Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 112

Wijziging van de Gemeentewet, de Wet wapens
en munitie en de Politiewet 201X (verruiming
fouilleerbevoegdheden)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Aanleiding voor het wetsvoorstel
Inleiding
Ter bestrijding van wapengeweld en daarmee gepaard gaande verstoringen van de openbare orde is in 2002 het instrument preventief
fouilleren ingevoerd. Met de Wet van 13 juli 20021 werden de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie gewijzigd zodat de burgemeester bij
verordening van de gemeenteraad de bevoegdheid kan krijgen om
veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen2 waarbinnen vervolgens, met
bevel van de officier van justitie,3 fouilleeracties kunnen plaatsvinden. In
veel gemeenten is na 2002 het middel preventief fouilleren ingevoerd en
effectief gebleken. Preventief fouilleren draagt bij aan de vergroting van
de veiligheid en het veiligheidsgevoel en wordt over het algemeen door
het publiek gewaardeerd. Uit ervaringen met preventief fouilleren is
evenwel gebleken dat de bestaande procedure en werkwijzen op
onderdelen dienen te worden verbeterd zodat het middel slagvaardiger
kan worden ingezet (uiteraard zonder uit het oog te verliezen dat het gaat
om een inperking van de vrijheid van burgers, welke met rechtswaarborgen gepaard moet gaan). Dit wetsvoorstel voorziet hierin.
Het wetsvoorstel bevat tevens enkele voorstellen ter verruiming van de
fouilleermogelijkheden voor de politie voor situaties in de dagelijkse
politiepraktijk. Daartoe worden wijzigingen aangebracht in artikel 7 van de
Politiewet 201x, dat wil zeggen de Politiewet zoals zij luidt na inwerkingtreding van de wijzigingen voorgesteld in wetsvoorstel 30 880.4

1
Wet van 13 juli 2002 tot wijziging van de
Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in
verband met de bestrijding van wapengeweld,
Stb. 420, in werking getreden op 15 september
2002.
2
Artikel 151b van de Gemeentewet.
3
Artikelen 50 t/m 52, derde lid, van de Wet
wapens en munitie.
4
Voorstel van wet tot vaststelling van een
nieuwe Politiewet (Politiewet 201x).

kst-33112-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

1.1. Uitbreiding preventief fouilleren
Allereerst beoogt het wetsvoorstel de snelheid te verhogen waarmee in
een al aangewezen veiligheidsrisicogebied een fouilleeractie kan worden
gehouden, door expliciet te regelen dat het bevel voor de actie in een
spoedeisende situatie mondeling kan worden gegeven (met schriftelijke
vastlegging achteraf), en door te regelen dat, indien het optreden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

1

officier van justitie niet kan worden afgewacht, het bevel mag worden
gegeven door de hulpofficier van justitie. Daartoe worden artikel 151b van
de Gemeentewet en de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en
munitie aangepast.
Verder introduceert het wetsvoorstel een (geattribueerde) bevoegdheid
voor de burgemeester om in de situatie dat er geen veiligheidsrisicogebied is aangewezen en sprake is van een incident dat onmiddellijke
inzet van het preventief fouilleren ter handhaving van de openbare orde
rechtvaardigt, direct een gebied aan te wijzen voor korte duur, waarbij
vervolgens door de officier van justitie (of zo nodig de hulpofficier van
justitie) een bevel voor het houden van een fouilleeractie kan worden
gegeven. Zowel de aanwijzing als het bevel voor deze «incidentele
fouillering», waar dus sprake is van een onvoorzienbare en spoedeisende
situatie, geldt maximaal twaalf uur. Zie het voorgestelde artikel 174b
Gemeentewet en de wijziging van de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet
wapens en munitie.
1.2. Uitbreiding andere fouilleerbevoegdheden
Het wetsvoorstel bevat tevens enkele voorstellen ter verruiming van de
fouilleermogelijkheden voor de politie voor situaties in de dagelijkse
politiepraktijk. Daartoe worden wijzigingen aangebracht in artikel 7 van de
Politiewet 201x.
Allereerst wordt de zogenoemde veiligheidsfouillering (onderzoek aan de
kleding bij onmiddellijk gevaar voor leven of veiligheid; huidig artikel 8,
derde lid, Politiewet 1993) uitgebreid met de bevoegdheid om ook de
voorwerpen te onderzoeken die de betrokkene bij zich draagt of met zich
mee voert (artikel 7, derde lid, Politiewet 201x). Zie verder paragraaf 4.3.
In de tweede plaats wordt de Politiewet aangevuld met een standaardbevoegdheid tot fouillering (onderzoek aan de kleding en onderzoek van
voorwerpen) van degene die door de politie wordt vervoerd (artikel 7,
vierde lid). Meestal gaat het dan om een verdachte die wordt vervoerd
naar het politiebureau, maar voorgesteld wordt om de bepaling te laten
gelden jegens elke persoon die door de politie wordt vervoerd, dus ook
jegens personen die in het kader van de hulpverleningstaak naar het
politiebureau worden overgebracht, zoals personen die onder invloed
zijn.1 In deze toelichting wordt deze vorm van fouillering aangeduid als
«vervoersfouillering». Deze bevoegdheid maakt fouillering ook mogelijk
als er geen aantoonbare dreiging is. In de huidige situatie mogen te
vervoeren personen alleen worden gefouilleerd als wordt voldaan aan het
criterium voor veiligheidsfouillering: «indien uit feiten en omstandigheden
blijkt dat een onmiddellijk gevaar dreigt voor hun leven of veiligheid, die
van de ambtenaar zelf of van derden en dit onderzoek noodzakelijk is ter
afwending van gevaar.» Zie verder paragraaf 4.3.
In de derde plaats wordt de Politiewet aangevuld met fouilleerbevoegdheden ten aanzien van degene die in een politiecel wordt ingesloten: een
standaardbevoegdheid tot onderzoek aan de kleding en onderzoek van
voorwerpen (artikel 7, vierde lid) en voorwaardelijke bevoegdheden tot
onderzoek aan het lichaam (artikel 7, vijfde lid) en in het lichaam (artikel 7,
zesde lid). In deze toelichting worden deze vormen van onderzoek
aangeduid als «insluitingsfouillering». Zie verder paragraaf 4.4.
1.3. Verruiming feitgecodeerde afdoening
1
Zie artikel 25, tweede lid, van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke
marechaussee en andere opsporingsambtenaren.

Bij de voorbereidingen van het wetsvoorstel is gebleken dat de politiepraktijk behoefte heeft aan verruiming van de mogelijkheid om overtredingen van de Wet wapens en munitie op straat te kunnen afhandelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

2

(feitgecodeerde afdoening). Momenteel ontbreekt die mogelijkheid onder
meer bij het aantreffen, bijvoorbeeld tijdens een preventieve fouilleeractie, van pepperspray, een boksbeugel of een ploertendoder. Degene bij
wie een dergelijk wapen wordt aangetroffen, moet nu mee naar het
politiebureau, waardoor twee agenten worden onttrokken aan de
fouilleeractie. Dat is ongewenst. Daarom wordt met ingang van 1 januari
2012 feitgecodeerde handhaving van de desbetreffende overtredingen
van de Wet wapens en munitie mogelijk gemaakt.
1.4. Vergroting van de veiligheid en slagkracht van de professional
De voorgestelde wetswijzigingen – maar ook de zojuist genoemde
verruiming van de feitgecodeerde afdoening – vormen een substantiële
bijdrage aan het veiliger worden op straat, in de wijken en in de openbare
ruimte en veiligere arbeidsomstandigheden van het politiepersoneel. De
aanpassingen dragen ook bij aan een meer directe en effectieve aanpak
van overlast, criminaliteit en agressie, waarbij immers ook veelal wapens
in het geding zijn. De uitbreidingen bieden ruimte aan de slagkracht van
de professionals in de veiligheidsketen, waaronder de politie. Daarmee
sluiten de voorstellen naadloos aan bij de voornemens van het kabinet,
zoals verankerd in het regeerakkoord en de twopager «Nederland
veiliger» van januari 2011.
De in het wetsvoorstel voorgestelde verruimingen van fouilleerbevoegdheden worden door de betrokken veiligheidspartners in de praktijk als
wenselijk en noodzakelijk ervaren. Dit is onder meer naar voren gekomen
in de verschillende bezoeken die in het veld zijn afgelegd aan (ambtelijke
vertegenwoordigers) van lokale driehoeken. Er is daarbij gesproken met
vertegenwoordigers van bestuur, OM en politie van de driehoeken van
Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Enschede en Almelo. Een aantal van
deze gesprekspartners behoorden tevens tot «ambtelijke voorportalen»
naar de driehoek. Zo behoorden tot de gesprekspartners bijvoorbeeld ook
de voorzitter en enkele leden van de Rotterdamse toetsgroep preventief
fouilleren respectievelijk vertegenwoordigers van de Amsterdamse
subdriehoek wapens. Daarbij is geïnventariseerd hoe het middel
preventief fouilleren op lokaal niveau wordt toegepast en zijn knelpunten
en behoeften verkend rondom de bestaande vormen van preventief
fouilleren en andere situaties waarbij fouillering aan de orde is of zou
moeten zijn, zoals bij vervoer en insluiting.
De voorgestelde wijzigingen in het instrument preventief fouilleren komen
tegemoet aan in de praktijk gebleken beperkingen, te weten de zwaarte en
duur van de te volgen procedure en de «botheid» (ongerichtheid) van het
bestaande instrument. De zwaarte en duur van de bestaande procedure
vervullen een belangrijke functie vanwege de in het geding zijnde
grondrechten (zie hierna, paragraaf 6). Bij de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is echter door diverse veiligheidspartners de behoefte geuit
om het instrument sneller en gerichter te kunnen toepassen, als reactie op
een plotseling, concreet incident en ook buiten gebieden die al zijn
aangewezen als veiligheidsrisicogebied op grond van eerdere wapenincidenten. Het instrument preventief fouilleren kan nu eigenlijk alleen
worden toegepast in een gebied (een buurt of een wijk) waar min of meer
structureel wapenincidenten worden geconstateerd, óf in een gebied
waarvan vooraf bekend is dat daar een concreet evenement zal plaatsvinden dat reden geeft om te vrezen voor de aanwezigheid van wapens,
zoals een risicowedstrijd. In beide gevallen is de noodzaak om het
instrument toe te passen, min of meer voorzienbaar. Die voorzienbaarheid
geeft doorgaans de tijd die nodig is om te komen tot een gebiedsaanwijzing, althans als de burgemeester van de gemeenteraad al eerder de
bevoegdheid had gekregen om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen
(«De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

3

om [...] een gebied [...] aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied»,
artikel 151b, eerste lid, Gemeentewet).
Die tijd ontbreekt echter als zich plotseling een concreet incident voordoet
buiten een al aangewezen gebied, dus als de noodzaak om ter plaatse het
instrument preventief fouilleren toe te passen, zowel onvoorzienbaar als
spoedeisend is. Vandaar mijn voorstel om voor dergelijke situaties de
burgemeester rechtstreeks bevoegd te maken om, na overleg met de
officier van justitie, op zeer korte termijn en mondeling, een gebied voor
maximaal 12 uur aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied (artikel 174b
Gemeentewet). In dat gebied kan de officier van justitie vervolgens een
bevel geven voor een concrete fouilleeractie. Ook het voorstel om de
wettelijke regeling van dat bevel op enkele punten te wijzigen (zie
paragraaf 4.1), beoogt tegemoet te komen aan de door de veiligheidspartners geuite behoefte om het instrument preventief fouilleren sneller
en gerichter te kunnen toepassen. Die behoefte aan snelheid en gerichte
inzet is er overigens ook in 151b-situaties: ook in een al aangewezen
gebied kan (het bevel voor) een concrete fouilleeractie spoedeisend zijn.
De verruiming van de fouilleerbevoegdheden vormt voor onvoorziene en
spoedeisende gevallen het sluitstuk op de reeds bestaande bevoegdheden.
2. Bestaand kader preventief fouilleren
2.1. Historisch perspectief
De huidige procedure voor het preventief fouilleren op wapens is in 2002
verankerd in artikel 151b van de Gemeentewet en in de Wet wapens en
munitie, naar aanleiding van een initiatiefvoorstel van het lid Van de
Camp.1 Diens oorspronkelijke initiatiefvoorstel (zoals gewijzigd naar
aanleiding van het advies van de Raad van State) was eenvoudiger dan de
uiteindelijke (huidige) regeling. De huidige regeling gaat uit van een rol
voor gemeenteraad, burgemeester en de officier van justitie. Het betreft
een strafrechtelijke (fouillerings)bevoegdheid binnen een bestuur(srechte)lijk kader.
Het initiatiefvoorstel ging aanvankelijk uit van een geheel eigenstandige
bevoegdheid van de burgemeester. In het voorstel was de burgemeester
bevoegd bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van
wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied,
met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande
gebouwen en daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. Deze gebiedsaanwijzing was, aldus het voorstel, voor een
bepaalde duur die niet langer is dan strikt noodzakelijk voor de
handhaving van de openbare orde. In het aangewezen gebied zijn
opsporingsambtenaren bevoegd om te allen tijde personen te fouilleren
en bagage en vervoermiddelen te onderzoeken, op de aanwezigheid van
wapens. Voorafgaand overleg met de driehoek is niet verplicht gesteld in
het voorstel. In het initiatiefvoorstel was dus gekozen voor een louter
bestuurlijke bevoegdheid, bedoeld voor de openbare-ordehandhaving en
zonder rol voor gemeenteraad en de officier van justitie. Uit de toelichting
bij het initiatiefvoorstel blijkt dat Van de Camp voor ogen stond een
regeling te treffen voor de aanpak van «zinloos geweld», wapengebruik in
het uitgaansleven en rond evenementen. De aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied kon volgens Van de Camp betrekking hebben op
meerdere dagen, bijvoorbeeld een meerdaags sportevenement, of voor
een bepaalde avond, bijvoorbeeld een uitgaansavond. De geldigheidsduur
mocht niet langer zijn dan nodig om het gevaar af te wenden en diende
een zo specifiek mogelijke datum en tijd te bevatten, vanwege de eis van
redelijkheid en proportionaliteit. Met het initiatiefvoorstel werd een
gebieds- en incidentgerichte openbare-ordebevoegdheid voor de
1

Kamerstukken II 1999/2000, 26 865, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

4

burgemeester gecreëerd die kon worden ingezet in wapengerelateerde
situaties.
Tijdens de parlementaire behandeling van het initiatiefvoorstel kwam de
regering met een eigen wetsvoorstel. Gaandeweg de parlementaire
behandeling zijn deze twee voorstellen in elkaar overgevloeid. Aan het
initiatiefvoorstel werden een aantal elementen uit het regeringsvoorstel
toegevoegd, zoals de rol voor de gemeenteraad, het verplichte driehoeksoverleg en het aparte bevel van de officier van justitie. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in het huidige artikel 151b van de Gemeentewet en de
artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens
en munitie.
2.2. Huidige procedure
In de huidige procedure hebben zowel de gemeenteraad als de burgemeester en de officier van justitie een rol. Artikel 151b van de Gemeentewet maakt het mogelijk dat de gemeenteraad bij verordening de
burgemeester de bevoegdheid geeft ter handhaving van de openbare
orde een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen waarin vervolgens kan
worden gefouilleerd op wapens.De burgemeester kan tot een dergelijke
aanwijzing overgaan bij verstoring van de openbare orde door de
aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan.Voorafgaand aan de aanwijzing van een gebied als veiligheidsrisicogebied dient er een driehoeksoverleg plaats te vinden.
Als een gebied aangewezen is als veiligheidsrisicogebied, dan kan de
officier van justitie een concreet en separaat bevel geven tot het houden
van een fouilleeractie in het aangewezen gebied met een maximum van
12 uren. Tijdens zo’n fouilleeractie zijn de artikelen 50, derde lid, 51, derde
lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie van toepassing. Door
de toepassing van deze artikelen kunnen preventief vervoermiddelen en
kleding worden doorzocht en kan worden gevorderd dat verpakkingen die
men bij zich draagt worden geopend.
De achtergrond van de bevoegdheid om in een gebied preventief te
fouilleren is gelegen in de openbare-ordehandhaving. Een gebied waar
sprake is van een verhoogd aantal wapengerelateerde incidenten wettigt
de vrees dat sprake is van (verdere) verstoring van de openbare orde. Er
wordt preventief gefouilleerd omdat er in het recente verleden in het
gebied strafbare feiten zijn geconstateerd waarbij wapens gebruikt zijn,
gecombineerd met een vrees voor herhaling. Het verhoogde risico op
hernieuwde wapengerelateerde incidenten rechtvaardigt de vrees dat
sprake is van verstoring van de openbare orde. Een gebied kan echter ook
worden aangewezen zonder dat sprake is van een (recente) historie van
wapengerelateerde incidenten, bijvoorbeeld het gebied rond een
voetbalstadion, als wordt gevreesd (bijvoorbeeld vanwege de ervaring
met vergelijkbare wedstrijden elders) dat voetbalsupporters met elkaar op
de vuist zullen gaan en daarbij ook wapens zullen gebruiken.
Preventief fouilleren is een controlemiddel en wordt «zonder aanzien des
persoons» ingezet. Een ieder die zich in het veiligheidsrisicogebied
bevindt kan worden gefouilleerd. Jegens de te fouilleren persoon bestaat
geen aanwijzing of vermoeden van een strafbaar feit, laat staan een
concrete verdenking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

5

3. (Onderzoeks)ervaringen met preventief fouilleren
Sinds de invoering heeft het instrument preventief fouilleren een
ontwikkeling doorgemaakt, is het instrument wetenschappelijk onderzocht
en hebben een aantal steden de werking van het instrument geëvalueerd.
Hieronder volgen enkele bevindingen uit deze onderzoeken en evaluaties.
3.1. Ontwikkelingen
In een deze zomer uitgekomen onderzoek van het COT en de Onderzoeksgroep Beke1 worden de ontwikkelingen rondom het instrument preventief
fouilleren geschetst. Het rapport schetst een helder en positief beeld van
de ontwikkelingen rond preventief fouilleren sinds 2002 op juridisch,
beleidsmatig en maatschappelijk terrein. Het rapport schetst ook een
aantal in de praktijk gehanteerde mogelijkheden om tot (toegestane)
vormen van gerichte fouillering te komen, zoals het gebruik van daderprofielen of modi operandi. Deze worden nader toegelicht in paragraaf 5.5
van deze toelichting.
In het onderzoek is verder naar voren gekomen dat sinds 2005 een
ontwikkeling gaande is in actiemethoden. Preventieve fouilleeracties zijn
van grootschalige, statische acties veranderd in veelal kleinschalige en
dynamische acties. Daarnaast zijn er verschillende actiemethoden
ontwikkeld, zoals een gebiedsafsluiting of -insluiting, een mini-insluiting,
gebiedssurveillance, statische en dynamische voertuigcontrole, passantencontrole, horecacontrole en openbaarvervoercontrole. Ook de
frequentie van het aantal acties is afgenomen vanwege geringe
beschikbare politiecapaciteit, «zwaarte» van het instrument, politieke
voorkeuren en mogelijke imago-effecten. Het onderzoek laat zien dat het
draagvlak onder de bevolking voor preventief fouilleren groot is en dat
preventief fouilleren bijdraagt aan het terugdringen van het onveiligheidsgevoel. Daarnaast vermeldt het rapport enkele «cases» in verschillende
gemeenten die de succesfactoren bij de toepassing van het instrument
schetsen. Het rapport sluit af met een aantal voor de operationele en
bestuurlijke praktijk waardevolle aanbevelingen.
Een van de aanbevelingen is om de huidige preventieve fouilleeracties te
transformeren naar een flexibele manier van inzet.2 Met het wetsvoorstel
– in het bijzonder de incidentele fouillering – wordt die flexibiliteit verder
verhoogd.
3.2. Maatschappelijk draagvlak

1

Onder het oppervlak, onderzoek van Bureau
Beke en het COT in opdracht van Politie en
Wetenschap, nr. 38, 2011.
2
Zie vorige noot, p. 81.
3
Wapenincidenten en preventief fouilleren
Amsterdam 2009, IVA 2010, p. 43–48. Zie ook:
Evaluatie preventief fouilleren Amsterdam:
Opbrengsten, wapenincidenten en hot spots,
COT 2008, p. 35 en 42.
4
Jaarrapportage 2009 preventief fouilleren,
driehoek Rotterdam mei 2010, p. 5–6 en 8. Zie
ook: «Preventief fouilleren in Rotterdam:
Maatschappelijk draagvlak, opbrengsten en
effecten», COT 2007, p. 11–19.

