Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

25 883

Arbeidsomstandigheden

Nr. 254

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2015
1. Inleiding
Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) is de werkgever
verantwoordelijk voor het gezond en veilig werken door zijn werknemers
en dient hij een beleid te voeren dat gericht is op zo goed mogelijke
arbeidsomstandigheden. Maar er zijn situaties waarin ook de opdrachtgever grote invloed heeft op de mogelijkheden om gezond en veilig te
werken, bijvoorbeeld als wordt gewerkt op de locatie van een opdrachtgever of met arbeidsmiddelen van de opdrachtgever. Dit geeft het belang
aan van een sterke rol en verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers
voor gezond en veilig werken. In het Algemeen Overleg van 15 mei 2014
(Kamerstuk 25 883, nr. 242) heb ik u toegezegd met u van gedachten te
zullen wisselen over dit onderwerp, nadat ik mijn gedachten daarover heb
opgemaakt.
Ook bij andere gelegenheden is dit onderwerp aan de orde gesteld, onder
meer tijdens het AO van 12 december 2013 (Kamerstuk 26 956, nr. 194)
over de BRZO 1999 en het AO Arbeidsomstandigheden van 30 oktober
2014 (Kamerstuk 25 883, nr. 246). In de Kabinetsreactie bij de aanbieding
van twee inspectierapporten over asbest kondigde ik een verkenning aan
van de mogelijkheid van een ketenaanpak voor asbest1.
In deze brief ga ik in op de mogelijkheden om opdrachtgevers meer
nadrukkelijk hun verantwoordelijkheid te laten nemen voor gezond en
veilig werken. Conclusie is dat een algemene bestuursrechtelijke
ketenaansprakelijkheid vooralsnog een stap te ver is. Wel zijn er wettelijke
mogelijkheden voor de sector bouw en de asbestbranche, die beter benut
of uitgebreid kunnen worden. Verder informeer ik u over activiteiten,
gericht op het stimuleren van verantwoord opdrachtgeverschap, die dit
najaar starten.

1

kst-25883-254
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kabinetsreactie bij rapportages over asbest, 11 juli 2013. Kamerstuk 25 834, nr. 79.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 25 883, nr. 254

