Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 237

Afrika-beleid

Nr. 87

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 maart 2009
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken van 19 december 2008 met kenmerk
2008Z091 731/2008D23 351 inzake begrotingssteun aan de landen in het
Grote Merengebied. Op 1 april a.s., voorafgaand aan mijn reis naar de
regio zal ik hierover met u overleg voeren. Uiteraard zal ik u na mijn reis
verslag doen van mijn discussies en bevindingen terzake.
In het algemeen geldt dat begrotingssteun steeds moet worden beoordeeld in de politieke context van een land, de rol van overige donoren en
in relatie tot andere vormen van steun zoals de financiering van projecten
en programma’s. Begrotingssteun is slechts een middel, en geen doel op
zich. Het zal volgens het beleid van de Regering ook nooit de enige vorm
van ondersteuning in een land mogen zijn. De meerwaarde van begrotingssteun is het feit dat op effectieve wijze wordt bijgedragen aan de financiering van ontwikkelingsplannen van partnerlanden: met de uitvoering van
die plannen onder verantwoordelijkheid van de overheid zelf wordt lokale
capaciteit gebruikt (en daarmee versterkt) en verantwoording naar het
parlement gestimuleerd. Daarbij is het een hulpvorm met lage transactiekosten en eenvoudig af te stemmen met andere donoren, omdat gebruik
gemaakt wordt van de systemen van het ontvangende land. Budgetsteun
wordt daarom internationaal en door ngo’s gezien als een effectief hulpinstrument. Dit alles pleit voor begrotingssteun naast andere vormen van
hulp, zoals individuele projectsteun.
Belangrijk is wel dat het partnerland in staat is om deze vorm van steun te
ontvangen. Belangrijke randvoorwaarden zijn dat het beleid om armoede
te bestrijden effectief moet zijn en dat we de zekerheid hebben dat het
geld dat we beschikbaar stellen goed wordt besteed. Met begrotingssteun
worden allocatiebeslissingen, samenhang, begrotingsdiscipline en
toezicht door parlement en rekenkamers in het ontvangende land zelf
bevorderd. Al deze doelstellingen gelden zowel voor algemene als sectorale begrotingssteun.

KST129326
0809tkkst29237-87
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