Uit evaluaties van onder meer de gemeenten Amsterdam3 en Rotterdam4
is naar voren gekomen dat er in de loop der jaren maatschappelijk
draagvlak is ontstaan voor preventief fouilleren. Het ontstaan van dit
draagvlak voor preventief fouilleren komt onder andere door de goede
bejegening door de politie. De politie zorgt ervoor dat burgers zich geen
verdachte voelen, dat het oponthoud van burgers zoveel mogelijk wordt
beperkt, dat personen die worden gefouilleerd een duidelijke uitleg vooraf
krijgen en dat mensen accepteren dat ze worden gefouilleerd doordat de
politie rustig en netjes fouilleert op locaties waar relatief veel wapenincidenten plaatsvinden. Daarnaast wordt de zichtbare aanwezigheid van de
politie op straat gewaardeerd.
3.3. Slim preventief fouilleren; ANPR
De politie maakt bij gerichte vormen van preventief fouilleren gebruik van
verschillende bronnen die tot haar beschikking staan. Bijvoorbeeld
meldingen of aangiften van strafbare feiten, informatie die door Criminele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

6

Inlichtingen Eenheden verzameld is of eigen waarnemingen van de
(wijk)agent op straat. Vanwege de toegenomen complexiteit en hoge
mobiliteit in de samenleving maakt de politie ook in toenemende mate
gebruik van technieken die helpen om inzicht te krijgen in stromen van
informatie en personen die door de omvang niet direct met het menselijke
oog te overzien zijn.
Een van die technieken is de Automatische Nummerplaat Herkenning
(«Automatic Numberplate Recognition»; ANPR). Hierbij worden kentekens
van voertuigen vergeleken met bestanden die bijvoorbeeld informatie
bevatten over bestuurders van voertuigen die gesignaleerd staan, een
boete moeten betalen of tegen wie een gericht opsporingsonderzoek
loopt. Deze techniek wordt gebruikt om de politie direct te laten reageren
op de zogenaamde hits maar kan ook worden toegepast om een
(objectief) beeld te creëren op basis waarvan de plaats en de tijd van de
fouilleeracties kan worden vastgesteld. In Rotterdam is ANPR een aantal
keer toegepast bij preventieve fouilleeracties. Tijdens een preventieve
fouilleeractie kunnen niet alle voertuigen worden gecontroleerd.
Toepassing van het door ANPR gestuurde keuzeproces kan ertoe
bijdragen dat voertuigen worden gecontroleerd waarvoor een verhoogde
kans bestaat op de aanwezigheid van wapens. Hierdoor konden
voertuigen worden gecontroleerd in het veiligheidsrisicogebied die in
verband stonden met Wet wapens en munitie- antecedenten, ernstige
feiten als overvallen en straatroof en tips van de Criminele Inlichtingen
Eenheid. De daadwerkelijke selectie van de kentekens vindt geautomatiseerd plaats en wordt daardoor niet door menselijke waarnemingen
beïnvloed. Er is dus geen sprake van selectie op grond van bijvoorbeeld
ras of godsdienst.
3.4. Onderzoek Nationale ombudsman
De Nationale ombudsman heeft eerder dit jaar, samen met de ombudsmannen van Amsterdam en Rotterdam, uit eigen beweging onderzoek
gedaan naar de uitvoering van preventief fouilleren in de praktijk.
Aanleiding voor het onderzoek is de publieke discussie over de stelling
dat privacy vaak het onderspit delft als de veiligheid in het gedrang komt.
De ombudsmannen hebben onderzocht of bij de uitvoering van preventief
fouilleren fundamentele rechten van burgers voldoende zijn gewaarborgd.
Ten behoeve van het onderzoek hebben de ombudsmannen praktijksituaties onderzocht in de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Culemborg en
op de luchthaven Schiphol. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met
jongeren uit Amsterdam Zuidoost en zijn er rondetafelgesprekken
georganiseerd met de Koninklijke Marechaussee, vertegenwoordigers van
de lokale driehoeken van de bij het onderzoek betrokken gemeenten,
wetenschappers en twee ambtenaren van het ministerie van Veiligheid en
Justitie.
De ombudsmannen stellen in hun rapport voor om de toets van de officier
van justitie voor het afgeven van de last in de praktijk meer gewicht te
geven. De toets van de officier zou naar het oordeel van de ombudsmannen veel meer een echte proportionaliteits- en subsidiariteitstoets
moeten zijn. Het rapport formuleert daartoe een door de officier te
hanteren toetsingskader.1

1
Waarborgen bij preventief fouilleren. Over
de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie. Nationale Ombudsman, rapport
2011/252, www.nationaleombudsman.nl/
rapporten/2011/252, p. 43–45.

Wij zijn het met de ombudsmannen eens dat de officier van justitie de
noodzaak van het fouilleren kritisch moet toetsen. Op twee punten hebben
wij in het rapport van de ombudsmannen aanleiding gezien om dit
wetsvoorstel aan te passen. Op beide punten volgen wij daarmee
overigens ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State. Het gaat om het vooropstellen van schriftelijkheid als hoofdregel bij
het bevel van de officier van justitie, en om het handhaven van de laatste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

7

volzin in het derde lid van de artikelen 50, 51 en 52 WWM («Het bevel
bevat voorts de feiten en omstandigheden, op grond waarvan de
bevoegdheid (....) te onderzoeken op wapens en munitie, noodzakelijk
wordt geacht»).
3.5. Stand van zaken tot nu toe
Het in paragraaf 3.1 genoemde onderzoek geeft een beeld van het gebruik
van het instrument preventief fouilleren in de diverse gemeenten.
Gemeenten die het instrument hebben opgenomen in hun APV kunnen
worden onderverdeeld in drie categorieën. De eerste categorie zijn
gemeenten die het instrument zijn blijven inzetten sinds de invoering in
2002, zoals de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Maastricht en Heerlen.
Cijfermatige analyse van het aantal wapenincidenten is voor deze
gemeenten aanleiding om preventief te blijven fouilleren. In deze
gemeenten worden gebieden aangewezen als veiligheidsrisicogebied
omdat er in een gebied structureel wapengeweld wordt geconstateerd, er
een hoog risico is op wapengeweld vanwege een evenement of voetbalwedstrijd of er in een gebied wapenincidenten zijn geweest waardoor
maatschappelijke onrust is ontstaan.
De tweede categorie gemeenten heeft preventief fouilleren wel in de APV
opgenomen maar het instrument nooit toegepast. Redenen hiervoor zijn
het feit dat er geen wapengerelateerde problematiek is in de gemeente of
omdat het wapengeweld met andere instrumenten kan worden
aangepakt, bijvoorbeeld via een dader- of persoonsgerichte aanpak of met
detectiepoortjes.
Tot slot zijn er gemeenten die het instrument in het verleden wel hebben
ingezet, maar het nu (tijdelijk) niet meer gebruiken, bijvoorbeeld vanweg
een afname van het wapengeweld of omdat preventief fouilleren een te
grote inzet van politiecapaciteit vergt in relatie tot de (lage) wapenopbrengsten.
4. De voorgestelde verruimingen
4.1. Mondeling bevel van de (hulp)officier van justitie
(artikel 151b Gemeentewet en Wet wapens en munitie)
Nadat de burgemeester, overeenkomstig de vereisten in artikel 151b van
de Gemeentewet en de daarop gebaseerde bepaling in de APV, ter
handhaving van de openbare orde een veiligheidsrisicogebied heeft
aangewezen – op basis van een onderbouwd voorstel en na bespreking in
het driehoeksoverleg – kan de officier van justitie vervolgens het bevel
geven om daadwerkelijk preventief te fouilleren op wapens in het
aangewezen gebied. De gangbare praktijk is dat de politie veelal schriftelijk bij de officier van justitie dient aan te geven dat een fouilleeractie
noodzakelijk is en wanneer. Als de officier van justitie de noodzaak van de
actie onderschrijft, geeft hij het bevel. Dat de fouilleeractie schriftelijk
dient te worden aangevraagd is in de praktijk mede ontstaan doordat de
Wet wapens en munitie in het derde lid van de artikelen 50 t/m 52 bepaalt
dat het bevel van de officier van justitie ook dient te bevatten «de feiten en
omstandigheden, op grond waarvan de toepassing van de bevoegdheid
om de verpakking van goederen, met inbegrip van reisbagage, te
onderzoeken op wapens of munitie noodzakelijk wordt geacht.» Het OM
vraagt daarom vaak een schriftelijke onderbouwing van de noodzaak om
tot daadwerkelijke fouillering over te gaan. De politie dient dan met cijfers
inzake eerdere incidenten en resultaten van al eerder gehouden acties aan
te tonen dat een (nieuw) bevel van de officier van justitie noodzakelijk is.
In de huidige praktijk is het niet duidelijk of de officier van justitie zijn
bevel in een spoedeisende situatie ook mondeling mag geven. Om buiten
twijfel te stellen dat dit mogelijk is, wordt voorgesteld om dat in de wet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

8

vast te leggen (artikelen 50 en 51, zesde lid, en artikel 52, vijfde lid). Een
mondeling gegeven bevel moet zo spoedig mogelijk alsnog op schrift
worden gesteld, zodat de strafrechter in een eventuele strafzaak de
rechtmatigheid van het fouilleren kan toetsen.
Door deze wijziging wordt het eenvoudiger om het instrument preventief
fouilleren in te zetten in een spoedeisende situatie, gericht op een
concreet (dreigend) incident. Wel blijft daarbij het vereiste gehandhaafd
dat er door de burgemeester eerst een veiligheidsrisicogebied moet zijn
aangewezen, na bespreking in de driehoek. Het bevel voor de fouilleeractie kan, indien de situatie zó spoedeisend is dat het optreden van de
officier van justitie niet kan worden afgewacht, ook door een hulpofficier
van justitie worden gegeven. Deze vervangingsregeling sluit aan bij
diverse bepalingen van het Wetboek van Strafvordering, zoals de
artikelen 54, tweede lid, 62a, tweede lid, en 97, derde lid. De hulpofficier
van justitie treedt in deze gevallen in de positie van de officier van justitie.
Vanuit die hoedanigheid verricht hij dus ook de toets die normaliter door
de officier zelf wordt verricht, met in elk geval de elementen: noodzaak
van de actie, proportionaliteit, subsidiariteit, aanvangstijd, plaats, duur en
de vorm van de actie. Het betreft overigens uitzonderlijke gevallen omdat
veelal door het OM al in een piketregeling zal zijn voorzien. Niettemin kan
zich ook in dat laatste geval, dus als er een piketregeling is, nog een acute
spoedsituatie voordoen waarbij de officier van justitie niet snel genoeg
kan worden bereikt.
Indien de hulpofficier van deze bevoegdheid gebruik maakt, stelt hij de
officier van justitie zo spoedig mogelijk op de hoogte. Zie ook paragraaf
8.3 en paragraaf 9 onder punt 4.
Bij de aanwijzing van gebieden tot veiligheidsrisicogebied als bedoeld in
het artikel 151b Gemeentewet betreft het gebieden waarin het gaat om
verstoringen van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens
danwel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De verstoringen van
de openbare orde danwel de vrees daarvoor kenmerken zich door een
zekere voorzienbaarheid. Vaak zal sprake zijn van een gebied waar zich in
het verleden reeds eerder wapen- of geweldsgerelateerde incidenten (en
daarmee gepaarde gaande verstoringen van de openbare orde) hebben
plaatsgehad en er een reëel risico bestaat dat zich hernieuwde incidenten
en verstoringen van de openbare orde zullen voordoen. De gebiedsaanwijzing geldt voor een bepaalde duur en duurt niet langer dan ter
handhaving van de openbare orde noodzakelijk is. Zodra de verstoring
van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens danwel de
ernstige vrees voor het ontstaan daarvan zich niet meer voordoet, dient
de burgemeester op grond van artikel 151b, zesde lid, van de Gemeentewet, de gebiedsaanwijzing in te trekken.
In de praktijk wordt deze gebiedsaanwijzing gebaseerd op een rapportage
van de politie. Deze rapportage bevat veelal een analyse van de lokale
veiligheidssituatie, een overzicht van eerdere wapen- of geweldsgerelateerde incidenten en daarmee gepaard gaande verstoringen van de
openbare orde (zowel naar aard als naar tijd en locatie binnen het aan te
wijzen gebied) en een inschatting van de risico’s dat sprake zal zijn van
hernieuwde incidenten en verstoringen van de openbare orde. Bij een
dergelijke rapportage wordt vaak ook gebruik gemaakt van gegevens van
politie en openbaar ministerie en gemeentelijke gegevens over de
veiligheid en leefbaarheid in de betreffende wijk, bijvoorbeeld ontleend
aan de veiligheidsmonitor of de gemeentelijke veiligheidsindex. Het gaat
dus, anders gezegd, om gebieden in de gemeente waar sprake is van een
verhoogd risico voor de openbare orde, op basis van «een wapen- of
geweldsgerelateerd verleden» en dus een zekere mate van voorzienbaarheid. Aldus kunnen wijken waar sprake is van een verhoogd risico als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

9

gevolg van wapen- of geweldsgerelateerde incidenten ter handhaving van
de openbare orde voor langere duur worden aangewezen als veiligheidsrisicogebied.
Volgens dezelfde systematiek kunnen ook gebieden waar (grootschalige)
evenementen worden gehouden, zoals voetbalwedstrijden met een
verhoogd risico, worden aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Deze
evenementen zijn eveneens voorzienbaar, omdat het tijdstip en locatie
tijdig bekend zijn. Indien voor die situatie voor een wapen- of geweldsgerelateerde openbare ordeverstoring dient te worden gevreesd, bijvoorbeeld op basis van eerdere ervaringen met dergelijke evenementen en op
basis van een dreigingsanalyse van de politie, kan eveneens een
veiligheidsrisicogebied worden aangewezen.
Het huidige regime, ook met de hierboven beschreven wijzigingen,
voorziet niet in de mogelijkheid van een preventieve fouilleeractie daar
waar de aanwezigheid van wapens niet voorzienbaar was en dus nog
geen veiligheidsrisicogebied geldt. Voor die situatie wordt een apart
regime in de Gemeentewet en de WWM verankerd (incidentele fouillering). Deze vorm lichten wij thans nader toe.
4.2. Incidentele fouillering in onvoorzienbare, spoedeisende
situaties (artikel 174b Gemeentewet en Wet wapens en munitie)
De politie kan op dit moment alleen preventief fouilleren binnen een door
de burgemeester vastgesteld veiligheidsrisicogebied en na een bevel van
de officier van justitie en verplicht driehoeksoverleg. Voor onvoorzienbare,
spoedeisende, situaties buiten een al aangewezen veiligheidsrisicogebied
duurt deze procedure echter te lang. Dat geldt eens te meer in een
gemeente waar de verordening de burgemeester (nog) niet de
bevoegdheid heeft gegeven om gebieden aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In het geval dat er buiten een al aangewezen veiligheidsrisicogebied een kortstondige fouilleeractie nodig is, vanwege een plotselinge
gebeurtenis die aanleiding geeft om ter handhaving van de openbare orde
dit middel direct in te zetten, is het huidige systeem volgens artikel 151b
Gemeentewet en de huidige artikelen 50 t/m 52 WWM niet toereikend.
Volledigheidshalve: als binnen een al aangewezen veiligheidsrisicogebied
versneld een fouilleeractie moet plaatsvinden, kan het mondelinge bevel
van de officier van justitie uitkomst bieden.
Voorgesteld wordt daarom om, onder gelijktijdige aanpassing van het
geldende regime in artikel 151b Gemeentewet, een apart regime in de
Gemeentewet te verankeren voor preventief fouilleren voor zulke
incidentele gevallen. Daartoe wordt een nieuw artikel 174b ingevoerd.
Voor het huidige artikel 151b betekent dit dat het genoemde vierde lid,
laatste volzin – weliswaar bedoeld voor de spoedaanwijzing maar in de
praktijk relatief weinig gebruikt – wordt verplaatst naar het nieuwe
artikel 174b. Dat artikel is vervolgens toegespitst op de bedoelde
incidentele situaties en bevat daarmee een «lichter» regime. Tijdens de
oriëntatie in het veld in het kader van de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is de behoefte aan een vorm van incidenteel fouilleren
gebleken. Met deze voorgestelde bepaling beschikt de burgemeester over
een eigenstandige bevoegdheid om een veiligheidsrisicogebied aan te
wijzen voor korte duur, namelijk maximaal twaalf uur. De bevoegdheid
kan alleen worden ingezet voor onvoorzienbare spoedsituaties en komt
erop neer dat de burgemeester (eventueel mondeling) een veiligheidsrisicogebied aanwijst, waarna – met een apart bevel vanuit het OM (dat ook
mondeling kan worden gegeven) – de politie direct preventief kan
fouilleren. Aan de aanwijzing van het gebied gaat geen apart driehoeksoverleg vooraf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

10

Als de burgemeester het gebied mondeling aanwijst, wordt de aanwijzing
zo spoedig mogelijk op schrift gesteld en bekendgemaakt. De burgemeester brengt de aanwijzing bovendien zo spoedig mogelijk ter kennis
van de gemeenteraad, zodat de raad in de gelegenheid wordt gesteld zijn
controlerende taak te vervullen en de burgemeester eventueel ter
verantwoording kan roepen.1
De toestemming om tot preventief fouilleren over te gaan wordt gegeven
door de officier van justitie, maar als de (betrokken) officier van justitie
niet snel genoeg kan worden bereikt, mag de toestemming ook worden
gegeven door een hulpofficier van justitie. Deze stelt zo spoedig mogelijk
de officier op de hoogte.
Het bevel van de (hulp)officier van justitie zal doorgaans mondeling
gegeven worden, gezien de spoedeisendheid van de situatie. Een
mondeling bevel wordt zo spoedig mogelijk op schrift gesteld.
Er gaat aan de aanwijzing van het gebied door de burgemeester geen
verplicht driehoeksoverleg vooraf maar wel verplicht overleg tussen
burgemeester en (hulp)officier van justitie. Dat kan bijvoorbeeld ook
telefonisch. Daarmee blijft ook met deze nieuwe vorm van preventief
fouilleren voor incidentele gevallen de gedeelde bestuurlijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van bestuur en OM geheel intact.
De voorgestelde incidentele fouillering heeft betrekking op onvoorzienbare gevallen waarin de openbare orde direct in het geding is en dus
sprake is van spoedeisendheid, bijvoorbeeld vanwege een plotselinge
dreigende sfeer op een bepaalde plek, zodanig dat directe inzet van het
middel preventief fouilleren gerechtvaardigd is. De aanwijzing door de
burgemeester geldt voor een beperkte duur en gebied. Het gebied kan
(een hoek van) een straat zijn of meerdere straten tegelijk, waar bijvoorbeeld sprake is van een concentratie van horecabedrijven waar op dat
moment sprake is van vrees voor wapengerelateerde incidenten.

1

Artikel 180 van de Gemeentewet.

Ter nadere illustratie geven wij drie voorbeelden van gevallen waarin een
dergelijke incidentele fouillering voor onvoorzienbare en spoedeisende
situaties kan worden toegepast:
1. Er bestaat vrees voor een confrontatie ergens in de speelstad tussen
groepen voetbalsupporters die met busjes onderweg zijn naar een
voetbalwedstrijd of een ander evenement. De omgeving van het
stadion en de toegangswegen zijn op grond van artikel 151b Gemeentewet al aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Als de supporters
elkaar echter onverwacht treffen buiten dat gebied, dan kunnen de
burgemeester en de (hulp)officier van justitie de nieuwe bevoegdheid
gebruiken (uiteraard mits voldaan is aan de voorwaarde dat de
openbare orde door de aanwezigheid van wapens wordt verstoord of
dreigt te worden verstoord).
2. De politie krijgt de melding dat bij de uitgang van een café een
vechtpartij plaatsvindt. Volgens de (anonieme) melding zou er ook met
messen worden gezwaaid en zijn gestoken. Als de politie ter plaatse
komt houdt een grote groep jongeren zich rumoerig buiten voor het
café op. Er wordt op dat moment niet gevochten. De aanwezige politie
leidt uit de omstandigheden af dat er gevochten is en dat er sprake is
van rivaliserende groepen jongeren, maar er zijn geen gewonden en
niemand wil aangifte doen. De groep jongeren heeft duidelijk geen zin
om de politie te vertellen wat er gebeurd is. Er heerst een opgefokte
sfeer, maar er bestaat nog geen concrete verdenking van een gepleegd
wapendelict of aanwijzing voor een dreigend wapendelict (zie
artikel 52, tweede lid, WWM). De nieuwe bevoegdheid kan worden
gebruikt om iedereen in de nabijheid van of in het café te fouilleren.
Daarmee kan de orde en rust worden hersteld en door de fouillering
kan worden voorkomen dat na vertrek van de politie deze jongeren
elkaar alsnog met messen of andere wapens te lijf gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

11

3. In een wijk is een steek- of schietpartij geweest, waarbij de dader met
wapen wordt aangehouden. De wijk staat bekend als een rustige
woonwijk en is geen gebied dat eerder blootstond aan wapengerelateerde incidenten. Er is daarom geen sprake van een al aangewezen
veiligheidsrisicogebied. Na het incident blijft het onrustig op straat en
er is vrees voor openbare onrust of vechtpartijen, waarbij mogelijk
wapens gebruikt gaan worden. Op grond van de WWM heeft de politie
geen enkele verdere aanwijzing, immers de dader is aangehouden en
het wapen is gevonden. Als gevolg van het wapenincident en de
sluimerende onrust in de straat en omliggende straten, vindt en
vanwege de ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde
vanwege de aanwezigheid van wapens een kortstondige fouilleeractie
plaats. Middels het preventief fouilleren kan men straten of delen van
de wijk afsluiten en alle personen binnen die straat of wijk preventief
fouilleren, maar de politie kan ook kiezen voor aselect fouilleren zonder
afsluiting.
Een concreet voorbeeld uit de praktijk hierbij is een school in een wijk
in Amsterdam-West waar zich een steekpartij had voorgedaan. Het
slachtoffer en de dader waren afkomstig uit twee verschillende
bevolkingsgroepen die elkaar op straat, na het incident, begonnen op
te zoeken. Het gebied was niet aangewezen als veiligheidsrisicogebied.
De wens om in die situatie direct preventief te fouilleren was er op dat
moment wel degelijk, maar kon in Amsterdam toen niet worden
ingezet. Het is vervolgens ruim twee weken onrustig gebleven in de
wijk waarbij diverse incidenten plaatsvonden, zelfs enkele met wapens.
Hier had het onmiddellijk inzetten en kortstondig inzetten van het
middel preventief fouilleren vanwege de ernstige vrees voor verstoring
van de openbare orde vanwege de aanwezigheid van wapens, een
goed instrument geweest in het kader van de handhaving van de
openbare orde.
Artikel 174b Gemeentewet behelst een uitbreiding van het eigenstandige
bevoegdhedenpakket van de burgemeester. Dit kan met zich brengen dat
ook in een gemeente waar de gemeenteraad niet heeft besloten om
toepassing te geven aan artikel 151b (zodat er in die gemeente dus geen
APV-bepaling is die de burgemeester de bevoegdheid geeft om veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen) er toch fouilleeracties kunnen
plaatsvinden, maar dan voor incidentele gevallen van korte duur. Gezien
de aard van de gevallen, waarbij sprake is van een directe implicatie voor
de openbare orde, achten wij het bestaan van een dergelijk apart regime
naast artikel 151b, verdedigbaar en ook dringend noodzakelijk. De
burgemeester dient, ter handhaving van de openbare orde de maatregelen te nemen die hij nodig oordeelt, dus ook in die gevallen waarin een
kortstondige inzet van het middel preventief fouilleren dient ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde en sprake is van een zekere
acuutheid en spoed. Het betreft, het zij herhaald, onvoorzienbare gevallen
waarin sprake is van spoedeisendheid en beperkte duur van de gebiedsaanwijzing (maximaal twaalf uur). Het zijn dergelijke gevallen waar het
voorgestelde artikel 174b op doelt. De gemeenteraad heeft altijd de
mogelijkheid om de burgemeester achteraf ter verantwoording te roepen.
Een dergelijke constructie is in het openbare-orderecht niet ongebruikelijk:
ook rond het toepassen van noodrecht bij evenementen of het opleggen
van gebiedsverboden ter handhaving van de openbare orde kan de
gemeenteraad de burgemeester achteraf daarop aanspreken.
Om de raad in staat te stellen zijn controlerende taak adequaat te
vervullen, is in het voorgestelde artikel 174b, vierde lid, van de Gemeentewet bepaald dat de burgemeester zijn besluit voor de korte gebiedsaanwijzing in het kader van de incidentele fouillering zo spoedig mogelijk ter
kennis dient te brengen van de raad. Het gebied kan op grond van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

