INTERN TOEZICHT OP
ONDERWIJSKWALITEIT
IN HET HOGER ONDERWIJS

EEN BIJDRAGE AAN DE EVALUATIE VAN HET
WETSTRAJECT VERSTERKING BESTURING

Utrecht, oktober 2013

Voorwoord
Hogescholen en universiteiten hebben een complexe maatschappelijke opdracht.
De verwachtingen van studenten, docenten, beroepenveld, bedrijfsleven,
wetenschap, overheid, politiek en maatschappij zijn hoog en lopen niet altijd
synchroon. Soms gaat er iets mis en doet zich een probleem voor, bijvoorbeeld
met het afstudeerniveau van studenten. Dat is zeer ongewenst. Had de interne
toezichthouder, de raad van toezicht, dat kunnen en moeten voorkomen? Dat is
wel wat de samenleving in toenemende mate verwacht. Maar waar zijn interne
toezichthouders eigenlijk precies verantwoordelijk voor, wat mogen we
redelijkerwijs van hen verwachten en maken zij die verwachtingen waar?
Daarover gaat dit rapport.
Aanleiding voor dit onderzoek was de vraag van de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW) aan ons om een deel van het wetstraject
Versterking besturing uit 2010 te evalueren. Het onderzoek richt zich vooral op
de vraag in hoeverre de aandacht van raden van toezicht uitgaat naar de
kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteitszorg. Daarmee is niet gezegd dat het
toezicht op de financiën en het beheer van de instelling van ondergeschikt
belang zou zijn. Integendeel: juist de verbinding van inhoud en randvoorwaarden
is van cruciaal belang om te waarborgen dat ook op lange termijn sprake is van
hoogwaardig onderwijs en onderzoek.
De afgelopen jaren is er veel veranderd in positieve zin. De wensen en
verwachtingen ten aanzien van het interne toezicht – ook die van de interne
toezichthouders zelf – zijn echter nog sneller gestegen. Zo beschouwd bevindt
het hoger onderwijs zich op het gebied van het interne toezicht nog altijd eerder
in een aanloop- dan in een consolidatiefase. Verdere verbetering is wenselijk en
nodig. Dat is de boodschap die wij in dit rapport onderbouwen.
De Onderwijsraad, de Commissie behoorlijk bestuur (in het recente advies Een
lastig gesprek) en diverse raden van toezicht die wij spraken geven aan dat
aanvullende wet- en regelgeving niet nodig en zelfs onwenselijk is. Dat
onderschrijven wij. Wel vinden wij het van belang om duidelijker in de wet te
verankeren dat de kwaliteit van het onderwijs tot het domein van het interne
toezicht wordt gerekend. Dit is in overeenstemming met het denken binnen de
sector zelf, en ook de Commissie behoorlijk bestuur benadrukt hoe belangrijk het
is dat in het toezicht in de semipublieke sector het primaire proces en de
kwaliteit van de diensten centraal staat.
Het externe toezicht door de overheid sluit aan bij het interne toezicht in die zin
dat de intensiteit van het externe toezicht afhangt van de mate waarin het
interne toezicht functioneert en goede verantwoordingsinformatie genereert.
Voor ons als externe toezichthouder staat daarbij voorop dat de interne
toezichthouder in de gelegenheid wordt gesteld zo zelfstandig mogelijk te
functioneren. Vanuit dit perspectief willen we in het hoger onderwijs de relatie
tussen de inspectie als externe toezichthouder en de raden van toezicht de
komende jaren verder ontwikkelen.
Drs. H.G.J. Steur
De hoofdinspecteur hoger onderwijs

INHOUD
Samenvatting en conclusies 4
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding 9
Aanleiding 9
Vraagstelling 10
Uitwerking 10
Werkwijze 12
Leeswijzer 14

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Bevindingen wettelijk kader 15
Scheiding van bestuur en toezicht 15
Toezicht op kwaliteitszorg 16
Uitgelicht: de examencommissie 19
Toezicht op naleving van de WHW 20
Medezeggenschap 21

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Bevindingen ontwikkelperspectief 24
Een ontwikkelperspectief 24
Namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor is hij verantwoordelijk? 27
Hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad geven en besturen? 29
Waar richt de raad van toezicht zich op en hoe gaat hij te werk? 32
Hoe verantwoordt de raad van toezicht zich, aan wie en waarover? 35

4

Aanbevelingen 37

Literatuur 40
Bijlage I

Enkele basisgegevens 42

Bijlage II

Wettelijke bepalingen 46

Bijlage III Brief Versterking bestuurskracht 49
Bijlage IV

Deskundigenpanel 50

3

Samenvatting en conclusies

Inleiding
Het vertrouwen van de samenleving in het hoger onderwijs en in het getuigschrift
van de afgestudeerde staat of valt met het vertrouwen in de kwaliteit van het
onderwijs, en daarmee met het vertrouwen in de partijen die kwaliteit creëren en
bewaken. Het thema goed bestuur - kort gezegd: adequaat beheer en beleid en
effectief intern toezicht - was om die reden al langer één van de hoofdthema's van
het inspectietoezicht. Incidenten die zich afgelopen jaren voordeden op het gebied
van de kwaliteit van het hoger onderwijs benadrukten het belang van het
onderwerp ook in deze sector.
In september 2010 is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW) op diverse punten gewijzigd, onder de naam Versterking
besturing. De wetsaanpassing formaliseert de scheiding tussen de besturing van
de instelling door het college van bestuur en het interne toezicht van de raad van
toezicht. Raden van toezicht kregen onder andere de wettelijke taak om toezicht
te houden op de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg en
examencommissies kregen een zwaardere taak bij de bewaking van het
(afstudeer)niveau van studenten. Ook kregen raden van toezicht de taak om
toezicht te houden op de naleving van wet- en regelgeving door het bestuur.
Daarnaast werden maatregelen getroffen ter versterking van de
medezeggenschap.
De Tweede Kamer heeft gevraagd om een evaluatie van de nieuwe wetgeving na
uiterlijk drie jaar en de minister vroeg ons in dat verband het functioneren van het
interne toezicht te onderzoeken.
Onderzoeksvragen
In ons onderzoek staat centraal hoe het interne toezicht op de onderwijskwaliteit
door de raden van toezicht in het bekostigd hoger onderwijs wordt vormgegeven.
Omdat het om een evaluatie van het wetstraject Versterking besturing gaat is één
onderzoeksvraag of het interne toezicht door de raden van toezicht op de
onderwijskwaliteit plaatsvindt zoals de wetgever dat in Versterking besturing
formuleert. Omdat de wetgever de invulling van het toezicht grotendeels aan de
instellingen zelf overlaat is een tweede onderzoeksvraag: hoe krijgt het interne
toezicht op het gebied van onderwijskwaliteit in de praktijk vorm, vergeleken met
actuele opvattingen over intern toezicht en recente ontwikkelingen in het veld?
Werkwijze
Om de eerste onderzoeksvraag te beantwoorden, spraken wij bij zeven
instellingen met vertegenwoordigers van de raad van toezicht, het college van
bestuur, de centrale medezeggenschap, één of twee examencommissies en de
hoogste managementlaag tussen college van bestuur en examencommissies. Ook
interviewden wij enkele voorzitters van panels die recent ervaring opdeden met de
Instellingstoets Kwaliteitszorg (die deel uitmaakt van het accreditatiestelsel) en
daarbij ook leden van raden van toezicht en colleges van bestuur spraken. Verder
is gebruik gemaakt van reeds bestaand onderzoek naar het functioneren van
raden van toezicht.

4

Om de tweede onderzoeksvraag te beantwoorden is uit diverse bronnen een
ontwikkelperspectief gedestilleerd: een weergave van de grootste gemene deler
van de wensen, uitgangspunten en verwachtingen die binnen en buiten de sector
– en onder toezichthouders zelf – leven over het functioneren van de raad van
toezicht. Het ontwikkelperspectief is niet bedoeld als inspectienorm. Wel gaan wij
met instellingen voor hoger onderwijs en hun vertegenwoordigers graag het
gesprek aan om te verkennen of de benoemde aspecten richting kunnen geven
aan de verdere ontwikkeling van het interne toezicht en - in deze of in aangepaste
vorm - als uitgangspunt kunnen dienen voor het externe toezicht.
Algemene conclusie
Het interne toezicht op het gebied van onderwijskwaliteit voldoet aan de eisen die
de WHW sinds Versterking besturing stelt. De nieuwe voorschriften op het gebied
van de medezeggenschap leven de onderzochte instellingen in het algemeen
adequaat na. Het interne toezicht op de naleving van wet- en regelgeving inzake
onderwijskwaliteit moet echter substantieel verbeteren.
De wettelijke voorschriften voor het toezicht op onderwijskwaliteit zijn summier
geformuleerd, namelijk hoofdzakelijk in termen van toezicht op de ‘vormgeving
van het systeem van interne kwaliteitszorg’. Binnen de sector hoger onderwijs, en
ook onder interne toezichthouders zelf, leven hogere ambities dan de wet
formuleert maar deze worden nog slechts ten dele waargemaakt.
Conclusies wettelijke taken
Scheiding van bestuur en toezicht
De formele scheiding tussen intern toezicht en bestuur was al een feit voordat
Versterking besturing werd ingevoerd. Dit onderwerp heeft echter ook enkele
meer praktische dimensies. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het samenspel
tussen raad en college in de dagelijkse praktijk, om de vraag of de toezichthouder
zich niet laat verleiden om ‘mee te besturen’ en om de scheiding tussen de
toezichthoudende en raadgevende rol van de raad van toezicht. Op deze punten
kan zeker nog verbetering plaatsvinden (zie hierna).
Toezicht op kwaliteitszorg
De afgelopen jaren heeft het denken over het interne toezicht zich sterk
ontwikkeld. De wettelijke formulering dat de raad toeziet op de vormgeving van
het systeem van kwaliteitszorg wordt door de meeste instellingen breed
geïnterpreteerd. Naast aandacht voor de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg vindt men aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs zelf
minstens zo belangrijk. En ook de dialoog daarover tussen raad van toezicht en
college van bestuur, vanuit het brede maatschappelijke belang van goed
onderwijs, rekenen de raden tot hun verantwoordelijkheid. Diverse
vertegenwoordigers van raden van toezicht vinden zelf dat de praktijk op deze
punten nog kan verbeteren.
De meeste raden van toezicht en colleges van bestuur die wij spraken gaven aan
dat de wettelijke taakomschrijving momenteel voldoende ruimte biedt om toezicht
te houden op de onderwijskwaliteit (naast het toezicht op de financiën en de
bedrijfsvoering). Dat de wettekst zich beperkt tot het voorschrijven van intern
toezicht op de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg is echter weinig
richtinggevend en stimulerend. Uiteindelijk gaat het toch om het toezicht op (het

5

bestuurlijk handelen ten aanzien van) de kwaliteit van het onderwijs. Dat zou de
wet tot uitdrukking mogen brengen.
Toezicht op kwaliteit: de examencommissie als voorbeeld
We kwamen geen voorbeelden tegen van raden van toezicht die het functioneren
van examencommissies agendeerden vanuit hun rol als toezichthouder, of de
niveaubewaking van de opleiding in kritische zin aan de orde stelden bij het
college.1 Dit mag wel van hen worden verwacht. In het hoger onderwijs ligt de
laatste jaren veel nadruk op efficiency en rendement. De inspectie verwacht van
de interne toezichthouder bijvoorbeeld aandacht voor onderwerpen die daar
tegenwicht aan bieden. Daarvan is nog onvoldoende sprake.
Toezicht op naleving van de wet
De WHW draagt de interne toezichthouder op om toe te zien op de naleving van
wet- en regelgeving. Wij zijn geen voorbeeld tegengekomen van een raad van
toezicht die dit op het gebied van onderwijskwaliteit en kwaliteitszorg
systematisch doet. De raden stellen zich wat dit betreft in het algemeen opvallend
passief op. Dat blijkt ook uit het voorbeeld van het gebrek aan aandacht voor de
wettelijke taken van de examencommissies sinds de invoering van Versterking
besturing. Raden van toezicht vertrouwen er vooral op dat de bestuurder hen
informeert als dat nodig is en voeren zelf geen actief beleid om de naleving te
(laten) beoordelen. Dat een aantal raden van toezicht het niet als hun taak
beschouwt om het college van bestuur actief te bevragen op de naleving van weten regelgeving ten aanzien van onderwijskwaliteit, achten wij problematisch.
Medezeggenschap
Raden van toezicht, colleges van bestuur en centrale medezeggenschapsraden zijn
positief over de nieuwe wettelijke voorschriften over het overleg tussen raad en
medezeggenschap dat tweemaal per jaar moet plaatsvinden, de voordracht voor
één van de leden van de raad en de inspraak in de profielen van de raad. Bij de
instellingen die de inspectie sprak, droegen medezeggenschapsorganen vaak een
raadslid voor met een uitgesproken profiel op het gebied van onderwijs en/of
onderzoek. Omdat juist deze expertise nog niet altijd voldoende aanwezig is in de
raad, draagt het wettelijke voordrachtrecht dus bij aan de totstandkoming van
raden van toezicht met een evenwichtige samenstelling. Gevraagd naar eventuele
tekortkomingen in de wetgeving werden geen noemenswaardige knel- of
verbeterpunten aangedragen.
Conclusies ontwikkelperspectief
Onderstaande conclusies vormen gezamenlijk het antwoord op de tweede
onderzoeksvraag. Het ontwikkelperspectief telt vier hoofdonderwerpen die hier
afzonderlijk aan de orde komen.
Namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor is hij verantwoordelijk?
Over het algemeen vinden raden van toezicht en colleges van bestuur dat de raad
van toezicht in het hoger onderwijs de bewaker is of zou moeten zijn van bredere
maatschappelijke belangen, dat wil zeggen: van belangen die kunnen uitstijgen
boven die van de onderwijsinstelling zelf. Daarnaast moet de raad erop toezien dat
bewuste afwegingen worden gemaakt tussen (mogelijk strijdige) wensen en
1 In 2014 zal de inspectie een onderzoek doen naar het functioneren van examencommissies in
het bekostigd en niet-bekostigd onderwijs.

6

belangen van verschillende groepen belanghebbenden. In de praktijk komt dit
echter nog niet voldoende tot zijn recht. Opvallend genoeg zien we dat sommige
reglementen van raden van toezicht juist het instellingsbelang voorop stellen of
zelfs als enige noemen. Wat betreft de vraag namens wie de raad toezicht
uitoefent, welke gevolgen dit heeft voor het handelen en hoe dit in praktijk wordt
gebracht kunnen al met al nog de nodige stappen worden gezet. De branchecodes
voor goed bestuur van hogescholen en universiteiten vragen overigens dat raden
van toezicht zich expliciet rekenschap geven van hun brede maatschappelijke
opdracht.
De raad van toezicht is altijd aanspreekbaar. Tegelijkertijd is duidelijk dat een
raad nooit alles kan zien of elk probleem kan voorkomen. De vraag of en welke
consequenties aan incidenten verbonden (moeten) worden is dus niet eenvoudig
te beantwoorden. Steeds is aan de orde of het om een verwijtbare of nietverwijtbare fout gaat. Als de raad van toezicht nadrukkelijk signalen en berichten
heeft genegeerd, niet heeft doorgevraagd en niet heeft ingegrepen, dan is
duidelijk dat het interne toezicht heeft gefaald en dient de raad van toezicht op
zijn verantwoordelijkheid te worden aangesproken. Dat wil overigens niet zeggen
dat de raad gelijk dient op te stappen. Dat is een uiterste middel, en niet altijd in
het belang van het onderwijs.
Bij de bekostigde openbare universiteiten benoemt de minister van OCW de leden
van de raad van toezicht. Ook raden van toezicht van enkele andere instellingen
worden benoemd door een hoger orgaan, zoals een algemene ledenvergadering.
Alle andere raden van toezicht benoemen hun eigen leden en hebben geen
instantie boven zich waaraan zij verantwoording afleggen. Als zich ernstige
incidenten voordoen moeten zij dus zelf vaststellen of ze goed toezicht hebben
gehouden. De minister van OCW heeft in april 2013 maatregelen aangekondigd
die onder andere problemen met dit ‘verantwoordingsvacuüm’ helpen te
voorkomen.2
Hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad geven en besturen?
De toezichthouder in het hoger onderwijs vervult uiteenlopende rollen, die alle
terug te voeren zijn tot de WHW. De belangrijkste zijn die van toezichthouder,
raadgever en werkgever. In de praktijk worden de eerste twee rollen niet altijd
systematisch van elkaar gescheiden. Het onderscheid tussen de toezichthoudende
en de raadgevende functie wordt soms meer als een theoretisch dan als een
praktisch probleem gezien; raden van toezicht en colleges van bestuur zelf geven
aan weinig knelpunten te ervaren in de dagelijkse praktijk. Dat de raad over de
kwaliteit en de kwaliteitszorg onafhankelijk van het college informatie vergaart
komt weinig voor. Dit wordt vaak niet erg nodig gevonden en soms zelfs als
minder wenselijk gezien. De inspectie verwacht hier een meer actieve en
doortastende opstelling van de interne toezichthouder: onafhankelijkheid en
zelfstandigheid zijn immers cruciaal voor het functioneren van het interne toezicht.
Nog te vaak wordt dit verward met onnodige bemoeienis of zelfs wantrouwen, zo
blijkt uit de gesprekken.

2 Brief van de minister aan de Tweede Kamer over de versterking van de bestuurskracht in het

onderwijs van 19 april 2013. Zie ook bijlage 3.

