Evaluatie Structuurvisie Infrastructuur
en Ruimte
Instrumentering van de SVIR: toekomstvast?

André Oostdijk
Derck Buitendijk
Martine Olde Wolbers
Chantal Inia
Hans van der Reijden (RIGO research)
Wouter Metzlar

24 feb ruari 2016

52736

Evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Instrumentering van de SVIR: toekomstvast?

Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding en doelstelling evaluatie SVIR
Vraagstelling
Aanpak – van het balkon naar de dansvloer
Aanpak – fasering
Leeswijzer

2. Totstandkoming en beschrijving SVIR
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Inleiding
Context totstandkoming SVIR
Wat is de SVIR?
Beschrijving instrumentarium
Betrokken actoren
Conclusie

3. Intermezzo: beschrijving cases
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9

Selectie van de cases
Vernieuwing van het MIRT
Netwerksturing natuur (‘energieke samenleving’)
Groot Gebiedsontwikkelingsproject RRAAM
Groot infrastructureel project ViA15
Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro): ladder voor duurzame verstedelijking
Barro
Beter Benutten
Beschikbaarheid kennis Rijk en kennisinstituten voor decentrale overheden

4. Ervaringen SVIR in de praktijk
4.1
4.2
4.3
4.4

52736

Communicatie
Attitude
Behoefte
Kwaliteit

1
1
1
1
2
3

4
4
4
5
7
9
11

12
12
13
14
16
18
19
20
21
22

25
25
26
28
29

4.5 Beleidsonderwerp
4.6 Timing
4.7 Conclusie

5. Bevindingen werking instrumentarium naar type
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Kaders
Bestuurlijke prestatieafspraken
Financieel
Kennis
Conclusie

6. Samenvatting en conclusies
6.1
6.2
6.3
6.4

Inleiding
Samenvatting
Conclusie s
Beantwoording van de onderzoeksvraag

7. Aanbevelingen
7.1 Inleiding
7.2 Aanbevelingen

Bijlagen:
1.
2.
3.
4.
5.

52736

Literatuurlijst
Samenstelling begeleidingsgroep en klankbordgroep
Overzicht respondenten
Case beschrijvingen
Evaluatiekader

30
32
32

34
34
37
38
39
40

42
42
42
45
52

54
54
54

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en doelstelling evaluatie SVIR
Op diverse momenten is aan de Tweede Kamer toegezegd dat de Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte (SVIR) geëvalueerd zal worden en dat deze evaluatie aan de Kamer zal worden
aangeboden. In de beleidsagenda van de begroting 2015 staat aangegeven dat het beleid van de
SVIR ten behoeve van een omgevingsvisie wordt geëvalueerd.
‘Het Rijk is, vanaf het in werk ing treden van de Omgevingswet verplicht een Nationale
Omgevingsvisie op te stellen – een integrale, strategische visie op de leefomgeving. Om hierop
voorbereid te zijn, wordt in 2015 gestart met een meerjarig programma Nationaal Ruimtelijk e Beleid.
Hiertoe wordt het beleid van de SVIR geëvalueerd en voert het Rijk diverse verk enningen uit’.
1.2 Vraagstelling
De evaluatie van de SVIR is toekomstgericht en lerend ingevuld. Wat gaat er goed en wat kan er
verbeteren? De focus ligt hierbij op de instrumentele aspecten. Deze evaluatie vormt daarmee een
aanvulling op de monitor van de SVIR die het PBL uitvoert en gericht is op het doelbereik.
De centrale vraag van deze evaluatie luidt:
Wat k unnen we leren van de SVIR richting een nieuwe nationale omgevingsvisie?
Daarbij zijn de volgende subvragen benoemd:


Op welke wijze is de instrumentering ten aanzien van de dertien nationale belangen geregeld in
de SVIR?



Wat zijn daarvan de sterke en zwakke kanten?



Wat moet daarvan worden overgenomen in de nationale omgevingsvisie?



Wat moet daarvan worden aangepast in de nationale omgevingsvisie?

Hierbij is het onderscheid gemaakt tussen de instrumentering op zich en de uitvoering in de praktijk.
1.3 Aanpak – van het balkon naar de dansvloer
De evaluatie betreft k walitatief onderzoek. Onze bevindingen zijn voornamelijk gebaseerd op
interviews en bestaande documenten zoals evaluaties, kamerstukken, beleidstukken et cetera.
Deze evaluatie heeft tot doel om de instrumenten (onderdeel proces) die zijn ingezet voor de SVIR
te beoordelen op bruikbaarheid voor toepassing in de Omgevingsvisie en om verbeterpunten ten
aanzien van de instrumenten aan te dragen. Er is niet expliciet gekeken naar de resultaten en het
doelbereik en nationale belangen van de SVIR (output en outcome). Waar het nodig is om de
sturingskracht van de instrumenten te kunnen beoordelen, is wel de relatie met de output gelegd.

1
52736

Ook is gekeken naar hoe de uitvoering in de praktijk loopt: oftewel hoe men de instrumenten
gebruikt en wat de ervaringen daarmee zijn (werkwijze).
In deze (ex durante) evaluatie staan de werking van het beleid en de instrumenten uit de SVIR
centraal. De evaluatie concentreert zich op het ‘stelsel van instrumenten’ dat met de Structuurvisie
in uitvoering is genomen. Daartoe wordt het stelsel van instrumenten beoordeeld in relatie tot de
dertien geëxpliciteerde nationale belangen en de algemene beleidsdoelstellingen.
Bij een stelselevaluatie is het – in methodologische zin – gebruikelijk om overstijgend, vanaf het
balk on, naar het onderwerp te kijken. De vraag is of het stelsel van instrumenten een
samenhangend geheel vormt en het de betrokken uitvoeringspartijen voldoende kaders en prikkels
biedt om richting te geven aan hun handelen. Op langere termijn zouden de nationale belangen
daarmee zijn gediend.
Tegelijkertijd is het zaak om te toetsen of de implementatie van de afspraken conform de intenties
van de plannen plaatsvindt. Ook de werking van de onderdelen is om die reden onderwerp van
onderzoek. Om de implementatie en feitelijke werking van een aantal instrumenten (of complexen
daarvan) in detail te onderzoeken is gebruik gemaakt van casestudies (en zijn we dus de dansvloer
op gegaan).
De verschillende instrumenten zijn geëvalueerd aan de hand van voor die instrumenten specifieke
criteria. Elk instrument heeft namelijk een eigen context en vloeit voort uit een andere
sturingsfilosofie. Er zijn bijvoorbeeld instrumenten die passen bij een sturingsfilosofie die uitgaat van
netwerksturing, maar ook instrumenten die passen bij een sturingsfilosofie die meer kaderstellend of
regulerend van aard is. De criteria en de beoordeling van de instrumenten zijn uitgewerkt in
hoofdstuk vier.
1.4 Aanpak – fasering
Ons onderzoek is opgebouwd uit vijf fasen:

1.
Voorbereiding

2. Actorena na lyse

3. Gegevensverza meling
(gesprekken en
deskresearch)

4. Ana l yse
gegevens en
veri fi catie
res ultaten

5. Ra pportage
en ei ndpresenta ti es

In de eerste fase is het onderzoek goed voorbereid, in overleg met de opdrachtgever en de
klankbordgroep. Vervolgens is in fase twee een actorenanalyse opgesteld, waarmee inzicht
verkregen werd in onder andere de rol van betrokken partijen en hun onderlinge afhankelijkheden.
Op basis hiervan zijn de gesprekspartners geselecteerd.

2
52736

In de derde fase zijn gegevens verzameld omtrent de instrumenten van de SVIR als stelsel (het
balkon) en de cases (de dansvloer). In deze fase zijn diverse interviews afgenomen met overheden
(Rijk, provincies, gemeenten, Unie van Waterschappen, Rijkswaterstaat), maatschappelijke
organisaties, zoals VNO-NCW, NEPROM, stichting Urgenda en natuur- en milieuorganisaties en
kennisinstellingen (zie bijlage 3).
De verzamelde informatie is in de vierde fase geanalyseerd. Op basis daarvan zijn bevindingen
gedaan en conclusies getrokken die zijn getoetst bij betrokkenen, zoals de klankbordgroep,
betrokkenen bij de Nationale Omgevingsvisie (via een zogenaamde ‘werkplaats NOVI’) en een
brede groep vertegenwoordigers van het ministerie van IenM op managementniveau.
In de vijfde en laatste fase is het onderzoeksrapport opgesteld.
1.5

Leeswijzer

Deze rapportage is als volgt opgebouwd: het eerste hoofdstuk bevat de vraagstelling voor het
onderzoek en een schets van de gevolgde aanpak. Het tweede hoofdstuk is een zo feitelijk
mogelijke beschrijving van de context waarin de SVIR tot stand is gebracht, de SVIR zelf, het
instrumentarium uit de SVIR, de rollen van betrokken actoren en de cases die zijn onderzocht. Het
derde hoofdstuk beschrijft de ervaringen met de SVIR in de praktijk. Het vierde hoofdstuk gaat in op
de werking van het instrumentarium uit de SVIR en het vijfde hoofdstuk bevat de c onclusies.
Tenslotte worden in het zesde hoofdstuk aanbevelingen gedaan met het oog op de op te stellen
Nationale Omgevingsvisie.

3
52736

2. Totstandkoming en beschrijving SVIR

2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk gaat in op de totstandkoming van de SVIR. Daarnaast wordt de SVIR uitgebreid
beschreven. Duidelijk wordt voor welke opgaven het net gevormde ministerie van Infrastructuur en
Milieu zich gesteld zag, welke doelen zij wilde bereiken en hoe zij de inzet van de SVIR daarin
instrumenteel achtte. Kortom, dit hoofdstuk gaat in op de ‘beleidstheorie’ van de SVIR.
2.2 Context totstandkoming SVIR
Op 13 maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) vastgesteld. In deze
structuurvisie schetst het Rijk de ambities voor Nederland in 2040: een visie hoe Nederland er in
2040 voor moet staan. Deze ambities zijn uitgewerkt in rijksdoelen tot 2028, passend bij de opgaven
waar het Rijk zelf verantwoordelijk voor is.
Directe aanleiding voor de SVIR was de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro) die op 1 juli 2008 in
werking is getreden. De centrale gedachte achter deze wet is: ‘decentraal wat kan, centraal wat
moet’. De provincies en gemeenten hebben met deze nieuwe wet meer verantwoordelijkheden
gekregen in het ruimtelijk domein. De streekplannen (provincies) en structuurplannen (gemeenten)
zijn vervangen door structuurvisies. In de structuurvisie beschrijft de betreffende overheid de
hoofdlijnen van het te voeren ruimtelijk beleid. Het Rijk heeft haar beleid vastgelegd in de
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. De structuurvisie is, conform de nieuwe Wet op de
Ruimtelijke ordening, juridisch alleen bindend voor het Rijk en niet voor medeoverheden. Voor het
realiseren van de rijksdoelen is wel samenwerking met medeoverheden en private- en
maatschappelijke organisaties nodig.
Naast een wettelijke aanleiding, waren er ook diverse ontwikkelingen gaande die mede bepalend
zijn geweest voor de gekozen beleidslijn, prioriteiten en de sturingsfilosofie van de SVIR.
In oktober 2010 gingen het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) en de onderdelen Ruimte
en Milieu van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), samen
verder als het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Bij een nieuw ministerie paste ook een nieuwe
nationale nota, met een samenhangend beleid voor ruimte en mobiliteit. Deze nieuwe nota, de
SVIR, kwam in de plaats van de oude Nota Ruimte en Nota Mobiliteit.
Naast de integratie was een actualisatie van het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid gewenst. De
verschillende beleidsnota’s op het gebied van ruimte en mobiliteit waren gedateerd door nieuwe
politieke accenten en veranderende (wereldwijde) omstandigheden zoals de economische crisis,
klimaatverandering en toenemende regionale verschillen die onder andere ontstonden omdat groei,
stagnatie en krimp gelijktijdig plaatsvonden.
De SVIR gaf een nieuw, integraal kader voor het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid op rijksniveau en
vormde de ‘kapstok’ voor bestaand en nieuw rijksbeleid met ruimtelijke consequenties.

4
52736

De SVIR is tot stand gekomen in een periode van economische crisis en bezuinigingen. De
financiële middelen voor infrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen waren beperkter geworden en
ook private investeerders waren terughoudender als het ging om investeren. Hierdoor was een
scherpere prioritering nodig, zowel inhoudelijk als financieel.
De economische ontwikkeling maakte dat nut en noodzaak van projecten heroverwogen moest
worden (bijvoorbeeld grootschalige woningbouwlocaties) en andere opgaven naar boven kwamen
zoals internationale concurrentiekracht. De economische situatie is daarmee deels bepalend
geweest voor de gemaakte beleidskeuzes in de SVIR.
De SVIR volgde op een reeks van decentralisaties. In april 2011 hebben Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen overeenstemming bereikt over het bestuursakkoord 2011 – 2015.
Inzet van deze bestuursovereenkomst is een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid. Het
overdragen van substantiële taken en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid aan de
medeoverheden draagt daaraan bij. Voor provincies gaat het onder andere om taken op het terrein
van economie (regionaal economisch beleid), natuur, ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer
(aanleg nieuwe infrastructuur en exploitatie openbaar vervoer). Voor de waterschappen om taken
op het gebied van waterbeheer en -veiligheid. De idee was dat met deze overdracht van taken
overheden krachtiger kunnen functioneren en de rijksoverheid in omvang kan afnemen. De SVIR is
in het licht van deze decentralisaties geschreven en geeft invulling aan een passende
rijksverantwoordelijkheid.
2.3 Wat is de SVIR?
Op 13 maart 2012 werd de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van kracht. De SVIR bevat de
visie van het Rijk op de ontwikkeling van ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid en de eigen rol hierbij. In de
SVIR staan een drietal doelstellingen centraal waar het Rijk haar inzet op richt:


Het vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van de ruimtelijk economische structuur van Nederland.



Het verbeteren en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid waarbij de gebruiker voorop
staat.



Het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving waarin unieke natuurlijke en
cultuurhistorische waarden behouden zijn.

Om deze doelstellingen te realiseren benoemde het Rijk in de SVIR dertien nationale belangen
waar het Rijk zelf verantwoordelijk is en waar het resultaten wil boeken:
1. Een excellente ruimtelijk-economische structuur van Nederland door een aantrekkelijk
vestigingsklimaat in - en goede internationale bereikbaarheid van - de stedelijke regio’s met een
concentratie van topsectoren (nationaal belang 1).
2. Ruimte voor het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening en de energietransitie
(nationaal belang 2).

5
52736

3. Ruimte voor het hoofdnetwerk voor vervoer van (gevaarlijke) stoffen via buisleidingen (nationaal
belang 3).
4. Efficiënt gebruik van de ondergrond (nationaal belang 4).
5. Een robuust hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen rondom en tussen de
belangrijkste stedelijke regio’s inclusief de achterlandverbindingen (nationaal belang 5).
6. Betere benutting van de capaciteit van het bestaande mobiliteitssysteem (nationaal belang 6).
7. Het in stand houden van het hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen om het
functioneren van het mobiliteitssysteem te waarborgen (nationaal belang 7).
8. Verbeteren van de milieukwaliteit (lucht, bodem, water) en bescherming tegen geluidsoverlast
en externe veiligheidsrisico’s (nationaal belang 8).
9. Ruimte voor waterveiligheid, een duurzame zoetwatervoorziening en kaders voor
klimaatbestendige stedelijke (her)ontwikkeling (nationaal belang 9).
10. Ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke cultuurhistorische en natuurlijke
kwaliteiten (nationaal belang 10).
11. Ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en ontwikkelen van flora- en
faunasoorten (nationaal belang 11).
12. Ruimte voor militaire terreinen en activiteiten (nationaal belang 12).
13. Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele
besluiten (nationaal belang 13).
Het Rijk ging zich vooral richtten op het invullen en bewaken van deze dertien belangen en op de
systeemverantwoordelijkheid. Buiten deze systeemverantwoordelijkheid en belangen zag de
rijksoverheid geen rol meer voor zichzelf weggelegd (‘je gaat erover of niet’). Taken die de
Rijksoverheid voorheen nog wel oppakte, zoals het versterken van de ruimtelijke kwal iteit en groen
in en om de stad, liet het Rijk nu los. Daarmee trad een sterke deregulering op, die volgde op de al
eerder ingezette decentralisaties 1.
De sturingsfilosofie van de SVIR werd bij de lancering getypeerd als een trendbreuk. Niet voor niets
is de sturingsfilosofie in de SVIR beschreven onder de noemer ‘het roer moet om’.
Dat gebeurde zowel in de rolverdeling (meer decentraal), de benadering van opgaven (selectiever
en integraler) en de wijze van sturing (vertrouwen als basis).

1

Decentralisatie betekent dat een andere overheid een bepaalde taak wettelijk toegewezen krijgt. Deregulering
(loslaten) betekent dat een bepaalde taak aan niemand wordt toegewezen. Het is dan de vrije keuze van
andere overheden om zich daar wel of niet verantwoordelijk voor te voelen. Overheden zijn niet verplicht om
elkaars belangen over te nemen. Als het Rijk wil dat dit wel gebeurt, moet dat via een Amvb geregeld word en.

6
52736

In de SVIR zet het Rijk in op heldere verantwoordelijkheden, eenvoudige regels en een selectieve
rijksbetrokkenheid. Er wordt meer overgelaten aan provincies en gemeenten, om bestuurlijke
drukte, ingewikkelde regelgeving of een te sectorale blik tegen te gaan.
Het Rijk verwacht dat medeoverheden zich eveneens inzetten voor vereenvoudiging en integratie
van ruimtelijke regelgeving. Buiten de dertien nationale belangen hebben decentrale overheden
beleidsvrijheid.
Met de aangescherpte sturingsfilosofie trachtte het Rijk helderheid te creëren (zowel ten aanzien
van het speelveld als de opgaven) en decentrale overheden en marktpartijen ruim baan te geven.
2.4 Beschrijving instrumentarium
In de SVIR worden vier ‘typen’ instrumenten onderscheiden die invulling moeten geven aan de
nationale belangen en de nieuwe sturingsfilosofie: kaders, bestuurlijke afspraken, financiën en
kennis. Het instrumentarium bestaat gedeeltelijk uit al langer bestaande instrumenten – een
voortzetting van gebiedsgericht beleid en programma’s – maar ook uit relatief nieuwe instrumenten
(zoals de ladder voor duurzame verstedelijking, verschillende rijksstructuurvisies en het Deltafonds).
De focus ligt meer dan in het verleden op bestuurlijke afspraken en het loslaten van integraal
landsdekkend ruimtelijk kader.
In de Realisatieparagraaf is per nationaal belang en per type instrument een overzicht opgenomen
van de ingezette instrumenten. Hierna volgt een korte samengevatte karakterisering (niet dekkend):
1. Kaders: wetgeving (implementatie Europese wetgeving, aanwijzing reserveringsgebieden in het
kader van de Barro, het Besluit RO), kaderstellende visies, regelingen en procedures
(Rijksstructuurvisies, Rijkscoördinatieregeling, Rijksinpassingsprocedure), bestuurlijke
spelregels (spelregels MIRT), beleidsnota’s en beheerplannen.
2. Bestuurlijk e prestatie afsprak en: afspraken over programmering verstedelijking mainports,
topsectorenbeleid, aanwijzen van locaties voor grootschalige windenergie, MIRTgebiedsagenda’s en afspraken in het kader van MIRT, afspraken in het kader van Beter
Benutten, Bestuursakkoord Water, Internationale verdragen, Onderhandelingsakkoord
decentralisatie natuurbeleid, et cetera.
3. Financieel: Infrastructuurfonds, verlengde Infrastructuurfonds na 2020, Deltafonds, Rijksbijdrage
aan regionale initiatieven, Stimuleringsregeling/subsidieregeling, Fiscale regeling, Beloning van
(bovenwettelijke) maatschappelijke prestaties.
4. Kennis: kennisontwikkeling en -deling, monitoring, ontwikkelen nieuwe methodieken, inzet
kennisinstituten voor decentrale overheden.
Deze instrumenten komen in hoofdstuk 4 uitgebreider aan de orde. Navolgende tabel geeft een
overzicht van de nationale belangen, de strategische doelen die daarmee gediend zijn en de typen
instrumenten die per nationaal belang ingezet worden. De tabel laat zien dat voor bijna alle
nationale belangen een mix van de vier typen instrumenten worden ingezet.

7
52736

Nationale belangen

Strategische doelen
Concurrerend

1.

Typen instrumenten
Leefbaar Kaders Bestuurlijke Financieel Kennis

Bereikbaar en veilig

afspraken

Een excellente ruimtelijk-economische structuur v an Nederland
door een aantrekkelijk v estigingsklimaat in en goede internationale
bereikbaarheid v an de stedelijke regio’s met een concentratie v an
topsectoren.

2.

Ruimte v oor het hoof dnetwerk v oor (duurzame) energiev oorziening
en energietransitie.

3.

Ruimte v oor het hoof dnetwerk v oor v erv oer v an (gev aarlijke)
stof f en via buisleidingen.

4.

Ef f iciënt gebruik v an de ondergrond.

5.

Een robuust hoof dnet v an wegen, spoorwegen en v aarwegen
rondom en tussen de belangrijkste stedelijke regio’s inclusief de
achterlandv erbindingen.

6.

Betere benutting v an de capaciteit v an het bestaande
mobiliteitssy steem.

7.

Het in stand houden v an het hoof dnet v an wegen, spoorwegen en
v aarwegen om het f unctioneren v an het mobiliteitssy steem te
waarborgen.

8.

Verbeteren v an de milieukwaliteit (lucht, bodem, water) en
bescherming tegen geluidsov erlast en externe v eiligheidsrisico’s .

9.

Ruimte v oor waterv eiligheid, een duurzame zoetwaterv oorziening
en kaders v oor klimaatbestendige stedelijke (her)ontwikkeling.

10. Ruimte v oor behoud en v ersterking v an (inter)nationale unieke
cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten.
11. Ruimte v oor een nationaal netwerk v an natuur v oor het ov erlev en
en ontwikkelen v an f lora- en f aunasoorten.
12. Ruimte v oor militaire terreinen en activ iteiten.

13. Zorgv uldige af weging en transparante besluitv orming bij alle
ruimtelijke en inf rastructurele besluiten.

Tabel 1: Overzicht van strategische doelen en inzet van type instrumenten per nationaal belang

8
52736

2.5 Betrokken actoren
De SVIR schept helderheid over wie waarvoor verantwoordelijk is. Het Rijk voert bepaalde taken
niet meer uit waardoor deze al dan niet op een ander niveau moeten worden belegd. Deze
paragraaf gaat nader in op de bij het ruimtelijk beleid betrokken actoren en hun
verantwoordelijkheden op basis van de SVIR. Aangezien de SVIR alleen zelfbindend is voor het Rijk
zijn de verantwoordelijkheden van andere overheden veelal wettelijke taken of uitkomsten van
bestuurlijke afspraken en taken waarvoor zij zichzelf verantwoordelijk stellen.
2.5.1 Verantwoordelijkheid van het Rijk
Onder het motto ‘vertrouwen is de basis’ beschrijft de SVIR de nieuwe rolverdeling tussen partijen.
Het Rijk blijft verantwoordelijk voor het systeem van ruimtelijke ordening (‘systeem verantwoordelijkheid’). Daarnaast kunnen rijksverantwoordelijkheden aan de orde zijn indien:


Een onderwerp nationale baten en/of lasten heeft en de doorzettingsmacht van provincies en
gemeenten overstijgt (militaire activiteiten en opgaven in de stedelijke regio’s rondom mainports,
brainport, greenports en valleys).



Over een onderwerp internationale verplichtingen of afspraken zijn aangegaan (bijvoorbeeld
biodiversiteit, duurzame energie, watersysteemherstel of werelderfgoed).



Een onderwerp provincie- of landgrensoverschrijdend is en ofwel een hoog afwentelingsrisico
kent ofwel in beheer bij het Rijk is (hoofdnetten van weg, spoor, water en energie, maar ook de
bescherming van gezondheid van inwoners).

Voor alle dertien nationale belangen wordt wetgeving ingezet om de doorwerking te borgen.
Expliciet wordt aangegeven dat het Rijk de sturing op verstedelijking los laat (met uitzondering van
de verstedelijking rond de mainports). In plaats van directe sturing op de verstedelijking hanteert het
Rijk een ladder voor duurzame verstedelijking en neemt deze op in het Besluit ruimtelijke ordening
(Bro). Indirect wil het Rijk hiermee grip houden op de kwaliteit van de afweging met betrekking tot
verstedelijkingsbeslissingen. Ook het nationale landschapsbeleid wordt afgeschaft. Regimes in h et
natuurdomein worden beperkt.
Het Rijk ziet in dat de aangekondigde transitie niet van de ene op de andere dag gerealiseerd kan
worden en om begeleiding vraagt. In de SVIR wordt expliciet aangegeven dat het Rijk de overgang
naar een nieuwe rol- en taakverdeling zal begeleiden. Tevens kondigt het Rijk aan dat de dertien
nationale belangen nog doorvertaald moeten worden naar gebieden en projecten. Dit kan tot een
nadere afweging tussen nationale belangen leiden. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor scenarioontwikkeling en voor het signaleren van trends en ontwikkelingen in het ruimtelijk en
mobiliteitsdomein. Decentrale overheden worden hierbij betrokken. Het Rijk en decentrale
overheden verkennen hoe gezamenlijke kennisontwikkeling en – deling vorm gegeven kan worden.

9
52736

Het bestuurlijk overleg MIRT blijft het belangrijkste gremium voor het bespreken van de samenhang
tussen rijksverantwoordelijkheden en nationale belangen en regionale verantwoordelijkheden en
belangen. De gezamenlijke gebiedsagenda’s van Rijk en regio zijn daarbij leidend.
Ook beschrijft de SVIR dat het Rijk bij nationale infrastructurele en gebiedsontwikkelingsprojecten
de werkwijze van Sneller en Beter hanteert, waarmee participatie en belangenbehartiging van
burgers en bedrijven een nadrukkelijkere plaats krijgt bij de besluitvorming.
2.5.2 Verantwoordelijkheden andere partijen
Voor de provincies ziet het Rijk vooral een coördinerende rol op (inter)regionaal schaalniveau
respectievelijk in sector overstijgende vraagstukken. Deze rol van ‘gebiedsregisseur’ zullen de
provincies moeten invullen door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het afwegen en
afstemmen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit. Tevens voeren de
provincies regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van bovenlokaal belang.
Met name wordt genoemd de afstemming tussen groene ruimte en verstedelijking en de
programmering van de verstedelijking (samen met samenwerkende gemeenten) in combinatie met
het versterken van het vestigingsklimaat. Daarnaast stimuleren zij gemeenten tot samenwerking op
deze thema’s en hebben zij een actieve rol bij het oplossen van bestuurlijke en financiële
knelpunten.
Op het beleidsterrein water zijn de provincies verantwoordelijk voor kaderstelling voor het regionale
watersysteem en zijn zij het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen voor
wateronttrekkingen en infiltraties. Tevens houden zij toezicht op waterschappen en de uitvoering
van taken door gemeenten.
De gemeenten zijn verantwoordelijk voor een integrale afweging van ruimtelijke ontwikkeling voor
stad en platteland op lokaal niveau en een bovenlokale afstemming van de programmering en
uitvoering van woningbouwprogramma’s (binnen de kaders van de provincie).
De waterschappen dienen zich volgens de SVIR te beperken tot waterstaatszorg (het maken van op
beheer en uitvoering gerichte keuzes). Deze bestaat uit het regionale watersysteembeheer (inclusief
waterkeringen en het grondwater) en de zuivering van het stedelijk afvalwater.
In de SVIR wordt ook veel aandacht besteed aan de samenwerk ing van het Rijk met decentrale
overheden, mark tpartijen en k ennisinstellingen. De ambities voor de lange termijn (tot 2040) vragen
om samenwerking. Het Rijk wil graag een integrale, rijksbrede aanpak hanteren samen met het
bedrijfsleven, marktpartijen en andere overheden. Daarbij hoort ook de internationale afstemming
en kennisuitwisseling over nationale belangen. Rijk en regio stemmen verder hun ruimtelijke
investeringen af ten aanzien van het samenhangende hoofd- en regionale watersysteem.
De kennisinstituten – het Planbureau voor de Leefomgeving en het Kennisinstituut Mobiliteit –
tenslotte, monitoren tweejaarlijks de voortgang van de nationale belangen.

10
52736

2.6 Conclusie
De SVIR is in een dynamische periode tot stand gekomen en diende invulling te geven aan en
rekening te houden met verschillende ontwikkelingen, zoals het motto ‘decentraal wat kan, centraal
wat moet’ uit de nWRO en in het verlengde daarvan de decentralisatieafspraken uit het
Bestuursakkoord 2011 – 2015, de gewenste integratie en actualisatie van het ruimtelijk en
mobiliteitsbeleid en de economische crisis en de daarbij horende bezuinigingen.
De SVIR werd dan ook getypeerd met de spreuk ‘het roer moet om’. Dat gold voor zowel de
rolverdeling (meer decentraal), de benadering van opgaven (selectiever en integraler) en de wijze
van sturing (vertrouwen als basis). Door dertien nationale belangen te benoemen in de SVIR gaf het
Rijk duidelijkheid over waar zij wel en niet (meer) inzet op pleegt. De SVIR beschreef de nieuwe
rolverdeling tussen partijen. Het Rijk bleef daarin verantwoordelijk voor het systeem van ruimtelij ke
ordening.

11
52736

3. Intermezzo: beschrijving cases

3.1 Selectie van de cases
Om de implementatie en feitelijke werking van een aantal instrumenten (of complexen daarvan) in
detail te onderzoeken zijn er een aantal cases onderzocht.
De cases zijn gekozen op basis van de te onderzoeken instrumenten. Sommige van de cases raken
aan meerdere instrumenten. Na overleg met de begeleidingscommissie en klankbordcommissie is
een definitieve selectie van cases gemaakt, waarbij de volgende criteria zijn gehanteerd:


Spreiding over de vier soorten instrumenten uit de SVIR.



Spreiding over drie hoofddoelstellingen van de SVIR.



Instrumenten met een behoorlijke impact (“ze moeten er toe doen”).



Representatief voor de nieuwe sturingsfilosofie uit de SVIR.



Recent geen evaluatie uitgevoerd of gepland.