12

artikel 174b, derde lid, mondeling worden aangewezen, vanwege de
vereiste spoed en de noodzaak om snel te kunnen fouilleren (waarbij ook
het verrassingseffect een factor van betekenis is). In dat gevalwordt het
besluit achteraf op schrift gesteld. Uiteraard moet dit zo spoedig mogelijk
zodat de belanghebbende gebruik kan maken van de mogelijkheid om
bezwaar en beroep in te stellen. Om ervoor te zorgen dat er bij de
uiteindelijk met de fouillering belaste politieambtenaren helderheid
bestaat over de precieze omvang van het gebied en de duur van de
gebiedsaanwijzing, alsmede ter voorkoming van mogelijke misverstanden
of interpretatieverschillen, verdient het overigens wel aanbeveling dat er,
ondanks de acuutheid en snelheid van handelen, over en weer toch een
vorm van vastlegging vooraf plaatsvindt tussen burgemeester en het
dienstdoende politiepersoneel – al dan niet door tussenkomst van
bijvoorbeeld de betreffende commandant danwel zijn meerdere – over de
gebiedsaanwijzing, de begrenzing van het gebied en dergelijke. Dit kan
bijvoorbeeld door onderling elektronisch verkeer (e-mail, sms).
Als de burgemeester ervoor kiest om de gebiedsaanwijzing vooraf op
schrift te stellen, dan is de gebiedsaanwijzing een besluit als bedoeld in
artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Artikel 3:40 Awb bepaalt dat een besluit niet in werking treedt voordat het
is bekendgemaakt. Voor de wijze van bekendmaking geldt artikel 3:42,
tweede lid, Awb.
Bij het voorgaande willen wij voorts benadrukken dat het voorgestelde
artikel 174b er niet voor is bedoeld om herhaaldelijk en dus met reguliere
tussenpozen gebiedsaanwijzingen voor maximaal twaalf uur uit te
vaardigen met vervolgens bijbehorende preventieve fouilleeracties. Elke
vrijdag een spoedaanwijzing in bijvoorbeeld een horecagebied op het
Rotterdamse Stadhuisplein of het Amsterdamse Leidseplein ligt niet voor
de hand. De noodzaak van de gebiedsaanwijzing wordt dan immers
alsnog voorzienbaar, en dan is er geen plaats meer voor toepassing van
de nieuwe bevoegdheid. Voor dergelijke voorzienbare gevallen biedt
artikel 151b voldoende soelaas, ofwel met een aantal «repeterende»
kortlopende gebiedsaanwijzingen, ofwel met een gebiedsaanwijzing van
langere duur.
Introductie van het voorgestelde artikel 174b naast het al bestaande – en
op onderdelen aangepaste – artikel 151b brengt daarmee meer duidelijkheid in de verschillende soorten situaties waarin gefouilleerd moet
worden en welke procedurele stappen er dan gezet dienen te worden,
afhankelijk van de aard van de gevallen. Aan het voorgestelde artikel 174b
is nog een ander voordeel verbonden. De ervaring leert dat gemeenten
soms terughoudend zijn bij het toekennen van een bevoegdheid tot
aanwijzing van veiligheidsrisicogebieden aan de burgemeester of dat
burgemeesters aarzelen om van de bevoegdheid gebruik te maken om
een gebied langdurig als veiligheidsrisicogebied aan te wijzen vanwege
gevreesde «imagoschade» voor die wijk. De achterliggende gedachte is
dat als een wijk voor lange tijd is aangewezen als veiligheidsrisicogebied,
dit voor bewoners als stigmatiserend wordt ervaren. Daarmee is ook
sprake van een zekere aarzeling om het middel in te zetten. Dat betekent
evenwel dat er voor plotselinge (en dus uitzonderlijke) gevallen waarin
vanwege een incident de inzet van het middel van preventief fouilleren
wel voor de hand ligt, evenmin preventief gefouilleerd kan worden. Het
voorgestelde artikel 174b voorziet daarin.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

13

4.3. Veiligheids- en vervoersfouillering (artikel 7, derde en vierde
lid, Politiewet 201x)
De ambtenaar van politie die is aangesteld voor de uitoefening van de
politietaak is bevoegd tot onderzoek aan de kleding van personen (iedere
burger dus, inclusief de verdachte) bij de uitoefening van een hem
wettelijk toegekende bevoegdheid of bij een handeling ter uitvoering van
de politietaak, indien uit feiten en omstandigheden blijkt dat een onmiddellijk gevaar dreigt voor leven of veiligheid, die van de ambtenaar zelf of
van derden en dit onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit gevaar
(artikel 8, derde lid, Politiewet 1993, vaak aangeduid als veiligheidsfouillering of veiligheidsonderzoek aan de kleding). Binnen deze regeling
ontbreekt op dit moment een expliciet in de wet geregelde bevoegdheid
om ook de voorwerpen die de aan een onderzoek te onderwerpen
persoon met zich voert, zoals een tas of rugzak te onderzoeken. Het
scheiden van deze voorwerpen van deze persoon ligt ook niet altijd direct
binnen de mogelijkheden van de ambtenaar van de politie, terwijl hij of
een aantal omstanders bij het nalaten van een onderzoek aan deze
voorwerpen alsnog in een gevaarlijke situatie voor leven of veiligheid kan
worden gebracht. Voorgesteld wordt om de Politiewet 201x op dit punt
aan te vullen (artikel 7, derde lid).
Daarnaast wordt voorgesteld om de Politiewet 201x aan te vullen met de
bevoegdheid tot fouillering (onderzoek aan de kleding en onderzoek van
voorwerpen) van degene die door de politie wordt vervoerd (vervoersfouillering). In de afgelopen jaren is uit de beroepspraktijk van de politie
gebleken, dat door het nalaten van een veiligheidsfouillering, veelal
omdat de betreffende ambtenaar van politie niet direct feiten of omstandigheden kon duiden om het onderzoek te legitimeren, hij of derden
alsnog werden gebracht in een situatie van onmiddellijk gevaar voor
leven of veiligheid. Hier tegenover staan de door de Nationale
ombudsman onderzochte klachten over het vermeende onjuiste gebruik
van de veiligheidsfouillering door de ambtenaar van politie door het niet
aan kunnen geven van feiten of omstandigheden die deze bevoegdheid
konden legitimeren. Bij de ambtenaar van politie bestaat hierdoor een
spanningsveld tussen het respecteren van de grondslag van de
bevoegdheid en de onzekerheid dat de persoon die op dat moment niet
aan een onderzoek wordt onderworpen zich alsnog met een door deze
persoon meegevoerd voorwerp als een gevaar voor hem of derden
manifesteert. Het vervoer van personen door middel van een surveillanceauto brengt met de situatie van de kleine besloten setting reeds een
verhoogd risico voor de veiligheid van politiebeambten, derden en de
persoon in kwestie met zich mee om een onderzoek aan de kleding en
onderzoek van voorwerpen te rechtvaardigen.

1
Kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 2,
blz. 123.

Genoemd spanningsveld is overigens door de Nationale Ombudsman
onderkend, zij het specifiek voor de aangehouden verdachte. Al in zijn
jaarverslag 1998 schrijft hij letterlijk:1 «Een andere maatregel waarmee de
veiligheid bij de overbrenging van een aangehouden verdachte kan
worden gediend, is die van de veiligheidsfouillering. Ook deze maatregel
houdt een inbreuk in op de lichamelijke integriteit. Op grond van artikel 8,
derde lid, van de Politiewet 1993 is een politieambtenaar bevoegd tot het
onderzoek aan de kleding van personen bij de uitoefening van een hem
wettelijk toegekende bevoegdheid of bij een handeling ter uitvoering van
de politietaak, indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat een onmiddellijk gevaar dreigt voor hun leven of veiligheid, die van de ambtenaar
zelf of van derden en dit onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit
gevaar. De maatregel bestaat uit het met de hand aftasten van de kleding
van de betrokkene. Het gaat daarbij om het zoeken naar gevaarlijke
voorwerpen. Ook hier geldt dat het risico moet blijken uit objectiveerbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

14

omstandigheden, en dat alleen intuïtie van de betrokken ambtenaar niet
voldoende is als reden om van de bevoegdheid tot fouilleren gebruik te
maken. Het gegeven dat het alleen onder de genoemde omstandigheden
is toegestaan een veiligheidsmaatregel te treffen, brengt mee dat niet in
alle situaties waarin een aangehouden verdachte moet worden overgebracht elk veiligheidsrisico kan worden uitgesloten. Dit levert een
spanningsveld op in de uitoefening van het politiewerk.
De Nationale Ombudsman doet verderop in het genoemde jaarverslag het
volgende voorstel:1 «Gedacht zou kunnen worden aan het verlenen aan
politieambtenaren van de bevoegdheid tot het verrichten van een
«aanhoudingsfouillering», dat wil zeggen de bevoegdheid om elke
aangehouden verdachte te fouilleren met het oog op een veilige
overbrenging ter voorgeleiding. Het zou daarbij met name gaan om het
controleren van de verdachte op de aanwezigheid van vuur-, slag- of
steekwapens en voorwerpen die bestemd zijn om een weerloosmakende
of soortgelijke stof te verspreiden. Dit betekent dat het fouilleren beperkt
zou kunnen blijven tot een betrekkelijk oppervlakkig aftasten van de
verdachte. Voor zo’n aanhoudingsfouillering zou dan niet de voorwaarde
moeten gelden die wel van toepassing is op de veiligheidsfouillering als
bedoeld in artikel 8, derde lid, van de Politiewet 1993, namelijk dat sprake
moet zijn van een uit objectiveerbare feiten of omstandigheden blijkend
veiligheidsrisico. Het zou van de inschatting van de situatie door de
betrokken politieambtenaar afhangen of deze in een bepaald geval
overgaat tot het daadwerkelijk gebruik van de bevoegdheid tot de
aanhoudingsfouillering. Daarbij zouden dan eventueel ook, anders dan nu
het geval is, intuïtieve overwegingen van deze ambtenaar een rol kunnen
spelen. Een dergelijke verruiming van de bevoegdheid tot het fouilleren
van de aangehouden verdachte kan ertoe leiden dat bepaalde veiligheidsrisico’s worden uitgesloten, doordat aldus kan worden vastgesteld dat de
verdachte geen gevaarlijke voorwerpen met zich draagt, of doordat hij
daarvan zo nodig kan worden ontdaan. In althans een aantal gevallen kan
dat ertoe leiden dat er niet langer reden behoeft te worden gezien tot het
aanleggen van handboeien. Bezien vanuit het perspectief van de
aangehouden verdachte levert dat een verbetering op omdat het
fouilleren zal worden ervaren als een lichtere maatregel dan het geboeid
overbrengen.»
De voorgestelde aanpassing voorziet hierin. Wij tekenen daarbij aan dat
vervoersfouillering hiermee geen verplichting wordt en net als andere
vrijheidsbeperkende middelen gebonden blijft aan de voorwaarde van
artikel 7, eerste lid, Politiewet 201x, dat het beoogde doel de fouillering
moet rechtvaardigen en dat doel niet op een andere (minder belastende)
wijze kan worden bereikt. Bovendien moet de uitoefening van de
bevoegdheid in verhouding tot het beoogde doel redelijk en gematigd zijn
(artikel 7, zevende lid (nieuw), Politiewet 201x). Wel beogen wij om
fouillering toe te staan als de politieagent betrokkene gaat vervoeren maar
de situatie niet vertrouwt, ook als hij niet in staat is om die inschatting
objectief te onderbouwen. In de Ambtsinstructie voor de politie, de
Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren zullen
nadere regels worden gesteld (zie artikel 9, derde lid, Politiewet 201x).

1

Idem, blz. 125.

De door ons voorgestelde verruiming gaat op één punt verder dan het
voorstel van de Nationale ombudsman: de verruiming ziet niet alleen op
de aangehouden verdachte maar op elke persoon die door de politie
wordt vervoerd. Het veiligheidsrisico ontstaat immers reeds door de
fysieke nabijheid tijdens het vervoer en niet per se door de reden voor het
vervoer. Iemand hoeft geen verdachte te zijn om tijdens het vervoer de
voorwerpen die hij bij zich heeft, te gebruiken tegen zichzelf, de politiebeambten of omstanders. Te denken valt aan iemand die niet bij zinnen is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

15

4.4. Insluitingsfouillering (artikel 7, vierde, vijfde en zesde lid,
Politiewet 201x)
Het huidige juridische kader voor insluitingsfouillering omvat artikel 8 van
de Politiewet 1993 en artikel 28 van de Ambtsinstructie voor de politie, de
Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren (hierna ook:
de Ambtsinstructie). Artikel 8, derde en vierde lid, van de Politiewet 1993
regelen de zogeheten veiligheidsfouillering(zie hiervoor, paragraaf 4.3).
Het derde lid geeft de ambtenaar van politie de bevoegdheid personen
aan de kleding te onderzoeken, indien uit feiten en omstandigheden blijkt
dat een onmiddellijk gevaar dreigt voor hun leven of veiligheid, danwel
voor leven of veiligheid van de ambtenaar zelf of van derden, en dit
onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit gevaar. Deze bevoegdheid
is overigens niet beperkt tot verdachten of veroordeelden. Het vierde lid
geeft de officier van justitie en de hulpofficier van justitie de bevoegdheid
te bepalen dat verdachten of veroordeelden aan hun lichaam worden
onderzocht, indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat gevaar dreigt
voor hun leven of veiligheid dan wel voor leven of veiligheid van de
ambtenaar zelf, en dit onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit
gevaar. Gezien deze clausulering bieden deze bepalingen geen oplossing
in het kader van insluiting, anders dan in uitzonderlijke gevallen. De
Politiewet 1993 kent verder geen bepalingen die onderzoek aan of in het
lichaam toestaan.
Artikel 28 van de Ambtsinstructie regelt de insluitingsfouillering door de
politie bij het insluiten van arrestanten in een politiecel. Op grond van die
bepaling wordt een ingeslotene voorafgaand aan de insluiting onderzocht
door het aftasten en doorzoeken van zijn/haar kleding. Het gaat daarbij om
het traceren van gevaarlijke voorwerpen. Het komt echter regelmatig voor
dat ingeslotenen – ondanks deze fouillering aan de kleding – in het bezit
blijken van gevaarlijke voorwerpen die bij de fouillering niet zijn getraceerd. Het gaat dan om zaken zoals lucifers, aanstekers, drugs, wapens en
andere middelen. De veiligheid van de ingeslotenen en het personeel
belast met de zorg voor ingeslotenen, is daarmee onvoldoende gewaarborgd.
De toenmalige korpsbeheerder van het politiekorps Haaglanden, de heer
Deetman, heeft in 2006 en 2007 het verzoek gedaan om de regelgeving
ten aanzien van de insluitingsfouillering in politiecellen aan te passen en
de mogelijkheden voor insluitingsfouillering te verruimen, parallel aan het
regime in de Penitentaire Beginselenwet (Pbw). De Pbw geeft het
personeel van penitentiaire inrichtingen meer bevoegdheden tot
onderzoek aan en in het lichaam. De Pbw is toereikend voor een adequaat
niveau van veiligheid in penitentiaire inrichtingen, terwijl dat instrumentarium hetzelfde doel dient als het doel dat hier ten aanzien van politiecellen aan de orde is, namelijk handhaving van orde en veiligheid in de
inrichting en bescherming van de gezondheid van de ingeslotene.
Politiecellen en penitentiaire inrichtingen zijn in relatie tot de handhaving
van de openbare orde en veiligheid vergelijkbaar. Het gaat in beide
gevallen om insluiting van personen voor wier veiligheid de overheid zorg
draagt, en bovendien is in beide situaties sprake van het geregeld
aantreffen van zaken die voor de orde en veiligheid een gevaar kunnen
vormen.
Zo was er in 1987 een ernstige brand in het arrestantenhuis van de
toenmalige gemeentepolitie Den Haag (thans het hoofdbureau van de
regiopolitie Haaglanden). De brand was ontstaan doordat een arrestant de
beschikking had over een aansteker. Bij de brand zijn twee arrestanten en
twee brandweerlieden om het leven gekomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

16

Ook kan worden gewezen op de brand in het cellencomplex op Schiphol
oost. Ook daarbij was de oorzaak van de brand gelegen in de aanwezigheid van een brandveroorzakend attribuut in een cel van het betreffende complex. Verder kan worden gewezen op de jaarverslagen van de
regionale commissie van toezicht politiecellen Haaglanden. In het
jaarverslag 2006 vermeldt de commissie: «In haar jaarverslagen heeft de
commissie regelmatig aangegeven dat de beperkte mogelijkheden tot
fouillering door de politie niet de brandveiligheid ten goede komen.
Telkenmale is gebleken dat arrestanten voorwerpen weten mee te
smokkelen door deze in lichaamsholten te verbergen.»
Uit het rapport van de VROM-Inspectie naar aanleiding van de Schipholbrand is naar voren gekomen dat de brandveiligheid van politiecelcomplexen te wensen overlaat.1 Het rapport bevat een inventarisatie van de
staat van brandveiligheid van de politiecelcomplexen in vijf politieregio’s,
alsmede locaties van de Spoorwegpolitie/KLPD in een vijftal grotere
stationslocaties en een drietal locaties op luchthavens waar de Koninklijke
Marechaussee over cellen beschikt. In drie van de vijf onderzochte regio’s
bestaat behoefte aan meer mogelijkheden om arrestanten te onderzoeken
aan of in het lichaam. Volgens de politie, aldus het rapport (p. 14), blijft
door de huidige regelgeving het risico bestaan dat ongewenste zaken mee
de cel in worden gesmokkeld.
De noodzaak voor de gewenste uitbreiding is ten slotte ook gebleken bij
een inventarisatie onder de regionale korpsen en uit diverse gesprekken
met de arrestantenverzorgers van de grote vier regionale politiekorpsen in
januari 2009 en met functionarissen van het gevangeniswezen in mei
2009. Ook in deze gesprekken werd de wens geuit tot verruiming van de
huidige bevoegdheden van de politie met betrekking tot insluiting van
arrestanten in het cellencomplex.
In dit wetsvoorstel wordt daarom een aan de Pbw ontleend instrumentarium, met het oog op de handhaving van de orde en veiligheid in het
politiebureau of het politiecellencomplex, voorzien in artikel 7 van de
Politiewet 201x. In dit artikel wordt de bestaande bevoegdheid tot
onderzoek aan de kleding van een in te sluiten persoon opgenomen
(artikel 7, vierde lid; nu nog geregeld in artikel 28 Ambtsinstructie)en
worden daarnaast twee nieuwe bevoegdheden toegevoegd:
• De bevoegdheid van het hoofd van het territoriale onderdeel van de
regionale politie-eenheid, zijn plaatsvervanger of het hoofd arrestantenzorg om toestemming te geven voor onderzoek aan het lichaam.
Het onderzoek aan het lichaam omvat het uitwendig schouwen van de
openingen en holten van het lichaam van de ingeslotene (vgl.
artikel 29 Pbw);
• De bevoegdheid van het hoofd van het territoriale onderdeel van de
regionale politie-eenheid of zijn plaatsvervanger om te bepalen dat een
ingeslotene door een arts (of in diens opdracht een verpleegkundige)
in het lichaam wordt onderzocht, indien dit noodzakelijk is ter
afwending van ernstig gevaar voor de handhaving van de orde of de
veiligheid in het politiebureau of het cellencomplex dan wel voor de
gezondheid van de ingeslotene. Daar moeten concrete aanwijzingen
voor zijn, bijvoorbeeld dat een ingeslotene ná insluiting plotseling
evident onder invloed van drugs blijkt te zijn, terwijl bij doorzoeking
van de cel en onderzoek aan het lichaam geen drugs worden gevonden. De eigen verantwoordelijkheid van de arts kan overigens
meebrengen dat hij weigert het onderzoek uit te voeren.

