1/2

Staten-Generaal

Vergaderjaar 2008–2009

H

31 544

Subsidiariteitstoets van het voorstel voor een
Richtlijn van de Raad betreffende de toepassing
van het beginsel van gelijke behandeling van
personen ongeacht godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid
(COM(2008) 426)

Nr. 8

BRIEF VAN DE VICE-VOORZITTER VAN DE EUROPESE COMMISSIE
Aan:
de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 maart 2009
Hartelijk dank voor uw brief1 van 9 oktober 2008 met de opmerkingen van
beide Kamers der Staten-Generaal inzake het voorstel voor een richtlijn
van de raad betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid (COM(2008)426)2.
De Commissie heeft besloten de nationale parlementen zo veel mogelijk
te stimuleren om op haar voorstellen te reageren, teneinde de beleidsvorming te verbeteren. Het doet ons genoegen in te gaan op uw opmerkingen, die belangrijk zijn voor de werkzaamheden van de Commissie. In
de bijlage vindt u het antwoord van de Commissie. Ik hoop dat deze
bijdrage waardevol zal zijn voor uw eigen beraadslagingen.
Ik verheug mij op de verdere ontwikkeling van onze beleidsdialoog in de
toekomst
De vice-voorzitter van de Europese Commissie,
Margot Wallström

1
2

Gedrukt als kamerstuk 31 544, E/5.
Gedrukt als kamerstuk 31 544, A/1.

KST128773
0809ekkst31544-8
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

1

BIJLAGE

ANTWOORD VAN DE EUROPESE COMMISSIE OP OPMERKINGEN
VAN DE BEIDE KAMERS DER STATEN-GENERAAL VAN HET
KONINKRIJK DER NEDERLANDEN
COM(2008)426 – voorstel voor een richtlijn van de raad
betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid
De Commissie bevestigt de ontvangst van de mening van beide kamers
der Staten-Generaal van het Koninkrijk der Nederlanden (hierna «het
Nederlandse parlement» genoemd) over het voorstel voor een richtlijn
van de Raad betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd of seksuele geaardheid (COM(2008) 426).
Bij wijze van opmerking vooraf herinnert de Commissie eraan dat de Raad
op grond van artikel 13 van het EG-Verdrag met eenparigheid van
stemmen passende maatregelen kan nemen om discriminatie op grond
van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.
De Europese Gemeenschap heeft richtlijnen aangenomen op grond
waarvan discriminatie op al deze gronden op de arbeidsmarkt verboden
is. Discriminatie op grond van ras of etnische afkomst is ook buiten de
arbeidsmarkt verboden. Daarnaast zijn richtlijnen goedgekeurd om
mensen te beschermen tegen discriminatie op grond van geslacht wat
betreft de sociale zekerheid en de toegang tot goederen en diensten. Deze
richtlijnen hebben geleid tot een betere bescherming tegen discriminatie.
Op dit moment kent de Europese wetgeving geen verbod op discriminatie
op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid buiten de arbeidsmarkt. Met het nieuwe voorstel wordt
beoogd de bestaande bescherming tegen discriminatie op deze grond uit
te breiden.
De Commissie heeft de opmerkingen van het Nederlandse parlement
zorgvuldig onderzocht en zal hiermee rekening houden bij de huidige
discussie over dit voorstel binnen de Raad.
Sommige punten waarop het Nederlandse parlement wijst, met name wat
betreft rechtszekerheid, zijn al eerder aangevoerd door de Nederlandse
regering. De Commissie vindt rechtszekerheid van het hoogste belang. Zij
is van plan samen met de Raad, het Europees Parlement en de nationale
parlementen ervoor te zorgen dat de definitieve versie van de richtlijn
maximale rechtszekerheid biedt.
Daarnaast is de Commissie van mening dat het voorstel de beginselen
van subsidiariteit en evenredigheid respecteert. De Commissie heeft haar
standpunt beschreven in de toelichting bij het voorstel. Hieronder wordt
een nadere uitleg gegeven.
Wat het subsidiariteitsbeginsel betreft, kunnen de doelstellingen van het
voorstel niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt omdat alleen een maatregel voor de hele Gemeenschap kan zorgen
voor een gestandaardiseerd minimumniveau van bescherming tegen
discriminatie in alle lidstaten. De verscheidenheid van de Europese
samenlevingen is een van Europa’s sterke kanten, en deze moet overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel worden gerespecteerd. De Commissie
erkent dat aangelegenheden zoals de organisatie en de inhoud van het
onderwijs, de erkenning van de burgerlijke staat of de gezinssituatie,
adoptie, reproductieve rechten en andere vergelijkbare aangelegenheden
het best op nationaal niveau kunnen worden geregeld. De richtlijn

