Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 202

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2023)

Nr. 158

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 juli 2023
Hierbij stuur ik u mede namens de Staatssecretaris van Financiën –
Fiscaliteit en Belastingdienst, het evaluatierapport van de Energieinvesteringsaftrek (EIA) over de periode 2017 tot en met 2021, opgesteld
door SEO Economisch Onderzoek (SEO) en CE Delft. Het rapport geeft
gevolg aan de periodieke evaluatieverplichting van de belastinguitgaven
op grond van Regeling periodiek evaluatieonderzoek.
De EIA is een fiscale faciliteit die energiebesparing bij bedrijven beoogt te
realiseren door de marktintroductie te versnellen van innovatieve
bedrijfsmiddelen die energie-efficiënter zijn dan de gangbare bedrijfsmiddelen. De bedrijfsmiddelen die hiervoor in aanmerking komen, zijn
opgenomen in de zogenoemde Energielijst die jaarlijks wordt geactualiseerd.
Iedere vijf jaar dienen fiscale regelingen met een wettelijke grondslag te
worden geëvalueerd. De onderhavige evaluatie bestrijkt de periode 2017
tot en met 2021 en geeft voortschrijdend inzicht in de doelmatigheid en
effectiviteit van de regeling EIA. Het onderzoek is op een zoveel mogelijk
vergelijkbare wijze uitgevoerd als de met de EIA vergelijkbare regeling
milieu-investeringsaftrek (MIA). In deze brief wordt eerst ingegaan op de
bevindingen van het rapport en de daarin opgenomen aanbevelingen en
bevat vervolgens de reactie van het kabinet op deze evaluatie.
Bevindingen van het evaluatierapport
In de periode 2017–2021 zijn ruim 95.000 EIA-aanvragen ingediend door
45.000 belastingplichtigen. Deze aanvragen betreffen in totaal bijna
€ 6 miljard aan energiebesparende investeringen. Het geschatte fiscale
voordeel voor het bedrijfsleven schommelt over de jaren heen rond een
gemiddelde van ongeveer € 142 miljoen en telt op tot een totaal van
ongeveer € 712 miljoen. Gemiddeld genomen bedraagt het netto fiscale
voordeel ongeveer 12 procent van het investeringsbedrag.

kst-36202-158
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 202, nr. 158

1

De EIA richt zich op het bevorderen van investeringen in energiebesparende technieken, maar de doelstelling van de regeling is in de periode
2017–2021 ook impliciet verbreed naar stimulering van investeringen in
broeikasgasreducerende technieken.
De bruto energiebesparing bedraagt gemiddeld 9,7 petajoule (PJ) per jaar,
terwijl de netto energiebesparing (gecorrigeerd voor het aandeel
zogenoemde «freeriders») wordt geschat op gemiddeld 2,6 tot 6,7 PJ per
jaar. De bruto CO2-reductie is gemiddeld 0,54 Mton per jaar. Dit komt neer
op een gemiddelde jaarlijkse netto CO2-reductie van 0,14 tot 0,37 Mton.
Doeltreffendheid
De EIA is volgens SEO en CE Delft waarschijnlijk beperkt doeltreffend. Om
deze conclusie te bereiken, hebben SEO en CE Delft verschillende
evaluatiemethoden gecombineerd: een enquête onder ondernemers en
een econometrische analyse. Uit de evaluatie volgt een percentage
freeriders van ongeveer 52%. Dit is het percentage ondernemers dat
investeringen in technieken op de Energielijst ook gedaan zouden hebben
bij afwezigheid van enige mate van stimulering (dus zonder de EIA). Dit
percentage verschilt in belangrijke mate tussen technologieën, eenmanszaken en bedrijven. De EIA heeft vooral toegevoegde waarde (en dus
effect) voor technieken in de vroege fase van introductie. Bij meer
reguliere technieken is dit effect kleiner en in sommige gevallen afwezig.
Ook lijkt het additionele effect van de EIA kleiner voor bedrijven in de
industriesector.
De financiële prikkel (het fiscale voordeel van de EIA) en de attentiewaarde van de maatregelen op de Energielijst dragen beide bij aan het
effect om investeringen in energiezuinige technieken te stimuleren. De
attentiewaarde van de Energielijst speelt volgens de onderzoekers echter
een belangrijkere rol. Het precieze EIA percentage is dus in beperktere
mate bepalend voor de effectiviteit van de regeling. Nadere analyse van
terugverdientijden in relatie tot de geboden financiële prikkel leert verder
dat het exacte EIA-percentage maar een beperkte invloed heeft op het
aantal projecten dat over de drempel wordt getrokken.
Doelmatigheid en kwaliteit uitvoering
De onderzoekers concluderen dat de EIA in algemene zin een doelmatig
instrument is voor vermindering of vermijding van broeikasgassen. De
doelmatigheid van de EIA voor de overheid omvat de budgettaire derving
en de uitvoeringskosten (van RVO en de Belastingdienst) afgezet
tegenover de geleverde prestatie («Bang for the Buck»). De geleverde
prestatie is de CO2-reductie die door de EIA wordt gerealiseerd. In de
evaluatieperiode is de derving van belastinggeld gemiddeld rond de
€ 142 miljoen per jaar; in totaal is de derving ongeveer € 712 miljoen.
Over deze periode schatten de onderzoekers de kosteneffectiviteit op € 16
per ton CO2-reductie. Wanneer zij uitgaan van de netto geschatte
CO2-reductie bedraagt dit € 24 tot € 62 per ton CO2. Dit is doelmatig als
het wordt afgezet tegen bijvoorbeeld de SDE++, waarvoor voor verschillende technieken subsidie-intensiteiten zijn bepaald van € 62 tot € 291 per
ton CO2.
De uitvoeringskosten van RVO bedroegen per melding gemiddeld € 277
in 2017, oplopend naar € 293 in 2021. De jaarlijkse kosten bij RVO
bedroegen € 4,9 miljoen in 2017, oplopend naar € 5,7 miljoen in 2021. De
uitvoeringskosten voor de Belastingdienst worden geschat op € 0,4–
€ 0,8 miljoen per jaar. Dat is beide relatief laag. De ondersteuning vanuit
RVO wordt door ondernemers gewaardeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 202, nr. 158