De toepassing van deze criteria heeft geleid tot de volgende selectie van cases:

Type instrument

Sturingsfilosofie Thema

Reikwijdte

Case 1.
Gebiedsagenda MIRT/

Bestuurlijke
prestatieafspraken,

Netwerksturing

Vernieuwing MIRT

financieel

Ruimte,
Landelijk
mobiliteit,
economie, water,
energie

Case 2.
Netwerksturing natuur
(‘energieke

Bestuurlijke
prestatieafspraken,

Netwerksturing

Natuur

Landelijk

Netwerksturing

Ruimte,
mobiliteit,
economie,

Gebied specifiek

financieel, kennis

samenleving’)
Case 3. Groot
gebiedsontwikkelingsproject (RRAAM)

Kaders,
bestuurlijke
prestatieafspraken,
financieel, kennis

Case 4. Groot
infrastructureel project

Bestuurlijke
prestatieafspraken,

(A15)

financieel

natuur
Klassieke sturing

Ruimte,
mobiliteit,

Gebied specifiek

economie

12
52736

Type instrument

Sturingsfilosofie Thema

Reikwijdte

Case 5. Barro

Kaders

Klassieke sturing

Ruimte,
mobiliteit, water,
energie,
cultuurhistorie

Landelijk

Case 6. Bro

Kaders

Klassieke sturing

Verstedelijking,
mobiliteit, water,

Landelijk

energie
Case 7.
Beter Benutten

Bestuurlijke
prestatieafspraken,

Netwerksturing

Mobiliteit

Landelijk

Netwerksturing

Ruimte,
mobiliteit,
economie,
bodem, water,
energie,
cultuurhistorie

Landelijk

financieel
Case 8.
Beschikbaarheid
kennis Rijk en
instituten voor

Kennis

decentrale overheden

De cases worden hierna toegelicht. De bijlage bevat een uitgebreidere beschrijving per case.
3.2 Vernieuwing van het MIRT
Het MIRT en de MIRT-spelregels worden in de SVIR benoemd als de systematiek waarmee Rijk en
regio gezamenlijk afspraken maken over de ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur. Basis voor
deze afspraken vormen de gebiedsagenda’s, waarin nationale en decentrale belangen samen
komen. Het MIRT heeft als doel samenhang aan te brengen in nationale en regionale belangen, om
de samenwerking tussen rijkspartijen onderling en tussen Rijk en regio te verbeteren en de
besluitvorming over infrastructuur en ruimtelijke opgaven te versterken. Doel zijn meer afgestemde
en (inhoudelijk) samenhangende investeringen in plaats van voorheen sectorale investeringen.
In 2013 is de vernieuwing van het MIRT in gang gezet. De ambitie van vernieuwing van het MIRT is
om in het MIRT het accent te verschuiven van projecten naar opgaven, van onderhandeling naar
dialoog en van een focus op de inzet van financiële middelen naar een bredere inzet van
instrumenten. Dit gebeurt door aanpassing van het MIRT-instrumentarium, actualisering van
gebiedsagenda’s en een nieuwe manier van samenwerken.
De vernieuwing van het MIRT sluit aan bij de sturingsfilosofie uit de SVIR. Het MIRT beoogt een
integrale aanpak, waarbij nationale en regionale belangen in samenhang worden bezien. De MIRTgebiedsagenda’s worden door Rijk en regio gezamenlijk opgesteld en beschrijven de visie en
ontwikkelrichting voor de betreffende regio.

13
52736

De gebiedsagenda’s vormen de basis voor het bespreken van onderwerpen in de bestuurlijke
overleggen MIRT en het maken van concrete (financiële) afspraken.
Op basis van de gevoerde gesprekken kunnen de volgende conclusies getrokken worden:


De beoogde netwerksturing uit de SVIR is goed terug te vinden in de vernieuwing van het MIRT.
De ontwikkeling naar breder, integraler en meer samen is zeer herkenbaar. Ook het efficiënt
willen doen, past bij de systematiek van de SVIR en het MIRT.



De keuze tussen wat doe je wel en niet wordt veel scherper gevoerd. Tot slot is ook een
verschuiving te zien van een sectorale naar een integrale benadering.



De vernieuwing van het MIRT past bij de huidige tijdsgeest van meer en breder samenwerken,
mede ingegeven vanuit teruglopende budgetten. De SVIR heeft hier als beleidsdocument geen
rol in gespeeld, maar is wel op dezelfde leest geschoeid.



In het MIRT gaat het om meer integraliteit en het denken in opgaven in plaats van (sectorale)
projecten. Dit sluit minder goed aan bij de geformuleerde doelen in de SVIR, waar vaak
sectorale opgaven het vertrekpunt zijn (denk bijvoorbeeld aan de versterking van
achterlandverbindingen).

3.3 Netwerksturing natuur (‘energieke samenleving’)
De case Netwerksturing Natuur is aan de orde gekomen in gesprekken met provinci es, de Unie van
Waterschappen, Natuurmonumenten en Wageningen Universiteit. Het instrument Netwerksturing
was ook onderwerp van gesprek op de NOVI-werkplaats over de SVIR (20 oktober 2015). Tevens
zijn documenten bestudeerd zoals PBL-studies, onderzoeksresultaten van de WUR en de
Rijksnatuurvisie 2014.
De termen ‘netwerksturing’ en ‘energieke samenleving’ komen niet in de SVIR voor. Toch is de inzet
op netwerksturing en het gebruik maken van initiatieven in de maatschappij een belangrijke en
recente ontwikkeling waar de rijksoverheid op inzet. Om die reden is in het kader van deze evaluatie
naar het fenomeen netwerksturing gekeken. Hierbij is een afbakening gemaakt naar het
natuurbeleid.
In het natuurbeleid zet het Rijk meer en meer in op netwerksturing. In de Rijksnatuurvisie ‘Natuurlijk
Verder’ uit 2014 is een grotere betrokkenheid vanuit de maatschappij (burgers en bedrijven) bij
natuurbehoud en –ontwikkeling een nadrukkelijk doel. Het Rijk zet in op deze grotere betrokkenheid
van de maatschappij, omdat de internationale doelen met betrekking tot behoud en ontwikkeling van
biodiversiteit niet gehaald worden met het ‘klassieke’ natuurbeleid (zoals bescherming van soorten
door middel van wetgeving en gebiedenbeleid als Natura2000 en Natuurnetwerk Nederland) alleen.
Met de netwerksturing zet het Rijk het ‘klassieke’ natuurbeleid dus niet overboord, maar voegt er
iets aan toe. Het Rijk blijft primair verantwoordelijk voor normstelling en kaders, het maken van
internationale afspraken en investeringen in de kwaliteit van de kennisinfrastructuur en
informatiehuishouding.

14
52736

Daarnaast is er ruimte voor initiatieven van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties,
provincies en gemeenten. Het Rijk vervult daarbij een stimulerende rol en zet diverse instrumenten
in variërend van lichte ondersteuning (zoals bijdragen aan samenwerking) tot marktprikkels (zoals
certificering).
Uit de literatuurstudie en gesprekken (zie bijlage voor een overzicht van de literatuur en de
gevoerde gesprekken) is gebleken dat er scepsis bestaat over de uitwerking en de impact van het
inzetten op een grotere betrokkenheid van bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties.
Zo constateert het PBL in de Balans voor de Leefomgeving 2 dat de verwachting dat bedrijven en
burgers zullen investeren in natuur in de praktijk nauwelijks van de grond komt. Andere partijen
geven aan dat er weinig sturing zit op initiatieven bij bedrijven en dat er wel initiatieven zijn bij kleine
bedrijven, maar dat de bijdrage van grote ondernemingen (met een potentieel grote impact)
vooralsnog bescheiden lijkt. De algemene indruk die resteert, is dat de verwachtingen van het Rijk
over de bijdragen van de maatschappij (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties) aan
natuur hoog zijn, maar dat er geen duidelijke verwachtingen zijn, er geen actieve begeleiding
plaatsvindt en het Rijk ook weinig middelen heeft om een en ander te stimuleren.
In de interviewronde en tijdens de dialoog op de NOVI-werkplaats is een aantal aandachtspunten
voor netwerksturing in het algemeen (dus breder dan alleen de netwerksturing in het natuurbeleid
en de SVIR) naar voren gekomen:


Netwerksturing is een instrument en geen doel op zich. Men moet goed nadenken wanneer men
het inzet. Verschillende aanpakken (top down en bottom up) kunnen naast elkaar bestaan.



Netwerksturing is iets anders dan een participatieve aanpak. Met een participatieve aanpak kan
draagvlak worden gecreëerd voor een (gebieds)ontwikkeling door partijen mee te laten denken
over opgaven en oplossingen. Het Rijk (of een andere overheid) is echter nog steeds primair
aan zet. Netwerksturing gaat ervan uit dat doelen (deels) gerealiseerd worden door de
maatschappij zelf. De overheid heeft dan een fundamenteel andere rol.



Netwerksturing is niet hetzelfde als loslaten. Het vergt nog steeds (financiële) betrokkenheid en
sturing vanuit de (rijks)overheid. De overheid moet wel een andere rol innemen en dit vergt
andere competenties van ambtenaren. Er zijn goede voorbeelden waarbij ervaringen met deze
nieuwe rol zijn opgedaan, zoals in de streeknetwerken in de provincie Brabant.

2

Planbureau voor de Leefomgeving, Natuurlijk kapitaal als nieuw beleidsconcept, Balans van de Leefomgeving

2014 – deel 7, 2014.

15
52736

3.4 Groot Gebiedsontwikkelingsproject RRAAM
RRAAM betreft het Rijk – regioprogramma Amsterdam – Almere – Markermeer. In november 2009
heeft het kabinet de brief “Randstad-besluiten: Amsterdam-Almere-Mark ermeer” (RAAM-brief)
vastgesteld. Daarin heeft het Rijk er samen met de overheden in de Noordvleugel voor gekozen om
de versterking van de Noordvleugel concreet in te vullen door middel van drie samenhangende
ambities op het gebied van 1. verstedelijking (wonen en werken), 2. bereikbaarheid en 3. natuur en
recreatie.
Deze drievoudige ambitie is uitgewerkt in de Rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere – Markermeer.
Rijk en regio hebben in november 2013 overeenstemming bereikt over de uitvoering van de
Rijksstructuurvisie. In het kader van deze Rijksstructuurvisie zijn tussen de betrokken partijen twee
overeenkomsten afgesloten, te weten de Bestuursovereenkomst RRAAM en de
Uitvoeringsovereenkomst Almere 2.0 (bestuurlijke prestatieafspraken). Het Rijk draagt ook
financieel bij aan de verstedelijkingsopgave van Almere (financieel).
Er is gekozen voor een interactieve aanpak, waarbij veel partijen meegedacht hebben en een
bijdrage hebben geleverd. Er was sprake van intensieve samenwerking tussen Rijk, regio en
maatschappelijke partijen.
In de SVIR wordt RRAAM op verschillende plekken genoemd. Daarbij staat onder andere
aangegeven dat het Rijk gebiedsontwikkelingen van nationaal belang, zoals RRAAM (en andere
ontwikkelingen zoals Zuidas, Brainport Avenue rond Eindhoven, Rotterdam-Zuid/Stadshavens)
doorzet. Daarbij geeft de SVIR aan dat uitwerkingen zoals de gebiedsuitwerking RRAAM in lijn
moeten zijn met de uitgangspunten uit de SVIR. Dit is ook gebeurd: in de Rijksstructuurvisie wordt
nadrukkelijk naar de SVIR verwezen. Alle betrokkenen die in het kader van dit onderzoek
geïnterviewd zijn over RRAAM zijn positief over zowel het resultaat als het gevoerde proces.
Partijen hebben aangegeven dat met de Rijksstructuurvisie een duidelijke koers is uitgezet voor het
gebied.
Het toekomstperspectief is helder omschreven en gedragen door alle partijen. Dit geeft richting,
duidelijkheid en creëert rust. De constructie van een zelfbindende Rijksstructuurvisie in combinatie
met bestuursovereenkomsten tussen Rijk en regio wordt als een krachtige combinatie gezien. Met
de bestuursovereenkomsten zijn de gemaakte afspraken tussen partijen rondom proces, organisatie
en financiën vastgelegd en men kan elkaar hierop aanspreken. Het feit dat er voor een adaptieve
aanpak is gekozen, kan ook op veel waardering rekenen.
Ook is er veel waardering voor het gevolgde proces. Daarbij is onder andere benoemd dat er
gestart is met denken vanuit maatschappelijke opgaven en gezamenlijke ambities, waarbij zowel
Rijk, regio als maatschappelijke organisaties betrokken waren. Dit bood een gezamenlijke basis om
tot een gedragen visie te komen. Er was veel ruimte voor interactie en het proces was ook duidelijk.
Men wist wanneer men bijdragen kon leveren en wat ermee gedaan zou worden. De inbreng vanuit
maatschappelijke organisaties verliep gecoördineerd via het RRAAM-werk, waarbij een sterke
voorzitter met invloed benoemd was. Dit vergrootte de positie van de maatschappelijke organisaties.

16
52736

Een van de respondenten heeft aangegeven dat de Tweede Kamer een grote rol heeft gespeeld en
nog steeds speelt bij RRAAM. Het feit dat het Rijk fors heeft ingezet op RRAAM is te danken aan de
politieke druk vanuit de Tweede Kamer. De Groot Project Status 3,die de Kamer aan RRAAM heeft
gegeven, heeft als het ware een grote betrokkenheid van het ministerie afgedwongen.
Bovenstaand beeld dat uit de gesprekken naar voren is gekomen over de waardering voor zowel de
inhoudelijke resultaten als het gevoerde proces van RRAAM, is in lijn met een recente studie naar
de lessen die uit RRAAM getrokken kunnen worden (‘Leren van RRAAM’ 4). Hierin worden als
succesfactoren in de samenwerking genoemd:


de rijksinzet heeft coördinerend gewerkt tussen de partijen



het gezamenlijke vertrekpunt en perspectief hebben gedurende het proces als cement gediend



de continuïteit in de bemensing zorgde voor vertrouwen



de professionele structuur en opzet zorgde voor overzicht



de politieke druk zorgde voor urgentie en voortgang en



het tussentijds aanpassen en oprekken van de formele kaders zorgde voor flexibiliteit.

In de studie ‘Leren van RRAAM’ wordt verder geconstateerd dat in RRAAM ervaring is opgedaan
met de (rijks)overheid in een nieuwe rol als netwerkende en participerende overheid. Hierbij heeft er
een omslag in rollen plaatsgevonden die zowel voor de overheid als voor de andere partijen nieuw
waren. In RRAAM is gebleken dat deze nieuwe rollen spanningen met zich meebrengen ten
opzichte van de andere, meer klassieke rollen van de overheid als ‘rechtmatige’ en ‘presterende’
overheid:
‘Daarbij blijk t vaak dat de verschillende overheidsrollen niet zonder meer met elk aar te verenigen
zijn. De interactie met de ’energiek e samenleving’ vraagt immers om veel flexibiliteit en speelruimte
om processen mogelijk te mak en waarvan de uitk omst ongewis is.

3

De Tweede Kamer kan besluiten dat een beleidsterrein of project zo belangrijk is dat ze een
uitgebreide informatievoorziening vanuit het ministerie wil. Hiertoe kan zij dit beleidsterrein of project
aanmerken als ‘groot project’.
4

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Leren van RRAAM, september 2015.

17
52736

Een netwerk ende en participerende overheid moet daarmee uit de voeten k unnen. Maar de
rechtvaardige en presterende overheid is gehouden de geschreven en ongeschreven regels en
procedures te volgen en daarbij volledig ’in control’ te zijn. Deze tegenstelling roept het beeld op
van een overheid die ’tweebenig’ dient te zijn om het spel goed te k unnen spelen 5’.
In de studie ‘Leren van RRAAM’ zijn lessen getrokken over de voorwaarden waaronder deze
tweebenigheid goed tot zijn recht kan komen. Het voert te ver om al deze lessen hier te herhalen. In
het kader van de evaluatie van de SVIR is de volgende les wellicht de belangrijkste: ‘het maximaal
benutten van de k racht van de energiek e samenleving vergt specifieke arrangementen voor
maatwerk binnen de formele k aders’.
Op basis van de casestudie RRAAM worden de volgende conclusies getrokken:


De gecombineerde inzet van Rijksstructuurvisie met bestuursconvenanten wordt gewaardeerd
en aangemerkt als een krachtige combinatie van instrumenten.





Partijen zien de adaptieve aanpak met een ‘flexibel spoorboekje’ als succesvol en wenselijk. Het
nu nog niet maken van een definitieve keuze voor een verbinding tussen Almere en Amsterdam
kan op draagvlak rekenen.
De participatieve aanpak met goede en gestructureerde mogelijkheden voor inbreng vanuit
maatschappelijke partijen wordt zeer gewaardeerd.



De verbinding aangaan met de energieke samenleving vergt nieuwe rollen van de overheid,
waarbij binnen de formele kaders ruimte gezocht dient te worden voor flexibiliteit en maatwerk.

3.5 Groot infrastructureel project ViA15
In het infrastructureel project ViA15 maken Rijk en regio zich samen sterk voor de doortrekking van
de A15 tussen knooppunt Ressen en de A12. Hiermee wordt een nog ontbrekende schakel in het
hoofdwegennet gerealiseerd. Op nationaal niveau draagt de doortrekking bij aan de doorstroming
op een van de belangrijkste achterlandverbindingen van Nederland. Regionaal heeft de
doortrekking een (beoogd) positief effect op de ruimtelijk economische ontwikkeling van de regio.
De afspraken over de oplossing, aanpak en gezamenlijke financiering hebben Rijk en regio
vastgelegd in bestuursovereenkomsten.
De sturingsfilosofie en instrumenten uit de SVIR hebben geen invloed gehad op de inhoud en
aanpak van de doortrekking van de A15. Het project was al gestart voor het verschijnen van de
SVIR in 2012 en de gemaakte afspraken waren reeds bezegeld in bestuursovereenkomsten.
Zonder de SVIR was het project vermoedelijk op eenzelfde wijze voortgezet vanwege vastgelegde
afspraken.

5

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Leren van RRAAM, september 2015, p.13.

18
52736

ViA15 staat als project niet genoemd in de SVIR. Wel sluit het project aan bij een aantal nationale
belangen zoals het inzetten op achterlandverbindingen.
Dit laatste wordt door de voor deze case geïnterviewde partijen als ‘prettig’ ervaren, want het
voorkomt dat eventuele discussies over nut, noodzaak en verantwoordelijkheid worden opgerakeld
door Rijk of regio.
Conclusies op basis van de gesprekken:




De afspraken rondom ViA 15 waren al (ruim) voor het uitbrengen van de SVIR vastgelegd. De
SVIR heeft hier verder geen invloed meer op gehad.
Het wordt vooral als ‘prettig’ ervaren dat de nationale belangen, de nut en noodzaak van ViA15
ondersteunen.

3.6 Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro): ladder voor duurzame verstedelijking
De ‘ladder’ is per 1 oktober 2012 als motiveringseis in het Besluit ruimtelijke ordening opgenomen
(artikel Bro Artikel 3.1.6 lid 2). Overheden dienen nieuwe stedelijke ontwikkeling standaard te
motiveren met behulp van drie opeenvolgende stappen die een zorgvuldige ruimtelijke afweging en
inpassing borgen. Het gaat dus om een kaderstellend instrument. De stappen schrijven geen vooraf
bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd
gezag (dat de regionale en lokale omstandigheden kent).
De ladder is samen met de SVIR geïntroduceerd. De SVIR heeft daarmee een grote impact op een
verandering van het ruimtelijke verstedelijkingsbeleid. Dit is namelijk verschoven van directe sturing
op de verstedelijking naar het nu sturen op voornamelijk de kwaliteit van de decentrale afwegingen.
De doelstelling van de ladder wordt over het algemeen door verschillende partijen onderschreven.
Het juridische karakter wordt door sommigen echter als ‘lastig’ ervaren. Hierbij wordt met name de
mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een geplande ontwik keling als storend ervaren (vanwege
de vertragende werking). Eén van de respondenten gaf dan ook het volgende aan: “De Ladder was
bedoeld om het buitengebied te beschermen. Niet om leegstand op zich tegen te gaan. Het
instrument wordt nu vaak ingezet om overaanbod te voork omen.“
De ladder voor duurzame verstedelijking is in haar huidige vorm pas recent onderdeel van het
provinciaal beleid. Momenteel is een deel van de provincies nog bezig de ladder te incorporeren in
het eigen beleid. Hierbij speelde “gewenning” in de zin dat het een wetsartikel is (landelijk) en niet
zozeer specifiek provinciaal beleid. Het is immers niet altijd noodzakelijk om naast een algemene
maatregel van bestuur nog voor hetzelfde onderwerp iets te regelen in provinciaal beleid. Provi ncies
zien de ladder veelal als onderdeel van hun verordening alwaar ook andere (eigen) eisen gesteld
worden aan ruimtelijke ontwikkelingen. Dat geeft soms onduidelijkheid voor gemeenten. Er bestaat
nog veel onduidelijkheid over definities die gehanteerd worden. Het gaat dan bijvoorbeeld om
begrippen als “bestaand bebouwd gebied”, “actuele behoefte”, “de regio” en “passend ontsloten”.
Inmiddels hebben deze begrippen als gevolg van jurisprudentie meer invulling gekregen.

19
52736

Meer helderheid over definities zal naar verwachting ook meegenomen worden bij de aanstaande
aanpassingen van de ladder voor duurzame verstedelijking.
Op basis van de casestudie BRO: ladder voor duurzame verstedelijking kan het volgende worden
geconcludeerd:


De ladder voor duurzame verstedelijking wordt door de provincies, gemeenten en marktpartijen
als een instrument met relatief grote invloed ervaren. Het heeft grote sturingskracht.



De inhoudelijke doelstelling die ten grondslag ligt aan de ladder wordt onderschreven, maar het
juridische karakter heeft soms, samen met onduidelijkheid over definities, ook tot kritiek geleid.
Het gaat dan met name om de met het juridische karakter gepaard gaande vertragingen. Of dat
na een periode van “gewenning” mogelijk een minder groot knelpunt vormt zal de toekomst
moeten uitwijzen.

3.7 Barro
In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) heeft het Rijk vastgelegd hoe de
nationale belangen (uit de SVIR) moeten ‘doorwerken’ in de ruimtelijke plannen van de decentrale
overheden, zoals bestemmingsplannen. Het gaat hier o.a. om gebiedsreserveringen die betrekking
hebben op verschillende thema’s; van elektriciteitscentrales en militaire terreinen tot bescherming
van de capaciteit van grote rivieren. Naast gebiedsreserveringen bevat het Barro ook ruimtelijke
beschermingsregimes en juridische spelregels, bijvoorbeeld voor het kustfundament, grote rivieren,
Waddenzee en IJsselmeer.
Het Barro is als algemene maatregel van bestuur een juridische uitwerking van de SVIR. Dit
kaderstellend instrument is een gevolg van de nieuwe Wro. Dit instrument werd ook vóór de SVIR al
ingezet. Belangrijkste verschil met de toepassing van dit instrument vóór de SVIR is dat er in de
SVIR / het Barro geen gebieden meer zijn aangewezen ten behoeve van verstedelijking. Ook de
zogenaamde ‘rijksbufferzones’ zijn niet meer opgenomen in het Barro.
Dit instrument wordt in zijn huidige kaderstellende vorm breed gedragen. Bij de totstandkoming van
de inhoud zijn verschillende (overheids)partijen betrokken. Als gevolg van het juridisch k arakter lijkt
de doelstelling in de zin van het reserveren van gebieden succesvol.
Een aandachtspunt kan zijn dat de behoefte aan gebiedsreserveringen – al dan niet als gevolg van
veranderende ontwikkelingen of nationale belangen – kan veranderen. Het Besluit algemene regels
ruimtelijke ordening kent ook nu al een mogelijkheid om wijzigingen door te voeren. 6
Conclusie:


6

Het Barro wordt als een succesvol sturend instrument ervaren.

Barro, ministeriële regeling voor tussentijdse wijzigingen van reserveringen.

20
52736



Een aandachtspunt is wel dat het kaderstellende karakter (reserverings- en
beschermingsregiems) aangaande verschillende typen ruimteclaims soms tot conflicten kan
leiden. Een goede sectorale afstemming (waar mogelijk) kan dit mogelijk tegengaan.

3.8 Beter Benutten
In het programma Beter Benutten werken Rijk, regio en bedrijfsleven samen aan de verbetering van
de bereikbaarheid over weg, water en spoor in de drukste regio's. Aan het programma doen twaalf
regio’s mee. Per regio wordt een pakket aan maatregelen samengesteld en uitgevoerd, waarbij de
focus ligt op gedragsverandering van de reiziger.
Het ministerie van IenM coördineert het gehele programma en is voor 50% co-financier van de
maatregelen. Het ministerie verzorgt de toetsing (vooraf) van maatregelen en monitoring van het
totale pakket en stuurt op tijdige realisatie van de programmadoelstelling. Daarnaast is IenM/RWS
verantwoordelijk voor de uitvoering van maatregelen op het hoofdnet.
De regionale overheden stellen gezamenlijk een pakket op van mogelijke maatregelen en zijn
verantwoordelijk voor de cofinanciering en uitvoering van deze maatregelen. Het bedrijfsleven wordt
daar nadrukkelijk bij betrokken.
Voor de programmasturing zet het ministerie van IenM diverse instrumenten in:


Bestuurlijke prestatieafspraken: de doelen en afspraken zijn per regio vastgelegd in een
bereikbaarheids verklaring. De bereikbaarheids verklaringen zijn getekend door de minister,
wethouder/gedeputeerde en een vertegenwoordiger namens het bedrijfsleven.





Financiën: Het Rijk is voor 50% co-financier van de maatregelen. De beschikbaarheid van
rijksfinanciering is voor de regio’s een belangrijke aanjager van het programma.
Kennis: Het ministerie faciliteert de regio’s met diverse kennisprogramma’s, die bijdragen aan
het ontwikkelen van innovatieve gedragsmaatregelen. Daarnaast wordt er vanuit het programma
fors ingezet op monitoring en evaluatie, met als doel gericht te leren van de opgedane
ervaringen.

Beter Benutten is een prominent thema in de SVIR en wordt bij verschillende nationale prioriteiten
genoemd. Dat zorgt voor een sterke legitimiteit en de nut en noodzaak van het programma is
daardoor niet ter discussie gesteld. Beter Benutten is echter niet direct een gevolg van de SVIR,
maar is in dezelfde periode (2011) voorbereid en op dezelfde leest geschoeid.
Het programma is een goed voorbeeld van netwerksturing door het Rijk, zoals met de SVIR is
beoogd. Rijk, regionale overheden en het bedrijfsleven zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de
uitvoering van het programma. Dit is bekrachtigd in een gezamenlijke bestuursovereenkomst. De
aanpak vertrekt vanuit een brede en gezamenlijke probleemanalyse, op basis waarvan gericht wordt
gekeken welke oplossingen nodig zijn en vervolgens wie verantwoordelijk daarvoor is (Rijk, regio,
bedrijfsleven of gezamenlijk). Wel blijkt het in de praktijk soms lastig het bedrijfsleven goed te
betrekken.

21
52736

Het bedrijfsleven is en voelt zich minder verantwoordelijk als het gaat om het sec oplossen van
bereikbaarheids vragen. In Beter Benutten wordt daarom gericht gezocht naar oplossingen die
bijdragen aan een goede bereikbaarheid en tegelijkertijd aansluiten bij de belangen van het
bedrijfsleven (bijvoorbeeld kostenreducties door minder parkeerplekken of gezondheid van
werknemers door het stimuleren van fietsgebruik).
Het programma legt de verantwoordelijkheid daar waar die hoort. De regionale overheden zijn
verantwoordelijk voor het indienen en uitvoeren van hun eigen maatregelen. Anderzijds blijft het Rijk
sturend als het gaat om de selectie van maatregelen (aan de voorkant), de voortgang en planning
(via monitoring en evaluatie) en is tevens voor 50% financier. Deze sturende rol wordt door
sommige regio’s als lastig ervaren en niet passend bij de eigen verantwoordelijkheid (je gaat erover
of niet) en cofinanciering.
De instrumenten (bestuurlijke prestatieafspraken, financiering en kennis) hebben een prominente
plek in de uitvoering van het programma. De instrumenten zijn nodig om de samenwerking vorm te
geven en concrete afspraken te maken.
Tegelijkertijd worden ze door de regio’s ook ervaren als ‘opgelegd’ door het Rijk. Zo wordt
aangegeven dat de bereikbaarheids verklaringen (inhoudelijk) sterk geïnitieerd zijn vanuit het
ministerie en er weinig ruimte was voor regionale inbreng. De kennisontwikkeling wordt ook van
‘bovenaf’ geïnitieerd en sluit soms onvoldoende aan bij de regionale behoefte.
De volgende conclusies kunnen getrokken worden:




Beter Benutten is een goed voorbeeld van hoe netwerksturing in de praktijk werkt. De
programmaopzet zorgt voor een brede samenwerking tussen Rijk, regionale overheden en het
bedrijfsleven.
De instrumenten helpen het Rijk om de regio’s te faciliteren en zijn passend bij de beoogde
samenwerking. Tegelijkertijd wordt ook geconstateerd dat de instrumenten te veel van bovenaf
worden ontwikkeld en opgelegd en daardoor niet altijd aansluiten bij de regionale behoefte.

3.9 Beschikbaarheid kennis Rijk en kennisinstituten voor decentrale overheden
Kennis is één van de vier hoofdinstrumenten uit de SVIR. In dit onderzoek is specifiek gekeken naar
de beschikbaarheid van kennis van Rijk en kennisinstituten voor decentrale overheden. Het
omgevingsbeleid is met de SVIR voor een groot deel gedereguleerd. De Rijksoverheid houdt hierbij
een systeemverantwoordelijkheid. Onderdeel daarvan is dat de lagere overheden toegang krijgen
tot strategische kennis. Het doel is dat decentrale overheden hierdoor over voldoende kennis
beschikken.
Een voorbeeld dat uit de evaluatie naar voren komt, is dat in het kader van de ladder voor
duurzame verstedelijking actuele behoeftecijfers en gegevens over plancapaciteiten beschikbaar
moeten zijn voor een ieder die de ladder wil toepassen.

22
52736

De SVIR stelt dat ‘decentrale overheden worden betrokken bij de kennisontwikkeling en
kennisdeling op het gebied van ruimtelijk en mobiliteitsbeleid, met het oog op het voorkomen van
fragmentatie en duplicatie’ (SVIR, p. 90). We zien dat de behoefte aan kennis bij decentrale
overheden groter is geworden.
Het inzetten van kennis van Rijk en kennisinstituten ten behoeve van decentrale overheden lijkt
over het algemeen geslaagd als het gaat om gezamenlijke (lokale, regionale-) thematische studies.
Samenwerken bij opdrachtformulering en uitvoering van het onderzoek lijkt zeker zijn meerwaarde
te hebben voor de decentrale overheid. Geconstateerd is dat het PBL, maar ook bijvoorbeeld het
Kadaster zich nu meer richten op de decentrale overheden. Wel dient opgemerkt te worden dat
decentrale overheden ook zelf onderzoek (laten) uitvoeren. Bij de ene provincie is daar meer ruimte
(budget) voor dan bij de andere. Anders is het met betrekking tot de beschikbaarheid van gegevens
voor provincie en gemeenten. We doelen dan op monitoring in de zin van bijvoorbeeld fysieke
ontwikkelingen (data en statistiek). Hier bestaat zorg over wegvallen van statistieken en het
ontstaan van kennisleemtes door onder meer versnippering van bronnen/data. Hiermee wordt
bedoelt dat er bijvoorbeeld verschillende definities gehanteerd worden als het gaat om de brondata.
Deels wordt dit veroorzaakt door minder inzet vanuit het Rijk op monitoring van fysieke
ontwikkelingen (mede door het wegvallen van menskracht).
Kader: Onderscheid tussen monitoring en versnippering bronnen (data/statistieken)
Een belangrijk onderscheid dient hier gemaakt te w orden tussen monitoring op zichzelf en de gebruikte bronnen (ruwe
data) die daarvoor gebruikt w orden. Als het gaat om monitoring zien w e dat het rijk (in samenw erking met decentrale
overheden) w el degelijk onderzoek laat uitvoeren w aarin wordt bezien of geformuleerde doelen gehaald w orden. Dit kan
gaan om bijvoorbeeld het beter benutten van infrastructuur, de doorwerking van nieuw e regelgeving of de
nieuw bouwproductie. Bij deze studies is men door het w egvallen van landelijke beschikbare bestanden steeds meer
afhankelijk van de data die lagere overheden hiervoor gebruiken. Hierdoor ontstaat dus versnipper ing van informatie
w elke niet altijd goed vergelijkbaar is. Een voorbeeld is het w egvallen van eenduidige lands dekkende statistieken die iets
zeggen over treinreizigers (OV), het type w oningen dat gebouwd wordt, maar ook bijvoorbeeld in hoeverre het
natuurbeleid zich ontw ikkeld. De kennis is soms w el aanwezig maar veelal op lokaal niveau gegenereerd w aardoor er
verschillende definities gehanteerd kunnen w orden en zo de vergelijkbaarheid te w ensen overlaat.

