beoogde projectresultaat per DMP-fase en in zijn geheel in termen van de
factoren Product, Tijd en Geld. Breng de onderlinge afhankelijkheden daartussen in kaart
en definieer heldere criteria op basis waarvan een afweging tussen deze aspecten gemaakt
dient te worden. Maak dit expliciet door dit vast te leggen in de DMP-documenten, de
opdrachtnota en in de Businesscase behorende bij de verschillende projectfasen.
De bemensing en middelen van het projectteam dienen te worden aangepast aan de
opdracht.
Geef in de opdrachtnota duidelijke planningscriteria aan. Maak daarnaast tussentijds
helder, bijvoorbeeld in de risicorapportages of aan deze planningscriteria wordt voldaan.
Baseer de projectplanning per fase op een realistische inschatting van de vereiste
doorlooptijden per activiteit. Houdt hierbij ook rekening met benodigde besluitvorming in
de diverse gremia en het parlementaire proces.
Signaleer in een periodieke planningsnota proactief en duidelijk veranderingen in de
planning die consequenties (kunnen) hebben voor het behalen van de deadlines. Bepaal
vervolgens met een integrale analyse voor de factoren Product, Tijd en Geld welke
alternatieven er zijn om de deadlines alsnog te halen en welke risico’s zich hierbij
voordoen en leg dit voor aan het geëigende governance-orgaan ter besluitvorming.
Zorg er voor dat risicomanagement vanaf de start van het project als een essentieel
onderdeel van de projectbeheersing wordt gezien. Verwerk de geïdentificeerde risico’s voor
de factor Tijd, maar ook Product en Geld, in de planning door hiervoor een reserve in te
bouwen (die ingezet kan worden na goedkeuring door het geëigende governance-orgaan
en afgebouwd wordt indien het risico niet meer aanwezig wordt geacht).

Pagina 35 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Communicatie
m.

n.

o.

Neem in de opdrachtbrief op wat de uitgangspunten zijn voor de factoren Product, Tijd en
Geld en hoe, hoe vaak en met welke diepgang hierover wordt gerapporteerd aan de
opdrachtgever. Neem hierin ook het verwachte resultaat op.
Draag vanuit de top uit dat er ruimte is voor discussie over eventuele aanpassing van de
kaders voor de factoren Product, Tijd en Geld indien deze in de uitvoering niet (alle)
uitvoerbaar of verenigbaar blijken. De communicatie hierover moet ook inzicht verschaffen
over de aannames en onzekerheden in het programma, zodat besluiten goed kunnen
worden gewogen.
Verzorg jaarlijks een inspiratiesessie voor (vertegenwoordiging van) de
programmaorganisatie waarin alle lagen van de programmaorganisatie zijn
vertegenwoordigd. Heb daarbij aandacht voor de uitgangspunten vanuit de opdracht,
opdrachtuitvoering en verantwoordelijkheden.