1

We geven die begrotingssteun zo voorspelbaar mogelijk, waarbij het
glashelder is welke resultaten worden verwacht en welke bijdrage het
ontvangende land kan verwachten voor de afgesproken periode als de
resultaten worden gehaald. Daarbij staan de resultaten op het gebied van
armoedebestrijding centraal. Als deze ontbreken, moet de regering ter
verantwoording worden geroepen door het eigen parlement én de
donoren. Is die regering niet bereid het beleid aan te passen en heeft het
daarvoor geen goede argumenten, dan heeft het voortzetten van algemene begrotingssteun geen zin. Dit was bijvoorbeeld het geval in Uganda
– daarop kom ik later nog terug.
De vraag komt dan op of met andere hulpvormen betere resultaten
kunnen worden bereikt. Ik vind het belangrijk deze vraag met regelmaat
kritisch te stellen, want begrotingssteun is geen panacee voor alle
problemen. Er zitten ook nadelen aan zoals het feit dat de dialoog veelal
gevoerd met de Minister van Financiën en andere vertegenwoordigers
van de centrale overheid. Dit versterkt weliswaar die overheid, maar als
participatie van lokale partijen onvoldoende is, is sectorale begrotingssteun te verkiezen, want juist bij sectorale begrotingssteun is participatie
gemakkelijker te realiseren en zijn de doelen (en daarmee ook voortgangsbewaking) vaak scherper te formuleren. Het is altijd mogelijk om met
andere, meer projectachtige, activiteiten de nadelen van begrotingssteun
te mitigeren. Daarnaast heb ik sinds mijn aantreden juist verzekerd dat
bijvoorbeeld sectorale budgetsteun altijd gepaard gaat met activiteiten in
de sector van andere actoren (ngo’s; bedrijfsleven), dat de lokale accountability wordt versterkt (bijvoorbeeld door de betrokkenheid van gebruikersgroepen, parlementen) en dat decentralisatie in bijna alle gevallen onderdeel is van het beleid.
Algemene begrotingssteun heeft een aantal positieve elementen, waarvan
ik graag gebruik maak. Het geeft ons de mogelijkheid om met regeringen
in dialoog te gaan over de beleidsprioriteiten van het land. Ook kunnen
we zaken als corruptie en mensenrechten aan de orde stellen en verifiëren. Begrotingssteun vergroot de duurzaamheid van ontwikkelingsbeleid. Een goed voorbeeld is Tanzania, waar onder druk van parlement
en donoren nader onderzoek is ingesteld naar malversaties bij de centrale
bank (de «BoT-affaire»). Ik heb uitstaande begrotingssteunbetalingen toen
aangehouden totdat opvolging was gegeven aan de aanbevelingen van
het onderzoeksteam. De toegenomen mondigheid van het parlement zal
waarschijnlijk een duurzaam effect hebben op de relaties tussen regering
en parlement en daarmee op de verantwoording over gevoerd beleid.
Begrotingssteun zorgt bovendien voor effectievere hulp, omdat we via
begrotingssteun beter kunnen samenwerken met andere donoren en
beter kunnen aansluiten bij de wensen en systemen van het ontvangende
land. Het past dus uitstekend binnen de internationale afspraken die we in
Parijs en Accra hebben gemaakt.
Uiteraard gaat aan het verlenen van algemene begrotingssteun een uitgebreide toetsing vooraf. Dat betekent dus ook dat algemene begrotingssteun niet overal kan worden verleend. Per land wordt gekeken naar de
beste mix van modaliteiten. Als algemene begrotingssteun kan worden
verleend, wordt dat altijd gecombineerd met sector- en projectsteun. Voor
begrotingssteun is een adequate lokale verantwoording in het ontvangende land van essentieel belang. Om verantwoording binnenslands te
versterken, volg ik ontwikkelingen nauwgezet, maar leg ik vooraf geen
dictaten op over het gebruik van de middelen. Het gaat er immers om dat
overheden niet alleen verantwoording afleggen aan de donoren maar juist
ook aan eigen parlement en bevolking. Onderlinge afspraken en een gereguleerde dialoog moeten toereikend kunnen zijn om de vinger aan de pols
te houden. Zo niet, dan is algemene begrotingssteun geen optie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

