Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 412

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek, de Wet op het
onderwijstoezicht en het Wetboek van
Strafrecht, in verband met het tegengaan van
misleidend gebruik van de naam universiteit en
hogeschool, het onterecht verlenen en voeren
van graden, alsmede het bevorderen van
maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef
door rpho’s (bescherming namen en graden
hoger onderwijs)

Nr. 5 HERDRUK1

VERSLAG
Vastgesteld 31 maart 2016
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met
het voorbereidend onderzoek van dit initiatiefwetsvoorstel, heeft de eer
als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin
gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn
beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het
initiatiefwetsvoorstel genoegzaam voorbereid.
Inhoudsopgave
Algemeen
1. Inleiding
2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
2.1
Het voeren van de naam universiteit of hogeschool
2.1.1
Nevenvestigingen van buitenlandse instellingen
2.1.2
Uitzonderingen voor het gebruik van de naam
universiteit of hogeschool
2.2
Het verlenen van graden
2.3
Bevorderen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef door rpho’s
3. Sancties
3.1
Sanctie voor organisaties die ten onrechte de naam
universiteit of hogeschool voeren of graden verlenen
3.1.1
Huidige sanctie
3.1.2
Keuze bestuurlijke boete
4. Overig

1

kst-34412-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

blz.
2
2
4
4
5
6
7
7
11
11
11
11
11

I.v.m. een tekstuele correctie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

1

Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en hebben hier een aantal vragen over.
De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse en waardering
kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel ter bescherming van
namen en graden in het hoger onderwijs en het bevorderen van
maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef door rechtspersonen hoger
onderwijs.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel.
De leden van D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel tot
wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, de Wet op het onderwijstoezicht en het Wetboek van Strafrecht, in verband met het tegengaan van misleidend gebruik van de naam
universiteit en hogeschool, het onterecht verlenen en voeren van graden,
alsmede het bevorderen van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef
door rpho’s. De leden hebben nog enkele vragen en opmerkingen over de
nut en noodzaak van dit wetsvoorstel.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel ter bescherming namen en graden hoger onderwijs. Zij
stellen enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel.
1. Inleiding
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat de waarde en de kracht
van een diploma of graad nooit ter discussie mag komen te staan.
Vertrouwen in de kwaliteit en de waarde van het genoten onderwijs moet
goed geborgd worden. Indien er situaties bestaan die er toe bijdragen dat
het vertrouwen in een diploma of een graad geschaad kan worden, dan
zijn de leden er voorstander van om de goede reputatie en dat vertrouwen
te borgen. De leden hebben in de voorbije jaren een toenemend en soms
willekeurig gebruik van namen als «universiteit» en «hogeschool»
waargenomen, ook in situaties waarbij betwijfeld kan worden of waar
zelfs vaststaat dat de betreffende onderwijsinstellingen met deze namen
de lading niet dekken. De leden kunnen zich dan ook vinden in regels om
hierin duidelijkheid te creëren voor studenten, instellingen en werkgevers
en de goede naam van ons hoger onderwijs te beschermen. De leden
hebben nog wel enkele vragen bij het voorliggende wetsvoorstel
De leden hebben de vraag of er voorbeelden bestaan van misbruik van
namen en titels die zich nu voordoen en die niet kunnen worden
aangepakt. Kan de regering voorbeelden geven van situaties waarin zij
actief kan ingrijpen bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, zo vragen
deze leden.
De leden van de CDA-fractie kunnen zich vinden in de doelstelling om de
namen en graden in het hoger onderwijs beter te beschermen en hebben
daar in het verleden ook meermalen aandacht voor gevraagd. Onder
andere door de met algemene stemmen aangenomen motie van Jan
Jacob van Dijk2, waarin werd geconstateerd dat het gebruik van namen
als «universiteit», «uiversity» en «niversity of applied science» onder de
2

