INTEGRAAL TOEZICHT OP DE
SAMENWERKINGSVERBANDEN IN HET
PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

PASSEND ONDERWIJS

Utrecht, juni 2013

2

Inhoudsopgave

1
2
3
4
5
6
7
8

Inleiding ...........................................................................................4
Toezichtkader ...................................................................................5
Vormen van toezicht ..........................................................................5
Waarderingskader..............................................................................6
Naleving wettelijke voorschriften .........................................................8
Risicogestuurd toezicht..................................................................... 10
Toezicht op Passend onderwijs .......................................................... 13
Tijdpad ........................................................................................... 15

3

1

Inleiding
De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) zal na inwerkingtreding van de
Wet passend onderwijs toezicht houden op de uitvoering van deze wet. De inspectie
ontwikkelde hiervoor dit toezichtkader voor het toezicht op de
samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs１. Het toezicht op
de samenwerkingsverbanden is integraal toezicht, want het omvat - in samenhang zowel kwaliteitstoezicht, nalevingstoezicht als financieel toezicht２.
De procedure van vaststelling, goedkeuring en publicatie van het toezichtkader is
vastgelegd in de Wet op het onderwijstoezicht３. De inspectie besprak het
concepttoezichtkader met het veld en stelde vervolgens het kader vast. De minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap keurde het toezichtkader goed.

77 po en 75 vo samenwerkingsverbanden
Het toezichtkader betreft het toezicht op de samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs en
niet op de instellingen voor beroeps- en volwasseneneducatie. De Wet Passend onderwijs wijzigt de WEB slechts
in zeer beperkte mate. De inspectie gaat nog na of en zo ja in hoeverre zij haar toezicht op de instellingen met
ingang van 1 augustus 2014 aanpast.
３
Artikel 13 WOT
１
２

4

Toezichtkader
Artikel 13 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) schrijft voor dat de inspectie
haar werkwijze voor een onderzoek als bedoeld in artikel 11 (regulier onderzoek)
vastlegt in een toezichtkader. Hierin staat niet alleen hoe de inspectie te werk gaat,
maar ook wat zij beoordeelt en wanneer er sprake is van voldoende kwaliteit.
De toezichtkaders van de inspectie bevatten doorgaans twee elementen:
1. de werkwijze die de inspectie bij haar toezicht hanteert (hoofdstukken 3, 6
en 7);
2. het waarderingskader: de kwaliteitsaspecten en indicatoren waarop de
inspectie een object van toezicht beoordeelt (hoofdstukken 4 en 5).
Fasering van invoering van het toezicht
Omdat de samenwerkingsverbanden nog in een opbouwfase verkeren, past de
inspectie de uitvoering van haar toezicht daarop aan.
Op 1 augustus 2014 treedt de zorgplicht voor schoolbesturen in werking.
Schoolbesturen zijn dan verplicht voor iedere leerling een passende plaats binnen
het onderwijs te vinden. De meeste samenwerkingsverbanden zijn op dat moment
nog volop ‘in ontwikkeling’. Daarom hanteert de inspectie een invoeringstraject voor
het toezicht en legt dit op transparante wijze vast (hoofdstuk 8). Daarnaast
verzamelt ze over de volle breedte informatie over de (zich ontwikkelende) kwaliteit
van de samenwerkingsverbanden en blijft daarover in gesprek met de
samenwerkingsverbanden. Naar aanleiding van tussentijdse resultaten/bevindingen
blijft de inspectie in gesprek met belanghebbenden en overlegt de inspectie in de
fase van invoering enkele keren per jaar met hen.
Orthopedagogisch-didactische centra (opdc)
De samenwerkingsverbanden krijgen ook de verantwoordelijkheid over de kwaliteit
en de naleving van wettelijke voorschriften door de opdc’s. De inspectie gaat ook
toezien op deze vorm van onderwijs. Hierover vindt nog nadere besluitvorming
plaats. De uitwerking van het toezichtkader voor deze opdc’s valt daarom
vooralsnog buiten dit toezichtkader.

2

Vormen van toezicht
Voor de samenwerkingsverbanden heeft de inspectie drie vormen van toezicht:
1. Toezicht vanuit risicobepaling: risicogestuurd toezicht
Het toezicht van de inspectie is risicogestuurd４. Jaarlijks voert de inspectie een
risicoanalyse uit op basis van de kennis die al bij haar aanwezig is (zie hoofdstuk 6).
Zo nodig volgt een kwaliteitsonderzoek.
2. De staat van het onderwijs: steekproefonderzoek
De inspectie rapporteert jaarlijks in het Onderwijsverslag over de positieve en
negatieve ontwikkelingen in het gehele onderwijsbestel５. Hiertoe onderzoekt de
inspectie ook een representatieve steekproef van samenwerkingsverbanden. Het
steekproefonderzoek vindt plaats door een kwaliteitsonderzoek aan de hand van het
waarderingskader. Deze onderzoeken zijn niet risicogestuurd ingevuld (zie hoofdstuk
6).
3. Nalevingstoezicht
De inspectie voert jaarlijks onderzoek uit naar de naleving van wettelijke
voorschriften (zie hoofdstuk 5).