Als het gaat om monitoring van doorwerking van Rijksbeleid en procesafspraken zien we dat er
signalen zijn dat er kennisleemtes ontstaan. Hierbij speelt vooral dat men minder zicht heeft of en
hoe decentrale overheden de taken uitvoeren en wat dit betekent voor de rijksdoelstellingen en
bijvoorbeeld internationale afspraken.
Conclusie:


De beschikbaarheid van kennis van Rijk en kennisinstituten voor decentrale overheden is
succesvol als het gaat om thematische gezamenlijke studies. Als het gaat om data en
statistieken zien we dat er een verschraling en versnippering is opgetreden juist nu de behoefte
groot is, omdat decentrale overheden meer strategische beleidskeuzes moeten maken.

23
52736



Het Rijk zal goed moeten bezien of de kennis- en informatiebehoefte die volgt uit de
rijkssysteemtaken voldoende is gewaarborgd. Vooralsnog lijkt dit met betrekking tot doorwerking
van Rijksbeleid niet het geval te zijn. Hierbij speelt bijvoorbeeld dat bij monitoring niet altijd van
vergelijkbare lokale bronnen gebruikt kan worden.

24
52736

4. Ervaringen SVIR in de praktijk

Dit hoofdstuk beschrijft de ervaringen van betrokkenen met betrekking tot de sturingsfilosofie en
instrumenten van de SVIR en doorwerking daarvan.
De Rijksoverheid is voor het bewaken / realiseren van de nationale belangen deels afhankelijk van
andere partijen. Het is voor een belangrijk deel aan de andere overheden en de energieke
samenleving om de uitvoering van de SVIR actief ter hand te nemen. In bestuurskundige termen
wordt in dit verband gesproken van doorwerk ing van beleid. De volgende zes factoren zijn bepalend
voor de mate van doorwerking:
behoefte

attitude

communicatie

timing
Doorwerking

kwaliteit

onderwerp

Aan de hand van bovenstaande factoren beschrijven we de ervaringen die zijn opgehaald in de
groepsgesprekken en interviews met vertegenwoordigers van het Rijk, de provincies, gemeenten en
maatschappelijke partijen. In bijlage 3 is een overzicht gegeven van de respondenten.
4.1 Communicatie
De wijze van communicatie moet de doelgroep uitnodigen actie te ondernemen. Als de boodschap
niet bekend is of niet goed overkomt, neemt de kans op een goede doorwerking af.
De bekendheid met de SVIR bij de provincies is redelijk groot. De provincies hebben over het
algemeen een goed beeld van de doelen en het sturingsmodel van de SVIR. Dat wil echter niet
zeggen dat de SVIR veel gebruikt wordt door provincies. De meeste respondenten geven aan dat
ze de SVIR ‘weleens bekeken’ hebben, maar toch vooral hun eigen provinciale kaders gebruiken in
de praktijk. De bekendheid met de SVIR bij de respondenten van de gemeenten en
maatschappelijke organisaties is over het algemeen minder groot. Deze respondenten kennen wel
het rijksbeleid op het onderwerp waarop zij actief zijn, maar koppelen dit niet altijd aan de SVIR.
De instrumenten uit de SVIR worden in de praktijk door de respondenten herkend, maar worden niet
direct gekoppeld aan de SVIR. Zo zijn Rijksinvesteringen, bestuurlijke prestatieafspraken en kennis
niet nieuw als instrument. De beleving bij de respondenten is niet dat hier als gevolg van de SVIR
anders of zwaarder op ingezet is.

25
52736

Meerdere respondenten (zowel provincies als maatschappelijke organisaties) geven aan dat zij zich
nog goed het ‘tumult’ rondom de SVIR herinneren toen deze opgesteld en gepubliceerd werd.
Daarmee wordt vooral gedoeld op de discussies rondom het afstoten van taken.
De SVIR werd vooral gezien als een ‘bestuursakkoord’ over (decentralisatie en afstoten van) taken
en verantwoordelijkheden en niet als een beleidsplan met doelen en instrumenten. Respondenten
waren zich dan ook niet altijd bewust van het feit dat de SVIR vooral vigerend beleid was en
uitwerking van de reeds ingezette decentralisatie en afstoting van rijkstaken.
Daarnaast wordt door medewerkers van het Rijk opgemerkt dat de SVIR onder hoge tijdsdruk en in
relatief kleine kring tot stand is gekomen. Hierdoor voelden niet alle partijen zich voldoende
betrokken en gehoord bij de totstandkoming. Inhoudelijk kwam de SVIR bij een aantal partijen
daardoor ‘koud op het bord’. Personen die wel nauw bij de voorbereiding betrokken waren, geven
aan dat er voor hen voldoende gelegenheden waren gecreëerd voor inhoudelijke inbreng.
4.2 Attitude
Opvattingen die bij de doelgroep leven over de SVIR (wat is de SVIR en waartoe dient die) kunnen
een sterke invloed hebben op de doorwerking. Een positieve opvatting stimuleert de doorwerking
van beleid.
Uit de gesprekken kwam naar voren dat voor de respondenten het belangrijkste doel van de SVIR is
geweest om duidelijkheid te scheppen over de rol van het Rijk op het terrein van infrastructuur en
ruimte. De nota werd geschreven kort na de fusie van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en
VROM tot een nieuw ministerie, het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Daarmee was de visie
ook een vorm van positiebepaling van het nieuwe ministerie: hier gaan we over (en hier dus niet).
Dat resulteerde in een consequent doorgevoerde, en soms als drastisch ervaren, ‘opschoonactie’.
De visie volgde de politieke wens om zo min mogelijk bemoeienis te hebben met ruimtelijke taken
en deze taken zo veel mogelijk bij decentrale overheden neer te leggen. Dit noopte andere partij en
(met name provincies en waterschappen) om hun verantwoordelijkheden en taken te herdefiniëren.
Overigens is in de visie wel duidelijk zichtbaar dat gemaakte afspraken en ‘doorwerkingen’
gerespecteerd dienden te worden. Deze zijn dan ook op een zorgvuldige manier verwoord en (soms
in de vorm van bijlagen) opgenomen.
Verder is een breed gedeeld gevoel dat bij alle partijen speelt, zowel bij het Rijk zelf, als bij
provincies, gemeenten en maatschappelijke partijen dat het principe ‘je gaat erover of niet’, niet
werkt in de praktijk. De opgaven van deze tijd zijn juist erg complex en onderling verweven,
waardoor een integrale aanpak en samenwerking tussen overheidslagen onderling en met ‘de
energieke samenleving’ noodzakelijk is. De scherpe scheidslijn die de SVIR getrokken heeft tussen
taken en verantwoordelijkheden van partijen staat een dergelijke integrale aanpak, waarbij ieder zijn
steentje bijdraagt, in de weg. In deze context past beter een andere slogan, namelijk ‘Je gaat ervoor
of niet’.

26
52736

Medewerkers van het Rijk geven daarover aan dat hoewel de SVIR er goed in is geslaagd om alle
sectorale plannen op een rij te zetten, er geen integratieslag heeft plaats gevonden. De SVIR is
soms wat abstract. De SVIR werkte wel goed als anker of startpunt op basis waarvan je het gesprek
met decentrale overheden kon voeren. Daarbij was het juis t een voordeel dat de SVIR nog
beleidsruimte bood.
Partijen hebben ook aangegeven dat het Rijk sommige thema’s toch weer oppakt, terwijl ze er
volgens de SVIR niet over gaat, bijvoorbeeld het MIRT-Onderzoek naar stedelijke bereikbaarheid.
Een ander geluid dat hierop aansluit is dat er veel nieuwe initiatieven oppoppen, zoals De Agenda
Stad, de Ruimtelijk Economische Ontwikkelstrategie (Reos), het Jaar van de Ruimte, smart cities et
cetera. Men vindt het soms moeilijk te volgen wat de initiatieven inhouden en of men er wel of niet
actief in moet acteren. De hoop is dat dit met de Omgevingsvisie gestroomlijnd wordt.
Ook het motto ‘vertrouwen is de basis’ is wellicht te ver doorgeschoten. Bij de
systeemverantwoordelijkheid van het Rijk hoort een goede monitoringsstructuur zodat resultaten
van (gedecentraliseerd of losgelaten) beleid gevolgd kunnen worden. Het PBL geeft in haar ex ante
evaluatie van de SVIR reeds aan dat vertrouwen prima is, maar dat het Rijk wel steekproefsgewijs
moet controleren of het landelijke beleid doorwerkt in bijvoorbeeld de bestemmingsplannen. De
ervaring leert dat dit niet automatisch het geval is. De rijksoverheid moet die informatie vergaren.
Anderzijds zijn er ook programma’s waar juist veel aandacht is voor monitoring en evaluatie, zoals
het programma Beter Benutten. De achterliggende gedachte van ‘meten is weten’ en leren van
ervaringen wordt door betrokkenen over het algemeen breed ondersteund. Tegelijkertijd geven
respondenten uit de regio aan dat het detailniveau van de gevraagde gegevens en daarmee
gepaarde monitoringslast fors is en juist het principe van ‘vertrouwen is de basis’ ondermijnd.
Op basis van de SVIR hebben nadere uitwerkingen van beleid plaatsgevonden. In die uitwerkingen
is de algemene visie voor een aantal onderwerpen en gebieden concreter uitgewerkt en toepasbaar
gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn de structuurvisies Ondergrond (STRONG), Windenergie op Land
(WOL) en Rijkstructuurvisie Amsterdam Almere Markermeer (RRAAM). Volgens de respondenten
kennen deze uitwerkingen een hele eigen dynamiek en staan daarmee min of meer los van de
SVIR. Zo zijn er verschillende sturingsprincipes gebruikt. Bij STRONG wordt een netwerkaanpak
gehanteerd, waarbij vele partijen betrokken zijn. De structuurvisie WOL heeft het Rijk zelfstandig
zonder al teveel inbreng van partijen opgesteld en kende dus een klassieke aansturing.
Verder is aangegeven door maatschappelijke partijen dat tussen de SVIR en de nadere
uitwerkingen een ‘haasje over’ principe is ontstaan, waardoor inspraak lastig is geweest. Bij
inspraakreacties op de SVIR was het antwoord van het ministerie dat er in de uitwerkingen nader
gekeken zou worden naar bepaalde issues, terwijl bij de nadere uitwerkingen werd gezegd ‘zo staat
het in de SVIR’.
In het verlengde hiervan is opgemerkt dat het zelfbindende karakter van de SVIR invloed heeft op
de invloed die je er als buitenstaander op kan uitoefenen. Beroep en bezwaar is niet mogelijk.
Inspraakreacties kan het Rijk naast zich neer leggen.

27
52736

4.3 Behoefte
De behoefte van de doelgroep is van invloed op de doorwerking. In het algemeen geldt dat de
doorwerking toeneemt als het beleid aansluit bij de behoefte van de doelgroep en meerwaarde
heeft voor de doelgroepen?
De SVIR wordt door respondenten vooral gezien als een strategisch beleidsdocument van het Rijk,
met een algemene visie op de toekomstige ontwikkeling van Nederland en de
rijksverantwoordelijkheid daarbij. Een richtinggevend en verbindend ontwikkelingsperspectief wordt,
ook door medewerkers van het Rijk zelf, gemist en er worden geen expliciete beleidskeuzes
gemaakt en concrete prioriteiten gesteld. Dit maakt dat de SVIR inhoudelijk weinig sturend is in het
beleid van de regionale overheden. Er worden, anders dan in de voorgaande nota’s, geen
verplichtingen opgelegd. Medewerkers van het Rijk geven aan dat de SVIR ook als leidraad voor
het eigen beleid hierdoor niet goed werkt.
De SVIR wordt door sommige respondenten (zowel Rijk als regio) geduid als een beleidsarm stuk.
Zo is het ruimtelijk beleid door het Rijk losgelaten, zonder een inhoudelijke richting mee te geven
van waar men Nederland (inter)nationaal naar toe wil. Ook is er geen duidelijke visie op hoe de
mobiliteitsontwikkeling kan worden beheerst. Er wordt met Beter Benutten vooral ingezet op minder
investeringen in infrastructuur. Op echte grote vraagstukken, zoals de vervangingsopgave, is geen
visie en strategie ontwikkeld. Hoewel er in de SVIR bewust voor is gekozen alleen de
uitbreidingsopgave op te nemen en niet de vervangingsopgave, wordt dit door enkele respondenten
uit de regio wel opgemerkt als een gemis.
Voor wat betreft de doorwerking van het rijksbeleid gaat de SVIR uit van het vertrouwensprincipe.
De veronderstelling is dat provincies en gemeenten bij de formulering en uitvoering van het eigen
beleid rekening houden met het in de SVIR vastgelegde rijksbeleid. Actieve monitoring hiervan vindt
niet plaats. Respondenten van het Rijk geven aan dat doordat het Rijk bepaalde taken niet meer
vervult, deze ook van de radar zijn verdwenen. De bekendheid met de uitvoering is niet altijd groot,
daarvoor zou het Rijk zelf in bestemmingsplannen van gemeentes moeten duiken. Omgekeerd
werkt het ook zo dat het Rijk ook niet meer over de uitvoering wordt bevraagd door de Tweede
Kamer. In die zin heeft de SVIR het beoogde doel goed bereikt.
Uit de gesprekken met de provincies komt naar voren dat het provinciaal beleid weliswaar stoelt op
hetzelfde gedachtengoed als de SVIR, maar dat bij het opstellen van het beleid de SVIR niet
expliciet als uitgangspunt is gebruikt. Andersom heeft het Rijk niet systematisch geanalyseerd of de
provinciale beleidsnota’s en dergelijke één-op-één aansluiten op de SVIR. Doordat zowel de SVIR
als de provinciale nota’s rond dezelfde tijd zijn opgesteld, ademen ze dezelfde tijdgeest uit. Van een
actieve regie vanuit het Rijk of de provincies was echter geen sprake.
Vanuit hun rol als interbestuurlijk toezichthouder op gemeenten zien de provincies er onder meer op
toe dat het ruimtelijke beleid van gemeenten correspondeert met het provinciale beleid. De SVIR
speelt hierin zoals hierboven beschreven feitelijk geen rol.

28
52736

Provincies buiten de Randstad (Zeeland, Noord-Nederland, Limburg) hebben aangegeven dat de
SVIR sterk de nadruk op de Randstad legt. Dit wordt als een gemis ervaren, met name daar waar
het gaat om grensoverschrijdende vraagstukken. Hierbij is de betrokkenheid van het Rijk vereist,
zodat op het hoogste niveau afspraken gemaakt kunnen worden met de buurlanden België en
Duitsland. Alhoewel in de SVIR staat dat een rijksverantwoordelijkheid aan de orde kan zijn als het
gaat om landgrensoverschrijdende onderwerpen, wordt hier in de praktijk volgens de genoemde
provincies onvoldoende uitvoering aan gegeven.
4.4 Kwaliteit
Beleid dat inhoudelijk als kwalitatief goed wordt beoordeeld, stimuleert de doorwerking. Voor wat
betreft de SVIR bezien we daartoe onder meer of de andere partijen in staat zijn de instrumenten
toe te passen. Past het binnen hun kaders? Hebben ze voldoende middelen, enz.? Vormen de
instrumenten een coherent en logisch geheel?
Veel instrumenten zijn niet nieuw en bestonden ook al voordat de SVIR er was. In zijn totaliteit
beoordelen partijen het instrumentenpakket van de SVIR met de vier pijlers (kaders, best uurlijke
afspraken, financiële middelen en kennis) als een coherent en logisch geheel. Daarbij geven
partijen aan dat van rijkswege de beschikbaarheid van financiële middelen steeds verder terugloopt
en dat het leveren van kennis door het Rijk steeds belangrijker wordt.
In tijden van transitie en snel opeenvolgende ontwikkelingen wordt de behoefte aan kennis alleen
maar groter. Volgens de regionale overheden heeft het Rijk ook een verantwoordelijkheid als het
gaat om de ontwikkeling van nieuwe kennis zoals de zelfrijdende auto, ITS en milieuvraagstukken.
Over het algemeen is er tevredenheid over de kennisontwikkeling door het Rijk / kennisinstellingen
en de thema’s die worden geagendeerd. Wel blijft het volgens enkele provincies lastig om de
vertaalslag te maken naar regionaal beleid. Vice versa wordt de kennisbehoefte door de regio’s zelf
onvoldoende kenbaar gemaakt aan het Rijk. Vanuit enkele provincies en gemeenten wordt ook
aangegeven dat er weinig zicht is op welke kennis er waar beschikbaar is. Er wordt door het Rijk en
kennisinstellingen veel kennis ontwikkeld, maar is niet altijd even goed ontsloten of vindbaar. Naast
kennisontwikkeling wordt het vooral belangrijk gevonden dat kennis goed georganiseerd en gedeeld
wordt. Soms is het snel in contact brengen van kennisbronnen belangrijker dan nieuwe uitgebreide
studies.
Sommige instrumenten springen eruit. Zo is de Ladder voor duurzame verstedelijking nieuw. Dit
instrument kan over het algemeen op veel sympathie rekenen als het gaat om de filosofie achter het
instrument. Over de praktische invulling bestaat echter discussie en soms weerstand. Het gaat dan
vooral om het verplichtende karakter, de juridische status en mede als gevolg daarvan vertragingen
bij planontwikkeling. Partijen zijn van mening dat de mogelijkheid om ruimtelijke reserveringen vast
te leggen middels het Barro behouden moet blijven. Dit is een van de weinige sterk ruimtelijk
sturende instrumenten bij ontwikkelingen van nationaal belang.

29
52736

Ook de Gebiedsagenda’s MIRT zijn relatief nieuw en hebben de afgelopen jaren een verbreding
gekend, waarbij de thema’s ruimte, water en energie zijn toegevoegd aan de oorspronkelijke focus
op mobiliteit. De regio’s oordelen overwegend positief over de Gebiedsagenda’s MIRT en de
samenwerking rondom het MIRT. De MIRT-systematiek sluit goed aan bij de sturingsfilosofie van de
SVIR. Met de MIRT-werkwijze onderzoek je allereerst gezamenlijk wat de opgaven zijn en
vervolgens pas wie voor welk deel verantwoordelijk is (in plaats van direct naar het Rijk en
Infrastructuurfonds te kijken). Wel wordt opgemerkt dat er de afgelopen jaren (te)veel MIRTonderzoeken worden uitgevoerd. Dit komt volgens de respondenten mede doordat de SVIR
onvoldoende richtinggevende uitspraken doet en MIRT-onderzoeken nodig zijn om de concrete
opgaven te bepalen en het nationaal belang te duiden.
Tegelijkertijd wordt door enkele regionale partijen betwijfeld of de MIRT-onderzoeken daadwerkelijk
gericht zijn op resultaat of dat het ‘zoethoudertjes’ zijn voor de regio. Door het ontbreken van
financiële middelen wordt een MIRT-onderzoek soms teveel een proces- en overleginstrument.
Door meerdere regionale overheden wordt opgemerkt dat de contacten tussen bestuurders rondom
het MIRT de afgelopen jaren dunner zijn geworden. De minister spreekt eenmaal per jaar met een
landsdeel (meerdere provincies) en sinds 2014 is dit overleg gecombineerd met een werkbezoek.
Deze bestuurlijke samenwerking straalt iets uit van ‘we hebben niet zoveel met elkaar’, terwijl je juist
toe wilt naar gezamenlijke verantwoordelijkheid.
De Unie van Waterschappen heeft aangegeven zeer tevreden te zijn met het Deltaprogramma. Dit
programma kent de instrumenten Deltawet, Deltacommissaris en Deltafonds, hetgeen een zeer
krachtige drie eenheid is. Het voordeel van het Deltafonds is dat er langjarige afspraken zijn
gemaakt over de financiering van beleid en dit dus niet afhankelijk is van de verschillende
afwegingen van opeenvolgende kabinetten. Dit geldt overigens ook voor het Infrafonds.
Eén van de provincies heeft aangegeven een subsidieregeling een verouderd instrument te vinden.
Door de netwerkaanpak van integrale opgaven bestaat er meer en meer behoefte aan flexibele cofinancieringsconstructies, waarbij partijen op basis van gezamenlijke afspraken investeringen doen.
Daar horen strakke regels en voorschriften (zoals bij subsidieregelingen meestal het geval is) niet
bij. Het programma Beter Benutten is een goed voorbeeld waarbij financiering is gebaseerd op
gezamenlijke afspraken en gedeelde verantwoordelijkheden. Deze provincie heeft ook aangegeven
dat het Rijk veel vaker gebruik zou kunnen maken van fiscale regelingen. Deze hebben een sterk
sturende werking, bijvoorbeeld bij het bevorderen van innovaties. Ook werd het voorbeeld genoemd
dat het nu veel goedkoper is om een nieuw kantoor te bouwen, dan om een oud kantoor te
transformeren vanwege fiscale regels.
4.5 Beleidsonderwerp
Het beleidsonderwerp bepaalt voor een belangrijk deel de aandacht in de media en politiek.
Aandacht is van belang om de boodschap te kunnen overbrengen.

30
52736

Veel partijen (Rijk en regio) geven aan dat de SVIR beleidsarm is. De SVIR heeft wel de thema’s in
het fysieke domein gebundeld, maar er heeft geen integrale afweging plaatsgevonden tussen
beleidsvelden die elkaar raken of op gespannen voet met elkaar staan. Het PBL constateert dit ook
reeds in de ex ante evaluatie van de SVIR7, waarin staat dat de ruimtelijke opgaven sectoraal
worden benaderd waardoor de samenhang tussen claims niet uitvoerig aan de orde komt.
Bovendien geven provincies aan dat het landelijk gebied in de SVIR eigenlijk niet aan de orde komt,
terwijl dit toch 70% van het land vormt. De SVIR ademt vooral economie en bereikbaarheid. Daarbij
wordt het ook echt als een IenM-document gezien dat vooral door het ministerie van IenM gebruikt
wordt. Andere ministeries zoals EZ gebruiken vooral hun eigen documenten.
Het Rijk blijft verantwoordelijk voor het systeem van ruimtelijke ordening
(‘systeemverantwoordelijkheid’). In de gesprekken bleek dat dit een lastig te hanteren begrip is dat
zowel bij rijksvertegenwoordigers als bij vertegenwoordigers van decentrale overheden vragen
oproept. Vanuit de systeemverantwoordelijkheid stuurt het Rijk soms nog op doelen, bijvoorbeeld
doelen ten aanzien van een goed werkende woningmarkt, terwijl dit niet helemaal meer aansluit bij
de sturingsfilosofie.
De provincies zijn over het algemeen positief over de decentralisaties van beleid die in de SVIR zijn
vastgelegd zoals het natuurbeleid en landschapsbeleid. Zij voel(d)en zich uitgedaagd en hebben
sterk ingezet om de decentralisaties tot een succes te maken. Maatschappelijke organisaties
hebben echter aangegeven dat er ten tijde van de decentralisaties zaken tussen wal en schip zijn
gevallen. Zo was er bij provincies onvoldoende oog voor ruimtelijke kwaliteit. Het Rijk gaf aan hier
niet meer verantwoordelijk voor te zijn, maar de provincies pakten het (nog) niet op.
Voor het Rijk zelf heeft de SVIR goed gewerkt als het gaat om het decentraliseren van beleid.
Aangegeven is dat dit binnen IenM ertoe heeft geleid dat veel scherper is waar IenM wel en waar
IenM niet over gaat. Dat het decentraliseren goed is gelukt betekent niet dat het ook altijd goed
werkt zo
Opvallend is het verschil in de mate van begeleiding van de decentralisaties. Rondom de overdracht
van taken in het natuurbeleid is veelvuldig overleg gevoerd door het Rijk en de provincies en zijn
onderlinge afspraken vastgelegd in het Bestuursakkoord Natuur. Rondom het landschapsbeleid is
dit niet het geval. Dit is gewoonweg afgeschaft door het Rijk, zonder dat er afspraken met provincies
zijn gemaakt over het overnemen van taken (deregulering).
Meerdere provincies hebben aangegeven dat zij de slag naar integraal werken (bijvoorbeeld door
middel van regiotafels) gemaakt hebben, maar dat zij interdepartementale samenwerking missen.
Dan kan het gebeuren dat er voor bijvoorbeeld één gebiedsuitwerking vijf verschillende
rijksvertegenwoordigers nodig zijn om tot een standpunt te komen.

7

Ex ante evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Planbureau voor de Leefomgeving, juni 2011.

31
52736

4.6 Timing
De timing van beleid dient goed aan te sluiten bij de partijen. Naarmate de aansluiting beter is, stijgt
de doorwerking. Processen in het ruimtelijke domein kenmerken zich door een ‘lange adem’,
plotselinge versnellingen en dergelijke. Voor een snelle doorwerking is een goede timing dan van
cruciaal belang. Wanneer het momentum wordt gemist, werkt beleid in de regel wel door, alleen pas
op langere termijn.
De SVIR wordt vooral gezien als een visiedocument met strategische doelen voor de langere
termijn. In de afgelopen periode van weinig actualiteiten was dit volgens respondenten op zich
passend. Er waren minder urgente opgaven, die om agendering in de SVIR vroegen.
Het ruimtelijk domein staat echter niet stil. De verwachting voor de aankomende periode is dat
ontwikkelingen zich in een rap(per) tempo zullen opvolgen. Een algemene visie op de toekomst van
Nederland is dan niet meer voldoende en zal snel verouderen. En een terugtrekkende rijksoverheid
in een snel veranderende wereld wordt ook als risico gezien voor de ruimtelijk economische
ontwikkeling van Nederland.
Verschillende respondenten geven aan behoefte te hebben aan meer inhoudelijke analyse van
ontwikkelingen en duidelijke agendering van opgaven. Wat vind je als Rijksoverheid echt belangrijk
en waar ga je concreet in investeren? Die mate van concreetheid is nodig om adequaat te kunnen
reageren op ontwikkelingen en schept bovendien ook duidelijkheid aan de regio. De SVIR biedt
weinig concrete handvatten. Daardoor kost het veel tijd en geld om, o.a. middels MIRTonderzoeken, tot concrete opgaven en projecten te komen.
In één van de workshops met Rijksvertegenwoordigers is opgemerkt dat een ‘time leak’ is
opgetreden rondom de SVIR. Daarbij wordt bedoeld dat bij het maken van nieuwe afspraken over
taken en verantwoordelijkheden tussen partijen het daarna nog een aantal jaren duurt, voordat de
partijen gewend zijn aan de nieuwe rolverdeling. Hierbij werd het voorbeeld aangehaald dat er
kamervragen worden gesteld over de OV-chipknip, terwijl dit (allang) geen rijksverantwoordelijkheid
meer is. Alle partijen moeten wennen aan de nieuwe taakverdeling en onderlinge verhoudingen. Dit
gaat niet van de een op de andere dag en vereist ook veranderingen in houding en gedrag.
4.7 Conclusie
De SVIR – en zeker de inhoud van de SVIR – is niet breed bekend bij gemeenten,
maatschappelijke organisaties en provincies. Wel zijn de instrumenten, de wetgeving en het beleid
herkenbaar.
De SVIR wordt door decentrale overheden vooral gezien als een strategisch beleidsdocument van
het Rijk. Een richtinggevend en verbindend ontwikkelingsperspectief wordt gemist en er worden
geen expliciete beleidskeuzes gemaakt en concrete prioriteiten gesteld. Dit maakt dat de SVIR
inhoudelijk weinig sturend is in het beleid van de regionale overheden. In een tijd van bezuinigingen
en relatieve beleidsstilte, is dit echter ook niet als een (groot) gemis ervaren. De SVIR maakt een
duidelijke scheiding tussen waar het Rijk wel en niet over gaat.

32
52736

Dat werkt in de praktijk echter niet altijd zo. De systeemverantwoordelijkheid blijft bij het Rijk en
betrokkenheid van het Rijk blijft vaak gewenst.
Voor het Rijk heeft de SVIR goed gewerkt in het afkaderen van waar het Rijk wel en waar het Rijk
niet over gaat in het Ruimtelijk domein. Dat de SVIR daarbij ruimte bood om specifieke afspraken te
maken met regionale overheden is als prettig ervaren.

33
52736

5. Bevindingen werking instrumentarium naar type

Dit hoofdstuk beschrijft de ervaringen die er zijn met de verschillende type instrumenten. Er is niet
voor gekozen om ieder specifiek instrument te evalueren, maar er is getracht te bezien of er lessen
kunnen worden getrokken per type instrument. Het gaat hier om, zoals eerder aan de orde is
gekomen, de vier typen instrumenten: kaders, prestatieafspraken, financiële instrumenten en
kennisdeling.
Aan de hand van casestudies en de gespreksrondes SVIR-breed is een beeld ontstaan van de
werking van de vier typen instrumenten. Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen over doorwerking
en aandachtspunten ten aanzien van succes en faalfactoren. Onderstaande figuur geeft een
overzicht van het type instrumentarium dat per case is ingezet.
Zwaartepunt type instrumentarium per case
kaders

prestatie- financieel
afspraken

kennis

Sturingsfilosofie

Case 1. Gebiedsagenda MIRT / Vernieuw ing MIRT

Netwerksturing

Case 2. Netw erksturing natuur (‘energieke samenleving’)

Netwerksturing

Case 3. Groot gebiedsontw ikkelingsproject (RRAAM)

Netwerksturing
Klassieke
sturing
Klassieke
sturing
Klassieke
sturing

Case 4. Groot infrastructureel project (A15)
Case 5. Barro
Case 6. Bro (Ladder)
Case 7. Beter Benutten
Case 8. Beschikbaarheid kennis Rijk > decentrale
overheden

Netwerksturing
Netwerksturing

5.1 Kaders
Met kaders wordt gedoeld op de verschillende wetgeving (inclusief implementatie Europes e
wetgeving), het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, Besluit RO, Rijksstructuurvisies,
Rijkscoördinatieregeling, Rijksinpassingsprocedure, Spelregels MIRT, Beleidsnota’s en
beheerplannen. We hebben in deze evaluatie de focus gelegd op een deel van deze kaders te
weten Rijkstructuurvisie Amsterdam-Almere-Markermeer, Barro en de ladder voor duurzame
verstedelijking (Bro).
De gehanteerde kaders die aan de SVIR gelieerd zijn, onderscheiden zich door scope en omvang.
Zo zijn er landsdekkende sectorale kaders en gebiedsgerichte (integrerende) kaders zoals de
Rijksstructuurvisies. Beiden typen kaders worden hieronder besproken.