Kamerstuknummer 31 821, nr. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

2

huidige wet- en regelgeving tot verwarring en misleiding kan leiden. Met
deze motie werd gevraagd te verkennen in hoeverre het mogelijk is om
het gebruik van deze termen voor te behouden aan instellingen die door
de NVAO3 of daaraan gelijkstaande accreditatieorganisaties geaccrediteerde opleidingen aanbieden. Deze leden hebben nog wel enkele vragen
over de uitwerking van de maatregelen die in dit wetsvoorstel worden
genomen. De leden vragen de regering aan te geven hoe vaak het
voorkomt dat er misbruik wordt gemaakt van de namen en graden in het
hoger onderwijs. Wat waren de gevolgen tot nu toe voor de betrokken
instellingen én studenten? De Raad van State laat zich kritisch uit over
extra beschermende maatregelen in dit wetsvoorstel ten aanzien van de
bescherming van de namen en graden vanwege het bestaan van het
Croho4. De leden vragen de regering nader toe te lichten in hoeverre van
studenten verwacht mag worden dat zij op de hoogte zijn van het bestaan
van dit Croho? Wordt op een transparante manier verwezen op websites
van de rijksoverheid of aan haar gelieerde organisaties naar Croho? Kan
de regering tevens nader toelichten of zij van mening is dat het checken
van de juistheid van het voeren van een naam of graad een taak is van de
student of van de toezichthoudende instanties? Kan de regering aangeven
welke maatregelen in internationaal verband worden genomen om
misleiding door de zogenaamde «diploma mills» tegen te gaan, zo vragen
deze leden.
De leden van de D66-fractie merken op dat de Raad van State zeer kritisch
is over dit wetsvoorstel. Kan de regering aangeven welke aanpassingen zij
heeft gedaan heeft naar aanleiding van het advies, zo vragen deze leden.
De leden constateren dat de Raad van State wijst op het feit dat de naam
«universiteit» of «hogeschool» geen constant gegeven is en dat er
ontwikkelingen plaatsvinden die een meer diverse invulling van het begrip
universiteit noodzakelijk maken. Kan de regering nader ingaan op dit
argument van de Raad van State?
De leden lezen voorts dat de onderwijsinspectie met enige regelmaat stuit
op nieuwe gevallen van misleidend gebruik van keurmerken door
aanbieders van hoger onderwijs en onvoldoende middelen heeft om dit
effectief aan te pakken. Kan de regering een overzicht geven van de
gevallen waarin dit is voorgekomen? Hoe vaak komt dit probleem voor, zo
willen de leden weten. In hoeveel van die gevallen ging het puur om
misleiding omtrent de naam (universiteit of hogeschool of anderszins), zo
vragen zij tot slot.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom nieuwe regels om
de namen «universiteit» en «hogeschool» te beschermen nodig zijn. Ligt
de aard van de misleiding vooral in de naamgeving, of eerder in
misleiding bij de communicatie en voorlichting? Als misleiding bij
communicatie en voorlichting het probleem is, is deze wetgeving dan wel
afdoende? Waarom kan de onderwijsinspectie op dit moment niet
ingrijpen bij misleidende communicatie, zo willen deze leden weten.
De leden van de SGP-fractie benadrukken dat inbreuken op fundamentele
vrijheden bijzondere terughoudendheid en zorgvuldigheid vereisen. Zij
kunnen zich wel degelijk voorstellen dat de regering behoefte heeft aan
het stellen van beperkingen aan instellingen die zich in gedragingen en
uitlatingen keren tegen het rechtsstatelijk systeem. Deze leden zijn echter
bezorgd over het feit dat het voorstel hieraan vrijwel volledig voorbij lijkt
te schieten en een verdergaande, eenzijdige regeling bevat die bovendien
tot rechtsonzekerheid kan leiden. Ten aanzien van het beschermen van
namen in het hoger onderwijs hebben deze leden de indruk dat, naast de
3
4

NVAO: Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie.
Croho: Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

3

verwarring die door het voorstel in de hand wordt gewerkt, de regering
een kanon in stelling lijkt te brengen tegenover een mug, althans, voor
zover reeds duidelijk zou zijn dat van een mug sprake is.
De leden vragen de regering zoveel mogelijk inzicht te geven en openheid
te betrachten inzake de gestelde problematiek. Het is bijvoorbeeld niet
duidelijk hoeveel meldingen van problemen de inspectie de afgelopen
jaren heeft ontvangen en wat de aard van die meldingen is. Ook zouden
zij de regering willen vragen het rapport van ResearchNed naar de Kamer
te sturen. De leden vragen of van aankomende studenten niet ten minste
verwacht mag worden dat zij in staat zijn zich, zeker gezien de informatie
en voorlichting die eenvoudig toegankelijk is, zodanig te informeren dat zij
zich niet om de tuin laten leiden door instellingen die knollen voor
citroenen verkopen en dat zij bij eventuele problemen in staat geacht
mogen worden eventuele schade middels een civiele procedure wegens
wanprestatie, onrechtmatige daad of bedrog te verhalen. Deze leden
vragen hoe groot de regering de kans inschat dat aankomende studenten
die in de door de regering gevreesde valkuil trappen in voldoende mate
de kritische geest bezitten die men doorgaans wenselijk pleegt te vinden
in het hoger onderwijs. De leden van deze fractie vragen voorts of de
regering de kans aannemelijk acht dat studenten uit het buitenland niet
naar Nederland komen voor de in het buitenland doorgaans bekende
instellingen, maar juist voor minder bekende instelling die niet het
onderwijs bieden waarnaar men zoekt. De leden constateren dat de
regering – op basis van het rapport over de bescherming van instellingsbenamingen – het voorstel baseert op het feit dat in andere landen ook
bescherming geboden wordt. Deze leden vragen allereerst een meer
inhoudelijke duiding te geven waarom die stelsels met Nederland
dermate vergelijkbaar zijn dat toepassing voor de hand ligt. Vervolgens
vragen zij waarom de regering niet heeft besloten te kiezen voor minder
vergaande opties die in andere landen toegepast worden. Tot slot vragen
zij waarom de regering ter onderbouwing verwijst naar een rapport dat tot
stand gekomen is naar aanleiding van een onderzoeksvraag waarin
landen zonder een stelsel van wettelijke bescherming niet voor lijken te
komen. Zou het niet evenwichtiger zijn ook de vele landen in kaart te
brengen die met Nederland vergelijkbaar zijn en die geen stelsel van
wettelijke bescherming kennen, zo vragen zij.
2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
2.1 Het voeren van de naam universiteit of hogeschool
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader de nut en noodzaak
van de bescherming van namen toe te lichten. Hoeveel verschillende
instellingen zullen gebruik maken van de beschermde naam universiteit of
hogeschool? Hoeveel instellingen verwacht de regering te voorkomen die
zich straks ten onrechte zouden uitgeven voor universiteit of hogeschool?
Waarop baseert de regering dit? Kan de regering concrete voorbeelden
noemen van instellingen die zich onder de nieuwe regels niet meer
mogen presenteren als universiteit of hogeschool? Het wetsvoorstel
creëert de mogelijkheid voor hogescholen met een bepaald beroepsprofiel in het Engels de woorden «of applied science» het vakgebied te
mogen vermelden voor de opleidingen die zij aanbieden. Bestaat deze
mogelijkheid ook voor hogescholen met een breed profiel die een domein
of faculteit binnen hun instelling willen aanduiden? Graag ontvangen deze
leden een toelichting. Wie beoordeelt of er sprake is van een bepaald
beroepsprofiel? Hoe wordt dit vastgesteld, zo willen de leden weten. De
regering stelt dat «university of applied science» de meest gangbare
vertaling is in het buitenland voor het woord hogeschool in het Engels.
Waarop baseert de regering deze stellingname? Voor welke landen geldt
dit? Zijn er ook landen waar een binair-stelsel is, die een andere term