7

Waar richt de raad zich inhoudelijk op en hoe gaat hij te werk?
Uit het onderzoek blijkt dat veel raden toezicht houden op het geheel van doelen
in strategische plannen, meerjarenplannen, jaarplannen, meerjarenbegrotingen,
jaarbegrotingen enzovoort. Dit complex aan doelen en documenten vormt dan de
achtergrond waartegen de raad het functioneren van het college en de organisatie
beoordeelt. Dat roept de vraag op hoe de raad het overzicht houdt, hoofd- en
bijzaken onderscheidt en doelen en middelen uit elkaar houdt. Desgevraagd geven
enkele toezichthouders aan dat het hanteren van een toetsingskader als
hulpmiddel hierbij het risico van formalisatie en bureaucratie met zich meebrengt.
De nieuwe branchecode goed bestuur voor het hbo - nu nog in concept - zal
echter voorschrijven dat de raad van toezicht een toetsingskader hanteert. Ook de
inspectie ziet aanleiding om tot een betere prioritering van organisatiedoelen te
komen en de uitgangspunten en de ijkpunten om succes (of falen) af te meten te
expliciteren. Dit schept ook meer duidelijkheid voor de hoofdlijnen van het
gesprek tussen raad en college. Een toetsingskader kan daar bij helpen.
Uit de gesprekken die wij voerden komt naar voren dat het kritische gesprek
tussen raad van toezicht en college van bestuur aan effectiviteit kan winnen. Over
- soms complexe en lastige - onderwijsgerelateerde thema’s kunnen raden het
college nadrukkelijker bevragen op de belangenafwegingen en de keuzes die zijn
gemaakt en op de bereikte resultaten. Onderwerpen die zich voor zo’n benadering
lenen zijn bijvoorbeeld de relatie tussen selectie van studenten en de
toegankelijkheid van het hoger onderwijs, en de relatie tussen studierendement
aan de ene kant en breedte en diepgang van de opleiding en het niveau van
afgestudeerden aan de andere kant. Zeker geredeneerd vanuit de brede en
complexe maatschappelijk opdracht van de instellingen zou de toezichthoudende
functie aan kracht winnen door meer (gestructureerde en expliciete) aandacht
voor dergelijke thema’s en een nadrukkelijke koppeling met vraagstukken op het
gebied van financieel beheer van de instelling en de allocatie van middelen. Onze
indruk is dat hier nog niet overal voldoende aandacht voor is.
De recent herziene branchecode voor goed bestuur van de universiteiten noemt
aandacht voor de uitkomsten van het primaire proces niet expliciet als taak voor
de raad van toezicht. De nieuwe (concept)branchecode voor het hbo is wat dit
betreft ambitieuzer: deze benoemt expliciet als uitgangspunt dat de raad van
toezicht bij zijn werkzaamheden de kwaliteit van onderwijs, onderzoek en
kennisvalorisatie centraal stelt.
Hoe verantwoordt de raad zich, aan wie en waarover?
Alle raden van toezicht verantwoorden zich in een apart deel van het jaarverslag
van de instelling waarop zij toezicht houden. In de meeste jaarverslagen geeft de
raad aan dat er over bepaalde onderwerpen is gesproken, maar wordt niet
vermeld wat er over deze onderwerpen is besproken, welke overwegingen een rol
hebben gespeeld en welke conclusies de raad trekt. Er zijn overigens wel positieve
uitzonderingen.

8

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
Wetstraject Versterking besturing
Instellingen voor hoger onderwijs hebben wettelijke taken op het gebied van
onderwijs, onderzoek en kennisvalorisatie. Ze hebben een aanzienlijke mate van
autonomie bij de uitvoering van die taken. Die uitvoering vindt veelal plaats in
grote en complexe organisaties, waarbinnen voortdurend – soms lastige –
belangenafwegingen moeten worden gemaakt. Om de kwaliteit van de uitkomsten
en de zorgvuldigheid van de procedures te waarborgen zijn checks and balances
nodig. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW)
voorziet daarin.
In september 2010 zijn via de wetswijziging Versterking besturing enkele
aanvullende voorschriften van kracht geworden. De Tweede Kamer heeft de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) verzocht de wijziging nu,
uiterlijk drie jaar na de invoering, te evalueren. Op verzoek van de minister heeft
de Inspectie van het Onderwijs het functioneren van het interne toezicht
onderzocht. Dit rapport bevat de uitkomsten van dat onderzoek.
Vertrouwen in kwaliteit
Het vertrouwen van de samenleving in het hoger onderwijs en in het getuigschrift
van de afgestudeerde staat of valt met het vertrouwen in de kwaliteit van het
onderwijs, en dus ook met het vertrouwen in de partijen die deze kwaliteit creëren
en bewaken. Goed bestuur was daarom al enige tijd een van de hoofdthema’s van
het inspectietoezicht. Incidenten die zich afgelopen jaren voordeden op het gebied
van de kwaliteit van het hoger onderwijs, benadrukten het belang van het
onderwerp ook in deze sector.
Versterking besturing
Vijf aspecten van de wetswijziging zijn voor ons onderzoek van belang. In de
eerste plaats zijn sinds Versterking besturing de functies van bestuur en intern
toezicht in het gehele bekostigd hoger onderwijs formeel van elkaar gescheiden.
Uitgangspunt is dat de taakafbakening tussen beide functies een voorwaarde is
voor goed onderwijs. De wetswijziging was wat dit betreft vooral een bevestiging
van de bestaande praktijk. Alle hogescholen beschikten al over een raad van
toezicht. Dat gold ook voor de universiteiten, waar het bestaan van een raad van
toezicht al eerder wettelijk geregeld was en waar vanaf 1995 raden van toezicht
werden geïnstalleerd.
In de tweede plaats kregen raden van toezicht met ingang van 2010 onder andere
de wettelijke taak om toezicht te houden op de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg van de instellingen.
Ten derde werden de examencommissies formeel meer in stelling gebracht als
bewaker van de kwaliteit van toetsing en beoordeling en van het eindniveau van
afgestudeerden.

9

Ten vierde kregen de raden van toezicht de taak om toezicht te houden op de
naleving van wet- en regelgeving door het bestuur.
Ten vijfde heeft het wetstraject Versterking besturing tot doel om het evenwicht in
het krachtenveld in en rond instellingen te verbeteren. De rechtsbescherming van
studenten en de inspraak en medezeggenschap werden op enkele aspecten
voorzien van een steviger fundament. Het onderwerp ‘medezeggenschap’ komt in
dit rapport aan de orde voor zover het samenhangt met het hoofdthema van het
interne toezicht op onderwijskwaliteit.
1.2

Vraagstelling
In ons onderzoek staat de vraag centraal hoe het interne toezicht op de
onderwijskwaliteit door de raden van toezicht in het bekostigd hoger onderwijs
wordt vormgegeven. Aangezien het om een evaluatie van het wetstraject
Versterking besturing gaat, is de eerste onderzoeksvraag of het interne toezicht
door de raden van toezicht op de onderwijskwaliteit plaatsvindt zoals de wetgever
in Versterking besturing formuleert. De wetgever laat de invulling van het toezicht
grotendeels aan de instellingen zelf over. Daarom luidt de tweede
onderzoeksvraag: hoe krijgt het interne toezicht op het gebied van
onderwijskwaliteit in de praktijk vorm, vergeleken met actuele opvattingen over
het intern toezicht en recente ontwikkelingen in het veld?

1.3

Uitwerking
Wettelijke opdrachten
De WHW belast het college van bestuur in algemene zin met het bestuur en
beheer van de instelling: het college is verantwoordelijk voor de kwaliteit van
onderwijs en onderzoek en voor het naleven van wet- en regelgeving.
Overeenkomstig de wet houdt de raad van toezicht ‘[…] met het oog op de taken
van de instelling toezicht op de uitvoering van de werkzaamheden en de
uitoefening van de bevoegdheden door het college van bestuur en staat hij dit
college met raad ter zijde’.3 De raad dient onder andere toe te zien op de
vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg van de instelling zoals bedoeld in
artikel 1.18 van de WHW en op de naleving door het college van bestuur van de
wettelijke verplichtingen en de omgang met de branchecode voor goed bestuur.
Accent op onderwijskwaliteit
Hoewel de bestaansgrond van de instellingen ligt in het verzorgen van onderwijs
en onderzoek, hebben de raden van toezicht van oudsher meer aandacht gehad
voor het bestuurlijk handelen ten aanzien van het beheer, de financiën en de
werkgeversfunctie.4 De laatste jaren lijkt de aandacht voor onderwerpen op het
gebied van het onderwijs toe te nemen. Wij vroegen ons af hoe substantieel die
ontwikkeling is en richtten ons onderzoek daarom primair op het thema
onderwijskwaliteit en kwaliteitszorg. Dit betekent niet dat het toezicht op de
financiën en het beheer van de instelling van minder belang zou zijn. Juist de
verbinding van inhoud en randvoorwaarden is van cruciaal belang, zodat
gewaarborgd is dat ook op lange termijn sprake is van hoogwaardig onderwijs en
onderzoek. Deze keuze om in dit onderzoek het accent te leggen bij de aandacht
3 WHW, art. 9.8, lid 1 (universiteiten) en art 10.3d, lid 2 (hogescholen).
4 Omwille van de leesbaarheid laten we in het vervolg de toevoeging ‘voor het bestuurlijk handelen
van’ veelal weg.

10

van raden van toezicht voor inhoudelijke vraagstukken is in overleg met de
minister gemaakt.
De WHW stelt dat de raad van toezicht toeziet op ‘de vormgeving van het systeem
van kwaliteitszorg’. Het is niet op voorhand duidelijk dat iedereen daaronder
hetzelfde verstaat. De inspectie ziet een systeem van kwaliteitszorg als een
middel; het uiteindelijke doel is goed onderwijs. Ons onderzoek is daarom vooral
op het doel zelf gericht: de kwaliteit van het onderwijs. Hoe dit vervolgens
gedefinieerd of ingevuld wordt, is afhankelijk van vele andere factoren, en is voor
dit onderzoek minder relevant.
Instellingen doen ook onderzoek en hebben verantwoordelijkheden op het gebied
van kennisvalorisatie. Omwille van de afbakening richtten wij ons in dit onderzoek
echter expliciet op de onderwijstaak. Overigens hebben wij geen aanleiding om te
veronderstellen dat de uitgangspunten van goed toezicht en de werkwijze van de
toezichthouder op het gebied van onderzoek fundamenteel anders zou (moeten)
zijn dan op het gebied van onderwijs.
Examencommissies
De wettelijke verantwoordelijkheid van de examencommissie voor de
kwaliteitsbewaking van de toetsing en beoordeling en de niveaubewaking is met
Versterking besturing aanzienlijk vergroot, evenals de verantwoordelijkheid van
het college van bestuur om te zorgen dat examencommissies onafhankelijk
kunnen opereren en deskundig zijn. In het onderzoek komt de examencommissie
enerzijds aan bod als onderdeel van het geheel aan checks and balances rond
onderwijskwaliteit en anderzijds als informatiebron in de vraag naar het
functioneren van het interne toezicht. In 2014 zal de inspectie uitgebreider
onderzoek doen naar het functioneren van examencommissies, zowel bij
bekostigde als bij niet-bekostigde instellingen.
Naleving van de WHW
De raad van toezicht moet ook toezien op de naleving van de wet door de
instelling waarop hij toezicht houdt. Daaronder valt onder meer de verzwaarde
taak van de examencommissie op het gebied van de niveaubewaking en de
kwaliteit van toetsing en examinering sinds Versterking besturing. De
examencommissie vervult een belangrijke rol bij het waarborgen van kwaliteit. De
wettelijke taken van de examencommissie staan daarom centraal in de
beoordeling van de mate waarin raden van toezicht aandacht hebben voor de
bewaking van de kwaliteit en de naleving van de WHW.
Medezeggenschap
Als onderdeel van de bredere evaluatie van Versterking besturing onderzoekt OCW
het functioneren van de medezeggenschap. Wij vroegen in ons onderzoek naar de
ervaringen met het voordragen van een lid voor de raad van toezicht door de
centrale medezeggenschap en naar het overleg met de raad van toezicht dat
tweemaal per jaar moet plaatsvinden.
Kanttekening
Dit onderzoek is geen wetsevaluatie in de letterlijke zin van het woord: wij
onderzoeken niet wat er is veranderd zuiver als gevolg van de nieuwe wetgeving.
De toevoeging van de nieuwe wetgeving aan de bestaande wetgeving en praktijk
is daarvoor te gering. Deze is ook te zeer verweven met autonome ontwikkelingen

11

op de onderzochte thema's, voor en na september 2010, bijvoorbeeld als gevolg
van diverse kwaliteitsincidenten en daaropvolgende media-aandacht en
onderzoeken. Daarnaast geldt dat de wet zelf het resultaat is van ontwikkelingen
die al eerder in gang zijn gezet. Al veel langer dan drie jaar geleden begon de
aandacht voor het onderwerp ‘goed bestuur’ toe te nemen. Dat blijkt ook uit het
feit dat alle bekostigde instellingen al over een raad van toezicht beschikten
voordat dit een wettelijk voorschrift was. Wij keken al met al vooral naar de
situatie in de praktijk als zodanig, maar vanzelfsprekend wel nadrukkelijk tegen de
achtergrond van de WHW.
Alleen bekostigd onderwijs
Op het gebied van goed bestuur beperkt de WHW zich tot het bekostigd onderwijs.
De situatie in het niet-bekostigd onderwijs maakt daarom geen deel uit van het
onderzoek.
1.4

Werkwijze
Algemeen
Om de eerste onderzoeksvraag te beantwoorden voerden wij gesprekken met
betrokkenen op zeven instellingen in het hoger onderwijs. Ook interviewden wij
enkele voorzitters van panels die recent ervaring opdeden met de Instellingstoets
Kwaliteitszorg en daarbij ook leden van raden van toezicht en colleges van bestuur
spraken. Verder is zo veel mogelijk gebruik gemaakt van reeds bestaand
onderzoek naar het functioneren van raden van toezicht. Wij stelden zelf een
ontwikkelperspectief voor het interne toezicht op dat als raamwerk diende voor
het antwoord op de tweede onderzoeksvraag. Onze werkwijze en de gehanteerde
bronnen worden onderstaand toegelicht.
Ontwikkelperspectief
Voor de beantwoording van de tweede onderzoeksvraag is uit diverse bronnen een
ontwikkelperspectief gedestilleerd met de grootste gemene deler van de wensen,
uitgangspunten en verwachtingen die binnen en buiten de sector – en onder
toezichthouders zelf – leven over het functioneren van de raad van toezicht. Het
ontwikkelperspectief is voorgelegd aan een panel van wetenschappelijke
deskundigen. Het dient naast de wetswijzigingen in de WHW mede als raamwerk
waartegen we onze bevindingen presenteren. Het huidige ontwikkelperspectief is
niet bedoeld als inspectienorm. Wel gaan wij met instellingen voor hoger onderwijs
en hun vertegenwoordigers graag het gesprek aan om te verkennen of de
benoemde aspecten behulpzaam kunnen zijn bij de verdere ontwikkeling van het
interne toezicht. De werkwijze bij de ontwikkeling van het perspectief en de
gehanteerde bronnen staan uitgebreider beschreven in hoofdstuk 3.
Vooraf beschikbare informatie
Er was actuele informatie beschikbaar over goed bestuur in het hoger onderwijs,
onder andere in de vorm van wetenschappelijk onderzoek en de evaluatie van de
branchecode goed bestuur van de hogescholen (zie hoofdstuk 2 en 3). Deze
informatie is benut om een beeld te krijgen van de algemene stand van zaken.
Analyse websites en jaarverslagen
Van alle bekostigde instellingen is nagegaan welke informatie over goed bestuur
op de websites beschikbaar was, zoals de opdrachtformulering van de raad van
toezicht, de toezichtvisie en de werkwijze van de raad. In vrijwel alle gevallen

12

konden daarvoor de statuten van de instellingen en/of de reglementen van de
raad via de website worden geraadpleegd. Daarnaast gingen wij in de
jaarverslagen over 2011 – en waar mogelijk 2012 – na hoe de raad zich
verantwoordt en over welke onderwerpen.5
Instellingsbezoeken
Bij zeven instellingen – drie universiteiten en vier hogescholen – spraken wij met
vertegenwoordigers van de raad, het college, de centrale medezeggenschap, een
of twee examencommissies en de hoogste managementlaag tussen college en
examencommissies. De gesprekken vonden plaats met elk van deze partijen
apart. Zo ontstond een beeld van de werking van de gehele ‘kolom’ van toezicht,
bestuur, management, niveaubewaking door de examencommissie, inspraak en
uitvoering.6
Selectie instellingen
Wij selecteerden instellingen waarvan wij op grond van de beschikbare informatie
hoopten dat zich meer dan bij andere instellingen interessante ontwikkelingen
zouden voordoen. Denk aan raden van toezicht die een inhoudelijk toezichtkader
hanteren, jaarlijks een toezichtagenda opstellen, meer dan gemiddeld inhoudelijk
rapporteren in het jaarverslag en/of recent een deelcommissie onderwijs
installeerden. Onder de drie universiteiten bevonden zich twee openbare
instellingen en één bijzondere instelling.
Selectie opleidingen
De examencommissies werden als volgt geselecteerd. Wij legden elke instelling
twee shortlists van drie opleidingen voor. Per shortlist konden de instellingen één
opleiding kiezen. De shortlists waren zo samengesteld dat ongeacht de keuze het
resultaat gespreid zou zijn over de onderwijssectoren (techniek, economie et
cetera). Daarmee werd ook de keuze voor het lijnmanagement bepaald, omdat we
steeds de (hoogste) managementlaag tussen de betreffende examencommissie en
het college van bestuur wilden spreken.
Informatie vooraf
Wij vroegen bij de instellingen informatie op over het toezichtinstrumentarium van
de raad, zoals de (eventuele) toezichtagenda, afspraken met het college over te
realiseren doeleinden, en eventuele ijkpunten en criteria om de resultaten tegen af
te zetten. In alle gevallen werden de jaarverslagen over 2010 en 2011
geanalyseerd, en in een aantal gevallen ook die van 2012, voor zover deze al
gereed waren en aan ons konden worden voorgelegd. Ook werden beschikbare
meerjarenplannen c.q. strategische plannen van de instelling in de analyse
betrokken, evenals eventuele beleidsstukken op het gebied van de ontwikkeling
van het interne toezicht. Daarnaast vroegen we jaarverslagen van de
examencommissies op. In de meeste gevallen ontvingen we van twee
verschillende examencommissies de jaarverslagen van twee verschillende jaren
(vier per instelling dus).