34
52736

5.1.1 Landelijke kaders (regelgeving)
Regelgeving ten aanzien van gebiedsreserveringen van nationaal belang zoals vervat in het Barro 8
wordt door de onderzochte partijen over het algemeen als een zinvol en doeltreffend instrument
ervaren. Het reserveren of beschermen van gebieden in het kader van bijvoorbeeld waterveiligheid,
natuur of infrastructuur wordt als ‘klassieke’ sturing gezien en ook als een duidelijke rijkstaak. Het
schept duidelijkheid bij ruimtelijke ontwikkelingen voor zowel decentrale overheden als andere
partijen. Voorbeeld is de ecologische hoofdstructuur (nu het nationaal Natuurnetwerk). Hoewel de
uitwerking hiervan nu een provinciale taak is, is er over het algemeen consensus om dit duidelijk
vast te leggen in een (juridisch) kader. Daarnaast is er door het Rijk ook een aantal nationale
belangen uitgewerkt in structuurvisies, zoals de structuurvisie buisleidingen en de structuurvisie
ondergrond.
In de praktijk worden gebiedsreserveringen en beschermingsregiems soms als rigide ervaren. De
wens bestaat dan om deze tussentijds aan te kunnen passen. Bijvoorbeeld om nieuwe
reserveringen hierin op te nemen of te wijzigen als gevolg van nieuwe ontwikkelingen. Mogelijk dient
dit meer onder de aandacht te komen. Daarnaast wordt er door de respondenten ook aangegeven
dat de sectorale belangen op lokaal niveau enigszins kunnen conflicteren met de reserverings- en
beschermingsregiems . Zo dienen bijvoorbeeld (provinciaal-) natuurbeleid en waterbeleid goed op
elkaar afgestemd te zijn.
Een ander type (juridisch) kader is het Besluit ruimtelijke ordening. Met dit type kader wordt indirect
grip gehouden op de kwaliteit van de afweging met betrekking tot verstedelijkingsbeslissingen op
lokaal niveau. De doorwerking vindt vooral plaats via bestemmingsplannen en
(gemeentelijke)structuurvisies. Het gaat onder meer om de watertoets, wet geluidshinder en de
ladder voor duurzame verstedelijking. De met de SVIR geïntroduceerde ladder voor duurzame
verstedelijking is bij alle partijen (inmiddels) bekend.
Een belangrijk aandachtspunt, dat in de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken naar voren kwam,
is dat een nieuw of aangepast (juridisch) kader goed bekend dient te zijn bij decentrale overheden.
Het juridische karakter van de ladder, en de daarmee samenhangende procedures, bleek na de
introductie bijvoorbeeld soms tot vertraging van ontwikkelingen te leiden. Sommige gemeenten en
regio’s zijn verder met de implementatie van ‘de ladder’ dan andere.
5.1.2 Gebiedsgerichte kaders
In het kader van de SVIR zijn naast ‘landsdekkende’ algemene kaders ook meer gebiedsgerichte
(integrerende) kaders en regelingen opgenomen.

8

Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

35
52736

Een belangrijk instrument voor het vastleggen van gebiedsgerichte kaders zijn de
Rijksstructuurvisies. Deze zijn met name ingezet in het kader van het eerste nationale belang, de
versterking van de (internationaal concurrerende) ruimtelijke structuur zoals de Rijksstructuurvisies
Mainport Rotterdam, Schiphol, Zuid-as, RRAAM, Haaglanden en de westelijke oeververbinding.
Uit de evaluatie blijkt dat de ervaringen met Rijksstructuurvisies vanuit betrokken gemeenten en
provincies over het algemeen positief zijn. De structuurvisie wordt als belangrijk bindend kader
gezien voor gebiedsgericht werken. Hierbij spelen verschillende succesfactoren die van belang zijn
voor de toekomst.
Het noemen van een bepaald project/programma in de structuurvisie kan een positieve invloed
hebben op de samenwerking bij dat project/programma en de realisatie ervan. Een voorbeeld
hiervan is de Rijksstructuurvisie RRAAM. De opname van het programma in de SVIR gecombineerd
met het vastleggen van afspraken in de Rijksstructuurvisie en bestuursovereenkomsten biedt een
helder kader voor de toekomstige samenwerking tussen Rijk en regio in dit gebied.
De gebiedsgerichte kaders hebben, evenals de nationale kaders, het risico dat deze te rigide
kunnen zijn ten opzichte van ontwikkelingen in de toekomst. Bij verschillende Rijksstructuurvisie,
zoals RRAAM en Toekomst Afsluitdijk is gekozen voor een adaptieve programmering, waarbij het
starten van specifieke projecten afhankelijk is gemaakt van de actuele ontwikkelingen.
Kader: Een integrale rijksvisie op ruimtelijke ontwikkelingen
De SVIR geeft geen integrale ruimtelijke visie op ruimtelijke ontwikkeling die vergelijkbaar is met
bijvoorbeeld de Vinex. Door verschillende partijen, die we gesproken hebben, wordt deze
verandering gesignaleerd en aangegeven dat een integrale ruimtelijke visie vanuit het Rijk gemist
wordt. In deze evaluatie is niet onderzocht op welke beleidsterreinen een ruimtelijke visie wordt
gemist (valt buiten de onderzoekscope). In de gesprekken zijn wel diverse voorbeelden genoemd.
Zo wordt aangegeven dat het Rijk bijvoorbeeld wordt gemist als het gaat om een (toekomst) visie op
grensoverschrijdende thema’s zoals verstedelijkingscorridors. Ook worden verstedelijking en
infrastructuur en met name de verbinding daartussen genoemd als beleidsterreinen waar een
ruimtelijke visie wordt gemist.
Aandachtpunten die uit analyse naar voren komen zijn:


Het kaderstellende karakter van het Barro aangaande verschillende typen reserveringen en
beschermingsregiems kan soms tot lokale conflicten leiden. Een goede sectorale afstemming
(waar mogelijk) kan dit mogelijk tegengaan.



Voor kaders geldt dat deze ook bekend dienen te zijn bij de verschillende actoren. Vooral bij
wijzigingen of een nieuwe regeling (zoals de ladder voor duurzame verstedelijking) verdient dit
extra aandacht. Zo is de rol van de provincie als gevolg van ‘de ladder’ enigszins veranderd. Dit
dient duidelijk te zijn voor gemeenten.



Evaluatie van de werking en de (ongewenste) gevolgen van kaderstellend beleid is van belang.

36
52736

5.2 Bestuurlijke prestatieafspraken
Het instrument bestuurlijke afspraken is in de SVIR sterk ingezet op vele terreinen. Het gaat om
MIRT-gebiedsagenda’s en MIRT-overleggen, bestuurlijke afspraken met medeoverheden en
marktpartijen (van gezamenlijke visievorming tot gezamenlijk beheer), Internationale verdragen,
bestuursakkoorden en convenanten.
Uit de analyse blijkt dat het instrument bestuurlijke afspraken als een succesvol instrument wordt
ervaren. Bestuursovereenkomsten zijn een adequaat middel om de gezamenlijke prestaties over de
organisatiegrenzen en beleidsterreinen heen vast te leggen en concreet te maken wat van elkaar
verwacht mag worden. Dat is bijvoorbeeld te zien in samenwerkingsprogramma’s zoals Beter
Benutten en RRAAM. Bij Beter Benutten zijn de bestuurlijke afspraken over doelen, prestaties en
middelen vastgelegd in een bereikbaarheids verklaring. Deze is leidend voor de wijze van
samenwerking en ieders verantwoordelijkheid. Bijzonder aan deze overeenkomst is dat ook het
bedrijfsleven zich (via een vertegenwoordiger) heeft gecommitteerd aan het programma. RRAAM is
een goed voorbeeld van een sectoroverstijgende bestuursovereenkomst. Er zijn niet alleen
verbindingen gelegd tussen verschillende partijen (Rijk en regio), maar ook over de sectorale
beleidsterreinen heen. Juist deze verbindingen maken bestuursovereenkomsten tot een positief
gewaardeerd instrument.
Aandachtpunten die uit analyse naar voren komen zijn:


Bestuurlijke afspraken worden (nog steeds) veelal sectoraal ingezet. Er zou gezocht kunnen
worden naar mogelijkheden om afspraken te maken op gebiedsniveau waar bijvoorbeeld
wonen, werken en infrastructuur worden betrokken. Gebiedsagenda’s en gebiedsontwikkelingen
lenen zich daar goed voor.



Prestatieafspraken worden vaak gemaakt tussen overheden onderling. De betrokkenheid van
marktpartijen is in de praktijk nog gering, terwijl daar wel een belangrijk deel van de
uitvoeringskracht ligt. Het programma Beter Benutten leert dat deelname van een marktpartij
aan een bestuursovereenkomst een positief effect kan hebben op de aandacht en commit ment
van andere marktpartijen (voorbeeldfunctie).



In bestuursovereenkomsten worden prestatieafspraken en financiële afspraken nog vaak in
detail vastgelegd. Dit maakt het instrument enigszins inflexibel, wanneer veranderende
omstandigheden om aangepaste prestaties en inzet vragen.



Bestuurlijke afspraken hebben ook een beperking als het gaat om de juridische reikwijdte bij
ruimtelijke ontwikkelingen. Bestuurlijke afspraken kunnen in het systeem van de Wro vaak niet
meer inhouden dan een inspanningsverplichting. Voor het waarborgen specifieke
(rijks)belangen lijken kaders dus altijd noodzakelijk.

37
52736

5.3 Financieel
Over het algemeen nemen (rijks) investeringen en klassieke subsidieregelingen in omvang af.
Nieuwe instrumenten zijn onder meer (gebieds)fondsen, stimuleringsregelingen en bijdragen in
businesscases. Uiteraard is niet alles veranderd. Er bestaan nog steeds een Infrastructuurfonds,
Deltafonds, Rijksbijdrage aan regionale initiatieven en Fiscale regelingen.
Uit de gesprekken blijkt dat er waardering is voor de klassieke financiële sturing vanuit het
Infrafonds en Deltafonds. Door het langjarige karakter van deze fondsen wordt zekerheid geboden
en zijn rijksbijdragen minder afhankelijk van politieke afwegingen.
Wel ligt de besteding van de middelen tot en met 2028 grotendeels vast en is er dus weinig ruimte
voor financiële bijdragen aan nieuwe opgaven.
De MIRT-spelregels beschrijven het proces dat doorlopen moet worden om in aanmerking te komen
voor rijksinvestering. Hiervoor moet er allereerst sprake zijn van een duidelijk rijksbelang. Daar waar
het rijksbelang onvoldoende helder is, kan het Rijk besluiten een MIRT-onderzoek te starten. Met
deze onderzoeken wordt voor een bepaald gebied een nadere analyse gemaakt van de opgaven,
mogelijke oplossingsrichtingen en verantwoordelijkheden (Rijk, regio, markt). Pas wanneer er
sprake is van een duidelijke rijksverantwoordelijkheid en er zicht is op financiering, wordt
vervolgstudie uitgevoerd in de vorm van een MIRT-verkenning. In de MIRT-verkenning worden
mogelijke oplossingsrichtingen, kosten en financiering nader uitgewerkt. Op basis van een MIRTverkenning besluit het Rijk wel of niet te investeren in een specifieke opgave en oplossing. Op zich
worden het MIRT-proces en de expliciete beslismomenten door de regionale overheden helder en
transparant gevonden. Tegelijkertijd is de ervaring ook dat het zicht op mogelijke (rijks)financiering
leidt tot strategisch gedrag en gezamenlijk en objectief onderzoek in de weg staat. MIRTonderzoeken worden soms nog teveel gebruikt als middel voor het verkrijgen van een
rijksinvestering.
De omvang van rijksinvesteringen uit het Infrastructuurfonds neemt echter af. Gelet op de
economische crisis en daarmee gepaarde bezuinigingen wordt deze afname door de decentrale
overheden ook begrepen. Door sommige respondenten wordt opgemerkt dat het Rijk als gevolg van
teruglopende budgetten ook meer afstand neemt van opgaven. Het ontbreken van nog niet
verplichte financiële middelen leidt dan tot een volledige afwezigheid van het Rijk, terwijl een
(andere) structurele actieve betrokkenheid van het Rijk bij gedecentraliseerde processen ook
gewenst is.
Uit de gesprekken is gebleken dat gebiedsfondsen gewaardeerd worden. Door de bundeling van
financiële middelen van meerdere partijen, gericht op het realiseren van gezamenlijke doelen in een
specifiek gebied, kan effectiever en efficiënter gewerkt worden. Ook is de besteding van middelen
vanuit een gebiedsfonds vaak flexibeler dan bijvoorbeeld vanuit een subsidieregeling. Een
voorbeeld van een gebiedsgericht fonds is het Fonds Verstedelijking Almere, bedoeld voor de
verstedelijking van Almere als onderdeel van RRAAM.

38
52736

Dit betreft een gezamenlijk fonds van de gemeente Almere, de provincie Flevoland en het Rijk om
de positie van de regio verder te versterken. Projecten die aansluiten bij de gezamenlijke ambities
en thema’s kunnen hier een beroep op doen, zoals economie, natuur, kleine infrastructuur en
cultuur en sport. Met een dergelijk integraal en gebiedsgericht fonds, wordt de integraliteit van de
ontwikkeling bevorderd.
Gesprekspartners merken tot slot op dat fiscale regelingen vaker ingezet kunnen worden,
bijvoorbeeld om innovaties te stimuleren.
Hierbij wordt gerefereerd aan de fiscale regelingen voor energiezuinig rijden. Daarentegen is
eveneens opgemerkt dat sommige fiscale regelingen maatschappelijk gewenste oplossingen
tegenwerken. Hierbij is het voorbeeld gegeven dat het op dit moment goedkoper is om nieuwbouw
te plegen voor de kantorenmarkt dan om oude kantoorgebouwen op te knappen.
5.4 Kennis
Kennis is een instrument dat in de SVIR vooral gerelateerd is aan de systeemverantwoordelijkheid
van het Rijk in relatie tot decentralisatie van het omgevingsbeleid.
Beschikbaarheid van kennis op decentraal niveau is van steeds groter belang omdat s trategische
beleidskeuzes juist vaker op dat niveau gemaakt worden. Dit is vooral het gevolg van de
decentralisatie van het omgevingsbeleid. Decentrale overheden hebben behoefte aan kennis gelet
op hun bredere takenpakket en grotere beleidsvrijheid.
Het inzetten van kennis vanuit rijksinstituten ten behoeve van decentrale overheden lijkt over het
algemeen geslaagd als het gaat om gezamenlijke (lokale, regionale-) studies. Het is vooralsnog
minder geslaagd als het gaat om de beschikbaarheid van gegevens die de decentrale overheid zelf
kan gebruiken (data en statistieken op landelijk niveau). Dit is mede het gevolg van bezuinigingen
(wegvallen landelijke statistieken).
De beschikbaarheid van kennis van Rijk en kennisinstituten voor decentrale overheden is succesvol
als het gaat om thematische gezamenlijke studies. Als het gaat om data en statistieken zien we dat
er een verschraling en versnippering is opgetreden juist nu de behoefte groot is, omdat decentrale
overheden meer strategische beleidskeuzes moeten maken.
Het Rijk zal goed moeten bezien of de kennis- en informatiebehoefte die volgt uit de rijks
systeemtaken voldoende is gewaarborgd. Vooralsnog lijkt dit met betrekking tot doorwerking van
Rijksbeleid niet het geval te zijn. Hierbij speelt bijvoorbeeld dat bij monitoring niet altijd van
vergelijkbare lokale bronnen gebruikt kan worden.
Het Rijk zal goed moeten bezien of de kennis- en informatiebehoefte die volgt uit de
rijksysteemtaken voldoende is gewaarborgd. Er zijn nu signalen dat er kennisleemtes ontstaan. Het
PBL constateert in een studie uit 2013 dat gemeenten de rijkskennisinfrastructuur benutten om in
hun informatiebehoefte te voorzien. Doordat het Rijk minder investeert in het genereren van kennis
en zich bovendien sterker richt op kennisontwikkeling voor het rijksbeleid is er sprake van een

39
52736

groeiende kloof. Hierbij speelt vooral dat men te weinig zicht meer heeft of en hoe decentrale
overheden de taken uitvoeren en wat dit betekent voor de rijksdoelstellingen en internationale
afspraken. 9 Hierbij speelt dat er weliswaar ook vanuit het rijk wel gemonitord wordt maar dat
gegevens / data veelal lokaal verzameld dienen te worden met vaak verschillende defini ties. Een
medewerker van een kennisinstelling verwoordde het als volgt: ‘’Indien we nu een opdracht k rijgen
om te bezien hoe bijvoorbeeld het natuurbeleid zich ontwik k elt, lopen we tegen problemen aan.
Decentrale overheden hebben mogelijk wel gegevens maar die zijn versnipperd en ieder gebruik t
haar eigen definities. Ook k ennisdelen via de VNG en IPO valt ons tegen“.
De behoefte aan degelijke kennisprogramma’s ondersteunend aan het beleid blijft voor de toekomst
bestaan en zal in tijden van transitie en snel opeenvolgende ontwikkelingen alleen maar groter
worden. Volgens de regionale overheden heeft het Rijk ook een verantwoordelijkheid als het gaat
om de ontwikkeling van nieuwe kennis zoals de zelfrijdende auto, ITS en milieuvraagstukken.
Over het algemeen is er tevredenheid over de kennisontwikkeling door het Rijk / kennisinstellingen
en de thema’s die worden geagendeerd. Wel blijft het volgens enkele provincies lastig om de
vertaalslag te maken naar regionaal beleid. Vice versa wordt de kennisbehoefte door de regio’s zelf
onvoldoende kenbaar gemaakt aan het Rijk. Ook speelt dat de ene provincie een grotere
(faciliterende) rol op zich neemt dan de ander als het gaat om onderzoek, monitoring en het
beschikbaar stellen van gegevens.
Vanuit enkele provincies en gemeenten wordt ook aangegeven dat er weinig zicht is op welke
kennis er waar beschikbaar is. Er wordt door het Rijk en kennisinstellingen wel kennis ontwikkeld,
maar er is een gevaar voor versnippering. Naast kennisontwikkeling wordt het vooral belangri jk
gevonden dat kennis goed georganiseerd en gedeeld wordt. Soms is het ‘beter in contact brengen
van kennisbronnen’ belangrijker dan nieuwe uitgebreide studies.
Aandachtpunten die uit analyse naar voren komen zijn:


Ontsluiting van bestaande kennis (data en statistieken) dient verbeterd te worden.



Het Rijk zal goed moeten bezien of de kennis- en informatiebehoefte die volgt uit de
rijksysteemtaken beter gewaarborgd kunnen worden (monitoring decentrale uitvoering en de
bijbehorende vergelijkbare data/statistieken).

5.5 Conclusie
Veel instrumenten zijn niet nieuw en bestonden ook al voordat de SVIR er was. In zijn totaliteit
beoordelen partijen het instrumentenpakket van de SVIR met de vier pijlers (kaders, bestuurlijke
afspraken, financiële middelen en kennis) als een coherent en logisch geheel.

9

Kennis maken met decentrale overheden; een verkennende studie naar de strategische kennisbehoefte van

provincies, gemeenten en waterschappen in samenhang met de decentralisatie van het omgevingsbeleid,
Planb ureau voor de Leefomgeving, 2013.

40
52736

Daarbij komt nadrukkelijk de positieve waardering naar voren voor een gecombineerde inzet van
instrumenten, zoals bijvoorbeeld een combinatie van een (gebiedsgerichte) Rijksstructuurvisie en
bestuurlijke afspraken over organisatie en financiën. In deze context is ook het voorbeeld van het
Deltaprogramma gegeven. Dit programma kent de instrumenten Deltawet, Deltacommissaris en
Deltafonds, hetgeen als een zeer krachtige drie eenheid wordt ervaren van kader, financiën en
samenwerking alsmede kennisontwikkeling tussen partijen.

41
52736

6. Samenvatting en conclusies

6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we eerst een samenvatting van het onderzoek. Daarna formuleren we de
conclusies. Tenslotte volgen enkele overall-conclusies aan de hand van de onderzoeksvraag die de
basis vormde voor dit onderzoek.
6.2 Samenvatting
Op 13 maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) vastgesteld. In deze
structuurvisie schetst het Rijk de ambities voor Nederland in 2040: een visie hoe Nederland er in
2040 voor moet staan. Deze ambities zijn uitgewerkt in rijksdoelen tot 2028, passend bij de opgaven
waar het Rijk zelf verantwoordelijk voor is. De SVIR werd getypeerd met het motto ‘het roer moet
om’. Dat gold voor zowel de rolverdeling (meer decentraal), de benadering van opgaven (selectiever
en integraler) en de wijze van sturing (vertrouwen als basis).
Inmiddels is de SVIR bijna vier jaar in werking. Met het oog op het opstellen van de Nationale
Omgevingsvisie is er nu behoefte aan een evaluatie van de SVIR. Daarmee wordt tevens voldaan
aan de toezegging aan de Tweede Kamer om de werking van de SVIR na verloop van tijd te
evalueren. De onderhavige evaluatie heeft betrekking op (de werking van) het instrumentarium en
de sturingsfilosofie. Deze evaluatie gaat niet in op de inhoudelijke effecten van de SVIR (daarvoor
loopt een aparte monitor van het Planbureau voor de Leefomgeving).
De centrale vraag van deze evaluatie luidt:
Wat k unnen we leren van de SVIR richting een nieuwe nationale omgevingsvisie?
De evaluatie betreft k walitatief onderzoek. De bevindingen zijn voornamelijk gebaseerd op
interviews en bestaande documenten zoals evaluaties, kamerstukken, beleidstukken et cetera. In
deze (ex durante) evaluatie staan de werking van het beleid en de instrumenten uit de SVIR
centraal. De evaluatie concentreert zich op het ‘stelsel van instrumenten’ dat met de Structuurvisie
in uitvoering is genomen. Daartoe wordt het stelsel van instrumenten beoordeeld in relatie tot de
dertien geëxpliciteerde nationale belangen en de algemene beleidsdoelstellingen.
Bij een stelselevaluatie is het – in methodologische zin – gebruikelijk om overstijgend, vanaf het
balk on, naar het onderwerp te kijken. De vraag is of het stelsel van instrumenten een
samenhangend geheel vormt en het de betrokken uitvoeringspartijen voldoende kaders en prikkels
biedt om richting te geven aan hun handelen. Tegelijkertijd is in dit onderzoek getoetst of de
implementatie van de afspraken conform de intenties van de plannen plaatsvindt. Om de
implementatie en feitelijke werking van een aantal instrumenten (of complexen daarvan) in detail te
onderzoeken is gebruik gemaakt van casestudies (en zijn we dus de dansvloer op gegaan).

42
52736

De SVIR kwam voort uit de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die in 2008 is aangenomen. De SVIR
geeft daarmee invulling aan de decentralisatie van ruimtelijke taken naar provincies en gemeenten
en een daarbij passende rijksverantwoordelijkheid.
Met de SVIR werd tevens invulling gegeven aan de integratie van het beleid van de t oenmalige
ministeries van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Deze
beide ministeries waren in 2011 samengevoegd in het nieuwe ministerie van Infrastructuur en
Milieu. Met de samenvoeging van deze twee ministeries was er een extra behoefte aan
samenhangend beleid voor de fysieke leefomgeving.
Daar kwam bij dat het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid, door een veranderde politieke en economische
context (de economische crisis), toe was aan een actualisatie. De economische situatie is deels
bepalend geweest voor de gemaakte beleidskeuzes in de SVIR.
In de SVIR staan een drietal doelstellingen centraal waar het Rijk haar inzet op richt:


Het vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van de ruimteli jkeconomische structuur van Nederland.



Het verbeteren en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid waarbij de gebruiker voorop
staat.



Het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving waarin unieke natuurlijke en
cultuurhistorische waarden behouden zijn.

Om deze doelstellingen te realiseren benoemde het Rijk in de SVIR dertien nationale belangen
waar het Rijk zelf verantwoordelijk is en waar het resultaten wil boeken. Het Rijk ging zich vooral
richtten op het invullen en bewaken van deze dertien belangen en op de
systeemverantwoordelijkheid. Buiten deze systeemverantwoordelijkheid en belangen zag de
rijksoverheid geen rol meer voor zichzelf weggelegd (‘je gaat erover of niet’). Er wordt meer
overgelaten aan provincies en gemeenten, om bestuurlijke drukte, ingewikkelde regelgeving of een
te sectorale blik tegen te gaan. Met deze sturingsfilosofie trachtte het Rijk helderheid te creëren en
decentrale overheden en marktpartijen ruim baan te geven.
In de SVIR worden vier ‘typen’ instrumenten onderscheiden die invulling moeten geven aan de
nationale belangen en de nieuwe sturingsfilosofie: kaders, bestuurlijke afspraken, financiën en
kennis.
Kaders: wetgeving (implementatie Europese wetgeving, aanwijzing reserveringsgebieden in het
kader van de Barro, het Besluit RO), kaderstellende visies, regelingen en procedures
(Rijksstructuurvisies, Rijkscoördinatieregeling, Rijksinpassingsprocedure), bestuurlijke spelregels
(spelregels MIRT), beleidsnota’s en beheerplannen.

43
52736

Bestuurlijk e prestatie afsprak en: afspraken over programmering verstedelijking mainports,
topsectorenbeleid, aanwijzen van locaties voor grootschalige windenergie, MIRT-gebiedsagenda’s
en afspraken in het kader van MIRT, afspraken in het kader van Beter Benutten, Bestuursakkoord
Water, Internationale verdragen, Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuurbeleid, et cetera.
Financieel: Infrastructuurfonds, verlengde Infrastructuurfonds na 2020, Deltafonds, Rijksbijdrage
aan regionale initiatieven, Stimuleringsregeling/subsidieregeling, Fiscale regel ing, Beloning van
(bovenwettelijke) maatschappelijke prestaties.
Kennis: kennisontwikkeling en -deling, monitoring, ontwikkelen nieuwe methodieken, inzet
kennisinstituten voor decentrale overheden.
Het instrumentarium bestaat gedeeltelijk uit al langer bestaande instrumenten maar ook uit relatief
nieuwe instrumenten (zoals de ladder voor duurzame verstedelijking, verschillende rijks structuurvisies en het Deltafonds). De focus ligt meer dan in het verleden op bestuurlijke afspraken
en het loslaten van integraal landsdekkend ruimtelijk kader. Voor bijna alle nationale belangen geldt
dat een mix van instrumenten wordt ingezet. De achterliggende sturingsfilosofie wisselt echter wel
per nationaal belang. De SVIR is alleen zelfbindend voor de Rijksoverheid. Voor de uitvoering
vraagt de SVIR echter ook zaken van provincies. Voor provincies en andere actoren geldt echter dat
verantwoordelijkheden in lijn met de SVIR voortkomen uit wettelijke taken of bestuurlijke afspraken.
De SVIR – en zeker de inhoud van de SVIR – is niet breed bekend bij gemeenten,
maatschappelijke organisaties en provincies. Wel zijn de instrumenten en het beleid herkenbaar.
De SVIR wordt door decentrale overheden vooral gezien als een strategisch beleidsdocument van
het Rijk. Een richtinggevend en verbindend ontwikkelingsperspectief wordt gemist en er worden,
naar het oordeel van de partners, geen expliciete beleidskeuzes gemaakt en concrete prioriteiten
gesteld. Dit maakt dat de SVIR in hun ogen inhoudelijk weinig sturend is in het beleid van de
regionale overheden. In een tijd van bezuinigingen en relatieve beleidsstilte wordt dit door de
partners echter ook niet als een (groot) gemis ervaren. De SVIR maakt, in de ogen van de partners,
weliswaar een duidelijke scheiding tussen verantwoordelijkheden, maar in de praktijk werkt dat
echter niet altijd zo. Naar hun oordeel blijft de betrokkenheid van het Rijk (vanuit de
systeemverantwoordelijkheid) bij veel opgaven gewenst.
In zijn totaliteit beoordelen partijen het instrumentenpakket van de SVIR met de vier pijlers (kaders,
bestuurlijke afspraken, financiële middelen en kennis) als een coherent en logisch geheel.
Vanuit de partners komt nadrukkelijk de positieve waardering naar voren voor een gecombineerde
inzet van instrumenten, zoals bijvoorbeeld een combinatie van een (gebiedsgerichte)
Rijksstructuurvisie en bestuurlijke afspraken over organisatie en financiën. In deze context is ook
het voorbeeld van het Deltaprogramma gegeven. Dit programma kent de instrumenten Deltawet,
Deltacommissaris en Deltafonds, hetgeen als een zeer krachtige drie eenheid wordt ervaren van
kader, financiën en samenwerking alsmede kennisontwikkeling tussen partijen.

44
52736

6.3 Conclusies
1.

De SVIR heeft de beoogde functie vervuld

De SVIR werd getypeerd met het motto ‘het roer moet om’. Dat gold voor zowel de rolverdeling
(meer decentraal), de benadering van opgaven (selectiever en integraler) en de wijze van sturing
(vertrouwen als basis). Geconcludeerd kan worden dat de SVIR de beoogde functie heeft vervuld
en dat daarmee het roer daadwerkelijk is omgegaan. Met de SVIR heeft het Rijk een duidelijke
positie ingenomen ten aanzien van de taken die de rijksoverheid vervulde op het gebied van
infrastructuur en ruimte. Uit de evaluatie blijkt een brede waardering voor de positiekeuze die het
Rijk maakte en de helderheid die daarmee geboden werd. In de verhouding tussen Rijk, decentrale
overheden en andere partijen (bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties) heeft de SVIR veel
dynamiek gebracht. De SVIR was een ander type visie dan de ‘voorgangers’ (waaronder de Nota
Mobiliteit en de Mobiliteitsaanpak op het gebied van infrastructuur en bereikbaarheid en de Vierde
en Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling). Ook in dat opzicht
was er sprake van een trendbreuk. In feite was de SVIR een consolidatie van bestaand beleid
(binnen de nieuwe taak- en rolopvatting). Door dertien nationale belangen te benoemen in de SVIR
gaf het Rijk duidelijkheid over waar zij wel en niet (meer) inzet op pleegt. Er zijn in de SVIR geen
nieuwe beleidsambities of visies geformuleerd. Aanvankelijk werd het feit dat het Rijk zich minder
liet gelden op decentrale terreinen breed gewaardeerd. Gedurende de uitwerking en uitvoering
bleek echter ook steeds meer dat deze positiebepaling zijn keerzijde had. Bij ontwikkelingen waarin
een rol of bijdrage van het Rijk gewenst was, maar die niet direct een rijksbelang raakten, bleek het
lastig het Rijk te bewegen tot een inbreng. Voorbeeld zijn gebiedsontwikkelingen buiten de
aangemerkte locaties waarin wel een (indirect) rijksbelang aanwijsbaar was.

2. De gehanteerde beleidstheorie is een samenhangend geheel en is consistent uitgevoerd
Uit de reconstructie is gebleken dat de in de SVIR gehanteerde beleidstheorie (dat is het stelsel van
doelen, rijksinzet en instrumentenmix) een samenhangend geheel is en gedurende de periode
waarin de SVIR in werking is (sinds 2011 vijf jaar) consistent is uitgevoerd. Het is goed daarbij te
bedenken dat de SVIR volgde op een reeks van decentralisaties, in april 2011 vastgelegd in een
bestuursakkoord tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Inzet van deze
bestuursovereenkomst is een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid. Het overdragen van
substantiële taken en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid aan de medeoverheden draagt
daaraan bij. De idee was dat met deze overdracht van taken overheden krachtiger kunnen
functioneren en de rijksoverheid in omvang kan afnemen. De SVIR is in het licht van deze
decentralisaties geschreven en geeft invulling aan een passende rijksverantwoordelijkheid. In de
SVIR zet het Rijk in op heldere verantwoordelijkheden, eenvoudige regels en een selectieve
rijksbetrokkenheid. Er wordt meer overgelaten aan provincies en gemeenten, om bestuurlijke
drukte, ingewikkelde regelgeving of een te sectorale blik tegen te gaan.

45
52736

In de SVIR, die volgde op deze decentralisatie, benoemde het Rijk dertien nationale belangen. Het
Rijk ging zich vooral richten op het invullen en bewaken van deze dertien belangen en op de
systeemverantwoordelijkheid. Buiten deze systeemverantwoordelijkheid en belangen zag de
rijksoverheid geen rol meer voor zichzelf weggelegd. Taken die de Rijksoverheid voorheen nog wel
oppakte, zoals het versterken van de ruimtelijke kwaliteit en groen in en om de stad, liet het Rijk nu
los. Daarmee trad een sterke deregulering op, die volgde op de al eerder ingezette decentralisaties.
De sturingsfilosofie is in lijn met deze uitgangspunten uitgewerkt. Dat gebeurde zowel in de
rolverdeling (meer decentraal), de benadering van opgaven (selectiever en integraler) en de wijze
van sturing (vertrouwen als basis).
3.