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

4

hanteren? Graag verkrijgen de leden een toelichting. De regering is
voornemens de namen ook in het Engels en andere talen te beschermen.
Kan de regering nader toelichten wat de noodzaak daarvan is? Weegt dit
op tegen de beperkingen die dit heeft voor de internationale topinstellingen die buiten de WHW vallen, zo vragen de aan het woord zijnde
leden.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering de gevolgen inschat
voor onderwijsinstellingen op hbo-niveau die zich in het buitenland onder
andere afficheren als «university of applied science» en in gevallen ook
alleen als «university», omdat volgens dergelijke instellingen het
Nederlandse binaire systeem in Nederland in het buitenland voor
onduidelijkheid kan zorgen. Hoe schat de regering de concurrentiepositie
van deze onderwijsinstellingen in als zij de term «university» niet meer
mogen gebruiken? Hoe beoordeelt zij de kritiek vanuit particuliere
(niet-bekostigde) hbo-instellingen die naamgeving met «university» willen
blijven gebruiken omdat zij menen dat hun positie in het buitenland
hiermee verzwakt wordt? Zijn er constructies denkbaar waarbinnen
geaccrediteerde, niet bekostigde hbo-instellingen met een correcte en
duidelijke disclaimer over de aard en het niveau van het onderwijs een
dergelijke term mogen blijven hanteren in het buitenland, zo vragen zij.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
regering er vanwege ons binaire stelsel voor kiest om hbo-instellingen in
het Engels toe te staan zich «university of applied science» te noemen.
Deze leden vragen de regering nader toe te lichten hoe gebruikelijk deze
term is in internationaal opzicht en of gelijk duidelijk is wat voor soort
instelling hiermee wordt bedoeld en welk onderscheid er bestaat met de
universiteit die zich simpelweg «university» mogen noemen? Bestaat
hiermee niet de kans dat deze term onbedoeld misleidend is voor
buitenlandse studenten die niet bekend zijn met ons binaire systeem? De
leden vragen de regering tevens aan te geven waarom niet overwogen is
om bij de gekozen terminologie in het Engels een onderscheid te maken
tussen hogescholen die toestemming hebben om geaccrediteerde
academische graden af te geven en hogescholen die daar geen
toestemming voor hebben. De leden kunnen zich vinden in het nemen van
nadere maatregelen om het doen van discriminatoire uitlatingen door
instelling beter tegen te gaan. Gezien de recente voorbeelden in de
praktijk, is het nuttig en noodzakelijk dat de regering meer instrumenten in
handen krijgt om op dit vlak te handelen, ook als de onderwijskwaliteit
niet in het geding is. De leden lezen in de memorie van toelichting dat de
regering ervoor kiest om aan discriminatoire handelingen of uitingen van
personen die geacht worden namens een instelling te handelen of te
spreken, geen consequenties worden verbonden indien de instelling
voldoende afstand hiervan neemt of treffende maatregelen neemt. Kan de
regering nader toelichten wanneer hiervan sprake is, zo vragen zij.
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten
waarom ervoor gekozen is om alleen Engelstalige begrippen te
beschermen en niet Franse of Duitse vertalingen.
2.1.1 Nevenvestigingen van buitenlandse instellingen
De leden van de VVD-fractie merken op dat ten aanzien van nevenvestigingen van instellingen uit landen buiten de EER5 geldt dat zij aanspraak
maken op een uitzondering als zij behoren tot de wereldtop. Kan de
regering nader ingaan op de criteria, er worden «ranking lists» genoemd,
aan welke lijsten wordt dan gedacht? Op welke termijn kan deze ministeriële regeling verwacht worden, zo vragen de leden. Daarnaast vragen zij
5