1

Brandveiligheid in politiecellen, Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 111.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

17

5. Afgewezen vormen van verruiming
In de vorige paragraaf hebben wij beschreven welke vormen van
verruiming van fouilleerbevoegdheden met dit wetsvoorstel worden
geïntroduceerd. Naast deze wijzigingen zijn tevens verschillende andere
vormen van mogelijke verruiming onderzocht, maar uiteindelijk niet als
wenselijk of noodzakelijk beoordeeld. Wij lichten deze thans nader toe.
5.1. De huidige systematiek geheel vervangen
Er is allereerst gekeken naar de optie om het huidige systeem te
vervangen door een geheel nieuw systeem met een andere werkwijze.
Daarbij zijn twee varianten onderzocht. Enerzijds is nagegaan of het
noodzakelijk is om het huidige systeem te vervangen door een systeem
gelijkend op het oorspronkelijke initiatiefvoorstel van Van de Camp,
waarin de burgemeester een geheel eigenstandige bevoegdheid kreeg
toebedeeld, zonder rol van de officier van justitie en de gemeenteraad.
Anderzijds is gekeken naar het alternatief waarbij het huidige systeem
wordt vervangen door een systeem waarbij preventief fouilleren geheel
onder het gezag van de officier van justitie komt te vallen. In deze regeling
zou geen rol voor de gemeenteraad en de burgemeester zijn weggelegd.
Beide varianten hebben wij afgewezen. Ook de praktijk heeft hieraan geen
behoefte.
De bestaande systematiek waarbij de gemeenteraad (zie artikel 151b) de
keuze heeft om aan de burgemeester de bevoegdheid tot het aanwijzen
van een veiligheidsrisico-gebied (veelal ingezet voor langere duur) wel of
niet toe te kennen, verhoogt de democratische legitimiteit op lokaal
niveau en is daarmee te beschouwen als een belangrijke verworvenheid.
Dat neemt overigens niet weg dat voor spoedsituaties de behoefte aan
een rechtstreeks aan de burgemeester geattribueerde bevoegdheid wel is
aangetoond (zie paragraaf 4.2). Om die reden wordt daar wel een aparte
bevoegdheid geïntroduceerd (met ook een andere positie van de
gemeenteraad) met het voorgestelde artikel 174b. Dit voorgestelde
artikel bevat overigens geen wijziging met betrekking tot de verdeling van
bevoegdheden tussen de burgemeester die een gebied aanwijst en de
officier van justitie die een concreet bevel geeft voor de daadwerkelijke
fouilleeractie. Ook die verdeling is een belangrijke verworvenheid die ook
gezien de Staatsburgse jurisprudentie (zie verder paragraaf 6, zie hierna)
van belang is. Vanwege de aparte afwegingen bij en de aparte toestemmingen van de burgemeester en de officier van justitie voldoet deze
regeling eerder aan de vereisten van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens. Het aanpassen van de huidige regeling zal leiden tot afbreuk
van de ingebouwde waarborgen wat geen wenselijk gevolg is. Om
dezelfde reden is er dus evenmin voor gekozen om – in plaats van de
burgemeester en de gemeenteraad – het gehele bevoegdhedenpakket
over te hevelen naar de officier van justitie.
De in de vorige paragrafen beschreven vormen van verruiming brengen
voor bepaalde vormen van preventief fouilleren wel een andere rol voor
de gemeenteraad met zich mee. Bij «incidentele fouillering» wordt de
gemeenteraad achteraf geïnformeerd. Het betreft een vorm van attributie
zodat de gemeenteraad niet zelf kan afwegen of aan de burgemeester wel
of niet de bevoegdheid moet worden toegekend. Gezien het karakter van
de incidentele fouillering en de situaties waarin deze fouillering inzetbaar
is, is het reëel dat de gemeenteraad alleen achteraf wordt geïnformeerd.
Uiteraard kan de gemeenteraad op grond van artikel 180 van de Gemeentewet de burgemeester te allen tijde ter verantwoording roepen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

18

5.2. Duur van de aanwijzing tot veiligheidsrisicogebied wettelijk
verankeren
De huidige regeling in artikel 151b bevat geen voorschiften over de duur
van de aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied. Destijds is er bewust
voor gekozen om aan de lokale bestuursorganen over te laten een nadere
invulling te geven aan de duur van een aanwijzing. Wel is in de Gemeentewet verankerd dat de duur van de aanwijzing van het gebied niet langer
mag zijn dan strikt noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare
orde. Over het algemeen hanteren gemeenten een termijn van een half
jaar en een enkele gemeente gaat uit van een jaar. Indien het wenselijk is
de gebiedsaanwijzing te verlengen, dan moet er opnieuw worden gekeken
naar de noodzaak van de aanwijzing. Lokaal worden afspraken gemaakt
voor hoe lang een burgemeester een veiligheidsrisicogebied mag
aanwijzen. Uit de praktijk is naar voren gekomen dat deze constructie
voldoet en er dus geen behoefte en ook geen noodzaak bestaat om meer
uniformiteit aan te brengen in de duur van gebiedsaanwijzingen.
5.3. Doorzoeken van kofferbakken uitbreiden
In veel situaties is het thans al mogelijk om voertuigen en daarmee ook
kofferbakken te doorzoeken. Het betreft de volgende situaties:
• Douanecontrole: de douane is in het kader van de Europese Richtlijn
nr. 91/477EEG van 18 juni 1991, belast met de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens. Voor de uitoefening van
deze bevoegdheid is de douane ook bevoegd om voertuigen te
doorzoeken;
• Vreemdelingentoezicht: indien er een redelijk vermoeden bestaat dat
met een vervoermiddel vreemdelingen worden vervoerd kunnen
voertuigen worden gecontroleerd;
• Luchthavens: te alle tijde zijn politieambtenaren en de Koninklijke
Marechaussee bevoegd om personen die zich bevinden op door de
minister van Veiligheid en Justitie aangewezen luchthavens, te
onderzoeken aan hun kleding, verpakkingen, bagage maar ook hun
vervoermiddel. Deze bevoegdheid geldt voor het gehele luchtvaartterrein;
• Binnen een veiligheidsrisicogebied tijdens een preventieve fouilleeractie op basis van de Gemeentewet;
• Na een gepleegd strafbaar feit met wapens of bij aanwijzingen van een
te plegen strafbaar feit met wapens;
• Indien bekend is of redelijkerwijze vermoed kan worden dat het
desbetreffende voertuig wordt gebruikt voor een in de Opiumwet
verboden handeling;
• In geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf;
• In het kader van het leerstuk van de voortgezette toepassing. Hierbij
dient te worden gedacht aan de situatie dat een verkeerscontrole op
grond van de Wegenverkeerswet vanwege een vermoeden van een
strafbaar feit wordt voortgezet met strafvorderlijke dwangmiddelen,
waaronder doorzoeken van het voertuig.

1
Europees Verdrag tot bescherming van de
Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden.
2
Kamerstukken II 2004/05, 28 684, nr. 55.

Een algehele «standaardbevoegdheid» voor de politie om voertuigen en
daarmee ook kofferbakken te doorzoeken is een te vergaande inbreuk op
de volgens het EVRM1 gewaarborgde grondrechten. Dat een dergelijke
standaardbevoegdheid een te vergaande inbreuk met zich meebrengt was
reeds aangegeven in het Actieplan illegale (vuur)wapens van 2005.2
Bovendien kan met alleen een standaardbevoegdheid om voertuigen te
doorzoeken niet worden volstaan aangezien veel wapens zich eenvoudig
in de kleding laten verstoppen. De bevoegdheid zou dan ook moeten
worden aangevuld met een standaardbevoegdheid tot het onderzoek aan
de kleding. Daarmee wordt preventief fouilleren echter een standaardcon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

19

trolebevoegdheid van de politie, wat gezien de rechtspraak van het EHRM
niet stand zal houden.
5.4. Preventief fouilleren op drugs en andere voorwerpen
In het fenomeenonderzoek «Ordeverstoringen en groepsgeweld bij
evenementen en grootschalige gebeurtenissen»1 is de aanbeveling
gedaan om de mogelijkheid van preventief fouilleren op drugs in het
publieke domein nader te verkennen. Wij hebben deze aanbeveling
meegenomen in het onderzoek naar verruimingsvormen van preventief
fouilleren.2 Tijdens het onderzoek naar verschillende verruimingsvormen
van preventief fouilleren is bij vertegenwoordigers van de lokale driehoek
van verschillende gemeenten de behoefte gepeild om in de wet te
verankeren dat naast wapens ook preventief gefouilleerd mag worden op
drugs. De vertegenwoordigers gaven echter aan geen behoefte en ook
geen noodzaak te zien om preventief te fouilleren op drugs. Het
instrument preventief fouilleren is een controlebevoegdheid die kan
worden ingezet bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees
voor verstoring van de openbare orde. De relatie tussen preventief
fouilleren op drugs en de handhaving van de openbare orde is echter (te)
indirect, de drugsgebruiker doet voornamelijk zichzelf schade aan en het
fouilleren op drugs voorkomt niet dat mensen de drugs al hebben
ingenomen waardoor ze overlastgevend gedrag kunnen vertonen. De
gebieden waarin de politie preventief zou willen fouilleren op drugs zullen
veelal dezelfde gebieden zijn als waar de politie preventief wil fouilleren
op wapens. Vindt de politie tijdens het fouilleren van een persoon drugs,
dan worden de drugs als bijvangst in beslag genomen. Daarbij komt dat
de drugspilletjes te klein zijn om met preventief fouilleren te vinden.
Preventief fouilleren is ten slotte niet meer dan het aftasten van de
kleding. Wil je personen volledig controleren op het bezit van drugs dan is
ook het aftasten van het lichaam vereist. Tot slot biedt ook de Opiumwet
mogelijkheden voor de politie om op te treden. In artikel 9 van de
Opiumwet is de bevoegdheid van de politieambtenaar verankerd om,
vanwege een verdenking van het plegen van strafbare feiten als bedoeld
in de Opiumwet, toegang te verkrijgen tot vervoermiddelen, woongedeelten en plaatsen en om voertuigen en personen te fouilleren indien er
tegen die persoon ernstige bezwaren bestaan. Vanwege de hiervoor
genoemde redenen en het ontbreken van nut en noodzaak zien wij af van
de mogelijkheid om preventief fouilleren op het bezit van drugs in de wet
te verankeren.

1
Ordeverstoringen en groepsgeweld bij
evenementen en grootschalige gebeurtenissen. Scherpte en alertheid, COT, Bureau Beke
en de Politieacademie 2010.
2
Kamerstukken II 2010/11, 28 684, nr. 291.

Om dezelfde reden hebben wij ook afgezien van het regelen van een
bevoegdheid om naast drugs ook preventief te kunnen fouilleren op
«andere voorwerpen waarmee de openbare orde kan worden verstoord».
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Genootschap van
Burgemeesters, die – naast vele anderen – dit voorjaar zijn geconsulteerd
aan de hand van een concept-wetsvoorstel, hadden voor een dergelijke
bevoegdheid (buiten noodrecht-situaties) gepleit. Wij achten een
dergelijke bevoegdheid voor de reguliere (dus niet buitengewone)
omstandigheden te ver gaand omdat dit een vrij algemene en niet
omschreven bevoegdheid zou impliceren. Het begrip «andere voorwerpen
waarmee de openbare orde kan worden verstoord» achten wij te
onbepaald en ook onvoldoende concreet. Bovendien is het ook zeer de
vraag of in alle gevallen dan ook een aparte rol voor de officier van justitie
is weggelegd. In een dergelijk geval gaat het dan immers niet uitsluitend
om wapens (waar dus het aparte regime van de Wet wapens en munitie
en de daarin vervatte rol voor de officier van justitie is verankerd). Een
dergelijke (vrij algemeen omschreven en onbepaalde) bevoegdheid zal de
toets vanuit EVRM-oogpunt evenmin doorstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

20

5.5. Wettelijk verankeren van criteria ten behoeve van gerichte
fouillering
Preventief fouilleren is een controlemiddel en dient «zonder aanzien des
persoons» te worden ingezet. Dat wil zeggen dat de selectie van te
fouilleren personen niet gebaseerd is op slechts één uiterlijk kenmerk,
bijvoorbeeld iemands huidskleur, nationaliteit, afkomst of religie. Selectie
op basis van deze kenmerken is discriminatoir en levert strijd op met
artikel 1 van de Grondwet, artikel 14 van het Europees Verdrag van de
Rechten van de Mens en artikel 4 van het Internationaal Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten. Dit laat overigens onverlet dat in
bepaalde praktijksituaties preventief fouilleren wel gerichter kan worden
toegepast. Gedacht kan worden aan het gebruiken van bepaalde
eigenschappen en kenmerken van onbekende daders bij preventief
fouilleren.
In de eerste plaats kan gebruik gemaakt worden van een bepaald
daderprofiel op basis van politie-informatie en -analyses, zoals het
fouilleren van mannen van rond de twintig met een kaal hoofd, ongeveer
één meter tachtig lang en een bepaalde kleur jas dragend. Selectiecriteria
als leeftijd, kledingstijl en persoonlijke kenmerken zijn geoorloofd mits
gebaseerd op een objectieve en relevante rechtvaardigingsgrond, evenals
analyse van het gebied, politie-informatie en gedragspatronen.
In de tweede plaats kan het instrument gericht toegepast worden aan de
hand van een profielschets op basis van modus operandi en het plaats
delict. Te denken valt dan aan een omstander die zich verdacht gedraagt,
ongebruikelijke voorwerpen bij zich draagt of anderszins op een terzake
doende wijze opvalt. Regelmatig doet zich in de praktijk het voorbeeld
voor dat een persoon snel een steegje induikt of het veiligheidsrisicogebied uitloopt bij het zien van de fouilleeractie.

1

J.E. Goldschmidt en P.R Rodriguez, Het
gebruik van etnische of religieuze profielen bij
het voorkomen en opsproren van strafbare
feiten die een bedreiging vormen voor de
openbare orde en veiligheid, in: Monitor
Racisme & Extremisme. Zevende rapportage,
J. van Donselaar en P.R. Rodrigues, 2006, p. 56
en 57.
2
Towards more effective policing – Understanding and preventing discriminatory ethnic
profiling: A guide, EU Agency for Fundamental Rights, 2010, p. 15.
3
Idem noot 2 «In deciding whether or not to
exercise their stop and search powers police
officers must obviously have regard to other
factors too.»
4
Idem noot 2, p. 18.

In de literatuur1 wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen profilering
op basis van etnische of raciale kenmerken en een selectie op basis van
bepaalde daderprofielen. Het verschil tussen geoorloofde profilering en
discriminatoire profilering zit in de persoonlijke benadering van een
betrokkene en niet (overwegend) vanwege iemands huidskleur.
Ook het EU-grondrechtenagentschap definieert discriminatoir profileren in
een rapport2 als «etnisch profileren» indien selectiecriteria worden
gehanteerd die geheel of voornamelijk gebaseerd zijn op ras, etniciteit en
religie. (In de praktijk kunnen zich situaties voordoen dat een betrokkene
juist wel op basis van raciale of etnische kenmerken geselecteerd en
gefouilleerd wordt, echter alleen indien deze selectie rust op een andere,
objectiveerbare reden. De reden dient te allen tijde gerelateerd te zijn naar
deze specifieke persoon.)3
Etnisch profileren is niet alleen uit het oogpunt van discriminatie
onwenselijk, het veroorzaakt volgens het rapport4 onnodige spanningen
tussen bevolkingsgroepen in de samenleving. Daarnaast werkt etnisch
profileren ook contraproductief. Niet alleen doet het afbreuk aan het
maatschappelijke begrip en steun voor de inzet van het instrument,
groepen mensen worden ook onnodig gestereotypeerd en gecriminaliseerd.
Ter voorkoming van ongeoorloofde selectie worden in dit wetsvoorstel
objectieve criteria gehanteerd die worden begrensd door de juridische
eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Bovendien wordt er een
selectie gemaakt naar duur, tijdstip en plaats waar de fouilleeractie zal
plaatsvinden. Acties worden daardoor zorgvuldig gepland op bepaalde
tijdstippen en binnen bepaalde gebieden. Deze indirecte vorm van selectie
is geoorloofd, mits er niet selectief gefouilleerd wordt binnen het
begrensde gebied. Uitgangspunt daarbij is de professionaliteit van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

21

politieoptreden. In briefings voorafgaande aan een fouilleeractie wordt
benadrukt dat er non-discriminatoir gefouilleerd dient te worden.
Daarnaast houdt de operationele leiding op straat toezicht op het
handhaven van dit criterium door de politieambtenaren.
Tijdens de oriëntatie in het veld in het kader van de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is gebleken dat er weliswaar behoefte bestaat aan meer
richting omtrent wat wel en niet mogelijk is rondom gericht fouilleren,
maar ook dat er geen dringende noodzaak bestaat in het benoemen van
criteria in de wet of in de toelichting.
Om die reden hebben wij van het stellen van nadere criteria afgezien. In
dit verband zij ook nog gewezen op het al eerder – zie paragraaf 3.4 –
genoemde onderzoek van de Nationale ombudsman, in samenwerking
met de gemeentelijke ombudsmannen van Amsterdam en Rotterdam.1 De
ombudsmannen stellen in het onderzoek dat in de praktijk niet altijd
aselect wordt gefouilleerd en dat het maken van selectie voor een deel
wordt overgelaten aan het gezond verstand of de professionaliteit of
intuïtie van de politieambtenaar. Dit achten zij een onvoldoende basis
voor een objectieve en aselecte toepassing van de fouilleerbevoegdheden. Selectiecriteria worden ook niet steeds voorafgaand aan een actie
vastgelegd. Hierdoor ontstaat een vorm van selectie die niet transparant
en controleerbaar is en waardoor een risico ontstaat op ongeoorloofde
selectie, aldus de ombudsmannen.2
De ombudsmannen sluiten het gebruik van selectiecriteria echter niet uit.
Per fouilleeractie moet worden bepaald of het gebruik van selectiecriteria
noodzakelijk is voor het bereiken van het doel van de actie. Dit doel dient
bij iedere actie te worden benoemd. De doelen van een actie zijn veelal
opsporing van wapens, versterken van het veiligheidsgevoel van burgers
en/of het voorkomen dat mensen wapens meenemen. Indien het doel het
opsporen van wapens is en er is specifieke informatie over de doelgroep,
dan is er veelal behoefte aan selectiecriteria. De ombudsmannen oordelen
dat selectie in dergelijke situaties proportioneel is omdat minder burgers
worden onderworpen aan fouillering.
Selectiecriteria vinden hun begrenzing in het discriminatieverbod.
Discriminatie is het maken van een onterecht en ongeoorloofd onderscheid op grond van kenmerken die er niet toe doen. Niet elke ongelijke
behandeling is dus discriminerend. Selectiecriteria dienen objectief
onderbouwd te zijn. De ombudsmannen zijn van mening dat het gebruik
van strafrechtelijke gegevens als selectiecriteria niet snel gerechtvaardigd
zal zijn, vanwege het beginsel van de onschuldpresumptie en vanwege
het risico van oneigenlijk gebruik van het middel preventief fouilleren
vanwege het ontbreken van strafvorderlijke bevoegdheden.3
Objectieve selectiecriteria op basis van een analyse van recente politieinformatie zijn echter toegestaan, aldus de ombudsmannen. Zo leidde een
dergelijke analyse ten behoeve van een fouilleeractie in Amsterdam tot de
criteria «meer dan drie mannen in een auto in een bepaalde buurt» en
«een groep jongeren in een bepaalde buurt».3
Dit onderzoek van de Nationale ombudsman bevestigt wat in de eerdere
onderzoeken ook naar voren komt en geeft geen aanleiding om selectiecriteria wettelijk te verankeren.

1
Waarborgen bij preventief fouilleren. Over
de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie. Nationale Ombudsman, rapport
2011/252, www.nationaleombudsman.nl/
rapporten/2011/252.
2
Idem p. 35.
3
Idem p. 41.

Los van het vorenstaande willen wij nog wijzen op het al eerder (zie
paragraaf 3.1) in deze memorie van toelichting genoemd onderzoek
«Onder het oppervlak» van het COT en Onderzoeksgroep Beke. In dit
onderzoek gaan de onderzoekers in op de ontwikkelingen in het preventief
fouilleren sinds 2005. Het onderzoeksrapport bevat ook enkele nuttige
bevindingen ten aanzien aselect fouilleren en het maken van keuzes
hierbij. De onderzoekers stellen dat de grenzen van aselectie bij preventief
fouilleren verschuiven naar selectie en dat dit binnen bepaalde marges

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

22

toelaatbaar is. Het is, aldus de onderzoekers, belangrijk om de grenzen
nader te duiden om vormen van preventief fouilleren die in strijd zijn met
de wet uit te sluiten. De onderzoekers vatten in een schema de grenzen
samen voor fouilleervormen waarbij sprake is van selectie. Dit schema uit
het onderzoeksrapport ziet er als volgt uit:1
Selectie op basis van:

Toelichting

Is selectie een optie?

– Afwijkend gedrag

– Binnen de openbare
ordehand-having doen aan
vroegsignalering van
probleemsubjecten en
probleemgroepen op basis
van afwijkend gedrag
– Onherroepelijke veroordelingen WWM en geweld
– Registraties in BVH,
CIE-informatie en tips Meld
Misdaad Anoniem
– Op basis van analyse en
casusonderzoek naar de
aard van wapengerelateerde
criminaliteit in een bepaald
gebied
– Informatie vanuit
bijvoorbeeld de belastingdienst
– Bij het aan de kant zetten
van auto’s

– Ja

– Relevante harde politieinformatie via ANPR
– Zachte politie-informatie via
ANPR
– Informatie over modus
operandi

– Niet-politie-informatie

– Individuele beoordeling
politiefunctionaris

– Individuele beoordeling
politiefunctionaris

– Bij het selecteren van
personen (niet bij een
aselecte fouilleer-actie)

– Ja
– Ja

– Hooguit als modus operandi
niet aan individuele daderkenmerken (bijvoorbeeld ras,
religie of etniciteit) te linken
zijn
– Hooguit in combinatie met
wapengerelateerd feit
– Hooguit als individuele
ken-merken van autobestuurders niet worden meegenomen
– Hooguit als eerdere
wapen-gerelateerde feiten op
persoonsniveau bekend zijn

5.6. Preventief fouilleren standaard toestaan in treinstations
In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende II was al de wens
opgenomen tot uitbreiding van preventief fouilleren in het openbaar
vervoer. Deze wens is indertijd opgevat als het inzetten van het instrument
preventief fouilleren op plaatsen die volgens de bestaande regeling
nietaangewezen kunnen worden als veiligheidsrisicogebied. Onder deze
plaatsen vallen ook de perrons van de Nederlandse Spoorwegen (NS)
omdat de perrons geen openbare gebieden zijn. In 2005 kondigden de
toenmalige ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties hiervoor een wetsvoorstel aan tot wijziging van de Wet wapens en
munitie.2 Uiteindelijk is hiervan afgezien vanwege bezwaren van de NS
met betrekking tot de veiligheid op de perrons en het spoor. De NS was
bang voor personen die het spoor op zouden kunnen rennen om aan het
fouilleren te ontkomen. Sinds 2007 bestaat overigens wel de mogelijkheid
om in de centrale stations van de vier grote steden een ieder te fouilleren
in geval van een aanwijzing van een terroristisch misdrijf.

1

Onder het oppervlak, onderzoek van Bureau
Beke en het COT in opdracht van Politie en
Wetenschap, nr. 38, 2011, p. 79.
2
Kamerstukken II 2004/05, 28 684, nr. 55.