2

Per land verschilt dus het doel en de vorm van begrotingssteun en de
combinatie met andere instrumenten. Dit pas in mijn beleid uit te gaan
van de realiteit in het land zelf – ook achter de façade – en afstand te
nemen van one-size-fits-all beleid.
Ook in de Grote Merenregio maak ik, in beperkte mate, gebruik van het
instrument begrotingssteun. Het Nederlandse beleid in dit gebied is gebaseerd op een regionale benadering om veiligheid en ontwikkeling in dit
fragiele gebied te bevorderen. De onderliggende oorzaken van de
conflicten die de afgelopen decennia in deze regio hebben gespeeld en
nog steeds spelen, zijn veelal grensoverschrijdend. Tegelijkertijd bevinden
de verschillende landen zich in verschillende ontwikkelingsfases. Daarom
is onze aanpak per land zo landenspecifiek mogelijk. Het instrument
begrotingssteun, in welke vorm dan ook, kan daarbij een effectief instrument zijn, maar het vormt slechts een bescheiden onderdeel van de totale
Nederlandse inzet in de regio, en kan niet los gezien worden van de
andere instrumenten. In mijn brief van 22 augustus 2008 (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007–2008, 29 237, nr. 74) heb ik u reeds mijn beleid met
betrekking tot begrotingssteun aan de landen in de Grote Merenregio
uiteengezet, in relatie tot de overige inspanningen in deze landen.
In deze brief ga ik in het licht van de recente ontwikkelingen in de Grote
Merenregio nader in op de inzet van begrotingssteun. Tot de regio reken
ik Uganda, Rwanda, Burundi en de Democratische Republiek Congo
(DRC).
Recente ontwikkelingen in de regio
In mijn brief van 11 december berichtte ik u over mijn bezoek aan Rwanda
en de stad Goma op 26 en 27 november jl. Toen heb ik vanwege de
buitengewoon ernstige situatie in Noord-Kivu in het bijzonder aandacht
besteed aan de humanitaire hulpverlening, de sociaal-economische stabilisatie in Oost-Congo en de politieke en militaire situatie in de regio.
Sindsdien is er veel veranderd in de regio.
De meest opvallende ontwikkeling van de afgelopen maanden is de
verdere toenadering tussen Rwanda, de DRC en Uganda, die uitmondde
in militaire samenwerking tussen deze landen om tegen de LRA respectievelijk de FDLR rebellengroepen in Oost-DRC gewapenderhand op te
treden. Dit toenaderingsproces werd enkele jaren geleden in gang gezet,
met als eerste mijlpaal eind 2006 de ondertekening van een Stabiliteitspact door elf landen in de regio: DRC, Uganda, Rwanda, Burundi en de
omringende landen. Daarmee werd de basis gelegd voor een reeks regionale vredesakkoorden (zoals de akkoorden van Nairobi en Goma in 2007)
en voor verdere normalisering van de diplomatieke betrekkingen tussen
de buurlanden. De gezamenlijke militaire operaties vormen voorlopig het
sluitstuk van deze toenadering en hadden tot doel met militaire druk de
buitenlandse gewapende groepen (LRA en FDLR) te dwingen tot ontwapening en ontmanteling.
Inmiddels zijn beide operaties afgerond en hebben Uganda en Rwanda
hun troepen uit de DRC teruggetrokken. Het is nog te vroeg om een definitief oordeel te vellen over de effectiviteit van deze operaties. Enerzijds is
een aantal successen geboekt: CNDP-leider Nkunda is in Rwanda gearresteerd, een deel van de CNDP-troepen is in het Congolese leger geïntegreerd, een aantal bases van de FDLR is vernietigd en een enkel kopstuk is
opgepakt of heeft zich overgegeven. Anderzijds lijkt de samenwerking
tussen Uganda en de DRC tegen de LRA minder resultaten te hebben
opgeleverd. Van de LRA is weliswaar een groot aantal basiskampen
vernietigd, maar men is er niet in geslaagd de troepen tot overgave te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