EER: Europese Economische Ruimte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

5

hoe MOOC’s6 zich verhouden tot de voorgestelde wetgeving. Mogen
MOOC’s zich ook als universiteit of hogeschool presenteren als de cursus
online wordt aangeboden? In hoeverre is in dit wetsvoorstel rekening
gehouden met de toename van het belang van online onderwijs waarbij
de vestigingslocatie geen tot haast geen rol speelt, zo vragen deze leden.
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten
waarom alleen instellingen uit de EER-landen zich universiteit of
hogeschool mogen noemen en graden mogen verlenen. Voorts wordt een
uitzondering gemaakt voor instellingen van buiten de EER die tot de
wereldtop behoren. Kan de regering nader toelichten waarom gekozen is
voor de classificering «wereldtop»? Wat is volgens de regering de definitie
van wereldtop? Ziet de regering ook de nadelen van het gebruik van deze
classificering? Waarom is niet gekozen voor een breder begrip dan
«wereldtop», zo willen deze leden weten.
2.1.2 Uitzonderingen voor het gebruik van de naam universiteit of
hogeschool
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader uit een te zetten
waar zij op baseert dat de termen «volksuniversiteit» en «volkshogescholen» reeds lang ingeburgerde namen zijn. Dienen deze instellingen
niet juist extra duidelijk te maken, na invoering van dit wetsvoorstel,
richting (potentiele) deelnemers dat zij geen hogeschool of universiteit
zijn in de zin van de wet, zo vragen de leden. Daarnaast vragen zij of in
voldoende mate rekening wordt gehouden met uitzonderingsgevallen. Zo
valt de Johan Cruyff University onder de Hogeschool van Amsterdam.
Hoe mag deze opleiding zich straks nog noemen, zo willen de leden
weten.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen een nadere toelichting op de
uitzonderingen voor het gebruik van de naam universiteit of hogeschool.
Zo worden instellingen genoemd die een reeds lang ingeburgerde
benaming voeren en daarom een specifieke uitzondering krijgen. Geldt
deze uitzondering ook voor de Evangelische Hogeschool, die bijna 40 jaar
bestaat en een maatschappelijk gevestigd instituut is? Bent u met de
leden van mening dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de
instelling misbruik maakt van de naamgeving, dat de instelling duidelijk is
in de communicatie over het karakter van het voorbereidend onderwijs op
hbo en wo en bovendien duidelijk communiceert dat geen graden in het
vooruitzicht worden gesteld, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de voorwaarden inzake
bescherming van de namen van instellingen dermate open en onduidelijk
zijn dat deze juist voor veel onzekerheid zorgen. Immers, het criterium op
basis waarvan vrijstelling wordt verleend wordt in het specifieke geval
van de volksuniversiteiten weer doorbroken. Deze leden vragen allereerst
hoe de regering het voorstel staande houdt wanneer er instellingen
zouden zijn die ook voldoen aan de redenen die voor de uitzondering
inzake de volksuniversiteit genoemd worden, maar die niet uitgezonderd
zouden worden. Het feit dat het kort gezegd om een ingeburgerde
benaming gaat, lijkt niet bijzonder draagkrachtig ter onderbouwing van de
uitzondering. Voorts vragen zij waarom het, gelet op de torenhoge boete
waarmee instellingen zich bedreigd zien, niet de voorkeur verdient om ten
aanzien van de naamgeving een vergunningstelsel te kiezen. Ten derde
vragen deze leden waarom de uitzonderingsgrond zodanig is geformuleerd dat situaties voor de hand lijken te liggen waarin wel aan de criteria
wordt voldaan, maar waarin, volgens de redenering van de regering, wel
degelijk het risico van verkeerde verwachtingen zou kunnen ontstaan.
6

MOOC’s: Massive Open Online Courses.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

