Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 835

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA)

Nr. 131

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2019
Bij brief van 12 juli jl. (Kamerstuk 33 835, nr. 127) heb ik uw Kamer
geïnformeerd over de opdracht die ik de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA) heb gegeven tot het uitvoeren van een herbezinning: «Hoe zorgt de NVWA ervoor dat de doelen als geformuleerd in
NVWA2020 gerealiseerd gaan worden tegen de achtergrond van het
stopzetten van de ontwikkeling van de applicatie Inspect en de geconstateerde dieperliggende belemmeringen? Zorg dat eind 2019 daartoe
concrete verbeterpunten zijn geïdentificeerd, uitgewerkt en zoveel als
mogelijk in uitvoering genomen. Maak helder aan welke randvoorwaarden moet zijn voldaan om de plannen te realiseren.» Daarbij heb ik
toegezegd dat ik uw Kamer dit najaar zal informeren over de voortgang
van de herbezinning. Met deze brief kom ik, mede namens de Minister
voor Medische Zorg en Sport die toezegging na. Ten aanzien van de
toezegging dat eind 2019 de concrete verbeterpunten zijn geadresseerd
heb ik met uw Kamer in het AO van 15 oktober jl. (Kamerstuk 33 835,
nr. 130) besproken dat de Raad van Advies Herbezinning NVWA daarvoor
meer tijd zou moeten krijgen.
Het gesprek over de diagnose
In mijn brief van 12 juli heb ik uw Kamer een eerste beeld gegeven van de
grondoorzaken die hebben geleid tot het moeten stoppen van de
ontwikkeling en implementatie van het ICT-systeem Inspect. Het gaat
hierbij onder andere om de verbinding tussen beleid/hoofdkantoor NVWA
en de uitvoeringspraktijk van de inspecteur in het veld, erkennen van
verandermoeheid en ingesleten patronen en het vergroten van de
operationele slagkracht.
In het kader van de herbezinning verdiept de NVWA het onderzoek naar
de grondoorzaken verder op basis van verschillende externe onderzoeken,

kst-33835-131
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

1

zienswijzen van de ondernemingsraad van de NVWA en op basis van
ervaringen van medewerkers en managers. Ik heb zelf ook met de
directieraad en medewerkers gesproken. De herbezinning levert dieperliggende belemmeringen op voor het realiseren van de doelen van de
NVWA. Met medewerkers, managers, de ondernemingsraad van de
NVWA en met de Raad van Advies wordt hierover het gesprek verder
gevoerd. Een complete en gedragen analyse is essentieel voor een
succesvolle aanpak. De NVWA benut de resterende periode van de
herbezinning voor deze verdieping. Daarbij is inmiddels wel voldoende
helder dat de strategie van een alomvattend masterplan niet adequaat is
gebleken, zoals ik uw Kamer meegaf in het AO van 15 oktober jl.
(Kamerstuk 33 835, nr. 130). De verdieping heeft opgeleverd dat een
fundamenteel andere aanpak noodzakelijk is. Ik ga daar later in deze brief
dieper op in.
De opgave sinds 2012
Voor een goed begrip van de bestaande situatie is de context van de
probleemanalyse relevant. Direct vanaf de oprichting van de NVWA in
2012 is de opgave om de organisatie op te bouwen en te ontwikkelen
groot geweest.
De oprichting van de NVWA in 2012 was de uitkomst van politieke
besluitvorming in 2007 om drie al lang bestaande organisaties samen te
voegen: de Voedsel- en Waren Autoriteit, de Algemene Inspectiedienst en
de Plantenziektekundige Dienst. Dit moest leiden tot een vermindering
van de kosten en de administratieve lasten voor bedrijven en tot minder
stapeling, overlap en tegenstrijdigheden in de regelgeving omtrent
handhaving en controle door inspecties. De fuserende diensten hadden in
beperkte mate overlappende functies. Zij hadden voor een groot deel hun
eigen werkwijzen, cultuur en structuur en volledig gescheiden
ICT-systemen. Aan het besluit tot samenvoeging was ook een efficiencytaakstelling gekoppeld. Het kabinet verwachtte dat door de fusie de
taakstelling van € 50 miljoen, die aan de fuserende diensten eerder al was
opgelegd, beter te realiseren zou zijn.
De Algemene Rekenkamer (ARK) concludeerde in 2013 dat de verwachting
van grote besparingen niet was uitgekomen. Schaalvoordelen bleken
maar in beperkte mate aanwezig. Volgens de ARK zou er de komende vier
jaren geld geïnvesteerd moeten worden in nieuwe toezichtmethoden om
de beoogde voordelen van de fusie voor de samenleving te kunnen
realiseren.
Ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) deed in 2013 onderzoek
naar de NVWA naar aanleiding van de Salmonella Thompson uitbraak van
oktober 2012. De OVV deed de aanbeveling dat de NVWA haar taak zowel
bij kleine als grotere voedselveiligheidsincidenten beter moest oppakken.
Als reactie op de rapporten van de ARK en de OVV stuurde het kabinet
eind 2013 een plan van aanpak naar uw Kamer. Dit plan bestond uit de
volgende elementen: een herbezinning op de inrichting van het systeem
van keuring en toezicht; uitbreiding van de toezicht- en handhavingscapaciteit van de NVWA; het op orde brengen van de organisatie en extra geld
voor uitbreiding van de capaciteit. Het doel was versterking van de
organisatie en een hogere naleving door meer kennis gedreven en
risicogericht te werken.
Aanleiding voor bijstelling
In 2016 is met uw Kamer gedeeld (Algemeen Overleg d.d. 9 juni 2016
(Kamerstuk 33 835, nr. 44) en 23 juni 2016 (Kamerstuk 33 835, nr. 45) dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