5 De jaarverslagen over 2012 waren tijdens het onderzoek meestal nog niet beschikbaar.
6 De leden van examencommissies zijn namelijk vrijwel zonder uitzondering ook docent en de
leden van centrale medezeggenschapsorganen zijn student en/of docent.

13

Ervaringsdeskundigen vanuit de accreditatie
In de Instellingstoets Kwaliteitszorg die deel uitmaakt van het accreditatiestelsel
staat de vraag centraal of het college van bestuur ‘in control’ is. Ter beoordeling
daarvan spreken onderzoekspanels ook met de raad van toezicht. Voor dit
onderzoek interviewden wij enkele voorzitters van onderzoekspanels die recent
ervaring opdeden met dit proces. Daarbij was ook een vertegenwoordiging van de
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) aanwezig.
Deskundigenpanel
De bevindingen van het onderzoek en het ontwikkelperspectief zijn besproken met
een deskundigenpanel. Dit panel bestond uit vertegenwoordigers van de raden
van toezicht van de bezochte instellingen, aangevuld met enkele andere
inhoudsdeskundigen. De uitkomsten van de panelbijeenkomst zijn in bijlage IV
opgenomen.
1.5

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 gaat in op het geldende wettelijke kader voor het interne toezicht en
de onderzoeksbevindingen op dat punt. Hoofdstuk 3 presenteert eerst een
ontwikkelperspectief op basis van de wensen, verwachtingen en uitgangspunten
die onder toezichthouders en wetenschappers binnen en buiten de sector leven op
het gebied van het interne toezicht. Dan volgen de bevindingen van de inspectie
aan de hand van dit perspectief. We betrekken hierbij ook eerdere bevindingen
van anderen. Hoofdstuk 4 bevat een aantal aanbevelingen. Enkele basisgegevens
en nadere toelichtingen zijn opgenomen in de bijlagen, evenals de uitkomsten van
het gesprek met het deskundigenpanel.

14

2

Bevindingen wettelijk kader

Dit hoofdstuk behandelt de eerste onderzoeksvraag van het onderzoek: vindt het
interne toezicht door de raden van toezicht op de kwaliteit van het onderwijs
plaats zoals de wetgever dat in Versterking besturing formuleert? Het hoofdstuk
bestaat uit een samenvatting van de bepalingen in de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (WHW), gevolgd door de bevindingen van de
inspectie. Het wettelijk kader is te vinden in hoofdstuk 9 en 10 van de WHW (het
bestuur en de inrichting van respectievelijk universiteiten en hogescholen) en
hoofdstuk 7 voor zover het de examencommissie betreft (met name de artikelen
7.12, 7.12a, 7.12b en 7.12c).7
2.1

Scheiding van bestuur en toezicht
Twee organen
De memorie van toelichting bij Versterking besturing noemt de taakafbakening
tussen bestuur en intern toezicht een belangrijke aspect in de organisatie van
goed onderwijs. De groeiende autonomie van de instellingen in het hoger
onderwijs vereist dat binnen de instellingen ook de voorwaarden voor een goede
werking van checks and balances aanwezig zijn. Daarom worden in het gehele
hoger onderwijs een bestuurlijk orgaan met bestuursbevoegdheden
voorgeschreven (het college van bestuur, hierna ook wel kortweg ‘college’
genoemd), en een orgaan met toezichthoudende bevoegdheden (de raad van
toezicht, hierna ook wel ‘de raad’ of ‘de interne toezichthouder’ genoemd). Deze
hebben wederzijds uitsluitende taken en bevoegdheden. Een deugdelijke
vormgeving van de scheiding tussen bestuur en toezicht binnen instellingen werd
met Versterking besturing een bekostigingsvoorwaarde voor de instellingen.
Formalisatie van de bestaande situatie
De memorie van toelichting geeft aan dat de invoering van een raad van toezicht
aansluit bij de ontwikkeling die de sector de afgelopen tien jaar al heeft
doorgemaakt. De hogescholen hebben bijvoorbeeld uitvoering gegeven aan de
aanbevelingen van de Commissie Glasz (2000) en hebben alle een raad van
toezicht ingesteld. Bij de universiteiten gebeurde dat vanaf 1995. Het wettelijk
vastleggen van de scheiding tussen bestuur en toezicht was dus een formalisatie
van de bestaande praktijk.
Reglementen
Nagenoeg alle raden beschikken over een eigen reglement dat in aanvulling op de
statuten van de instelling de taken en werkwijze van de raad van toezicht
beschrijft. Dit is bijna altijd op de website van de instelling te vinden. In de
reglementen worden meestal alle wettelijke taken en verantwoordelijkheden van
de raad van toezicht afzonderlijk genoemd. Ook de formele afbakening van de
taken en verantwoordelijkheden van toezichthouder en bestuurder is hierin
vastgelegd.

7 Omwille van de leesbaarheid worden niet van alle afzonderlijke wetteksten de artikel- en
lidnummers weergegeven en worden de wetteksten niet in alle gevallen volledig en letterlijk
weergegeven. In bijlage II zijn de wettelijke bepalingen in uitgebreidere vorm opgenomen.

15

Praktische dimensies
Dat de scheiding tussen intern toezicht en bestuur in formele zin een feit is, is nog
geen garantie dat het onderscheid ook in de dagelijkse praktijk voldoende tot
uiting komt. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het samenspel tussen raad en
college in de praktijk, om de vraag of de toezichthouder zich niet laat verleiden om
‘mee te besturen’ en om de scheiding tussen de toezichthoudende en de
raadgevende rol van de raad van toezicht. In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op
in.
2.2

Toezicht op kwaliteitszorg
De raad van toezicht moet volgens de WHW onder meer toezien op de vormgeving
van het systeem van kwaliteitszorg overeenkomstig artikel 1.18 van de wet. Dit
laatste artikel schrijft voor dat het instellingsbestuur ‘er zorg voor draagt dat,
zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een
regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit
van de werkzaamheden van de instelling’.
Korte terugblik
De afgelopen tien jaar is er veel gebeurd op het vlak van intern toezicht. Al langer
wordt door raden van toezicht in het hoger onderwijs geïnvesteerd in het interne
toezicht op financiën en bedrijfsvoering. Dat is een gevolg van een algemene
tendens van verzakelijking die zich kenmerkt door fusies en schaalvergroting,
toenemende autonomie van instellingen en een breed gevoelde behoefte aan
transparante beheers- en verantwoordingsprocessen. Die ontwikkeling is nog niet
afgerond. In het rapport De waarde van intern toezicht van oktober 2005
concludeerden wij dat sprake was van een grote diversiteit in de vormgeving van
het interne toezicht, ook wat betreft rollen en taakopvatting (Inspectie van het
Onderwijs, 2005, p. 7). We constateerden toen ook dat het accent binnen het
interne toezicht vooral lag op het beheer en de financiële middelen. Veel minder
aandacht ging uit naar het naleven van wet- en regelgeving en de kwaliteit van
het onderwijs.
Brede invulling
Het merendeel van de vertegenwoordigers van instellingen die wij voor het huidige
onderzoek spraken, vindt dat het interne toezicht op evenwichtige wijze aandacht
moet besteden aan onderwerpen op het gebied van het beheer van de organisatie
enerzijds en (de kwaliteitszorg van) het onderwijsproces anderzijds.8 De wettelijke
formulering dat de raad toeziet op de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg wordt door de meeste instellingen breed geïnterpreteerd, namelijk
inclusief het toezicht op de uitkomsten van het onderwijsproces en de
onderwijskwaliteit. Deze lezing komt overeen met de taakopvatting die breder in
de semipublieke sector leeft. Recent werd deze taakopvatting herbevestigd in De
verklaring van ambitieus toezicht (2013), die door een groot deel van de interne
toezichthouders in de semipublieke sector wordt onderschreven (zie verder
hoofdstuk 3).

8 In het eerste geval gaat het om de financiën, huisvesting, de bedrijfsvoering, risicomanagement
en overige beheersmaatregelen.

16

Toezicht op onderwijskwaliteit
Als raden van toezicht aandacht hebben voor het onderwijs richten zij zich veelal
op algemene aspecten van het onderwijsbeleid, zoals strategische vraagstukken
over samenwerkingsrelaties, en nemen zij kennis van onderwijsontwikkelingen in
de instelling. Veel raden van toezicht bespreken daarnaast de voorbereidingen op
de Instellingstoets Kwaliteitszorg, de uitkomsten van de (externe) accreditaties
door de NVAO en de interne audits van de instelling zelf. Wat betreft het toezicht
op de onderwijskwaliteit lijkt de raad van toezicht zich in de praktijk soms vrij
eenzijdig te richten op de uitkomsten van de accreditaties. Dit geldt zowel in het
hbo als in het wo. Ook de jaarverslagen waarin raden van toezicht zich
verantwoorden, geven geen blijk van meer dan vrij oppervlakkige aanvullende
aandacht voor onderwerpen op het gebied van onderwijskwaliteit. Veel
gesprekspartners vinden dit te beperkt. Het leidt er bijvoorbeeld toe dat
uitkomsten van accreditaties soms als een verrassing komen. Dat zou niet het
geval mogen zijn, vindt men. Als de raad voldoende aandacht heeft voor
kwaliteitsvraagstukken zou hij die uitkomsten voor moeten zijn, wat wil zeggen
dat hij negatieve uitkomsten op zijn minst zou moeten zien aankomen, maar
liever nog weet te voorkomen. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat raden van
toezicht de colleges van bestuur systematisch en kritisch bevragen op de visie op
onderwijskwaliteit, de doelen die het bestuur wil realiseren, de afwegingen die
daarbij een rol spelen en de resultaten die worden bereikt.
De WHW is vrij duidelijk over de taken en verantwoordelijkheden van de raad van
toezicht op het gebied van beheer en financiën. Diverse deeltaken worden expliciet
in de wet genoemd. Dat is anders voor het inhoudelijke onderwijsdomein. Hier
beperkt de WHW zich tot het voorschrift dat de raad toeziet op de vormgeving van
het systeem van kwaliteitszorg van de instelling. Een deel van de raden en
colleges die wij spraken gaf aan dat de wettelijke omschrijving momenteel
voldoende ruimte biedt voor de raad om toezicht te houden op de uitkomsten van
het onderwijsproces. Meer regels om het toezicht in te vullen wordt niet als
wenselijk ervaren, zo blijkt uit de gesprekken.
Positief geformuleerd biedt de wet dus veel ruimte. Keerzijde is dat de wettekst
weinig richtinggevend en stimulerend is, aldus een aantal gesprekspartners. De
wettelijke formulering ‘toezicht houden op de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg’ is namelijk erg abstract. Sommige gesprekspartners geven aan dat
als de samenleving en de sector zelf verwachten dat het interne toezicht ook (de
uitkomsten van) het onderwijsproces omvat, deze taak dan ook met zoveel
woorden in de wet tot uitdrukking zou moeten komen. Het zou dan gaan om een
herformulering van de bestaande wettekst. De verdere uitwerking kan aan de
sector worden overgelaten, zoals dat onder meer via de branchecodes ook nu al
deels het geval is.
Voor de verdere ontwikkeling van het interne toezicht op onderwijskwaliteit is het
volgens sommige gesprekspartners wenselijk om de wettelijke voorschriften over
het onderwijs uit te werken in afspraken tussen raad en college. Wat in dit
verband ook genoemd wordt, is het verder ontwikkelen van de kennis en ervaring
over het onderwijs en bijbehorende kwaliteitszorg binnen de raad door meer leden
aan te nemen die ervaring met en kennis van het onderwijsveld hebben.

17

(Vermeende) verschillen hbo – wo
Diverse gesprekspartners zien in het wo een kwaliteitscultuur die meer dan in het
hbo door alle lagen van de organisatie heen aanwezig is. Volgens hen zou dit een
verschil in benadering van het interne toezicht rechtvaardigen tussen wo en hbo.
Hiervoor werden verschillende oorzaken aangedragen:
 de effecten van de fusiegolven in het hbo van de afgelopen tientallen jaren, die
nog steeds merkbaar zijn;
 de sterkere verwevenheid van onderwijs en onderzoek in het wo;
 de sterkere werking van kritische nationale en internationale peers voor de
afzonderlijke onderwijs- en onderzoeksdomeinen;
 de competitie op het gebied van de tweede en derde geldstroom in het wo.
Wij zien hierin geen aanleiding om in formele zin onderscheid te maken in taken,
verantwoordelijkheden of werkwijzen van bestuurders of toezichthouders in wo en
hbo. Dat neemt niet weg dat bij de uitoefening van de toezichttaken in de praktijk
bovenstaande factoren relevant zijn en verschillen in agendering en focus tussen
raden van toezicht kunnen rechtvaardigen.
De WHW kent taken toe aan decanen van faculteiten van universiteiten die in het
hbo bij het college van bestuur zijn belegd. Denk aan het benoemen van
examencommissies en het vaststellen van de onderwijs- en examenregeling.
Tijdens het onderzoek werden deze verschillen een enkele maal als aanleiding
genoemd voor een verschil tussen universiteiten en hogescholen als het gaat om
de rol van de interne toezichthouder. Er zijn echter ook hogescholen waar taken
geheel of gedeeltelijk zijn gedelegeerd aan lagere echelons. Welbeschouwd zijn er
instellingen waar het college van bestuur in de praktijk ook taken vervult die meer
het karakter hebben van toezicht houden dan van besturen, zeker als veel
beleidsmatige of zelfs bestuurlijke taken zijn gedelegeerd aan andere lagen in de
organisatie. Dat komt zowel voor bij universiteiten als bij hogescholen en hangt
vooral samen met de omvang en de complexiteit van de instelling. Een dergelijke
structuur of stijl van besturen op afstand moet echter niet worden verward met
formeel toezicht houden. De wetgever introduceerde met Versterking besturing nu
juist in formele zin een toezichthoudend orgaan dat geen deel uitmaakt van de
werkorganisatie, als tegenhanger van de bestuurder die wel verweven is met de
werkorganisatie.
Branchecodes voor goed bestuur
De memorie van toelichting bij Versterking besturing geeft aan dat een
branchecode voor goed bestuur het vertrouwen van de maatschappelijke
omgeving in het functioneren van instellingen versterkt en een belangrijke rol kan
spelen bij de horizontale verantwoording. Een code biedt ook flexibiliteit en ruimte
om anders dan via wettelijke regels vast te leggen hoe instellingen binnen een
branche hun verantwoordelijkheid voor goed bestuur waar maken, aldus de
memorie van toelichting. Artikel 2.14 van de WHW bepaalt dat bij algemene
maatregel van bestuur een of meer branchecodes voor goed bestuur kunnen
worden aangewezen. Dat is tot op heden niet gebeurd omdat voor zowel het hbo
als het wo door de branche zelf codes zijn ontwikkeld.
Voor de universiteiten is in het voorjaar van 2013 na een interne evaluatie door de
VNSU een vernieuwde code uitgebracht. In het voorjaar van 2012 is een
uitgebreide openbare evaluatie van de branchecode voor het hbo verschenen. De
evaluatiecommissie is kritisch over de mate waarin instellingen de code naleven en
de uitgangspunten en bepalingen hebben geïnternaliseerd. De commissie heeft

18

duidelijke perspectieven geschetst voor verbetering en voor verdere ontwikkeling
van het interne toezicht. Bij monde van de Vereniging Hogescholen hebben de
instellingen de voorstellen omarmd en verwerkt in een bijgestelde en aangevulde
branchecode.9 De nieuwe code wordt waarschijnlijk dit najaar door de hogescholen
vastgesteld.
De nieuwe (concept)branchecode voor goed bestuur in het hbo is meer
richtinggevend en meer onderwijsinhoudelijk van aard dan de nieuwe code (2013)
in het wo. Zo noemt de nieuwe branchecode voor het hbo expliciet als
uitgangspunt dat de raad van toezicht bij zijn werkzaamheden de kwaliteit van
onderwijs, onderzoek en kennisvalorisatie centraal stelt. Ook wordt een
toetsingskader voorgeschreven dat daarbij als hulpmiddel dient. In de recent
herziene branchecode voor het wo ontbreken deze onderwerpen, evenals in de
versie die daarvoor van kracht was. Het onderwerp ‘toetsingskader’ komt in
hoofdstuk 3 uitgebreider aan bod.
2.3

Uitgelicht: de examencommissie
Kerntaken
Kritiek op de kwaliteit van examens en ontwikkelingen in de variëteit in het
onderwijs en op het gebied van de erkenning van eerder of elders verworven
competenties (evc) waren rond 2010 aanleiding voor de versterking van de positie
van examencommissies. Versterking besturing expliciteert vooral de hoofdtaken
van de examencommissie en brengt haar beter in positie. De belangrijkste
aanpassing is dat de hoofdverantwoordelijkheid van de examencommissie nu
expliciet wordt benoemd: zij stelt op objectieve en deskundige wijze vast of een
student voldoet aan de voorwaarden die de onderwijs- en examenregeling stelt op
het gebied van de kennis, het inzicht en de vaardigheden die nodig zijn voor het
verkrijgen van een graad. Daarnaast voegt Versterking besturing de taak toe dat
de examencommissie jaarlijks over haar werkzaamheden rapporteert aan het
college van bestuur. Daarmee wordt beoogd de onafhankelijkheid van de
commissie en de transparantie van haar werkzaamheden te vergroten en zo de
checks and balances te versterken.
Functioneren
Jaarverslagen
Uit de jaarverslagen die wij analyseerden blijkt dat veel examencommissies
worstelen met hun – overigens complexe – takenpakket. In de gesprekken bleek
enerzijds dat examencommissies zichzelf soms tekort doen omdat er meer gebeurt
dan zij in hun jaarverslagen verantwoorden. Anderzijds werd bevestigd dat er nog
veel moet verbeteren, niet alleen in de verantwoording maar in het functioneren
zelf. Management en examencommissies onderschrijven de mogelijkheden om de
jaarverslagen nadrukkelijker een rol te geven in de verantwoording aan het
college van bestuur, in de communicatie van verwachtingen aan docenten en bij
de agendering in het overleg met het management. Dat kan door de verslagen
nadrukkelijk het karakter te geven van een reflectie op de kwaliteit en op de
kwaliteitsbewaking van het geheel aan toetsing en beoordeling, in relatie tot de
bewaking van het afstudeerniveau.
9 In bijlage I is aanvullende informatie opgenomen over de bevindingen van de
evaluatiecommissie.