４
５

Wet op het onderwijstoezicht artikel 15 c, jo artikel 11
Wet op het onderwijstoezicht artikel 3, tweede lid onder f

5

3

Waarderingskader
Om de kwaliteit van het samenwerkingsverband te kunnen beoordelen, is het nodig:
• te weten of leerlingen de ondersteuning krijgen waar zij recht op hebben;
• zicht te hebben op de doelmatigheid van de bestuurlijke en organisatorische
inrichting van de samenwerkingsverbanden;
• te weten of de besteding van middelen rechtmatig en doelmatig is.
Bij een kwaliteitsonderzoek maakt de inspectie gebruik van een waarderingskader.
Het waarderingskader bestaat uit drie kwaliteitsaspecten. Elk kwaliteitsaspect
bestaat uit een aantal indicatoren. Een aantal indicatoren is een ‘normindicator’. Een
normindicator speelt een belangrijke rol bij het bepalen van de kwaliteit (en dus van
het toezichtarrangement) van het samenwerkingsverband: ‘basis’, ‘zwak’ of ‘zeer
zwak’.
De inspectie voert het toezicht op de samenwerkingsverbanden gefaseerd in en
bepaalt pas na 1 augustus 2016 een toezichtarrangement voor elk
samenwerkingsverband. Dat geeft de ruimte om op een later tijdstip te bepalen
welke indicatoren ook normindicatoren zijn en welke normen gelden voor
basiskwaliteit per indicator. Zie hoofdstuk 8 voor een nadere toelichting.

3.1

Kwaliteitsaspecten
De inspectie gebruikt de volgende kwaliteitsaspecten:
1. Resultaten
Het samenwerkingsverband voert de opgedragen taken uit en realiseert een
samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de
scholen, zodanig dat alle leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo
passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
2. Management en organisatie
Het samenwerkingsverband weet zijn missie en doelstellingen binnen het kader van
de Wet passend onderwijs te realiseren door een slagvaardige aansturing, effectieve
interne communicatie en een doelmatige, inzichtelijke organisatie.
3. Kwaliteitszorg
Het samenwerkingsverband heeft zorg voor kwaliteit door systematische
zelfevaluatie, planmatige kwaliteitsverbetering, jaarlijkse verantwoording van
gerealiseerde kwaliteit en borging van gerealiseerde verbeteringen.

3.1.1

Rangschikking van de kwaliteitsaspecten
De inspectie wil het samenwerkingsverband niet onnodig belasten met haar
onderzoeksactiviteiten. Daarom start elk inspectieonderzoek met de prestaties van
het samenwerkingsverband op de indicatoren van het kwaliteitsaspect ‘Resultaten’.
Dit aspect is rechtstreeks afgeleid van de opdracht die de samenwerkingsverbanden
hebben gekregen vanuit de Wet passend onderwijs. Als de prestaties op orde zijn, is
er geen directe aanleiding om de andere twee kwaliteitsaspecten nader te
onderzoeken, tenzij er signalen zijn die aanleiding geven dat wel te doen.
Als de resultaten echter wel achterblijven dan:
1. Wil de inspectie meer weten over de organisatie, over de aansturing en over de
interne communicatie van het samenwerkingsverband (‘Management en
organisatie’).
2. Onderzoekt de inspectie het geheel aan maatregelen waarmee het
samenwerkingsverband op systematische wijze de kwaliteit van de eigen
resultaten bepaalt, bewaakt en verbetert (‘Kwaliteitszorg’).

6

Beide kwaliteitsaspecten zijn niet altijd direct af te leiden uit de wettelijke
voorschriften, maar kunnen belangrijke aanwijzingen opleveren voor de oorzaak van
de achterblijvende resultaten.
Ook de analyse van het ondersteuningsplan kan aanleiding zijn om de
kwaliteitsaspecten ‘Management en organisatie’ en/of ‘Kwaliteitszorg’ toch te
onderzoeken.
3.2

Indicatoren
De drie kwaliteitsaspecten zijn uitgewerkt in achttien indicatoren. In bijlage I staat
een beschrijving van iedere indicator.

7

4

Naleving wettelijke voorschriften
Onderdeel van het toezicht van de inspectie is het jaarlijks toezicht op de naleving
van de wettelijke voorschriften door de samenwerkingsverbanden.６

4.1

Programmatisch handhaven
De inspectie voert het nalevingstoezicht al enige jaren uit volgens de methodiek van
‘programmatisch handhaven’. Dit betekent dat bepaalde regels uit de Wet passend
onderwijs permanent of gedurende een bepaalde tijd prioriteit krijgen. In haar
Jaarwerkplan beschrijft de inspectie welke prioriteiten zij dat jaar stelt op het vlak
van naleving.
Door deze werkwijze zorgt de inspectie ervoor dat het toezicht effectief is, terwijl de
toezichtlast voor de samenwerkingsverbanden beperkt blijft.
Vooralsnog zal de inspectie jaarlijks toezien op de volgende voorschriften:
Beschrijving
N1
De aansluiting bij een samenwerkingsverband voor elke
school van het bevoegd gezag per 1 november 2013.
N2
Het vormgeven van het samenwerkingsverband door het
oprichten van een rechtspersoon door de bevoegde
gezagsorganen binnen het samenwerkingsverband per 1
november 2013.
N3
De naleving van de regels met betrekking tot de
vaststelling van het ondersteuningsplan en de
instemming van de ondersteuningsplanraad vanaf januari
2014.
N4
De tijdige vaststelling van het ondersteuningsplan en het
insturen aan de inspectie (uiterlijk vóór 1 mei 2014).
N5
Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld
dan nadat over een concept van het plan op
overeenstemming gericht overleg heeft plaatsgevonden
met burgemeester en wethouders van de desbetreffende
gemeente of gemeenten.