3

dwingen. De tol die de burgerbevolking in Noord-Oost-Congo heeft
moeten betalen is bovendien zeer hoog. Voor beide operaties geldt tot
slot dat het twijfelachtig is of het Congolese leger de controle over
herwonnen gebieden zal kunnen behouden.
De risico’s van de gekozen militaire strategie zijn ontegenzeggelijk hoog,
in de eerste plaats voor de veiligheid van de burgerbevolking en in de
tweede plaats voor de interne stabiliteit van de DRC. Desalniettemin vind
ik het positief dat Rwanda, Uganda en de DRC hebben besloten om gezamenlijk de rebellengroepen aan te pakken. Nu de gezamenlijke operaties
zijn afgelopen, is het in de eerste plaats aan de Congolese regering om de
behaalde successen om te zetten in tastbaar vredesdividend voor de
bevolking.
Over de ontwikkelingen in Burundi ben ik gemengd positief. De onderhandelingen van de Burundese autoriteiten met de FNL zijn vergevorderd.
Met de naamsverandering van FNL-Palipehutu naar FNL is de weg
geopend voor deelname aan het politieke proces. Registratie als politieke
partij, deelname aan de verkiezingen in 2010 en ontwapening en reintegratie van de FNL-strijders is het volgende doel. De schuldkwijtschelding
door IMF en Wereldbank in het kader van het HIPC-initiatief (Enhanced
Initiative for Heavily Indebted Poor Countries) door het behalen van de
vereiste economische stabiliteit is een belangrijke mijlpaal. De veiligheidssituatie is ook verbeterd. Zorgpunten in fragiele staten zijn vaak de
geringe ruimte voor afwijkende meningen van de pers en voor nieuwe
politieke partijen die mee willen doen met de verkiezingen. Wel zijn in
Burundi de recente vrijlatingen van enkele politieke gevangenen positief.
De politie blijft een aandachtspunt; binnen het Security Sector Development programma draagt Nederland bij aan verdere professionalisering.
In drie van deze vier landen geeft Nederland begrotingssteun, toegesneden op de specifieke situatie en de te bereiken doelen in het desbetreffende land.
Uganda
In Uganda zet ik met begrotingssteun in op MDG-bereiking en met name
op het bereiken van resultaten in de door Nederland gesteunde sectoren:
onderwijs en Justice, Law and Order (JLOS). Een deel hiervan werd tot
2008 gegeven in de vorm van algemene begrotingssteun. Hiermee is
aanvankelijk door het regeringsbeleid grote sociaal-economische vooruitgang geboekt onder een bestuur van een redelijke kwaliteit. Echter, vijf
jaar geleden is de kwaliteit van het bestuur op een aantal punten verslechterd. In reactie op deze trend en als politiek signaal is eerst de algemene
begrotingssteun gedurende een aantal jaren gekort maar uiteindelijk heb
ik vorig jaar besloten om van algemene begrotingssteun over te gaan
naar sectorale begrotingssteun omdat naar mijn mening de korting onvoldoende effect sorteerde op de ruimte voor het politieke proces en de
aanpak van corruptie en – meer in het algemeen – de resultaten op
armoedebestrijding onvoldoende bleven.
Armoedebestrijding blijft immers het hoofddoel van mijn inzet in Uganda.
Met het verlenen van sectorale begrotingsteun blijft dat doel scherp zichtbaar, ook voor onze Ugandese partners. Door de overgang naar sectorale
begrotingssteun is een directere koppeling gelegd tussen de Nederlandse
steun en de te bereiken resultaten in de sector. Tevoren zijn resultaatsindicatoren opgesteld, waaraan de Ugandese overheid zich heeft verplicht. De
hoogte van de steun is direct afhankelijk van het bereiken van concrete
resultaten, een ex post beoordeling dus. Zijn de resultaten beter, dan is
Nederland bereid een groter deel van de kosten te financieren. Hierdoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