In de praktijk blijkt integratie van de dertien nationale belangen soms moeizaam

Er is in de SVIR bewust voor gekozen om (op het niveau van de visie zelf) geen afweging of
prioriteitstelling tussen de dertien nationale belangen aan te geven (het dertiende belang is gericht
op de wijze van afweging wanneer belangen conflicteren. Maar dit belang is geformuleerd in de
vorm van een procesvereiste en geeft niet a priori inzicht in de belangenafweging). De integratie
tussen de dertien belangen (respectievelijk tussen de nationale belangen en de belangen van
decentrale overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties) vindt plaats bij de
gebiedsgerichte of sectorale uitwerking. De afweging komt daardoor terecht bij (sectorale)
beleidsafdelingen, uitvoerende partijen (waaronder de uitvoeringsorganis aties van het Rijk zelf) en
decentrale partijen. Over het algemeen werkt deze aanpak adequaat. Instrumenten die hiervoor
ingezet worden zijn o.a. het bestuurlijk overleg MIRT en de gebiedsagenda’s. De afweging tussen
de dertien belangen bleek in de praktijk soms echter ook moeizaam te verlopen en leidde soms tot
onduidelijkheden en conflicten. Dat is met name het geval in situaties waarin sprake is van
tegengestelde belangen. Een voorbeeld is de afweging onder welke condities transformatie van
kantoren, leegstaande scholen etc. mogelijk is in het beperkingengebied om Schiphol. De
mogelijkheid om te transformeren is belangrijk voor de gemeenten in het beperkingengebied om
verloedering en verdere afwaardering van vastgoed door leegstand te voorkomen. De zorg van
Schiphol is dat de toevoeging van woningen door transformatie in het beperkingengebied op termijn
zal leiden tot extra lasten en kosten (bijv. bij toename van het aantal vliegbewegingen of verlegging
van aanvlieg-vertrek rout es e.d.). Bij het Rijk bestaat daarnaast de zorg dat het lokale bestuur de
belangen van Schiphol onvoldoende zal meewegen in beslissingen over transformatie.
4.

De sterke focus van de rijksinzet op de dertien nationale belangen werkte in de praktijk
niet alleen positief

De rijksinzet richtte zich in de SVIR, binnen de hierboven genoemde dertien nationale belangen, op
specifiek aangewezen regio’s en locaties (zoals de mainports, de greenports en Brainport
Eindhoven) die vanuit nationaal belang aandacht verdienden. In de praktijk bleek het locatiebeleid
zich te richten op de ‘brede’ Randstad (de Randstad inclusief BrabantStad en de regio
Ede/Wageningen – Arnhem-Nijmegen). De focus op bepaalde gebieden heeft (binnen deze
gebieden) bijgedragen aan een grotere effectiviteit van beleid.

46
52736

Het gebied buiten de aangewezen gebieden was (net als de beleidsthema’s buiten de dertien
belangen) meer beleidsvrij. Er kon derhalve geen beroep worden gedaan op rijksinzet, ook niet
wanneer een nadere afstemming tussen de dertien belangen en/of actuele ontwikkelingen daarom
vroegen. In de kracht van de focus op de economisch ‘sterke’ gebieden zit dus een inherent risico.
5.

Het begrip nationaal belang bleek in de praktijk een lastig begrip om mee te werken

De formulering van de nationale belangen is nuttig geweest in het afbakenen van de rijkstaken. In
de praktijk bleek het begrip lastig te hanteren. Bij pogingen tot concretisering bleek het lang niet
altijd mogelijk het nationaal belang af te bakenen en uit te werken (met name in de verdeling van
verantwoordelijkheden). Daardoor had het begrip weinig sturingskracht. Bovendien leende het
begrip zich voor tweeërlei uitleg. De oorspronkelijke betekenis van een gedeeld bovenregionaal
belang dat om een gecoördineerde inzet van Rijk, regio’s en maatschappelijke partners vraagt
(‘nationaal’), werd soms verward met een evident rijksbelang (het belang van het Rijk als
‘eigenstandige’ partner met eigen rijksbelangen).
6.

De wijze van sturing en de mix van instrumenten zijn per nationaal belang goed
uitgewerkt, maar in de praktijk kan de sturing nog conflicteren

De SVIR omvat elementen van zowel een meer normerende en klassieke sturing (kaders, sec torale
doelen met een top down sturing) als vormen van netwerksturing (het Rijk als partner vanuit een
integrerende benadering). Daarnaast wordt er steeds meer vormen van ‘adaptieve sturing’
toegepast. Het sturingsconcept is afkomstig uit de watersector waar, met name in het kader van het
Deltaprogramma, veel geïnvesteerd is in het uitwerken van dit sturingsconcept. Maar ook buiten de
watersector wordt(en) (vormen van) adaptieve sturing al wel toegepast. Voorbeelden zijn het
gebiedsprogramma RRAAM (koppeling van besluitvorming over een IJmeerverbinding is afhankelijk
van de toename van het aantal woningen in Almere), OV SAAL (verbetering van de OV bereikbaarheid in de corridor wordt aangepast aan de ontwikkeling van de Amsterdamse regio,
Zuidas, Schiphol en Lelystad) en Brainport Avenue (adaptief programma met maatregelen die
invulling geven aan een gezamenlijk ontwikkelingsperspectief voor de Brainport).
In de formulering lopen de dertien nationale belangen qua abstractieniveau behoorlijk uiteen. Soms
zijn deze belangen open en uitnodigend geformuleerd, soms zeer concreet en inperkend. De aard
van de opgaven en vraagstukken bepaalt in sterke mate de wijze van sturing. Zo is het evident dat
veiligheidsvraagstukken (bijvoorbeeld rondom waterveiligheid of groepsrisico’s bij het vervoer van
gevaarlijke stoffen) een andere benadering vragen dan het ruimte geven aan gebiedsontwikkelingen
op basis van maatschappelijke initiatieven. In het algemeen hebben we begrip geconstateerd voor
het verschillende repertoire aan sturingsprincipes en uitwerkingen.
De sturingsprincipes en de instrumentenmix wisselen per nationaal belang en zijn voor elk van de
dertien belangen goed uitgewerkt. De veelheid aan sturingsprincipes en – arrangementen leidt in de
praktijk soms tot onduidelijkheid op lagere afwegingsniveaus en soms ook tot spanningsvelden in
de uitvoering.

47
52736

7.

Systeemverantwoordelijkheid kan scherper ingevuld worden

De SVIR is opgesteld vanuit het principe dat een heldere belangenafweging nodig is voor een
effectieve sturing op doelen en het borgen van rijksbelangen. Het Rijk heeft daartoe zelf het
voortouw genomen en gaf daarbij tevens aan dat zij van de decentrale partijen verwachtte dat zij de
nationale belangen zou meenemen in de eigen belangenafweging. In de SVIR wordt expliciet
aangegeven dat het Rijk systeemverantwoordelijke blijft (overigens zonder dit complexe begrip
nader te duiden of uit te werken) en aanspreekbaar is op de werking van het beleid en regelgeving
op systeemniveau. In de praktijk blijkt dat het begrip sy steemverantwoordelijkheid onvoldoende
handvatten bood voor de doorwerking van beleid op systeemniveau. De aanspreekbaarheid van het
Rijk op de systeemverantwoordelijkheid varieerde per opgave, thema en sector.
Er is beperkt invulling gegeven aan de monitoring en evaluatie van de uitvoering. Het gaat dan niet
alleen om de monitoring op zich maar ook het op vergelijkbare wijze kunnen meten van decentrale
ontwikkelingen. Het ministerie heeft daardoor beperkt zicht op de uitvoering en kan daardoor –
indien gewenst - maar beperkt bijsturen. Conflicten in de uitvoering en/of tegenstrijdigheden tussen
rijks- en decentraal beleid blijven daardoor soms uit het zicht. Met als gevolg dat het lang kan duren
voordat beleidsissues op de agenda staan.
8.

Onvoldoende aandacht voor doorwerking nationale belangen in regionale visies

Uit de evaluatie blijkt dat er weinig aandacht is geweest voor de doorvertaling van de SVIR naar
visies en beleid op decentraal niveau (van provincies, gemeenten en waterschappen). Er is
daardoor maar beperkt inzicht in de doorwerking van de nationale belangen in het decentrale beleid
(veelal geformuleerd in Omgevings visies of Structuurvisies). Zowel vanuit het oogpunt van de
systeemverantwoordelijkheid als de maatschappelijke effectiviteit van het fysieke beleid is dit te
beschouwen als een gemiste kans. Immers, veel van de in de SVIR beschreven opgaven en
belangen zijn integraal van karakter en hebben daarom baat bij een gecoördineerde inzet van Rijk
en decentrale partners. Wel dient opgemerkt te worden dat er altijd sprake is van een vertraagde
doorwerking van rijksbeleid in decentraal beleid. Een termijn van vijf jaar (de periode waarin het
SVIR nu in werking is) is daarom te kort om hierover een evenwichtig oordeel te vormen.
9.

Juridisch instrumentarium (zeer) effectief

Het juridisch instrumentarium wordt in de SVIR invulling gegeven door middel van wetgeving
(implementatie Europese wetgeving, aanwijzing reserveringsgebieden in het kader van de Barro,
het Besluit RO), kaderstellende visies, regelingen en procedures (Rijksstructuurvisies,
Rijkscoördinatieregeling, Rijksinpassingsprocedure), bestuurlijke spelregels (spelregels MIRT),
beleidsnota’s en beheerplannen. Deze instrumenten zijn vrijwel zonder uitzondering effectief tot
zeer effectief. Winst is nog te behalen in een goede afstemming tussen dit type instrumenten en de
bestuurlijke afspraken. In de praktijk blijken bestuurlijke afspraken en bestuursakkoorden soms op
gespannen voet te kunnen staan met regelgeving. Met betrekking tot het instrument van de
gebiedsreserveringen (Barro) wordt de wens geuit om gebiedsreserveringen op basis van

48
52736

prioriteiten en actuele ontwikkelingen tussentijds te kunnen aanpassen.
Dit gaat dan voornamelijk om het toevoegen van een ‘te beschermen’ gebied. Andersom, het
(deels) ongedaan maken van een beschermingsgebied was geen onderwerp in onze evaluatie.
10. Bestuurlijke afspraken veel toegepast, maar kunnen nog aan effectiviteit winnen
De SVIR zet sterk in op het maken van bestuurlijke prestatieafspraken en bestuursakkoorden. Dit
lijkt meer dan voorheen te gebeuren en past binnen de sturingsfilosofie (waarin de scheiding van
belangen leidt tot een behoefte aan het vastleggen van wederzijdse doelen, prestaties en
inspanningen). Bestuurlijke prestatie afspraken zijn in het veld een onomstreden en gewild
instrument, omdat het duidelijk maakt welke prestaties worden nagestreefd en wat van elkaar
verwacht mag worden. Het geeft daarmee houvast en biedt desgewenst een basis voor het maken
van financiële reserveringen in verschillende begrotingen. Bestuurlijke prestatie afspraken zijn het
resultaat van gestructureerde en intensieve, niet-vrijblijvende samenwerking. Rondom het fenomeen
bestuursakkoorden zien we veel innovatie in de vorm en wijze waarop prikkels worden ingebouwd.
Deze prikkels zijn vaak gekoppeld aan financiering. Een goed voorbeeld is het gebiedsprogramma
RRAAM waaraan een gebiedsfonds gekoppeld is. Kritisch punt is wel dat dit instrument nog vaak
sectoraal wordt ingezet. Het is, vanwege het statische karakter van de afspraken, bovendien soms
lastig om met dit instrument in te spelen op maatschappelijke bewegingen en initiatieven (al wordt
daar in enkele gevallen wel energie in gestoken, bijvoorbeeld in de gebiedsuitwerking RRAAM).
11. Veel innovatie rondom de toepassing van het financiële instrumentarium
De SVIR biedt veel ruimte voor het creëren van nieuwe financiële instrumenten, zoals
gebiedsfondsen (RRAAM, Beter Benutten) en bijdragen in businesscases. Deze ruimte wordt in de
praktijk benut, soms nog in de vorm van experimenten of pilots. De nieuwe financiële instrumenten
lijken veelbelovend, maar het is nog te vroeg om vast te stellen welke vernieuwingen op de lange
termijn succesvol zijn en brede toepassing verdienen en op welke concrete instrumenten moet
worden ingezet.
12. Kennis op rijksniveau van decentrale uitvoering onvoldoende gewaarborgd
Kennis is een instrument dat in de SVIR vooral gerelateerd is aan de systeemverantwoordelijkheid
van het Rijk in relatie tot decentralisatie van het omgevingsbeleid. Het belang van dit instrument
wordt alom onderkend. Zo is de beschikbaarheid van kennis voor decentrale overheden van groot
belang voor de uitvoering van taken en het verkennen van de samenhang tussen opgaven. Daar
waar toegepast zijn heldere gestandaardiseerde meetins trumenten (monitoring) succesvol. De
kennis- en informatiebehoefte die volgt uit de rijksysteemtaken is over het algemeen echter
onvoldoende gewaarborgd. De monitoring van de decentrale uitvoering vindt voor een aantal
thema’s en sectoren plaats, maar een overkoepelend inzicht op basis van verglijkbare gegevens
ontbreekt vaak. Een voorbeeld is het wegvallen van eenduidige lands dekkende statistieken die iets
zeggen over treinreizigers (OV-data), het type woningen dat gebouwd wordt, maar ook bijvoorbeeld
in hoeverre het natuurbeleid zich ontwikkeld. De kennis is soms wel aanwezig maar veelal op lokaal

49
52736

niveau gegenereerd met verschillende definities en zo de vergelijkbaarheid te wensen overlaat. Er is
tevens een reëel risico dat monitoring en statistieken die voor decentrale overheden van belang zijn
wegvallen. Doordat centrale regie of afstemming over monitoring onvoldoende lijkt, ligt het gevaar
van versnippering van data op de loer.
13. Er is te weinig zicht op de werking van de instrumentenmix in de praktijk
Uit de casestudies blijkt dat in de uitwerking vrijwel altijd een mix van (typen) instrumenten ingezet
wordt, d.w.z. een mix van kaderstellende en juridische instrumenten, bestuurlijke afspraken,
financiële instrumenten en kennis en innovatie. Het is niet altijd duidelijk of de gekozen
instrumentenmix past bij de doelen en nationale belangen en welke overwegingen hebben gespeeld
bij het samenstellen van de instrumentenmix.
14. Netwerksturing werkt in de praktijk, maar kan aan effectiviteit winnen
Het begrip netwerksturing zelf komt in de SVIR niet voor, maar achterliggende principes als het
streven naar een meer integrerende aanpak en meer en bredere samenwerking met partners in de
‘energieke samenleving’ staan centraal in de SVIR. Uit de SVIR blijkt tevens dat het Rijk hoge
verwachtingen heeft van samenwerking en netwerksturing. Bij de uitwerking van doelen en
belangen in projecten en processen zien we dat er veel gebruik wordt gemaakt van vormen van
netwerksturing. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de onderzochte cases Vernieuwing van het MIRT,
Beter Benutten en het nieuwe rijksnatuurbeleid. In de praktijk zien we dat er veel energie is gegaan
naar het bevorderen en op gang brengen van netwerksturing rondom maatschappelijke opgaven.
De wijze van samenwerking wordt (zeer) gewaardeerd en levert ook veelbelovende trajecten en
(tussen)resultaten op. Tegelijkertijd kan uit de cases worden geconcludeerd dat er bij netwerksturing
vaak nog geen duidelijke verwachtingen zijn geformuleerd en uitgewisseld, er geen actieve
begeleiding plaatsvindt en het Rijk ook weinig middelen heeft om een en ander tot uitvoering te
stimuleren. Ook is vaak niet duidelijk of en hoe het Rijk de effecten en resultaten van een gekozen
aanpak gaat monitoren. Door sterker in te zetten op gezamenlijke, concrete doelen en te sturen op
doelbereik kan nog het nodige aan sturingskracht worden gewonnen en kan de effectiviteit van
beleid toe kunnen nemen.
15. Loslaten van taken vraagt om een goede afstemming en nazorg
De SVIR stuurt vanuit de principes ‘decentraal wat k an, centraal wat moet’ en ‘je gaat erover of niet’.
Dat impliceert een heldere duiding en scheiding van belangen en de daaruit voortvloeiende
taakverdeling. Het loslaten van taken vraagt om een goede afstemming tussen Rijk en decentrale
overheden en ‘nazorg’ van de kant van het Rijk. Beiden zijn echter slechts beperkt ingevuld. Er
heeft - voor zover wij kunnen overzien - maar beperkt actieve communicatie naar de decentrale
overheden over de wijzigingen en de effecten van de rolverandering van het Rijk plaatsgevonden.
Dit verschilt overigens per thema. Zo is de verandering in het besluit ruimtelijke ordening (‘de ladder
voor duurzame verstedelijking’) inmiddels bij alle partijen bekend. Het inzetten van kennis van het
Rijk en kennisinstituten ten behoeve van decentrale overheden is over het algemeen geslaagd als

50
52736

het gaat om gezamenlijke thematische studies. Als het gaat om data en statistieken zien we dat er
een verschraling is opgetreden juist nu de behoefte groot is omdat decentrale overheden meer
strategische beleidskeuzes moeten maken.

51
52736

16. In de praktijk werkte een scheiding van belangen niet of maar zeer ten dele
Een meer fundamenteel punt t.a.v. de scheiding van belangen (‘je gaat erover of niet’) is dat deze
scheiding in de praktijk lastig vol te houden is en soms op gespannen voet staat met de verdeling
van verantwoordelijkheden. Betrokkenen geven aan dat de belangenscheiding aanvankelijk goed
heeft gewerkt en tot een soort hernieuwd bewustzijn over rolopvattingen en rolverdeling heeft
geleid, maar dat bij de uitwerking van belangen blijkt dat deze door elkaar heen lopen. Betrokkenen
geven aan dat de belangenscheiding aanvankelijk goed heeft gewerkt en tot een soort hernieuwd
bewustzijn over rolopvattingen en rolverdeling heeft geleid, maar dat de huidige praktijk vraagt om
een genuanceerde benadering, waarbij partijen hun krachten bundelen. Dit geldt bijvoorbeeld bij
energiebesparende maatregelen. Overigens hebben zowel provincies als het Rijk aangegeven dat
bij concrete vraagstukken de filosofie ‘je gaat erover of niet’ vaak al heel snel losgelaten is, omdat
dit in de praktijk niet tot gezamenlijke oplossingen leidt. Zo is bij het ontwikkelen van de
rijksstructuurvisie RRAAM uitgegaan van gezamenlijke doelen, waarbij ieders inzet wel is
vastgelegd in bestuurlijke prestatie afspraken.
6.4 Beantwoording van de onderzoeksvraag
6.4.1 Centrale vraag
De centrale vraag waarop deze evaluatie antwoord dient te geven luidt (zie paragraaf 1.1):
Wat k unnen we leren van de SVIR richting een nieuwe nationale omgevingsvisie?
In deze paragraaf komen we tot een samenvattende conclusie t.a.v. deze centrale vraag.
6.4.2 Enkele lessen voor de NOVI
Specifiek voor de op te stellen NOVI zijn een aantal lessen uit de ervaringen met de SVIR te
trekken.
Het in het SVIR toegepaste instrumentarium is zonder uitzonderingen geschikt om opnieuw te
worden toegepast in de nationale omgevingsvisie. Het instrumentarium is derhalve toekomstvast.
Een sterk punt van de SVIR is de brede range aan instrumenten dat wordt ingezet. Sterk is ook dat
het instrumentarium niet generiek wordt ingezet, maar is toegesneden op de betreffende opgaven,
doelen en belangen. Daarnaast biedt de SVIR ruimte voor de toepassing van nieuwe instrumenten
en werkwijzen (waaronder innovatieve procesaanpakken en samenwerkingsprogramma’s). De
zorgvuldige keuze, ontwikkeling en invulling van het instrumentarium zijn lessen waarmee het NOVI
zijn voordeel mee kan doen. Het begrip systeemverantwoordelijkheid wordt, per opgave en per
sector, verschillend ingevuld. Een systematische doordenking van dit begrip kan mogelijk leiden tot
een meer coherente aanpak van opgaven en mogelijk ook tot aanvullende instrumenten die helpen
bij het ‘waarmaken’ van deze verantwoordelijkheid. Een belangrijk aandachtspunt is het behouden
van overzicht en inzicht in de resultaten en effecten van beleid op systeemniveau. Uiteindelijk zal de
rijksoverheid op systeemeffecten worden aangesproken. Bij gebrek aan monitoring en evaluatie kan
dit op een aantal terreinen leiden tot kennisleemtes.

52
52736

De ervaringen met de SVIR laten zien dat de meeste winst te behalen is in een meer verfijnd en
vooraf goed doordachte samenstelling van de instrumentenmix en in een betere doordenking (ex
ante) van de inzet van de instrumentenmix en de beoogde effectiviteit. Verder kan er ac tiever
worden ingezet op de toepassing en uitwisseling van (inzichten m.b.t. de werking van) vernieuwend
instrumentarium. Tenslotte laten de ervaringen met de ladder voor duurzame verstedelijking zien
dat het aan te bevelen is de juridische doorwerking van een instrument vooraf goed te toetsen.
In de praktijk blijkt een scheiding van belangen en verantwoordelijkheden vanuit beleidsperspectief
maar ten dele te werken. Met het streven naar integraal, cross sectoraal beleid wordt de
samenhang tussen beleidsvelden door partijen nadrukkelijker ervaren. Er wordt een groter belang
gehecht aan het afstemmen van belangen tussen partijen dan het uitsluitend aanspreken van
partijen op grond van belang en verantwoordelijkheid.

53
52736

7. Aanbevelingen

7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staan de aanbevelingen (zeven) die voortvloeien uit de conclusies uit het
voorgaande hoofdstuk. Deze aanbevelingen kunnen gebruikt worden bij het inmiddels gestarte
ontwikkelingsproces van de Nationale Omgevingsvisie.
7.2 Aanbevelingen
1.

Overweeg of het sturen op de nationale belangen en opgaven gecombineerd kan worden
met een gedeelde aanpak van maatschappelijke opgaven

De gerichtheid op de dertien geformuleerde nationale belangen bleek enerzijds veel duidelijkheid
aan partners te bieden over de verantwoordelijkheids verdeling. Daarnaast resulteerde het in een
sterkere sturing binnen elk van de dertien nationale belangen. Tegelijkertijd bleek dat het denken en
werken in verantwoordelijkheden zich minder goed leent voor het beleidsmatig sturen op
verbindingen tussen de nationale belangen. De vraag is daarmee of het denken in nationale
opgaven past bij de maatschappelijke opgaven waar de NOVI antwoord op moet geven. Het
Manifest van het Jaar van de Ruimte en de adviezen van de Raad voor de Leefomgeving en het
Planbureau voor de Leefomgeving geven een eerste indicatie van de maatschappelijke opgaven die
in het kader van de Nationale Omgevingsagenda en -visie geagendeerd kunnen worden. Deze
opgaven zijn zonder uitzondering gelaagd en meervoudig van karakter en vragen om een gedeeld
handelingsperspectief die uitgewerkt kan worden in een robuuste en tegelijkertijd flexibele aanpak
en het vasthouden van een lange horizon.
2.

Werk aan de verdere uitwerking en toepassing van ‘adaptieve sturing’ en nieuwe
sturingsarrangementen

Adaptieve sturing wordt gekenmerkt door een gefaseerde besluitvorming, flexibele strategieën
(waarbij geanticipeerd kan worden op nieuwe ontwikkelingen en rekening gehouden kan worden
met onzekerheden) en een integrale benadering. Deze aanpak lijkt veelbelovend, gelet op de vele
onzekerheden en de beperkte financiële ruimte. De adaptieve aanpak wordt nu al regelmatig
toegepast. Tegelijkertijd is nog niet systematisch doordacht onder welke condities deze vorm van
sturing kan worden toegepast en hoe adaptieve sturing kan worden verbonden met ‘adaptieve’
vormen van bestuurlijke besluitvorming en participatie van de ‘energieke samenleving’. Ook de
methode van programmeren en de inzet van het instrumentarium vraagt nog om aandacht. In het
kader van de ontwikkeling van de NOVI is het daarom aan te bevelen expliciet aandacht te
besteden aan de uitwerking en toepassingsmogelijkheden van adaptieve sturing en nieuwe
sturingsarrangementen. O.a. de vernieuwing van het MIRT biedt hiervoor goede
aanknopingspunten.

54
52736

3.

Maak vooraf een beredeneerde inschatting van de effecten van de instrumentenmix

Bij geen van de geïdentificeerde nationale belangen wordt de keuze voor het instrumentarium (de
instrumentenmix) beargumenteerd vanuit (beoogde) effectiviteit. Impact- of ex ante analyses
ontbreken over het algemeen. Hoewel er bij alle belangen een breed scala aan instrumenten wordt
ingezet – en daarmee het beeld ontstaat van een ‘rijke’ aanpak – is er daardoor te weinig zicht op
kansen om de effectiviteit van de aanpak te vergroten. De effectiviteit van de Nationale
Omgevingsvisie kan toenemen door een beredeneerde koppeling te leggen tussen opgaven, doelen
en instrumenten(mix) op de verschillende schaalniveaus.
4.

Leg op een inspirerende manier verbinding met decentrale opgaven en beleid sdoelen
vanuit een gezamenlijke visie op opgaven en prioritering

De maatschappelijke opgaven waar de NOVI een antwoord op moet geven zal de nationale
omgevingsvisie op een inhoudelijk inspirerende en effectieve wijze verbinding moeten leggen
tussen de verschillende schaalniveaus en een complementaire rolverdeling en inzet van partijen.
Vertrekpunt hierbij is een gezamenlijke visie op opgaven en prioritering.
5.

Zet zwaarder in op monitoring en evaluatie van beleid

Om te kunnen (bij)sturen blijft brede en diepgaande kennis van ontwikkelingen en effecten van
beleid op verschillende schaalniveaus nodig. Daarvoor is het nodig dat er zwaarder wordt ingezet
op monitoring en evaluatie. Een aandachtspunt is dat bij monitoring op landelijk niveau ook gebruik
gemaakt dient te worden van vergelijkbare brongegevens.
6.

Versterk de wisselwerking met de uitvoering

Bij de uitvoerende organisaties (met name Rijkswaterstaat) is veel kennis over de effecten van
beleid en de spanningsvelden en soms conflicten waarbinnen beleidsambities verbonden en
gerealiseerd moeten worden. Door een actieve wisselwerking met de uitvoering (gebaseerd op het
monitoren van de effecten, zie aanbeveling (5) is nog veel winst te behalen in de effectiviteit van
beleid, ‘beleidsrendement’.
7.

Formuleer een mobiliserend toekomstbeeld

Uit de evaluatie bleek dat veel gesprekspartners behoefte hebben aan een ‘mobiliserend’
toekomstbeeld dat uitgaat boven belangen en afzonderlijke opgaven. De nu geagendeerde brede
maatschappelijke opgaven (zie aanbeveling 1) kunnen hiervoor wellicht de bouwstenen voor
bieden. Een mobiliserend toekomstbeeld kan de sturing op het geheel van visie, opgaven en
aanpak versnellen, kan tot krachtenbundeling leiden en voor meer samenhang zorgen in de
gehanteerde sturing filosofieën.

55
52736

Bijlage 1
Literatuurlijst

52736

Literatuurlijst
Algemeen
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Ministerie van Infrastructuur en Ruimte, maart 2012.
Monitor Infrastructuur en Ruimte 2014; Zicht op de effecten van de Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte, Beleidsstudie PBL 2014.
Ex ante evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, PBL, juni 2011.
Beleidsdoorlichting Ruimtelijke ontwikkeling en kwaliteitsoordeel over de beleidsdoorlichting,
Twijnstra Gudde, 2014.
Managementsamenvatting evaluatie werelderfgoed 2015.
Ministerie van Infrastructuur en Ruimte, Een inhoudelijk toekomstperspectief voor het beleidsdomein
ruimte, 2014.
De energieke samenleving; op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie,
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2011.
Toekomst van het ruimtelijk beleid, Advies van de Raad voor het Landelijk Gebied, Raad voor
Verkeer en Waterstaat, VROM-raad, 8 juni 2011.
Evaluatie Bescherming Unesco Werelderfgoed, Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, december
2014.
Case 1: MIRT / vernieuwing MIRT
Evaluatie MIRT-spelregelkader, Berenschot, 2009.
Case 2: Netwerksturing Natuur
De energieke samenleving; Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie, PBL,
2011.
Evaluatie van het Natuurpact, Een voorstel voor een evaluatiekader, PBL, 2015.
Natuurlijk Verder, Rijksnatuurvisie 2014, Ministerie van Economische Zaken, 2014.
Planbureau voor de Leefomgeving, Natuurlijk kapitaal als nieuw beleidsconcept, Balans van de
Leefomgeving 2014 – deel 7, 2014.
Wageningen Universiteit, Betrokkenheid van bedrijven bij natuur in Nederland, december 2014.
Case 4: Evaluatie RRAAM
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere – Markermeer,
november 2013.

52736

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, brief aan de Tweede Kamer ‘Aanbieding Rijksstructuurvisie
en overeenkomsten Amsterdam – Almere – Markermeer’, 20 november 2013.
Rijk, provincies Flevoland, Noord-Holland, Utrecht, de gemeenten Amsterdam en Almere en de
Stadsregio Amsterdam, Bestuursovereenkomst RRAAM, november 2013.
Zesde Voortgangsrapportage Groot Project RRAAM, 2014.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Leren van RRAAM, september 2015.
Case 5: Doortrekking A15
Case 6: Barro/Bro
BRO
Ladder duurzame verstedelijking: de eerste ervaringen met de laatst e nationale regel over
verstedelijking, PBL (David Evers, Maaike Galle en Arjan van der Put) 2014.
Provinciaal woningbouwbeleid Doorwerking woningbouwbeleid Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte (SVIR) in het provinciale woningbouwbeleid; i.o.v. BZK Directoraat-Generaal Wonen,
Bouwen en Integratie, RIGO, oktober 2013.
Ervaringen met het provinciaal woningbouwbeleid van gemeenten, corporaties en
bouwers/ontwikkelaars. i.o.v. BZK Directoraat-Generaal Wonen, Bouwen en Integratie, RIGO, mei
2014.
Barro
Onderzoek grote rivieren; toepassing van het Barro door gemeenten in bestemmingsplannen;
Inspectie Leefomgeving en Transport; ILT/ Water, Bodem en Bouwen 2014.
Beleidsmonitoring Waddenzee; Inspectie Leefomgeving en Transport; ILT/ Water, Bodem en
Bouwen 2014.
Case 7: Beter Benutten
Procesevaluatie Beter Benutten.
Case 8: Beschikbaarheid kennis Rijk en instituten richting decentrale overheden
Kennis maken met decentrale overheden; een verkennende studie naar de strategische
kennisbehoefte van provincies, gemeenten en waterschappen in samenhang met de decentralisatie
van het omgevingsbeleid, Planbureau voor de Leefomgeving, 2013.