4.2

Wetsartikelen
De nieuwe artikelen 18a, eerste lid,
WPO en 17a, eerste lid, WVO
De nieuwe artikelen 18a, vierde lid,
WPO en 17a, vierde lid, WVO

De nieuwe artikelen 18a, zevende
tot en met negende lid, WPO, 17a,
zevende tot en met negende lid,
WVO en 14a WMS
De nieuwe artikelen 18a, tiende lid,
WPO en 17a, tiende lid, WVO
De nieuwe artikelen 18a, negende
lid WPO en 17a, negende lid WVO

Rechtmatige verkrijging en besteding van de onderwijsmiddelen
De inspectie is ook verantwoordelijk voor het toezicht op de rechtmatige verkrijging
en besteding van onderwijsmiddelen. De uitvoering van dit toezicht ligt bij de
instellingsaccountant. De inspectie is verantwoordelijk voor de aansturing van dit
toezicht. Jaarlijks controleert de inspectie steekproefsgewijs de kwaliteit van de
controle door de instellingsaccountants.

4.3

Ondersteuningsplannen
Een ondersteuningsplan geeft een beeld van het beleid dat het
samenwerkingsverband gaat voeren. Zowel in het primair onderwijs als in het
voortgezet onderwijs dient het ondersteuningsplan dezelfde punten te omvatten.
Deze zijn in wettelijke voorschriften vastgelegd net als de procedure voor
vaststelling.
De inspectie moet uiterlijk 1 mei 2014 de ondersteuningsplannen van de
samenwerkingsverbanden ontvangen. Ze gaat vervolgens na of de
６

Wet op het onderwijstoezicht artikel 3, tweede lid onder b

8

ondersteuningsplannen aan de wettelijke voorschriften voldoen, of ze op de wettelijk
voorgeschreven wijze tot stand zijn gekomen – met inachtneming van de
procedures voor inspraak – en analyseert de inhoud van de plannen.
Wanneer dat nodig is, koppelt de inspectie de bevindingen van de analyse aan het
samenwerkingsverband terug. Dit vindt in elk geval plaats als er sprake is van het
niet naleven van wettelijke voorschriften.

9

5

Risicogestuurd toezicht

5.1

Risicobepaling
Bij het risicogestuurd toezicht is sprake van een getrapt model: altijd eerst een
risicoanalyse die bestaat uit een kennisanalyse, gevolgd door een expertanalyse.
Wanneer er aanleiding is volgt een bestuursgesprek en alleen als er dan nog
aanwijzingen zijn dat de kwaliteit mogelijk niet op orde is, volgt een
kwaliteitsonderzoek.
Voor de risicoanalyse bij de samenwerkingsverbanden gebruikt de inspectie een
model dat is gebaseerd op zes parameters. De inspectie gaat ervan uit dat deze
parameters voorspellend kunnen zijn voor de kwaliteit van het
samenwerkingsverband. Risicoanalyse is dus iets anders dan kwaliteitsbepaling. Het
is een middel om zicht te krijgen op een mogelijk kwaliteitstekort. Of er ook
daadwerkelijk sprake is van een kwaliteitstekort, is alleen vast te stellen door een
kwaliteitsonderzoek en volgt nooit uit een risicoanalyse.
Geen risico
Als de risicoanalyse geen aanwijzing geeft dat er een kwaliteitstekort kan zijn, is er
voor de inspectie geen reden om een bestuursgesprek te voeren of een
kwaliteitsonderzoek te starten.
Wel risico
Als er wel aanwijzingen zijn voor een kwaliteitstekort, kan de inspectie beslissen om
dit te bespreken met het samenwerkingsverband. De risicobepaling is in dat geval
pas afgerond nadat de uitkomsten van de analyse zijn besproken met het
samenwerkingsverband. Indien nodig kan de inspectie daarna een
kwaliteitsonderzoek uitvoeren. Hierin stelt de inspectie aan de hand van het
waarderingskader vast of er tekortkomingen zijn. Wanneer dit het geval is, volgt een
interventie.
Kennisanalyse en expertanalyse
De risicoanalyse valt uiteen in een kennisanalyse en een expertanalyse. De
kennisanalyse is een geautomatiseerde waardemeting van parameters. Na de
kennisanalyse volgt een expertanalye. De expertanalyse is een waardemeting van
parameters via deskonderzoek door inspecteurs en analisten.
De expertanalyse wordt alleen uitgevoerd bij samenwerkingsverbanden waar
mogelijke risico’s blijken na de kennisanalyse en bij de samenwerkingsverbanden
die in aanmerking komen voor een steekproefonderzoek. Indien nodig vraagt de
inspectie ten behoeve van de expertanalyse aanvullende informatie op bij de
samenwerkingsverbanden of bij derden.

5.2

Parameters
De inspectie heeft twee groepen parameters vastgesteld:
1. parameters voor de kennisanalyse (nummers 1 t/m 4);
2. parameters voor de expertanalyse (nummers 4 t/m 6).
Parameter nummer 4 heeft zowel een plaats in de kennisanalyse als in de
expertanalyse.
1 - Thuiszitters, niet deelnemers aan onderwijs (kennisanalyse)
Zijn er leerlingen die niet deelnemen aan onderwijs? Het betreft de leerplichtige
jongeren tussen de 5 en de 16 jaar of jongeren van 16 of 17 jaar met
kwalificatieplicht die:

10

• niet ingeschreven zijn bij een school (absoluut verzuim);
• die ingeschreven zijn op een school of onderwijsinstelling en die zonder geldige
reden meer dan vier weken verzuimen, zonder dat zij ontheffing hebben van de
leerplicht respectievelijk vrijstelling van geregeld schoolbezoek of wegens het
volgen van ander onderwijs.
2 - Spreiding en doorstroom in het onderwijs (kennisanalyse)
Aan welke onderwijsinstelling volgen de leerlingen die extra ondersteuning krijgen
onderwijs? De inspectie vergelijkt hierbij op het niveau van de
samenwerkingsverbanden de doorstroom binnen en tussen de verschillende
onderwijssoorten, de uitstroom, de afstroom en de opstroom naar ander onderwijs
met het landelijk gemiddelde of met andere vergelijkingsgroepen.
3 - (Eerder gegeven) inspectieoordelen op scholen en instellingen (kennisanalyse)
Wat is het aantal scholen met aangepast toezicht binnen het samenwerkingsverband
en in hoeverre wijkt dit af van het landelijk gemiddelde? Bij een aangepast
arrangement of bij scholen uit de jaarlijkse steekproef in het kader van het
Onderwijsverslag, maakt de inspectie ook een analyse van de kwaliteitsoordelen van
de scholen in het samenwerkingsverband op het kwaliteitsaspect 'ondersteuning van
de leerling'.
4 - Signalen (kennis- en expertanalyse)
Zijn er signalen die wijzen op tekortkomingen in de uitvoering van Passend
onderwijs in een regio? Deze parameter is zowel een variabele bij de kennisanalyse
als een informatiebron bij de expertanalyse.
Vast onderdeel is dat de inspectie input van de gemeenten vraagt. Daarnaast kijkt
de inspectie bijvoorbeeld naar het aantal, de inhoud en de uitkomst van beroep- en
bezwaarprocedures en van klachten die voorgelegd zijn aan de Commissie Gelijke
Behandeling. Verder kunnen er signalen komen vanuit ouderorganisaties,
onderwijsconsulenten, vakbonden, gemeenten of jeugdzorg, maar ook van
individuele ouders. Ook kan er sprake zijn van een patroon van signalen in de vorm
van telefonische contacten met vertrouwensinspecteurs of publieksfuncties, zoals
Informatie Rijksoverheid (voorheen: Postbus 51) en het Loket Onderwijsinspectie.
5 - Het ondersteuningsplan, de jaarverslagen en de verdeling van de
ondersteuningsmiddelen (expertanalyse)
De inspectie hanteert een (risico)analysemodel voor het ondersteuningsplan. Hierin
komen vragen aan de orde zoals: Hoe zijn de schoolbesturen in het
samenwerkingsverband aan elkaar verbonden? Is er sprake van een structuur
waarin ze kunnen komen tot een verdeling van inzet van personele en financiële
middelen op het gebied van ondersteuning? Is er een dekkend systeem om te
komen tot passend onderwijs voor alle leerlingen? Is het ondersteuningsplan
afgestemd met de gemeente(n) in een op overeenstemming gericht overleg? Heeft
dit overleg tot overeenstemming geleid?
Hoe is de verantwoording geregeld, is er sprake van transparante inzet van
ondersteuningsgelden en is het interne toezicht geregeld? Hoe is de communicatie
met leraren en ouders en is hun inbreng voldoende gewaarborgd?
Zodra de jaarverslagen van de samenwerkingsverbanden beschikbaar zijn, betrekt
de inspectie ook deze bij de expertanalyse.
6 - De deskundigheid van de leraar op het gebied van het bieden van extra
ondersteuning (expertanalyse)
De inspectietaak is met ingang van 1 juli 2012 uitgebreid met het beoordelen en
bevorderen van de kwaliteit van het onderwijspersoneel. De vraag is aan de orde of
er in de scholen voldoende deskundigheid aanwezig is en of de leraren voldoende
vakbekwaam zijn op het gebied van pedagogische en didactische ondersteuning van
de leerling die extra ondersteuning nodig heeft. De inspectie ontwikkelt een
werkwijze om uitspraken op schoolniveau te kunnen doen over de kwaliteit van de
leraar op deze gebieden. Gegevens die te zijner tijd ter beschikking komen kan de

11

inspectie op het niveau van het samenwerkingsverband bij de expertanalyse
betrekken.

Primaire detectie, kennisanalyse
Thuiszitters, niet
deelnemers aan
onderwijs

Spreiding en
doorstroom in het
onderwijs

Signalen
Expertanalyse

Het ondersteuningsplan, de
jaarverslagen en de verdeling van de
ondersteuningsmiddelen, informatie
belanghebbenden, derden.

De deskundigheid van de leraar op
het gebied van het bieden van extra
ondersteuning

Risicoanalyse

Naleving wet- en
regelgeving

(Eerder gegeven)
inspectieoordelen op
scholen en instellingen

bestuursgesprek
kwaliteitsonderzoek

Schema risicogestuurd toezicht
De komende jaren werkt de inspectie doorlopend aan de ontwikkeling van de
risicobepaling. Dit doet zij onder andere door:
• na te gaan in hoeverre deze parameters voorspellende waarde voor
achterblijvende kwaliteit hebben;
• door de metingen te verbeteren en de normen vast te stellen en te herijken en
• door nieuwe of nieuw beschikbare informatie in haar analyse te betrekken.

12

6

Toezicht op Passend onderwijs

6.1

Onderwijs, zorgplicht en samenwerking
Ook na de invoering van Passend onderwijs blijven schoolbesturen volledig
verantwoordelijk voor het onderwijs op hun scholen. Het toezicht op de realisatie
van Passend onderwijs richt zich daarom in eerste instantie op het onderwijs op de
scholen binnen het samenwerkingsverband. Dit toezicht vindt plaats volgens de
vigerende toezichtkaders voor het primair en voortgezet onderwijs, het speciaal en
voortgezet speciaal onderwijs en het toezichtkader Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie. Hierin staat het toezicht op scholen en instellingen
beschreven.
Schoolbesturen zijn ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de zorgplicht.
Samenwerkingsverbanden hebben een andere verantwoordelijkheid. Dit
toezichtkader richt zich uitsluitend op de samenwerkingsverbanden. En dus niet op
de kwaliteit van het onderwijs op de scholen of op de uitvoering van de zorgplicht.
Voor het toezicht op de kwaliteit van de scholen voor voortgezet onderwijs, primair
onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs heeft de inspectie andere
toezichtkaders vastgesteld.
De verantwoordelijkheidsverdeling tussen schoolbesturen en het
samenwerkingsverband in het kader van Passend onderwijs is vastgelegd in
wettelijke voorschriften. Deze bepalen de scheidslijn tussen de onderscheiden
verantwoordelijkheden. Die scheidslijn is echter niet altijd even helder, omdat er
sprake is van deels samenvallende beleidsdomeinen. De inspectie heeft er oog voor
dat de belangen van een schoolbestuur kunnen conflicteren met de belangen van
het samenwerkingsverband.