4

blijft de verantwoordleijkheid voor het leveren van prestaties waar hij
hoort, nl. bij de Ugandese overheid. De gekozen vorm van sectorale steun
maakt daarmee heldere verantwoording van de Ugandese overheid naar
eigen parlement en bevolking mogelijk. De rol van de donor staat die
verantwoording nl. niet in de weg, hetgeen wel het geval zou zijn indien
donoren zich zelf verantwoordelijk zouden maken voor een deel van de te
behalen resultaten.
Op dit moment gaan in Uganda drie maal zo veel leerlingen naar school
als in 1996 het geval was. Door de bouw van scholen en klaslokalen
daalde de gemiddelde klassengrootte van 108 leerlingen in 2000 tot 72
leerlingen in 2007. Er gaan nu veel meer kinderen uit de armste en achtergebleven regio’s naar school. Het onderwijsniveau van de bevolking stijgt
en het analfabetisme, vooral onder vrouwen, neemt af. Maar we zijn er
nog lang niet. Het gaat er nu om ook de leerprestaties te verbeteren. Ik
heb dus een directere koppeling gelegd tussen onze sectorsteun en de
kwalitatieve verbetering van het onderwijs. Hoewel het nog te vroeg is om
resultaten te tonen van de nieuwe aanpak, kan al wel worden vastgesteld
dat de dialoog over bijvoorbeeld onderwijs in het afgelopen half jaar
versterkt en verdiept is. Er vindt vaker overleg plaats met de autoriteiten
en het gaat daarbij over concrete zaken die van invloed zijn op de leerprestaties, zoals de noodzakelijke aanwezigheid van leraren tijdens de
reguliere lesuren, het aantal leerlingen per leraar en het voorkomen van
uitval van leerlingen. Dit is een groot verschil met de dialoog in de oude
situatie, die veel generieker van aard was. Door deze specifieke dialoog
kunnen ook veel concretere afspraken worden gemaakt over de na te
streven resultaten.
In 2009 zet ik het gehele bedrag aan begrotingssteun sectoraal in: € 14
miljoen voor de onderwijssector en € 8 miljoen voor JLOS. Daarnaast zal
ik de in 2008 uitgestelde incentive tranche voor onderwijs uitbetalen, mits
Uganda ook aan de laatste van de vier vooraf overeengekomen resultaatsindicatoren (het voltooien van een base line study) heeft voldaan. Ook
deze tranche (€ 6 miljoen) zal als sectorale begrotingssteun voor onderwijs worden uitbetaald. Dit sluit aan bij het concept van ex-post conditionaliteit.
Als alle donoren dezelfde aanpak volgen is de effectiviteit groter. Nederland heeft daarom leiding gegeven aan het opstellen van het zogeheten
Joint Budget Support Framework (JBSF) in Uganda, samen met de Ugandese overheid en negen andere donoren (waaronder de Europese
Commissie, het VK en de Wereldbank). Jaarlijks wordt gezamenlijk bezien
of de afgesproken resultaten behaald zijn en op basis daarvan neemt
iedere donor een eigen beslissing over de omvang en uitbetaling van de
(sector)begrotingssteun.
De gekozen vorm van sectorale begrotingsteun blijft ruimte bieden voor
een bredere dialoog, over de realisatie van de resultaatsafspraken, maar
ook over het bevorderen van goed bestuur, mensenrechten, democratisering/verantwoording, vrede en veiligheid in de regio en wederopbouw
van het noorden. Vooruitgang op deze gebieden vergroot namelijk de
kans dat de MDG’s bereikt worden.
Rwanda
Nederland heeft tot nu toe geen algemene begrotingssteun verleend aan
Rwanda. In Rwanda is de Nederlandse inzet gericht op het verminderen
van armoede en ongelijkheid en op de opbouw van een stabiele samenleving. Daartoe investeert Nederland in duurzame economische ontwikkeling (rurale infrastructuur, private sector ontwikkeling, duurzame energie),