52736

Bijlage 2
Samenstelling begeleidingsgroep en klankbordgroep

52736

Samenstelling begeleidingsgroep en klankbordgroep

Begeleidingsgroep
Ellen Driessen

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW (projectleiding)

Michel Duinmayer

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGB

Hanneke Mostert

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW (projectsecretaris)

Klankb ordgroep
Bianca van den Berg

Ministerie van OCW

Bert Broekhuizen

Ministerie van Binnenlandse Zaken

Miranda Andriessen

Ministerie van Economische Zaken

Rienk Kuiper

Planbureau voor de Leefomgeving

David de Jong

Provincie Overijssel, namens IPO

Kristel Aalbers

Hoogheemraadschap van Delfland, namens Unie van
Waterschappen

Theo Dijkstra

Rijkswaterstaat, Dienst Water, Verkeer en Leefomgeving

Rob Hartman

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW

Peter Jorritsma

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW

John Maaskant

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW

1
52736

Bijlage 3
Overzicht respondenten

52736

Overzicht respondenten
Interviews in het kader van de cases
Bas Breman en Dana Kamphorst

Wageningen Universiteit

Christa Kempenaar

Rijkswaterstaat

Dirk-Jan de Vries

ministerie van IenM

Flos Fleischer

Stichting ’t Blauwe Hart van Nederland

Frank Burmeister

ministerie van IenM

Jan Vermeulen

gemeente Arnhem

Jos Simons

gemeente Maastricht

Karen Jakschtow en Leo van ’t Hof

ministerie van IenM

Mark van Kruining en Marcel de Ruijter

Unie van Waterschappen

Martin Guit

gemeente Rotterdam

Reinier Romijn en Kristel Aalbers

Unie van Waterschappen

Robert Hijdra

Stichting Natuurmonumenten

Saskia Engbers

gemeente Zwolle

Syb Tjepkema

gemeente Zwolle

Ward de Meulemeester

gemeente Almere

Marc Buiter

Embergy Consulting, voorheen Urgenda

Jos Rijkhoff

VNO NCW / MKB Nederland

Jan Fokkema

NEPROM

Nico Rietdijk

NVB

Olav-Jan van Gerwen

PBL

1
52736

Groepsgesprekken provincies
Erwin Dacier

provincie Noord-Brabant

Mark Kemperman

provincie Noord-Brabant

Rick van den Bergh

provincie Noord-Brabant

René Cimmermans

provincie Limburg

Jan Jaap Dicke

provincie Fryslân

Leon van den Berg

provincie Groningen

Eddy Diekema

provincie Drenthe

Thomas Ietswaart

provincie Fryslân

Dhr. A. Hogerwerf,

provincie Groningen

Dhr. A. de Vries

provincie Drenthe

Bregje van Beekvelt

provincie Noord-Holland

Gerben Bierman

provincie Noord-Holland

Bart Althuis

provincie Utrecht

Johan Fuijte

provincie Flevoland

Jolanka van der Perk

provincie Flevoland

Alex Veldhof

provincie Zuid-Holland

Chris Verwijs

provincie Zuid-Holland

Monique Esselbrugge

provincie Overijssel

Maarten van Arkel

provincie Overijssel

Lindy Molenkamp

provincie Overijssel

2
52736

Groepsgesprekken provincies
André van de Straat

provincie Zeeland

Maurice Buuron

provincie Zeeland

Erik Schumacher

provincie Zeeland

Leo Leynse

provincie Zeeland

Groepsgesprek rijk svertegenwoordigers
Directoraat Generaal

Directie

DG Bereikbaarheid

Directie Wegen en

Naam
Tomas de Laat

Verkeersveiligheid
Openbaar Vervoer en spoor

Rachel van Houwelingen

Programmadirectie Beter Benutten

Frank Burmeister

Unit Strategie

Michel Duinmayer

DG Ruimte en Water

Karin Jakschtow
Kenniscoördinator DGRW

Ellen Driessen

Algemeen Waterbeleid en

Mattie Busch

Waterveiligheid
Ruimtelijke Ontwikkeling

Hermen Borst
Nathalie Harrems

Water en bodem
Rijksdienst voor het Cultureel

Marjan van Giezen
Frank Altenburg

Erfgoed
OC&W

Erfgoed en Kunsten

Monique Krauwer (coördinator ruimte)
Bianca van den Berg (lid
klankbordgroep)

3
52736

Bijlage 4
Case beschrijvingen

52736

Case 1 Gebiedsagenda’s MIRT en Vernieuwing van het MIRT Verdieping aan de hand van
cases
1.

Casus op niveau SVIR

Het MIRT heeft zich als investeringsprogramma van het Rijk in het ruimtelijk domein ontwikkeld tot
een algehele structuur van overleg en besluitvorming over concrete projecten en programma’s.
Het MIRT kent vijf onderdelen die samen waarborgen dat de doelen van het MIRT gerealiseerd
worden. Deze vijf zijn (1) de bestuurlijke overleggen per MIRT-regio tussen Rijk en regio in het
najaar, (2) de in gezamenlijk overleg tussen Rijk en regio opgestelde gebiedsagenda’s, (3) het MIRT
Onderzoek, (4) de Spelregels van het MIRT en (5) het MIRT Projectenoverzicht.
Het programma Vernieuwing MIRT maakt het MIRT klaar voor de t oekomst. Door een aanpassing
van het MIRT-instrumentarium en nieuwe manieren van samenwerken worden de opgaven en
projecten uit de gebiedsagenda’s een stap verder gebracht.
Het MIRT en de MIRT-spelregels worden in de SVIR benoemd als de systematiek waarmee Rijk en
regio gezamenlijk afspraken maken over de ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur. Basis voor
deze afspraken vormen de gebiedsagenda’s, waarin nationale en decentrale belangen samen
komen.
Het Rijk heeft in de SVIR drie (rijks)doelen geformuleerd. Met het MIRT wordt samenhang van de
deze rijksdoelen met decentrale belangen en regionale opgaven aangebracht. Zowel de
gebiedsagenda’s als de vernieuwing van het MIRT hebben daarin een rol.
Het MIRT, waaronder de gebiedsagenda’s en de vernieuwing van het MIRT, heeft de meest directe
relatie met nationaal belang 13: ‘zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle
ruimtelijke en infrastructurele besluiten’. Via het MIRT maken Rijk en regio afspraken over de
samenhang tussen ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur. Met de andere nationale belangen is er
een meer indirecte relatie, waarbij het MIRT het instrumentarium bevat dat moet bijdragen aan de
(inhoudelijke) realisatie van deze belangen.
Met de SVIR is het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid van het Rijk geherformuleerd en gedeeltelijk
gedecentraliseerd. In de SVIR zijn opgaven van nationaal belang scherper benoemd en zijn keuzes
gemaakt. In de SVIR is opgenomen dat de MIRT-gebiedsagenda’s (2012) daarop aangepast
moeten worden. Dit heeft in 2013 een doorwerking gekregen in een actualisatie van de
gebiedsagenda’s.
De vernieuwing van het MIRT en de (geactualiseerde) gebiedsagenda’s sluiten aan bij de
sturingsfilosofie uit de SVIR. Het MIRT beoogt een integrale aanpak, waarbij nationale en regionale
belangen in samenhang worden bezien. In de verschillende onderdelen van het MIRT komt dit
terug. De MIRT-gebiedsagenda’s worden door Rijk en regio gezamenlijk opgesteld en beschrijven
de visie en ontwikkelrichting voor de betreffende regio.
De gebiedsagenda’s vormen de basis voor het bespreken van onderwerpen in de bestuurlijke
overleggen MIRT en het maken van concrete (financiële) afspraken.

52736

1

2.

Casus bezien vanuit de inhoud

Het MIRT heeft als doel om de samenwerking tussen rijkspartijen onderling en tussen Rijk en regio
te verbeteren en de besluitvorming over infrastructuur en ruimtelijke opgaven te versterken. Doel
zijn meer afgestemde en (inhoudelijk) samenhangende investeringen. Met de introductie van de
MIRT-spelregels in 2008, is zoveel mogelijk afgestapt van voorheen sectorale investeringen.
In 2013 is de vernieuwing van het MIRT in gang gezet. Deze vernieuwing had twee aanleidingen:


De omgeving verandert, opgaven worden complexer en raken meerdere partijen en sectoren.
Ook de rol van de overheid verandert: decentralisaties, minder budget en meer
maatschappelijke initiatieven. Grote ingrepen van bovenaf zijn minder aan de orde en er wordt
meer gezocht naar ‘intelligente’ oplossingen. Investeringen zijn lang niet altijd nodig en
bovendien zijn de budgetten voor infrastructuur al tot 2028 vastgelegd.



De R van het MIRT kwam onvoldoende uit de verf, de strategische en spannende ruimtelijke
dossiers komen niet op de MIRT-tafel.

De ambitie van vernieuwing van het MIRT is om in het MIRT het accent te verschuiven van
projecten naar opgaven, van onderhandeling naar dialoog en van een focus op de inzet van
financiële middelen naar een bredere inzet van instrumenten. Daarbij gaat het om urgente en door
partijen gedeelde opgaven in de fysieke leefomgeving waarbij meerdere sectoren elkaar raken en/of
partijen op verschillende schaalniveaus elkaar nodig hebben.
Met het MIRT wordt een drietal type instrumenten ingezet:


Kaders: De MIRT-spelregels beschrijven de rollen en taken van partijen alsmede de
besluitvormingsvereisten bij het Rijk om te komen tot een beslissing over een eventuele
financiële rijksbijdrage. De spelregels schetsen het proces dat een opgave dan wel
project/programma doorloopt van verkenning, planuitwerking tot en met realisatie, incl usief de
bijbehorende beslismomenten.



Bestuurlijke prestatieafspraken: Elk najaar treden Rijk en regio met elkaar in overleg tijdens het
Bestuurlijk Overleg (BO) MIRT. In het overleg worden de voortgang van lopende afspraken en
nieuwe projecten besproken. De resultaten van de bestuurlijke overleggen MIRT worden per
brief aan de Tweede Kamer gemeld en tijdens het notaoverleg MIRT besproken.



Financiering: Het MIRT, voluit het meerjarenprogramma infrastructuur en ruimte, dient tot slot
ook om te komen tot besluitvorming over de rijksfinanciering van infrastructurele en ruimtelijke
projecten.

Het MIRT gaat uit van intensieve samenwerking tussen het Rijk en de decentrale overheden.
Daarnaast worden ook samenwerkingen met het bedrijfsleven en maatschappelijke instanties
aangemoedigd. De MIRT-systematiek moet bijdragen aan de afstemming van de verschillende
belangen en de trechtering naar bestuurlijke afspraken over oplossingen, rollen en
verantwoordelijkheden.

52736

2

3.

Casus in de praktijk

De Vernieuwing van het MIRT is een leerplatform. De eerste 1,5 jaar is gewerkt aan hoe de
vernieuwing eruit moet zien, nu moet de vernieuwing doorwerking krijgen in de praktijk. De
vernieuwing van het MIRT is volgens betrokkenen niet onder invloed van de SVIR geïnitieerd, maar
past wel in hetzelfde beeld. De vernieuwing lijkt vooral het gevolg van een verandering van
ministerie (samenvoeging VROM en VenW) en teruglopende budgetten voor infrastructuur.
De SVIR schetst het beleid op hoofdlijnen, maar is volgens betrokkenen niet te sturend in wat je wel
en niet wil. Dit abstractieniveau is volgens hen ook passend bij de aanpak van het MIRT. Als je
meer en breder wilt samenwerken, moet je niet op voorhand teveel willen vastleggen.
De nationale belangen uit de SVIR helpen het Rijk om te selecteren in de hoeveelheid opgaven in
de gebiedsagenda’s. Zo is er sinds het verschijnen van de SVIR weinig aandacht meer voor
bijvoorbeeld natuur en grote gebiedsontwikkelingen. Los van de vraag of dit inhoudelijk verstandig
is, heeft de SVIR wel geholpen om deze keuze te maken en dit ook uit te leggen. Kortom, de SVIR
helpt het Rijk om haar positie in projecten te bepalen en die positie ook goed te kunnen uitleggen.
‘Je gaat erover of niet’, ligt in de praktijk genuanceerder dan in de SVIR geformuleerd. Er niet over
gaan, betekent niet dat je als Rijk ook geen rol hebt. Het Rijk kan ook behulpzaam zijn met
bijvoorbeeld wetgeving of dienen als smeerolie. Maar ergens verantwoordelijk voor zijn en ook
meefinancieren is iets anders.
De brede kwartiermakersfase in het MIRT wordt gezien als een goede ontwikkeling, in lijn met de
sturingsfilosofie uit de SVIR. Je kijkt vanuit een gezamenlijke opgave, ieder vanuit de eigen rol en
verantwoordelijkheid voor die opgave. Daarbij is het goed om eerst een goede analys e te maken,
alvorens je besluit over verantwoordelijkheden en projecten. Zeker in het verleden werd voor
financiering snel gekeken naar het Rijk. De MIRT-onderz oeken brengen ook andere
oplossingsrichtingen en verantwoordelijkheden in beeld.
In de praktijk is de ervaring dat sommige MIRT-onderzoeken nog onvoldoende gezamenlijk en
integraal uitgevoerd worden. Zo zijn er voorbeelden van MIRT-onderzoeken die nog vrij sectoraal
worden ingestoken (zoals het MIRT-onderzoek Rotterdam Den Haag) en die nog te eenzijdig zijn
belegd bij Rijk of regio, in plaats van samen.
Ook is de ervaring dat het MIRT door sommige regio’s nog teveel wordt geassocieerd met geld en
eigen belangen. Dit leidt tot tegenstellingen die niet passend zijn bij de beoogde samenwerking. De
regio’s willen geld en gebruiken verschillende wegen zoals het MIRT. Het Rijk geeft aan dat er geen
geld is en neemt daarom afstand, terwijl je meer samen wilt doen. Het moet nog duidelijker worden
dat je het in MIRT-onderzoeken nog niet over projecten en financiering hebt.

52736

3

Case 2: Netwerksturing Natuur
1.

Casus op niveau SVIR

Het Rijk zet meer en meer in op netwerksturing. In het natuurbeleid is dit in belangrijke mate aan de
orde. Het Rijk benoemt in de Rijksnatuurvisie Natuurlijk Verder een grotere betrokkenheid vanuit de
maatschappij bij natuurbehoud en –ontwikkeling als nadrukkelijk doel: ‘… op die beweging wil de
overheid meegaan door de brede maatschappelijk e verantwoordelijk heid niet alleen te erk ennen
10

maar ook verder te versterk en’ .
De vermaatschappelijking van het natuurbeleid en daarmee de netwerksturing is ingezet met de
Rijksnatuurvisie uit 2014 en is dus van latere datum dan de SVIR. De termen ‘netwerksturing’ en
‘energieke samenleving’ komen niet in de SVIR voor.
Het natuurbeleid an sich staat in de SVIR omschreven in het kader van de nationale belangen
10 en 11:


Nationaal belang 10: ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke
cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten.



Nationaal belang 11: ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en
ontwikkelen van flora- en faunasoorten.

Het natuurbeleid komt terug in alle vier de pijlers van instrumenten. Zo zijn de kaders vastgelegd in
de Natuurbeschermingswet, zijn er bestuurlijke prestatieafspraken gemaakt in het
decentralisatieakkoord Natuur, levert het ministerie van Economische Zaken financiële middelen en
wordt kennis ontwikkeld ten aanzien van natuur en het bereiken van de (inter)nationale
natuurdoelen. Ook de ontwikkeling van een Rijksnatuurvisie wordt aangekondigd in de SVIR.
2.

Casus bezien vanuit de inhoud

Nederland heeft zich in internationaal verband gecommitteerd aan doelen met betrekking tot
behoud en ontwikkeling van biodiversiteit. De belangrijkste beleidsinstrumenten om deze doelen te
behalen zijn generiek soortenbeleid (bescherming op basis van wetgeving) en gebiedenbeleid
(Natura 2000 en het Natuurnetwerk Nederland). De doelen worden met dit beleid echter niet
gehaald. Mede om die reden wil het Rijk alle wegen bewandelen om de doelen wel te halen en ziet
daarvoor kansen in het beter betrekken en inzetten van de maatschappij, zoals het volgende citaat
uit de Rijksnatuurvisie laat zien, waarin het Rijk beschrijft wat er (onder andere) onder haar
systeemverantwoordelijkheid valt: ‘Mogelijk mak en en bevorderen dat andere overheden, burgers
en ondernemers met hun inzet voor een gezonde leefomgeving en duurzaam gebruik van
natuurlijk e hulpbronnen de maatschappelijk e en economis che waarde van natuur vergroten’.

10

Ministerie van Economische Zaken, Natuurlijk Verder, Rijksnatuurvisie 2014, april 2014.

52736

4

Het Rijk maakt in de Rijksnatuurvisie onderscheid tussen het ‘fundament’ en het ‘bouwwerk’. Voor
het fundament is het Rijk primair verantwoordelijk en zorgt daarbij voor normstelling en kaders,
maakt internationale afspraken en investeert in de kwaliteit van de kennisinfrastructuur en
informatiehuishouding. Voor het bouwwerk ligt het initiatief bij burgers, bedrijven, maatschappelijke
organisaties, provincies en gemeenten. Het Rijk vervult daarbij een stimulerende rol en zet diverse
instrumenten in variërend van lichte ondersteuning (zoals bijdragen aan samenwerking) tot
marktprikkels (zoals certificering).
Naar aanleiding van de Rijksnatuurvisie is een maatschappelijke uitvoeringsagenda opgesteld, die
de initiatieven vanuit de maatschappij beschrijft.
Door het kabinet-Rutte I is een bezuiniging op het natuurbeleid doorgevoerd van enkele honderden
miljoenen euro’s. Staatssecretaris Bleker vult deze bezuiniging in door taken te decentraliseren naar
de provincies met een overheveling van en bezuiniging op de middelen. Het ILG wordt beëindigd.
De robuuste verbindingszones worden geschrapt. Parallel daaraan onderhandelt de
staatssecretaris met natuurorganisaties en provincies om de decentralisatie van het natuurbeleid
vast te leggen in het Bestuursakkoord Natuur (2011). Hierin worden de taken van de provincies
nader ingevuld en wordt invulling gegeven aan de decentralisatie en bezuiniging op het
natuurbudget.
De SVIR bevestigt de gemaakte afspraken uit het Bestuursakkoord Natuur en beschrijft dat het Rijk
het landschapsbeleid afschaft en overlaat aan de provincies. Ook worden rijksregimes in het
natuurdomein beperkt. Daarbij valt op dat het Rijk het landschaps - en natuurbeleid op land overlaat
aan de provincies, terwijl ze de regie van het landschaps - en natuurbeleid op water wel zelf
behoudt: ‘Landschappelijk e, natuurlijk e en cultuurhistorische k waliteiten op de Noordzee, het
IJsselmeer en Waddenzee blijven van nationaal belang’. Er wordt geen reden gegeven waarom dit
onderscheid tussen verantwoordelijkheden op land en op water wordt gemaakt. Over de
verantwoordelijkheids verdeling in het natuurbeleid wordt in de SVIR opgemerkt : ‘Uitsluitend
wanneer sprak e is van nalatigheid van de provincies zal het Rijk de provincies aansprek en op het
niet realiseren van de internationale verplichtingen’.
Zoals hierboven beschreven verwacht het Rijk met de Rijksnatuurvisie een grotere bijdrage vanuit
de maatschappij bij natuurbeheer en – ontwikkeling. De doelen, rollen en taken daarbij zijn niet
duidelijk omschreven.
3.

Casus in de praktijk

De case Netwerksturing Natuur is aan de orde gekomen in gesprekken met provincies, de Unie van
Waterschappen, Natuurmonumenten en Wageningen Universiteit. Het instrument Netwerksturing
was ook onderwerp van gesprek op de NOVI-werkplaats over de SVIR (20 oktober 2015). Tevens
zijn documenten bestudeerd zoals PBL-studies, onderzoeksresultaten van de WUR en de
Rijksnatuurvisie 2014.

52736

5

11

Het PBL is in de Balans voor de Leefomgeving kritisch over de mate waarin het kabinet het
concept van het betrekken van de samenleving bij natuur heeft uitgewerkt. Hiermee kan niet op
voorhand gesteld worden dat het bereiken van internationale biodiversiteitsdoelen dichterbij komt.
Het kabinet verwacht dat burgers en bedrijven die baat hebben bij natuur er in zullen investeren om
dit in stand te houden. Het PBL constateert dat dit in de praktijk echter nauwelijks tot stand komt. Dit
geldt o.a. in de als kansrijk veronderstelde recreatiesector. Bedrijven in de recreatiesector
investeren nog nauwelijk s in de natuur, dragen niet substantieel bij aan het behoud ervan en lijk en
ook niet bereid dat te gaan doen. Dit neemt niet weg dat het PBL van oordeel is dat er wel degelijk
kansen liggen op het gebied van integratie van natuur met andere sectoren.
Wageningen Universiteit heeft een onderzoek gedaan naar de betrokkenheid van Nederlandse
bedrijven bij de natuur. Hierbij is gekeken naar de motieven van bedrijven om een bijdrage aan
12
natuur te leveren en de wijze waarop bedrijven dit doen . De studie laat zien dat er weinig sturing
zit op de initiatieven van bedrijven. Het ontstaat van onderop en is een autonome ontwikkeling.
Natuurmonumenten geeft aan dat er weldegelijk waardevolle initiatieven zijn van kleine bedrijven,
maar dat de grote bedrijven (zoals Philips, Shell, grote banken, e.d.) het af laten weten. Het Rijk zou
bedrijven meer aan kunnen spreken en faciliteren om bijdragen aan natuur te leveren, bijvoorbeeld
via fiscale voordelen.
In de gespreksronde is naar voren gekomen dat netwerksturing veel geld en tijd kost. Het
inschakelen van andere partijen in de maatschappij gaat niet vanzelf. Het Rijk is in het geval van het
natuurbeleid enthousiast over netwerksturing, maar heeft geen middelen. Bezuinigingen waren
mede de oorzaak van inzet op netwerksturing.
Het Rijk moet ook in geval van netwerksturing de verantwoordelijkheid nemen voor bepaalde
belangen. Je moet betrokken zijn om je eigen belangen goed te kunnen vertegenwoordigen. De
sturingsfilosofie is dus een mix van traditionele- en netwerksturing. Beide vergen monitoring en
betrokkenheid. In de SVIR is dit onvoldoende doordacht.
In aansluiting daarop is door een van de geïnterviewden geconstateerd dat als gesproken wordt
over burgerinitiatieven het eigenlijk gaat over samenwerking tussen overheid en burgers. Een
burgerinitiatief kan niet zonder de steun van de overheid. De uitdaging daarbij is om het grote
potentieel in de samenleving goed te benutten. Het Rijk (of een lagere overheid) zou initiatieven niet
alleen moeten stimuleren (bijvoorbeeld de Green Deals), maar ook moeten initiëren. De initiatieven
die van onderop ontstaan komen namelijk van de koplopers. Er zit echter ook heel veel potentieel
bij het peloton. Er ligt een rol voor de (Rijks)overheid bij het in beweging krijgen van dit peloton.
Andere rollen voor de Rijksoverheid die benoemd zijn, zijn het bieden van ruimte in wet- en
regelgeving, flexibel inspringen op vraagstukken (het principe ‘je gaat erover of niet’ werkt dan niet)
en het leveren van kennis.

11

Planbureau voor de Leefomgeving, Natuurlijk kapitaal als nieuw beleidsconcept, Balans van de

Leefomgeving 2014 – deel 7, 2014.
12

Wageningen Universiteit, Betrokkenheid van bedrijven bij natuur in Nederland, december 2014.

52736

6

Het landschapsbeleid is van het Rijk naar de provincies gegaan, maar hierover zijn geen afspraken
gemaakt en er zijn geen middelen overgeheveld. Dit wordt als een gemis ervaren. Bij het
natuurbeleid is dit wel gebeurd. Hiervoor zijn in een intensief onderhandelingsproces afspraken
gemaakt tussen Rijk en provincies over taken, bevoegdheden en financiën. Deze afspraken zijn
vastgelegd in het Bestuursakkoord Natuur (2011) en het aanvullende Natuurpact (2013). De nieuwe
verantwoordelijkheids verdeling is ook vastgelegd in de recent opgestelde Wet Natuurbescherming.
Aangegeven is dat nu het natuurbeleid bij de provincies is belegd, er meer regionale differentiatie
plaatsvindt bij afwegingen rondom natuur als gevolg van verschillen in het politieke landschap. Bij
coalities van Provinciale Staten van VVD en CDA gaan de economische- en landbouwbelangen
bijvoorbeeld altijd voor de natuurbelangen. Ook houdt de verantwoordelijkheid van provincies op bij
de provinciegrenzen, waardoor afstemming soms onvoldoende plaats vindt. Deze ‘nadelen’ van
decentralisatie van beleid moet men zich vooraf realiseren om een weloverwogen afweging te
kunnen maken.

52736

7

Case 3 Groot gebiedsontwikkelingsproject RRAAM
1.

Casus op niveau SVIR

RRAAM betreft het Rijk – regioprogramma Amsterdam – Almere - Markermeer. In november 2009
heeft het kabinet de brief “Randstad-besluiten: Amsterdam-Almere-Mark ermeer” (RAAM-brief)
vastgesteld. Daarin heeft het Rijk er samen met de overheden in de Noordvleugel voor gekozen om
de versterking van de Noordvleugel concreet in te vullen door middel van drie samenhangende
ambities op het gebied van 1. verstedelijking (wonen en werken), 2. bereikbaarheid en 3. natuur en
recreatie. Voor de verstedelijking werd uitgegaan van 60.000 extra woningen in Almere en voor de
werkgelegenheid werd gestreefd naar 100.000 nieuwe arbeidsplaatsen. Daarbij is in principe
gekozen voor een westelijke ontwikkeling van Almere met een IJmeerverbinding en de ontwikkeling
13

van een Toekomstbestendig Ecologisch Systeem (TBES) in het Markermeer-IJmeer .
Deze drievoudige ambitie is uitgewerkt in de Rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere - Markermeer
die in november 2013 gepubliceerd is. In het kader van deze Rijksstructuurvisie zijn tussen de
betrokken partijen twee overeenkomsten afgesloten, te weten de Bestuursovereenkomst RRAAM
en de Uitvoeringsovereenkomst Almere 2.0.
In de SVIR wordt RRAAM op verschillende plekken genoemd. Daarbij staat onder andere
aangegeven dat het Rijk gebiedsontwikkelingen van nationaal belang, zoals RRAAM (en andere
ontwikkelingen zoals Zuidas, Brainport Avenue rond Eindhoven, Rotterdam-Zuid/Stadshavens)
doorzet. Daarbij geeft de SVIR aan dat uitwerkingen zoals de gebiedsuitwerking RRAAM in lijn
moeten zijn met de uitgangspunten uit de SVIR.
Inhoudelijk wordt RRAAM in de SVIR genoemd als één van de nationale opgaven voor de
metropoolregio Amsterdam, dat de grootste stedelijke regio is in het MIRT-gebied NoordwestNederland. RRAAM draagt daarmee bij aan nationaal belang 1: een excellente ruimtelijk economische structuur van Nederland door een aantrek k elijk vestigingsk limaat in en goede
internationale bereik baarheid van de stedelijk e regio’s met een concentratie van topsectoren.
RRAAM kent als instrumenten de rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere –Markermeer
(kaderstelling) en bijbehorende bestuursovereenkomsten (bestuurlijke prestatieafspraken). Er is
gekozen voor een interactieve aanpak, waarbij veel partijen meegedacht hebben en een bijdrage
hebben geleverd. Er was sprake van intensieve samenwerking tussen Rijk, regio en
maatschappelijke partijen. In de rijksstructuurvisie wordt nadrukkelijk naar de SVIR verwezen.

13

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere – Markermeer, november

2013.

52736

8

2.

Casus bezien vanuit de inhoud

In de Rijksstructuurvisie zijn vijf opgaven benoemd voor het gebied Amsterdam - Almere –
Markermeer:


Versterk ing economische topregio: In de Noordvleugel zijn maar liefst vijf van de negen
nationale topsectoren vertegenwoordigd: Agro & Food, Creatieve Industrie, Life Sciences &
Health, Logistiek en Tuinbouw & Uitgangsmaterialen. Dit onderstreept het economische belang
en de diversiteit van deze regio. Aandachtspunt van de Randstad vergeleken met andere
Europese regio’s is volgens het PBL dat de dichtheid laag is en de schaal relatief groot. De
opgave binnen deze ‘dunne verstedelijkte regio’ is om met behoud van de unieke eigen identiteit
meer massa te maken door verdichting van stedelijke gebieden en zowel de interne als externe
bereikbaarheid van de Randstad te versterken.



Versterk ing uniek e identiteit Noordvleugel: Woningbehoefteonderzoek laat zien dat ondanks de
huidige situatie op de woningmarkt de vraag naar woningen in de Noordvleugel tot 2040 zeer
groot zal zijn: circa 440.000 extra woningen. In grote delen van de Noordvleugel zijn de
mogelijkheden voor woningbouw echter beperkt. Om de agglomeratiekracht en daarmee de
internationale concurrentiepositie van de Noordvleugel te versterken, is het in lijn met de
Gebiedsagenda Noord-Holland, Utrecht en Flevoland de opgave om zoveel mogelijk woningen
in bestaand stedelijk gebied in de regio’s Amsterdam, Utrecht en Amersfoort en langs
bestaande infrastructuurcorridors te bouwen op de as Haarlemmermeer-Schiphol-AmsterdamAlmere-Lelystad. Aanvullende verstedelijkingslocaties worden in de directe nabijheid daarvan
gezocht. Daarnaast hebben het Rijk en de overheden in de Noordvleugel geconcludeerd dat
Almere goede mogelijkheden biedt om een aanzienlijk deel van de woningbehoefte van de
Noordvleugel te accommoderen: richtpunt is 60.000 woningen (25.000 woningen uit NoordHolland, 15.000 uit de regio Utrecht en 20.000 woningen voor de autonome ontwikkeling van
Almere).



Verbetering regionale bereik baarheid: Het is de opgave om de stedelijke regio op de lange
termijn goed bereikbaar te houden met als doel om de stedelijke ontwikkeling te ondersteunen.
De capaciteitsgroei op de weg en van het openbaar vervoer moet daarbij gelijk op gaan met de
stedelijke ontwikkeling in de regio.



Kwaliteitsverbetering Mark ermeer IJmeer; Voor het Markermeer-IJmeer is het de ambitie om de
kwaliteit te verbeteren, voor natuur, recreatie en landschap. Daarbij is de borging van de Natura
2000-doelstellingen van dit gebied een voorwaarde. Deze voorwaarde betekent dat ontwikk eling
van het gebied ten behoeve van menselijk gebruik alleen mogelijk is als er zicht is dat voldaan
kan worden aan de Natura 2000-doelstellingen.



Ontwik k eling aantrek k elijk en evenwichtig Almere: De ontwikkeling van Almere naar een stad
met circa 320.000 inwoners is een omvangrijke opgave. Het is bijna een complete verdubbeling
van de huidige stad. Dit betekent niet alleen woningen bouwen en infrastructuur aanleggen,
maar tegelijkertijd zorgen voor een sociale, diverse, aantrekkelijke en leefbare stad met een
eigen profiel.

52736

9

In de Rijksstructuurvisie is het resultaat van een intensief ontwerp- en overlegproces weergegeven.
Rijk en regio schetsen hiermee het toekomstperspectief voor het gebied.
Aangezien de Rijksstructuurvisie een zelfbindend karakter heeft, zijn de afspraken met andere
partijen vastgelegd in bestuursovereenkomsten. Zo zijn in de Bestuursovereenkomst RRAAM
afspraken gemaakt met betrokken regionale partners die gaan over het tot uitvoering brengen van
de drievoudige ambitie op het gebied van verstedelijking, bereikbaarheid en natuur & recreatie ter
versterking van de internationale concurrentiepositie van de Noordvleugel. Met de provincie
Flevoland en de gemeente Almere is aanvullend de Uitvoeringsovereenkomst Almere 2.0 gesloten,
waarin specifieke afspraken gericht op de uitvoering van de stedelijke ambitie Almere zijn
14

vastgelegd .
Betrokken overheden zijn het Rijk, de provincies Noord-Holland, Utrecht, Flevoland, de Stadsregio
15
Amsterdam en de gemeenten Amsterdam en Almere . Het Rijk was daarbij verantwoordelijk voor
de totstandkoming van de Rijksstructuurvisie en legt verantwoording af aan de Tweede Kamer over
de voortgang van het project (RRAAM heeft een Groot Projectstatus). Het Rijk draagt ook financieel
bij aan de verstedelijkingsopgave van Almere.
In samenhang met RRAAM hebben maatschappelijke belangenorganisaties actief en onafhankelijk
meegedacht en geadviseerd over de opgave van RRAAM. De maatschappelijke organisaties zijn
verenigd in het zogeheten RRAAM-werk, een kerngroep van dertien maatschappelijke partijen met
onder andere: ANWB, VVN, NLTO, Milieufederatie-Noord-Holland, Samenwerkingsverband Het
Blauwe Hart.
3.