Pagina 36 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

Bijlage 2: Refertes
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44

DMP bij de tijd - Eindrapport Evaluatie DMP 2015, 15 december 2015
Kamerstuk 27 830, nr. 39 van 16 juni 2006
Verslag BR, d.d. 8-1-2016
Nota contouren benodigde acties VOZBT, 2016-105, (BS2015021971)
V-OZBT-beraad, d.d. 10-12-2016, Visie op project planning Grove planning
Nota afronden B-fase, d.d. 20-3-2018
Verslag V-OZBT-beraad, d.d. 19-12-2019
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 21-8-2019
Verslag V-OZBT-Beraad, d.d. 24-10-2019
TK 34225, nr. 24, B-brief, d.d. 13-12-2019
Eindrapport voorbereidingsfase D-fase, besproken in Stuurgroep d.d. 26-1-2021
Nota predialoog voorbereidingsfase in Stuurgroep, d.d. 29-6-2020
Rapportage V-OZBT Dialoogronde 1, besproken in Stuurgroep, d.d. 14-7-2021
Nota onderbouwing planning DMO (DMO2021012373), besproken in Program Board,
d.d. 14-9-2021
Instellingsbeschikking Read Team VOZBT
Vervolg verwervingsvoorbereiding incl. Aanbiedingsnota, besproken in Program Board,
d.d. 5-10-2021
Nota onderbouwing planning (DMO2021012373), d.d. 9-9-2021
Verslag Program Board, d.d. 12-10-2021
Verslag PMO, d.d. 18-10-2021
Uit IP&C Behoeftestellingsformulier, BSF Vervanging Walrusklasse, d.d. 3-11-2014
NOTA BR, Beeldvorming benodigde keuzerichtingen t.a.v. project ‘Vervangende
onderzeebootcapaciteit’, d.d. 2-10-2015
Memo aan Leden stuurgroep besluitvormingsnota V-OZBT; Tijdpad tot aan start DMPB-fase voor project vervangende onderzeebootcapaciteit (V1.0), d.d. 19-01-2016
TK 34225, nr.12, d.d. 23-3-2016
TK 34225, nr. 13, d.d. 17-6-2016
DMP-A document versie 2.0, 23-09-2016
Verslag BR, d.d. 8-1-2016
Verslag BR d.d. 30-03-2018
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 19-12-2018
V-OZBT beraad (per juli 2019) en de ICG (eind 2018 en geheel 2019) en uit nota’s ter
voorbereiding op de RDIA (geheel 2019).
Verslag V-OZBT beraad, d.d. 24-8-2018 en Verslag OZBT beraad, d.d. 11-9-2019
Intern en extern overleg i.h.k.v. besluitvorming B fase project Vervanging
onderzeebootcapaciteit gedurende periode dec 2018 – juli 2019, X-post 2019006749
d.d. 2-7-2019
Verslag OZBT beraad, d.d. 11-9-2019
TK 34225, nr.24, d.d. 13-12-2019
Verslag OZBT beraad, d.d. 19-5-2020
Verslag Program Board, d.d. 2-12-2020
Rapportage businesscase V-OZBT definitief, besproken in Stuurgroep 10-12-2020,
paragraaf 4.2.4
Verslag Stuurgroep, d.d. 10-12-2020
Eindrapport voorbereidingsfase D-fase, besproken in Stuurgroep d.d. 26-1-2021
Nota CZSK “Opleverschema V-OZBT” d.d. 29 maart 2021, besproken in Program
Board 6-4-2021
Nota CZSK “Opleverschema V-OZBT” d.d. 29 maart 2021, besproken in Program
Board 6-4-2021
DMP-A document, versie na A-beraad, d.d. 10-7-2015
Concept risicorapportage, besproken in Program Board, d.d. 11-5-2021
TK 34225, nr.31, d.d. 28-5-2021
Verslag Program Board, d.d. 15-6-2021

Pagina 38 van 39

Definitief | Planningsproces Vervanging Onderzeebootcapaciteit | 1 maart 2022

45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56

Verslag Program Board, d.d. 13-7-2021
Verslag Program Board, d.d. 12-10-2021
Verslag Program Board, d.d. 14-9-2021
TK 31125, nr. 92, d.d. november 2018
Verslag ICG, d.d. 2-12-2019
Schriftelijke beantwoording vragen begrotingsbehandeling, (BS2019020527), d.d. 711-2019
TK 34225, nr. 26, d.d. 5-6-2020
TK 34225, nr. 31, d.d. 28-5-2021
TK 34225, nr. 32, d.d. 22-9-2021
Stand van zaken programma vervanging onderzeebootcapaciteit, (BS2021022933),
27 oktober 2021
Evaluatie DRP projectorganisatie V-OZBT, d.d. 9-01-2019. (Deze evaluatie is in
concept en nog niet formeel afgerond en vastgesteld).
V-OZBT beraad (per juli 2019) en de ICG (eind 2018 en geheel 2019) en uit nota’s ter
voorbereiding op de RDIA (geheel 2019).

Pagina 39 van 39