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

5

justitiehervorming en goed bestuur en, via een silent partnership met het
VK, in de onderwijssector. Rwanda presteert goed op het gebied van
armoede- en corruptiebestrijding en ook op het gebied van begrotingsbeheer worden goede vorderingen gemaakt. Over de afgelopen jaren
heeft Rwanda een consistente groei van 6% gekend, en de verwachting is
dat die groei dit jaar zal doorzetten, ondanks de economische crisis.
Rwanda is een van de snelste hervormers op het gebied van ondernemingsklimaat volgens het Doing Business rapport en ook goed op weg
naar MDG-bereiking. In mijn brief van augustus heb ik daarom uitgelegd
dat ik van plan was op bescheiden schaal algemene begrotingssteun te
gaan geven. Hiermee wilde ik de effectiviteit van de Nederlandse financiële en politieke inzet vergroten want juist door gezamenlijk met andere
donoren bij te dragen aan de Rwandese begroting én daarbij gezamenlijke
politieke boodschappen af te geven kan invloed worden uitgeoefend voor
daadwerkelijke armoedebestrijding.
Daarom sloot Nederland in september 2008 samen met het VK, Zweden,
Duitsland, de Wereldbank, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank en de Europese Commissie, een gezamenlijk MoU af met de Rwandese overheid
voor het verlenen van algemene begrotingssteun. Na mijn bezoek aan de
regio in november 2008 en mede naar aanleiding van het bekend worden
van de voorlopige uitkomsten van het VN-rapport over schendingen van
het wapenembargo tegen de DRC heb ik echter besloten voorlopig niet tot
uitbetaling van algemene begrotingssteun over te gaan. Ik acht het niet
verantwoord om de hulpmodaliteit algemene begrotingssteun in te zetten
zolang er enige twijfel bestaat over het commitment van de Rwandese
regering aan duurzame vrede in de regio. Dat is een van de basisvoorwaarden (zogeheten underlying principles) die in het MoU is vastgesteld.
Underlying principles vormen de weerslag van het wederzijds vertrouwen
waarop het verlenen van algemene begrotingssteun is gebaseerd. Als die
vertrouwensbasis wordt geschonden, kan geen algemene begrotingssteun worden verleend. In het geval van Rwanda gaat het om vertrouwen
in binnenlandse verantwoordingsprocessen, inclusiviteit van bestuur en
beleid, naleving van mensenrechten en committering aan regionale vrede
en veiligheid. Omdat uit het rapport bleek dat Rwanda zich onvoldoende
committeerde aan het wapenembargo en daarmee aan de regionale vrede
en veiligheid, werd hiermee in mijn ogen een van de basisvoorwaarden
geschonden en heb ik besloten om de betaling op te schorten.
Sinds mijn besluit heeft het conflict in Noord-Kivu een opmerkelijke
wending gekregen, gekenschetst door de militaire samenwerking tussen
Rwanda en de DRC tegen de FDLR, de arrestatie door Rwanda van CNDPleider Nkunda en de integratie van CNDP-troepen in het Congolese leger.
Daarmee heeft Rwanda voldaan aan mijn verwachtingen ten aanzien van
een pro-actievere en constructievere opstelling in de regio. Diverse internationale partners hebben mij bevestigd dat dat mede toe te schrijven is
aan mijn besluit de algemene begrotingssteun op te schorten. Dat toont
mijns inziens aan dat begrotingssteun wel degelijk een krachtig beïnvloedingsinstrument kan zijn, zelfs als het om relatief kleine bedragen gaat.
Afhankelijk van het commitment van Rwanda aan regionale vrede en
veiligheid, mensenrechten en goed bestuur zal ik mijn besluit aanpassen.
Voorlopig blijft mijn besluit tot opschorting van algemene begrotingssteun gehandhaafd.
Burundi
In 2007 heb ik in principe voor vier achtereenvolgende jaren begrotingssteun aan Burundi toegezegd. Begrotingssteun aan een fragiele staat als
Burundi wordt gegeven om per direct bij te dragen aan de stabiliteit in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