Casus in de praktijk

In de gesprekken met de betrokken provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht is ingegaan op
de ervaringen met RRAAM. Verder zijn interviews gehouden met de Stichting Het Blauwe Hart van
Nederland (als vertegenwoordiger van het RRAAM-werk) en met de gemeenten Almere en
Amsterdam.
Alle betrokkenen die in het kader van dit onderzoek geïnterviewd zijn over RRAAM zijn positief over
zowel het resultaat als het gevoerde proces. Partijen hebben aangegeven dat met de
Rijksstructuurvisie een duidelijke koers is uitgezet voor het gebied. Het toekomstperspectief is
helder omschreven en gedragen door alle partijen. Dit geeft richting en duidelijkheid en creëert rust.
De constructie van een zelfbindende Rijksstructuurvisie in combinatie met bestuursovereenkomsten
tussen Rijk en regio wordt als een krachtige combinatie gezien. Met de bestuursovereenkomsten
zijn de gemaakte afspraken tussen partijen rondom proces, organisatie en financiën vastgelegd en
men kan elkaar hierop aanspreken. Het feit dat er voor een adaptieve aanpak is gekozen, kan ook
op veel waardering rekenen. Er is afgesproken eerst woningbouw te realiseren en daarna (als er
voldoende vraag is) met elkaar na te gaan wat de beste oplossingen zijn voor aanvullende
infrastructuur.

14

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, brief aan de Tweede Kamer ‘Aanbieding Rijksstructuurvisie en
overeenkomsten Amsterdam – Almere – Markermeer’, 20 november 2013.
15
Rijk, provincies Flevoland, Noord-Holland, Utrecht, de gemeenten Amsterdam en Almere en de Stadsregio
Amsterdam, Bestuursovereenkomst RRAAM, november 2013.

52736

10

Ook is er veel waardering voor het gevolgde proces. Daarbij is onder andere benoemd dat er
gestart is met denken vanuit maatschappelijke opgaven en gezamenlijke ambities, waarbij zowel
Rijk, regio als maatschappelijke organisaties betrokken waren. Dit bood een gezamenlijke basis om
tot een gedragen visie te komen. Er was veel ruimte voor interactie en het proces was ook duidelijk.
Men wist wanneer men bijdragen kon leveren en wat ermee gedaan zou worden. De inbreng vanuit
maatschappelijke organisaties verliep gecoördineerd via het RRAAM-werk, waarbij een sterke
voorzitter met invloed benoemd was. Dit vergrootte de positie van de maat schappelijke organisaties.
Eén van de geïnterviewden heeft aangegeven dat de Tweede Kamer een grote rol heeft gespeeld
en nog steeds speelt bij RRAAM. Het feit dat het Rijk fors heeft ingezet op RRAAM is te danken aan
de politieke druk vanuit de Tweede Kamer. Als die er niet geweest zou zijn, dan zou het ministerie
van IenM nooit zo’n grote rol hebben gespeeld. Op het ministerie bestond de neiging om het klein te
houden. De Groot Project Status heeft als het ware een grote betrokkenheid van het ministerie
afgedwongen. Deze respondent geeft aan dat hij dankzij de Groot Project Status (en dus de
controle die de Tweede Kamer nog steeds uitoefent) vertrouwen heeft in een goed vervolg van de
gebiedsontwikkeling nu de Rijksstructuurvisie gereed is gekomen. Als deze status van Groot project
komt te vervallen, dan trekt het Rijk zich terug, is zijn verwachting.
De discussie over de gewenste ontwikkelingen in de regio Amsterdam – Almere – Markermeer is
ruim voor het verschijnen van de SVIR gestart (2007 – 2008). Ook de MIRT-Verkenning heeft
grotendeels voor het verschijnen van de SVIR plaatsgevonden (2009 – 2013). De SVIR als zodanig
heeft dan ook geen invloed gehad op het proces rondom RRAAM, aldus betrokkenen.

52736

11

Case 4 Groot infrastructureel project A15
1.

Casus op niveau SVIR

De doortrekking van de A15 tussen knooppunt Ressen en de A12 is een nog ontbrekende schakel
in het nationale infrastructuurnetwerk en heeft, als onderdeel van de achterlandverbinding naar
Duitsland, een (inter)nationaal belang. Daarnaast heeft de doortrekking van de A15 grote betekenis
voor de regionale economie (met name van de regio Arnhem – Nijmegen). De A15 maakt onderdeel
uit van de multimodale transportcorridor van weg, water (Waal) en spoor (Betuweroute). Na
afronding van de doortrekking kan de A15 een grotere functie vervullen op de corridor die de
mainports (Schiphol, havens van Rotterdam en Amsterdam) verbindt met de afzetgebieden in
Duitsland, Oost-Europa, Italië en de Alpenlanden. De provincie Gelderland heeft het Gelderse deel
van de corridor aangewezen als majeure opgave waarin de belangen van bereikbaarheid,
gebiedsontwikkeling, energietransitie, regionale economie en leefbaarheid samenkomen en
integraal moeten worden aangepakt.
Voor de aanleg van de weg is een bedrag van ruim 1 miljard euro gereserveerd. Het Rijk draagt
385 miljoen euro bij en de provincie 360 miljoen euro. Daarnaast hebben de provincie en de regio
55 miljoen euro vrijgemaakt voor aanvullende maatregelen voor inpassingen en infrastructuur. Het
resterende bedrag wordt opgebracht uit de (tijdelijke) tolheffing op deze weg.
De doortrekking van de A15 wordt in de SVIR niet genoemd als project (alleen als voorbeeld van
een reeds geplande investering tot 2020).
In de SVIR wordt aangegeven dat mogelijkheden van nieuwe allianties (publiek-publiek en publiekprivaat) worden benut. Hierbij wordt (in een voetnoot) verwezen naar mogelijkheden voor tol.
Het project Via15 levert direct een bijdrage aan het SVIR-doel: verbeteren en ruimtelijk zeker stellen
van de bereikbaarheid waarbij de gebruiker voorop staat.
Tevens zijn er relaties met de twee andere strategische doelen:


De doortrekking van de A15 moet bijdragen aan de internationale aantrekkelijkheid van de
Randstad en Haven van Rotterdam en de ruimtelijk economische ontwik keling van de regio. Dit
sluit aan bij het SVIR-doel: vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het
versterken van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland.



Een deel van het budget is gereserveerd voor aanvullende inpassingen en infrastructuur zoals
een goede overgang/inpassing met betrekking tot Park Lingezegen en verdiepte ligging bij
Groessen wat moet zorgen voor een reductie van geluidsoverlast. Met dit type maatregelen
wordt bijgedragen aan het derde SVIR-doel: het waarborgen van een leefbare en veilige
omgeving waarin unieke natuurlijke en cultuurhistorische waarden behouden zijn.

De A15 is een van de belangrijkste achterlandverbindingen van Nederland. De doortrekking van de
A15 draagt daarmee bij aan een robuust hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen rondom
en tussen de belangrijkste stedelijke regio’s inclusief de achterlandverbindingen (nationaal belang
5). Verbetering van de internationale achterlandverbindingen wordt in de SVIR ook genoemd als
opgave van nationaal belang in de regio Oost Nederland.

52736

12

Via15 is een samenwerking tussen Rijk en regio. Middels bestuursovereenk omsten zijn de
onderlinge afspraken over de samenwerking en uitwerking van het project bekrachtigd.
De tijdelijke tolheffing wordt via kaders (wetgeving) vanuit het Rijk geregeld.
2.

Casus bezien vanuit de inhoud

De bereikbaarheid van de regio en betrouwbaarheid van het Rijk - en regionale hoofdwegennetwerk
rondom Arnhem staat onder druk. Al geruime tijd staan er dagelijks files op de A50, A12 en N325.
Ondanks eerder geplande maatregelen is de verwachting dat de problematiek toeneemt. De
verkeersproblemen hebben een negatief effect op de internationale aantrekkelijkheid van de
Randstad en Rotterdamse haven. De regio kan zich ruimtelijk en economisch niet meer goed verder
ontwikkelen en ook ontstaan er problemen met de leefbaarheid (sluipverkeer, luchtverontreiniging)
en veiligheid.
Het project ‘Doortrekking A15’ kent een lange historie en is al ruim veertig jaar onderwerp van
gesprek in de regio.
In 2006 hebben Rijk, provincie Gelderland en de Stadsregio Arnhem Nijmegen een
bestuursovereenkomst getekend, waarin zij uitspreken de verkeersproblematiek in de regio Arnhem
Nijmegen aan te pakken.
In juli 2012 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) definitief gekozen voor het
zogenaamde ‘Doortrekkingsalternatief A15 Noord’. Dit is bekrachtigd in de definitieve
bestuursovereenkomst die in 2013 is getekend door de minister van IenM, de gedeputeerde van de
provincie Gelderland en de voorzitter van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. In deze overeenkomst
zijn financiële en organisatorische afspraken over het project vastgelegd. Daarnaast staan er in de
bestuursovereenkomst ook afspraken over de verdere uitwerking van het project.
De tolheffing is uitgewerkt in een wetsvoorstel, dat nog aangenomen moet worden door de Tweede
Kamer en Eerste Kamer.
De doortrekking van de A15 heeft zowel een (inter)nationaal als regionaal belang. Op nationaal
niveau moet de doortrekking bijdragen aan de doorstroming op een van de belangrijkste
achterlandverbindingen van Nederland en daarmee bijdragen aan de internationale concurrentie
van de Randstad en Rotterdamse Haven. Regionaal heeft de doortrekking een (beoogd) positief
effect op de ruimtelijk economische ontwikkeling van de regio.
Met oog op de gezamenlijke belangen hebben het Rijk, provincie Gelderland en Stadsregio Arnhem
Nijmegen gezamenlijk afspraken gemaakt over het oplossen van de verkeersproblemen in de regio.
Afspraken zijn vastgelegd in een bestuursovereenkomst in 2006.
In 2007 is het Projectbureau Via15 van start gegaan. Het projectbureau is een
samenwerkingsverband van de Stadsregio, provincie en het ministerie. Voor andere stakeholders /
belanghebbenden zijn gedurende het proces verschillende participatie- en informatiebijeenkomsten
georganiseerd en zijn er de reguliere inspraakprocessen.

52736

13

3.

Casus in de praktijk

De startbeslissing voor de doortrekking van de A15 was al genomen voor het verschijnen van de
SVIR in 2012. De SVIR heeft daar dan ook geen invloed op gehad. Het wordt wel als ‘prettig’
ervaren dat voor de doortrekking van de A15 de belangrijkste haakjes in de SVIR staan genoemd,
zoals het nationaal belang om in te zetten op achterlandverbindingen. Daarmee wordt voorkomen
dat discussies over nut, noodzaak en verantwoordelijkheid worden opgerakeld.
Wat betreft de sturing en projectaanpak is er volgens betrokkenen geen invloed geweest van de
SVIR. De startnotitie dateert uit 2008. In die periode zijn onder meer de organisatie, planning en
financiering vastgelegd. Hiervoor was groot commitment. Een nieuwe beleidsnota zoals de SVIR,
zal hier volgens de gesprekspartners ook niet aan moeten tornen.
De samenwerking en rolverdeling in dit project tussen het ministerie van IenM, Rijkswaterstaat,
provincie Gelderland en betrokken gemeenten wordt logisch gevonden. Het Rijk is als bevoegd
gezag verantwoordelijk, aangezien het een hoofdverbinding betreft van (inter)nationaal belang. De
regio is medefinancier vanwege het grote regionale belang van de verbinding voor het onderliggend
wegennet en de economische ontwikkeling. Omdat de regio voor 50% meebetaalt, is er volgens
betrokkenen in de aanpak veel meer sprake van samenwerking tussen Rijk en regio dan normaal
gebruikelijk is bij dergelijke projecten.
Vanuit het ministerie (DGB) wordt het als een pré gezien dat in de SVIR is opgenomen dat de
NoMo–doelstelling gehandhaafd blijft. In de bijlage bij de SVIR is limitatief opgenomen welke
essentiële beleidsbeslissingen uit de Nota Mobiliteit (gewijzigd) van kracht blijven. Een van die
beslissingen betreft de streefwaarde voor het hoofdwegennet. Een dergelijke kwantitatieve norm
helpt volgens betrokkenen bij de invulling van beleid en het onderbouwen en maken van keuzes:
waar zetten we wel/niet op in. De strategische doelen uit de SVIR zijn hiervoor onvoldoende
concreet. Met betrekking tot de NOVI wordt aanbevolen de nieuwe bereikbaarheidsindicator op te
nemen. Een dergelijke norm is nodig om te beslissen of je een project wel of niet start.

52736

14

Case 5 Besluit ruimtelijke ordening BRO: Ladder voor duurzame verstedelijking
1. Casus op niveau SVIR
In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is de ladder voor duurzame verstedelijking
geïntroduceerd. Deze ladder is per 1 oktober 2012 als motiveringseis in het Besluit ruimtelijke
ordening opgenomen (artikel Bro Artikel 3.1.6 lid 2). Overheden dienen op grond van het Bro
nieuwe stedelijke ontwikkeling standaard te motiveren met behulp van drie opeenvolgende stappen.
Deze stappen borgen dat tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpass ing van die nieuwe
ontwikkelingen wordt gekomen. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het
optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale
omstandigheden kent. Dit gezag draagt de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke afweging over
die ontwikkeling.
Deze casus is bestudeerd vanuit het kaderstellend instrumentarium. Er zijn signalen dat de impact
van ‘de Ladder’ op de RO praktijk relatief groot is. Het instrument is tevens onderwerp van vele
discussies over de Ruimtelijke ordening. In de nabije toekomst zal IenM het instrument evalueren.
De ladder sluit aan op Nationaal belang 13: “zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming
bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten”.
Doel: “Vraaggericht programmeren en realiseren van verstedelijking door provincies, gemeenten en
marktpartijen is nodig om groei te faciliteren, te anticiperen op stagnatie en krimpregio’s leefbaar te
houden. Ook dient de ruimte zorgvuldig te worden benut en overprogrammering te worden
voorkomen. Benutten bestaand bebouwd gebied en ontwikkeling rond knooppunten.” (SVIR pagina
60).
De ladder komt ook terug in nationaal belang 6: “betere benutting van de capaciteit van het
bestaande mobiliteitssysteem”. Opnemen passende multimodale ontsluiting als voorwaarde bij
ruimtelijke ontwikkeling in de ladder.
De ladder voor duurzame verstedelijking is verankerd in het Bro. Om dit mogelijk te maken is het
Bro met ingang van 1 oktober 2012 gewijzigd (de artikelen 1.1.1. en 3.1.6). Het is dus een wettelijk
kader. Dit is een van de typen instrumenten uit de SVIR. Daarnaast ligt de uitvoering bij het
bevoegd gezag dat in veel gevallen de gemeente is. Hiermee is de ruimtelijke afweging meer
decentraal komen te liggen.
2. Casus bezien vanuit de inhoud
Voor wat betreft de ladder zijn er grofweg twee instrumenten van belang:


De wetgeving zelf; het artikel dat is opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening.



Kennisoverdracht richting lagere overheden. Het Rijk I&M heeft ondermeer een Handreiking
ladder voor duurzame verstedelijking gepubliceerd.

Het Rijk heeft ten aanzien van de ladder de rol van “wetgever”.
De Raad van State kan als onafhankelijk adviseur over de wetgeving en bestuur en hoogste
algemene bestuursrechter een bestemmingsplan (o.a. bij een bezwaar) goedkeuring onthouden.

52736

15

De Raad van State kijkt dan of aan de procesvereisten van de ladder voor duurzame verstedelijking
is voldaan (het Bro).
De provincie heeft ten eerste een faciliterende rol voor lagere overheden als het gaat om het
doorlopen van de ladder voor duurzame verstedelijking. Hierbij kan men denken aan het faciliteren
van gemeenten bij het opstellen van behoefteprognoses (kennisoverdrac ht), en het wegwijs maken
in de procedure. Van een echt kaderstellende rol is strikt genomen geen sprake, al is “de ladder”
veelal ook onderdeel van de provinciale verordening.
De gemeente heeft een belangrijke rol. Deze ziet er op toe dat de ladder voor duurzame
verstedelijking doorlopen wordt en onderdeel uitmaakt van bijvoorbeeld een
bestemmingsplanprocedure. De gemeente heeft ook een belangrijke rol bij de uit de ladder
voortvloeiende regionale afstemming.
Gemeentes opereren ook in samenwerking. Zij zijn zich de afgelopen jaren steeds meer bewust van
het feit dat regionale afspraken over behoefte aan bijvoorbeeld wonen, werken en detailhandel de
uitvoering van de toets vergemakkelijken. De provincies stimuleren de regio’s hiertoe. Dit kan door
gezamenlijke visies op te stellen zoals woonvisies/woningbouwprogramma’s en nota’s ten aanzien
van detailhandel en bedrijven.
Er zijn ook private partijen bij de ladder betrokken. Dan gaat het vooral om projectontwikkelaars en
corporaties. In de praktijk van de Ruimtelijke ordening is het veelal de projectontwikkelaar (of
corporatie) die bij een stedelijke ontwikkeling verschillende haalbaarheidsstudies laat uitvoeren. Een
toets op de ladder voor duurzame verstedelijking is in overleg met de gemeente hier steeds vaker
een onderdeel van.
3. Casus in de praktijk (beschrijvend)
Als gevolg van de invoering van dit instrument worden nieuwe stedelijke ontwikkelingen
onderbouwd. Het gaat concreet om de aansluiting van een ontwikkeling op de regionale behoefte,
een motivering om al dan niet te bouwen buiten bestaand bebouwd gebied en een oordeel over
behoefte
De ladder voor duurzame verstedelijking wordt mede door het verplichtende karakter steeds meer
doorlopen bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen.
De meeste provincies hebben de ladder voor duurzame verstedelijking overgenomen in hun
ruimtelijke verordening. Provincies faciliteren gemeenten door het opstellen van (regionale)
behoefteprognos e en handreikingen te maken over hoe de ladder in te zetten.
Verschillende actoren (ook burgers) kunnen bezwaar maken bij een voorgenomen stedelijke
ontwikkeling. Het niet doorlopen van de ladder voor duurzame verstedelijking of een (inhoudelijk)
onvoldoende deugdelijke motivering kan hier nu ook aanleiding voor zijn. De laatste jaren is de
ladder voor duurzame verstedelijking steeds vaker één van de aspec ten waarop een bezwaar
gegrond verklaard kan worden.
De ladder voor duurzame verstedelijking wordt steeds meer ingezet. De vereiste motivering dateert
van 2012.

52736

16

In de monitor Infrastructuur en Ruimte 2014 (PBL) is opgenomen dat de nalevingsindicator van de
Ladder bestaat uit een steekproef uit alle bestemmingsplannen die zijn vastgesteld vanaf de
verplichtstelling van de Ladder. Hieruit bleek dat de Ladder voor duurzame verstedelijking nog maar
in acht procent van de bestemmingsplannen volledig wordt toegepast. Uit onderzoek van RIGO in
2014 en uit gesprekken met provincies, de NEPROM en NVB blijkt dat dit aandeel naar verwachting
nu hoger zal liggen. De toepassing van de ladder leeft steeds meer. Het verplichtende karakter lijkt
voor alle actoren inmiddels een bekend gegeven.
Vóór de SVIR bestond de zogenaamde SER–ladder al. Deze is inhoudelijk gezien vergelijkbaar met
de ladder voor duurzame verstedelijking. Echter, vooral het juridische en verplichtende karakter van
de ladder voor duurzame verstedelijking is voor alle partijen een duidelijke verandering. Ook het feit
dat het hier gaat om een motiveringseis vanuit het Rijk in plaats van enkel de provincie kan als een
verandering worden gezien.
De ladder voor duurzame verstedelijking is een instrument dat zeer bekend is bij alle actoren die
maar iets met ruimtelijke ordening van doen hebben. Het is zelfs een instrument dat bij bijvoorbeeld
provincies, gemeenten en projectontwikkelaars als eerste genoemd wordt in het kader van de SVIR.
Als instrument: De ladder voor duurzame verstedelijking wordt door de provincies en gemeenten en
marktpartijen als een instrument met relatief grote invloed ervaren. Het heeft grote sturingskracht.
De ladder voor duurzame verstedelijking is in haar huidige vorm pas recent onderdeel van het
provinciaal beleid. Hierbij speelde ook ‘gewenning’ in de zin dat het een wetsartikel is (landelijk) en
niet zozeer specifiek provinciaal beleid (provinciale verordening). Op dit moment is een deel van de
provincies nog bezig de ladder te incorporeren in haar eigen beleid.
Doelstelling van de ladder (inhoudelijk) wordt door provincies onderschreven. Over het algemeen
vindt men het goed dat afwegingen over of en waar te bouwen nu beter gemaakt (dienen te)
worden.
Volgens een aantal partijen (provincies GR, FR, DR, GLD) en koepels van bouwondernemers en
projectontwikkelaars is het juridische karakter nadelig. Projecten worden hierdoor bijvoorbeeld
opgehouden wanneer er in beroep gegaan wordt.
Uit onderzoek in opdracht van IenM van november2015, waarin 117 recente uitspraken van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de Ladder werden geanalyseerd blijk dat
in 30% van de gevallen een bezwaar gegrond verklaard is.
Volgens de NEPROM en NVB is een ander nadeel dat hiermee een extra eis gesteld wordt bij het
realiseren van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hierdoor komt er een regel bij. Dit kost geld en
tijd.
Inhoudelijk : De belangrijkste inhoudelijke zaken die momenteel spelen zijn:


Onduidelijkheid over definities: Het gaat dan om de definitie van “bestaand bebouwd gebied”,
“de regio” en “passend ontsloten”. De nadere invulling van deze begrippen is niet in het Bro
opgenomen. Dit zorgt in de praktijk soms voor verwarring. Opgemerkt dient te worden dat aan
de hand van jurisprudentie een nadere invulling aan deze begrippen gegeven kan worden.

52736

17

Het gevolg van de onduidelijkheden is volgens betrokkenen wel dat er vertragingen kunnen
optreden bij het onderzoek ten behoeve van de ladder voor duurzame verstedelijking.


Nadruk op binnenstedelijk bouwen: Naast begripsverwarring speelt vooral de vraag in hoeverre
stedelijke ontwikkelingen binnen het bestaand bebouwd gebied “voorkeur” krijgen (trede 2 van
de ladder). Kan een ontwikkeling buiten BBG geen doorgang vinden voordat alle ruimt e
binnenstedelijk is bebouwd? Ook hier geldt dat dit aan de hand van de jurisprudentie een
nadere invulling zal krijgen (en inmiddels heeft gekregen).

De volgende zaken vallen op:


De doorwerking van het instrument is nog niet geheel voltooid. Gemeenten en betrokkenen bij
stedelijke ontwikkelingen (corporaties projectontwikkelaars) lijken zich pas de laatste tijd (jaar)
goed bewust geworden van het verplichtende karakter. Dit komt onzes inziens mede doordat
projecten vertragen juist waar in onvoldoende mate aandacht is besteed aan de ladder voor
duurzame verstedelijking. Het gaat dan vaak om een uitspraak van de Raad van State. (het
gegrond verklaren van een bezwaar). Hierdoor zijn ontwikkelaars en gemeenten ‘wakker
geschud’.



Provincies gaan (nog) enigszins verschillend om met de ladder voor duurzame verstedelijking.
Dit botst enigszins met het landelijke wettelijke karakter van het instrument.



De doelstelling van de ladder wordt over het algemeen onderschreven. Het juridische karakter
wordt door sommigen echter als te stringent ervaren. Hierbij wordt met name de mogelijkheid
om bezwaar te maken tegen een geplande ontwikkeling als storend ervaren vanwege de
vertragende werking.

52736

18

Case 6 Barro aanwijzing gebiedsreserveringen

1. Casus op niveau SVIR
In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) heeft het Rijk vastgelegd hoe de
nationale belangen (uit de SVIR) moeten ‘doorwerken’ in de ruimtelijke plannen van de decentrale
overheden, zoals bestemmingsplannen. Het gaat hier om gebiedsreserveringen die betrekking
hebben op verschillende thema’s; van elektriciteitscentrales en militaire terreinen tot bescherming
capaciteit grote rivieren. In de SVIR wordt het Barro als één van de instrumenten ingezet bij acht
nationale belangen (zie onderstaande figuur ).
De SVIR heeft geen bindende werking voor andere overheden dan de overheid die de visie heeft
vastgesteld. De nationale belangen uit de structuurvisie die juridische borging vragen, worden
daarom geborgd in de Amvb Ruimte. Deze Amvb wordt aangeduid als het Besluit algemene regels
ruimtelijke ordening (Barro). Deze Amvb is gericht op doorwerking van nationale belangen in
gemeentelijke bestemmingsplannen en zorgt voor sturing en helderheid van deze belangen vooraf.
Bij het vaststellen van ruimtelijke plannen dient rekening te worden gehouden met het Barro. Het
Barro omvat alle ruimtelijke rijksbelangen die juridisch doorwerken op het niveau van
bestemmingsplannen. Afbakening case: we hebben er voor gekozen om ons in deze evaluatie niet
inhoudelijk te richten op al deze nationale belangen maar op de Barro in het algemeen (oftewel:
Barro als een van de instrumenten bij nationale belangen SVIR
Nationaal belang

Instrument; Barro

(1) Een excellente ruimtelijk-economische structuur van

Barro:

Nederland door een aantrekkelijk vestigingsklimaat in en

-

Ruimte reserveren voor de veiligheid op vaarwegen.

goede internationale bereikbaarheid van de stedelijke
regio’s met een concentratie van topsectoren.
(2) Ruimte voor het hoofdnetw erk voor (duurzame)
energievoorziening en de energietransitie.

Barro:
-

Ruimte reserveren voor bestaande en nieuw e vestigingsplaatsen
voor elektriciteitsproductie met een vermogen vanaf 500 MW.

-

Ruimte reserveren voor de globale trajecten van bestaande en
nieuw e hoogspanningsverbindingen met een spanning vanaf 220
Kv.

(3) Ruimte voor het hoofdnetw erk voor vervoer van
(gevaarlijke) stoffen via buisleidingen.

Ruimte reserveren voor eventuele locaties voor kernenergie;

Barro:
-

Hoofdverbindingen (leidingstroken) van maximaal 70m breed
vrijhouden voor het mogelijk maken van en voorkomen van
belemmering bij de aanleg van buisleidingen.

(5) Een robuust hoofdnet van w egen, spoorwegen en
vaarwegen rondom en tussen de belangrijkste stedelijke
regio’s inclusief de achterlandverbindingen.

52736

Barro:
-

Aanw ijzen reserveringsgebieden voor nieuwe verbindingen en
uitbreidingen rijksinfrastructuur.

19

Nationaal belang

Instrument; Barro

(9) Ruimte voor w aterveiligheid, een duurzame

Bro: Watertoets

zoetw atervoorziening en kaders voor klimaatbestendige
stedelijke (her)ontw ikkeling.

Barro:
-

Ruimtelijke bescherming primaire w aterkeringen.

-

Ruimtelijke bescherming kustfundament.

-

Ruimtelijke bescherming capaciteit grote rivieren en ruimtelijke
reserveringen.

-

Vastleggen kader voor kleinschalig en grootschalig buitendijks
bouw en in IJsselmeergebied.

(10) Ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale
unieke cultuurhistorische en natuurlijke kw aliteiten.

Barro:
-

Borgen ruimtelijk regime voor in stand houden en versterken van
kern kw aliteiten van de gebieden de Beemster, de Stelling van
Amsterdam, de Nieuw e Hollandse Waterlinie en het Nederlandse
deel van de Limes.

-

Borging vrij uitzicht vanaf de Noordzeekust tot 12 zeemijl uit de
kust.

(11) Ruimte voor een nationaal netw erk van natuur voor het
overleven en ontw ikkelen van flora- en faunasoorten.

Continuering ruimtelijke doorw erking Derde Nota Waddenzee.

Barro:
-

Ruimtelijke bescherming nationale EHS (op land) in een ‘nee,
tenzij’-regime, inclusief saldobenadering, kleinschalige
herbegrenzing en compensatie. Opmerking: Nu aangepast beleid:
Nationaal Natuur Netw erk.

(12) Ruimte voor militaire terreinen en activiteiten.

Barro:
-

Ruimtelijke bescherming en aanw ijzing van de essentiële militaire
locaties, gebieden en beperkingenzones.

De relatie met strategische doelen en nationale belangen is erg groot. Dit komt omdat het hier gaat
om een zeer concreet instrument. Namelijk het vastleggen waar het nationaal belang concreet zal
worden gerealiseerd.
Het aanwijzen van gebiedsreserveringen vanuit een nationaal belang is geen nieuw instrument. Het
is een instrument dat duidelijk te typeren is als (klassiek) nationaal ruimtelijk beleid. Het reserveren
van gebieden gaat uit van een van een sterke rijksbetrokkenheid. In breder perspectief is een
belangrijk verschil met voorgaande nota’s (PKB’s) er op nationaal niveau op meerdere thema’s
gebiedsreserveringen werden gemaakt. Het ging dan bijvoorbeeld om wonen (groeikernen, VINEXlocaties, bundelingsgebieden), werklocaties maar ook bufferzones (natuur).

52736

20

2. Casus bezien vanuit de inhoud
Gemeenten dienen de bescherming vast te leggen in hun bestemmingsplannen. Voor
initiatiefnemers van ruimtelijke ingrepen is het gemeentelijk bestemmingsplan het bindende
ruimtelijke plan. Gemeenten en provincie dienen het Barro dus te kennen.
Uit onderzoek dat betrekking heeft op het (Barro) beleid ten aanzien van grote rivieren blijkt dat
bijna de helft van de gemeenten aangeeft hier weinig bekend mee te zijn. Ook blijken de regels
ingewikkeld vanwege de gelaagdheid van de verschillende wet- en regelgeving, met name het
Barro en het Waterbesluit. Daarnaast kunnen de kaarten die daaraan verbonden zijn verschillen. 16
3. Casus in de praktijk
De case Barro is aan de orde gekomen in gesprekken met provincies, de Unie van Waterschappen,
en enkele gemeenten. Over het algemeen is men het er bij alle actoren over eens dat dit instrument
niet echt ter discussie staat. Men ziet het als een noodzakelijk instrument om nationale belangen
vast te leggen. Het kaderstellenden karakter van het instrument wordt dan ook onderschreven.
Er zijn wel aandachtspunten genoemd tijdens een rondgang langs de provincies en Rijk:


Het te voren benoemen van gebieden kan een gevoel van willekeur met zich meebrengen
indien lagere overheden hier niet direct bij betrokken worden. Uit onze evaluatie kwam dit
slechts als aandachtspunt naar voren. We kregen de indruk dat provincies en waterschappen
vaak juist betrokken waren bij de totstandkoming van het huidige Barro.



Door het ministerie van BZK wordt er op gewezen dat door de gebiedsreservering de invulling
van de gebieden weinig flexibel is. Hiermee word expliciet niet bedoeld dat de bescherming van
natuurwaarden in het geding moet komen.

Belangrijkste verandering ten opzichte van de periode voor de SVIR is dat er geen gebieden meer
zijn aangewezen ten behoeve van verstedelijking. Ook de zogenaamde ‘bufferzones’ zijn niet meer
opgenomen in de Barro.