6

Deze leden wijzen op het voorbeeld van kinderuniversiteiten die aanbod
open stellen voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en die door
leerlingen beschouwd kunnen worden als alternatief binnen het hoger
onderwijs, zeker gezien de trend dat steeds meer programma’s tussen
hoger onderwijs en voortgezet onderwijs ontstaan. Overigens vragen zij in
dit verband nog waarom de regering in de toelichting de voorwaarden
beschrijft dat studenten zich niet kunnen inschrijven, terwijl dat niet in het
voorstel van wet tot uitdrukking lijkt te worden gebracht.
2.2 Het verlenen van graden
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader en concreet toe te
lichten op welke wijze zij verwacht dat aan de kenbaarheidseis wordt
voldaan. Gaat de regering aanbieders van niet-WHW-graden met
buitenlandse accreditaties actief wijzen op deze verplichting? Graag
verkrijgen deze leden een toelichting. Welke eisen stelt de regering
specifiek aan de buitenlandse accreditatie van de niet EER-landen? Speelt
hierbij ook een rol of deze onderwijsinstellingen tot de wereldtop
behoren, zo willen de leden weten.
2.3 Bevorderen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef door rpho’s
De leden van de VVD-fractie zijn verheugd dat er uitvoering wordt
gegeven aan de motie Duisenberg/Jasper van Dijk7. Het voorliggende
voorstel geeft daar een concretere en bredere invulling aan. De leden
hebben nog een aantal vragen over de uitwerking van de motie in dit
wetsvoorstel. Zo willen de leden weten welke personen in de (dagelijkse)
praktijk de instelling vertegenwoordigen waarover wordt gesproken in het
wetsvoorstel. Daarnaast vragen de leden of het uitmaakt wanneer
instellingsbestuurders die discriminatoire uitingen doen, dit op persoonlijke titel doen of via kanalen die niet gefaciliteerd zijn door de instelling.
Of, zo vragen de leden vervolgens, via kanalen of media die zich
Nederland bevinden. Voorts vragen de leden of de regering of het
ingrijpen zich beperkt tot het instellingsbestuur. En zo ja, waarom? Kan op
grond van dit wetsvoorstel of op andere wijze ook afgedwongen worden
dat het instellingsbestuur passende maatregelen neemt tegen decanen of
anderen aan een instelling verbonden personen die discriminatoire
uitingen doen? Daarnaast vragen de leden of de regering nader kan
beschrijven wanneer de uitlatingen de grens overschrijden? De leden
vernemen graag welk kader hiervoor wordt gehanteerd.
De leden van de PvdA-fractie wijzen er op dat dit wetsvoorstel de
bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef bij rhpo’s8
beoogt vast te leggen. De leden zien ook de noodzaak in tot het hebben of
creëren van mogelijkheden om onderwijsinstellingen of bestuurders, als
vertegenwoordigers van deze instellingen, discriminerende, ongrondwettelijke en mogelijk haatzaaiende uitspraken doen richting specifieke
bevolkingsgroepen. De verankering van de bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef door onderwijsinstellingen is een
manier waarop hier vorm aan gegeven kan worden. De leden hebben nog
wel enkele vragen bij de wijze waarop dit nu in de wet wordt opgenomen.
Zo vragen de leden zich in de kern af waar de huidige juridische mogelijkheden nu onvoldoende zijn volgens de regering om onder andere
discriminatoire uitingen aan te pakken. Wat voegt deze maatregel volgens
de regering toe bovenop bestaande regelgeving om op te kunnen treden
tegen discriminerende uitingen door een onderwijsbestuurder of
-instelling? De leden stellen verder de vraag hoe er omgegaan kan worden
7
8

Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 124.
Rhpo’s: rechtspersonen hoger onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

7

met instellingen die niet gevoelig blijken te zijn voor bekostigingssancties
of instellingen die niet-bekostigd zijn. Heeft de regering ook andere
sanctiemaatregelen overwogen om instellingen die het maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef bij studenten ondermijnen te dwingen tot het
naleven van de onderhavige wetgeving? Heeft de regering bijvoorbeeld
ook maatregelen met betrekking tot het intrekken van accreditatie
overwogen? De leden vinden verder een correcte borging van het te
bevorderen principe van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef van
belang, waarbij de ruimte bepaald wordt door onder meer de vrijheid van
meningsuiting en de academische vrijheid.
Zo stelt de regering dat er pas sprake is van een onmiskenbare verzaking
van de opdracht zoals geformuleerd in art. 1.3 wanneer een instellingsbestuur of een vertegenwoordiger daarvan discriminatoire uitspraken doet.
Hierbij stellen de leden vast dat het begrip discriminatoir ook aan
discussie onderhevig kan zijn. In hoeverre acht de regering het mogelijk
om met de bepaling uit het wetsvoorstel in bepaalde gevallen
daadkrachtig in te kunnen grijpen naar instellingen of bestuurders die
discriminerende opmerkingen doen? De leden stellen de regering tot slot
de vraag in welke mate er nog een rol kan liggen voor de medezeggenschap in een onderwijsinstelling om zich met kracht uit te spreken tegen
een bestuur of bestuurder die discriminerende uitspraken doet.
De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de kritiek
van de Raad van State dat dit voorstel een grondwettelijke grens
overschrijdt, namelijk de vrijheid van onderwijs, en dat beoordeling van
uitingen van discriminatie overgelaten moeten worden aan de strafrechter. De leden vragen de regering voorts nader toe te lichten wie
volgens het voorstel van de regering moet oordelen of een uitlating van
een instellingsbestuur discriminatoir is. De regering schrijft dat er de
afgelopen jaren enkele incidenten zijn geweest waaruit de noodzaak voor
dit voorstel zou blijken. Kan de regering een overzicht geven van deze
incidenten, zo vragen de leden.
De leden van de ChristenUnie-fractie hechten grote waarde aan de
vrijheid van inrichting die instellingen op basis van de Grondwet hebben.
Overheidsingrijpen is slechts gerechtvaardigd, wanneer dit noodzakelijk is
om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen. Hoe staat dit
principe in verhouding tot de extra bevoegdheden van de Minister om
rechten aan een opleiding te ontnemen of bekostigingssancties te treffen?
Zijn de sancties alleen van toepassing op «discriminatoire gedragingen en
uitingen» of ook breder? Hoe verhoudt volgens de regering «maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef» zich tot de vrijheid van inrichting?
Betreedt de regering met de term «maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef» niet onnodig ver het terrein van de samenleving en van
instellingen? De leden van de fractie vragen, naar aanleiding van
opmerkingen van de Raad van State, waarom de verantwoordelijkheid
van het openbaar ministerie tekortschiet om (oproepen tot) ongerechtvaardigde discriminatie te vervolgen. Bovendien vragen zij de regering
om te reageren op de kritiek dat de overheid in ons grondwettelijke
systeem terughoudend moet zijn bij de beoordeling van uitingen en dat
de vraag of een bepaalde uiting als discriminatie moet worden gezien
overgelaten moet worden aan de strafrechter.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering de uitwerking
van het maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef of burgerschap
beperkt tot het hoger onderwijs, terwijl de regering uitgaat van een
principiële redenering die naar haar aard ook op andere vormen en
sectoren van onderwijs van toepassing is. Deze leden constateren dat de
regering een enge invulling geeft aan het verzoek in de eerdergenoemde
motie-Duisenberg/ Jasper van Dijk. Immers, terwijl de motie zich richt op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