1

2. De invloed van opdrachtgevers op arbeidsomstandigheden
Het vraagstuk van verantwoord opdrachtgeverschap op het terrein van
gezond en veilig werken is niet nieuw. Er zijn diverse goede voorbeelden
van branches, sectoren en individuele opdrachtgevers die bewust goede
randvoorwaarden bieden voor gezond en veilig werken. Bij een keten van
opdrachtgever(s) en een werkgever, kunnen opdrachtgevers het gezond
en veilig werken mede beïnvloeden, omdat zij – naast de werkgever – de
condities kunnen bepalen waaronder wordt gewerkt. Daarbij gaat het niet
alleen om situaties waarin zij werkmethoden voorschrijven of arbeidsmiddelen of een arbeidslocatie bieden. Ook op andere wijze kunnen opdrachtgevers condities bieden die het werken binnen de grenzen van de wet
mogelijk maken. Hier tegenover staan opdrachtgevers die het werken
binnen de grenzen van de wet juist in de weg staan, bijvoorbeeld door
disproportionele prijsafspraken in een contract of een onrealistische
planning. In dat geval spelen opdrachtgevers juist een rol bij het ontstaan
van risico’s voor de gezondheid en veiligheid van werkenden.
De bouw
De verantwoordelijkheid van opdrachtgevers voor gezond en veilig
werken is het best waarneembaar op het terrein van de bouw. Juist daar
is de rol van de professionele opdrachtgever al in de ontwerpfase cruciaal.
Als bij de aanvang van een project goed wordt nagedacht over
veiligheidsaspecten en de planning, leidt dat tot minder arbeidsrisico’s.
Uit een factsheet van de Inspectie SZW2 blijkt dat bij woningcorporaties
40% van de geconstateerde overtredingen te wijten is aan de rol van de
opdrachtgever en aan keuzes die zijn gemaakt in de ontwerpfase. In de
factsheets over «bestrating» en «wegenbouw»3 wordt geconstateerd dat
opdrachtgevers niet altijd op de hoogte zijn van hun verantwoordelijkheid
voor een veilige inrichting van de bouwplaats tijdens de ontwerpfase.
Opdrachtgevers leggen soms een zodanige tijdsdruk op dat dit kan leiden
tot ongevallen.
Een speciale subsector binnen de bouw betreft de asbestbranche. Juist
omdat in die sector wordt gewerkt met stoffen die erg schadelijk zijn voor
de gezondheid is het van groot belang dat een opdrachtgever zijn
verantwoordelijkheid neemt door een deugdelijk asbestinventarisatierapport op te laten stellen en door te werken met bonafide bedrijven. In de
praktijk zijn de opdrachtgevers vaak de beslissers; niet de asbestverwijderaars.
Op grond van Europese regelgeving4 kent hoofdstuk 2, afdeling 5 van het
Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) al verplichtingen voor
professionele opdrachtgevers op het terrein van de bouw. Daarbij gaat het
bijvoorbeeld over het in de ontwerpfase rekening houden met de
verplichtingen voor de arbeidsomstandigheden die gelden in de uitvoeringsfase (artikel 2.26), het laten opstellen van een Veiligheids- en
Gezondheidsplan (V&G-plan; artikel 2.28) en het informeren van de
Inspectie SZW bij bouwwerken die meer dan 30 werkdagen beslaan of
meer dan 500 mensdagen (artikel 2.27). Ook draagt de opdrachtgever zorg
voor de coördinatie van werkzaamheden als in de uitvoeringsfase
meerdere partijen werkzaam zijn. Verder kent artikel 19 van de Arbowet
verplichtingen voor de specifieke situatie dat het eigen personeel van een

2

Factsheet over het inspectieproject Woningcorporaties. Oktober 2011.
Factsheets van de Inspectie SZW. Beide uit maart 2014.
4
De EU-richtlijn van 24 juni 1992 over de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid
voor tijdelijke en mobiele bouwplaatsen.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 25 883, nr. 254