16

Onderzoek grote rivieren; toepassing van het Barro door gemeenten in bestemmingsplannen; Inspectie
Leefomgeving en Transport; ILT/ Water, Bodem en Bouwen 2014 .

52736

21

Case 7 Beter Benutten
1.

Casus op niveau SVIR

In het programma Beter Benutten werken Rijk, regio en bedrijfsleven samen aan de verbetering van
de bereikbaarheid in de drukste regio's over weg, water en spoor. Aan het programma doen twaalf
regio’s mee. Per regio wordt een pakket aan maatregelen samengesteld en uitgevoerd, waarbij de
focus ligt op gedragsverandering van de reiziger.
Het programma Beter Benutten wordt als uitwerking / instrument genoemd bij drie nationale
belangen uit de SVIR:

Een excellente ruimtelijk-economische structuur van Nederland door een aantrekkelijk
vestigingsklimaat in en goede internationale bereikbaarheid van de stedelijke regio’s met een
concentratie van topsectoren (nationaal belang 1).


Een robuust hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen rondom en tussen de
belangrijkste stedelijke regio’s inclusief de achterlandverbindingen (nationaal belang 5).



Betere benutting van de capaciteit van het bestaande mobiliteitssysteem (nationaal belang 6).

Het programma draagt direct bij aan het verbeteren en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid
waarbij de gebruiker voorop staat. Daarnaast is een goede bereikbaarheid ook nodig voor het
vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van de ruimtelijk economische structuur van Nederland. Het programma Beter Benutten grijpt hierop aan, door zich
te concentreren op de drukste stedelijke regio’s in Nederland.
Het programma sluit aan bij de sturingsfilosofie uit de SVIR. Het voorstel voor maatregelen en de
uitvoering daarvan is belegd bij die partijen die daar ook verantwoordelijk voor zijn. Dat kan het Rijk
zijn voor het hoofdwegennet, de gemeente voor fietsstallingen of het bedrijfsleven voor
werknemersregelingen. Vanuit het programma wordt nadrukkelijk gestuurd op samenwerking in het
netwerk: tussen rijksoverheid, regionale overheden en het bedrijfsleven.

2.

Casus bezien vanuit de inhoud

Om de economie structureel te versterken heeft Nederland een goed functionerende infrastructuur
van wegen, spoor- en vaarwegen en openbaar vervoer nodig die optimale bereikbaarheid biedt aan
reizigers en bedrijven. Ondanks investeringen in de infrastructuur, blijft de bereikbaarheid in de
toekomst onder druk te staan. Dit geldt met name in de stedelijke regio’s op werkdagen, tijdens de
spitsperiode. Deze sterke concentratie van mobiliteit tijdens de spits onderstreept het belang van
een beter gebruik en betere benutting van de infrastructurele netwerken. Dit kan door:
1. Een betere spreiding van reizigers over de dag (bijvoorbeeld spitsmijden).
2. Optimaliseren van beschikbare capaciteit (bijvoorbeeld door inzet van technologie).
Doel van het programma is het verminderen van de files op de drukste punten met twintig procent
en realiseren van tien procent reistijdverbetering van deur tot deur in de spits in die drukste
gebieden.

52736

22

Het programma voorziet in meerdere instrumenten, die vanuit de SVIR worden ingezet:


Bestuurlijke prestatieafspraken: Afspraken over de samenwerking zijn bekrachtigd in een
zogenaamde bereikbaarheidsverklaring, getekend door Rijk, regio en bedrijfsleven.



Financieel: voor de uitvoering van de overeengekomen maatregelen is cofinanciering
beschikbaar vanuit het Rijk (50%).



Kennis: er wordt gewerkt aan kennisontwikkeling en innovaties (zoals ITS), die een betere
benutting van de bestaande capaciteit mogelijk moeten maken.

Bij het programma zijn de volgende actoren betrokken:




Rijksoverheid: het ministerie van IenM coördineert het gehele programma en is voor 50% cofinancier van de maatregelen. Het ministerie verzorgt de toetsing (vooraf) en monitoring van het
totale pakket en stuurt op (heeft belang bij) tijdige realisatie van de programmadoelstelling.
Daarnaast is IenM/RWS verantwoordelijk voor de uitvoering van maatregelen op het hoofdnet.
Provincies, stadsregio’s, gemeenten: de regionale overheden stellen gezamenlijk een pakket op
van mogelijke maatregelen. Zij zijn verantwoordelijk voor de cofinanciering, uitvoering van de
maatregelen en leggen verantwoording af aan hun eigen bestuur en het ministerie over de
voortgang. Het belang voor de regionale overheden is de verbetering van de regionale
bereikbaarheid. De financiering en kennis vanuit het programma helpen daarbij.



Bedrijfsleven en koepelorganisaties: het bedrijfsleven kan maatregelen inbrengen en worden
hiertoe ook actief uitgenodigd door de betrokken overheden. Bedrijven doen om uiteenlopende
redenen mee. Bijvoorbeeld omdat ze met gedragsmaatregelen een aantrekkelijke werkgever
willen zijn of kosten kunnen besparen (zoals minder parkeerkosten of vermindering van
leasekosten).

3.

Casus in de praktijk

Het beter benutten van bestaande infrastructuur is een prominent thema in de SVIR en
voedingsbodem voor het programma. Ook de minister heeft Beter Benutten als prioriteit omarmt.
In samenwerkingsprogramma’s zoals Beter Benutten, is het van belang dat je ook als rijksoverheid
eerst zelf weet wat je wilt. De SVIR bood volgens betrokkenen echter weinig kaders en handvatten
voor het programma. Zo mist in de SVIR bijvoorbeeld een concrete doelstelling van wat je wilt
bereiken. Met name in de opstartfase was er sprake van een zoektocht, waarbij de spelregels
gaande het proces ontwikkeld moesten worden. Voor de samenwerkingspartners was dit lastig.
Het programma Beter Benutten is een goed voorbeeld van netwerksturing zoals met de SVIR is
beoogd. Met name de samenwerking met het bedrijfsleven is nieuw. Zowel Rijk, regionale
overheden als private partijen hebben een belang en/of verantwoordelijkheid voor de
bereikbaarheid. Het programma Beter Benutten spreekt iedere partij op zijn/haar
verantwoordelijkheid aan. Maatregelen worden in de regio belegd en het Rijk is verantwoordelijk
voor de aansturing van het programma en enkele regio overstijgende thema’s.

52736

23

Tegelijkertijd is er ook nog sprake van een zekere verdeel en heers cultuur. Vanuit nationaal belang
zou je moeten investeren in projecten met de grootste bijdrage aan de filereductie, ook als die in
één of enkele regio’s zitten. Echter, in de praktijk worden de middelen verdeeld over de
deelnemende regio’s.
In het algemeen wordt opgemerkt dat het type instrumenten uit de SVIR passend is bij de beoogde
samenwerking in het programma. Wat wordt gemist zijn meer c oncrete handvatten van hoe die
instrumenten in te richten. Binnen het programma moest dit nog worden uitgevonden.


Bereikbaarheidsverklaringen: De bereikbaarheids verklaring is een goede grond voor
samenwerking. Ze beschrijven de doelstelling en afspraken om daartoe te komen en hebben
een sturende werking in de uitvoering van het programma. Het is van extra toegevoegde
waarde dat ook het bedrijfsleven zich aan het programma committeert. De
bereikbaarheids verklaringen zijn (inhoudelijk) wel sterk geïnitieerd vanuit het ministerie.
Hierdoor voelen ze voor de regio’s ook enigszins als een opgelegde afspraak (in ruil voor geld)
in plaats van een samenwerking.



Financiën: Het principe van geld met geld maken (cofinanciering) is op zich passend bij de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bereikbaarheid. Geld is wel sturend gebleken voor
de mate van doelbereik. Bij Beter Benutten is door het Rijk aan de voorkant een budget
beschikbaar gesteld. Regio’s konden in een relatief korte tijd voorstellen voor maatregelen
indienen, die beoordeeld werden op kosteneffectiviteit. Deze wijze van selecteren en financieren
heeft volgens betrokkenen een nadelig effect gehad op de beoogde vernieuwing. Regio’s kozen
er voor om beproefde en reeds geplande maatregelen in te dienen, in plaats van meer
innovatieve voorstellen. Dit gold met name in Beter Benutten 1. In Beter Benutten vervolg kwam
de focus veel meer te liggen op gedragsverandering en innovatie.



Kennis: met Beter Benutten wordt een grote verantwoordelijkheid bij regio’s neergelegd voor
wat betreft het organiseren van de oplossing van mobiliteitsvraagstukken, liefst met innovatieve
projecten. Het Rijk zou volgens gesprekspartners meer kunnen investeren in kennis en in het
organiserend vermogen van regio’s, aansluitend bij de behoefte die er is. Uitdaging zit niet in het
ontwikkelen van steeds meer kennis (overdaad schaadt), maar ook in het goed ontsluiten en
verbinden van kennis c.q. mensen met kennis.

Het programma Beter Benutten is in dezelfde periode als de SVIR voorbereid (2011) onder
verantwoordelijkheid van dezelfde minister. De sturingsfilosofie is op dezelfde leest geschoeid.
De SVIR had niet zozeer invloed op de sturingsfilosofie, maar Beter Benutten is wel een goed
voorbeeld van hoe die sturingsfilosofie eruit kan zien.
De SVIR is bij de gesprekspartners op hoofdlijnen bekend, maar geen stuk dat regelmatig
geraadpleegd wordt. De SVIR wordt vooral gezien als legitimering van het programma, maar biedt
verder weinig houvast voor de uitvoering.

52736

24

Het is met de SVIR onvoldoende gelukt om beleid over de sectoren heen te formuleren (integrale
doelen). Inhoudelijk heeft elke sector zijn eigen doelen en belangen. Wegen, openbaar vervoer en
spoor hoeven vanuit de SVIR beleidsmatig niets met elkaar. Beter Benutten is bijvoorbeeld vooral
gericht op de weg, mogelijke kansen met openbaar vervoer en spoor worden onvoldoende
aangegrepen.

52736

25

Case 8 Beschikbaarheid kennis en instituten richting decentrale overheden
1. Casus op niveau SVIR
In de SVIR worden vier typen hoofdinstrumenten benoemd: Kaders, Bestuurlijke prestatieafspraken,
Financieel en Kennis. Als het gaat om het thema Kennis is in onze evaluatie een case beschreven
welke ingaat op één van de instrumenten binnen het thema kennis. Het gaat hier om
“Beschikbaarheid Kennis van Rijk en kennisinstituten richting decentrale overheden” (evaluatiekader
SVIR ). Het omgevingsbeleid is met de SVIR voor een groot deel gedecentraliseerd. De
Rijksoverheid houdt hierbij een systeemverantwoordelijkheid. Onderdeel daarvan is dat de lagere
overheden toegang krijgen tot strategische kennis. Het doel is dat decentrale overheden hierdoor
over de voldoende kennis beschikken om beleidskeuzes te kunnen maken.
Decentrale overheden worden betrokken bij de kennisontwikkeling en kennisdeling op het gebied
van ruimtelijk en mobiliteitsbeleid, met het oog op het voorkomen van fragmentatie en duplicatie’
(SVIR, I&M et al.2012: p.91).
Op voorhand is bij deze case uitgegaan van de ervaringen die decentrale overheden hebben met
de Beschikbaarheid Kennis van Rijk en kennisinstituten.
Naast het feit dat decentrale overheden (als gevolg van decentralisatie) behoefte hebben aan
kennis is het voor de rijksoverheid ook van belang om vanuit haar systeemverantwoordelijkheid
kennis te genereren om te rapporteren over de terreinen waarvoor het Rijk eindverantwoordelijk is,
maar ook in het volgen van de effecten van het gedecentraliseerde beleid. Dit was in eerste
instantie niet direct het onderwerp in onze gespreksrondes maar dit onderwerp kwam hier echter
wel naar voren.
In de afgelopen jaren is ervaring opgedaan naar onderzoek gericht op decentrale overheden. Dit
was onder meer onderdeel van de evaluatie en het PBL-onderzoek uit 2013 “Kennis maken met
decentrale overheden; een verkennende studie naar de strategisc he kennisbehoefte van provincies,
gemeenten en waterschappen in samenhang met de decentralisatie van het omgevingsbeleid”. In
dit onderzoek van het PBL zijn verschillende kennisinstit uten en decentrale overheden betrokken.
De uitkomsten zijn mede onderdeel van deze casestudie. Er is ook getracht een indruk te krijgen in
hoeverre het PBL onderzoek nog actueel is als het gaat om de conclusies die daarin getrokken
worden.
2. Casus bezien vanuit de inhoud
Als het gaat om kennis zijn er verschillende partijen betrokken.
Formeel bestaat de kennisinfrastructuur van het Rijk uit een aantal kennisinstituten (PBL, SCP,
CPB, KNMI, RIVM, CBS, KiM) en adviesraden. Daarnaast heeft de Rijksoverheid ook invloed op de
kennisprogramma’s zoals TNO. ECN, Atrerra en Daltares.
Decentrale overheden hebben vaak ook hun eigen onderzoeken of laten onderzoeken uitvoeren.

52736

26

3. Casus in de praktijk
Uit gesprekken met de provincies blijkt dat Rijk/kennisinstituten een rol hebben bij de strategische
kennis die provincies, regio’s en gemeenten daarbinnen nodig hebben. Van belang is dat provincies
(en gemeenten) ook eigen onderzoeksprogramma’s hebben. De mogelijkheden (budgetten) daartoe
verschillen tussen de provincies.
De afgelopen jaren is er meer ervaring opgedaan met het meedenken en meebeslissen bij lokale
regionale studies uitgevoerd door bijvoorbeeld het Planbureau voor de Leefomgeving en het CBS.
De provincies zijn over het algemeen positief over deze samenwerking en zien dat als een positieve
ontwikkeling. Er komen ook aandachtspunten naar voren terugkijkend op de ervaringen.
Inhoudelijk is de onderzoeksbehoefte van decentrale overheden volgens provincies meer lokaal
gericht en meer praktijkgericht. Dit is volgens hen enigszins verschillend van de invalshoek van de
kennisinstituten die uitgaan van een wat meer wetenschappelijke benadering. Er lijkt echter ook een
gewenningsproces plaats te vinden. Niet alleen lijken de kennisinstituten zich te moeten aanpassen
aan meer lokaal, praktisch, integraal onderzoek. In een discussie met de Noordelijke provincies
werd duidelijk dat het op de juiste manier formuleren van onderzoeksvragen vanuit de decentrale
overheid soms ook nog te wensen over laat. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving
signaleerde in 2013 al dat decentrale overheden moeite hebben hun vragen scherp te formuleren.
Door provincies en kennisinstituten wordt gewezen op het gevaar van het wegvallen of versnipperen
van kennis. Er wordt vooral gewezen op:
a.

b.

Het in mindere mate beschikbaar zijn van monitoringgegevens dan voorheen (wegvallen van
relevante statistieken). Ook het PBL constateerde zorg en onduidelijkheid bij decentrale
overheden over het wegvallen van bestaande systemen en databases.
Geen landelijk beeld (meer) op bepaalde thema’s en niet in elkaars samenhang. Dit fenomeen
wordt ook gesignaleerd bij het PBL onderzoek in 2013. Het PBL wijst vooral op het gevaar dat
het Rijk niet langer het totaaloverzicht heeft en hierdoor systeemtaken onder druk te staan. Dit
uit zich onder meer in de problemen die het Rijk heeft om te rapporteren over de terreinen
waarvoor het Rijk eindverantwoordelijk is, maar ook in het volgen van de effecten van het
gedecentraliseerde beleid. Ook rijksadviseurs signaleren onder meer dat er onvoldoende
monitoring is van het ‘doorwerkingsproces’. Daarnaast ziet men dat op sommige thema’s wel en
sommige thema’s onvoldoende gemonitord wordt.

Kader: Onderscheid tussen m onitoring (methodiek) en versnippering bronnen (data/statistieken)
Een onderscheid dient hier gemaakt te w orden tussen monitoring op zichzelf en de gebruikte bronnen (ruw e data) die
daarvoor gebruikt w orden. Als het gaat om monitoring zien w e dat het rijk (in samenw erking met decentrale overheden) wel
degelijk onderzoek laat uitvoeren die betrekking hebben op het bezien of geformuleerde doelen gehaald w orden. Dit kan
gaan om bijvoorbeeld het beter benutten van infrastructuur, de doorwerking van nieuw e regelgeving of de
nieuw bouwproductie. Bij deze studies is men door het w egvallen van landelijke beschikbare bestanden steeds meer
afhankelijk van de data die lagere overheden hiervoor gebruiken. Hierdoor ontstaat dus versnippering van informatie w elke
niet altijd goed vergelijkbaar is. Een voorbeeld is het w egvallen van eenduidige lands dekkende statistieken die iets zeggen
over treinreizigers (OV), het type w oningen dat gebouwd wordt, maar ook bijvoorbeeld in hoeverre het natuurbeleid zich
ontw ikkeld. De kennis is soms w el aanw ezig maar veelal op lokaal niveau gegenereerd w aardoor er verschillende definities

52736

27

.gehanteerd kunnen w orden en zo de vergelijkbaarheid te w ensen overlaat.

Een deel van de behoefte van decentrale overheden kan worden voorzien door het beter
beschikbaar maken van bijvoorbeeld databestanden maar ook andere partijen (open data). Dit
laatste thema is tijdens gesprekken met provincies maar sporadisch ter sprake gekomen. De indruk
bestaat dat de voortgang van het beschikbaar maken en de bruikbaarheid van de opendata nog te
wensen overlaat. Dit vraagt echter nog nader onderzoek.

52736

28

Bijlage 5
Evaluatiekader

52736

Evaluatiekader

Hieronder wordt het evaluatiekader beschreven. Dit kader was richtinggevend voor de informatie die
in het onderzoek is verzameld en diende als hulpmiddel bij de analyse en de beoordeling van de
resultaten. Het evaluatiekader bestaat uit drie onderdelen:


‘Vanaf het balk on, SVIR-breed, stelsel van instrumenten: deze tabel geeft de analysevragen en
bronnen voor de gegevensverzameling weer op het niveau van het stelsel van instrumenten.



‘Vanaf de dansvloer’, geselecteerde instrumenten: deze tabel geeft de analysevragen en
bronnen voor de gegevensverzameling weer op het niveau van geselecteerde instrumenten.



Actorenanalyse: deze tabel geeft de analysevragen en bronnen voor de gegevens verzameling
weer voor de actorenanalyse. De actoren zijn zowel algemeen vanaf het ‘balkon’ als specifiek
vanaf de ‘dansvloer’ bezien.

Balkon
De SVIR kent drie strategische doelen:
1. Concurrerend: Het vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van
de ruimtelijk-economische structuur van Nederland.
2. Bereik baar: Het verbeteren en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid waarbij de
gebruiker voorop staat.
3. Leefbaar en veilig: Het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving waarin unieke
natuurlijke en cultuurhistorische waarden behouden zijn.
Deze doelen zijn uitgewerkt in dertien nationale belangen. In de Realisatieparagraaf van de SVIR
staan per nationaal belang de instrumenten beschreven die worden ingezet om de doelen te
bereiken. Onderstaande tabel geeft een overzicht welke nationale belangen bijdragen aan het
behalen van de strategische doelen. Voor het stelsel van instrumenten is aangegeven welke
analysevragen beantwoord dienen te worden en welke bronnen daarvoor geraadpleegd worden.

52736

1

Analysek ader ‘balk on’
Nationale belangen

Strategische doelen

Instrum enten

Analysevragen

Bronnen
gegevensverzam eling

Concur-

Bereik-

Leefbaar

rerend

baar

en veilig

1. Een excellente ruimtelijk-economische structuur van Nederland door een

Stelsel van

aantrekkelijk vestigingsklimaat in en goede internationale bereikbaarheid

instrumenten

van de stedelijke regio’s met een concentratie van topsectoren.

(SVIR-breed):
Kaders, Bestuurlijke

2. Ruimte voor het hoofdnetw erk voor (duurzame) energievoorziening en
energietransitie.
3. Ruimte voor het hoofdnetw erk voor vervoer van (gevaarlijke) stoffen via
buisleidingen.

prestatieafspraken,
Financieel, Kennis

Com municatie
Bekendheid met de SVIR: zijn de doelgroepen
bekend met de inhoud en instrumenten van de
SVIR? Rol van het Rijk hierbij?
Attitude
Opvattingen bij de doelgroepen over de SVIR
en de instrumenten van de SVIR.

4. Efficiënt gebruik van de ondergrond.

Behoefte

5. Een robuust hoofdnet van w egen, spoorwegen en vaarwegen rondom en
tussen de belangrijkste stedelijke regio’s inclusief de achterlandverbindingen.

Sluit het beleid aan bij de behoefte van de

6. Betere benutting van de capaciteit van het bestaande mobiliteitssysteem

men urgentie?

7. Het instand houden van het hoofdnet van w egen, spoorwegen en
vaarwegen om het functioneren van het mobiliteitssysteem te
w aarborgen.

doelgroep? Is er een gedeeld belang? Voelt

Documentenstudie: Ex ante
evaluatie SVIR, Monitor
Infrastructuur en Ruimte,
Speelveldverkenning,
Actoranalyse,
Uitvoeringsmonitor,
beleidsdoorlichting ruimtelijk
beleid.
Groepsgesprekken rijksniveau
Groepsgesprekken provincies
Interview s gemeenten

Meerw aarde van de SVIR voor de doelgroepen:
heeft de SVIR een positieve bijdrage geleverd
aan de uitvoering van beleid / aanpak opgaven?

8. Verbeteren van de milieukw aliteit (lucht, bodem, w ater) en bescherming
tegen geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s.

52736

2

Nationale belangen

Strategische doelen

Instrum enten

Analysevragen

Bronnen
gegevensverzam eling

9. Ruimte voor w aterveiligheid, een duurzame zoetw atervoorziening en
kaders voor klimaatbestendige stedelijke (her)ontwikkeling.
10.Ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke
cultuurhistorische en natuurlijke kw aliteiten.

Concur-

Bereik-

Leefbaar

rerend

baar

en veilig
Kw aliteit
Toepassing van de instrumenten van de SVIR:
Zijn de doelgroepen in staat de instrumenten
toe te passen? Past het binnen hun kaders?
Hebben ze voldoende middelen?

11. Ruimte voor een nationaal netw erk van natuur voor het overleven en
ontw ikkelen van flora- en faunasoorten.
12. Ruimte voor militaire terreinen en activiteiten.
13. Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke
en infrastructurele besluiten.

Vormen de instrumenten een coherent en
logisch geheel?
Praktijk: hoe w erkt de instrumentering in de
praktijk? Wat gaat goed, w at kan beter? Waar
lopen partijen tegen aan (politiek, bestuurlijk,
ambtelijk)? Wat zijn succes- en faalfactoren?
Rol Rijk: hoe kijken doelgroepen aan tegen de
rolinvulling door het Rijk
(systeemverantwoordelijkheid Rijk)?
Verschuivingen in verantwoordelijkheden /
taken: Worden eventuele verschuivingen op
opgepakt?
Hoe vindt vergunningverlening, toezicht en
handhaving plaats? Is dat in lijn met de
beoogde rol- en taakverdeling?

52736

3

Nationale belangen

Strategische doelen

Instrum enten

Analysevragen

Bronnen
gegevensverzam eling

Concur-

Bereik-

Leefbaar

rerend

baar

en veilig
Tim ing
Actualiteit: in hoeverre zijn de uitgangspunten
van de instrumentering SVIR nog actueel
gezien demografische, economische en
technologische ontw ikkelingen?
Omgevingsvisie: Hoe beoordeelt men de
verschillende onderdelen van het
instrumentarium in het licht van de
Omgevingsvisie?

52736

4

Dansvloer
Analysek ader ‘dansvloer’
Instrumenten

Bijdrage aan

doelgroepen

Doel instrument

Analysevragen

Bronnen

Vernieuwing van 1, 5, 6, 9, 13

Rijk, regio, provincies,

De ambitie is om in het MIRT het accent te verschuiven van Com municatie

Documentenstudie: Informatie over MIRT en

het MIRT

gemeenten,

projecten naar opgaven, van onderhandeling naar dialoog

Vernieuwing MIRT

marktpartijen

en van een focus op de inzet van financiële middelen naar

nationale
belangen

een bredere inzet van instrumenten.

Bekendheid: zijn de doelgroepen bekend
met het instrument?

Interview s, groepsgesprekken

Attitude
Netw erksturing

1, 5, 6, 11,13

(‘energieke
samenleving’)

Bedrijven, instellingen

Verbeteren van de aanpak van complexe opgaven,

(zorg, onderwijs, ed.),

stimuleren van samenw erking door partijen, gebruik maken

Opvattingen: Hoe kijkt men tegen het

samenleving (Maarten Hajer); eventuele

van initiatieven en energie in de maatschappij.

instrument aan? Hoe beoordeelt men de

andere documenten

maatschappelijke

kw aliteit van het instrument?

organisaties, bew oners

Interview s, groepsgesprekken

i.s.m. overheid
Groot

1

Documentenstudie: PBL-rapport De energieke

Behoefte

IenM, RWS, gemeenten Ontw ikkeling samenhangende visie voor het gebied

Meerw aarde: levert het instrument een

Documentenstudie: Rijksstructuurvisie

gebiedsontw ikkel

(o.a.) Almere,

positieve bijdrage aan de uitvoering van

RRAAM, eventuele evaluaties RRAAM

ingsproject

Amsterdam provincies

beleid / de aanpak van opgaven? Is er

Interview s, groepsgesprekken

(RRAAM)

Flevoland en NoordHolland,
Natuurmonumenten,
marktpartijen

Amsterdam, Almere, Markermeer.
Groei van Almere met hieraan gekoppeld een verbetering
van de bereikbaarheid tussen Amsterdam en Almere. Ook

een gedeeld belang? Voelt men urgentie?

verbetering infrastructuur tussen Almere en Utrecht.

Kw aliteit

Realiseren vooruitgang van de ecologische kw aliteit in het
Markermeer-IJmeer.

Toepassing: zijn de doelgroepen in staat
het instrument toe te passen? Past het

Groot

Rijk (IenM, RWS),

Garanderen goede verkeersafwikkeling Mainport

binnen hun kaders? Hebben ze

infrastructureel

5

provincies, metropool

Rotterdam: A15 Maasvlakte- Vaanplein uitbreiding

voldoende middelen?

project (A15)

regio Rotterdam

rijstroken, inclusief ombouw en Vaanplein en Beneluxplein.

52736

Documentenstudie:
MIRT-projectenboek, bestuurlijke afspraken

5

Instrumenten

Bijdrage aan

doelgroepen

Doel instrument

Analysevragen

Bronnen

Den Haag, gemeenten,

Garanderen goede verkeersafwikkeling op de A12 en de

Praktijk: hoe w erkt het instrument in de

ed.

marktpartijen

A15 ten zuiden en oosten van Arnhem: doortrekking van

praktijk? Zijn de juiste partijen betrokken?

rijksw eg 15 als autosnelw eg. Tevens verbreding A15

Werken de partijen effectief samen? Is er

Valburg-Ressen en de A12 Duiven-Ouddijk met een

sprake van transparantie en openheid

rijstrook.

tussen partijen? Wat gaat (verder) goed,

nationale
belangen

Interview s, groepsgesprekken

w at kan beter? Waar lopen partijen tegen
Uitbreiding Barro 1, 2, 3, 5, 9,

Gemeenten, provincies, Zeer breed: (zie ook bijlage 1, voor nadere uitw erking). We

en Bro

rijk (Rijksw aterstaat,

stellen voor om vooral de nieuw e aspecten uit de Bro en

BZK, I&M),

Barro te evalueren.

10, 11, 12

marktpartijen
(projectontwikkelaars,
corporaties)

Samenvatting doelen: Beschermen ruim telijkeconomische structuur van Nederland, aantrekkelijk

aan (politiek, bestuurlijk, ambtelijk)? Wat
zijn succesfactoren en knelpunten?

Documentenstudie: Barro, eventuele
evaluaties Barro, evaluatie(s) ladder voor

duurzame verstedelijking, eventuele
Rol rijk: hoe kijken doelgroepen aan tegen evaluaties EHS-beleid
de rolinvulling door het rijk voor dit
specifieke instrument?

Interview s, groepsgesprekken

vestigingsklimaat (w onen en w erken). Beschermen
Ecologische Hoofdstructuur, elektriciteitsvoorziening,

Verschuivingen in verantwoordelijkheden /

toekomstige uitbreiding hoofd(spoor)wegennet, veiligheid

taken voor het specifieke instrument:

rond rijksvaarw egen. Cultureel erfgoed. Duurzame

Worden eventuele verschuivingen op

verstedelijking binnen bestaand bebouw d gebied en rond

opgepakt?

knooppunten (bereikbaarheid). Ruimte voor militaire
terreinen en activiteiten.
Tim ing
Natura 2000-gebieden ;Decentralisatie uitvoering/beheer en
financiering herijkte EHS.

Actualiteit: in hoeverre is het instrument
nog actueel gezien demografische,

Gebiedsagenda

1, 5, 6, 7, 9, 13 Rijk, provincie, regio,

MIRT

bedrijfsleven

52736

Betere afstemming tussen bedrijfsleven, regio en Rijk over

economische en technologische

Documentenstudie: Gebiedsagenda’s MIRT,

de plannen en investeringen in de regio’s.

ontw ikkelingen?

eventuele evaluaties MIRT

Omgevingsvisie: Hoe beoordeelt men het

Interview s, groepsgesprekken

6

Instrumenten

Bijdrage aan

doelgroepen

Doel instrument

Analysevragen

O.a. Bereikbaarheid (ook spoor), Woningmarkt en

instrumentarium in het licht van de

w oningbouw, afstoten rijksvastgoed, wateropgaven,

Omgevingsvisie?

Bronnen

nationale
belangen

strategische projecten.
Beter Benutten

1, 6

Gemeenten, provincies, Verbeteren van de bereikbaarheid in de drukste regio's over

Documentenstudie: informatie over Beter

stadsregio, RWS,

Benutten, evaluaties Beter Benutten

w eg, wateren spoor (met name reistijdverbetering).

VNO-NCW en/of KVK
Interview s, groepsgesprekken

en de havenbedrijven
Beschikbaarheid allen

Gemeenten, regio

Hierin komt de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk tot

Kennis van rijk

provincies

uiting.

en
kennisinstituten
richting

Interview s, groepsgesprekken
Rondvraag enkele kennisinstituten.

Voorbeeld is toegankelijkheid gegevens en onderzoek of
specifieke studies zoals “Monitor Woningbouwproductie
Noordvleugel (BZK)”

decentrale
overheden

52736

7

Actoranalyse
Per geselecteerd instrument wordt een actoranalyse uitgevoerd. Daarbij worden de volgende vragen beantwoord.
Analysek ader actoranalyse
Stap

Activiteit

Actoranalyse
1. Betrokken actoren

Identificeren van betrokken actoren (m.n. energieke samenleving).

2. Percepties van actoren

In kaart brengen beelden van actoren t.a.v. de SVIR / het betreffende nationale belang of
instrument, en t.a.v. andere actoren. Benoemen verschillen en overeenkomsten tussen actoren.

3. Posities en afhankelijkheden

Welke posities nemen actoren in t.a.v. de SVIR / het nationale belang of betreffende instrument en
hoe afhankelijk zijn ze van elkaar?

4. Institutionele context (netwerk
regels, middelen)

Inventariseren en analyseren van formele (juridische) en informele spelregels in het netwerk,
beschikbaarheid van middelen.

Spelanalyse
5. Relevante arena’s

In beeld brengen van uiteenlopende plaatsen waar beslissingen worden genomen.

6. Besluitvormingsproces

Hoe is het proces tot nu toe verlopen? Welke strategieën kiezen partijen? Welke impasses of
doorbraken zijn er?

52736

8