In oriënterende gesprekken in het veld tijdens de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is nergens de behoefte geuit aan meer mogelijkheden om in
stations preventief te fouilleren. Daarbij moet worden bedacht dat de hal
van een station openbaar gebied is en dat daar dus al preventief gefouilleerd kan worden, namelijk indien die hal zich bevindt in een veiligheidsrisicogebied. Als een treinstation of een ander openbaar vervoerstation een
geschiedenis heeft van wapenincidenten of als er een concrete reden is
om daarvoor te vrezen, dan kan het gebied waarin het station ligt worden
aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Bovendien kan met het voorgestelde «incident fouilleren» binnen zeer korte tijd een openbaar vervoerstation worden aangewezen als veiligheidsrisicogebied door de burge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

23

meester zonder dat de gemeente-raad hem hiervoor de bevoegdheid
heeft gegeven. Hierdoor wordt het mogelijk om binnen zeer korte tijd op
stations preventief te fouilleren.
5.7. Groepsgerichte benadering in plaats van gebiedsgerichte
benadering (aanwijzing veiligheidsrisicogroep)
Een suggestie die we eveneens niet hebben gevolgd is om, in plaats van
de systematiek van de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied, te
komen tot een constructie waarbij wordt gekomen tot de aanwijzing van
een veiligheidsrisicogroep. Deze suggestie is gedaan door het College van
P-G’s in zijn consultatieadvies op het concept-wetsvoorstel (zie daarvoor
verderop in deze memorie van toelichting in het hoofdstuk «Voorbereiding en consultatie»). Het College van P-G’s stelde in zijn reactie op het
eerste voorbeeld in paragraaf 4.2 (het voorbeeld van de vrees voor een
confrontatie tussen voetbalsupporters buiten een al aangewezen
veiligheidsrisicogebied) de vraag of met incidentele fouillering in die
situatie voldoende tegemoet wordt gekomen aan het geschetste
probleem. Het werkelijke probleem is, aldus de P-G’s, dat de strijdende
partijen al bij elkaar zijn en dat de politie eigenlijk al veel eerder zou willen
fouilleren. In dat verband vroeg het College zich af of het mogelijk zou zijn
om niet een gebied te benoemen waarbinnen kan worden gefouilleerd
maar juist de groep waarbinnen kan worden gefouilleerd. Juist bij
voetbalsupporters – die zeer beweeglijk zijn en mede geholpen door
mobiele telefoon en internet razend snel van plan en ontmoetingsplek
wisselen – zou dat veel meer aansluiten bij de dynamiek van de straat.
De gedachte van het College is op zichzelf aantrekkelijk, aangezien, naar
mag worden verwacht, het instrument preventief fouilleren aldus
dynamischer en slagvaardiger zou kunnen worden ingezet. Er is als het
ware een aanpak «op maat» die ook rekening houdt met de groepsdynamiek. Het nadeel evenwel is dat een ander principe in de huidige
systematiek van het preventief fouilleren wordt verlaten, namelijk dat
sprake is van een gebiedsgerichte / geografische benadering. De
aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied is een gebiedsgerichte
maatregel waarbinnen vervolgens een (niet persoonsgerichte) fouilleeractie, op bevel van de officier van justitie, kan plaatsvinden. Het door het
College voorgestelde alternatief van de aanwijzing van een veiligheidsrisicogroep zou naar onze mening uitsluitend binnen de geldende kaders van
de gebiedsgerichte benadering kunnen plaatsvinden. Met de reeds eerder
beschreven mogelijkheden van bijvoorbeeld daderprofielen of modus
operandi van groepen kan de politie vervolgens binnen het aangewezen
gebied tot gerichte (en toegestane vormen) van selectief fouilleren komen.
5.8. Noodrecht-fouilleren

1

Kamerstukken II 2000/01, 26 865, nr. 7, blz. 9.

Preventief fouilleren behoort thans niet tot de «standaardnoodbevoegdheden» van de burgemeester. In de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot het huidige
artikel 151b is dit ook aangegeven.1 Alleen als de betreffende burgemeester via de APV van de gemeenteraad apart, met toepassing van
artikel 151b, de bevoegdheid heeft verkregen om veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen, kan hij, parallel aan het vaststellen van een
noodverordening, in een concreet geval tegelijkertijd een veiligheidsrisicogebied aanwijzen waar vervolgens de officier van justitie een bevel kan
geven om preventief te fouilleren. Zo is dat bijvoorbeeld ook gebeurd in
Culemborg tijdens de rellen rond de jaarwisseling in 2010. De burgemeester stelde een noodverordening vast en kon gebruik maken van de
mogelijkheid om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Die
mogelijkheid was hem geboden op grond van de APV Culemborg. Voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

24

noodsituaties is de burgemeester dus afhankelijk van deze «toevalligheid».
Om zeker te stellen dat in noodrechtsituaties ook het middel preventief
fouilleren kan worden ingezet en de politieambtenaren dus wettelijk de
bevoegdheid zouden kunnen krijgen om in die situaties preventief te
kunnen fouilleren hadden wij in het concept-wetsvoorstel een wijziging
van artikel 176 Gemeentewet opgenomen. Deze kwam erop neer dat zou
worden verankerd dat, als de burgemeester een noodverordening
uitvaardigt, hij daarbij – uiteraard afhankelijk van de aard van de noodsituatie die zich voordoet – tevens een veiligheidsrisicogebied kan
aanwijzen waar preventief gefouilleerd mag worden. Onze gedachte
daarbij was dat de burgemeester dus zelf in de noodverordening
tegelijkertijd een veiligheidsrisicogebied aanwijst. Voor het concreet
kunnen toepassen van de fouilleerbevoegdheid op grond van de WWM
geeft de (hulp)officier van justitie vervolgens het bevel (voor (telkens)
maximaal twaalf uur). Voordat de burgemeester in een noodverordening
een veiligheidsrisicogebied aanwijst, moet hij overleggen met de officier
van justitie. Overigens is het nu al vaak de praktijk dat de burgemeester
zijn voornemen om een noodverordening vast te stellen bespreekt met de
(hoofd)officier van justitie in de lokale driehoek. De gemeenteraad wordt,
conform de bestaande procedure rond noodrecht, van het vaststellen van
de noodverordening (inclusief preventief fouilleren) in kennis gesteld.1 De
gemeenteraad dient de noodverordening in de eerstvolgende vergadering
te bekrachtigen.2
Door zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten als het Nederlands Genootschap van Burgemeesters zijn in het kader van de consultatie
hierbij kanttekeningen gemaakt. Beide gaven aan van mening te zijn dat
de noodrechtbevoegdheden in de Gemeentewet algemeen omschreven
zijn en dat het niet nodig is om daarbij een verbijzondering aan te brengen
voor noodrecht-situaties waarin het middel preventief fouilleren moet
worden ingezet. Gevreesd werd dat een verbijzondering als door ons
voorgesteld er ook toe zou kunnen leiden dat voortaan ook in andere
gevallen waarin noodrecht dient te worden ingezet (en andere instrumenten daarbij moeten worden toegepast) wettelijke verbijzondering
nodig is. De VNG en het NGB achtten dit geen goede ontwikkeling.
Hoewel in de literatuur kanttekeningen zijn geplaatst bij het toepassing
van preventief fouilleren in een noodverordening3 stellen wij vast dat er
thans (nog) geen jurisprudentie is die tot aanpassing noopt. Nu daarnaast
– zie de reactie van de VNG en het NGB – ook van bestuurlijke zijde
twijfels bestaan rondom de noodzaak om de door ons voorgestelde vorm
van «noodrecht-fouillering» te introduceren hebben wij besloten om deze
vorm niet in het wetsvoorstel op te nemen.
6. Grondrechten
6.1. Grondwet, EVRM en IVBPR

1
Artikel 176, tweede lid, van de Gemeentewet.
2
Artikel 176, derde lid, van de Gemeentewet.
3
Hennekens, Fouilleringsbevoegdheid bij
noodverordening, Gst. 2009, 70.
4
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten.
5
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de
Beroepscommissie van de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
van 4 januari 2008, LJN BC3469, NS 2008, 63.

Fouillering brengt een beperking aan op grondrechten. Voor alle vormen
van fouillering geldt dat zij de persoonlijke levenssfeer (de artikelen 10
Grondwet, 8 EVRM en 17 IVBPR)4 en de vrijheid van beweging (artikel 2
van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 IVBPR) beperken.
Specifiek voor onderzoek aan en in het lichaam geldt daarnaast nog dat
de onaantastbaarheid van het lichaam (artikel 11 Grondwet) wordt
ingeperkt. Met name voor deze vorm van onderzoek is ook het verbod van
vernederende behandeling relevant (de artikelen 3 EVRM5 en 7 IVBPR).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

25

De daadwerkelijke uitoefening van elke fouilleerbevoegdheid wordt
begrensd door het discriminatieverbod zoals neergelegd in artikel 1
Grondwet, artikel 14 EVRM en het Twaalfde Protocol bij het EVRM en
artikel 26 IVBPR. Artikel 1 Grondwet verbiedt discriminatie op grond van
godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op
welke grond dan ook. Het Twaalfde Protocol bij het EVRM verbiedt
discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal,
godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke
afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte
of andere status.
Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op
respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en
zijn correspondentie. Het tweede lid stelt dat beperking van dit recht op
respect voor de persoonlijke levenssfeer alleen is toegestaan voor zover
die bij wet is voorzien, een geoorloofd, expliciet genoemd doel dient en
noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het noodzaakcriterium
wordt in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de
mens (EHRM) nader ingevuld met de vereisten van een dringende
maatschappelijke behoefte, proportionaliteit en subsidiariteit. Het
wetsvoorstel is aan deze beginselen getoetst. Het wetsvoorstel is
eveneens getoetst aan artikel 10 Grondwet, artikel 17 IVBPR, artikel 2 van
het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 IVBPR. Op het verbod van
discriminatie wordt ingegaan in § 5.5.
– De beperkende maatregel moet «voorzien bij wet» zijn
Dit wetsvoorstel beoogt de benodigde wettelijke basis te verschaffen.
Bovendien moet deze wettelijke basis voldoen aan eisen van toegankelijkheid (accessibility) en voorzienbaarheid (foreseeability). Bij dat laatste
moet bedacht worden dat het EHRM erkend heeft dat het voor het
nationale recht vrijwel ondoenlijk is voor ieder concreet geval de norm zo
precies te formuleren dat deze geheel is toegesneden op het betreffende
geval. Daarom is het onvermijdelijk dat het nationale recht een zekere
discretionaire bevoegdheid overlaat aan de rechter of de uitvoerende
macht.
In de artikelen 151b en 174b Gemeentewet zoals voorgesteld, is wettelijk
aangegeven in welke gevallen de burgemeester een gebied kan
aanwijzen. De formulering van artikel 174b sluit overigens aan bij het
huidige artikel 151b, dat blijkens de Nederlandse jurisprudentie de toets
aan artikel 8 EVRM doorstaat.1 In beide situaties zijn de aard van de
gevallen en de situationele toepassingscriteria in de formele wet geduid
zodat wordt voldaan aan de genoemde eisen van toegankelijkheid en
voorzienbaarheid. Dit wettelijke kader biedt rechtswaarborgen tegen
willekeurige inperkingen door de uitvoerende macht. Voor artikel 174b
geldt bovendien nog een streng extra criterium: de bevoegdheid geldt
alleen in een onvoorzienbare en spoedeisende situatie.

1
Zie met name ABRS 9 november 2005,
AB 2006, 90.

De aanwijzing op grond van artikel 151b Gemeentewet dient van tevoren
te worden bekendgemaakt. Voorgesteld wordt om de huidige
mogelijkheid dat de burgemeester het gebied in geval van spoed ook
mondeling kan aanwijzen (vierde lid, tweede volzin), te schrappen. De
burger kan dus weten wanneer sprake is van een 151b-aanwijzing. Dat
betekent overigens niet dat hij weet wanneer en waar binnen het
aangewezen gebied daadwerkelijk gefouilleerd wordt. Daartoe is immers
een apart bevel van de officier van justitie vereist (of, indien diens
optreden niet kan worden afgewacht, van de hulpofficier van justitie) en
hieraan wordt van tevoren – uiteraard – geen bekendheid gegeven.
Preventief fouilleren beoogt immers, naast voorkómen dat burgers een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

26

wapen meenemen naar een veiligheidsrisicogebied en naast vergroting
van het veiligheidsgevoel, ook het van straat halen van wapens.
De aanwijzing op grond van artikel 174b zal in beginsel niet van tevoren
bekendgemaakt kunnen worden. Het artikel kan immers slechts worden
toegepast in een onvoorzienbare en spoedeisende situatie, wat het nodig
maakt dat de burgemeester het gebied ook mondeling kan aanwijzen. Wel
moet de aanwijzing dan zo spoedig mogelijk alsnog op schrift gesteld en
bekendgemaakt worden. Voor het bevel van de (hulp)officier van justitie
geldt hetzelfde als bij artikel 151b: ook dat bevel wordt niet van tevoren
bekendgemaakt.
De overige voorstellen ter verruiming van preventief fouilleren – de
bevoegdheid van de hulpofficier van justitie en de mogelijkheid van een
mondeling bevel – leiden niet tot een vermindering van de kenbaarheid en
voorzienbaarheid voor de burger. Ook een schriftelijk bevel van de officier
van justitie wordt nu immers niet bekendgemaakt.
Ook de toepassing van de voorgestelde vervoers- en insluitingsfouillering
is voldoende kenbaar en voorzienbaar. Naast de in artikel 7 Politiewet
201x per bevoegdheid omschreven voorwaarden voor toepassing, gelden
voor beide vormen van onderzoek ook de voorwaarden die dat artikel stelt
aan alle vrijheidsbenemende maatregelen: het beoogde doel moet de
fouillering rechtvaardigen, dat doel kan niet op een andere (minder
belastende) wijze worden bereikt, en de uitoefening van de bevoegdheid
in verhouding tot het beoogde doel moet redelijk en gematigd zijn
(artikel 7, eerste en zevende lid, Politiewet 201x). In de Ambtsinstructie
voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren zullen bovendien nadere regels worden gesteld (zie artikel 9, derde
lid, Politiewet 201x).
– De beperking moet een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn
Artikel 8, tweede lid, EVRM, stelt als legitimiteitseis dat een inbreuk op het
recht op respect voor het privé-leven uitsluitend mag geschieden binnen
de kaders van de expliciet en limitatief in dat lid opgesomde belangen.
Dat zijn onder meer de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen. Artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM
(vrijheid van beweging) noemt het belang van de handhaving van de
openbare orde. Bij de gevallen die zich lenen voor een besluit van de
burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen op grond van
de artikelen 151b of 174b Gemeentewet zoals voorgesteld, gaat het om
situaties waarin maatregelen worden genomen teneinde de openbare
orde te handhaven en (wapengerelateerde) strafbare feiten te voorkomen.
De voorgestelde vervoers- en insluitingsfouillering beogen vooral de
bescherming van politieambtenaren en van de orde in het politiecellencomplex.
De beperking dient bovendien noodzakelijk te zijn in een democratische
samenleving. Daarvan is sprake bij aanwezigheid van een dringende
maatschappelijke behoefte (pressing social need). Een inbreuk zal slechts
dan gerechtvaardigd zijn indien een redelijke verhouding bestaat tussen
de ernst van de inbreuk en de zwaarte van het belang dat met de inbreuk
wordt gediend (proportionaliteit). Staten moeten redenen aandragen die
voldoende en relevant zijn en hebben daarbij een eigen beoordelingsruimte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

27

Over het vereiste van de pressing social need van de voorgestelde
verruiming van preventief fouilleren kan het volgende worden opgemerkt.
Preventief fouilleren beantwoordt aan een breed gevoelde maatschappelijke behoefte aan meer veiligheid. Veiligheid is een kerntaak van de
overheid. Randvoorwaarde voor vrijheid en vertrouwen is een omgeving
die niet onveilig is en waar geen gevoelens van onveiligheid heersen. Het
moet veiliger worden op straten, in wijken en de openbare ruimte. Het
daadkrachtig aanpakken van straatterreur, overlast, intimidatie, agressie,
geweld en criminaliteit vraagt om een zichtbaar, gezaghebbend en
doortastend optreden van politie en justitie. Overlast, agressie, geweld en
criminaliteit moeten directer en effectiever worden aangepakt. In eerdere
onderzoeken bleek dat tweederde van de Amsterdammers en de helft van
de Rotterdammers van mening is dat hun stad veiliger wordt door
wapencontroles.1 Preventief fouilleren is maar één van de maatregelen
die worden genomen ter bestrijding van wapengeweld en ter vergroting
van de veiligheid op straat, maar het instrument kan rekenen op een groot
draagvlak bij burgers, burgemeesters, politie en openbaar ministerie.
Bovendien kan de overheid onveiligheidsgevoelens van burgers niet
negeren en dient te worden voorkomen, dat burgers een wapen bij zich
dragen omdat zij zich onveilig voelen en zich onvoldoende beschermd
weten door de overheid. Preventief fouilleren helpt bij het tegengaan van
eigenrichting.
De voorgestelde verruiming van preventief fouilleren beoogt in de eerste
plaats de snelheid te verhogen waarmee het bevel voor een concrete
fouilleeractie kan worden gegeven, namelijk door in spoedgevallen ook
een mondeling bevel van de officier van justitie toe te staan en door de
hulpofficier van justitie bevoegd te maken als de situatie zo spoedeisend
is dat het optreden van de officier van justitie niet kan worden afgewacht.
Deze wijzigingen maken het instrument bruikbaar om te anticiperen of te
reageren op concrete incidenten in de openbare ruimte, zowel in een al
aangewezen veiligheidsrisicogebied (artikel 151b), als in een gebied dat
nog als zodanig moet worden aangewezen (artikel 174b). Deze laatste
mogelijkheid, de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied voor
maximaal 12 uur, is gereserveerd voor onvoorzienbare en spoedeisende
situaties, en biedt bijvoorbeeld soelaas als de gemeenteraad in de
algemene plaatselijke verordening geen toepassing heeft gegeven aan
artikel 151 of als er niet genoeg tijd is om een gebied aan te wijzen op
grond van artikel 151b.
Wat betreft de proportionaliteit van het voorgestelde artikel 174b kan
worden gewezen op de materiële beperking van de werkingssfeer ervan
en op de motiveringsplicht die rust op de autoriteiten bij de toepassing
van deze maatregelen. Het besluit van de burgemeester op grond van
artikel 174b dient te omschrijven welke gebeurtenis aanleiding geeft tot
incidenteel fouilleren dan wel welke ordeverstorende (en wapengerelateerde) gebeurtenis wordt gevreesd, zodat de noodzaak tot preventief
fouilleren wordt onderbouwd. Het aanwijzingsbesluit dient tevens de
looptijd te vermelden en dient het betrokken gebied nauwkeurig te
omschrijven. Naarmate een groter gebied wordt aangewezen, mogen
zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. De looptijd is
maximaal 12 uur en het gebied zal doorgaans, vanwege de relatie met een
concreet (feitelijk of dreigend) incident, kleiner zijn dan bij een
151b-aanwijzing. Dat beperkt het aantal burgers dat last kan ondervinden
van het fouilleren. Uiteraard kan de burgemeester zijn 174b-aanwijzing
ook een kortere looptijd dan twaalf uur geven. De (hulp)officier van justitie
geeft vervolgens het bevel voor de fouilleeractie. Ook dat bevel geldt voor
maximaal twaalf uur maar kan uiteraard ook een kortere looptijd krijgen.
1

Onder het oppervlak, § 2.6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

28

Wat betreft het vereiste van subsidiariteit kan erop worden gewezen dat in
veel gemeenten het instrument preventief fouilleren wordt ingezet in
samenhang met andere maatregelen die moeten leiden tot afname van
wapengerelateerd geweld, zoals het gebruik van toezichtscamera’s. Zo
neemt de gemeente Amsterdam allerlei maatregelen om de gemeente
wapenvrij te krijgen en een stedelijk klimaat te scheppen waarin het bezit
van wapens onacceptabel is. Preventief fouilleren maakt daar deel uit van
een integraal veiligheidsbeleid.1
Kortom, de extra bevoegdheden met betrekking tot preventief fouilleren
zijn een gerechtvaardigde beperking van de persoonlijke levenssfeer en
de vrijheid van beweging met het oog op het waarborgen van de
veiligheid in de openbare ruimte. De voorgestelde bevoegdheden in de
artikelen 151b en 174b zijn omkleed met voldoende waarborgen, zoals
hierboven is uiteengezet.
Voor een bespreking van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit
van de voorgestelde vervoers- en insluitingsfouillering zij verwezen naar
de paragrafen 4.3 en 4.4.
In paragraaf 7 wordt nader ingegaan op de rechtsbescherming.
6.2. Jurisprudentie Straatsburg
Op dit moment is er bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in
Straatsburg een Nederlandse zaak aanhangig over een Amsterdamse
aanwijzing van een gebied tot veiligheidsrisicogebied.2 Deze zaak is
aangespannen door een persoon die heeft geweigerd om mee te werken
aan een preventieve fouillering. Betrokkene is hiervoor gearresteerd en de
Nederlandse strafrechter heeft hem veroordeeld tot het betalen van een
boete. Nadat de Hoge Raad3 in hoogste instantie deze veroordeling in
stand heeft gelaten is door de betrokkene beroep aangetekend bij het
Europese Hof in Straatsburg. Betrokkene klaagt bij het Europese Hof over
schending van artikel 8 EVRM, schending van privacy en lichamelijk
integriteit en artikel 2, van het Vierde Protocol van het EVRM, te weten
vrijheid van beweging, omdat met het aanwijzen van een groot deel van
de binnenstad als veiligheidsrisicogebied door de burgemeester, welk
gebied het leefgebied is van betrokkene, de officier van justitie het
mandaat heeft gekregen om binnen een lange periode op willekeurige
momenten een inbreuk te maken op de genoemde rechten van
betrokkene zonder dat het mandaat is onderworpen aan een rechterlijke
toetsing. Tevens klaagt betrokkene dat met de regeling preventief
fouilleren het discriminatieverbod, artikel 14 EVRM, wordt geschonden.
Het is onbekend wanneer het Europees Hof arrest gaat wijzen in deze
zaak.