19

Uitvoering wettelijke taken
Veel jaarverslagen zijn zeer summier van inhoud. Soms worden alleen
agendapunten van vergaderingen opgesomd, zonder dat de aard van de
besprekingen, de uitkomsten en eventuele adviezen, knelpunten of oplossingen
werden benoemd. In de gesprekken werd bevestigd dat het accent soms nog sterk
ligt op de traditionelere taken van de examencommissies, zoals het verlenen van
vrijstellingen en het optreden in geval van fraude. Ook de kerntaak van de
examencommissie, vaststellen of de student het beoogde eindniveau heeft
gehaald, wordt soms in overwegend formele, administratieve zin afgedaan. Dat wil
zeggen dat de activiteit van de examencommissie zich grosso modo beperkt tot de
controle of de student de vereiste studiepunten heeft gehaald en aan alle formele
verplichtingen heeft gedaan. Het bewaken van de kwaliteit van toetsen en
beoordelingen wordt door veel commissies gedelegeerd of gemandateerd aan een
toetscommissie. De relatie tussen examencommissie en toetscommissie is echter
niet altijd duidelijk. De beschrijvingen van de activiteiten van beide commissies en
van hun taken en verantwoordelijkheden, doen vermoeden dat de
toetscommissies soms op relatief grote afstand van de examencommissies staan,
die daardoor nog beperkt zicht hebben op de kwaliteit van de toetsing en
beoordeling. In diverse gesprekken met examencommissies werd die indruk
bevestigd.
Taken in ontwikkeling
De gesprekspartners gaven bijna zonder uitzondering aan de kritische
kanttekeningen van de inspectie te onderschrijven. Men noemt de
taakontwikkeling van examencommissies een voortschrijdend proces, dat nog niet
is afgerond. In de praktijk eist de ‘besluitenmachine’ (beslissen over aanvragen,
klachten en incidenten) vaak nog te veel de aandacht en dat gaat ten koste van de
aandacht voor het grotere geheel en de verdere taakontwikkeling. Ook wordt de
werkdruk door de examencommissies in het algemeen als erg hoog ervaren.10
Raad van toezicht en examencommissie
Zoals veel gesprekspartners ook opmerkten, ligt in het overheidsbeleid en het
instellingsbeleid veel nadruk op efficiency en rendement. Instellingen proberen het
studierendement te verhogen, zoals vaak in prestatieafspraken met de minister is
vastgelegd. De inspectie verwacht van een toezichthouder aandacht voor
onderwerpen die tegenwicht bieden, zoals breedte en diepgang van de opleiding
en afstudeerniveau. Wij zijn bij dit onderzoek geen voorbeelden tegengekomen
van raden van toezicht die het functioneren van examencommissies agendeerden
vanuit hun rol als toezichthouder, of het onderwerp niveaubewaking in kritische
zin aan de orde stelden – laat staan dat dit periodiek en systematisch gebeurt. In
het jaar dat Versterking besturing van kracht werd agendeerden sommige raden
deze thema’s wel, maar dan vooral om zich te laten informeren over
ontwikkelingen.
2.4

Toezicht op naleving van de WHW
De WHW draagt de interne toezichthouder op om toe te zien op de naleving van
wet- en regelgeving. We zijn geen voorbeelden tegengekomen van raden die dit
10 In 2014 zal de inspectie een onderzoek doen naar het functioneren van examencommissies in
het bekostigd en niet-bekostigd onderwijs.

20

op het gebied van onderwijskwaliteit en kwaliteitszorg systematisch doen. Wel
hebben besturen en toezichthouders van universiteiten naar aanleiding van
incidenten nadrukkelijk aandacht besteed aan het onderwerp ‘wetenschapsfraude’
en integriteit. Hogescholen hebben regelmatig rapporten van de NVAO en de
inspectie over bijvoorbeeld alternatieve afstudeertrajecten in 2010 en 2011 voor
de raad geagendeerd.
De raden hebben echter geen actief beleid of passend instrumentarium om de
naleving – al dan niet periodiek – te (laten) onderzoeken. Sommige raden van
toezicht die wij spraken zien het ook niet als hun taak om in het kader van het
toezicht op de naleving van wet- en regelgeving de colleges actief te bevragen.
Eén raad lichtte toe dat de verantwoordelijkheid voor het naleven bij het college
van bestuur ligt en dat het college de opvattingen van de raad van toezicht op dit
punt kent – namelijk dat alles volgens de regels dient te gebeuren.
Verschillende raden gaven aan te verwachten dat het college de raad informeert
als wetgeving lastig te implementeren is of als er problemen zijn op het gebied
van de naleving. Bij verandering in wetgeving, bijvoorbeeld voor de
examencommissies in 2010, werd de raad soms in algemene zin geïnformeerd
over de inhoud van de nieuwe wettelijke bepalingen. Van een systematische
controle op naleving van de regelgeving, of van gericht toezicht op speerpunten, is
echter geen sprake. Ook wat de wettelijke taken van de examencommissie betreft
is niet gebleken dat raden van toezicht werkelijk toezien op het naleven van
wettelijke voorschriften. Daar is echter wel aanleiding voor, zoals in paragraaf 2.3
werd toegelicht.
2.5

Medezeggenschap
Belang van medezeggenschap
In de memorie van toelichting bij Versterking besturing wordt aan de positie van
de medezeggenschap een belangrijke toegevoegde waarde toegekend voor de
kwaliteit en doelmatigheid van het bestuur. Door adviezen, overwegingen en
inzichten van personeel en studenten te betrekken in bestuurlijke afwegingen,
betrekt het college hun positie en belangen in de bestuurlijke processen. Zo
ontstaat een countervailing power. De memorie van toelichting bij Versterking
besturing geeft aan dat er geen aanleiding is voor fundamentele veranderingen in
het stelsel van medezeggenschap. Uit evaluaties blijkt vooral dat voor de werking
van een goede medezeggenschap een goede bestuurscultuur van belang is, aldus
de memorie van toelichting.
Versterking rol medezeggenschap
De rol van de medezeggenschapsorganen is met Versterking besturing versterkt.
Bestaande (advies)bevoegdheden zijn verhelderd en er zijn aanvullende
bevoegdheden toegekend. Zo voorziet de wet sinds 2010 in het adviesrecht van
het centrale medezeggenschapsorgaan op de profielen van de raad van toezicht.
Het centrale medezeggenschapsorgaan moet bovendien worden gehoord over een
voorgenomen benoeming en ontslag van een lid van de raad van toezicht en van
het college van bestuur. Verder kregen de medezeggenschapsorganen recht op
informatie over de beloningsverhoudingen in de organisatie. Nieuw is ook dat de
raad van toezicht tweemaal per jaar met de centrale medezeggenschapsraad moet
overleggen.

21

Voordracht lid raad van toezicht vanuit de medezeggenschap
Sinds Versterking besturing heeft het centrale medezeggenschapsorgaan van de
instelling het recht één lid van de raad van toezicht voor te dragen. Op bijna alle
instellingen die wij spraken was hier in de afgelopen paar jaar ervaring mee
opgedaan. In het algemeen was men hier zeer positief over. Voor zover dat op
basis van een relatief beperkt aantal waarnemingen kan worden beoordeeld, lijken
medezeggenschapsorganen vaak te kiezen voor een lid met een uitgesproken
profiel op het gebied van onderwijs en onderzoek. Zo draagt het wettelijke
voordrachtrecht bij aan de totstandkoming van raden van toezicht met een
evenwichtige samenstelling, waarin meer expertise op het gebied van het primaire
proces aanwezig is dan voorheen. Ook diverse raden en colleges benadrukten dat
de samenstelling van de raad wat dit betreft hun aandacht heeft.
Overleg raad van toezicht – medezeggenschap
Bij de meeste instellingen die wij spraken vindt tweemaal per jaar overleg plaats
tussen de centrale medezeggenschap en de raad van toezicht. In de meeste
gevallen bestaat een van beide overleggen uit het bijwonen (door een delegatie
van de raad van toezicht) van een reguliere overlegvergadering tussen
medezeggenschap en college van bestuur. Soms wordt die vergadering
voorafgegaan door een kort overleg met de raad en soms worden specifiek
onderwerpen geagendeerd die zich goed lenen voor bespreking in aanwezigheid
van de raad van toezicht. Bij één van de zeven instellingen betreurden de
vertegenwoordigers van de medezeggenschap het dat in het afgelopen jaar de
twee contactmomenten met de raad niet hadden plaatsgevonden.
Belang van een open cultuur
Net zoals bij het functioneren van het interne toezicht geldt bij het functioneren
van de medezeggenschap dat dimensies als communicatie, omgang met elkaar en
openheid erg belangrijk zijn. Zo troffen wij bij één hogeschool een sfeer aan van
opvallend open omgang met elkaar. Dat gaven de verschillende gesprekspartners
onafhankelijk van elkaar aan. De vertegenwoordigers van het centrale
medezeggenschapsorgaan lieten weten het zeker niet altijd inhoudelijk eens te
zijn met het college van bestuur, maar altijd in een zeer open en constructieve
sfeer overleg te voeren met de bestuurder. Daardoor had men aan eenmaal per
jaar contact met de raad van toezicht eigenlijk genoeg. Het omgekeerde geldt
overigens ook: als de intenties en de cultuur binnen een instelling niet adequaat
zijn, zijn wettelijke rechten en plichten en procedures niet erg behulpzaam, ook
niet voor het functioneren van de medezeggenschap. De menselijk factor houding en gedrag – is en blijft doorslaggevend.
Knelpunten en verbetersuggesties
Gevraagd naar tekortkomingen in de wetgeving op bovenstaande punten werden
geen noemenswaardige punten aangedragen. Dat wil niet zeggen dat er geen
knelpunten werden genoemd of wensen werden geuit. Deze betroffen echter niet
de wettelijke voorschriften of de regelingen en procedures. Meerdere malen werd
opgemerkt dat het functioneren van de medezeggenschap erg afhankelijk is van
de bereidheid en welwillendheid van de betrokken personen om er iets van te
maken. Ook werd een aantal maal opgemerkt dat de kwaliteit van de
medezeggenschap nauw samenhangt met de kwaliteiten van de betrokken
studenten en docenten in de medezeggenschapsraden. Lastig is dat de
zittingstermijn van studenten vaak kort is en de behoefte van studenten om te

22

participeren niet altijd groot is. Dat maakt dat niet altijd de kennis en expertise
aanwezig is op een niveau dat men graag zou zien.

23

3

Bevindingen ontwikkelperspectief

Dit hoofdstuk presenteert een ontwikkelperspectief met actuele opvattingen van
actoren binnen en buiten de sector over het gewenste functioneren van het
interne toezicht. Daarbij zijn ook recente inzichten uit wetenschappelijk onderzoek
benut. Het perspectief telt vier hoofdonderwerpen. De paragrafen 3.2 tot en met
3.5 beschrijven de bevindingen voor elk daarvan. Gezamenlijk geven ze een
antwoord op de tweede onderzoeksvraag van het onderzoek: hoe krijgt het
interne toezicht op het gebied van onderwijskwaliteit in de praktijk vorm,
vergeleken met actuele opvattingen over het intern toezicht en recente
ontwikkelingen in het veld?

3.1

Een ontwikkelperspectief
Geen inspectienorm
Intern toezicht is een onderwerp waar veel over wordt gezegd en geschreven. Dit
geldt voor het hoger onderwijs maar ook voor andere semipublieke domeinen
zoals de kinderopvang, de woningsector, de gezondheidszorg en zeker ook voor de
commerciële en financiële sectoren. Veel bijdragen bevatten impliciete of
expliciete opvattingen, verwachtingen en uitgangspunten over intern toezicht die
steeds terugkeren en bijval krijgen van actoren in het hoger onderwijs. Die zijn in
dit onderzoek verwerkt in een ‘ontwikkelperspectief’. Dit is niet bedoeld als
leidraad of voorschrift voor raden van toezicht. Wij willen verwachtingen en
uitgangspunten expliciteren die binnen en buiten de sector zelf leven en breed
weerklank vinden, en deze in samenhang presenteren. Natuurlijk zijn aspecten
gekozen die de inspectie zelf ook betekenisvol acht en goedkeurt. Over de inhoud
van het perspectief gaan wij daarom graag met de instellingen, hun interne
toezichthouders en het veld in gesprek.
Bronnen
De gehanteerde bronnen zijn van uiteenlopende aard. Deels gaat het om
wetenschappelijk onderzoek en evaluaties van de praktijk, deels om expliciete
normstelling in de vorm van branchecodes voor goed bestuur en deels om
uitgangspunten van landelijk beleid; zowel binnen als buiten het (hoger)
onderwijs. Meer informatie over de gebruikte bronnen is opgenomen in de
literatuurlijst aan het eind van dit rapport.
Een van de bronnen is het apart vermelden waard. In juni 2013 verscheen De
verklaring van ambitieus toezicht. Dit boek beschrijft hoe toezichthouders in de
semipublieke sector hun toezichthouderschap het liefst invullen. Daarbij ligt de
nadruk op houding en gedrag. Een aanzienlijke meerderheid van de (in totaal
zeshonderd) respondenten die via een enquête werden bevraagd onderschrijft de
inhoud ervan. De verklaring van ambitieus toezicht meldt als een van de
prominentere uitgangspunten: ‘Ik houd integraal toezicht; naast financiën en
bedrijfsvoering omvat dit het primaire proces en vooral ook de maatschappelijke
impact van de organisatie’ (Minderman e.a., 2013).

24

Dit integrale karakter komt nadrukkelijk terug in de bronnen die de inspectie als
input voor het ontwikkelperspectief gebruikte. Voorbeelden zijn de Zorgbrede code
voor goed bestuur van de brancheorganisaties in de gezondheidzorg (2010) en het
rapport Publieke belangen dienen van de Onderwijsraad (2013). De eerste bron
noemt nadrukkelijk als taak voor de raad van toezicht om toe te zien op de
kwaliteit en de veiligheid van de zorg (p. 23). Dat het perspectief van de raad
breder dient te zijn dan het beheer en het voortbestaan van de organisatie is ook
een nadrukkelijk thema in het rapport van de Onderwijsraad. Daarin wordt gesteld
dat ‘de overheid haar stelselverantwoordelijkheid alleen kan waarmaken als
besturen zich in de uitoefening van hun publieke taak ook rekenschap geven van
het bredere maatschappelijke belang van onderwijs’ (p. 22/23).
Het ontwikkelperspectief
Het perspectief bevat vier hoofdthema’s die zijn uitgewerkt in de vorm van een
hoofdvraag waarop de onderliggende aspecten (wensen, verwachtingen, normen)
het antwoord vormen.
De vier hoofdthema’s
I
Namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor is hij verantwoordelijk?
II
Hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad geven en besturen?
III Waar richt de raad zich inhoudelijk op en hoe gaat hij te werk?
IV Hoe verantwoordt de raad zich, aan wie en waarover?

Op de volgende pagina worden de vier thema’s uitgewerkt.

25

I Namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor is hij verantwoordelijk?11
1
De raad van toezicht definieert waarop hij precies toezicht houdt en expliciteert
namens welke groepen belanghebbenden het toezicht plaatsvindt.
2
Het perspectief van de raad van toezicht is breder dan het instellingsbelang. De
raad van toezicht ziet erop toe dat het college van bestuur handelt vanuit het
belang van de instelling maar ook vanuit het algemene publieke belang.
Eventuele strijdige belangen worden geëxpliciteerd en tegen elkaar afgewogen.
3
De raad van toezicht houdt toezicht op alles wat er gebeurt binnen de instelling
en is altijd aanspreekbaar, ook als er iets misgaat.
II Hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad geven en besturen?
1
De scheiding tussen bestuur en intern toezicht vergt een duidelijke taak- en
rolverdeling. De raad waakt ervoor dat hij niet gaat (mee)besturen.
2
De raad houdt toezicht op de werkzaamheden van het college van bestuur en
staat het college met raad terzijde. De raad heeft dus een tweeledige taak (naast
zijn werkgeverstaak).
3
De raad van toezicht bepaalt zijn eigen agenda en formuleert zijn eigen
informatiebehoefte. Als in de dagelijkse praktijk het college van bestuur het
initiatief heeft, doet dat niets af aan de eigen verantwoordelijkheid van de raad.
Waar nodig verifieert de raad de informatie die de bestuurder aandraagt of
vergaart hij zelf informatie.12
III Waar richt de raad zich inhoudelijk op en hoe gaat hij te werk?
1
De raad expliciteert op welke organisatiedoelen het toezicht is gericht en bewaakt
dat het college zich verantwoordt over voorgenomen en gerealiseerde
organisatiedoelen en over eventuele tussentijdse beleidswijzigingen. De raad ziet
toe of de realisatie plaatsvindt binnen de afgesproken randvoorwaarden (tijd,
geld) en laat voor het overige het college bepalen hoe de doelen worden bereikt.
2
De raad van toezicht hanteert een toetsingskader waaruit duidelijk wordt waaraan
en op welke wijze de raad de handelswijze van het bestuur en de bereikte
resultaten toetst.
3
De raad van toezicht voert een permanente dialoog met het college van bestuur
over de uitkomsten van het onderwijsproces en houdt het college scherp, onder
andere door zo nodig kritische vragen te stellen.
IV Hoe verantwoordt de raad van toezicht zich, aan wie en waarover?
1
De raad van toezicht verantwoordt zich door in een jaarverslag zijn
werkzaamheden te beschrijven en onderbouwde conclusies te trekken op het
domein van zijn toezicht. Waar nodig komen de belangen van verschillende
groepen belanghebbenden daarbij expliciet aan bod.
2
De raad van toezicht ziet erop toe dat het college van bestuur aan relevante
groepen belanghebbenden verantwoordt of de organisatiedoelen zijn gerealiseerd
en, als dat niet het geval is, wat de oorzaken en gevolgen zijn.
3
De raad van toezicht creëert zelf fora aan wie hij zich verantwoordt, zeker als er
geen ‘principaal’ aanwezig is aan wie formeel verantwoording wordt afgelegd. De
raad evalueert regelmatig zijn eigen functioneren.13

11 Met de formulering ‘namens wie’ wordt vanzelfsprekend niet bedoeld dat leden van raden van
toezicht bepaalde groeperingen zouden (moeten) vertegenwoordigen; het interne toezicht vindt
wat dat betreft altijd zonder last of ruggenspraak plaats.
12 Het is regel dat de raad in ieder geval eigenstandig contact met de instellingsaccountant heeft
met betrekking tot het toezicht op financiën. Daarnaast is wettelijk voorgeschreven dat de raad
tweemaal per jaar overlegt met het centrale medezeggenschapsorgaan.
13 Als principaal kunnen bijvoorbeeld gelden de minister van OCW of een algemene
ledenvergadering.

