Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

28 676

NAVO

Nr. 308

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN DEFENSIE EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2018
Nederland en Europa worden geconfronteerd met een snel veranderende
en verslechterende veiligheidsomgeving. Niet alleen nemen de dreigingen
toe, maar ze veranderen ook van aard. De huidige instabiliteit en onvoorspelbaarheid zijn uitingen van veranderende machtsverhoudingen in de
wereld. Het initiatief en de macht verschuiven deels naar landen die met
een andere blik naar de wereld kijken. Als gevolg hiervan, zijn de
democratische rechtsorde, ons huidige economisch verdienvermogen, de
vitale infrastructuur en internationale organisaties onder druk komen te
staan.
In deze veiligheidscontext wordt Europa steeds kwetsbaarder. We hebben
te maken met potentiele tegenstanders die beschikken over technologisch
hoogwaardig materieel, kennis, informatie en communicatiemiddelen. We
kunnen daarbij niet zonder meer uitgaan van een militair overwicht, zeker
niet in sommige regio’s. Tegelijkertijd kunnen we niet blindelings meer
rekenen op de veiligheidsgarantie van de VS. Nederland moet zich
rekenschap geven van deze veranderingen, na een periode van relatieve
stabiliteit en voorspelbaarheid in Europa.
De veranderende veiligheidsomgeving was tijdens de NAVO-Top in 2014
(Wales) al de aanleiding voor staatshoofden en regeringsleiders van de
NAVO om af te spreken de defensie-uitgaven te verhogen (Kamerstuk
28 676, nr. 210). Deze afspraken zijn in Warschau in 2016 herbevestigd.
Sinds het maken van deze afspraken is de veiligheidssituatie verder
verslechterd. Tijdens de NAVO-Top in Brussel (juli 2018) benadrukten de
staatshoofden en regeringsleiders de urgentie die is ontstaan door de
geopolitieke veranderingen, en werd afgesproken een geloofwaardig
nationaal plan op te stellen over hoe zij invulling geven aan de afspraken
die tijdens de NAVO-Top van 2014 in Wales zijn gemaakt (Kamerstuk
28 676, nr. 302). Dit betekent dat de bondgenoten laten zien hoe ze de
komende jaren tot 2024 de defensie-uitgaven in de richting van de

kst-28676-308
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 676, nr. 308

1

NAVO-norm van 2% van het bruto binnenlands product (bbp) gaan
bewegen.
Hierbij bieden wij u het Nederlandse nationale plan aan1. De MinisterPresident biedt dit plan aan bij de NAVO. In het nationaal plan bevestigt
de regering haar politieke intentie om structureel te investeren in een
aantal prioritaire capaciteiten, die aansluiten bij de capaciteitendoelstellingen van de NAVO. Nederland moet sneller, krachtiger en langer kunnen
optreden. Door invulling te geven aan de capaciteitendoelstellingen van
de NAVO, dragen we daaraan bij. We hebben de intentie om als onderdeel
van de afweging bij de voorjaarsnota 2019 een stap te zetten en extra
middelen die in de rijksbegroting beschikbaar komen toe te voegen aan
de begroting van Defensie om in deze capaciteitendoelstellingen te
investeren.
Een veranderende veiligheidscontext
Er is sprake van een veranderende geopolitieke situatie, waarbij nietWesterse machten opkomen, het initiatief nemen en vaker de agenda
bepalen. De veiligheidsgarantie van de VS is onzekerder geworden. De VS
hebben duidelijk gemaakt dat indien de Europese NAVO-partners niet de
politieke wil hebben om hun deel van de last ten behoeve van de eigen
Europese veiligheid te dragen, het niet realistisch is dat de VS die last wel
blijven dragen. In de veranderende veiligheidscontext krijgen ook voor de
VS belangen elders in de wereld meer gewicht – zoals in Oost-Azië en
rondom de Indische Oceaan.
Met de inzet van (des)informatie, cyber, speciale eenheden en operaties in
het elektromagnetisch spectrum (zoals recent het storen van GPS-signalen
tijdens de NAVO oefening Trident Juncture) zijn de dreigingen meer
hybride geworden. Ook nieuwe technologieën zoals drones, autonome
wapensystemen en hypersone raketten vergroten mogelijk de wereldwijde dreigingen tegen de NAVO. Hier komt het kabinet later op terug.
De grootste dreiging gaat momenteel uit van Rusland. Er is nu vaak
sprake van dreigingen onder het niveau waarbij bijvoorbeeld artikel 5 van
de NAVO kan worden ingeroepen. Deze dreigingen strekken zich ook uit
tot landen waarmee de NAVO een nauwe samenwerkingsrelatie heeft,
zoals Zweden en Finland. Maar zoals ook te zien was in Georgië, de Krim
en oost-Oekraïne kan Rusland op een zeker moment kiezen voor een
(tijdelijke) escalatie. De NAVO heeft in een potentieel conflict met Rusland
niet automatisch de overhand. Daarom is het nodig dat de NAVO-leden
met een dergelijk scenario rekening houden en in staat zijn om, in
NAVO-verband, effectief te reageren.
Rusland heeft in militaire oefeningen laten zien dat het in staat is om in
een kort tijdsbestek een breed scala aan capaciteiten in te kunnen zetten.
Daarbij gaat het niet alleen om conventionele dreigingen van marine,
landmacht en luchtmacht. Recente Russische operaties laten zien dat er
ook een grote rol is voor de inzet van (des)informatie, cyber en speciale
eenheden en operaties in het elektromagnetisch spectrum. Ook de
Russische retoriek over de mogelijke inzet van kernwapens in een
crisissituatie is zorgelijk.
Er zijn dus nieuwe dreigingen bij gekomen, terwijl de conventionele
dreigingen niet zijn afgenomen. In de huidige situatie kunnen er zich
situaties voordoen waarin bijvoorbeeld Rusland tijdelijk het regionaal
militair overwicht kan verkrijgen. De diversiteit en complexiteit van
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 676, nr. 308