2

het noodzakelijk was om het Plan van Aanpak uit 2013 te herijken en
opnieuw vorm te geven. Er moest meer samenhang komen tussen de
verbeterdoelen. Op advies van de Auditdienst Rijk (ADR) naar aanleiding
van toetsing van de «Vierde voortgangsrapportage plan van aanpak
NVWA» is de programmabeheersing verder versterkt en gecentraliseerd
(Kamerstuk 33 835, nr. 34). Dit resulteerde in het programmaplan NVWA
2020: een veelomvattend plan om de NVWA verder te hervormen en op
alle gebieden te moderniseren te weten kennisontwikkeling, organisatiestructuur, ondersteunende processen en ICT, handhavingsinstrumenten,
toerusting van medewerkers en de dienstverlening aan bedrijven. NVWA
2020 kende in het begin een volledige programmasturing naast de
gewone lijnorganisatie. Stapsgewijs is vervolgens het programma steeds
meer een onderdeel van de lijnorganisatie geworden.
De vernieuwingen vroegen veel van de organisatie. Ondertussen ging het
reguliere toezichtwerk, waar zich door incidenten regelmatig werkpieken
voordeden, gewoon door. Diverse externe onderzoeken (waaronder de
BIT toetsen) over de NVWA gaven aan dat er een betere balans gevonden
moest worden tussen vernieuwing en het gewone werk. De inspecteurgeneraal van de NVWA gaf in 2018 aan dat de oorspronkelijke planning
van NVWA 2020, met name voor de ICT-ontwikkeling, te ambitieus was.
Vervolgens heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn bijstelling in de
planning van NVWA 2020 (Kamerstuk 33 835, nr. 78). Dit was reden voor
uw Kamer om een nieuwe BIT-toets te vragen. Het tweede BIT-rapport van
20 maart 2017 adviseerde een pas op de plaats te maken en na te denken
over een andere aanpak. Het derde BIT-rapport van 3 april 2019
adviseerde te stoppen met de ontwikkeling en implementatie van het
ICT-systeem Inspect.
Veranderstrategie tot heden
De aanpak van NVWA 2020 had als kenmerk een centrale planvorming en
regie op de verbetering en vernieuwing. De reorganisatie van 2017 had
bovendien als gevolg dat het werkend krijgen van de nieuwe procesgerichte organisatiestructuur verbonden werd aan de implementatie van
Inspect. Het BIT benoemt in haar tweede advies dat Inspect een te hoog
risicoprofiel heeft en acht de planning van de NVWA, om eind 2019 alle
23 inspectie-domeinen over te hebben gezet naar het nieuwe systeem,
niet realistisch. Op deze en andere bevindingen is bijgestuurd door het
programma te verankeren in de lijn en de planning te herijken. Met het
derde BIT-advies van april 2019 bleek echter dat het (bij)sturen onvoldoende effect had.
De realiteit van de NVWA is dat een complexe veranderopgave, verouderde ICT en de druk om efficiënter te werken ertoe hebben geleid dat de
uitvoering erg ingewikkeld is geworden. Deze analyse sluit aan bij
problemen van andere uitvoeringsorganisaties. Het kabinet zet de
dienstverlening van de overheid daarom hoger op de agenda en is zich
bewust dat structurele verbeteringen die nodig zijn tijd en een samenhangende aanpak vragen.
Een andere veranderstrategie is nodig
De ervaringen vanaf 2012 onderstrepen dat een andere aanpak nodig is.
De focus van de NVWA ligt op het goed en vakkundig uitvoeren van haar
taken voor de samenleving. Ik kies niet voor grote, complexe, meerjarige
trajecten, maar voor verbeteracties met een realistische schaalgrootte. Het
gaat om haalbare verbeterstappen die het werk van de medewerkers van
de NVWA ondersteunen. Dit zal de komende periode verder worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