8

rechtsstatelijkheid, beperkt de regering zich tot het discriminatieverbod.
Daarmee lijkt de regering het discriminatieverbod als supergrondrecht te
hanteren, in strijd met de bestendige opvatting van de regering dat geen
hiërarchie tussen grondrechten bestaat. Zij vragen waarom de regering
kiest voor deze eenzijdige en beperkte invulling, die – zoals de regering
zelf erkent – zich slechts richt op één grondrecht in plaats van het
rechtsstatelijk systeem als zodanig. Waarom richt de regering zich niet
voornamelijk of minstens op gelijke voet op gedragingen en uitlatingen
die zich keren tegen de democratische rechtsstaat, zo vragen zij. Zij
vragen in dit verband uitdrukkelijk een reactie op het feit dat het toezicht
vanouds bedoeld is om juist zulke invloeden te weren (Drop, Algemene
inleiding onderwijsrecht (Zwolle, 1985) p. 266)). Voorts vragen zij waarom
de regering het acceptabel acht dat gedragingen en uitlatingen die niet als
discriminatoir aangemerkt kunnen worden, niet klip en klaar aanleiding
vormen om instellingen aan te pakken wanneer deze zich keren tegen
rechtsstatelijke waarden. Zij wijzen op oproepen die zich keren tegen het
rechtsstatelijk stelsel en uitingen waaruit sympathie voor deelname aan
de gewapende jihad spreekt. De leden vragen of de regering uiteen wil
zetten hoe de gekozen rechtsgrondslag binnen en ten aanzien van artikel
23 Grondwet zich verhoudt tot de wordingsgeschiedenis van het artikel
inzake maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef en de keuzes en
afwegingen die destijds dienaangaande gemaakt zijn. De leden lezen in
het nader rapport dat de regering de verplichting inzake het maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef baseert op het eerste lid van artikel 23
Grondwet en niet vormgeeft als deugdelijkheidseis ten behoeve van de
kwaliteit op basis van het vijfde lid. Deze leden hebben echter de indruk
dat de opvattingen van de regering tegenstrijdig zijn dan wel in een nog
andere dan de genoemde richtingen wijzen. In de toelichting lezen zij
namelijk dat het hier een beperking betreft in de vorm van het toezicht op
basis van het tweede lid. Daarnaast wordt in het nader rapport ter
onderbouwing van dit voorstel wel degelijk verwezen naar de borging van
de kwaliteit van het hoger onderwijs. Deze leden zouden graag een
eenduidige keuze en opvatting van de regering ontvangen.
Uitgaande van het feit dat het voorstel gebaseerd zou zijn op het eerste lid
van artikel 23 Grondwet vragen de leden waar de regering steun vindt in
de onderwijsrechtelijke literatuur voor de veronderstelling dat het eerste
lid een eigenstandige grondslag zou vormen voor het stellen van eisen.
Hoe geeft zij zich rekenschap van de heersende leer waarin enkel in de
uitwerking van het eerste lid zoals verwoord in de overige leden de
grondslag te vinden is voor het stellen van eisen. Voorts vragen zij welke
maatstaf volgens de regering zou gelden wanneer eisen ook op het eerste
lid gebaseerd kunnen worden.
De leden van deze fractie hebben de indruk dat in de toelichting het
onderscheid tussen de algemene en speciale deugdelijkheidseisen op
basis van respectievelijk de leden twee en vijf van artikel 23 Grondwet
vervaagt. Deze leden constateren dat het gezien de aanleiding voor het
voorstel voor de hand zou liggen om de grondslag te kiezen in het tweede
lid van artikel 23, aangezien de oorspronkelijke functie van het toezicht ter
wering van met staatsbeginselen strijdig onderwijs in het geding is. Deze
leden vragen allereerst hoe de regering de algemene grondslag voor het
toezicht op basis van het tweede lid interpreteert. Vervolgens vragen deze
leden of de regering kan bevestigen dat volgens haar het stellen van
wettelijke voorschriften op grond van het vijfde lid altijd – zij het soms in
meer indirecte relatie – in verband dient te staan met de deugdelijkheid
van het onderwijs. Deze leden vragen of de regering kan aangeven
waarom zij bij het bekostigd onderwijs er niet voor heeft gekozen het
verbod op discriminatie als deugdelijkheidseis te laten gelden, terwijl er
deugdelijkheidseisen zijn die in minder directe relatie tot de deugdelijkheid van het onderwijs lijken te staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