6.2

Deels samenvallende beleidsdomeinen
Op meerdere manieren zijn schoolbestuur en samenwerkingsverband met elkaar
verbonden. Er zijn beleidsdomeinen waarvoor beide partijen een – eigen –
verantwoordelijkheid dragen, ieder binnen de kaders die de wet daarvoor geeft.
Het probleem van de ‘thuiszitters’ is daarvan een voorbeeld. Een leerling die thuiszit
of thuis komt te zitten zonder te zijn aangemeld bij een school, is in de eerste plaats
de verantwoordelijkheid van de ouders en de leerplichtambtenaar. Daarnaast heeft
het samenwerkingsverband de taak om te voorkomen dat een leerling thuis komt te
zitten, omdat het schoolbestuur de aangemelde leerling niet plaatst. Het
samenwerkingsverband heeft de mogelijkheid om hiervoor regionaal beleid te
ontwikkelen en afspraken te maken met schoolbesturen. Daardoor kunnen
schoolbesturen voorkomen dat zij niet aan de zorgplicht voldoen.
Wanneer een leerling op een school is aangemeld en desondanks thuiszit, is dat niet
alleen de verantwoordelijkheid van de ouders, maar ook van het betreffende
schoolbestuur.
Er kan soms sprake zijn van een causaal verband tussen het onvoldoende
functioneren van het samenwerkingsverband en dat van een school en vice versa.
Hierna volgen enkele voorbeelden waarbij de rol van de inspectie is toegelicht.
Voorbeeld 1
Het samenwerkingsverband heeft de verantwoordelijkheid om binnen de regio tot
een samenhangend geheel aan voorzieningen voor extra ondersteuning te komen.
Het moet ook de financiële middelen zodanig verdelen, dat optimale ondersteuning
binnen het bereik van alle leerlingen is.

13

Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de extra ondersteuning op de school. Als
uit het toezicht op de school blijkt dat de kwaliteit van de ondersteuning niet aan de
basiskwaliteit voldoet, spreekt de inspectie daarop in eerste instantie het
schoolbestuur aan. Concludeert de inspectie echter dat het schoolbestuur de
vereiste kwaliteit niet kán leveren, vanwege het beleid van het
samenwerkingsverband, dan spreekt de inspectie ook het samenwerkingsverband
aan.
Voorbeeld 2
Het kan voorkomen dat het samenwerkingsverband niet tot een samenhangend
geheel aan ondersteuningsvoorzieningen komt, omdat sommige scholen zich niet
houden aan de afspraken over hun ondersteuningsprofiel. In dat geval spreekt de
inspectie het samenwerkingsverband aan. Het samenwerkingsverband heeft
hiervoor immers de primaire verantwoordelijkheid. De inspectie kan ook het
schoolbestuur aanspreken, als de school zich niet houdt aan haar
ondersteuningsprofiel.
Conclusie
In de praktijk zal er regelmatig samenhang zijn tussen de verantwoordelijkheden
van beide partijen: de mate waarin een schoolbestuur in staat is de zorgplicht in te
vullen, wordt deels beïnvloed door de mate waarin het samenwerkingsverband
hiervoor de juiste voorwaarden biedt. Het is goed om daarbij scherp voor ogen te
houden dat het de schoolbesturen zijn die het samenwerkingsverband vormen. Zij
maken, op het niveau van het samenwerkingsverband, afspraken over de inrichting
van de voorzieningen voor extra ondersteuning.
Interventies door de inspectie vanwege achterblijvende onderwijskwaliteit of op het
terrein van de naleving van wet- en regelgeving kunnen daarom gericht zijn op het
samenwerkingsverband, op het schoolbestuur of op beide.

14

7

Tijdpad

7.1

Gefaseerde uitvoering van het toezicht
Met dit toezichtkader zet de inspectie de standaard voor de ondergrens van de
basiskwaliteit van het samenwerkingsverband. Ze is zich ervan bewust dat
samenwerkingsverbanden nieuwe organen zijn in een nieuw veld met nieuwe
partijen. Bovendien beschikt een samenwerkingsverband in het begin nog over
weinig evaluatiegegevens. De inspectie past haar toezicht hierop aan.

7.2

Simulaties
In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de
zorgplicht, voert de inspectie simulaties uit bij alle samenwerkingsverbanden. Dat
houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst en de
samenwerkingsverbanden aan de hand van het waarderingskader toetst.
Het doel van de simulaties is tweeledig:
1.

2.

stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een
kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling
op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie;
toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel
inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door
de ondersteuningsplanraad.