3

uitgewerkt. In de volgende rapportage zal ik uw Kamer informeren over de
uitgewerkte veranderstrategie.
Onderdeel van de opdracht tot herbezinnen is om concreet geïdentificeerde verbeterpunten zoveel als mogelijk in uitvoering te nemen. Ik geef
uw Kamer hierna een doorkijk naar een aantal ingezette acties die sowieso
bijdragen aan het dagelijkse werk.
Aandacht voor mensen in de organisatie
Het toezicht staat of valt met de mensen die het uitvoeren. Hun kennis,
hun ervaring en hun dagelijks handelen bepalen het resultaat. Wetten,
protocollen en werkinstructies geven kader. Intercollegiale consultatie en
afstemming helpen bij het krachtdadig en uniform toezicht houden. Onder
meer door de aandacht van het management voor de ambitieuze
vernieuwingsagenda, is het investeren in sociale cohesie tussen
medewerkers en in hun vakmanschap op de achtergrond geraakt. Beide
krijgen nu weer volop aandacht. De basis daarvoor is goed want de
mensen van de NVWA zijn betrokken bij en gepassioneerd over hun werk.
De NVWA bouwt dit uit door te investeren in vakmanschap en te zorgen
dat er voldoende tijd en gelegenheid is voor werkoverleg, intercollegiale
consultatie en opleidingen. Hierbij zal het management sturen op een
veilige werkomgeving waar ruimte is om elkaar aan te spreken. In
aanvulling daarop kent de NVWA-vertrouwenspersonen en een coördinator integriteit.
We weten dat de komende jaren door natuurlijk verloop honderden
medewerkers de NVWA zullen verlaten. De NVWA gaat er de komende tijd
voor zorgen dat hun jarenlange ervaring en kennis goed wordt overgedragen aan nieuwe medewerkers.
Om te zorgen dat medewerkers op vakinhoud in teams zijn ingedeeld zijn
kleinschalige aanpassingen in de organisatie noodzakelijk. Enkele zijn aan
de ondernemingsraad ter advisering aangeboden, andere voorstellen
worden nog in nauw overleg met de betrokken medewerkers uitgewerkt.
Voorbeelden op het gebied van mens en organisatie zijn het verbeteren
van de samenwerking tussen de directies Handhaven en Keuren. De
directeuren van de directies Keuren en Handhaven trekken samen op in
gesprekken met hun medewerkers over onderwerpen als de handhavingscultuur, uniformiteit van het toezicht en de sociale veiligheid op de
werkplek en in de NVWA-organisatie.
Er zijn concrete acties gestart om het proces van totstandkoming van de
rapporten van bevindingen te verbeteren en de doorlooptijd te verkleinen,
het aantal managementlagen te verkleinen en de noodzakelijke investeringen in managementkwaliteiten te doen.
ICT
De ontwikkeling en implementatie van het ICT-systeem Inspect is op
30 juni jl. door de NVWA stopgezet (resterende administratieve werkzaamheden daargelaten). In het verlengde daarvan is per 1 juli jl. het beheer
van de in gebruik zijnde onderdelen van Inspect overgedragen aan de
lijnorganisatie.
Als onderdeel van de technologische herbezinning onderzoekt een
onafhankelijk bureau op dit moment de functionele en technische staat
van een aantal kernapplicaties waarvan de NVWA thans gebruik maakt. De
Dienst ICT Uitvoering van het Ministerie van EZK en de NVWA vertalen, in
vervolg daarop, de daaruit voortkomende aanbevelingen naar een
beheerplan per applicatie.
Bestaande systemen, realisatievermogen van de organisatie en
beschikbare financiële middelen vormen het vertrekpunt van de analyse.
Dat moet resulteren in een aanpak in concrete en beheersbare stappen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