2

opdrachtgever samenwerkt met het personeel van een ingehuurde
werkgever.
Andere opdrachtgevers
Met uitzondering van de verplichtingen voor opdrachtgevers in de bouw
en die uit artikel 19 van de Arbowet, kent de wet geen verplichtingen voor
opdrachtgevers op het terrein van gezond en veilig werken. Daarom is er
geen aanleiding om informatie te registeren. Het zicht op overtredingen
van de Arbowet waarbij opdrachtgevers een rol spelen, in andere
sectoren dan de bouw is daarom beperkt. Wel is duidelijk dat ook buiten
de bouw een meer verantwoord opdrachtgeverschap toegevoegde
waarde heeft. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan de chemische
sector (bijvoorbeeld ingehuurde steigerbouwers tijdens een onderhoudsstop), transport, koeriersdiensten, de zorgsector en de schoonmaaksector. In diverse van deze branches wordt gewerkt op de locatie en/of
met het materiaal van de opdrachtgever.
3. Relatie met de rol van de opdrachtnemer (werkgever of zzp’er)
Een eigen verantwoordelijkheid van de opdrachtgever doet niet af aan de
verantwoordelijkheid van de werkgever. Deze is en blijft verantwoordelijk
voor de arbeidsomstandigheden van zijn werknemers. Ook werknemers
hebben en houden hun verplichting om zorg te dragen voor hun eigen
veiligheid en gezondheid en die van andere betrokken personen, en de
daarover ontvangen instructies na te leven.
Werkgevers zijn echter in het algemeen niet betrokken bij de ontwerpfase
van een opdracht. Zij kunnen dan ook niet meedenken over een preventieve aanpak. In de fase van aanbesteding van een project kan zo
concurrentie op arbeidsomstandigheden ontstaan. Werkgevers staan hier
dan soms voor een afweging tussen fatsoenlijke arbeidsomstandigheden
en het binnenhalen van werk voor hun werknemers. Dit geldt eveneens
voor werkenden die niet voor een werkgever werken maar als zelfstandige
direct voor een opdrachtgever. Een zzp’er is verantwoordelijkheid voor de
eigen omstandigheden. Voor zzp’ers met een slechte onderhandelingspositie geldt de afweging tussen fatsoenlijke arbeidsomstandigheden en het
binnenhalen van werk soms nog sterker.
4. Aanscherping beleid
Geen algemene ketenaansprakelijkheid
Tijdens het Algemeen Overleg van 15 mei 2014 werd in het bijzonder de
introductie van een ketenaansprakelijkheid voor gezond en veilig werken
aan de orde gesteld. Met ketenaansprakelijkheid op het terrein van
arbeidsomstandigheden wordt bedoeld dat een andere partij dan de
werkgever, die primair verantwoordelijk is, in de keten aangesproken
wordt op het (niet) naleven van verplichtingen. Op grond van het
Burgerlijk Wetboek (BW) kan een opdrachtgever al door een benadeelde
werknemer worden aangesproken op arbeidsomstandigheden (artikel 7:
658, lid 4). Daarom is, naast deze civielrechtelijke ketenaansprakelijkheid,
de mogelijkheid van een bestuursrechtelijke ketenaansprakelijkheid
verkend. De conclusie daaruit is dat een algemene bestuursrechtelijke
ketenaansprakelijkheid vooralsnog een stap te ver is. De omvang van de
problematiek is daar nog niet voldoende scherp voor. De noodzaak, de
geschiktheid en de proportionaliteit van dit instrument is daardoor
moeilijk aan te tonen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 25 883, nr. 254

3

De juridisch meest haalbare vorm van een bestuursrechtelijke ketenaansprakelijkheid is het aan opdrachtgevers opleggen van concrete verplichtingen, waarbij het gaat om situaties en specifieke omstandigheden
waarin opdrachtgevers duidelijk een eigen rol (kunnen) spelen. Daarbij
kan worden gedacht aan de situatie dat een opdrachtgever een arbeidsplaats of materieel ter beschikking stelt, bij werk op de locatie van een
opdrachtgever, bij inhuur van een partij zonder de juiste papieren, bij
voorwaarden aan een contract of randvoorwaarden aan werkzaamheden
die strijdig zijn met de Arbowet of als de geboden condities duidelijk niet
mogelijk zijn binnen de grenzen van de Arbowet.
Aanscherping bepalingen voor de sector bouw
De signalen zijn dat de wettelijke verplichtingen voor opdrachtgevers in
de bouw te weinig handhavingsmogelijkheden bieden. Dit hangt samen
met de formuleringen van deze verplichtingen en de gekozen sancties.
Soms kan alleen een boete worden opgelegd als bij herinspectie blijkt dat
een waarschuwing niet heeft geleid tot naleving van de wet. Als bij
herinspectie de papieren wel in orde zijn, vervalt het aanknopingspunt
voor handhaving. Daarom zal een juridische exercitie plaatsvinden naar
de mogelijkheden om de huidige verplichtingen voor opdrachtgevers in
de bouw aan te scherpen en strengere sancties in te voeren.
Wettelijke verplichtingen bij asbestverwijdering
Met uitzondering van de algemene bepalingen voor opdrachtgevers in de
bouw, heeft de Inspectie SZW geen handvat om te handhaven richting
opdrachtgevers van asbestverwijdering. Artikel 3 van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 schrijft weliswaar voor dat een opdrachtgever over een
inventarisatierapport moet beschikken, maar de Inspectie SZW is niet
bevoegd hierop te handhaven en het Asbestverwijderingsbesluit kent
geen bestuurlijke boete5.
Overtredingen op het terrein van asbest kunnen verstrekkende gevolgen
hebben voor de gezondheid van de betrokken werkenden. Daarom ben ik
voornemens in de regelgeving specifieke verplichtingen op te nemen voor
(professionele) opdrachtgevers van asbestverwijdering. Op grond van die
verplichtingen kunnen opdrachtgevers worden gesanctioneerd voor de
volgende overtredingen:
• het laten saneren zonder dat een (volledig) inventarisatierapport is
opgesteld;
• het laten saneren zonder dat het rapport aan de saneerder is gegeven;
• het laten saneren door een niet-gecertificeerd bedrijf;
• het laten uitvoeren van werk door werkenden die niet-gecertificeerd
zijn;
• het niet melden van de werkzaamheden aan de Inspectie SZW.
Hierbij zal rekening worden gehouden met het onderscheid tussen
zakelijke opdrachtgevers en particuliere opdrachtgevers.
Het stimuleren van verantwoord opdrachtgeverschap
Opdrachtgevers kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het
beleidsdoel van gezond en veilig werken, door bewust aandacht te
besteden aan gezond en veilig werken in contracten met opdrachtnemers
en in de randvoorwaarden die zij bieden voor het uitvoeren van een
opdracht. Daarmee geven ze invulling aan hun verantwoordelijkheid op
grond van het BW.
5