Voor de inspectie levert deze simulatieronde informatie op over de wenselijke en
redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de
kwaliteit van het toezichtkader. De informatie uit de simulaties moet leiden tot:
•
het vaststellen van de normen voor basiskwaliteit per indicator vanaf 1 augustus
2014 en
•
het bepalen van de normindicatoren en de beslisregels voor het
toezichtarrangement op 1 augustus 2015.
7.3

Onderzoeksopzet
Het onderzoek start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het
samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van
documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte.
Centraal staan het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband en de
eventuele bijlagen.
Hierna vindt een onderzoek op locatie plaats waarbij de samenwerkingsverband het
ondersteuningsplan toelicht. Die toelichting bestaat uit een presentatie door het
samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband geeft aan deze presentatie binnen de kaders van het simulatieonderzoek - zelf een invulling, met het
ondersteuningsplan als uitgangspunt. Daarbij is de inspectie ook geïnteresseerd in
de context waarbinnen het samenwerkingsverband opereert: kenmerken van het
samenwerkingsverband waarop het bestuur geen of geen directe invloed heeft,
maar het wel terdege rekening mee moet houden. Te denken valt bijvoorbeeld aan
regionale kenmerken, financiële randvoorwaarden (verevening), samenstelling en
historie van het samenwerkingsverband.
De inspectie vervolgt het onderzoek door - na overleg met het
samenwerkingsverband over de samenstelling van de gespreksgroep - gesprekken
te voeren met diverse betrokkenen bij het samenwerkingsverband en het bestuur
van het samenwerkingsverband. Daarbij is nadrukkelijk aandacht voor hetgeen in de

15

praktijk is of wordt ontwikkeld. Dat betekent dat het samenwerkingsverband naast
functionarissen van het samenwerkingsverband zelf ook andere betrokkenen kan
uitnodigen voor deelname aan de gesprekken. Uitgangspunt is dat het
samenwerkingsverband voluit in de gelegenheid is zich optimaal te presenteren. Het
onderzoek zal een dag in beslag nemen. Presentaties en gesprekken geven de
inspectie een beeld van de koers die het samenwerkingsverband vaart.
Aan het eind van het onderzoek bespreekt de inspectie haar bevindingen met het
bestuur en het management van het samenwerkingsverband.
7.4

Het verslag
Het samenwerkingsverband ontvangt een verslag van het onderzoek.
Volgend op een inleiding en een weergave van het schriftelijk onderzoeksmateriaal,
bevat het verslag een algemeen beschrijvend beeld van het samenwerkingsverband
waarin een waardering tot uitdrukking komt van wat goed gaat en wat beter moet.
Zo mogelijk geeft de inspectie ook aan wat beter kán in relatie tot vergelijkbare
andere samenwerkingsverbanden.
Daarna volgt een overzicht van de bevindingen over de onderdelen van het
waarderingskader en over al dan niet voldoen aan wettelijke voorschriften.
Op deze manier kunnen de simulaties bijdragen aan kwaliteitsbevordering van het
samenwerkingsverband.
De inspectie stelt het verslag niet eerder vast dan nadat het samenwerkingsverband
in de gelegenheid is geweest te reageren op een conceptverslag. Het verslag gaat
bovendien vergezeld van een verzoek aan het bestuur om inhoudelijk te reageren
over de wijze waarop het de bevindingen uit het verslag zal betrekken bij de verdere
ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Naar aanleiding van de reactie van
het bestuur kan de inspectie zo nodig nadere afspraken met het bestuur maken of
een vervolgactiviteit plannen. De inspectie plaatst het definitief verslag in de vijfde
week na vaststelling op internet.

7.5

Implementatie van het toezicht
1 januari tot 1 augustus 2013
• De inspectie bespreekt de ontwikkeling van het toezichtkader met betrokkenen uit
het veld en probeert de ontwikkelde instrumenten uit bij enkele
samenwerkingsverbanden.
• In augustus 2013 stelt de inspecteur-generaal het toezichtkader vast. Daarna kan
de minister het goedkeuren. Na goedkeuring door de minister volgt publicatie in
de Staatscourant en treedt het toezichtkader in werking.
1 augustus 2013 tot 31 juli 2014
• Op 1 augustus 2013 treedt de Wet passend onderwijs op onderdelen in werking.
De eerste toezichtactiviteit van de inspectie betreft de bestuurlijke inrichting van
de samenwerkingsverbanden (vanaf 1 november 2013).
• In februari 2014 bevraagt de inspectie de samenwerkingsverbanden over de
stand van zaken met betrekking tot de formele totstandkoming van de
ondersteuningsplannen.
• In dit schooljaar voert de inspectie bij alle 152 samenwerkingsverbanden een
(integrale) simulatie uit.

1 augustus 2014 tot 31 juli 2015

16

Bij alle 152 samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij
voldoen aan de wet- en regelgeving. Ook ontvangt ieder samenwerkingsverband na
een vervolgsimulatie een overzicht met verbeterpunten voor de kwaliteit (indien
nodig). De rapportage is openbaar. Zo nodig gaat de inspectie over tot handhaving
van de niet-naleving van de wettelijke voorschriften.
1 augustus 2015 tot 31 juli 2016
Bij alle 152 samenwerkingsverbanden voert de inspectie voor de eerste keer een
kwaliteitsonderzoek uit en gebruikt het waarderingskader voor het toezicht op de
samenwerkingsverbanden. Ieder samenwerkingsverband krijgt een rapportage, een
kwaliteitsprofiel en een toezichtarrangement. Rapportage, kwaliteitsprofiel en
arrangement zijn openbaar.
Na 1 augustus 2016
De inspectie voert jaarlijks een risicoanalyse uit. Dit gebeurt op basis van het
risicomodel. Een risico wijst op een mogelijk kwaliteitstekort. Alleen bij een risico
vindt een kwaliteitsonderzoek plaats. Ieder samenwerkingsverband krijgt een
toezichtarrangement voor basistoezicht of aangepast toezicht. Bij aangepaste
arrangementen volgt na één jaar een onderzoek naar kwaliteitsverbetering (OKV).