6

land. Dankzij de begrotingssteun heeft de Burundese overheid de salarissen van de ambtenaren en de apparaatskosten kunnen betalen en
daarmee de basisdiensten voor de Burundese burger kunnen verzorgen.
Een overheid die haar basistaken niet kan uitvoeren wordt niet vertrouwd
en niet gerespecteerd en frustreert de ontwikkeling van de particuliere
sector. De begrotingssteun heeft direct tot doel dat die basistaken wel
kunnen worden uitgevoerd en voorkomt daarmee politieke instabiliteit.
Ook wordt hierdoor Burundi in staat gesteld meer en meer de touwtjes
zelf in handen te nemen. Juist regeringen in een post-conflict situatie
moeten versneld in staat worden gesteld om lopende kosten, zoals
ambtenarensalarissen, te betalen en bestedingen in de sociale sectoren te
kunnen doen om onrust te voorkomen. In enkele andere gevallen (Afghanistan) wordt dit ook gedaan. Immers, bij vertraging van deze bestedingen
zal terugval in conflict zeer waarschijnlijk zijn. De inkomsten uit belastingen in Burundi zijn nog volstrekt ontoereikend om de basistaken van de
Burundese regering te kunnen uitvoeren. Uiteraard moet worden gewerkt
aan verbetering van de bestedingen en het verbeteren van de belastingsdienst. Nederland financiert op verzoek van de Burundese minister van
Financiën technische assistentie van het IMF voor het verbeteren van het
begrotingsbeleid en -beheer. Wetgeving is in voorbereiding die de belastingdienst moet aanpassen aan de standaarden van de East African
Community.
De begrotingssteun aan Burundi verloopt via co-financiering van de
«Economic Reform Support Grant» van de Wereldbank. Op deze wijze kan
worden aangesloten bij de eisen die de Wereldbank stelt op het terrein
van bijvoorbeeld modernisering van de wetgeving, verbetering van
overheidsbestedingen en privatisering, maar vooral ook ten aanzien van
de sterke controle op de uit te geven fondsen.
Aangezien Burundi een fragiele staat is, brengt het besluit om begrotingssteun te geven uiteraard risico’s met zich mee, zoals eerder met uw Kamer
is gedeeld tijdens het AO fragiele staten. Juist vanwege die (noodzakelijke) risico’s houd ik de vinger zeer nauw aan de pols onder andere
middels regelmatige werkbezoeken. De voorwaarden voor begrotingssteun in een fragiele staat zijn een tekort aan eigen inkomsten om de
lopende kosten op de begroting te dekken, daadwerkelijke uitvoering van
een hervormingsagenda, een minimum aan politieke stabiliteit en een
(multilaterale) partner bij wie kan worden aangesloten.
Controle op resultaten gebeurt middels de reguliere monitoringsactiviteiten van de Wereldbank en het IMF, die de Burundese overheidsfinanciën continue monitoren en daarbij advies geven. Deze internationale
organisaties hebben de juiste expertise in huis om zowel de Burundese
regering te adviseren als ook de donoren uitleg te geven over huidige en
toekomstige hervormingen. Nederland is voortdurend in overleg met deze
organisaties en coördineert ook met andere donoren de inzet van deze
organisaties. Uiteraard dient de Burundese regering in de eerste plaats te
worden aangesproken door de lokale controlerende instellingen, zoals de
Burundese Algemene Rekenkamer, de budgetcommissies van de Senaat
en de Nationale Assemblee, maar ook de media en NGO’s spelen een
belangrijke rol in de controle op de besteding van de openbare middelen.
Maar Nederland doet meer. Wereldbank en IMF zorgen immers niet voor
een beheersbaar politiek proces, waarbij de politieke doelstellingen van
stabiliteit en wederopbouw gewaarborgd worden. Dat is de rol van een
bilaterale donor, die wel het politieke debat aan kan gaan en die voortdurend de commitment van de Burundese overheid aan stabiliteit en wederopbouw toetst en bepreekbaar maakt. Hieronder vallen ook politieke
onderwerpen als deelname van FNL en andere politieke partijen aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