26

Toelichting
De taken en verantwoordelijkheden van de interne toezichthouder kunnen grofweg
worden samengevat in drie aandachtsgebieden:
1. toezicht houden op het functioneren van het bestuur en het besturen van de
organisatie;
2. raadgever zijn van en/of klankbord zijn voor de bestuurder;
3. optreden als werkgever van de bestuurder(s).
Lang niet alle facetten die tot deze aandachtsgebieden behoren komen in het
overzicht terug. Wij richtten ons in dit onderzoek immers hoofdzakelijk op de
kwaliteit van onderwijs en de kwaliteitszorg. Dat betekent niet dat deze dimensies
minder van belang zijn of niet gebaat zouden zijn bij nadere explicitering. Deels is
dat ook al gebeurd, bijvoorbeeld in de branchecodes voor goed bestuur van de
VSNU en de Vereniging Hogescholen.
De nadruk ligt vrij sterk op het samenspel tussen raad van toezicht en college van
bestuur. De gedachte hierachter is dat juist het proces dat zich tussen de twee
actoren afspeelt, en de kwaliteit van de dialoog tussen hen, een wezenlijk
onderdeel zijn van de checks and balances van het onderwijsproces.
3.2

Namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor is hij verantwoordelijk?
Een lastige vraag
De vraag namens wie de raad van toezicht het toezicht uitoefent leidde in de
gesprekken die wij voerden zelden tot een pasklaar en eenduidig antwoord. Ook
uit de documenten over het functioneren van de raad van toezicht, de formele
reglementen en de jaarverslagen blijkt niet dat de raden van toezicht voor zichzelf
altijd een duidelijk antwoord hebben geformuleerd en daar naar handelen. Veel
gesprekspartners noemden de vraag dan ook interessant maar lastig. Soms
werden als antwoord afzonderlijke doelgroepen genoemd, zoals studenten en
personeel, en na wat aarzeling bijvoorbeeld ook het (regionaal) bedrijfsleven of
meer in het algemeen de belastingbetaler. Vaak ook was het eerste antwoord ‘de
minister’. Bij doorvragen werd niet altijd meteen duidelijk of dat de minister
qualitate qua is of als metafoor voor het collectief van uiteenlopende groepen
belanghebbenden in de samenleving als geheel, en wat dan het verschil is voor
het handelen van de raad.
In het verlengde van de vraag namens wie de raad toezicht houdt, ligt de vraag
wie de raad van toezicht benoemt. Een opvallend verschijnsel in het Nederlandse
hoger onderwijs is dat alleen bij de openbare bekostigde universiteiten de minister
van OCW de leden van de raad van toezicht benoemt. Bij enkele bijzondere
instellingen is sprake van een overkoepelende vereniging met een algemene
ledenvergadering als hoogste orgaan dat de leden van de raad benoemt, of doet
de bisschoppenvergadering dat. Alle andere raden van toezicht benoemen hun
eigen leden. Zij hebben geen formele instantie boven zich waaraan zij op reguliere
wijze verantwoording afleggen of waar zij verantwoording aan schuldig zijn.
Publieke belangen
Uit de reglementen van de raad van toezicht komt het beeld naar voren dat het
centrale perspectief van de raad van toezicht doorgaans het belang van de
instelling is waarop hij toezicht houdt. In de gesprekken werd dat vaak

27

genuanceerd in termen van achterliggende bredere maatschappelijke belangen, en
werd toegelicht dat de instelling zelf op grond van haar wettelijke taken bredere
publieke doelen dient. In het algemeen lijkt men dus te vinden dat de raad van
toezicht het functioneren van de bestuurder moet beoordelen vanuit een breed
maatschappelijk belang, ook als dit niet geheel overeenkomt met het
organisatiebelang. De beide branchecodes (voor hogescholen en universiteiten)
benoemen overigens ook nadrukkelijk de brede maatschappelijke opdracht van de
instellingen. Opvallend genoeg zien we dat sommige reglementen van raden van
toezicht juist expliciet het instellingsbelang voorop stellen.
Het is aan de raad van toezicht erop toe te zien dat het college van bestuur vanuit
het bredere perspectief handelt en zo nodig belangen van verschillende groepen
belanghebbenden tegen elkaar afweegt. Denk aan studenten, personeelsleden,
werkgevers, de internationale onderwijs- en onderzoeksgemeenschap, de
minister, het bedrijfsleven en het beroepenveld. Hun belangen hoeven niet altijd
gelijk te zijn en staan soms zelfs met elkaar op gespannen voet. Zo kan er
spanning bestaan tussen de selectie van studenten en (brede) toegankelijkheid
van het hoger onderwijs, of tussen efficiënte studieloopbanen, een hoog
rendement en weinig uitval enerzijds en een hoog afstudeerniveau anderzijds. Het
is belangrijk dat instellingen hierin goede afwegingen maken en zich verplaatsen
in de groepen die belang hebben bij de producten en diensten van de instelling.
Dit is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het college van bestuur. De
raad van toezicht dient daarop toe te zien en ook zelf het gesprek erover aan te
gaan met het college.
Wij constateren op grond van documenten en gesprekken dat hier inderdaad over
wordt gesproken binnen raden van toezicht en tussen raden en colleges. In twee
gesprekken werden voorbeelden genoemd waarbij de raad specifieke
maatschappelijke belangen bij het college onder de aandacht bracht. Het betroffen
keuzes over het wel of niet instellen van een numerus fixus bij een studierichting
en het wel of niet opheffen van een opleiding. In het algemeen geldt echter dat
aandacht voor inhoudelijke onderwerpen vanuit bredere publieke belangen of
uiteenlopende belangen van verschillende groeperingen beperkt is. Dat geldt zeker
als we dit aflezen aan de publieke verantwoording daarover (zie paragraaf 3.5).
Aanspreekbaarheid
Een andere kwestie is de vraag of en in hoeverre de raad van toezicht
verantwoordelijk is als er iets misgaat. In de gesprekken is diverse malen de
fictieve casus aan de orde gesteld van vijftig studenten die onterecht afstudeerden
omdat hun prestaties het getuigschrift niet rechtvaardigden. Natuurlijk is de vraag
wie in praktische zin verantwoordelijk is sterk afhankelijk van de precieze situatie.
Formeel kan in eerste instantie de examencommissie worden aangesproken.
Mocht de examencommissie het management hebben gewezen op risico’s en/of
tekortkomingen, dan wordt het anders. In veel gevallen heeft immers de
examencommissie niet de verantwoordelijkheid of bevoegdheid om het beleid te
wijzigen. Uiteindelijk is de raad van toezicht altijd aanspreekbaar als het misgaat,
aldus de meeste gesprekspartners. Niet alles kan door de raad gecontroleerd
worden en incidenten zijn niet altijd te voorkomen. Toch kan een raad achteraf
nooit stellen dat hij het niet had kunnen of hoeven weten. Tegelijkertijd is duidelijk
dat een raad van toezicht nooit alles kan zien of elk probleem kan voorkomen, zo
gaven veel gesprekspartners aan.

28

De vraag of en welke consequenties er aan dergelijke incidenten verbonden
moeten worden is dan ook niet eenvoudig te beantwoorden. Het gaat erom of het
een verwijtbare of niet-verwijtbare fout is geweest. Als de raad van toezicht
nadrukkelijk signalen en berichten heeft genegeerd, niet heeft doorgevraagd en
niet heeft ingegrepen, dan is het duidelijk: het interne toezicht heeft gefaald en de
raad dient op zijn verantwoordelijkheid te worden aangesproken. Dat wil overigens
niet zeggen dat hij gelijk dient op te stappen. Sommige gesprekspartners wezen
erop dat dit een uiterste middel is en dat opstappen niet altijd in het belang is van
het onderwijs. Wel is relevant dat de vraag beantwoord wordt of er nog voldoende
vertrouwen is in het functioneren van de raad van toezicht.
Als zich incidenten voordoen moeten verreweg de meeste raden van toezicht in
het hoger onderwijs zelf vaststellen of zij goed toezicht hebben gehouden. Er is
geen bovengeschikte partij die zijn handelwijze achteraf kan legitimeren of de
raad naar huis kan sturen. In de wetenschappelijke literatuur wordt deze kwestie
wel aangeduid als het verantwoordingsvacuüm of legitimatievraagstuk (zie
bijvoorbeeld Goodijk, 2012). Door onze gesprekspartners wordt hier wat
verschillend over gedacht. Enerzijds wordt het probleem onderschreven: het gat
zou moeten worden gedicht, zodat in geval van een crisis de ultieme
vertrouwensvraag door anderen dan de raad van toezicht zelf kan worden
beantwoord. Dat verreweg de meeste raden als het zover zou komen de
vertrouwensvraag zelf – en dus ook over zichzelf – moeten beantwoorden, wordt
als niet erg zuiver ervaren. Dat draagt niet bij aan het vertrouwen in het systeem
als geheel. Overigens zou niet per se de minister van OCW de partij hoeven zijn
die het laatste woord heeft, aldus sommige gesprekspartners. Anderzijds wordt
ook ingezien dat het verantwoorden ergens een eind dient te hebben. Daar komt
bij dat de minister en ook de externe toezichthouder altijd een
verantwoordelijkheid hebben, ongeacht de formele verantwoordingslijnen. Recent
heeft de minister beleid aangekondigd dat onder meer op dit probleem inspeelt
(Minister van OCW, 2013; zie ook bijlage III). Op de relatie tussen de externe en
de interne toezichthouder komen we in hoofdstuk 4 terug.
3.3

Hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad geven en besturen?
Scheiding tussen bestuur en toezicht
De scheiding tussen bestuur en toezicht is een van de kernelementen van
Versterking besturing. In het eerder genoemde rapport De waarde van intern
toezicht constateerde de inspectie in 2005 dat de functiescheiding tussen enerzijds
het bestuur en anderzijds het toezicht bij alle bekostigde universiteiten en de
meeste bekostigde hogescholen op dat moment al gemeengoed was. Ook nu
nemen wij dan ook waar dat sprake is van een formele scheiding tussen intern
toezicht en bestuur bij de zeven bezochte instellingen, en informatie op websites
en in jaarverslagen toont aan dat dit bij alle instellingen het geval is. Het adagium
‘de interne toezichthouder moet niet op de stoel van de bestuurder gaan zitten’
wordt in dit verband vaak gehoord, maar is in zekere zin ook misleidend, aldus
een van onze gesprekspartners. Een goede toezichthouder is wel in staat zich in
de positie van de bestuurder te verplaatsen. Dat neemt niet weg dat hij deze
rollen nooit feitelijk moet vermengen.
De evaluatiecommissie van de branchecode goed bestuur signaleert een trend
waarbij toezichthouders steeds eerder in het beleidsproces worden betrokken. Wij
constateerden tijdens de bezoeken dat raden van toezicht soms zeer nauw waren

29

betrokken bij het formuleren van de afspraken voor de prestatiebekostiging.
Enkele vertegenwoordigers van raden van toezicht gaven daarop terugkijkend aan
dat hun betrokkenheid hier wellicht te groot was. De commissie die de
branchecode evalueerde wijst wat ons betreft terecht op een grens: de
toezichthouder moet zich niet laten verleiden om toch mee te gaan besturen. De
rolvastheid van de toezichthouders is daarmee een actueel thema dat het verdient
om uitgewerkt te worden, aldus de commissie, en de inspectie sluit zich daarbij
aan.
Ook Blokdijk en Goodijk (2012) constateren dat de scheiding tussen bestuur en
toezicht juridisch correct is geregeld (p. 113-114). Zij voegen eraan toe dat dit
nog niet betekent dat theorie en praktijk altijd in overeenstemming zijn. Veel
besturen en raden van toezicht worstelen in de praktijk met de vraag op welke
manier zij goed toezicht kunnen houden op de onderwijskwaliteit.
Toezichthouder en raadgever
In verband met de toezichthoudende en de raadgevende taak van de raad wordt
wel gesproken van het probleem van ‘collusie’. Hiermee wordt bedoeld dat de
raadgevende functie de toezichthoudende functie in de weg kan komen te staan.
Om die reden wordt de laatste jaren wel gepleit voor de tweedeling ‘toezicht
houden’ versus ‘als klankbord dienen’. Die klankbordrol is dan heel belangrijk om
het maatschappelijk (brede) perspectief in te brengen en van daaruit vragen te
stellen, maar is minder vergaand dan de adviserende rol.14 Het college van
bestuur en (vooral) de raad van toezicht moeten zich steeds bewust zijn van het
onderscheid tussen inbreng van de raad als toezichthouder en als raadgever.
Bestuurders en toezichthouders gaven desgevraagd aan dat er een groot grijs
gebied is tussen de toezichtrol en de raadgevende rol, omdat deze rollen in elkaar
overlopen. In de praktijk leveren de rollen en hun overgang in de meeste gevallen
echter geen misverstanden op, vinden zij. Dit geldt in ieder geval bij onderwerpen
waar de raad duidelijke formele bevoegdheden heeft, zoals bij het vaststellen van
de jaarrekening en de begroting. Gesprekspartners gaven aan ook wel andere
middelen in te zetten, zoals onderscheid maken in de wijze van agendering (‘ter
besluitvorming’ of ‘ter verkenning’) en het benoemen van de aard van de inbreng
tijdens vergaderingen. Bij twijfel kan met een vraag vaak snel helderheid worden
gekregen. Pas als het in de communicatie tussen raad en college niet vanzelf of
ronduit stroef gaat zal het tot problemen kunnen leiden, maar dan is er vaak wel
meer aan de hand, aldus de gesprekspartners. Daarnaast is het de
verantwoordelijkheid van het college van bestuur om in geval van onduidelijkheid
navraag te doen bij de raad van toezicht over de aard van de inbreng.
Ook bij ons onderzoek in 2005 constateerden wij dat volgens de instellingen
nauwelijks sprake is van een spanningsveld tussen toezicht houden en raad geven.
Later in dit hoofdstuk, als het gaat over een toetsingskader als hulpinstrument in
het toezicht, zal blijken dat het belang van een duidelijk onderscheid tussen
toezicht houden en besturen en tussen toezicht houden en raad geven in de
dagelijkse praktijk soms toch wordt onderschat.

14 Overigens spreekt de WHW van ‘met raad terzijde staan’. Het lijkt een woordenspel, maar toch
heeft die formulering een minder vergaande lading dan bijvoorbeeld ‘adviseren’. In dit rapport
wordt daarom de term ‘raadgever’ in plaats van ‘adviseur’ gehanteerd.

30

Informatievergaring
Onafhankelijkheid
Voor het functioneren van de raad van toezicht is het van belang dat de raad
goede informatie ontvangt en voldoende onafhankelijk is van de bestuurder. De
WHW speelt daarop in met het voorschrift dat de raad van toezicht tweemaal per
jaar met de centrale medezeggenschapsraad overlegt. Daarnaast is de
instellingsaccountant een ‘natuurlijke’ onafhankelijke informatiebron voor de
toezichthouder, met een wettelijke basis. Het is de raad van toezicht die de
instellingsaccountant aanstelt, en in de praktijk vergadert de raad van toezicht in
bijna alle gevallen minimaal eenmaal per jaar in aanwezigheid van de accountant
als de jaarrekening moet worden vastgesteld. Ook de branchecodes voor goed
bestuur in het hbo en in het wo bevatten bepalingen over de plicht van het college
van bestuur om de raad van toezicht tijdig te informeren.
Blokdijk en Goodijk (2012) rapporteren dat de meeste raden van toezicht
aangeven zelf op actieve wijze informatie te werven bij de bestuurder, de externe
accountant en de medezeggenschap. Van eigen informatieverwerving buiten deze
kanalen is echter in zeer beperkte mate sprake (p. 128, 148). De onderzoekers
constateren ook dat raden van toezicht behoefte hebben aan een meer adequate
informatievoorziening. Volgens veel raden ontbreekt bijvoorbeeld relevante
managementinformatie over behaalde resultaten. Hier zit wel een dilemma, omdat
de bestuurder van nature een enorme informatievoorsprong op de raad van
toezicht heeft. Logischerwijs neemt de bestuurder dan ook vaak het initiatief voor
het opstellen van de agenda van de gezamenlijke vergadering en de bijbehorende
vergaderstukken.
Het is gebruikelijk dat de raad (meestal de voorzitter) vooraf alleen de agenda
goedkeurt. Het risico bestaat echter dat de raad hierdoor te passief wordt. Uit de
gesprekken die wij voerden en de documenten die wij bestudeerden ontstond de
indruk dat de interne toezichthouders het soms lastig vinden daadwerkelijk
(pro)actief zijn. Zij verlaten zich in belangrijke mate op de bestuurders.
Beducht voor de suggestie van wantrouwen
Om aan voldoende informatie te komen, zouden raden van toezicht rechtstreekse
contacten kunnen aangaan met andere geledingen in de werkorganisatie dan het
college van bestuur. Maar tenzij het om informele contacten op informatieve
bijeenkomsten gaat, of het college daarbij zelf aanwezig is, wordt dit vaak gezien
als (mogelijk) signaal van wantrouwen in de richting van het bestuur, zo blijkt uit
de gesprekken. Wij vinden dat de raad van toezicht met die houding het gevaar
loopt zichzelf te veel aan de zijlijn te plaatsen.
Niet voor niets formuleert De verklaring voor ambitieus toezicht de wens dat
verificatie van informatie door de raad van toezicht zelf in geen geval als teken
van wantrouwen moet worden gezien en dat dit onderwerp in alle openheid moet
kunnen worden besproken (Minderman e.a., 2013, p. 20). Sterker: uitgangspunt
is dat de interne toezichthouder ook andere bronnen dan het college van bestuur
raadpleegt, de informatie van het college van bestuur zo nodig zelfstandig
verifieert en in lastige situaties externe contra-expertise verwerft (idem, p. 23).
Slechts 49 procent van de toezichthouders geeft aan zelf de organisatie in te
willen gaan op zoek naar informatie ‘als er een niet-pluis-gevoel ontstaat of de