4

gericht op directe verbetering van de ICT-ondersteuning van
NVWA-medewerkers. Een goed voorbeeld van een concrete stap is een
slimme app -waarvan een prototype inmiddels wordt getest- om de
oormerken van runderen gemakkelijk te scannen. Ook is recentelijk gestart
met een verbetering van de ICT-ondersteuning voor het meldingenproces
binnen de NVWA. In de volgende rapportage wordt over de aldus
opgebouwde ICT-agenda gerapporteerd. Zoals hiervoor aangegeven zal
realisatie van die agenda in kleine en beheersbare stappen vorm worden
gegeven. Daarnaast is van belang dat het technologisch spoor logisch
aansluit op en bijdraagt aan de doelen van de NVWA en de behoeftes van
de medewerkers.
Strategische vraagstukken
De doelen die voor de NVWA als organisatie zijn gesteld blijven onverminderd actueel. Het blijft nodig om vanuit kennis en risico’s te kiezen
waar het toezicht het beste kan worden ingezet, om die kennis over
productieketens te delen, en om met uniforme handhaving en keuringswerkzaamheden te zorgen voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor
bedrijven. Uit de herbezinning wordt nu al duidelijk dat het tempo waarin
deze doelen verwezenlijkt worden lager zal liggen dan eerder werd
verwacht. In de volgende rapportage zal ik hier op basis van een aangepaste planning verder op ingaan.
De positionering van het toezicht in het stelsel geeft ook aanleiding voor
een nadere analyse. In 2017 is het besluit uit 2013 om te bezinnen op de
inrichting van het systeem van keuring en toezicht, geeffectueerd door
een organisatorische scheiding van handhaven en keuren bij de NVWA
door te voeren, waarbij dierenartsen die keuren ook een toezichthoudende
taak in het verlengde van hun keuringstaken kregen. Dit levert in de
praktijk spanningen op omdat de druk groot is op de dierenartsen om alle
aandacht aan het keuren te geven. Ik heb uw Kamer toegezegd in de
zomer van 2020 te komen met een bredere stelselanalyse naar het stelsel
van toezicht en keuren, de rol van de overheid en het bedrijfsleven voor
de LNV-domeinen.
Juist in deze periode willen de Minister voor Medische Zorg en Sport en ik
met uw Kamer het gesprek over de actuele prioriteiten voor het toezicht
en het keuren goed kunnen blijven voeren. Om dat gesprek te kunnen
gaan voeren op het niveau van de publieke belangen werkt de NVWA aan
de in mijn vorige brief toegezegde nieuwe wijze van plannen en verantwoorden. De NVWA baseert zich bij de prioritering van en verantwoording
over haar toezicht steeds meer op informatie over kritische prestatie
indicatoren (KPI’s) volgens de systematiek zoals met uw Kamer
afgesproken. Een voorbeeld van een dergelijke KPI is de toezichtintensiteit. Daarmee maakt de NVWA een beweging naar sturing en verantwoording op output en waar mogelijk op termijn op output én outcome.
Zoals in het Algemeen Overleg van 15 oktober jl. is besproken hoort daar
een zuivere rolverdeling bij voor beleid en toezicht, en dienen beide goed
aan te sluiten op de verantwoordelijkheid die de sector zelf hoort te
nemen.
Takenpakket NVWA
In het licht van de hier geschetste opgave wordt ook gekeken naar het
takenpakket in relatie tot de middelen van de NVWA, met oog voor focus
en meerjarige stabiliteit. Daarover laat ik een onafhankelijk onderzoek
uitvoeren door een externe partij.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