2

In deze evaluatie is de EIA getoetst aan het Toetsingskader fiscale
regelingen naar aanleiding van advies van de Algemene Rekenkamer1 en
de Startnota van het kabinet2 waarin is voorgeschreven dat bij periodieke
evaluaties regelingen opnieuw dienen te worden getoetst aan het
toetsingskader. Indien uit het toetsingskader blijkt dat de regeling niet
meer aan één of meer van de gestelde toetsingselementen voldoet, kan
dit leiden tot aanpassing of afschaffing van de regeling. Het toetsingskader is door de onderzoekers doorlopen en de zeven vragen die hierin
zijn opgenomen zijn beantwoord. Zes van de zeven vragen in het
toetsingskader worden positief beantwoord. De onderzoekers geven
echter wel aan dat er geen eenduidige conclusie kan worden getrokken
omtrent de keuze voor een fiscale faciliteit of een directe subsidie.
Aanbevelingen van het evaluatierapport voor de EIA
De onderzoekers geven vier aanbevelingen gericht op de doeltreffendheid
van de EIA en drie aanbevelingen gericht op de doelmatigheid van de EIA.
Deze aanbevelingen zijn hieronder kort samengevat:
Gericht op de doeltreffendheid van de EIA:
1. Percentage free riders beperken door de Energielijst strikter te
actualiseren.
2. Scherpere afbakening van de doelgroep door grens van de maximale
investering voor de EIA te verlagen of door bij de keuze voor de
technieken op de Energielijst sterker te sturen op technieken die
toepasbaar zijn in het middenbedrijf.
3. Onderzoek bij een volgende evaluatie van de EIA of de EIA een
verschillend effect heeft op (a) kleine en grote bedrijven en (b)
bedrijven in verschillende sectoren.
4. Experimenteer met een beperkt aantal bedrijfsmiddelen in differentiatie van het aftrekpercentage.
Gericht op de doelmatigheid van de EIA:
5. Verlaag het aftrekpercentage van de EIA. Hiermee wordt tevens
getoetst of een verlaging een omslagpunt kent. Het aantal aanvragen
zou hierbij goed gemonitord moeten worden.
6. Onderzoek de vraag naar de meest effectieve manier om energiebesparing te bevorderen: een fiscale regeling of een directe subsidie.
7. Breng de relatie met vergelijkbare stimuleringsregelingen voor
energiebesparing en vermindering van broeikasemissies in kaart en
baken dit scherp af met als doel om de doelmatigheid van de EIA te
vergroten. Vanuit een overkoepelend perspectief kan de doelmatigheid
van het stimuleringsbeleid worden verbeterd door kritisch te onderzoeken of meerdere regelingen nodig zijn voor stimulering van energiebesparing en vermindering van broeikasgasemissies in de laatste fase
voor marktrijpheid.
Reactie
Het kabinet onderschrijft op hoofdlijnen de conclusies uit het rapport.
Zoals de onderzoekers concluderen, is de EIA in algemene zin een
doelmatig instrument voor vermindering of vermijding van broeikasgassen. Energiebesparing is cruciaal om de klimaat- en energiedoelen van
dit kabinet te halen. De EIA draagt daar via de stimulering van energiebesparende technieken direct aan bij. Het kabinet deelt ook de conclusie dat
de EIA waarschijnlijk beperkt doeltreffend is en de meeste toevoegde
1

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Financiën en nationale schuld (IX), rapport bij het
Jaarverslag 2020, pagina 63–69 (Bijlage bij Kamerstuk 35 830 IX, nr. 2).
2
Kamerstuk 35 925, nr. 143.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 202, nr. 158