31

informatie niet snel door het college van bestuur wordt geleverd’. (idem, p. 43).
Een van de gesprekspartners suggereerde als oplossing dat de raad zich meer laat
ondersteunen door een functionaris die bijvoorbeeld ook informatie kan
herordenen naar de wensen van de raad en zelf aanvullende informatie kan
verzamelen.
Contacten met de werkorganisatie
Daarnaast onderstreept De verklaring voor ambitieus toezicht het belang van goed
contact met de managementlaag onder de bestuurder. Bij de bezochte instellingen
vinden deze contacten vaak niet periodiek of systematisch plaats. In de
gesprekken met vertegenwoordigers van de raden van toezicht kwam naar voren
dat men deze contacten meer bij het bestuur vindt thuishoren en het bestuur
daarbij ook vooral niet voor de voeten wilde lopen.
Bij één kleinere hogeschool was wel sprake van structureel contact met de
managementlaag onder het college van bestuur. Deze raad hield bijvoorbeeld ook
exitgesprekken met vertrekkende leidinggevenden en voerde
kennismakingsgesprekken met nieuw aangestelde directeuren. Ook bij enkele
andere instellingen is er wel contact met het hogere management. Veelal is dat
echter van informatieve, informele aard. Bij de door ons geselecteerde instellingen
leek op de hogescholen overigens meer sprake van contact tussen de
toezichthouders en functionarissen uit de organisatie dan op universiteiten.
Misschien dat de omvang van de werkorganisatie hier echter meer verklaart dan
het onderscheid hbo-wo.
Onder vertegenwoordigers van het management ligt het vraagstuk genuanceerd.
Enerzijds zijn er zeker directeuren en decanen die meer contact op prijs zouden
stellen. Daar waar contact is wordt dat als leerzaam en waardevol ervaren.
Anderzijds zien de leidinggevenden dat de raad vaak weinig tijd heeft en is er
weinig behoefte aan gesprekken met de raad buiten aanwezigheid van het college,
noodsituaties daarbij uitgezonderd. De medewerkers die wij spraken – docenten,
leden van examencommissies, leidinggevenden – konden zich ook goed
voorstellen dat het interne toezicht prima zou kunnen functioneren zonder
periodiek of systematisch contact tussen leden van de raad van toezicht en
geledingen van het personeel anders dan de medezeggenschap. Wel zouden veel
medewerkers graag bereid zijn tot dergelijke uitwisselingen en meer aandacht
vanuit de raad van toezicht zeker op prijs stellen.
3.4

Waar richt de raad van toezicht zich op en hoe gaat hij te werk?
Een complex aan doelen, beleidsvoornemens en middelen
Uit het onderzoek blijkt dat veel raden toezicht houden op het geheel van doelen
in het strategische plan, het instellings- of jaarplan, de meerjarenbegroting, de
jaarbegroting en bijvoorbeeld ook de afspraken die met de minister zijn gemaakt
in het kader van de prestatiebekostiging. Deze documenten gezamenlijk vormen
dan de achtergrond waartegen de raad het functioneren van het college en de
organisatie als geheel beoordeelt. Dat roept de vraag op hoe de raad het overzicht
houdt, hoofd- en bijzaken onderscheidt en doelen, afgeleide doelen en middelen
uit elkaar houdt. Een complicerende factor is dat een groot deel van de doelen
volgens ons onvoldoende specifiek en meetbaar is geformuleerd. Welke
afwijkingen van de geplande doelen worden wel en welke worden niet
geaccepteerd? Hoe stelt de raad vast of het beleid geslaagd is?

32

Dat valt ook niet altijd mee, zo werd in de gesprekken wel aangegeven. Soms
kwam naar voren dat afzonderlijke afspraken met het college van bestuur over de
te realiseren doelen de complexiteit kan verminderen, wat helpt om de (juiste)
hoofdlijnen te kunnen onderscheiden. Tegelijkertijd is de werkelijkheid nu eenmaal
complex: als je er één thema uitlicht, komen in de bespreking daarvan diverse
andere thema’s vanzelf ook aan bod. Het is dus eigenlijk niet goed mogelijk om de
complexiteit daadwerkelijk te verminderen, aldus sommige gesprekspartners.
De raad van toezicht wordt vaak via termijnrapportages geïnformeerd over de
voortgang van de plannen en de realisatie van de doelen. Hierin wordt meestal wel
getracht de complexe werkelijkheid tot de hoofdlijnen te reduceren. Dat gebeurt
bijvoorbeeld met een scorecard die een geconsolideerde versie is van de
informatie die het college van bestuur van zijn decanen of directeuren ontvangt.
Maar wij zagen ook kwartaalrapportages gericht aan de raad met algemene
informatie (over bijvoorbeeld ontwikkelingen) die geheel niet werd gerelateerd aan
de organisatiedoelen. De informerende functie staat dan voorop; niet duidelijk is
of en hoe dergelijke rapportages ook een verantwoordingsfunctie vervullen.
Van oudsher hebben raden van toezicht een of twee subcommissies: een
remuneratiecommissie en een (financiële) auditcommissie. Een aantal raden van
toezicht heeft inmiddels een subcommissie onderwijs (c.q. onderwijs en
onderzoek) geïnstalleerd. In de jaarverslagen van de raden van toezicht over 2011
maken vier hogescholen en één universiteit melding van zo’n subcommissie
onderwijs. Daarnaast is in enkele jaarverslagen sprake van een gedachtenvorming
over dit onderwerp. De taak van de subcommissie is vaak het voorbereiden van de
oordeelsvorming van de raad van toezicht op het gebied van het onderwijsproces.
Het werken met een deelcommissie komt de kwaliteit van het toezicht ten goede,
zo gaven de raden aan. Een deelcommissie kan dieper op de inhoud ingaan,
waardoor er een betere basis voor een gezamenlijke visie ontstaat. Ook is het met
deze werkwijze mogelijk om in gemengd verband te werken of te vergaderen: een
delegatie van de raad samen met leden van het college, en eventueel met het
middenmanagement en/of stafmedewerkers. Dat lost voor een deel ook het
vraagstuk op of en hoe de raad van toezicht zijn informatie krijgt zonder daarbij te
zeer afhankelijk te zijn van het college van bestuur.
Ook de evaluatiecommissie branchecode hbo is positief over deze ontwikkeling en
ziet ze als noodzakelijke voorwaarde voor de legitimiteit van het bestuurlijk
handelen. De commissie wijst echter op een risico voor het interne toezicht. Als
niet de voltallige raad zich intensief buigt over het onderwijsbeleid, van ontwerp
tot evaluatie, spreekt de raad niet meer als één stem. Daarmee wordt getornd aan
de kracht van het interne toezicht, aldus de commissie. De commissie benadrukt
dan ook de integrale verantwoordelijkheid van de raad van toezicht voor de
uitoefening van zijn taak. Dat onderschrijven wij: het bestaan van deelcommissies
doet niets af aan het feit dat de raad als geheel verantwoordelijk is. In de
gesprekken die wij voerden met raden van toezicht en colleges van bestuur werd
ons desgevraagd verzekerd dat de deelcommissie uitsluitend een verkennende en
voorbereidende rol vervult.
De laatste jaren heeft een aantal veranderingen plaatsgevonden bij het aanstellen
van nieuwe leden van de raad van toezicht. Zo wordt meer en vaker gewerkt met
een profielschets. Deze profielschets bevat ook steeds vaker de eis van

33

deskundigheid op het gebied van onderwijs en onderzoek. Ook lijkt er in
toenemende mate te worden gekozen voor een open procedure op basis van een
externe vacature, waarbij soms ook een extern wervings- en selectiebureau wordt
ingeschakeld.
Met ingang van 1 januari 2013 is de Wet bestuur en toezicht in werking getreden
die het aantal toezichthoudende functies en bestuursfuncties voor leden van de
raad van toezicht maximeert.15 De wet beoogt te bevorderen dat toezichthouders
voldoende tijd hebben voor hun werkzaamheden. Eén van de gesprekspartners
tijdens dit onderzoek benadrukte de wenselijkheid hiervan. Anderzijds spraken wij
ook deskundigen die er een risico in zien. Toezicht is een vak apart, zo luidt hun
redenering. Sommige raden van toezicht zouden gebaat kunnen zijn bij
‘beroepstoezichthouders’. Daarmee wordt bedoeld dat één of meer leden van de
raad het toezicht houden als professie of hoofdwerkzaamheid hebben, wat de
kwaliteit van het toezicht ten goede zou komen. Een inperking van het aantal
toezichthoudende functies per persoon ligt vanuit dit perspectief niet voor de
hand.
De vertegenwoordigers van de raden van toezicht die wij spraken tijdens het
onderzoek gaven aan zeven, tien, twaalf, vijftien of twintig dagen per jaar nodig te
hebben voor hun taak. Dit is mede afhankelijk van de omvang van de instelling.
Behalve aan de (voorbereiding op) officiële vergaderingen besteden bijna alle
vertegenwoordigers van de raden ook tijd aan meer informele aangelegenheden
zoals openingen van het jaar, een dies natalis of informatieve bijeenkomsten.
Deze bijeenkomsten bieden vooral veel informele informatie, die van grote waarde
is voor het vervullen van de formele toezichttaken. Alle gesprekspartners gaven
aan dat de voorzitter aanzienlijk meer tijd en inzet voor zijn taak nodig heeft dan
de andere leden van de raad. Soms werd aangegeven dat om goed toezicht te
houden eigenlijk meer tijd nodig is dan nu vaak vrij wordt gemaakt of kan worden
gemaakt.
Toetsingskader
Wij zien aanleiding om een betere prioritering van organisatiedoelen aan te
bevelen, evenals meer duidelijkheid over de hoofdlijnen van het gesprek tussen
raad en college, zoals de uitgangspunten en de ijkpunten om succes (of falen) aan
af te meten. In dit verband wordt wel aanbevolen dat de raad van toezicht een
uitgewerkt kader hanteert dat duidelijk maakt hoe de raad de handelwijze van het
bestuur en de bereikte resultaten toetst (Blokdijk en Goodijk, 2012, p. 170;
Goodijk, 2012, p. 113, 116). Zo schrijft de nieuwe branchecode voor het hbo zelfs
dwingend voor dat de raad van toezicht een toetsingskader hanteert. Daarin moet
uiteengezet zijn hoe de raad invulling geeft aan het toezicht op de uitvoering van
werkzaamheden door het college van bestuur en welke inhoudelijke
uitgangspunten hij daarbij hanteert.
Wij zochten op websites en in jaarverslagen naar instellingen die op dit moment al
een toetsingskader hanteren, en vroegen daar tijdens de bezoeken naar. Wij
troffen één instelling aan die melding maakt van een toetsingskader. Deze
instelling gaf aan dat het kader heeft geholpen bij het structureren van de
toezichtactiviteiten. Alleen al het ontwikkelen van het kader had bijgedragen aan
15 Wet van 27 september 2012 tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ter
verduidelijking van de artikelen 297a en 297b (Stb. 440).

34

een betere formulering van de doelen en een helderder rolverdeling tussen raad
en college. Men gaf ook aan nog aan het begin te staan van de ontwikkeling en
mogelijkheden te zien om het toezichtkader komende jaren verder uit te werken
om het interne toezicht verder te structureren. Andere instellingen gaven aan
tegen het gebruik van een toetsingskader te zijn omdat dit al snel leidt tot
formalisatie en bureaucratie. Men ziet het risico van een virtuele werkelijkheid
waarin toezicht gereduceerd wordt tot afvinken.
Aard van de dialoog met het college
Uit de gesprekken die wij voerden komt al met al naar voren dat het kritische
gesprek tussen raad van toezicht en college van bestuur aan effectiviteit kan
winnen. Als voorbeeld kan dienen dat, zoals gesprekspartners regelmatig
aangeven, zowel landelijk als binnen afzonderlijke instellingen in het beleid sterk
de nadruk ligt op thema’s als studierendement, gemiddelde afstudeertijd en uitval.
In de interactie tussen raad en college zien we dan ook relatief veel aandacht voor
kwantitatieve indicatoren op deze onderwerpen. Om te bepalen wanneer de
resultaten op deze indicatoren goed zijn en wanneer niet, zoeken raden in
toenemende mate naar interne of externe benchmarks. Tegelijkertijd ziet men in
dat cijfers alleen niet voldoende zijn, en dat het verhaal achter de cijfers en de
context minstens zo belangrijk is. Voor een goede werking van het toezicht is van
belang dat de raad over complexe maar belangrijke inhoudelijke thema’s het
gesprek met het college aangaat en daarbij het college kritisch vraagt naar de
keuzes die zijn gemaakt, de belangenafwegingen en de uitkomsten. Eerder
kwamen we al enkele voorbeelden tegen van onderwerpen die zich daartoe lenen,
zoals de relatie tussen de selectie van studenten en de toegankelijkheid van het
hoger onderwijs, en de relatie tussen studierendement aan de ene kant en breedte
en diepgang van de opleiding en het niveau van afgestudeerden aan de andere
kant. Onze indruk is dat hier nog niet overal voldoende aandacht voor is.
3.5

Hoe verantwoordt de raad van toezicht zich, aan wie en waarover?
Alle raden van toezicht verantwoorden zich in een apart deel van het jaarverslag
van de instelling waarop zij toezicht houden. Vaak is dat in een eigen paragraaf of
hoofdstuk van één à drie pagina’s. Een aanzienlijk deel van de verantwoording
betreft onderwerpen zoals de samenstelling van de raad van toezicht, de
deelcommissies van de raad, het aantal vergaderingen en de wijzigingen in de
samenstelling gedurende het verslagjaar. Naast de algemene financiële situatie
komen ook vaak investeringsplannen aan de orde en strategische
samenwerkingsrelaties. Op het gebied van onderwijs zien we aandacht voor het
strategisch beleid en de missie, de prestatieafspraken voor de bekostiging,
studiesucces, kwaliteitszorg en accreditaties en interne audits. In de meeste
jaarverslagen geeft de raad aan dat er over deze onderwerpen is gesproken maar
wordt niet vermeld wat er over deze onderwerpen is besproken, welke
overwegingen een rol hebben gespeeld en welke conclusies de raad trekt. Er zijn
positieve uitzonderingen waarbij de raad bijvoorbeeld expliciet een positief oordeel
uitspreekt over de kwaliteitszorg.
Verantwoordingsfora
Het jaarverslag van de instelling is verreweg het belangrijkste instrument van
verantwoording. Ook Blokdijk en Goodijk (2012, p. 131, 152) constateren dat in
beperkte mate anders dan via het jaarverslag verantwoording aan afzonderlijke
belanghebbenden wordt afgelegd. Enkele raden met wie wij spraken, gaven aan te

35

overwegen om in de toekomst meer gericht aparte doelgroepen aan te spreken en
ook op andere manieren dan via het jaarverslag. In dit verband doet De verklaring
van ambitieus toezicht enkele goede suggesties, zoals het plaatsen van besluiten
van de raad van toezicht op het intranet van de instelling of op de website.

36

4

Aanbevelingen

Ons onderzoek onderstreept dat verdere ontwikkeling van het interne toezicht
nodig en mogelijk is. Daar kunnen diverse partijen een bijdrage aan leveren. Dit
hoofdstuk presenteert twee aanbevelingen aan raden van toezicht, colleges van
bestuur, de VSNU en de Vereniging Hogescholen, en een aanbeveling aan de
wetgever. Het hoofdstuk sluit af met enkele opmerkingen over onze
vervolgactiviteiten en de relatie tussen de Inspectie van het Onderwijs als externe
toezichthouder en de interne toezichthouder.
Aanbevelingen aan raden van toezicht, colleges van bestuur, de VSNU en
de Vereniging Hogescholen
Aanbeveling 1
Maak werk van de wettelijke taak van de raad van toezicht om toezicht te houden
op de naleving van wet- en regelgeving inzake onderwijskwaliteit en
kwaliteitszorg, geef invulling aan de eigen wens om de onderwijskwaliteit een
meer prominente plaats in het toezicht te geven, en verbeter de externe
verantwoording van de raad over deze onderwerpen.
Toelichting
Het interne toezicht op de naleving van wet- en regelgeving gerelateerd aan
onderwijskwaliteit staat nog in de kinderschoenen en kan op een aantal punten
verbeteren, evenals de externe verantwoording. De bestaansgrond van
instellingen voor hoger onderwijs ligt in het verzorgen van goed onderwijs voor de
Nederlandse kennissamenleving. Dit dient ook voor het toezicht een belangrijke,
zo niet de belangrijkste, invalshoek te zijn. De branchecode voor het wo zou op dit
punt duidelijker mogen zijn, en in zowel het hbo als in het wo kan de praktijk van
het interne toezicht verbeteren.
Aanbeveling 2
Verbeter het toezichtinstrumentarium door handvatten en goede voorbeelden te
ontwikkelen en uit te wisselen.
Toelichting
Het gaat daarbij in ieder geval om de volgende aspecten:
a. de vraag namens wie de raad toezicht houdt, welke belangen van welke
groeperingen daarbij leidend zijn en welke afwegingen daarin worden
gemaakt;
b. de vraag wat de gewenste uitkomsten van het onderwijs zijn, hoe de doelen
worden geprioriteerd en hoe de resultaten worden beoordeeld door de raad
van toezicht;
c. toezicht op de naleving van wet- en regelgeving;
d. de juiste balans tussen toezicht houden en raad geven, met voldoende
gewicht voor de toezichthoudende taken;
e. de eisen waaraan leden van de raad van toezicht moeten voldoen, de
gewenste samenstelling van de raad in termen van vaardigheden en
deskundigheden en de verdere professionalisering;
f.
de externe verantwoording door de raad van toezicht.