9

De leden constateren dat het voorstel tot rechtsonzekerheid leidt vanwege
het feit dat de regering het bereik uitdrukkelijk uitstrekt tot buiten de
kaders van het strafrecht en de Algemene wet gelijke behandeling. Door
deze keuze is zelfs onduidelijk welke invulling precies gegeven moet
worden aan het begrip discriminatie. Immers, wanneer de kaders van het
strafrecht en de gelijke behandeling niet leidend zijn hoeft het begrip
discriminatie niet per se ongerechtvaardigd onderscheid te betekenen en
kan het taalkundig gezien ook beperkt zijn tot het maken van onderscheid.
Zij vragen allereerst waarom de regering de voorgestelde redactie
adequaat genoeg acht. Vervolgens vragen zij hoe het voorstel zelf
waarborgt dat opvattingen die niet overeenstemmen met wat op een
bepaald moment als gangbaar wordt gezien tot intrekking van erkenning
kunnen leiden, zonder dat de grenzen van het strafrecht of de gelijke
behandeling zijn overschreden en zonder dat instellingen kunnen rekenen
op de zorgvuldigheidseisen die gelden in een strafrechtelijke procedure.
Het komt deze leden voor dat de voorgestelde redactie wel degelijk een te
vergaande inbreuk maakt op de klassieke vrijheden. Ten derde vragen
deze leden in hoeverre de regering het ook denkbaar acht dat er buiten de
sfeer van het strafrecht en de gelijke behandeling gedragingen zijn die als
discriminatoir kunnen worden aangemerkt. Zo ja, kan de regering
aangeven aan welke voorbeelden zij denkt.
Afgezien van de rechtsonzekerheid die het voorstel kan opleveren
constateren de leden
dat hoe dan ook een discrepantie bestaat tussen de toelichting en het
voorstel van wet als het gaat om de invulling van het maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef. In de toelichting wordt namelijk consequent
gesproken over het oproepen tot discriminatie, terwijl het voorstel van
wet spreekt over discriminatoire uitlatingen. Deze leden merken op dat het
bereik van uitlatingen breder is dan van oproepen en dat daaronder ook
binnen een instelling gedeelde opvattingen kunnen vallen die afwijken
wat op een gegeven moment maatschappelijk als normaal wordt gezien.
Zij benadrukken het belang van zorgvuldigheid als het gaat om fundamentele rechten en vrijheden en vragen of de regering bereid is het
voorstel van wet aan te passen aan de door haar beoogde bedoeling.
De leden vragen of de regering een nadere duiding kan geven van het
onderscheid tussen formele en informele vertegenwoordiging. Deze leden
vragen allereerst in hoeverre de regering met informele vertegenwoordiging doelt op uitingen of gedragingen die bestuurders of werknemers
van en instellingen in de privésfeer doen. Ten tweede vragen zij hoe te
rijmen valt dat volgens het voorstel ook allerlei gedragingen en opvattingen in de privésfeer aan de instelling lijken te worden toegerekend,
terwijl in de sfeer van de gelijke behandeling juist de ontwikkeling
geconstateerd kon worden dat gedragingen en uitingen van personeel
voor instellingen steeds minder aanleiding konden vormen om maatregelen tegen dat personeel te treffen.
De leden van deze fractie vragen of de regering kan toelichten hoe zij zich
de door haar bedoelde ruimte om buiten het wettelijke bestel van hoger
onderwijs het onderwijs te geven en graden te verlenen voorstelt.
Allereerst vragen deze leden of de regering toch beoogt aan dergelijke
instellingen het recht te bieden om de naam hogeschool of universiteit te
voeren. Zo niet, hoe verhoudt zich deze opstelling tot de bewering dat
hoger onderwijs gegeven kan worden buiten het bestel? Vervolgens
vragen zij hoe het door de regering gebezigde onderscheid tussen
erkenning en niet-erkenning zich verhoudt tot het centrale onderscheid in
artikel 23 van de Grondwet tussen bekostigd en niet-bekostigd onderwijs,
waarbij het niet-bekostigde onderwijs vrijheid heeft behoudens zo
terughoudend mogelijke beperkingen. Ten derde vragen zij of de regering
een vergelijking wil maken tussen het samenstel van de door haar
aangegeven opties van toegestaan niet-erkend onderwijs, erkend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