17

Bijlage I - Waarderingskader
Kwaliteitsaspect 1 – Resultaten
Het samenwerkingsverband voert de aan haar opgedragen taken uit en
realiseert een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen
binnen en tussen de scholen, zodanig dat alle leerlingen die extra
ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs
krijgen.
1.1

Het samenwerkingsverband realiseert passende
ondersteuningsvoorzieningen voor alle leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben.
Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om voor
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben passende
ondersteuningsvoorzieningen te organiseren. Dit leidt er toe dat geen
leerlingen van passende ondersteuning verstoken blijven, verwijtbaar aan het
samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband kan verantwoorden dat
het zijn bevoegdheden en invloed heeft aangewend om deze
ondersteuningsvoorzieningen in en/of tussen de scholen te realiseren.

1.2

Het samenwerkingsverband realiseert de toewijzing van de extra
ondersteuning en de plaatsing van de leerling tijdig en effectief.
Toewijzing en plaatsing zijn aan termijnen gebonden. Het
samenwerkingsverband kan voor iedere leerling voor wie extra ondersteuning
is aangevraagd, desgevraagd aantonen dat - wanneer van toepassing - ten
minste de wettelijk voorgeschreven termijnen gehaald zijn en dat de leerling
geplaatst is in een bij zijn ondersteuningsbehoefte passend arrangement in of
buiten het regulier onderwijs.
In de periode augustus 2014 t/m juli 2016 herindiceert het
samenwerkingsverband de zittende so/vso-leerlingen.

1.3

Het samenwerkingsverband zet zijn middelen doelmatig in.
Het samenwerkingsverband werkt met een meerjarenbegroting waarin het
beleid uit het ondersteuningsplan duidelijk herkenbaar is vertaald in
gekwantificeerde doelstellingen. De meerjarenbegroting op zijn beurt is
vertaald in een gedetailleerde begroting op jaarbasis. Minstens een keer per
jaar toetst het samenwerkingsverband de realisatiecijfers aan de begroting,
analyseert de verschillen en past zo nodig de meerjarenbegroting en/of de
jaarbegroting aan.

1.4

Het samenwerkingsverband realiseert de beoogde kwalitatieve en
kwantitatieve resultaten die het voor leerlingen met extra
ondersteuningsbehoeften heeft opgesteld.
Het samenwerkingsverband toont aan dat het de geplande kwalitatieve en
kwantitatieve resultaten (incl. bekostigingsaspecten) behaalt.

18

1.5

Binnen het samenwerkingsverband is geen schoolverzuim door
leerlingen die (mogelijk) extra ondersteuning nodig hebben.
Het samenwerkingsverband bevordert in voldoende mate dat alle leerplichtige
of kwalificatieplichtige leerlingen die mogelijk extra ondersteuning nodig
hebben, ingeschreven staan bij een school en daadwerkelijk onderwijs volgen.
Het samenwerkingsverband toont aan dat het alsnog bestaande schoolverzuim
door deze leerlingen buiten haar invloedsfeer ligt en niet voorzienbaar was. Dit
kan aan de hand van kengetallen, analyses en planningen van activiteiten om
schoolverzuim te voorkomen.
Het samenwerkingsverband kan bovendien aantonen dat het ten behoeve van
het bereiken van dit doel functionele contacten onderhoudt met relevante
ketenpartners (leerplicht, jeugdzorg, politie, pcl, rmc, et cetera).

1.6

Het samenwerkingsverband stemt goed af met jeugdzorg en WMOzorg.
Het samenwerkingsverband toont aan dat mede door zijn inspanningen de
afstemming met zorgaanbieders in de regio leidt tot een geïntegreerde aanpak
van zorg en onderwijs, met als doel de verbetering van het onderwijsaanbod.
Het samenwerkingsverband heeft een actueel beeld van de
zorgvoorzieningen/aanbieders in de regio en heeft zicht op het zorgaanbod en
de tekortkomingen in het zorgaanbod in de regio.
Het samenwerkingsverband maakt hiertoe – onder meer in het op
overeenstemming gericht overleg - werkbare afspraken met de gemeenten７
over de afstemming met jeugdzorgaanbieders, jeugdgezondheidszorg en
WMO-zorg gericht op jeugdigen.

７

Maakt voor de te overbruggen tijd tot de decentralisatie afspraken met de provincies. (Nieuwe Wet op de
jeugdzorg)

19

Kwaliteitsaspect 2 - Management en organisatie
Het samenwerkingsverband weet zijn missie en doelstellingen binnen het
kader van de wet passend onderwijs te realiseren door een slagvaardige
aansturing en effectieve interne communicatie en een doelmatige,
inzichtelijke organisatie.
2.1

Het samenwerkingsverband heeft een missie bepaald, waaruit
consequenties zijn getrokken voor de inrichting van de organisatie en
de te bereiken doelstellingen (visie).
Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd. De missie
is uitgewerkt in een strategisch beleid en bevat een karakteristiek van het
samenwerkingsverband, een visie op de toekomst en daarop aansluitende
strategische doelen. Missie en visie zijn gekoppeld aan de wetgeving; doelen
en beoogde resultaten zijn eenduidig vastgelegd.
Het besturingsmodel van het samenwerkingsverband past bij de missie en de
beleidsvoornemens. Er is een kader vastgesteld waarbinnen de organisatie
haar taken uitvoert en waarmee zij aangeeft hoe de activiteiten die daarbij
horen, passen binnen het grotere geheel.

2.2

Verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden van de deelnemers
aan het samenwerkingsverband en van degenen die voor het
samenwerkingsverband taken (al dan niet in mandaat) uitvoeren, zijn
helder vastgelegd.
Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema waaruit eenduidig
blijkt waarop elk orgaan formeel aanspreekbaar is. De taken en de
operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het
samenwerkingsverband zijn eenduidig belegd, vastgesteld en bekendgemaakt.