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

2

verplicht de lidstaten er dan ook niet toe hun bestaande wetten en
praktijken op deze terreinen te veranderen.
Wat betreft het evenredigheidsbeginsel is de richtlijn een passend
instrument om de doelstellingen te bereiken en gaat deze niet verder dan
strikt noodzakelijk. De lidstaten behouden hiermee aanzienlijke speelruimte om te bepalen hoe zij de in de ontwerprichtlijn beschreven
doelstellingen willen bereiken. Daarnaast kunnen de lidstaten regels
vaststellen die verder gaan dan de minimumstandaard van de richtlijn.
Ten slotte wijst de Commissie erop dat de nadere uitleg hieronder
bedoeld is om de doelstellingen en de inhoud van het voorstel voor een
richtlijn toe te lichten. Het is de Raad die, na overleg met het Europees
Parlement, beslist over de definitieve tekst van de richtlijn.
Antwoorden op de vragen
Het Nederlandse parlement stelt vragen over de toegevoegde waarde, de
werkingssfeer en de gevolgen van het voorstel.
Wat betreft de toegevoegde waarde herhaalt de Commissie dat, zoals
beschreven in de toelichting bij het voorstel, de doelstellingen van het
voorstel niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk kunnen worden
verwezenlijkt, omdat alleen een maatregel voor de hele Gemeenschap kan
zorgen voor een minimumniveau van bescherming tegen discriminatie op
grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid in alle lidstaten.
Communautaire wetgeving biedt daarom rechtszekerheid wat de
minimumrechten en -plichten van bedrijven en burgers betreft, ook voor
wie zich van de ene naar de andere lidstaat verplaatst.
Wat betreft de werkingssfeer van het voorstel vraagt het Nederlandse
parlement om een nadere toelichting op artikel 2, lid 6, artikel 2, lid 8, en
artikel 3, waarin de werkingssfeer van het voorstel wordt beschreven. In
deze artikelen wordt onder andere bepaald dat de richtlijn nationale
wetgeving inzake de burgerlijke staat, de gezinssituatie, reproductieve
rechten, de inhoud, opzet en de stelsels van (buitengewoon) onderwijs
onverlet laat, evenals nationale wetgeving die betrekking heeft op de
status en de activiteiten van kerken en andere op godsdienst of
overtuiging gebaseerde organisaties. Het Nederlandse parlement wil
graag weten hoe deze uitzonderingen zich zullen verhouden tot de
bestaande nationale wetgeving op deze terreinen en of zij op enigerlei
wijze (en in welke mate) een inperking kunnen betekenen van de primaire
bevoegdheid van de lidstaten op deze beleidsterreinen, zoals vastgelegd
in de Europese verdragen.
Daarnaast wil het Nederlandse parlement meer duidelijkheid over de
gevolgen van het voorstel. Zo wordt gevraagd of de lidstaten verdergaande praktische maatregelen moeten treffen op grond van het in de
ontwerprichtlijn geformuleerde beginsel van gelijke behandeling van
gehandicapten. Ook wil het Nederlandse parlement weten wat de precieze
materiële implicaties zijn op het gebied van de sociale zekerheid.
Leeftijdsdiscriminatie
Artikel 2 verbiedt directe en indirecte discriminatie op grond van onder
andere leeftijd. Overeenkomstig artikel 2, lid 6, kunnen de lidstaten echter
bepalen dat «verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen
discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving
worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, en de middelen voor het
bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. Deze richtlijn vormt

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

3

met name geen beletsel voor het vaststellen van een bepaalde leeftijd
voor de toegang tot uitkeringen, onderwijs en bepaalde goederen en
diensten.» Deze bepalingen hebben tot doel mensen te beschermen tegen
discriminatie. De Commissie erkent evenwel dat in sommige gevallen een
verschillende behandeling op grond van leeftijd objectief kan worden
gerechtvaardigd en niet als discriminatie kan worden beschouwd. Op
grond van de ontwerprichtlijn is het bijvoorbeeld verboden om uitsluitend
op grond van leeftijd de toegang tot algemene goederen en diensten te
ontzeggen of te bemoeilijken, wanneer de verschillen in behandeling niet
gerechtvaardigd zijn. Het is daarentegen mogelijk om bijzondere eisen
met betrekking tot leeftijd te stellen voor de toegang tot specifieke
goederen of diensten, zoals alcohol, wapens of een rijbewijs. Ook de
bevordering van de economische, culturele of sociale integratie van
jongeren of ouderen is een legitiem doel, waartoe een verschil in
behandeling kan worden gemaakt. Zo kunnen voor deze groepen
gunstigere voorwaarden worden toegepast, zoals gratis of goedkopere
tarieven voor vervoer, museumbezoek of sport, wat niet in strijd zou zijn
met artikel 2, lid 6, van het voorstel.
Openbare orde