5

Raad van advies
In het Algemeen Overleg hebben verschillende leden het belang onderstreept van een onafhankelijke toetsing van de uitkomsten. Ik heb de Vaste
Kamercommissie toen geïnformeerd dat ik daarvoor een Raad van Advies
heb ingesteld, onder voorzitterschap van de heer Kronenburg. Ik heb de
Raad van Advies niet alleen gevraagd te kijken naar de probleemanalyse
en de veranderaanpak, maar ook de start van de implementatie te blijven
volgen en mij, de Minister voor Medische Zorg en Sport en de NVWA
erover te adviseren.
Ik wil de Raad van Advies de gelegenheid geven zich goed in de materie
te verdiepen en mij en de Directieraad van de NVWA op basis daarvan te
adviseren. Ik spreek ook zelf met de Raad van Advies, samen met mijn
collega voor Medische Zorg en Sport. De Raad is onlangs gestart en heeft
mij nadrukkelijk geadviseerd voldoende tijd te nemen voor een gedegen
analyse van de problemen, waarin ook alle betrokkenen (medewerkers,
ondernemingsraad en andere stakeholders) zijn meegenomen en eraan
hebben kunnen bijdragen. Ook heeft de Raad mij aangegeven dat het
ontwikkeltraject zelf tijd zal kosten, waarbij uiteraard wel stapsgewijs
verbetering zichtbaar moet zijn en gemonitord kan worden. Ik heb in het
Algemeen Overleg al aangegeven dat ik de advisering door de Raad van
Advies een serieuze plek geef in het proces.
Ik verwacht uw Kamer rond eind februari 2020 te rapporteren over de
probleemanalyse en zal dan eveneens een eerste doorkijk geven van de
veranderaanpak en de set van maatregelen die in samenhang oplossingen
moeten bieden voor de gesignaleerde vraagstukken. Sommige daarvan
zullen direct gestart kunnen worden (of al zijn), andere zullen nadere
uitwerking vergen alvorens tot implementatie kan worden overgegaan.
Kortom, geen nieuw masterplan, maar een benadering van kleine,
beheersbare stappen. Stappen waaruit, op basis van opgedane
ervaringen, ook weer lering getrokken kan worden voor volgende
stappen.
Tenslotte
De herbezinning moet leiden tot een aanpak waarbij de prioriteit ligt bij
concrete verbeteringen die de medewerkers nodig hebben voor hun
dagelijkse werkpraktijk. Waarbij dilemma’s in de interventiepraktijk
onbevangen, op een veilige manier besproken kunnen worden. Een
aanpak waarbij werkvloer en top in dialoog zijn, om de problemen
waarvoor de NVWA staat, met elkaar op te lossen in kleine en
beheersbare stappen.
Deze aanpak vraagt tijd en doorzettingsvermogen. Met consequent volgen
van deze aanpak heb ik er vertrouwen in dat de professionele uitvoering
van het toezicht en het keuren door de NVWA verder wordt versterkt.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 835, nr. 131

6