37

Aanbeveling aan de wetgever
Aanbeveling 3
Zorg voor een expliciete wettelijke verankering van de opdracht van de raad van
toezicht om toezicht te houden op het bestuurlijk handelen ten aanzien van de
kwaliteit van onderwijs.
Toelichting
De wettelijke formulering van de opdracht van de raad van toezicht op het gebied
van onderwijskwaliteit staat een lezing toe die zich letterlijk beperkt tot toezicht
op de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg. Daarmee is de tekst weinig
ambitieus en stimulerend. Elk misverstand over de reikwijdte van de
verantwoordelijkheid van de raad dient te worden uitgesloten. Dit past ook bij de
ambities van het veld zelf en bij het voorgenomen beleid van de minister om de
aansprakelijkheid van leden van de raad van toezicht te vergroten en wettelijk te
verankeren in welke gevallen de interne toezichthouder zich tot de externe
toezichthouder dient te wenden. Wij bevelen daarom aan expliciet wettelijk te
verankeren dat het interne toezicht op de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg ook (het bestuurlijk handelen ten aanzien van) de kwaliteit van het
onderwijs bevat. Dit betekent niet dat de manier waarop dit zou moeten
plaatsvinden wettelijk dient te worden geregeld. De verdere invulling dient aan de
instellingen worden overgelaten.
Vervolg
Relatie intern – extern toezicht
Het externe toezicht door de overheid sluit aan bij het interne toezicht in die zin
dat de intensiteit van het externe toezicht afhangt van de mate waarin het interne
toezicht functioneert en adequate verantwoordingsinformatie genereert
(proportioneel toezicht). Zo formuleert de memorie van toelichting bij Versterking
besturing het. Is er sprake van goed bestuur en van geringe risico’s voor de
kwaliteit, dan kan het externe toezicht sober zijn. Is dat niet het geval, dan is
intensiever extern toezicht gewenst.
Doen zich incidenten voor, dan kan een gesprek met de raad van toezicht
onderdeel uitmaken van een verkenning van de inspectie met als doel vast te
stellen of het college van bestuur voldoende ‘in control’ is. Is dat niet het geval,
dan vindt een onderzoek plaats. Daarbij is het goed voorstelbaar dat de raad van
toezicht een van de gesprekspartners is, en wel om meerdere redenen. In de
eerste plaats is de raad van toezicht een mogelijke bron van relevante informatie.
In de tweede plaats kan een gesprek met de raad zinvol zijn om afspraken te
maken zodat de inspectie als externe toezichthouder de interne toezichthouder
niet hindert bij het vervullen van zijn taken, maar deze juist in staat stelt de eigen
taken en verantwoordelijkheden optimaal te vervullen. In de derde plaats kan het
noodzakelijk zijn om vast te stellen of de raad van toezicht zelf zijn taken naar
behoren heeft vervuld. Bij (ernstige) incidenten kan het functioneren van het
interne toezicht dus zelf ook onderwerp van onderzoek zijn.
Zoals gezegd moet de interne toezichthouder in de gelegenheid worden gesteld zo
zelfstandig mogelijk te functioneren. Vanuit dit perspectief willen we in het hoger
onderwijs de relatie tussen de inspectie als externe toezichthouder en de raden

38

van toezicht de komende jaren verder ontwikkelen. Het voornemen van de
minister om bij wet vast te leggen in welke gevallen de interne toezichthouder de
inspectie moet informeren en het voornemen om te stimuleren dat de interne
toezichthouder twijfels over rechtmatigheid en integriteit tijdig bij de inspectie
aankaart, achten wij zeer waardevol voor de verdere verbetering van de
aansluiting tussen het externe toezicht en het interne toezicht.16
In het hoger onderwijs is de vraag of het instellingsbestuur ‘in control’ is de
kernvraag bij de Instellingstoets Kwaliteitszorg van de NVAO. Instellingen bepalen
zelf of zij deze instellingstoets ondergaan. Kiezen zij hiervoor en is de uitkomst
positief, dan kan de periodieke accreditatie van de afzonderlijke opleidingen
gedurende zes jaar in een lichtere variant plaatsvinden. Ook hier komt de
proportionaliteit van het externe toezicht tot uiting: een positieve
instellingsaccreditatie vormt in geval van incidenten een basis voor het vertrouwen
dat de instelling problemen zelfstandig kan oplossen.
Landelijke bijeenkomst
Na het verschijnen van ons rapport organiseren wij een landelijke bijeenkomst
waarin wij onze bevindingen presenteren en verder van gedachten kan worden
gewisseld over de onderwerpen die in dit rapport worden aangesneden.

16 Minister van OCW, 2013, p. 11.

39

Literatuur

De publicaties 1 tot en met 12 zijn gebruikt als bron voor het opstellen van het
ontwikkelperspectief (zie hoofdstuk 3).
1.

Blokdijk, T. M. M., & R. Goodijk (2012). Toezicht binnen onderwijsinstellingen,
Onderzoek naar samenstelling, werkwijze en functioneren van raden van
toezicht in het onderwijs. TiasNimbas Business School, Den Haag: Nationaal
Register.
2. BoZ, Brancheorganisaties Zorg (2010). Zorgbrede governancecode 2010.
Bunnik: Drukkerij Libertas BV.
3. Doop, P. W. , E. H. Hooge, & P. L. Meurs (2008). Goed bestuur in het MBO.
Rapport van de Onafhankelijke Commissie governance Code BVE. Woerden:
MBO Raad.
4. Goodijk, R. (2012). Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar
verklaringen. Assen: Koninklijke Van Gorcum.
5. Kamps, H. , D. Monissen, & C. van Montfort (2012). Goed bestuur in het HBO,
Advies van de evaluatiecommissie branchecode governance hbo. Den Haag:
HBO-raad, Vereniging Hogescholen.
6. Minderman, G. D., Berg, S. van den, Bikker-Trouwborst, G., Marle, E. van,
Simons, P., Somers, M., & Spetter, E. (2013). Waar is de raad van toezicht?
Deel III: De Verklaring van ambitieus toezicht. Den Haag: Boom/Lemma.
7. Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2013). Versterking
bestuurskracht onderwijs. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal, 19 april 2013. Den Haag: OCW.
8. Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen. Naar bestuurlijk evenwicht
tussen overheid en onderwijsinstellingen. Den Haag: Onderwijsraad.
9. Vereniging Hogescholen (2013). Branchecode goed bestuur hogescholen. Den
Haag: Vereniging Hogescholen.
10. VSNU (2013). Code goed bestuur universiteiten 2013. Den Haag: VSNU.
11. www.carvergovernance.com (2013). The Policy governance Model. Atlanta.
12. www.maasgovernance.com (2013). Maas Bestuursvraagstukken, Policy
governance. Harmelen.
Overige literatuur:
13. Commissie behoorlijk bestuur (2013). Een lastig gesprek. Advies op verzoek
van de Minister van Economische zaken.
14. Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (2000). De raad van toezicht in
het hbo. Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht. Den Haag: HBOraad.
15. HBO-raad (2011). Geslaagd! Handreiking examencommissies. Den Haag:
HBO-raad.
16. HBO-raad (2012). Goed bestuur in het hbo. Advies van de
evaluatiecommissie branchecode governance hbo. Den Haag: HBO-raad.
17. Inspectie van het Onderwijs (2005). De waarde van intern toezicht. Raden
van toezicht in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

40

18. Inspectie van het Onderwijs (2009). Boekhouder of wakend oog? Verslag van
een onderzoek bij examencommissies in het hoger onderwijs over de garantie
van het niveau. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
19. Minister van Economische Zaken (2013). Kernwaarden van maatschappelijk
verantwoord bestuur en intern toezicht in de (semi)publieke sector. Brief aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 15 mei 2013. Den Haag: Ministerie
van Economische Zaken.

41

Bijlage I

Enkele basisgegevens

Onderstaand worden enkele gegevens gepresenteerd over de samenstelling van
raden van toezicht en hun functioneren op basis van eigen bevindingen van de
inspectie, recent onderzoek van Blokdijk en Goodijk (2012) en de evaluatie van de
branchecode goed bestuur in het hbo die in 2012 plaatsvond.
Bestaan, omvang en zittingsduur
Alle bekostigde instellingen voor hoger onderwijs beschikken over een raad van
toezicht. Blokdijk en Goodijk (2012, p. 114 en 134) constateren dat de raden
veelal uit vijf tot zeven leden bestaan. Zij worden in het algemeen voor vier jaar
benoemd en kunnen meestal twee- en soms driemaal worden herbenoemd.
Deskundigheid
In een meerderheid van de raden (zestien van de 24 respondenten) is financiële
deskundigheid, bestuurlijke ervaring en kennis van onderwijs en onderzoek
aanwezig (Blokdijk en Goodijk, p. 135). Alle raden beschikken over leden met
bestuurlijke ervaring. In het wo geven vier van de elf raden van toezicht aan
behoefte te hebben aan verbreding van de expertise op het terrein van
wetenschappelijk onderwijs en onderzoek. In het hbo geven drie van de dertien
raden aan niet te beschikken over een lid met specifieke deskundigheid of ervaring
in het hoger beroepsonderwijs (p. 114).
Commissies
Raden van toezicht beschikken bijna altijd over een (financiële) auditcommissie en
een remuneratiecommissie. In veel minder gevallen is er ook een commissie die
zich richt op kwaliteit van onderwijs en/of onderzoek. Uit de analyse van websites
en jaarverslagen over 2011 blijkt dat vier hogescholen en één universiteit in dat
jaar een commissie onderwijs (en onderzoek) hadden. In een enkel geval is er ook
een vastgoedcommissie.
Aantal bijeenkomsten
De raden komen veelal vier- à zesmaal per jaar bijeen, zowel in het hbo als in het
wo (Blokdijk en Goodijk, 2012, p. 121, 141). In veel gevallen duurt een van die
bijeenkomsten een dag of zelfs twee dagen, zo blijkt uit jaarverslagen en uit de
gesprekken die wij voerden. Vaak wordt op zo’n extra lange bijeenkomst aandacht
besteed aan strategische vraagstukken en de evaluatie van het eigen
functioneren. Soms ook zijn er extra vergaderingen van deelcommissies van de
raad van toezicht. Daarnaast worden door leden van de raden met enige
regelmaat algemene bijeenkomsten bijgewoond, zoals de opening van het
hogeschooljaar of het academisch jaar, informele bijeenkomsten, lunchsessies en
presentaties.
Tijdsbesteding
Volgens Blokdijk en Goodijk (2012) besteden leden van de raad van toezicht in het
hbo gemiddeld tien dagen per jaar aan hun toezichtactiviteiten en de voorzitter
vijftien dagen (p. 121, 122). In het wo varieert het tijdbeslag van twee tot twaalf
dagen (bij vijf raden) tot twintig (bij twee raden) en zelfs dertig dagen per jaar
(bij één raad) (p. 142). Tijdens de inspectiebezoeken bleek dat tien à vijftien

42

dagen per jaar aan de lage kant wordt gevonden voor een lid van de raad van
toezicht om goed te kunnen functioneren. Hier is overigens wel relevant hoe
omvangrijk en complex de organisatie is waarop toezicht wordt gehouden.
Werving
Leden van de raad van toezicht worden via verschillende kanalen geworven. Dit
gebeurt zowel via het eigen netwerk van de instelling als via advertenties of een
extern bureau (Blokdijk en Goodijk, 2012, p. 117 en 138). Veelal is sprake van
een profielschets voor de raad van toezicht als geheel (twintig van de 24
respondenten), minder vaak (veertien van de 24 respondenten) zijn ook
afzonderlijke profielen voor de leden beschikbaar. De gesprekspartners gaven aan
dat vaker dan enkele jaren geleden wordt gekozen voor een openbare
wervingsprocedure.
Zelfevaluatie
Blokdijk en Goodijk (2012) rapporteren dat elf van de dertien raden in het hbo
jaarlijks hun functioneren evalueren; de overige twee doen dat eens per twee jaar
(p. 130). In het wo evalueren zeven raden hun functioneren jaarlijks; vijf doen dat
niet jaarlijks (p. 150). De evaluatiecommissie branchecode hbo adviseert de
hogescholen om in de code vast te leggen dat de raad van toezicht de evaluaties
zo organiseert dat een werkelijk frisse en kritische blik is gewaarborgd.17
Naleving van de branchecode goed bestuur hbo
De evaluatiecommissie branchecode goed bestuur hbo stelde in 2012 vast dat de
naleving van de code beter kan en beter moet. Weliswaar is de naleving van de
publicatieverplichtingen in de afgelopen jaren verbeterd en wordt aan veel van
deze verplichtingen door (nagenoeg) alle hogescholen voldaan, op een aantal
punten hapert de naleving nog steeds. De belangrijkste kanttekeningen van de
evaluatiecommissie worden onderstaand toegelicht.
Belang van gedeeld gedachtegoed
De mate waarin het onderliggende gedachtegoed van de code door bestuurders en
toezichthouders wordt gedeeld, is voor verbetering vatbaar, aldus de commissie,
en ook de naleving van de code moet beter:
De vaststelling dat de naleving beter kan en moet betreft niet alleen de relatief
eenvoudig vast te stellen naleving van verplichtingen die de code oplegt om in het
jaarverslag of op de website te tonen dat aan specifieke bepalingen uit de code is
voldaan. Zij betreft ook de uiteenlopende mate waarin het onderliggende gedachtegoed
door bestuurders en toezichthouders wordt gedeeld. Het ontbreekt aan een gedeeld
normen en waardenkader. De commissie trekt die conclusie vooral op basis van de
gesprekken die hij met bestuurders en toezichthouders heeft gevoerd en waarin
relevante verschillen naar voren komen, zowel met betrekking tot het belang dat aan
een code wordt toegekend als met betrekking tot de kennis van de inhoud van de code.

17 De branchecode goed bestuur wo spreekt over ten minste eenmaal per jaar een evaluatie van
het eigen functioneren buiten aanwezigheid van het college van bestuur. De nieuwe conceptcode
voor het hbo voegt aan een soortgelijke bepaling toe dat de evaluatie minstens eenmaal per drie
jaar plaatsvindt onder onafhankelijke externe begeleiding. Ook De verklaring van ambitieus
toezicht (zie hoofdstuk 2 van dit rapport) gaat hier op in. In de verklaring wordt een driejarige
cyclus gepresenteerd, waarbij elke drie jaar externen bij de evaluatie worden betrokken.

43

Naar het oordeel van de commissie kan en mag deze situatie niet voortbestaan. (Pag.
7).

De commissie beveelt de hogescholen dan ook aan met spoed de naleving van de
code op orde te brengen.
Belang van een gedragen cultuur
Regels en procedures moeten ingebed zijn in een gedragen cultuur: in opvattingen
over wat fatsoenlijk, passend, ethisch verantwoord handelen is, aldus de
evaluatiecommissie (pag. 7). De code moet fungeren als een anker voor de
toetsing van goed bestuur en toezicht. De onderzochte code expliciteert
onvoldoende de normatieve component en krijgt in de praktijk een te
ondergeschikte rol. Naar het oordeel van de commissie kan en mag deze situatie
niet voortbestaan. De commissie benadrukt ook het belang van de persoonlijke
component: geen goed bestuur zonder goede bestuurders. Het hebben van een
goede organisatie is belangrijk, maar het gaat ook en misschien wel vooral om
gedrag.
Belang van helderheid over doelen, normen en waarden
De evaluatiecommissie branchecode hbo noemt als cruciaal voor goed bestuur:
transparant zijn over missie, doelstellingen en centrale waarden en normen van de
organisatie, verantwoording afleggen aan belanghebbenden van de organisatie en
deze effectief betrekken bij beleidsvorming en uitvoering. Op deze punten kan het
hbo naar het oordeel van de commissie winst boeken. De commissie beveelt de
hogescholen aan om in de preambule van de code vast te leggen welke
doelstellingen en welke normen en waarden uitgangspunt zijn voor het handelen
van hun bestuurders en hun interne toezichthouders. Dat wordt essentieel
genoemd voor het draagvlak voor de code (pag. 8).
Maatschappelijke opdracht
De commissie stelt ook vast dat de code niet doet wat men ervan zou mogen
verwachten, namelijk het leggen van een verbinding tussen de maatschappelijke
opdracht van het hbo – mensen goed opleiden voor de arbeidsmarkt en normen
en waarden overdragen – en de governance. Die verbinding zou idealiter
aangebracht moeten worden door in de code bij de verantwoordelijkheden van
bestuurders en toezichthouders, maar ook bij het risicomanagement en de
stakeholderdialoog de relatie van deze onderdelen met de kwaliteit van het
onderwijs en onderzoek centraal te stellen. (Pag. 9).
Herziening branchecodes hbo en wo
De evaluatiecommissie hbo is dus kritisch en spaart de sector zeker niet. Het is te
prijzen dat het hbo kritisch naar zichzelf kijkt en over de uitkomsten daarvan
openbaar verantwoording aflegt. De hogescholen hebben het advies van de
commissie onderschreven en werken aan de implementatie ervan. De nieuwe
branchecode voor het hbo is momenteel in concept gereed. Voor de branchecode
in het wo is geen openbare evaluatie beschikbaar. Wel is de code enigszins
bijgesteld door toevoeging van aanvullende eisen voor leden van de raad van
toezicht in artikel 3.3.2 van de code. Daarbij worden onderwijs- en
onderzoeksexpertise niet expliciet genoemd. In de nieuwe conceptcode voor het
hbo wordt in artikel III 2.2 voorgeschreven dat de raad van toezicht beschikt over
expertise op het gebied van onderwijs, onderzoek en kennisvalorisatie.

44

Gedeelde ambities
Ruim 88 procent van de toezichthouders in de semipublieke sector is het eens met
de stelling dat de raad van toezicht een eigen toezichtvisie dient te ontwikkelen en
daarover open en expliciet spreekt met bestuur, stakeholders en externe
toezichthouders (Minderman e.a., 2013, p. 47). De verklaring van ambitieus
toezicht onderschrijft het belang van een goede verhouding met externe
toezichthouders, en spreekt van een natuurlijke relatie tussen interne en externe
toezichthouders en van het belang van periodiek contact tussen beide (idem, p.
20).