7

verkiezingen, bestuurlijke hervormingen bij politie en leger. Ook de harde
politieke keuzes ten behoeve van economische hervormingen maken
onderdeel uit van deze dialoog. Om de vooruitgang op deze terreinen te
beoordelen en een besluit over betaling van begrotingssteun dit jaar te
onderbouwen, hebben Noorwegen en Nederland besloten dit jaar een
gezamenlijke politieke beoordeling te maken om een besluit over toekenning van de begrotingssteun te kunnen nemen. Deze beoordeling bestaat
enerzijds uit een brede politieke analyse en anderzijds uit de vraag of de
reeds gegeven begrotingssteun heeft bijgedragen aan de stabiliteit van
het land. In een fragiele staat als Burundi gelden hierbij andere criteria
dan voor de traditionele partnerlanden. Belangrijk is of er sprake is van
voldoende positieve ontwikkelingen waaruit het commitment van de
overheid blijkt.
Op basis van deze beoordeling verwacht ik in de eerste helft van 2009 een
besluit te kunnen nemen of Nederland in 2009 via de Wereldbank algemene begrotingssteun aan Burundi zal geven.
Conclusie
Begrotingssteun is een instrument, geen doel op zich. De wijze waarop
dat instrument wordt ingezet is gebaseerd op een politieke analyse van
landenspecifieke situaties. Uganda, Rwanda en Burundi bevinden zich in
verschillende fasen van ontwikkeling en worden geconfronteerd met zeer
verschillende uitdagingen. Het doel, de vorm en de omvang van begrotingssteun in relatie tot de totale uitgaven is dus voor elk van deze landen
verschillend. Ook is in elk van deze landen de combinatie met andere
instrumenten, de modaliteitenmix, verschillend. Juist een strategische
combinatie van verschillende hulpmodaliteiten, in samenhang met de
inspanningen van andere donoren, vergroot de effectiviteit van onze
inspanningen. En om effectiviteit is het mij te doen, ook bij de inzet van
begrotingssteun.
In Uganda is het hoofddoel van de Nederlandse inzet MDG-bereiking. In
overleg met de Ugandese regering en de overige donorpartners is ervoor
gekozen onze inzet te concentreren op de sectoren onderwijs en Justice,
Law and Order. Omdat we de laatste jaren niet tevreden waren over de
bestuurssituatie en de korting van de algemene begrotingssteun niet het
gewenste effect sorteerde hebben we sinds vorig jaar de relatie tussen de
Nederlandse steun en de prioritaire sectoren versterkt, door de hoogte
van onze bijdrage directer te koppelen aan concrete resultaten in deze
sectoren. En door ook in de resultaatsafspraken een stap verder te maken:
meer kinderen ingeschreven voor het basisonderwijs is een mooi resultaat, maar nog mooier is het dat meer kinderen die school ook afmaken en
die school met bruikbare vaardigheden en competenties verlaten. Zo
hebben we door een kritische politieke dialoog, een verscherpte focus en
het inbouwen van prikkels de uitvoering van de Ugandese ontwikkelingsstrategie beïnvloed, waarmee ik naar verwachting effectiever zal bijdragen
aan groei en ontwikkeling in Uganda.
In Rwanda is het hoofddoel een inclusievere en stabielere samenleving,
als randvoorwaarden voor MDG-bereiking. We moeten niet vergeten dat
de diep traumatiserende ervaring van de genocide nog maar vijftien jaar
geleden plaatsvond. De overheid staat voor de geweldige uitdaging een
land en maatschappij op te bouwen waarin alle Rwandezen een menswaardig en duurzaam bestaan kunnen opbouwen en waar geleidelijk
meer ruimte ontstaat voor politieke organisatievorming die niet gebaseerd is op etniciteit. Dit alles in een context van grote bevolkingsdruk.
Daarom zetten we in Rwanda in op duurzame economische ontwikkeling,
vooral in de rurale gebieden, en aandacht voor goed bestuur en regionale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

8

integratie en stabiliteit. Dat sluit aan op de Rwandese ontwikkelingsstrategie. Algemene begrotingssteun kan een effectief instrument zijn om
die strategie te ondersteunen: het biedt extra beïnvloedingsmogelijkheden
op het totale beleid en draagt bij aan nationale verantwoordingsprocessen; tegelijk zijn de politieke risico’s in de Rwandese context aanzienlijk.
Doorslaggevend in die afweging is uiteindelijk het vertrouwen in het
commitment van de Rwandese regering aan regionale vrede en veiligheid, goed bestuur en mensenrechten.
Het doel van de inzet van begrotingssteun in Burundi is verduurzaming
van vrede en veiligheid. Economische ineenstorting in de vorm van een
failliete staat zal vrijwel zeker leiden tot hernieuwd conflict. Met begrotingssteun worden minimale middelen voor het functioneren van een
staat veiliggesteld. Burundi is een typische fragiele staat en mijn inzet ten
aanzien van dit land is dan ook bij uitstek een voorbeeld van wat ik beoog
te bereiken met fragiele statenbeleid. Terugval in conflict is tot nu toe
voorkomen. Ik acht het dan ook verantwoord om voorlopig, met de vinger
stevig aan de pols, deze tot dusver redelijk succesvolle benadering voort
te zetten, mits de overheid voldoende blijk geeft van commitment aan
stabiliteit en wederopbouw.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A. G. Koenders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 87

9