Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 651

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 mei 2021
De uitbraak van het coronavirus en de in dat verband getroffen noodzakelijke maatregelen zorgden vorig jaar vanaf maart voor oplopende
werkvoorraden in de strafrechtketen. Rechtszittingen en ook OM-zittingen
konden enkele maanden maar beperkt doorgang vinden, werk- en
leerstraffen konden niet of slechts beperkt ten uitvoer worden gelegd en
ook de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen was aan beperkingen
gebonden.
Bij brief van 25 juni 2020 hebben wij u geïnformeerd over de contouren
van een gezamenlijke aanpak van de strafrechtketen om de door de
coronacrisis ontstane achterstanden weg te werken.1 In die brief hebben
wij de toename van werkvoorraden tot 8 juni 2020 aangegeven. Het doel
van de maatregelen was om corona-achterstanden voor eind 2021 te
hebben weggewerkt. Er is voor de hele strafrechtketen een monitor
ingericht die maandelijks inzicht geeft in de ontwikkeling van de werkvoorraden. Bij brief van 18 september 2020 zijn we nader ingegaan op de
(uitwerking van de) getroffen maatregelen, de financiële dekking2 en
rechtsbijstandsvoorzieningen.3 In deze brief hebben we tevens aangegeven te verwachten dat begin 2021 een beeld kan worden gegeven van
de eerste effecten van de maatregelen en een prognose voor de ontwikkeling in het jaar 2021.4 In die lijn hebben wij uw Kamer tijdens het
notaoverleg op 5 november 2020 toegezegd begin 2021 over de stand van
zaken te informeren (Kamerstuk 29 911, nr. 295). Die toezegging doen wij
met deze brief gestand.

1

Kamerstuk 29 279, nr. 601.
Voor 2020 zijn middelen beschikbaar gesteld voor de oplopende werkvoorraden in de
strafrechtketen.
3
Kamerstuk 29 279, nr. 614.
4
De financiële effecten 2021 zijn onderdeel van de PMJ-ramingen. De PMJ-ramingen dienen als
onderlegger voor de begroting 2022 en bijbehorende financiering.
2

kst-29279-651
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

1

Toen vorig jaar voor de zomer ketenbreed afspraken werden gemaakt om
de corona-achterstanden weg te werken, was nog onduidelijk hoe de
coronacrisis zich zou ontwikkelen. Die onzekerheid hebben wij bij de te
behalen resultaten telkens als voorbehoud benoemd. Inmiddels is
duidelijk dat de coronacrisis in heel 2020 voor forse beperkingen voor het
werk in de strafrechtketen heeft gezorgd en dat die beperkingen ook in
2021 nog geruime tijd aan de orde zullen zijn. Niettemin zijn de organisaties er in belangrijke mate in geslaagd resultaten te boeken. De
medewerkers van de politie, het Openbaar Ministerie, de Rechtspraak,
advocaten, reclasseringswerkers, medewerkers van de Raad voor de
Kinderbescherming, medewerkers van slachtofferhulp, de Justitiële
Inrichtingen, het Centraal Justitieel Incassobureau en vele anderen die in
dienst van de strafrechtketen hun werk doen, hebben dat het afgelopen
jaar onder moeilijke omstandigheden gedaan. Dat de strafrechtketen op
niveau is blijven functioneren is een prestatie van formaat waarvoor wij
onze waardering uitspreken. In hoeverre de doelstellingen behaald
kunnen worden verschilt per onderdeel van de keten. Met name bij de
tenuitvoerlegging van taakstraffen en vrijheidsstraffen vormt het
voortduren van de coronacrisis een belemmering om de doelstelling te
behalen. Daarnaast is de voorraad overtredingszaken flink toegenomen.
Hieronder schetsen wij aan de hand van de monitor5 de ontwikkelingen
per onderdeel van de strafrechtketen.
Opsporing
Voor de opsporing zijn in de ketenaanpak geen specifieke maatregelen
voorzien. Er zijn door de politie, met name gedurende de eerste lockdown
in de maanden maart tot en met mei 2020, minder processen-verbaal in
misdrijfzaken ingezonden naar het Openbaar Ministerie. Daarna herstelt
dit zich, maar de aantal ingezonden processen-verbaal ligt nog altijd
onder het niveau van pre-corona. Na het aanscherpen van de COVIDregels eind 2020 neemt de handhaving van coronamaatregelen in
toenemende mate tijd van de politie in beslag. Dit zorgt ervoor dat de
politie keuzes moet maken in het reguliere werk.
De voorraadontwikkeling bij de politie ziet er als volgt uit:

Vervolging en berechting
In de eerste periode van de coronacrisis zijn de werkvoorraden van het
Openbaar Ministerie opgelopen. Dat had te maken met het op grote
schaal niet doorgaan van rechtszittingen en beperkingen in het houden
van OM-hoorzittingen.