3

waarde heeft voor de grotere MKB-bedrijven (de zogenoemde middenbedrijven). Het kabinet ziet alles overziende voldoende reden om de EIA
voort te zetten en de horizonbepaling te verlengen van 1 januari 2024 naar
1 januari 2029. Dit zal worden opgenomen in het Belastingplan 2024.
Tegelijkertijd hebben de onderzoekers van de evaluatie aangegeven geen
eenduidige conclusie te kunnen trekken over de keuze voor een fiscale
faciliteit of een directe subsidie. Hierdoor kan op dit moment niet worden
vastgesteld dat de EIA aan alle elementen van het Toetsingskader fiscale
regelingen voldoet. Het kabinet zal daarom een nader onderzoek instellen
naar de wenselijkheid van een fiscale faciliteit boven een directe subsidie
en uw Kamer voor de zomer van 2024 over de uitkomst informeren. Dit
onderzoek raakt breder aan het vraagstuk rondom fiscale regelingen en
zal daarom onder regie van het Ministerie van Financiën worden
uitgevoerd. Op basis van dit onderzoek kan het kabinet besluiten of de EIA
als fiscale faciliteit blijft bestaan of zal worden omgevormd tot een directe
subsidie. Indien wordt besloten tot omvorming naar een directe subsidie,
dan zal hiervoor niet dienen te worden gewacht tot het eind van de
horizonbepaling (2029) van de EIA.
De overige aanbevelingen in het rapport plaatst het kabinet in het licht
van de huidige budgettaire ontwikkelingen van de EIA. Zowel het aantal
aanvragen als de aangemelde investeringsbedragen nemen relatief fors
toe waardoor sinds 20213 het budget substantieel wordt overschreden.
Deze actuele ontwikkeling speelt zich af buiten de periode waar de
evaluatie betrekking op heeft. Zoals aangekondigd in de Voorjaarsnota
(Kamerstuk 36 350), zal het kabinet vanaf 2024 zowel het huidige
aftrekpercentage van 45,5% als het maximale investeringsbedrag van
€ 136 miljoen (stand 2023) verlagen. Het kabinet neemt deze zomer een
besluit over de precieze hoogte van het nieuwe aftrekpercentage en het
maximale investeringsbedrag. Beide voorstellen zullen in het Belastingplan 2024 worden opgenomen. Het kabinet zal conform de aanbevelingen van de onderzoekers de Energielijst strikter actualiseren door te
bezien of en in hoeverre de nadruk voor stimulering in toenemende mate
kan worden gelegd op opties die vooral het middenbedrijf faciliteren
zonder het generieke karakter van de regeling te schaden of bijvoorbeeld
door zich meer te richten op technieken met een langere terugverdientijd.
Daarnaast zal, zoals te doen gebruikelijk, ieder najaar worden bezien
welke opties er zijn om de Energielijst als belangrijk onderdeel van de EIA
te wijzigen, gegeven de marktontwikkelingen en het beschikbare budget.
Daarbij weegt het kabinet de gevolgen voor de energietransitie uitdrukkelijk mee.
Bovenstaande aanpassingen moeten ertoe leiden dat de regeling
budgettair beheersbaar blijft en daarnaast de doeltreffendheid en de
additionaliteit van de regeling worden verbeterd.
Ten aanzien van de laatste aanbeveling zal de relatie met vergelijkbare
stimuleringsregelingen voor energiebesparing en vermindering van
broeikasemissies in kaart worden gebracht met als doel om de doelmatigheid van het stimuleringsbeleid te verbeteren. Ik verwacht uw Kamer
hierover medio 2024 te informeren.
Verruiming EIA in 2023
In het bovenstaande ben ik ingegaan op mogelijke toekomstige aanpassingen aan de EIA om de regeling in de toekomst te verbeteren, zoals
aanpassing van de Energielijst. Met deze brief wil ik echter ook een
wijziging aankondigen in de Energielijst van dit lopende jaar. Hierdoor
komen investeringen in warmte-infrastructuurprojecten, energiebesparingsopties voor de glastuinbouw en CCS-projecten, alsnog in aanmerking
voor de EIA. De reden hiervoor is dat betrokken marktpartijen aangaven
3

Zie jaarverslag RVO: Jaarcijfers EIA 2021 (rvo.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 202, nr. 158

4

dat voor deze projecten, los van stimulering via directe subsidies, ook
stimulering via de EIA nog noodzakelijk was om de ingezette energietransitie niet te vertragen. Daarom heeft het kabinet besloten de Energielijst
voor 2023 op dit vlak te corrigeren. Dekking voor het extra budgettaire
beslag dat daardoor in 2023 ontstaat, zal worden gevonden binnen de EIA,
waarbij de derving over een driejaarstermijn wordt gedekt. Definitieve
besluitvorming over de dekking vindt in augustus plaats.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 202, nr. 158

5