Artikel 2, lid 8, «laat de algemene nationale wettelijke bepalingen onverlet
die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de openbare
veiligheid, de handhaving van de openbare orde en het voorkómen van
strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid en de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.» De beperking van
de normale toepassing van de regels van de richtlijn is gebaseerd op
artikel 2, lid 5, van Richtlijn 2000/78/EG, dat op zijn beurt gebaseerd is op
de tweede alinea van verschillende materiële bepalingen van het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden van de Raad van Europa. Hiermee wordt rekening
gehouden met het feit dat het gelijkheidsbeginsel geldt naast andere,
even belangrijke fundamentele rechten en beginselen, die in bepaalde
gevallen voorgaan.
Werkingssfeer van de richtlijn
Op grond van artikel 3, lid 2, «laat [de richtlijn] de nationale wetgeving
inzake de burgerlijke staat, de gezinssituatie of de reproductieve rechten
onverlet». De Commissie erkent hiermee dat deze aangelegenheden tot de
bevoegdheden van de lidstaten behoren en dat het Europese recht zich
hierin niet moet mengen.
In wetgeving inzake de burgerlijke staat worden met name de rechten en
plichten van gehuwden vastgelegd en wordt bepaald wie een huwelijk
kunnen aangaan en onder welke voorwaarden een huwelijk kan worden
aangegaan of ontbonden. De ontwerprichtlijn is daarom bijvoorbeeld niet
van invloed op de wijze waarop de lidstaten huwelijken tussen partners
van hetzelfde geslacht al dan niet erkennen. Parallel hieraan wordt met de
verwijzing naar de gezinssituatie ervoor gezorgd dat de ontwerprichtlijn
niet in strijd is met nationale regels inzake adoptie of de definitie van het
begrip «gezin» en de daarmee samenhangende rechten en plichten. Zo
doet de ontwerprichtlijn geen afbreuk aan de regels van de lidstaten
inzake het eventuele recht op adoptie van koppels van hetzelfde geslacht.
De ontwerprichtlijn doet geen afbreuk aan de nationale wetgeving inzake
reproductieve rechten. Zo kan een lidstaat in zijn wetgeving bijvoorbeeld
in-vitrofertilisatie alleen toestaan voor gehuwde partners of partners van
verschillend geslacht. De lidstaten moeten altijd hun verbintenissen op
grond van het internationale recht inzake de mensenrechten eerbiedigen
(zoals vastgelegd in de mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

4

en het Europees Verdrag tot bescherming van de mens), maar deze vallen
niet onder de materiële werkingssfeer van deze ontwerprichtlijn Wat
betreft de gevolgen voor het onderwijs is in artikel 3, lid 3, bepaald dat de
ontwerprichtlijn de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud
van het onderwijs, de activiteiten en de opzet van hun onderwijsstelsels,
met inbegrip van de opzet van buitengewoon onderwijs, onverlet laat.
In dit verband wijst de Commissie erop dat op grond van de ontwerprichtlijn leerlingen met een handicap hun medicijnen moeten kunnen
nemen en leerlingen niet mogen worden gepest vanwege hun geloof,
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid (zo mag een leerling niet zonder
reden worden genegeerd, er mag geen vijandige sfeer worden gecreëerd
en vernederingen, fysieke aanvallen, agressie en pesten door andere
leerlingen mogen niet worden aangemoedigd of getolereerd).
Artikel 3, lid 2, doet echter geen afbreuk aan de bevoegdheden van de
lidstaten wat betreft de inhoud van het onderwijs. De lidstaten zijn dan
ook niet verplicht een bepaalde godsdienst te onderwijzen of godsdienstig
onderwijs in het algemeen te verzorgen of bijvoorbeeld lessen te geven
over homoseksualiteit. De lidstaten mogen ook op grond van geloof of
overtuiging verschillende behandeling toepassen met betrekking tot de
toelating tot confessionele onderwijsinstellingen.
De ontwerprichtlijn doet geen uitspraken over de organisatie van het
nationale onderwijs, inclusief het onderwijs aan personen met een
handicap. Dit is een aangelegenheid voor de lidstaten. De Commissie
wijst erop dat kansarme kinderen en kinderen met bijzondere onderwijsbehoeften extra aandacht moeten krijgen (zie bijvoorbeeld de mededeling
van de Commissie over «Betere competenties voor de 21ste eeuw: een
agenda voor Europese samenwerking op schoolgebied» (COM)2008 425)).
Deze ontwerprichtlijn heeft evenwel geen betrekking op de keuzes van de
lidstaten inzake de wijze waarop zij al dan niet bijzondere scholen
inrichten voor kinderen met een handicap. Een leerling met een handicap
mag echter niet het slachtoffer worden van discriminatie als zodanig: hij
of zij moet het gewone onderwijs kunnen volgen, tenzij dat vanwege de
handicap niet mogelijk is.
In artikel 3, lid 4, staat dat de ontwerprichtlijn geen betrekking heeft op de
status en de activiteiten van kerken en andere op godsdienst of
overtuiging gebaseerde organisaties, overeenkomstig Verklaring 11 bij het
Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997, waarnaar wordt verwezen in
overweging 19 van het voorstel, waarin de Europese Unie heeft verklaard
de status die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen
volgens het nationale recht in de lidstaten hebben, te eerbiedigen en
daaraan geen afbreuk te doen. De Europese Unie eerbiedigt evenzeer de
status van levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties.
Volgens artikel 3, lid 4, heeft deze ontwerprichtlijn geen betrekking op de
status van kerken en andere confessionele organisaties of hun activiteiten
als zodanig. De ontwerprichtlijn heeft alleen betrekking op dergelijke
organisaties wanneer zij niet als religieuze organisaties optreden, maar
goederen of diensten leveren aan het publiek waarbij geen intrinsiek
verband bestaat tussen de activiteit en het geloof of de overtuiging.
Verplichtingen jegens personen met een handicap
Met betrekking tot personen met een handicap vraagt het Nederlandse
parlement of lidstaten op grond van het beginsel van gelijke behandeling
verplicht zijn verdergaande praktische maatregelen te treffen.
Dat hangt af van de bestaande maatregelen in de lidstaat. De bepalingen