Dit besluit gaat op termijn (2018) op in het Omgevingsbesluit, dat nu ook geen bestuurlijke
boete kent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 25 883, nr. 254

4

Om opdrachtgevers daarin te stimuleren en te faciliteren, begin ik in het
najaar met de uitvoering van maatregelen, gericht op het bevorderen van
verantwoord opdrachtgeverschap. Daarbij gaat het onder meer om het
met het veld concreet invullen van het begrip verantwoord opdrachtgeverschap. Verder wordt het ontwikkelen en gebruiken van eigen gedragscodes gestimuleerd en worden kennis en goede voorbeelden verspreid.
Eén van de sectoren die bijzondere aandacht zal krijgen is de bouw.
Onderdeel van deze maatregelen is een communicatiecampagne, waarin
voorlichting wordt gegeven over de wettelijke rol van opdrachtgevers in
de bouw. Opdrachtgevers zijn hiervan vaak slecht op de hoogte.
In de praktijk zijn diverse branches al bezig. In de aanpak kan daarom
worden voortgebouwd op de bestaande initiatieven. Ik zal blijven volgen
of deze vrijwillige aanpak tot voldoende resultaat leidt.
5. Samenvattend
Met een stimulerende aanpak gericht op de rol van opdrachtgevers, kan
een betere naleving worden bereikt op het terrein van gezond en veilig
werken. Dit is van belang voor de gezondheid en de duurzame inzetbaarheid van werkenden.
In het najaar starten activiteiten om vast te stellen hoe een verantwoord
opdrachtgeverschap eruit ziet en wie welke rol en verantwoordelijkheid
heeft. Daarnaast vindt een verkenning plaats naar de mogelijkheden om
de huidige verplichtingen voor opdrachtgevers in de bouw aan te
scherpen en om strengere sancties in te voeren en worden specifieke
verplichtingen geïntroduceerd voor opdrachtgevers van asbestverwijderingsbedrijven. Met dit pakket aan maatregelen verwacht ik problemen
aan te kunnen pakken bij de bron vooraan de keten – in plaats van alleen
achteraan de keten, waar degenen die het werk uitvoeren risico’s lopen.
Bovendien wordt hiermee de concurrentie op basis van arbeidsomstandigheden tegengegaan.
De resultaten van deze aanpak zullen worden gevolgd. Als blijkt dat het
voorgaande onvoldoende wordt opgepakt, dan zal op termijn opnieuw
worden bezien of er een aanleiding is voor de introductie van een
algemeen geldende bestuursrechtelijke ketenaansprakelijkheid voor
gezond en veilig werken.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 25 883, nr. 254

5