10

onderwijs en bekostigd onderwijs enerzijds en de regelgeving inzake het
particulier onderwijs anderzijds.
3. Sancties
De leden van de VVD-fractie vragen de regering wat de ultieme consequentie zal gaan zijn voor instellingen die ten onrechte de naam universiteit of hogeschool gebruiken, aangezien in het wetsvoorstel een aantal
sancties worden voorgesteld. De leden vragen de regering ook of
deelnemers aan instellingen die ten onrechte een bepaalde naam voeren
of graden verlenen ook een schadevergoeding kunnen eisen? Heeft deze
wetswijziging invloed op het gemak waarmee de schadevergoeding geëist
en toegekend kan worden? Kan de regering dit nader toelichten, aldus de
aan het woord zijnde leden.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
sancties worden verhoogd van de laagste categorie, naar de hoogste
categorie. Deze leden onderschrijven de noodzaak tot sancties die
voldoende hoog zijn dat zij niet kunnen leiden tot calculerend gedrag van
instellingen en studenten, maar vragen zich af of de regering nader kan
toelichten waarom deze verhoging van de laagste naar de hoogste
categorie noodzakelijk is. Tevens vragen deze leden een nadere toelichting
waarom, met dit wetsvoorstel niet gekozen wordt voor een strafrechtelijke
route, maar wordt vastgehouden aan de route van het bestuursrecht. Past
de aard van de overtreding niet veeleer bij het strafrecht, dan bij het
bestuursrecht? Deelt de regering de mening van deze leden dat van het
strafrecht ook een meer preventievere werking zou kunnen uitgaan dan
van het bestuursrecht?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen nadere toelichting op de
hoogte van het maximum van de bestuurlijke boete. Waarom is het
noodzakelijk om voor een afschrikwekkende werking het boetemaximum
van 810.000 euro in te voeren? Waarom is bijvoorbeeld een boete van
maximaal de vijfde categorie niet afschrikwekkend genoeg, zo willen zij
weten.
3.1 Sanctie voor organisaties die ten onrechte de naam universiteit of
hogeschool voeren of graden verlenen
3.1.1 Huidige sanctie
De leden van de D66-fractie lezen dat de huidige boete te weinig afschrikwekkend zou zijn voor organisaties. Kan de regering dit nader toelichten
met voorbeelden waaruit dit zou blijken, willen de leden weten.
3.1.2 Keuze bestuurlijke boete
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten
waarom de bestuurlijke boete «het meeste geschikte en meest effectieve
handhavingsmiddel» is. Kan de regering aangeven waaruit dit zou blijken,
zo vragen deze leden.
4. Overig
De leden van de PvdA-fractie hebben een vraag over de positie van de
lector in het hoger beroepsonderwijs. Deze functie is van groot belang
voor het praktijkgericht onderzoek binnen het hoger beroepsonderwijs.
Binnen het mbo heeft deze functie echter ook haar intrede gedaan,
waarbij volgens vertegenwoordigers vanuit het hbo de rol en de functie
van de lector onduidelijk kan worden en voor verwarring kan zorgen. Hoe
beoordeelt de regering deze opvatting met betrekking tot de positie van
lectoren? De leden vragen zich af of de regering heeft overwogen om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

11

onderwijsfunctie zoals die van de lector vast te leggen en te verduidelijken
binnen de WHW. Kan de regering aangeven in hoeverre zij dit overwogen
heeft en hier meerwaarde in ziet? Hoe beoordeelt zij de rol die lectoren
hebben binnen zowel het mbo als het hbo en hoe beoordeelt zij de
eventuele onduidelijkheid die dit volgens hbo-instellingen met zich mee
kan brengen?
De leden van de CDA-fractie vragen of naast het vastleggen van rechten
en plichten ten aanzien van het voeren van diverse titels, er ook een
noodzaak is om de titel van lector in de wet vast te leggen. De verantwoordelijkheid van de lector is op dit moment niet vastgelegd in de WHW. Deze
leden vragen of, vanuit het oogpunt van kwaliteitsborging en transparantie van het hoger onderwijsbestel, en om verwarring ten aanzien van
de rol en functie van de lector te voorkomen, het vastleggen van deze
verantwoordelijkheid niet noodzakelijk is. De leden vragen of de regering
het met hen eens is dat een wettelijke regeling zinvol is en zo ja, of de
regering voornemens is om hiervoor alsnog voorstellen te doen.
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
De adjunct-griffier van de commissie,
Boeve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 412, nr. 5

12