5

De meest recente monitor brengt de ontwikkelingen in beeld tot en met februari 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

2

Misdrijven
Vanaf mei 2020 zijn de misdrijfzaken door de rechtbanken weer steeds
meer en uiteindelijk op een vrijwel normaal kwantitatief niveau
behandeld. Het OM doet meer strafzaken zelf af en de rechtspraak handelt
meer misdrijfzaken enkelvoudig af en zet gepensioneerde rechters in.
Daardoor kunnen meer zaken worden afgedaan. Inmiddels komt de
corona-achterstand voor misdrijfzaken op landelijk niveau weer dicht in de
buurt van het niveau van 17 maart 2020. Lokaal is dat echter nog niet
overal het geval.
Onderstaand tabel toont de afname van de voorraad misdrijven.

Overtredingen
Handhaving van COVID-regels leidt tot een grotere instroom van
(overtredings)zaken. De voorraad overtredingszaken neemt mede daarom
nog steeds toe. Het verzetpercentage ligt bij deze zaken hoger.
De onderstaande tabellen laten de voorraadontwikkeling OM en Rechtspraak voor de overtredingszaken zien.

Het OM doet veel overtredingszaken zelf af met inzet van de OM-strafbeschikking en na het opstarten van de kantonzittingen in september is
ook de productie van de rechtspraak voor overtredingszaken sterk
toegenomen, maar nog onder het normale niveau. Het bestaande
sepotbeleid geldt als sluitstuk. Vanwege de toegenomen voorraad, de
langere doorlooptijden en de beperkte zittingscapaciteit kon – en kan ook
in de loop van dit jaar naar verwachting – niet worden voorkomen dat
overtredingszaken moesten worden geseponeerd. In 2020 zijn circa 18.000
overtredingszaken meer geseponeerd dan in 2019.
Het Openbaar Ministerie en de rechtspraak werken gezamenlijk plannen
uit met extra maatregelen om deze werkvoorraden aan te pakken. Zo is
het oprichten van een inloopkamer binnen de rechtspraak momenteel
onderwerp van besprekingen met de medezeggenschap. Ook als deze
plannen snel kunnen worden uitgevoerd, zullen het OM en de rechtspraak
ook in 2022 nodig hebben om de extra werkvoorraden overtredingszaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

3

als gevolg van de coronacrisis te kunnen wegwerken. Het bestaande
sepotbeleid geldt ook hier als sluitstuk.
Hoger beroep
Onderstaande tabellen laten de voorraadontwikkeling (afname) in hoger
beroep zien. Voor hoger beroep geldt dat het aantal geplande zittingen
vanaf augustus 2020 ruim boven het niveau van maart 2020 ligt en de
afname van de voorraad mede een gevolg is van extra productie.

Tenuitvoerlegging
De eerder in de keten getroffen maatregelen hebben, zoals reeds
aangegeven in onze brief van 18 september 2020, ook effect op de
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende, vrijheidsbeperkende en
geldelijke sancties. In 2020 waren die effecten op de tenuitvoerlegging
nog beperkt zichtbaar. Dit heeft onder meer te maken met de tijd die nodig
is voor de verwerking van strafzaken in de keten. Wel zijn voorraden in de
uitvoeringsketen ontstaan wegens beperkte mogelijkheden bij uitvoeringspartners tot het uitvoeren van vrijheidsbenemende en -beperkende
sancties. Dit geldt ook voor de uitvoering van dwangmiddelen en
vervangende hechtenis bij geldelijke sancties. Het CJIB monitort in
samenspraak met de uitvoeringspartners en het Openbaar Ministerie de
voorraadvorming in de tenuitvoerlegging van sancties.
De ketenpartners zijn inmiddels gefaseerd herstart met het betekenen van
de omzetting van de taakstraffen, de vervangende hechtenis bij
taakstraffen en de vervangende hechtenis bij geldboetevonnissen, alsook
met het dwangmiddel gijzeling. De betreffende zaken kunnen dan een fase
verder in het proces worden gebracht met als uiteindelijke doel de
persoonsgerichte uitvoering van de sanctie. Om tot daadwerkelijke
uitvoering van deze sancties te komen zal voorlopig nog rekening moeten
worden gehouden met de huidige beperkingen ten aanzien van personen
die dienen te worden aangehouden om hun vrijheidsbenemende sanctie
te ondergaan.
Vrijheidsbenemende sancties
Om besmetting met het coronavirus in de inrichtingen van de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) te voorkomen zijn diverse maatregelen
getroffen. Over deze maatregelen is uw Kamer afzonderlijk geïnformeerd.
Enkele van deze maatregelen hebben al bijna een jaar gevolgen voor de
inzetbare capaciteit van DJI. De zogeheten «inkomstenprocedure», waarbij
een nieuwe gedetineerde eerst acht dagen op een eenpersoonscel wordt
geplaatst, heeft tot gevolg dat meerpersoonscellen als eenpersoonscel
moeten worden ingezet. Conform de richtlijnen van het RIVM wordt
binnen de inrichtingen zoveel mogelijk anderhalve meter afstand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