1
Zo werd bijvoorbeeld een generaal pardon
afgekondigd voor het inleveren van wapens,
werken toezichthouders van de stadsdelen
samen met straatcoaches en met wijkmeesters van de woningcorporaties. Verder wordt
een intensief beleid gevoerd om jongerenoverlast aan te pakken.
2
EHRM-klacht nummer 49458/06, Colon v.
Nederland.
3
HR 20 februari 2007, LJN AZ2475, NJ 2007,
379, AB 2007, 259.
4
EHRM 12 januari 2010, Gillan and Quinton v.
the United Kingdom, Appl. 4158/05 (EHRC
2010, afl. 3, nr. 30, m.nt. Van Sasse van
IJsselt).

Naast de nog lopende zaak over de Nederlandse fouilleerregeling is een
eerder arrest van het Europese Hof inzake het Verenigd Koninkrijk
vermeldenswaard.4 In deze Britse zaak ging het ook om een vorm van
preventief fouilleren, maar dan in het kader van de antiterrorismewetgeving, te weten de Terrorism Act 2000. Het Europese Hof achtte bij deze
Britse regeling zowel de bevoegdheid tot het geven van een machtiging
en bekrachtiging als die tot staande houden en fouilleren onvoldoende
nauwkeurig omschreven noch onderwerp van adequate rechtswaarborgen tegen misbruik.
Het Europese Hof lette bij zijn oordeel in deze Britse zaak vooral op de
volgende zes hoofdelementen, waaronder het toepassingscriterium en de
geografische afbakening:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

29

− Toepassingscriterium. Het Europese Hof constateert dat de bevoegdheid tot machtiging mag worden toegepast indien de fouilleringbevoegdheid «behulpzaam is voor» de preventie van terroristische
gedragingen. Noodzakelijkheid is geen vereiste voor het afgeven van
de machtiging en daarmee ontbreekt een beoordelingsmoment voor
de proportionaliteit van de maatregel.
− Bekrachtiging. De machtiging moet weliswaar binnen 48 uur worden
bekrachtigd door de State Secretary, de mogelijkheid om het geografisch toepassingsgebied te wijzigen heeft hij/zij niet. Tevens is van de
mogelijkheid om de machtiging niet te bekrachtigen of de duur van de
machtiging te bekorten nooit gebruik gemaakt, aldus het Europees
Hof.
− Duur en geografische afbakening. De machtiging geldt voor maximaal
28 dagen, is verlengbaar en geldt voor een bepaald gebied. In deze
zaak betrof het een gebied dat heel Groot Londen bestreek. Sinds 2001
was de machtig continue verlengd. De beoogde beperkende voorwaarden duur en geografische afbakening werkten in de praktijk dus niet,
aldus het Hof.
− Toezicht. De in opdracht van de 2000 Act ingestelde Onafhankelijk
Toezichthouder heeft niet de bevoegdheid om machtigingbesluiten te
wijzigen of te vernietigen, overigens ondanks het feit dat de Toezichthouder vanaf mei 2006 in zijn jaarrapportages aanhoudend heeft
bepleit dat de mogelijkheid om preventief te fouilleren minder gebruikt
zou kunnen worden en dat hij dat ook verwacht.
− Discretionaire bevoegdheid. De uitvoerende politieagent heeft geen
enkele instructie bij zijn/haar beoordeling om tot staande houden en
fouilleren over te gaan. Bepalend voor de beoordeling is alleen de
professionele intuïtie van de politieambtenaar. Niet noodzakelijk is dat
de politieambtenaar de noodzakelijkheid van enige redelijke verdenking aantoont. De politieambtenaar hoeft niet eens subjectief iemand
ergens van te verdenken. De enige voorwaarde is dat de fouillering
dient als doel om na te gaan of de betrokkene voorwerpen bij zich
heeft die in verband (zouden) kunnen worden gebracht met terrorisme.
Als de betrokkene is staande gehouden, dan hoeft de politieambtenaar
geen gronden te hebben om betrokkene ervan te verdenken dat
betrokkene de voorwerpen ook daadwerkelijk bij zich heeft. In verband
met deze ruime discretionaire bevoegdheid voor de politieambtenaar
toont het Europese Hof zich voorts geschrokken door cijfers en ander
materiaal waaruit blijkt hoe vaak de bevoegdheid is toegepast. Het
Europese Hof concludeert dat de toekenning van een dergelijke brede
beoordelingsvrijheid aan de politieambtenaar een duidelijk risico van
willekeur met zich brengt.
− Rechtswaarborgen. De machtiging en bekrachtiging van de machtiging
om preventief te fouilleren zijn weliswaar onderwerp van gerechtelijke
herziening in het Verenigd Koninkrijk, maar het blijkt uitermate lastig
hier effectief gebruik van te kunnen maken gelet op de ruime strekking
van de wettelijke bevoegdheden. Het blijkt volgens het Europese Hof
erg moeilijk of onmogelijk om aan te tonen dat de bevoegdheid
onbehoorlijk is uitgeoefend, nu in het bijzonder de politieambtenaar
niet verplicht is een redelijke verdenking aan te tonen.
Er is een aantal belangrijke verschillen tussen deze casus en de Nederlandse casus die op dit moment in behandeling is bij het Europese Hof. De
Britse regeling stelt minder zware eisen qua subsidiariteit en proportionaliteit dan de huidige Nederlandse regeling. In de Britse regeling is geen
sprake van inperking naar tijd en plaats, zoals in Nederland met het
veiligheidsrisicogebied met beperkte duur en omvang van het gebied wel
het geval is. Bovendien is er in de Britse regeling geen aparte besluitvorming buiten de politie alvorens het middel preventief fouilleren kan
worden ingezet. De regeling geeft aan een senior politieofficier de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

30

bevoegdheid om in een bepaald aangewezen gebied elke geüniformeerde
politieagent te machtigen een voorbijganger staande te houden en te
fouilleren, indien de senior politieofficier dit als behulpzaam bij de
voorkoming van terroristische gedragingen beschouwt. De machtiging
kan maximaal 28 dagen duren en kan steeds worden verlengd. De
machtiging dient binnen 48 uur te worden bekrachtigd door de State
Secretary. In de Nederlandse regeling neemt zowel de burgemeester als
de officier van justitie een besluit alvorens de politie kan overgaan tot
preventief fouilleren. Dit wetsvoorstel maakt weliswaar de hulpofficier
bevoegd om de officier van justitie te vervangen, maar alleen als (de
situatie zo spoedeisend is dat) het optreden van de officier niet kan
worden afgewacht. Bovendien moet de officier zo spoedig mogelijk
alsnog op de hoogte worden gesteld. Tevens zijn het doel en het
toepassingsbereik van de Nederlandse regeling beperkter, te weten de
verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens dan
wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Het doel is het zoeken
naar wapens en niet het veel ruimere criterium «voorwerpen die gebruikt
zouden kunnen worden in relatie tot terrorisme».
Naast het Europese Hof hebben ook een aantal Nederlandse rechters
belangrijke jurisprudentie gewezen met betrekking tot de rechtsbescherming voor burgers bij het instrument preventief fouilleren. Voor deze
uitspraken verwijzen wij naar paragraaf 7, waarin de rechtsbescherming
wordt behandeld.
7. Rechtsbescherming
Het besluit tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied door de
burgemeester op grond van artikel 151b van de Gemeentewet is een
besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb),
waartegen voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat. De Awb
biedt, naast ongeschreven rechtsbeginselen, vervolgens ook mede het
normeringskader, waaraan de bestuursrechter het besluit kan toetsen. De
bestuursrechter moet zich blijkens de jurisprudentie wel terughoudend
opstellen bij de beoordeling van een aanwijzingsbesluit. Hij toetst of het
besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in
redelijkheid heeft kunnen besluiten dat gebiedsaanwijzing in verband met
(ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was,
en of de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen in
redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen.1 Verder staan in de
Awb de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geformuleerd.
Hierbij gaat het om een zorgvuldige voorbereiding (hoofdstuk 3 Awb): op
grond van artikel 3:2 van de Awb dient het besluit van de burgemeester te
zijn voorbereid op grond van de relevante feiten en dient er een belangenafweging te zijn gemaakt, die deugdelijk is gemotiveerd (proportionaliteit
en subsidiariteitsbeginsel, dit houdt in dat in de concrete situatie geen
zwaardere bevoegdheid mag worden gebruikt dan vereist is). Ook moet
het besluit voldoen aan de voorschriften van artikel 151b Gemeentewet,
zoals over de omvang van het veiligheidsrisicogebied, de tijdsduur van de
gebiedsaanwijzing en de bekendmaking van het besluit.

1

Vergelijk ABRS 9 november 2005, AB 2006,
90.
2
Hof Amsterdam 23 september 2005, LJN
AU3200.

De strafrechter kan zich over de rechtmatigheid van de gebiedsaanwijzing
uitspreken in het geval hij in het kader van de strafvervolging wegens
overtreding van de Wet wapens en munitie de verdachte – die na
fouillering dus verboden wapens bij zich bleek te hebben – een vonnis
moet geven,2 of in een strafzaak over artikel 184 Wetboek van Strafrecht
(weigering om zich preventief te laten fouilleren). In beide gevallen toetst
de strafrechter ook het bevel van de officier van justitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

31

De hier besproken rechtsbescherming geldt deels ook voor het incidenteel
fouilleren ingevolge het voorgestelde artikel 174b Gemeentewet. Ook daar
kan iemand die tijdens een fouilleeractie wordt aangehouden wegens
verboden wapenbezit, of iemand die weigert om zich te laten fouilleren,
het oordeel van de strafrechter uitlokken. De bestuursrechtelijke rechtsbescherming verschilt echter. Een 174b-aanwijzing geldt maximaal twaalf
uur. Dat betekent dat een bezwaarschrift pas zal worden behandeld als het
besluit al is vervallen. Dit verschijnsel doet zich overigens ook voor bij
andere kortdurende openbare-ordemaatregelen, zoals bijvoorbeeld een
kort durend gebiedsverbod,1 zij het dat een aanwijzingsbesluit als bedoeld
in artikel 174b niet gericht is tot één of meer individuen (overigens
evenals een 151b-aanwijzing).
Tegen fouillering op grond van artikel 7 Politiewet 201x staat geen
rechterlijke voorziening open aangezien het een feitelijk handelen betreft
waar geen besluit of beschikking aan ten grondslag ligt. Wel kan
betrokkene, indien hij meent dat hij ten onrechte aan fouillering is
onderworpen of daarbij onheus is bejegend, een klacht indienen bij de
Klachtencommissie van de politie. Indien men niet tevreden is met de
afhandeling van de klacht, kan men een klacht indienen bij de Nationale
ombudsman.
8. Gevolgen voor de praktijk, administratieve, bestuurlijke en
financiële lasten
Dit wetsvoorstel voorziet in het op onderdelen verbeteren van de
procedure en werkwijzen van preventief fouilleren. Daarnaast worden met
dit wetsvoorstel enkele wijzigingen aangebracht in de fouilleermogelijkheden voor de politie in de dagelijkse politiepraktijk. Dit wetsvoorstel
beoogt het gebruik van de verschillende fouilleermogelijkheden in de
praktijk slagvaardiger te maken, zodat de lasten voor politie, gemeenten
en openbaar ministerie worden verminderd.
Van de bevoegdheid om preventief te fouilleren zal alleen in bepaalde
situaties en gebieden gebruik kunnen worden gemaakt. Uitgangspunt
blijft de regeling in artikel 151b Gemeentewet die bepaalt dat het
instrument alleen mag worden ingezet bij verstoring van de openbare
orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor
het ontstaan daarvan. Ook voor de in dit wetsvoorstel geïntroduceerde
eigenstandige bevoegdheid voor de burgemeester geldt dit beperkte
toegangsbereik, met dien verstande dat de gebiedsaanwijzing en de
fouilleeractie dan zijn beperkt tot een maximale duur van twaalf uur. Door
het behoud van het al bestaande toepassingsbereik is de verwachting dat
de introductie van de eigenstandige bevoegdheid van de burgemeester en
aanpassing van de al bestaande regeling preventief fouilleren niet zal
leiden tot een aanmerkelijke verzwaring van de belasting van gemeenten,
politie, openbaar ministerie en zittende magistratuur. De mate waarin in
de praktijk gebruik zal worden gemaakt van de nieuwe en verruimde
bevoegdheden laat zich echter moeilijk voorspellen, omdat dit mede
afhangt van de specifieke lokale situatie. Zo zal het gebruik van het
instrument preventief fouilleren afhangen van de ernst van de wapengerelateerde problematiek, mocht deze al aanwezig zijn, in een gemeente. Al
met al zal naar verwachting in de meeste gemeenten blijvend terughoudend gebruik worden gemaakt van het aangepaste en uitgebreide
instrument preventief fouilleren.

1

Zie Kamerstukken II 2009/10, 31 467, nr. 25.

De verwachting is dat fouillering op grond van artikel 7 Politiewet 201x
meer zal worden toegepast dan nu het geval is op grond van artikel 8
Politiewet 1993. Eerstgenoemde bepaling beantwoordt immers aan een in
de praktijk gebleken behoefte. Het fouilleren van een mee te voeren of een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

32

in te sluiten persoon kost de politieambtenaar tijd maar zal in de praktijk
niet als last worden gevoeld. De voorgestelde bevoegdheden zorgen
immers voor meer veiligheid voor de politieambtenaar en andere
betrokkenen.
8.1. Gevolgen voor gemeenten
Het instrument preventief fouilleren biedt gemeenten de mogelijkheid om
in een gebied met veel wapenincidenten een ieder die zich in dat gebied
begeeft op een of meerdere door de officier van justitie te bepalen
momenten te laten controleren op het bezit van wapens. Hierdoor kan het
wapenbezit- en gebruik in een gebied omlaag worden gebracht en de
veiligheid in het gebied kan worden hersteld of vergroot. Met de
eigenstandige bevoegdheid van de burgemeester kan ook in een gebied
dat niet is aangewezen als veiligheidsrisicogebied binnen heel korte tijd
gefouilleerd worden op het bezit van wapens. In een gebied waar
vanwege een plotselinge gebeurtenis de orde is verstoord of dreigt te
worden verstoord, kan snel handhavend worden opgetreden door de
politie. Dit leidt tot een snel herstel van de orde, en daarmee ook de
veiligheid en leefbaarheid in het betreffende gebied (uitgaansgebied,
winkelcentrum, specifiek deel op wijk- en buurtniveau). De burgemeester
mag zijn bevoegdheid slechts in incidentele gevallen inzetten en dus
bijvoorbeeld niet herhaaldelijk iedere vrijdagavond in een bepaald gebied.
De voorgestelde wijzigingen van de Gemeentewet leiden naar
verwachting niet tot meer bezwaar- en beroepsprocedures. Deze
verwachting is gebaseerd op de huidige ervaringen en de resultaten uit
evaluaties en wetenschappelijk onderzoek. Van de huidige mogelijkheden
om bezwaar en beroep aan te tekenen wordt niet veelvuldig gebruik
gemaakt. Zoals al naar voren is gekomen in paragraaf 3 is uit evaluatieonderzoeken en wetenschappelijke onderzoeken naar voren gekomen dat er
maatschappelijk draagvlak is voor preventief fouilleren en dat het
instrument bijdraagt aan de vergroting van de veiligheid en het veiligheidsgevoel.
8.2. Gevolgen voor de politie
De verruimingsvoorstellen zijn voornamelijk bedoeld om aan de
behoeften van de politie tegemoet te komen. Het is de politie die in de
praktijk daadwerkelijk fouilleert en ook ziet in welke gebieden de inzet van
het instrument een waardevolle rol kan spelen bij de handhaving van de
openbare orde. De aanpassing van artikel 151b Gemeentewet en de
toevoeging van het incidentfouilleren brengen met zich mee dat het
instrument preventief fouilleren slagvaardiger wordt. Daarnaast dragen de
insluitingsfouillering en de veiligheidsfouillering bij aan de veiligheid voor
de politieambtenaren in de uitvoering van hun dagelijkse werkzaamheden.
Indien een betrokkene weigert mee te werken aan een preventieve
fouilleeractie, is deze strafbaar op grond van artikel 184 Wetboek van
Strafrecht. In dat geval is het aan de officier van justitie om te beoordelen
of vervolging wordt ingesteld. Wat betreft de te verwachten instroom van
artikel 184-zaken naar het parket kan worden verwezen naar de ervaring
van de afgelopen jaren waaruit blijkt dat veelal slechts een enkeling
weigert mee te werken aan een preventieve fouilleeractie. Onderzoeken
en evaluaties tonen aan dat er een groot draagvlak is voor preventief
fouilleren. Hieruit kan worden afgeleid dat voor een grote toestroom niet
behoeft te worden gevreesd. Ook uit gesprekken met diverse lokale
driehoeken blijkt dat slechts een enkeling weigert mee te werken aan een
preventieve fouilleeractie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

33

8.3. Gevolgen voor het openbaar ministerie
Het wetsvoorstel verduidelijkt dat de officier van justitie het bevel om
daadwerkelijk preventief te gaan fouilleren van tevoren op schrift stelt
tenzij dat omwille van de spoed niet mogelijk is. Indien het optreden van
de officier van justitie niet kan worden afgewacht, dan kan het bevel
worden geven door de hulpofficier van justitie,met daarbij de verplichting
dat deze in dat geval de officier van justitie zo spoedig mogelijk op de
hoogte stelt. Deze procedure van vervanging is weliswaar een nieuw
fenomeen binnen de systematiek van het preventief fouilleren, maar komt
in het Wetboek van Strafvordering wel al voor als het gaat om de inzet
van enkele andere bevoegdheden van de officier van justitie (zie paragraaf
4.1). Voor het openbaar ministerie is dit dus geen onbekende constructie.
Aan de verantwoordelijkheid van het OM wordt recht gedaan door voor te
schrijven dat de hulpofficier zo snel mogelijk alsnog de officier op de
hoogte stelt. Datzelfde geldt als de hulpofficier rechtstreeks met de
burgemeester heeft overlegd over de aanwijzing van een gebied op grond
van artikel 174b Gemeentewet.
De vervolging op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht in geval
een betrokkene weigert mee te werken aan een preventieve fouilleeractie
zal – om dezelfde redenen als in het voorgaande reeds is aangegeven –
naar verwachting geen grote volume-effecten tot gevolg hebben.
8.4. Gevolgen voor de rechtspraak
Tegen een gebiedsaanwijzing door de burgemeester staat voor een
belanghebbende bezwaar open bij de burgemeester, beroep bij de
rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State. Het wetsvoorstel verruimt de mogelijkheid om een gebied
aan te wijzen (artikel 174b Gemeentewet), maar mede gezien de
ervaringen met het huidige artikel 151b Gemeentewet zal dat naar
verwachting niet of nauwelijks leiden tot een groter beroep op de
bestuursrechter.
Het weigeren mee te werken aan een preventieve fouilleeractie is
strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.
Vervolging daarvan leidt tot een oordeel door de strafrechter. Aangezien
het draagvlak onder burgers voor preventief fouilleren groot is, zullen de
verruimingsvoorstellen naar verwachting geen onevenredig zware
belasting opleveren. De voorstellen zullen dan ook naar verwachting niet
leiden tot een wezenlijke belasting van de capaciteit van de gerechten.
8.5. Financiële gevolgen wetsvoorstel
Op grond van artikel 2 van de Financiële-verhoudingenwet bevat deze
paragraaf een beschrijving van de financiële gevolgen van het
wetsvoorstel voor decentrale overheden. Het wetsvoorstel genereert bij
normaal gebruik geen additionele uitgaven. Het verschaft het bestuur
naast de bestaande mogelijkheid van artikel 151b van de Gemeentewet
een aanvullende grondslag om preventief te fouilleren in incidentele
gevallen. De inspanningen die samenhangen met de uitvoering van een
preventieve fouilleeractie, kunnen gemeenten en politie inpassen in
bestaande openbare-ordetaken. Van de bevoegdheid zal alleen gebruik
worden gemaakt indien een gemeente een wapengerelateerde problematiek heeft en het wapengeweld niet met andere instrumenten kan
worden aangepakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

34

9. Voorbereiding en consultatie1
In de voorbereiding op dit wetsvoorstel zijn onder andere bezoeken
afgelegd aan ambtelijke vertegenwoordigers van verschillende lokale
driehoeksoverleggen, namelijk de driehoeken van Amsterdam, Rotterdam,
Utrecht, Enschede en Almelo.
Voorts is overleg gevoerd met ambtelijke vertegenwoordigers van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters en het Parket-Generaal.
Het uiteindelijk opgestelde concept-wetsvoorstel is ter consultatie
voorgelegd aan het College van procureurs-generaal, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, het Korpsbeheerdersberaad, de Raad van
Korpschefs, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, de
Nationale ombudsman, de Raad voor de rechtspraak, de Orde van
Advocaten, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten. Al deze instanties hebben
gereageerd, evenals de burgemeester van Den Haag en de korpschef
Brabant Zuid-Oost. Daarnaast is in het kader van dit wetsvoorstel aan
burgers de gelegenheid geboden om via internet gebruik te maken van de
mogelijkheid om op de voorstellen te reageren.
Van de mogelijkheid tot internetconsultatie hebben uiteindelijk drie
burgers, onder wie één gemeenteraadslid, gebruik gemaakt. In hun
reacties gingen zij vooral in op de situaties waarin – met de in het
wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheden – voortaan (ook) gefouilleerd
kan worden. Daarnaast besteedden zij aandacht aan de afweging tussen
privacy versus veiligheid. Eén reactie – die van het gemeenteraadslid –
was uitgesproken positief: de voorgestane vormen van fouillering dienen
de veiligheid. Het belang van de privacy dient in die situaties minder te
prevaleren. De andere twee reacties waren op dat punt tegengesteld. Deze
burgers wezen erop dat het privacybelang juist teveel ondergeschikt
wordt gemaakt aan veiligheid. In één van beide reacties werd daarbij nog
aangetekend dat fouillering bij aanhouding – vanwege de gevaarzetting –
vanzelfsprekend dient te zijn maar dat preventief fouilleren uitsluitend
dient plaats te hebben in gevallen van dreiging. Daarnaast werd door deze
burger erop gewezen dat fouilleren alleen dient te geschieden door
politieambtenaren en buitengewone opsporingsambtenaren in overheidsdienst.
De ontvangen adviezen spitsten zich toe op:
1. Algemene opmerkingen
2. De incidentele fouillering
3. De hulpofficier van justitie
4. Het mondelinge bevel van de officier van justitie
5. De vervoersfouillering
6. De insluitingsfouillering
7. Het aselecte karakter van het preventief fouilleren c.q. de mogelijkheden tot gerichte fouillering
8. De rechtsbescherming