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

5

inzake personen met een handicap zijn gebaseerd op de ervaringen met
nationale wetgeving en beleidslijnen en met bestaande Europese
wetgeving (bijvoorbeeld Richtlijn 2000/78/EG) en relevante verdragen van
de Verenigde Naties (zoals het VN-Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap, dat samen met de lidstaten en de Europese
Gemeenschap werd opgesteld). Hoewel er tussen de lidstaten aanzienlijke
verschillen bestaan in de mate waarin personen met een handicap
worden beschermd tegen discriminatie buiten de arbeidsmarkt, hebben
de meeste lidstaten in dit verband enkele maatregelen goedgekeurd.
Met de regels van de richtlijn inzake personen met een handicap, en met
name artikel 4, wordt gestreefd naar het juiste evenwicht tussen enerzijds
het wegnemen van obstakels en het waarborgen van toegang voor
personen met een handicap en anderzijds het voorkomen van onnodige
lasten als gevolg van buitenproportionele aanpassingen.
Sociale zekerheid
Het Nederlandse parlement vraagt ook naar de materiële implicaties van
de richtlijn op het gebied van de sociale zekerheid en wil met name weten
of personen rechten zullen verwerven die zij op dit moment op grond van
de thans geldende nationale wetgeving niet hebben. Zoals beschreven in
overweging 11, laat deze richtlijn de bevoegdheden van de lidstaten op
het gebied van sociale zekerheid en gezondheidszorg onverlet. De
lidstaten kunnen zelf hun socialezekerheidsstelsels zo inrichten dat deze
betaalbaar blijven en kunnen zelf besluiten wie in aanmerking komt voor
sociale uitkeringen.
De ontwerprichtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de
lidstaten in dit opzicht. De ontwerprichtlijn eist wel dat mensen worden
beschermd tegen discriminatie op de genoemde gronden. In die zin zou
de ontwerprichtlijn mensen beschermen tegen discriminatie met
betrekking tot sociale voorzieningen, zoals sociale zekerheid en gezondheidszorg. Op grond van de ontwerprichtlijn zouden het volgende niet zijn
toegestaan: uitsluitend op grond van geloof of overtuiging, handicap of
seksuele geaardheid een persoon die aan de criteria voldoet de toegang
tot een sociale uitkering weigeren of deze bemoeilijken; op grond van
geloof of overtuiging, handicap of seksuele geaardheid een medische
behandeling weigeren of vertragen (tenzij sprake is van de hierboven
beschreven uitzonderingen voor nationale wetgeving inzake gezinssituatie
en reproductieve rechten); op grond van leeftijd de toegang tot een
bepaalde medische behandeling weigeren of bemoeilijken wanneer een
dergelijk verschil in behandeling niet kan worden gerechtvaardigd;
iemand die om medische zorg vraagt onbeschoft, agressief of
neerbuigend bejegenen op grond van zijn of haar handicap, seksuele
geaardheid, leeftijd of geloof. Ten slotte wijst de Commissie erop dat de
ontwerprichtlijn lidstaten niet belet om een gunstiger behandeling (zoals
een hogere uitkering) toe te passen op mensen met een handicap.
Conclusie
De Commissie heeft de opmerkingen en vragen van het Nederlandse
parlement zorgvuldig onderzocht en houdt hiermee rekening bij de
huidige discussie over dit voorstel binnen de Raad. Zij hoopt hiermee naar
bevrediging geantwoord te hebben op de vragen van het Nederlandse
parlement.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 544, H en nr. 8

6