4

gehouden en gewerkt met kleinere groepen/compartimentering van
activiteiten. Ook dit heeft gevolgen voor de inzetbare capaciteit.
Ten aanzien van de instroom bij DJI is over de verschillende categorieën
het volgende te melden:
In onze brief van 25 juni 2020 gaven wij aan dat DJI verwachtte rond
oktober 2020 weer 95% van de bezetting te realiseren ten opzichte van de
periode vóór corona. Dat zijn ongeveer 9.000 plaatsen. In oktober waren
gemiddeld ca. 8.500 plaatsen bezet, ofwel 89% van de bezetting voor
corona. Vanaf december 2020 zijn ca. 8.700 plaatsen bezet, dat is 92% van
de bezetting voor corona.
De instroom van preventief gehechten ligt sinds juni 2020 weer ongeveer
op het niveau van vóór de coronacrisis. Bij de arrestanten ligt de instroom
nog aanzienlijk lager dan voor de coronacrisis, ca. 44% van het niveau
pre-corona. Op dit moment kan DJI een instroom aan van 60% van het
niveau vóór corona.
De instroom van zelfmelders is tussen maart 2020 en augustus 2020 stil
komen te liggen als gevolg van de coronamaatregelen. Hierdoor is de
voorraad zelfmelders gestegen van ca. 1.600 in maart naar 2.100 personen
in december 2020. Sinds augustus stromen zelfmelders weer in om hun
straf uit te zitten. Tussen augustus en december bedraagt de instroom van
zelfmelders ongeveer 30% ten opzichte van de periode voor corona. Door
een zo efficiënt mogelijke inzet van de capaciteit en door meer zelfmelders
op te roepen, is de instroom van zelfmelders in de eerste weken van 2021
gestegen tot ca. 80% van de instroom pre-corona. Verwacht wordt dat ook
de komende maanden meer zelfmelders zullen (kunnen) instromen bij DJI.
Daarnaast zijn DJI de politie en het CJIB in overleg om de instroom van
arrestanten te verhogen.
Vrijheidsbeperkende sancties
Zoals in onze vorige brieven aangegeven brengt toepassing van de
RIVM-richtlijnen, zoals het houden van 1,5 meter afstand en thuisblijven
bij klachten, grote beperkingen mee voor de uitvoering van taakstraffen.
Veel projecten zoals in zorginstellingen zijn tijdelijk komen te vervallen en
bij andere projecten kan de capaciteit slechts gedeeltelijk worden benut. In
totaal is 58% van alle projecten gesloten. Om dit zo goed mogelijk op te
vangen heeft de reclassering eigen nieuwe locaties geopend en wordt
blijvend grote inzet gepleegd om extern lokale en landelijk grootschalige
projecten te werven. Tot op heden zijn reeds meer dan 100 nieuwe externe
projecten geworven. Waar mogelijk worden daar – binnen de beperkingen
van de avondklok – ook in de avonden en weekenden werkgestraften
geplaatst.
De voortdurende beperkingen door de COVID-maatregelen zorgen er ook
voor dat werkgestraften vaker afwezig zijn. Er moet meer energie
gestoken worden in het door veroordeelden laten uitvoeren van hun straf.
Zo worden de projecten die nog open zijn extra geboekt en worden
verzuimcoaches ingezet om veroordeelden aan het werk te krijgen. Op die
manier heeft de reclassering, sinds het hervatten van de uitvoering in juni
2020, circa 15.000 werkstraffen succesvol afgerond. Dit betreft 63% van
het normale productieniveau. Inmiddels is de actuele productie 94% van
het normale productieniveau.
Naast de beperkingen die de COVID-maatregelen vormen om de voorraad
taakstraffen terug te brengen, loopt de voorraad ook op doordat de
afdoening door het Openbaar Ministerie en de rechtspraak toeneemt. De
reclassering doet er alles aan om de voorraad taakstraffen eind 2021 terug
te hebben gebracht naar het niveau van voor het uitbreken van de
coronacrisis, maar is daarbij dus in grote mate afhankelijk van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

5

instroom vanuit OM en rechtspraak en van versoepeling van de maatregelen. Samen met de ketenpartners wordt onderzocht in hoeverre nog
met aanvullende maatregelen een versnelling in de uitvoering van
werkstraffen kan worden gerealiseerd. In de onderstaande tabel is de
voorraadontwikkeling taakstraffen van 3RO weergegeven.