1
De ontvangen adviezen en reacties zijn ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

De – aanvankelijk in het concept-wetsvoorstel opgenomen – vorm van
«noodrechtfouillering» gaf de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en
het Nederlands Genootschap van Burgemeesters aanleiding tot enkele
kanttekeningen die voor ons aanleiding waren om van deze vorm van
verruiming af te zien. Een en ander is ter sprake gekomen in paragraaf 5.8.
Het College van P-G’s vroeg in zijn reactie nog aandacht voor een andere
benadering waarbij in plaats van de gebiedsgerichte vorm van preventief
fouilleren wordt gekozen voor een groepsgerichte vorm. Zou er niet, in
plaats van een aanwijzing tot veiligheidsrisicogebied, kunnen worden
overwogen om te komen tot een systeem waarbij sprake is van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

35

aanwijzing van een veiligheidsrisicogroep, aldus het college. Hiervan zijn
wij geen voorstander. In paragraaf 5.7 gaan wij hier verder op in.
1. Algemene opmerkingen
Het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van korpschefs (Kbb/RKC) zijn
van mening dat de in het wetsvoorstel neergelegde bevoegdheden
rondom preventief fouilleren de handhaving van de openbare orde ten
goede komen. Met de voorgestelde verruimingen kan sneller worden
opgetreden in onveilige situaties, stellen zij. De voorgestane vervoers- en
insluitingsfouillering dragen bovendien bij aan de vergroting van de
veiligheid van politieambtenaren en andere personen.
Ook het College van P-G’s heeft met instemming kennis genomen van de
voorstellen. Volgens het College sluiten de voorstellen aan bij de behoefte
in de praktijk.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (VNG en NGB) gaan alleen in op de voorstellen
rondom preventief fouilleren. Beide staan in het algemeen positief
tegenover de uitbreiding. Met betrekking tot de noodrechtfouillering
maakten beiden kanttekeningen. Hierop zijn wij reeds ingegaan.
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is kritischer. Volgens
de NVvR ontbreken er feitelijke gegevens omtrent wapengeweld en
daarmee gepaarde gaande ordeverstoringen die een dringende
maatschappelijke behoefte zouden onderbouwen en waaruit zou blijken
dat de voorgestelde (verdere) beperking van grond- en mensenrechten
daadwerkelijk noodzakelijk is. Tevens plaatst de NVvR vraagtekens bij de
proportionaliteit van het concept-wetsvoorstel in het licht van de
bestaande jurisprudentie. Het Nederlands Juristen Comité voor de
Mensenrechten (NJCM) adviseert om de noodzaak van de voorgestelde
fouilleerbevoegdheden opnieuw tegen het licht te houden. Volgens het
NJCM herbergen de verruimde bevoegdheden het risico op mensenrechtenschendingen, etnisch profileren en het vermengen van bevoegdheden
waardoor het controlemiddel voor handhaving van de openbare orde
wordt ingezet voor een ander doel, namelijk de opsporing. Het NJCM
wijst daarbij ook op het feit dat de onschuldpresumptie steeds verder
onder druk komt te staan.
De burgemeester van Den Haag erkent dat de voorgestelde verruiming
van de mogelijkheid tot preventief fouilleren ertoe leidt dat de procedure
wordt vereenvoudigd, maar vindt de winst daarvan marginaal. Volgens
hem is het in Den Haag in alle beschreven situaties nu al mogelijk om een
preventieve fouilleeractie te houden.
De korpschef Brabant Zuid-Oost concludeert uit de ervaringen met
preventief fouilleren in Eindhoven in de afgelopen acht jaar dat het
wetsvoorstel met name voor niet-structurele incidenten een hiaat in de
wetgeving vult.
Wij zijn verheugd om te constateren dat de door ons voorgestelde
verruimingen door velen worden ondersteund. Het is onze overtuiging dat
de verruimingen bijdragen aan vergroting van de veiligheid, de slagkracht
van de professional en een in de praktijk gevoelde behoefte. Lokale
evaluaties en ook het door ons genoemde onderzoeksrapport «Onder het
oppervlak» illustreren dat er behoefte bestaat aan een versnelde vorm van
preventief fouilleren (incidentele fouillering) en dat in bijzondere gevallen
met een versnelde vorm van bevelen (mondeling, door zowel de
burgemeester als de officier van justitie) dient te worden gewerkt. Wij zijn
ons ervan bewust dat een en ander moet passen binnen de grenzen van
proportionaliteit. Met name bij de introductie van de hulpofficier van
justitie en het mondelinge bevel van de officier van justitie speelt deze
overweging. Wij zijn van mening dat die wijzigingen de proportionaliteitstoets kunnen doorstaan, zoals ook is toegelicht bij de betreffende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

36

onderdelen in deze memorie van toelichting. De vervoers- en insluitingsfouillering passen naar onze mening eveneens binnen de grenzen van
proportionaliteit. De waarschuwing van het NJCM dat er mensenrechten
zullen worden geschonden, willen wij nuanceren. Fouillering vormt een
inmenging in grondrechten, maar van een onaanvaardbare beperking – en
daarmee «schending» – is naar ons oordeel geen sprake. Voor de door
ons voorgestelde verruimingen achten wij voldoende rechtvaardigingsgronden aanwezig. Wij verwijzen naar hetgeen wij dienaangaande hebben
uiteengezet in paragraaf 6.
Inderdaad voorziet de APV van de gemeente Den Haag al in een regeling
voor spoedeisende situaties. In zo’n geval kan de burgemeester een
veiligheidsrisicogebied aanwijzen zonder vooraf de raadscommissie te
horen. Hierbij is echter nog wel, zoals artikel 151b Gemeentewet ook
voorschrijft, voorafgaand overleg in de driehoek vereist. De constructie is
daarmee niet goed toegesneden op de spoedeisende en onvoorzienbare
gevallen waarop de voorgestelde incidentele fouillering in artikel 174b
Gemeentewet doelt. Bovendien is onduidelijk of de officier van justitie zijn
bevel ook mondeling mag geven en biedt de wet nu niet de mogelijkheid
dat het bevel kan worden gegeven door de hulpofficier van justitie.
Daarnaast zijn er ook burgemeesters die, anders dan die van Den Haag,
van de gemeenteraad nog niet de bevoegdheid hebben gekregen om een
veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. In die gemeenten biedt de huidige
wet sowieso geen soelaas voor een spoedeisende fouilleeractie. De
voorgestelde wijzigingen leiden dus wel degelijk tot daadwerkelijke
verruiming van de mogelijkheid tot preventief fouilleren.
2. Incidentele fouillering
Diverse partijen (Kbb/RKC, VNG, NGB, College van P-G’s, Nationale
ombudsman, Nederlandse Orde van Advocaten, politie Brabant
Zuid-Oost) besteden in hun reactie in positieve zin aandacht aan deze
vorm.
VNG en NGB wijzen er daarbij nog op dat voor de inzetbaarheid van het
middel de inschatting van de burgemeester voor incidentele dreiging van
de openbare orde voldoende moet zijn. Incidentele fouillering moet niet
alleen maar mogelijk zijn als er zich een plotseling manifesterende
dreiging na een enkel schietincident voordoet. Beide instanties zien het
juist. Men leze ook de redactie van het voorgestelde artikel 174b, eerste
lid, waarin is aangegeven dat bij verstoring van de openbare orde door de
aanwezigheid van wapens dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan de burgemeester in een onvoorzienbare, spoedeisende situatie
een veiligheidsrisicogebied kan aanwijzen voor maximaal twaalf uur. De
VNG en het NGB hebben voorts voorgesteld om in de memorie van
toelichting ook voorbeelden vanuit landelijke gebieden toe te voegen. Dit
is verwerkt in paragraaf 4.2 van deze memorie van toelichting.
Het College van P-G’s stelde in zijn reactie op het eerste voorbeeld in
paragraaf 4.2 (het voorbeeld van de vrees voor een confrontatie tussen
voetbalsupporters buiten een al aangewezen veiligheidsrisicogebied) de
vraag of met incidentele fouillering in die situatie voldoende tegemoet
wordt gekomen aan het geschetste probleem. Het werkelijke probleem is,
aldus de P-G’s, dat de strijdende partijen al bij elkaar zijn en dat de politie
eigenlijk al veel eerder zou willen fouilleren. In dat verband vroeg het
College zich af of het mogelijk zou zijn om niet een gebied te benoemen
waarbinnen kan worden gefouilleerd maar juist de groep waarbinnen kan
worden gefouilleerd. Juist bij voetbalsupporters – die zeer beweeglijk zijn
en mede geholpen door mobiele telefoon en internet razendsnel van plan
en ontmoetingsplek wisselen – zou dat veel meer aansluiten bij de
dynamiek van de straat. Het College adviseert om de mogelijkheden te
verkennen om een veiligheidsrisicogroep aan te kunnen wijzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

37

De Nationale ombudsman stelt in zijn reactie nog dat uit zijn toen nog
lopende onderzoek – in samenwerking met de gemeentelijke ombudsmannen van Amsterdam en Rotterdam – naar voren komt dat het
wenselijk wordt geacht om preventief fouilleren meer gericht in te zetten
door middel van korte, snelle, acties, bedoeld voor spoedeisende situaties
waar een concreet veiligheidsrisico aanwezig is. Volgens de Nationale
ombudsman lijkt het wetsvoorstel aan te sluiten bij de bevindingen van de
ombudsmannen dat preventief fouilleren in de praktijk in steeds meer
gebieden via voortdurende verlengingsbesluiten als een te grofmazig
werkende bevoegdheid permanent wordt toegepast. Naar zijn oordeel zou
het scheppen van wettelijke mogelijkheden voor korte snelle fouilleeracties de noodzaak voor deze grofmazige toepassing kunnen beperken. De
Nationale ombudsman staat hier positief tegenover. Deze invalshoek
wordt ook gekozen door de korpschef Brabant Zuid-Oost, die op basis van
de ervaringen in Eindhoven verwacht dat het wetsvoorstel zal leiden tot
een meer proportioneel en subsidiair reageren op de te verwachten
incidenten.
Wel komt volgens de Nationale ombudsman hierbij de vraag naar voren
welke waarborgen gelden voor een burger tegen een wellicht te gemakkelijke inbreuk op zijn rechten. Volgens de Nationale ombudsman mag de
proportionaliteits- en subsidiariteitstoets door de officier van justitie niet
ontbreken.
De NVvR en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) ten slotte plaatsten
enkele kanttekeningen bij twee voorbeelden rondom het incidenteel
fouilleren.
Dat de incidentele fouillering in veel van de adviezen op steun mag
rekenen, achten wij van grote betekenis. Het illustreert dat velen de
behoefte en noodzaak voor een toegespitste vorm van preventieve
fouillering in onvoorzienbare en spoedeisende gevallen onderkennen en
onderschrijven. Dat ook de incidentele fouillering zowel een bestuurlijke
als justitiële toets vereist, ook vanwege het proportionaliteitsvereiste,
spreekt voor zich. Die toets zal, wat betreft het OM, door de officier van
justitie geschieden en – indien zijn komst niet kan worden afgewacht –
door de hulpofficier van justitie. De suggestie van het College van P-G’s
voor de aanwijzing van een «veiligheidsrisicogroep» hebben wij niet
gevolgd. Wij verwijzen in dit verband naar paragraaf 5.7.
3. Hulpofficier van justitie
Verschillende instanties gaan in hun reacties in op de constructie dat in
bepaalde gevallen het bevel tot het houden van de fouilleeractie kan
worden gegeven door de hulpofficier van justitie. De adviezen zijn
wisselend.
Het College van P-G’s en de Nederlandse Orde van Advocaten onderschrijven de voorstellen op dit punt. Het College stelde naar aanleiding
van het concept-wetsvoorstel nog voor om wel duidelijker in de Gemeentewet te markeren dat alleen als de situatie dermate spoedeisend is dat de
komst van de officier van justitie niet kan worden afgewacht, de hulpofficier van justitie mag optreden. Dat advies is gevolgd.
Gereserveerder is de Nationale ombudsman. In aansluiting op zijn
opmerkingen rondom de incidentele fouillering wijst de Nationale
ombudsman erop dat toetsing door een hulpofficier van justitie lijkt te
leiden tot een uitholling van een noodzakelijke waarborg, namelijk dat de
officier van justitie de afweging moet kunnen maken of toepassing van
strafvorderlijke bevoegdheden niet de voorkeur verdient boven het
bestuursrechtelijke instrument van preventief fouilleren.
Afwijzend tegenover het voorstel staan de VNG, het NGB, de NVvR en de
Rvdr. Zij stellen dat een dergelijke rol is weggelegd voor de officier van
justitie en dat arrondissementsparketten hiertoe een piketregeling dienen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

38

op te stellen. De NVvR en de Rvdr zijn van opvatting dat de hulpofficier
van justitie in dergelijke gevallen geen rol dient te vervullen, ook niet
omdat de de hulpofficier van justitie in het kader van de handhaving van
de openbare orde onder de burgemeester valt.
Wij wijzen erop dat de hulpofficier van justitie slechts in uitzonderlijke
gevallen het bevel voor de concrete fouilleeractie zal afgeven. De
hulpofficier is alleen bevoegd als de komst van de officier van justitie niet
kan worden afgewacht. Veel parketten kennen een zogenaamde «wapenofficier» die doorgaans beschikbaar is voor het afgeven van een bevel.
Met name de grootstedelijke parketten kennen deze constructie. Het is
echter niet zo dat daar voorzien is in een permanente 24-uursbeschikbaarheid van deze officier van justitie. Dat laat uiteraard – zie de reactie
van de VNG en het NGB – het nut van een piketregeling onverlet. Wij
juichen dat toe. Niettemin kan het gebeuren dat zich een acute spoedsituatie voordoet, waarbij niet snel genoeg een officier van justitie kan
worden bereikt. Alleen in dat specifieke geval is de hulpofficier van justitie
bevoegd om het bevel af te geven. Gezien de verschillende reacties
hebben we wel besloten om de voorwaarde waaronder de hulpofficier
bevoegd is, niet alleen in de WWM maar ook in de Gemeentewet expliciet
te vermelden. Daarnaast is in het wetsvoorstel (zie artikel 174b, tweede
lid, Gemeentewet en de artikelen 50 t/m 52, vierde lid, van de WWM)
toegevoegd dat, indien de hulpofficier van justitie de officier heeft
vervangen (bij het overleg met de burgemeester over de gebiedsaanwijzing op grond van artikel 174b of bij het bevel voor de concrete
fouilleeractie), hij de officier daarvan zo spoedig mogelijk op de hoogte
stelt.
4. Mondeling bevel van de officier van justitie
Het College van P-G’s en de Nederlandse Orde van Advocaten onderschijven de constructie van het mondeling bevel, maar hebben wel
gevraagd om meer waarborgen achteraf. Zo stellen de P-G’s dat de
schriftelijke verantwoording achteraf goed geregeld moet zijn. Vanwege
het belang van een behoorlijke rechterlijke toetsing achteraf moet
duidelijk zijn dat, wanneer en door wie een bevel is gegeven. De Orde van
Advocaten pleit ervoor dat in elk geval achteraf het mondelinge bevel op
papier dient te worden gezet.
De VNG en het NGB stemmen eveneens in met de constructie van het
mondelinge bevel van de officier van justitie. In aansluiting op het vorige
punt onder 3 inzake de hulpofficier geven beide instanties aan dat naar
hun oordeel het bevel niet door de hulpofficier van justitie gegeven moet
kunnen worden.
De NVvR is van mening dat, wat er ook zij van de als onnodig bureaucratisch ervaren schriftelijke aanvraag en onderbouwing vooraf, het van
belang is dat – gezien de beperking van grondrechten – de redenen voor
deze beperking inzichtelijk dienen te zijn. De gegronde vrees voor
verstoring van de openbare orde of de vrees voor het ontstaan daarvan
dient voldoende te zijn onderbouwd.
Wij zijn verheugd over het feit dat de mogelijkheid van een mondeling
bevel van de officier van justitie in veel van de reacties wordt gesteund.
De mogelijkheid van een mondeling bevel draagt eraan bij dat het middel
preventief fouilleren gerichter kan worden ingezet. Met het College van
P-G’s, de Nederlandse Orde van Advocaten en de NVvR zijn wij het eens
dat wel voldoende waarborgen nodig zijn. Om die reden is in de
artikelen 50 en 51, zesde lid, en artikel 52, vijfde lid, WWM toegevoegd dat
als het bevel mondeling is gegeven, dit zo spoedig mogelijk alsnog op
schrift wordt gesteld. Bovendien is als hoofdregel opgenomen dat het
bevel schriftelijk wordt gegeven; een mondeling bevel mag alleen als de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

39

spoedeisendheid van de situatie niet toelaat dat het bevel eerst op schrift
wordt gesteld.
5. Vervoersfouillering
Het Kbb/RKC en het College van P-G’s onderschrijven de voorstellen
inzake de vervoersfouillering. Het College vraagt daarbij nog wel waarom
deze voorstellen niet nu al in de Politiewet 201x (via nota van wijziging)
worden aangebracht danwel worden aangebracht via een apart
wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet 1993.
Volgens de Nederlandse Orde van Advocaten is het in het belang van de
veiligheid van zowel de vervoerende ambtenaar als de vervoerde burger,
dat eventueel voorhanden zijnde gevaarlijke voorwerpen vóór het
transport (en in het verlengde daarvan ook vóór de insluiting) worden
ontdekt. De Orde ondersteunt de voorgestelde algemene fouilleerbevoegdheid voorafgaand aan transport en insluiting. De Orde wijst er
daarbij op dat het wel aandacht verdient dat na een dergelijke fouillering
slechts in uitzonderlijke gevallen aanleiding kan zijn om bij het transport
handboeien aan te leggen.
De Nationale ombudsman wijst erop dat de vervoersfouillering in het
wetsvoorstel ziet op elke persoon die door de politie wordt vervoerd, en
dus niet alleen op de aangehouden verdachte. De voorgestane fouillering
voorziet daarmee in een ruimere bevoegdheid dan in het jaarverslag over
1998 aan de orde was. Verder vraagt de Nationale ombudsman aandacht
voor een goede balans tussen het belang van veiligheid van de politie
enerzijds en de waarborgen van het recht op onaantastbaarheid van het
menselijk lichaam anderzijds.
Ook de NVvR wijst op de onevenwichtigheid ten opzichte van het
jaarverslag van de Nationale ombudsman uit 1998 en stelt voorts dat
derhalve de term «aanhoudingsfouillering» de lading niet dekt, nu het niet
alleen aangehouden personen betreft. Voorts meent de NVvR dat de
noodzaak voor de door ons voorgestelde vorm van fouillering onvoldoende is aangetoond.
De Rvdr vraagt zich af waarom er geen nadere criteria in de wet worden
gegeven voor de toepassing van de vervoersfouillering. Tevens vraagt de
Raad of de politie de reden voor de fouillering niet in een proces-verbaal
zou moeten vermelden. Zeker wanneer de betrokkene wordt vervolgd op
grond van artikel 180 van het Wetboek van Strafrecht vanwege verzet
zullen die redenen in de strafprocedure aan de orde kunnen komen. De
betrokken politieambtenaar zal dan om opheldering kunnen worden
gevraagd. De Raad adviseert om de toelichting op dit punt aan te vullen.
Verder wijst de Raad erop dat de vervoersfouillering ook kan worden
ingezet tegen een persoon die in het kader van hulpverlening wordt
overgebracht. Volgens de Raad dient betrokkene, nu hij kennelijk vrijwillig
meegaat, van tevoren op de hoogte te worden gesteld van de voorgenomen fouillering, zo mogelijk nadat hem is gevraagd vrijwillig
medewerking te verlenen. Ten slotte wijst ook de Rvdr erop dat de term
«aanhoudingsfouillering» de lading niet dekt.
Het is waar dat het jaarverslag 1998 van de Nationale ombudsman
uitsluitend betrekking heeft op verdachten. Wat wij met de in het
wetsvoorstel opgenomen vervoersfouillering beogen is om in bepaalde
gevallen fouillering mogelijk te maken van personen die door de politie
worden vervoerd. De redenen daarvoor zijn aangegeven in de betreffende
paragraaf van hoofdstuk 4 van de toelichting. Ook daar waar het gaat om
niet-verdachte personen die dienen te worden vervoerd, kunnen zich
situaties voordoen waarbij sprake is van gevaar voor de politieambtenaren, derden of de persoon zelf. De mogelijkheid om dan tot fouillering
aan de kleding over te gaan of voorwerpen te onderzoeken is met de ons
voorgestelde verruiming mogelijk gemaakt. Daar waar het gaat om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