2.3

Het samenwerkingsverband heeft een doelmatige overlegstructuur.
Het samenwerkingsverband kan aantonen dat het georganiseerd overleg
binnen de organen van het samenwerkingsverband voldoende gericht is op
realisatie van het beleid en op de samenhang tussen de taken van het
samenwerkingsverband. Het functioneel overleg richt zich zowel op de inhoud
als op de planning, uitvoering en evaluatie van taken.
Het samenwerkingsverband heeft een procedure vastgesteld met de
gemeente(n) die in het samenwerkingsverband liggen om te komen tot een op
overeenstemming gericht overleg.

2.4

Het samenwerkingsverband heeft eenduidige procedures en termijnen
voor het plaatsen van leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben
en het toewijzen van extra ondersteuning.
Er is een toewijzingsprotocol vastgesteld. Dit protocol bevat ten minste de
criteria voor toewijzing van middelen voor extra ondersteuning, de inhoudelijke
plaatsingscriteria voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, de
termijnen voor de toelaatbaarheidsbepaling en termijnen voor de stappen in de
plaatsingsprocedure.
Voor de periode augustus 2014 t/m juli 2016 heeft het samenwerkingsverband
een procedure vastgesteld voor de herindicatie van zittende so/vso-leerlingen.

20

2.5

Het samenwerkingsverband voert een actief voorlichtingsbeleid over
taken en functies van het samenwerkingsverband.
Het samenwerkingsverband profileert zich in de regio actief als dienstverlener
voor Passend onderwijs. Daartoe beschikt het in elk geval over adequate
informatievoorzieningen ten behoeve van belanghebbenden bij het
samenwerkingsverband en overige voorzieningen zoals cluster 1 en cluster 2,
over voorzieningen in de sfeer van de jeugdhulpverlening en over de
overstapmogelijkheden naar vervolgvoorzieningen.
Waar dit waarderingskader spreekt over belanghebbenden behoren daartoe ten
minste: ouders, deelnemende schoolbesturen, medezeggenschapsorganen,
leraren, gemeente(n), jeugdzorginstellingen.

2.6

Het samenwerkingsverband heeft het interne toezicht op het bestuur
georganiseerd, vastgesteld waarop dit toezicht betrekking heeft en
zorggedragen voor middelen om dit toezicht te kunnen uitoefenen.
Het interne toezicht is onafhankelijk van het bestuur van het
samenwerkingsverband en wordt op systematische en planmatige wijze
uitgevoerd. Het interne toezichtsorgaan beschikt over voldoende middelen om
taken, bevoegdheden te kunnen uitvoeren en zijn verantwoordelijkheid te
nemen en beschikt over een toezichtkader. Het interne toezicht rapporteert
jaarlijks schriftelijk over haar bevindingen, conclusies en beleidsaanbevelingen.

21

Kwaliteitsaspect 3 - Kwaliteitszorg
Het samenwerkingsverband heeft zorg voor kwaliteit door systematische
zelfevaluatie, planmatige kwaliteitsverbetering, jaarlijkse verantwoording
van gerealiseerde kwaliteit en borging van gerealiseerde verbeteringen.
3.1

Het samenwerkingsverband plant en normeert zijn resultaten in een
vierjarencyclus.
Het samenwerkingsverband vertaalt tenminste eens per vier jaar de
beleidsdoelstellingen naar kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (incl.
bekostigingsaspecten). Onderdeel daarvan is het in overleg met
belanghebbenden vaststellen van acceptabele normen voor die resultaten.

3.2

Het samenwerkingsverband voert zelfevaluaties uit.
Intern:
Ten behoeve van de evaluatie van het gevoerde beleid verzamelt het
samenwerkingsverband jaarlijks, aan de hand van vastgestelde procedures en
instrumenten, ten minste gegevens over de toewijzing van de extra
ondersteuning die leerlingen nodig hebben en de plaatsing van deze leerlingen.
De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen aan het
samenwerkingsverband zijn beschikbaar. Het samenwerkingsverband toetst de
verzamelde informatie aan de vastgestelde doelen en normen en trekt daaruit
conclusies voor de kwaliteitsverbetering op korte en langere termijn.
Extern:
Het samenwerkingsverband stelt zich jaarlijks op systematische wijze op de
hoogte van de ervaringen van de belanghebbenden met de gerealiseerde
dienstverlening, toetst deze aan de vastgestelde doelen en trekt daaruit
conclusies voor de kwaliteitsverbetering op korte en langere termijn.

3.3

Het samenwerkingsverband werkt planmatig aan
kwaliteitsverbetering.
Op basis van de conclusies uit de zelfevaluatie werkt het
samenwerkingsverband jaarlijks beargumenteerd, doelgericht en aan de hand
van een plan aan verbeteractiviteiten.

3.4

Het samenwerkingsverband legt jaarlijks verantwoording af van
gerealiseerde kwaliteit.
Het samenwerkingsverband verantwoordt zich jaarlijks schriftelijk aan
belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en
daarmee samenhangend de inzet van middelen.

3.5

Het samenwerkingsverband borgt gerealiseerde verbeteringen.
Het samenwerkingsverband legt nieuwe afspraken op een concrete en
controleerbare manier vast en gaat systematisch na of betrokkenen volgens
die afspraken handelen.

22

3.6

Het samenwerkingsverband onderzoekt bij de belanghebbenden de
tevredenheid over het samenwerkingsverband.
Uit een tenminste vierjaarlijkse, betrouwbare en valide (zelf)evaluatie blijkt de
mate van tevredenheid met de realisatie van het beleid van het
samenwerkingsverband.
Ook evalueert het samenwerkingsverband haar klachtbehandeling. De
resultaten van de evaluaties leiden tot afstemming van beleid.

23