Geldelijke sancties
De coronacrisis heeft tot op heden een beperkt effect op de tenuitvoerlegging van geldelijke sancties. De inningsresultaten lijken stabiel ten
opzichte van voorgaande jaren. Met het betalingsregelingenbeleid,
waaronder ook de in 2020 geïntroduceerde noodstopprocedure en
draagkrachtregeling, stelt het CJIB burgers in staat hun betalingsverplichtingen op een voor hen haalbare manier te voldoen. We zien dat burgers
het afgelopen jaar vaker kozen voor het treffen van een betalingsregeling
en in de eerste maanden van dit jaar zette deze trend zich door.
In verband met beperkte capaciteit in de keten kunnen dwangmiddelen
(zoals gijzeling) en vervangende hechtenis nauwelijks worden uitgevoerd.
Daardoor zijn hier wel voorraden ontstaan en die lopen nog steeds op.
Zoals eerder aangegeven worden deze werkprocessen de komende tijd
wel gefaseerd herstart.
Alhoewel de gevolgen van de coronacrisis voor de tenuitvoerlegging van
de geldelijke sancties tot op heden beperkt zijn gebleken, kan dit op
termijn veranderen als schuldenproblematiek bij burgers toeneemt. Het
CJIB zal de ontwikkelingen daarom scherp blijven monitoren.
Jeugd
Vanaf april 2020 heeft de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) de
uitvoering van de taakstraffen, in lijn met geldende afwegingskaders en
RIVM-adviezen weer opgestart. Voor de werkstraffen is een aantal
aanpassingen met het oog op de veiligheid doorgevoerd en leerstraffen
vinden digitaal plaats.
Daarbij wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om resterende uren
van de openstaande werkstraffen te vervangen door een digitale
werkstraf.6
Met het voortduren van de beperkingen is de voorraad nog uit te voeren
werkstraffen verder opgelopen. Een aanvullende oplossing voor het
wegwerken van een deel van die voorraad is gevonden door openstaande
werkstraffen van maximaal 20 uur geheel om te zetten in een digitale

6

Een digitale werkstraf is eigenlijk een combinatie van een werkstraf (verplichte, niet zelf
gekozen, tijdsbesteding) met leerelementen en dat wordt, zo blijkt uit onderzoek, door de
jongeren zelfs zwaarder gevonden omdat de jongere dan moet nadenken over het eigen
gedrag en daarover een of meer opdrachten moet maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

6

werkstraf.7 Het gaat hierbij uitdrukkelijk om een tijdelijke maatregel,
gedurende de COVID-19 beperkingen.
De digitale werkstraf is inmiddels in bijna 500 zaken ingezet. Het slagingspercentage ligt rond de 95%.
Daarnaast is de RvdK zeer recent een landelijke campagne gestart om
nieuwe werkplekken en begeleiders te werven, zodat er meer werkstraffen
door jongeren kunnen worden uitgevoerd.
De onderstaande tabel laat de voorraadontwikkeling bij de RvdK zien.

Slachtofferhulp
Bij Slachtofferhulp Nederland is geen sprake van voorraden. In het
afgelopen jaar kon aan veel slachtoffers online en offline goed bijstand
worden verleend. Wel geldt dat het wegwerken van achterstanden bij de
politie, het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak ook extra inzet van
slachtofferhulp vraagt en invloed heeft op het werkaanbod. Er is door
Slachtofferhulp Nederland een Team Corona-achterstanden geformeerd,
dat in nauw overleg met het Openbaar Ministerie toeziet op planning en
afwikkeling tot en met eind 2021.
Tot slot
De eerste resultaten van de gezamenlijke inzet in de strafrechtketen om de
achterstanden aan te pakken zijn zichtbaar. Voor de vervolging en de
berechting van misdrijfzaken is het uitgaande van de huidige situatie de
verwachting dat aan het eind van dit jaar de doelstelling zal zijn gerealiseerd. Om de doelstelling voor overtredingszaken te kunnen behalen,
worden momenteel de mogelijkheden bezien voor aanvullende maatregelen. Een uitloop van de aanpak naar 2022, is niet uitgesloten.
Dat geldt ook voor de tenuitvoerlegging. Ten eerste omdat de tenuitvoerlegging pas kan volgen op de beslissing van het Openbaar Ministerie en
de rechtspraak, waar nog het hele jaar een inhaalslag plaatsvindt. Ten
tweede omdat zoals hiervoor aangegeven de beperkingen van COVIDregels niet geheel kunnen worden opgevangen door de met tenuitvoerlegging belaste organisaties getroffen maatregelen.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

7

Het gaat hier om «lichtere» strafbare feiten, zoals vernieling/openlijk geweld, eenvoudige
mishandeling en diefstal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 651

7