40

personen die wel verdachte zijn, is de fouilleerbevoegdheid eveneens
toepasbaar, namelijk in die gevallen dat er nog geen aanleiding bestaat
om de veiligheidsfouillering toe te passen en evenmin sprake is van een
geval waarbij wordt voldaan aan de situationele vereisten om betrokkenen te boeien, maar er ondertussen wel voldoende objectieve feiten en
omstandigheden zijn die fouillering aan de kleding of onderzoek naar
meegebrachte voorwerpen rechtvaardigen. Overigens is de politieambtenaar bij de uitoefening van deze bevoegdheid gebonden aan de
vereisten in het eerste en zevende lid van het voorgestane artikel 7
Politiewet 201x.
De opmerking van de Nederlandse Orde van Advocaten inzake het
aanleggen van handboeien onderschrijven wij geheel. Het boeien van
personen die dienen te worden vervoerd is slechts in bepaalde gevallen
mogelijk. Deze zijn omschreven in artikel 22 van de Ambtsinstructie. Pas
indien aan de in dat artikel gestelde vereisten is voldaan kunnen
handboeien worden aangelegd. Terecht ook is de opmerking van de Orde
dat het van belang is voor de veiligheid van de politieambtenaar en de
vervoerde burgers om voor het transport en de insluiting gevaarlijke
voorwerpen te ontdekken. Juist daarin ligt ook een belangrijke
meerwaarde van de door ons voorgestelde verruiming van deze fouilleermogelijkheid. Immers, daar waar het gaat om aangehouden personen die
dienen te worden overgebracht naar het politiebureau en voor zichzelf een
gevaar vormen voor de veiligheid, bestaat dan de mogelijkheid om hen te
fouilleren aan hun kleding of hun tassen te doorzoeken, uiteraard indien
daartoe objectieve feiten en omstandigheden aanleiding geven. Het
aanleggen van boeien in die gevallen – hetgeen vanwege het gevaarselement op grond van artikel 22, tweede lid, van de Ambtsinstructie,
mogelijk zou zijn – kan dan in bepaalde gevallen achterwege blijven. In die
zin zal de verruimde fouilleervorm ook tot minder gebruik van handboeien
kunnen leiden.
Het standpunt van de NVvR dat de noodzaak van deze fouilleervorm
onvoldoende is aangetoond delen wij niet. Het is in het belang van de
veiligheid van zowel de politieambtenaar als de te vervoeren persoon c.q.
derden dat de door ons voorgestane vorm van fouillering wordt geïntroduceerd. Het middel dient er ook toe om de politieprofessional in veiliger
omstandigheden diens werk te laten doen en geweld tegen de politie te
voorkomen. Dit past ook binnen een van de doelstellingen van dit
wetsvoorstel en het regeerakkoord. De afgelopen jaren is in het kader van
de aanpak «Veilige Publieke Taak» fors geïnvesteerd in maatregelen die
ertoe leiden dat geweld tegen hulpverleners – onder wie ook de politie –
een halt toe wordt geroepen. In dat verband heeft het kabinet al initiatieven genomen om te komen tot strafverzwaring. Maar uiteraard dient
ook in preventieve zin ervoor te worden gezorgd dat politieambtenaren bij
de uitoefening van hun wettelijke taak zo min mogelijk in risicovolle
omstandigheden terecht kunnen komen c.q. daaraan worden blootgesteld. De risico’s op geweld tegen de politie in een situatie waarbij een
verdachte of andere personen dienen te worden overgebracht naar het
politiebureau dienen te worden ingedamd. De door ons voorgestelde
vervoersfouillering voorziet daarin.
Het feit dat voorgestelde verruiming niet als apart wetsvoorstel tot
wijziging van de Politiewet 1993 of als nota van wijziging bij de Politiewet
201x wordt ingediend houdt verband met het feit dat het wetsvoorstel
inzake de Politiewet 201x (de «bestelwet») geen onderdelen dient te
bevatten rondom nieuwe taken en bevoegdheden. Om dezelfde reden is
bijvoorbeeld ook een wijziging in verband met taken van de Koninklijke
marechaussee buiten de «bestelwet» gebleven. Evenmin achtten wij een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

41

wijziging van de Politiewet 1993 opportuun nu die wet naar verwachting
in 2012 zal komen te vervallen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de NVvR en de Rvdr over de
term «aanhoudingsfouillering» hebben wij besloten deze te vervangen
door de term «vervoersfouillering».
Wat betreft de suggestie van de Rvdr om criteria op te nemen zij verwezen
naar hetgeen is omschreven in artikel 7, eerste en zevende lid, van de
Politiewet 201x. We verwijzen in dezen naar hetgeen wij hiervoor hebben
opgemerkt ten aanzien van het advies van de Nationale ombudsman. De
noodzaak van een goede uitleg aan en zo mogelijk instemming van een
persoon die in het kader van de hulpverlening vrijwillig meegaat met de
politie en wordt onderworpen aan de vervoersfouillering, onderschrijven
wij. Dit past bij een zorgvuldige bejegening. Dit is overigens nu ook al de
praktijk bij preventief fouilleren.
6. Insluitingsfouillering
Het Kbb/RKC en het College van P-G’s onderschrijven de voorstellen. Het
College vraagt daarbij, net als bij het vorige punt, ook hier af waarom
ervoor gekozen is om de wijzigingen vorm te geven door een aanpassing
van de alsdan vastgestelde Politiewet 201x. De NVvR meent dat de
noodzaak voor de insluitingsfouillering onvoldoende is aangetoond. De
Rvdr meent dat het onderzoek in het lichaam een zeer ingrijpende
bevoegdheid is. Volgens de Raad bieden de in het voorgestelde zesde lid
van artikel 7 Politiewet 201x vermelde functionarissen («het hoofd van het
territoriaal onderdeel, bedoeld in artikel 13, eerste lid, of zijn plaatsvervanger») onvoldoende waarborgen voor een deugdelijke belangenafweging.
Wat betreft de opmerkingen van het College verwijzen wij naar onze
opmerkingen hiervoor. Naar aanleiding van opmerkingen van de NVvR
hebben wij de betreffende paragraaf in hoofdstuk 4 verder aangevuld. Wat
betreft de opmerking van de Rvdr wijzen wij erop dat de keuze voor de
betreffende poilitiefunctionarissen die het onderzoek in het lichaam
mogen gelasten, voortkomt uit een «vertaling» naar de politiepraktijk van
artikel 31 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). In dat artikel ligt de
bevoegdheid in beginsel bij de directeur van de inrichting of zijn plaatsvervanger (zie de definitie van het begrip «directeur» in artikel 1 Pbw), en
in geval van onverwijlde spoed bij een ambtenaar of medewerker van de
inrichting. Het onderzoek zelf wordt overigens alleen verricht door een
arts of, in diens opdracht, een verpleegkundige. De arts heeft een eigen
verantwoordelijkheid en kan dus ook weigeren.
7. Gericht preventief fouilleren
Het Kbb/RKC geeft aan dat de politie graag meer duidelijkheid wil over de
mogelijkheden en onmogelijkheden van gerichte fouillering, zonder dat
sprake is van ongeoorloofde selectie en strijdigheid met het beginsel van
non-discriminatie. De beraden zijn het er overigens mee eens dat dit niet
behoeft te geschieden via verankering in de wet.
De Nationale ombudsman gaat in zijn reactie op het wetsvoorstelin op de
eerste uitkomsten van zijn (toen nog lopende) onderzoek (zie ook
paragraaf 3.4). Hij geeft aan dat één van de uitkomsten is dat, naarmate
het veiligheidsrisico concreter wordt, het aselecte karakter van preventief
fouilleren steeds meer aan betekenis lijkt in te boeten. Hij is van mening
dat hoe concreter het veiligheidsrisico wordt, hoe concreter de politieinformatie dient te zijn met betrekking tot het profiel van mogelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

42

geweldsplegers of wapenbezitters. Hij vraagt zich af wat dit betekent voor
het doel van preventief fouilleren en voor eventuele criteria voor selectie.
Wij wijzen op paragraaf 5.5 waarin wij ingaan op bepaalde vormen van
toegestane selectie. De «waarschuwing» die de Nationale ombudsman
geeft, is terecht. Inderdaad kan het aselecte karakter van preventief
fouilleren onder druk komen te staan naarmate het veiligheidsrisico
concreter wordt. Het is evenwel niet zo dat preventief fouilleren nimmer
met vormen van selectie gepaard kan gaan. Aan de hand van daderprofielen en modus operandi kan de politie informatiegestuurd te werk gaan
bij het uiteindelijk fouilleren op straat. Daarnaast kan de politie ook letten
op relevante gedragskenmerken. Uiteraard is ook van betekenis welke
fouilleermethode wordt toegepast. Bij een dynamische controle met
kleine fouilleerteams in de wijken zal sneller de vraag opkomen of kan
worden vastgehouden aan het aselecte karakter van preventief fouilleren,
dan bij een statische controle waarbij een straat wordt afgesloten en alle
personen aldaar worden gefouilleerd.
8. Rechtsbescherming
De Rvdr stelt dat (preventief) fouilleren een beperking van fundamentele
rechten vormt, met name het recht op bewegingsvrijheid, het recht op
onaantastbaarheid van het lichaam en het recht op persoonlijke levenssfeer. De Raad meent daarom dat, ook ter versterking van de rechtsstaat,
met het oog op de rechtsbescherming een voorafgaande rechterlijke
tussenkomst geboden is. De Raad constateert dat ook de huidige regeling
daar niet in voorziet. Daarnaast wijst de Rvdr op de lopende zaak bij het
EHRM in Straatsburg en op het onderzoek van de Nationale ombudsman.
De Raad adviseert om het arrest en het onderzoek af te wachten en,
voorts, om eerst te voorzien in een rechterlijke toets vooraf in plaats van
nu al over te gaan tot verruiming van fouilleerbevoegdheden.
Het NJCM toont zich bezorgd over de rechtsbescherming rondom de
vervoers- en insluitingsfouillering en de verruimde vormen van preventief
fouilleren. Het comité bepleit een vorm van compensatie met bijvoorbeeld
extra – laagdrempelige – rechtswaarborgen zoals bijvoorbeeld individuele
rechtsbescherming in de vorm van een mondeling bezwaar en/of een
rechterlijke voorziening.
Wij constateren dat de huidige wettelijke regeling van preventief
fouilleren in de Nederlandse rechtspraak is aanvaard en dat zij ook
voldoende mogelijkheden bevat in het kader van de rechtsbescherming,
in die zin dat door belanghebbenden, zoals bewoners van het gebied,
bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen het besluit van de
burgemeester tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied. Ook bestaan
er mogelijkheden om bij de strafrechter een oordeel uit te lokken over de
rechtmatigheid van de uiteindelijke fouillering. De Hoge Raad heeft in de
zaak Colon geoordeeld dat de betrokkene terecht mocht worden aangehouden toen hij niet meewerkte aan de fouillering. Zoals eerder aangegeven achten wij de huidige systematiek passen binnen de grenzen van
het EVRM. Het advies om het arrest in de Colon-zaak af te wachten volgen
wij niet. Er zijn geen aanwijzingen dat het arrest op korte termijn kan
worden tegemoet gezien en het is nog maar de vraag of het arrest
relevant zal zijn voor het onderhavige wetsvoorstel. Gezien de wenselijkheid van de voorgestelde verruimingen achten wij het niet opportuun
de uitkomsten van de Colon-zaak af te wachten. De conclusies uit het
inmiddels afgeronde onderzoek van de Nationale ombudsman en de
ombudsmannen van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam zijn in deze
memorie van toelichting verwerkt. Het betreft hun conclusies dat de
officier van justitie iedere fouilleeractie expliciet moet toetsen aan de
vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, ook in de spoedeisende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

43

situaties waarin het wetsvoorstel voorziet, het benoemen van het doel van
elke fouilleeractie, het voorafgaand aan de actie bepalen of met het oog
op dat doel selectiecriteria noodzakelijk zijn, en het oordeel van de
ombudsmannen dat zij de professionele intuïtie van politieambtenaren
onvoldoende achten als basis voor een objectieve en aselecte toepassing
van de fouilleerbevoegdheden.1
Wat betreft de opmerkingen van het NJCM merken wij op dat tegen de
gebiedsaanwijzing door de burgemeester bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, inclusief de mogelijkheid om de bestuursrechter om
een voorlopige voorziening te vragen. Daarnaast kan een klacht worden
ingediend bij de politie en kan ook de Nationale ombudsman worden
gevraagd zich uit te laten over de behoorlijkheid van het politieoptreden.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onder A (artikel 151b Gemeentewet)
Eerste lid: De aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied door de
burgemeester «activeert» de in de Wet wapens en munitie geregelde
bevoegdheid van de officier van justitie en de hulpofficier van justitie om
opdracht te geven voor een concrete fouilleeractie van maximaal twaalf
uur. De hulpofficier van justitie (een politieambtenaar) is alleen bevoegd
als dat het optreden van de officier van justitie niet kan worden
afgewacht. Uiteraard moet het gaan om een spoedeisende situatie. Verder
hangt het mede af van de afspraken die daarover gemaakt zijn binnen het
Openbaar Ministerie en in het driehoeksoverleg. Als binnen de gemeente
maar één officier van justitie is aangewezen voor het behandelen van
verzoeken van de politie om toestemming te geven voor een concrete
fouilleeractie, dan zal de situatie zich eerder voordoen dan wanneer elke
dienstdoende officier van justitie hiertoe bevoegd is. Uiteraard kan de
officier bijvoorbeeld ook telefonisch «optreden». Het gaat erom dat het
instrument preventief fouilleren snel en flexibel kan worden ingezet, ook
binnen een al aangewezen veiligheidsrisicogebied. Voor de snelle inzet
van het instrument buiten een al aangewezen veiligheidsrisicogebied
dient het voorgestelde artikel 174b.
In het vierde lid is geschrapt dat de burgemeester het veiligheidsrisicogebied in geval van spoed ook mondeling kan aanwijzen.2 Voor een
onvoorzienbare, spoedeisende situatie dient het voorgestelde artikel 174b,
dat voorziet in de mogelijkheid van een mondelinge gebiedsaanwijzing.
De schriftelijke aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied is overigens
een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) en dient als zodanig te berusten op een deugdelijke
motivering, die in beginsel moet worden vermeld bij de bekendmaking
van het besluit (zie de artikelen 3:46 en 3:47 Awb). Tegen een schriftelijke
gebiedsaanwijzing staat bezwaar en beroep open voor belanghebbenden.
Artikel I, onder B (artikel 174b Gemeentewet)

1

Waarborgen bij preventief fouilleren. Over
de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie. Nationale Ombudsman, rapport
2011/252, www.nationaleombudsman.nl/
rapporten/2011/252, p. 39–46.
2
«Indien de situatie dermate spoedeisend is
dat de burgemeester de beslissing tot
gebiedsaanwijzing niet tevoren op schrift kan
stellen, zorgt hij alsnog zo spoedig mogelijk
voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking daarvan.»

Dit artikel is bedoeld om een snelle en flexibele inzet van het instrument
preventief fouilleren mogelijk te maken buiten een al op grond van
artikel 151b aangewezen veiligheidsrisicogebied. Als extra eis ten opzichte
van artikel 151b geldt dat het moet gaan om een onvoorzienbare én
spoedeisende situatie, zoals bijvoorbeeld een plotselinge vechtpartij, of
een escalerende sfeer in de buurt van een café of discotheek. In andere
gevallen kan artikel 151b worden toegepast (mits uiteraard aan de andere
vereisten is voldaan).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

44

De burgemeester kan het gebied mondeling aanwijzen, na overleg met de
betrokken officier van justitie of, als het optreden van de officier van
justitie niet kan worden afgewacht, met de hulpofficier van justitie. In dat
laatste geval stelt de hulpofficier zo snel mogelijk alsnog de officier op de
hoogte. De gebiedsaanwijzing geldt voor maximaal twaalf uur. In geval
van een mondelinge gebiedsaanwijzing moet de burgemeester de
aanwijzing zo spoedig mogelijk op schrift stellen en bekendmaken, mede
vanwege de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Tevens stelt hij de
gemeenteraad zo snel mogelijk op de hoogte.
Artikel 174b kent een lichter regime dan artikel 151b. Dit verschil wordt
gerechtvaardigd door de aard van de gevallen (onvoorzienbaar en
spoedeisend) en de korte duur van de gebiedsaanwijzing. Mede in
verband met het vereiste van proportionaliteit, zoals dat voortvloeit uit
artikel 8 EVRM en de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten
van de mens terzake,1 verklaart het vijfde lid van artikel 174b echter wel
het derde en zesde lid van artikel 151b van overeenkomstige toepassing.
Dat betekent dat ook voor artikel 174b geldt dat de aanwijzing als
veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet
langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor
de handhaving van de openbare orde, en dat de burgemeester de
aanwijzing intrekt zodra de verstoring van de openbare orde door de
aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan is geweken. De burgemeester brengt de intrekking zo spoedig
mogelijk ter kennis van de gemeenteraad en de officier van justitie.
Artikel I, onder C (artikel 177 Gemeentewet)
Deze wijziging voegt artikel 174b toe aan de bepalingen ten aanzien
waarvan de burgemeester niet bevoegd is om een politieambtenaar te
machtigen om in zijn naam besluiten te nemen of andere handelingen te
verrichten.
Artikel II, onder A (artikelen 50 en 51 Wet wapens en munitie)
Derde lid: Verwezen wordt naar de twee «soorten» veiligheidsrisicogebieden van de artikelen 151b en 174b.
De mogelijke vervanging van de officier van justitie door een hulpofficier
van justitie (vierde lid nieuw) is deels al toegelicht bij de wijziging van
artikel 151b, eerste lid. De hulpofficier is als zodanig verantwoording
verschuldigd aan de officier. In het vierde lid is vastgelegd dat de
hulpofficier zo snel mogelijk alsnog de officier op de hoogte stelt van een
door de hulpofficier gegeven bevel voor een fouilleeractie, al was het
maar omdat als er tijdens de uitoefening van de bevoegdheid tot
fouilleren strafbare feiten worden geconstateerd, het openbaar ministerie
de uitgeoefende bevoegdheid dient te verantwoorden tegenover de
strafrechter.

1
Zie de in paragraaf 6.2 besproken uitspraak
van 12 januari 2010, met name rechtsoverweging 80.
2
Waarborgen bij preventief fouilleren. Over
de spanning tussen veiligheid, privacy en
selectie. Nationale Ombudsman, rapport
2011/252, www.nationaleombudsman.nl/
rapporten/2011/252, p. 43–45.

Zesde lid (nieuw): Door het voorafgaand op schrift stellen van het bevel
wordt de (hulp)officier van justitie gedwongen zich vooraf meer rekenschap te geven van de afweging van belangen, wat ook aansluit bij de
voorstellen die de ombudsmannen doen.2 Bovendien voorkomt een
voorafgaande opschriftstelling misverstanden bij de uitvoering, bijvoorbeeld over de exacte omvang van het gebied (welke straten, of delen van
straten) en de duur van de actie. Alleen als voorafgaande opschriftstelling
vanwege de spoed niet mogelijk is, kan het bevel mondeling worden
gegeven. In dat geval moet het bevel wel zo snel mogelijk alsnog op
schrift worden gesteld. Wel verdient opmerking dat het voorgestelde
artikel 174b Gemeentewet slechts een grondslag biedt voor de inzet van
het instrument preventief fouilleren als de situatie zowel onvoorzienbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

45

als spoedeisend is. In een dergelijke situatie kan de burgemeester het
gebied mondeling aanwijzen (artikel 174b, derde lid). Zo’n situatie zal
doorgaans niet toelaten dat het bevel van de (hulp)officier van justitie wél
eerst op schrift wordt gezet.
Artikel II, onder B (artikel 52 Wet wapens en munitie)
Deze wijzigingen zijn inhoudelijk gelijk aan die in de artikelen 50 en 51.
Door de vernummering van het vierde lid tot zesde lid wijzigt de
grondslag voor de huidige ministeriële regeling. Daarin zal die nieuwe
grondslag te zijner tijd worden vermeld met toepassing van aanwijzing
227, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Artikel III, onder A (artikel 7 Politiewet 201x)
In het derde lid (veiligheidsfouillering) is toegevoegd dat niet alleen de
kleding mag worden onderzocht, maar ook de voorwerpen die de persoon
bij zich heeft.
Het vierde lid gaat net als het derde lid over onderzoek aan de kleding en
onderzoek van de voorwerpen die de persoon bij zich heeft, maar geeft de
politie een standaardbevoegdheid om een te vervoeren of in te sluiten
persoon te fouilleren op gevaarlijke voorwerpen (vervoers- en insluitingsfouillering). Meestal zal het gaan om een verdachte, maar de bepaling laat
ook ruimte voor het fouilleren van bijvoorbeeld een agressieve drugsverslaafde die ten behoeve van de hulpverlening tijdelijk wordt ondergebracht bij de politie. De mogelijkheid om het vierde lid toe te passen, zal
er naar verwachting toe leiden dat aan toepassing van het derde lid
minder behoefte bestaat.
Het vijfde lid geeft een bevoegdheid om degene die in een politiecel wordt
of is ingesloten, te onderzoeken aan zijn lichaam. Dit lid strekt mede ter
vervanging van het huidige vierde lid (veiligheidsonderzoek aan het
lichaam). Zoveel mogelijk is het regime van artikel 29 van de Penitentiaire
beginselenwet van overeenkomstige toepassing verklaard.
Artikel 13, tweede lid, van de Politiewet 201x, waar in het vijfde lid naar
wordt verwezen, luidt: «De burgemeester en de officier van justitie
overleggen regelmatig tezamen met het hoofd van het territoriale
onderdeel van de regionale eenheid binnen welker grondgebied de
gemeente geheel of ten dele valt, en zo nodig met de politiechef, over de
taakuitvoering van de politie en over het beleid ten aanzien van de
taakuitvoering (driehoeksoverleg).»
Het zesde lid geeft een bevoegdheid tot onderzoek in het lichaam, ook hier
beperkt tot degene die in een politiecel wordt of is ingesloten en ook hier
zoveel mogelijk met overeenkomstige toepassing van het regime van (in
dit geval artikel 31 van) de Penitentiaire beginselenwet. Het onderzoek in
het lichaam wordt verricht door een arts of, in diens opdracht, door een
verpleegkundige.
Het spreekt vanzelf dat (ook) de uitoefening van de bevoegdheid tot
vervoers- of insluitingsfouillering in verhouding tot het beoogde doel
redelijk en gematigd dient te zijn. Om dat wettelijk vast te leggen dient de
wijziging van het zevende lid (nieuw).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

46

Artikel III, onder B (artikel 9 Politiewet 201x)
De wijziging van het vierde lid is nodig omdat de voorgestelde wijzigingen
van artikel 7 ertoe leiden dat ook de Politiewet 201x zélf regels stelt
«omtrent maatregelen waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde
personen met het oog op hun insluiting kunnen worden onderworpen».
Te zijner tijd zal de Ambtsinstructie aan deze wetswijziging worden
aangepast.
Artikel IV (inwerkingtreding)
Hoewel het in de bedoeling ligt deze wet als één geheel in werking te
laten treden, is de mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding
opengehouden. De ervaring leert dat het nuttig is om de mogelijkheid
achter de hand te houden om een enkele aanpassing van inwerkingtreding uit te zonderen.
Deze memorie van toelichting wordt uitgebracht mede namens mijn
ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 112, nr. 3

47