45

Bijlage II

Wettelijke bepalingen

Onderstaand zijn de wettelijke taken van het college van bestuur en de raad van
toezicht weergegeven.
Verantwoordelijkheid college van bestuur
Het instellingsbestuur – het college van bestuur – is op grond van de WHW
integraal verantwoordelijk voor het bestuur en beheer van de instelling. Het
college van bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van onderwijs en
onderzoek, voor het naleven van wet- en regelgeving en voor de omgang met de
geldende branchecode.18 Om die reden is het college van bestuur – en niet de
raad van toezicht – het aanspreekpunt voor de minister, aldus de memorie van
toelichting.
Verantwoordelijkheid raad van toezicht
De raad van toezicht houdt ‘met het oog op de taken van de instelling toezicht op
de uitvoering van de werkzaamheden en de uitoefening van de bevoegdheden
door het college van bestuur en staat dit college met raad ter zijde’, aldus de
artikelen 9.8, eerste lid (universiteiten) en 10.3d, tweede lid (hogescholen). 19
Op grond van de wetshistorie, de wetteksten zelf en de memorie van toelichting
kan worden aangenomen dat de wetgever de toezichthoudende taak het primaat
geeft boven de raadgevende taak. De WHW geeft verder aan dat de raad van
toezicht in elk geval belast is met het:
a. benoemen, schorsen, ontslaan, alsmede het vaststellen van de beloning van de
leden van het college van bestuur;
b. goedkeuren van het bestuurs- en beheersreglement;
c. goedkeuren van de begroting, de jaarrekening, het jaarverslag en het
instellingsplan;
d. toezien op de naleving door het college van bestuur van de wettelijke
verplichtingen en de omgang met de branchecode;
e. toezien op de rechtmatige verwerving en op de doelmatige en rechtmatige
bestemming en aanwending van de middelen van de instelling;
f. aanwijzen van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2
van het Burgerlijk Wetboek, die verslag uitbrengt aan de raad;
g. toezien op de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg van de instelling
zoals bedoeld in artikel 1.18 van de WHW;
h. jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van de taken en de
uitoefening van de bevoegdheden.

18 De Vereniging Hogescholen hanteert het naleven van de branchecode als lidmaatschapseis voor
de vereniging.
19 Strikt genomen geldt artikel 9.8 alleen voor de openbare universiteiten. Artikel 9.51 lid 2 van de
WHW gaat er van uit dat ook de bijzondere universiteiten de bepalingen in hoofdstuk 9 van de wet
hanteren die van toepassing zijn op openbare universiteiten, tenzij de eigen aard van de bijzondere
universiteit zich daartegen naar het oordeel van het college van bestuur verzet. Het college van
bestuur dient de regels die zij hanteert en de wijzigingen daarvan zo spoedig mogelijk ter kennis te
stellen van de minister van OCW (art. 9.51, lid 3).

46

De taken genoemd onder b, c en d waren voor de (openbare) universiteiten al
onderdeel van de WHW. De overige aspecten zijn ook voor de universiteiten nieuw
sinds september 2010.
Overige wettelijke bepalingen over de raad van toezicht
Wettelijk is het volgende geregeld op het gebied van de randvoorwaarden om de
raad van toezicht goed te laten functioneren:
a. Het college van bestuur voorziet de raad van toezicht van een functioneel
onafhankelijke administratieve ondersteuning en de raad van toezicht heeft
instemmingsrecht ten aanzien van de benoeming en het ontslag van de
secretaris van de raad.
b. De samenstelling, taken en bevoegdheden van de raad van toezicht zijn
zodanig dat de raad een deugdelijk en onafhankelijk toezicht kan uitoefenen.
De leden van de raad van toezicht hebben geen directe belangen bij de
instelling. Zij hebben zitting op persoonlijke titel en oefenen hun functie uit
zonder last of ruggenspraak. De benoeming van de leden van de raad
geschiedt op basis van vooraf openbaar gemaakte profielen.
c. Een van de leden wordt benoemd op voordracht van de
medezeggenschapsraad. Deze voordracht bevat ten minste twee namen.
d. De medezeggenschapsraad wordt in de gelegenheid gesteld om aan de raad
van toezicht advies uit te brengen over de profielen voor nieuwe leden van de
raad.
e. De raad van toezicht pleegt ten minste twee keer per jaar overleg met de
centrale medezeggenschapsraad.
Openbare versus bijzondere instellingen
De wet voorzag voor de openbare universiteiten al eerder in een door de minister
benoemde raad van toezicht. Met Versterking besturing wordt daarin geen
verandering aangebracht. Artikel 9.9 van de WHW bepaalt verder dat de raad van
toezicht van openbare universiteiten verantwoording verschuldigd is aan de
minister en dat de raad de minister de gevraagde inlichtingen geeft over zijn
handelen. Voor alle andere instellingen in het hoger onderwijs geldt dat de
minister geen rol heeft bij de benoeming van de leden van de raad.
Bestuur en toezicht in één orgaan
Versterking besturing biedt bijzondere instellingen de keuze om de bestuurlijke en
toezichthoudende taken beide onder te brengen in één orgaan. De bepalingen met
betrekking tot de raad van toezicht zijn dan van overeenkomstige toepassing op
de bestuursleden die met het toezicht zijn belast, en omgekeerd. De redenen voor
deze keuze dienen in het jaarverslag te worden vermeld en het bestuursreglement
moet aangeven hoe de functionele scheiding tussen bestuur en toezicht wordt
gewaarborgd. Het bestuursreglement c.q. de statuten dienen aan de minister te
worden toegezonden, zodat de minister kan vaststellen of sprake is van een
deugdelijke scheiding. Voor zover de inspectie bekend is, heeft geen enkele
instelling voor dit one tier-model gekozen.
Verantwoordelijkheden examencommissie
Onderstaand worden de taken van de examencommissie weergegeven zoals deze
luiden na invoering van Versterking besturing.

47

Versterking besturing expliciteert vooral de hoofdtaak van de examencommissie.
Daarbij gaat het deels om een aanscherping van de al langer bestaande taken en
deels om een aanvulling. De belangrijkste aanpassing is dat de
hoofdverantwoordelijkheid van de examencommissie nu expliciet wordt benoemd:
zij stelt op objectieve en deskundige wijze vast of een student voldoet aan de
voorwaarden die de onderwijs- en examenregeling stelt aan de kennis, het inzicht
en de vaardigheden die nodig zijn voor het verkrijgen van een graad.
Daarnaast voegt Versterking besturing de taak toe dat de examencommissie
jaarlijks over haar werkzaamheden rapporteert aan het college van bestuur. Doel
daarvan is de onafhankelijkheid en de transparantie te vergroten en de checks and
balances binnen de instelling te versterken.
De examencommissie heeft daarnaast als taken en verantwoordelijkheden:
a.
b.
c.
d.
e.

f.
g.
h.

borgen van de kwaliteit van tentamens en examens;
vaststellen van richtlijnen en aanwijzingen binnen het kader van de
onderwijs- en examenregeling (OER);
verlenen van vrijstellingen;
uitreiken van het getuigschrift en het diplomasupplement na een verklaring
van het instellingsbestuur dat aan de procedurele eisen is voldaan;
in geval van fraude: eventueel de student het recht ontnemen op het
afleggen van tentamens/examens en het instellingsbestuur voorstellen de
inschrijving van de student te beëindigen;
regels vaststellen over taken, bevoegdheden en maatregelen inzake het
voorgaande;
aanwijzen van examinatoren voor het afnemen van tentamens en het
vaststellen van de uitslag daarvan;
in voorkomende gevallen: beslissen over een vrij onderwijsprogramma (alleen
in het wetenschappelijk onderwijs).

De wet bevat daarnaast de volgende bepalingen over (het functioneren van) de
examencommissie:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Er is één examencommissie per opleiding of groep van opleidingen.
Ten minste één lid is docent aan de opleiding(en).
Het instellingsbestuur stelt de examencommissie in en benoemt de leden op
basis van hun deskundigheid inzake de opleiding(en).
Het instellingsbestuur zorgt ervoor dat de examencommissie onafhankelijk en
deskundig kan functioneren.
Het instellingsbestuur hoort de leden van de examencommissie voordat een
nieuw lid wordt benoemd.
Als een examinator tevens lid is van de examencommissie neemt deze in
geval van een klacht geen deel aan de betreffende beraadslaging.
Examinatoren verstrekken de examencommissie de gevraagde inlichtingen.

48

Bijlage III

Brief Versterking bestuurskracht

Versterking bestuurskracht onderwijs
De minister van OCW constateert in haar brief aan de Tweede Kamer van 19 april
2013 over versterking van de bestuurskracht in het onderwijs dat
medezeggenschapsorganen en andere belanghebbenden hun ruimte om
bestuurders tegenspraak te geven nog onvoldoende benutten. Bovendien
ontbreekt het de minister aan interventiemogelijkheden om in te grijpen als
bestuurders en toezichthouders zó ernstig falen dat de kwaliteit van het
onderwijsstelsel als geheel schade lijdt. De minister kondigt daarom de volgende
maatregelen aan, die tevens een antwoord zijn op de in paragraaf 3.2 van dit
rapport geschetste problemen.
1.

Verruiming van de aanwijzingsbevoegdheid. Behalve bij financieel
wanbeleid moet de aanwijzingsbevoegdheid van de minister als ultimum
remedium kunnen worden ingezet als bestuurders en toezichthouders
nadrukkelijk nalaten effectief te interveniëren en als de problemen met de
onderwijskwaliteit in de instelling zo ernstig zijn dat ze het vertrouwen in het
stelsel in gevaar brengen.

2.

Verzoek aan de rechter om te schorsen of ontslaan. Als zo’n aanwijzing
onvoldoende oplevert en acuut ingrijpen absoluut noodzakelijk is, dan wil de
minister de rechter in de toekomst kunnen verzoeken om bestuurders of
toezichthouders te schorsen of te ontslaan. De rechter kan dan op voorstel
van de minister een tijdelijke voorziening voor het bestuur of toezicht treffen.

3.

Aansprakelijkstelling toezichthouders. De minister wil regelen dat in de
toekomst niet alleen bestuurders, maar ook interne toezichthouders hoofdelijk
aansprakelijk kunnen worden gesteld wegens onbehoorlijke taakvervulling als
bedoeld in artikel 2:9 van het Burgerlijk Wetboek. Ook hier gaat het om een
uiterste middel.

4.

Einde aan coöptatie. De minister wil de coöptatie en het benoemen van
‘gelijken’ doorbreken. Bestuurders en interne toezichthouders moeten op
transparante wijze worden geworven en benoemd. Om naast kwaliteit ook
diversiteit te borgen, dienen werving en selectie plaats te vinden op basis van
profielschetsen. Het uitgangspunt van een open en transparante procedure
wordt daarom wettelijk verankerd c.q. aangescherpt in sectorale wetgeving.

De minister streeft ernaar binnen een half jaar na haar brief met elke sector
afspraken te maken over de implementatie van haar voornemens.

49

Bijlage IV

Deskundigenpanel

Op 12 september 2013 presenteerden wij onze voorlopige bevindingen aan een
panel van deskundigen. Dit panel bestond uit leden van de raden van toezicht van
instellingen die wij tijdens het onderzoek bezochten en enkele wetenschappers op
het gebied van intern toezicht. Ook een vertegenwoordiger van het ministerie van
OCW was aanwezig. Op de bijeenkomst is de vraag aan de orde geweest of het
ontwikkelperspectief (zie hoofdstuk 3) een bruikbaar hulpmiddel is voor interne
toezichthouders en of het een goede basis vormt voor de verwachtingen die de
externe toezichthouder mag hebben van de raad van toezicht op het gebied van
onderwijskwaliteit. De uitkomsten van de bespreking worden hieronder kort
samengevat.
De aanwezige leden van de raden van toezicht gaven aan dat de bevindingen van
de inspectie een momentopname zijn. Omdat men de tekst van het
inspectierapport nog niet kende was men benieuwd naar de precieze
formuleringen en de toonzetting van het rapport. Of de instellingen het rapport als
een stimulans zullen ervaren voor de verdere ontwikkeling van het interne toezicht
hangt daar voor een belangrijk deel van af. De gesprekspartners gaven ook aan
dat er momenteel veel ontwikkelingen gaande zijn die ook komende jaren nog hun
effect zullen hebben. Als voorbeeld wordt genoemd dat veel raden van toezicht
serieus aan hun verdere professionalisering werken, onder andere in de vorm van
gerichte scholing. Ook is steeds meer sprake van expliciete profielen voor nieuwe
leden van de raad en vindt de werving vaker op openbare wijze plaats,
bijvoorbeeld via vacatures in de krant, aldus de toezichthouders. Overigens neemt
ook de inspectie deze ontwikkelingen waar.
Tijdens de bespreking komt kort het specifieke karakter van toezichthouden in de
(semi)publieke sector aan de orde. Karakteristiek voor toezichthouders in deze
sectoren is dat zij ‘hart voor de zaak’ hebben, zo geeft één van de aanwezige
toezichthouders aan. In het hoger onderwijs betekent dit dat goed onderwijs en
onderzoek voor de Nederlandse samenleving voorop staat in het denken en
handelen van de toezichthouder.
De gesprekspartners benadrukken het belang van de uitkomsten van de
accreditatie voor hun eigen toezichttaken. De toezichthouders willen graag volledig
kunnen vertrouwen op de uitkomsten van het accreditatieproces. Dat wil zeggen
dat positieve accreditaties mogen worden beschouwd als het bewijs dat de
basiskwaliteit in orde is. Tegelijkertijd vindt men dat niet kan worden volstaan met
aandacht voor de uitkomsten van accreditaties. Op het gebied van onderwijs en
onderwijskwaliteit speelt er meer dan periodiek in de accreditaties aan de orde
komt of kan komen. De raadsleden willen dan ook breder en waar nodig
diepgaander het gesprek met het college van bestuur voeren. Een aantal
aanwezigen geeft aan goede ervaringen te hebben met het instellen van een
aparte onderwijscommissie vanuit de raad (naast de audit- en
remuneratiecommissie). Zo’n commissie maakt het namelijk mogelijk meer de
diepte in te gaan.

50

De raad van toezicht ziet toe op het bestuurlijk handelen. Eén van de
gesprekspartners merkt op dat dit niet altijd alleen het handelen van het college
van bestuur hoeft te betreffen. Vooral in grote en complexe onderwijsorganisaties
komt het voor dat zich ook onder het niveau van het college van bestuur
bestuurlijke processen afspelen. In het wetenschappelijk onderwijs vloeit dit deels
ook rechtstreeks voort uit de WHW. Als taken zijn opgelegd of gemandateerd aan
bijvoorbeeld faculteitsdecanen of directeuren dan ‘volgt’ het interne toezicht
idealiter deze bestuurlijke taken en zijn deze functionarissen ook een natuurlijke
gesprekspartner voor de interne toezichthouder. Daarnaast vinden de raadsleden
dat een raad ook buiten aanwezigheid van het college informatie kan verzamelen,
binnen of buiten de eigen organisatie, zonder dat dit een teken van wantrouwen is
of als zodanig dient te worden opgevat. Het is juist een uitingsvorm van de
onafhankelijke werkwijze van het interne toezicht en onmisbaar om goed toezicht
te houden.
De aanwezigen waarschuwden er voor dat het ontwikkelperspectief dat de
inspectie presenteert onbedoeld als richtlijn of pseudoregelgeving kan worden
opgevat, zeker omdat het van de externe toezichthouder afkomstig is. De
inspectie geeft aan zich hiervan bewust te zijn. Keerzijde is dat aan de inspectie
vaak gevraagd wordt transparant te zijn over haar opvattingen en zienswijzen.
Gepoogd is met het ontwikkelperspectief het goede midden te treffen. Het is
gebaseerd op de opvattingen van het veld zelf en is bedoeld als een aanzet voor
discussie tussen en met instellingen, aldus de inspectie. Eén van de aanwezigen
merkt op dat het ontwikkelperspectief op een voldoende hoog abstractieniveau is
geformuleerd en geen discutabele elementen bevat.
In het verlengde hiervan werd door de toezichthouders gesteld dat er een risico is
dat de minister of de Tweede Kamer meer regelgeving wil introduceren. Dat achtte
men overbodig en ongewenst.
Naar aanleiding van de formulering ‘namens wie houdt de raad van toezicht
toezicht?’ werd door de toezichthouders benadrukt dat leden van raden van
toezicht hun taken altijd zonder last of ruggenspraak vervullen en dat geen sprake
is van een vertegenwoordigingsmodel. Juist omdat sinds Versterking besturing de
centrale medezeggenschapsorganen het recht hebben om een lid voor te dragen,
dient te worden vermeden dat de indruk ontstaat dat sprake zou zijn van
vertegenwoordiging van specifieke belangen of groeperingen.
Een gesprekspartner noemde het ontwikkelperspectief en het bezoek van de
inspectie een aanleiding voor extra reflectie binnen de raad. Een andere
gesprekspartner gaf aan het ontwikkelperspectief al impliciet te hanteren. De
aanwezigen zouden het interessant vinden good practices van andere instellingen
te lezen. De inspectie heeft in de gesprekken tijdens het onderzoek gevraagd of
instellingen good practices hadden die men wilde delen, maar dat bleek helaas
niet het geval.
Tot slot kwam de vraag aan de orde of verschillen tussen kleine en grote
organisaties en/of tussen hogescholen en universiteiten verschillen in het toezicht
vergen of rechtvaardigen. Wat de functie van het toezicht en de taken en rollen
van de interne toezichthouder en de bestuurder betreft lijkt dat de inspectie niet
zinvol of wenselijk. Iets anders is dat de uitvoering van het interne toezicht altijd
contextgebonden is. Waar een raad van toezicht op enig moment meer of minder

51

aandacht aan besteedt, en de wijze waarop zij concreet te werk gaat, is
afhankelijk van de specifieke situatie. Dat dit per instelling (of periode) anders kan
zijn, daarover waren de aanwezigen het eens.

52

Colofon
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
2013-19 | gratis
ISBN: 978-90-8503-324-0
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de website van de
Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | september 2013

53