2

dreigingen waarmee Europa wordt geconfronteerd, maakt dat het nodig is
dat Europa de bakens verzet, om ook in de toekomst onze veiligheid te
kunnen blijven beschermen. We kunnen het ons niet veroorloven om naïef
te zijn.
Internationale samenwerking voor het veilig blijven in Europa
Mede dankzij de inbedding van Nederland in de Europese Unie, de NAVO,
de OVSE en de Verenigde Naties beschermen we onze manier van leven.
Actief internationaal beleid is een nationaal belang en heeft een directe
relatie met kansen en bedreigingen in ons eigen land. Dat is ook zo in het
regeerakkoord afgesproken. We willen daarom een actieve en betrouwbare internationale partner blijven en een voortrekker zijn in een slagvaardigere EU die de grote thema’s van deze tijd aanpakt om burgers te
beschermen.
Internationale en Europese defensiesamenwerking is ook noodzakelijk.
Nederland kan dreigingen alleen tegengaan door effectieve samenwerkingen, met bondgenoten in de NAVO en partners in de EU. De politieke
wil om meer verantwoordelijkheid te nemen voor de verdediging van
Europa en de internationale rechtsorde klinkt door in het communiqué
van de recente NAVO-Top in Brussel, maar ook in Europese initiatieven
zoals PESCO, het Europees Defensie Fonds en het verbeteren van de
militaire mobiliteit in Europa. We werken actief mee aan het EU-planningsproces om kansen op samenwerking en gezamenlijke capaciteitenontwikkeling eerder te identificeren en daarop in te spelen.
Via deze wegen willen we bij de Europese kopgroep blijven horen om de
militaire samenwerking in de EU te versterken. Nederland is groot
voorstander van betere defensiesamenwerking in Europa, aangezien een
sterker Europa ook de NAVO ten goede komt. Daarbij is en blijft de NAVO
de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid.
Al decennia spoort de VS de Europese NAVO-bondgenoten aan tot een
eerlijkere verdeling van de lasten voor de bescherming van ons bondgenootschap (cash, capabilities en contributions). Het Europese gemiddelde
ligt op dit moment ongeveer op 1,5% van het bbp. De verwachting is dat
dit gaat stijgen door nieuwe investeringen van onze bondgenoten. Het
bbp-percentage van Nederland ligt in 2024, tien jaar na de Wales-afspraken, op 1,21% als er geen vervolgstappen worden gezet. Volgens de
NAVO, die uitgaat van de groeicijfers van de OESO en IMF, komt
Nederland op 1,17% uit.
Europese landen moeten meer verantwoordelijkheid nemen voor hun
eigen veiligheid en parallel daaraan blijven investeren in een sterke
trans-Atlantische band. We moeten, ook als Nederland, de bakens
verzetten en actie ondernemen. De nieuwe veiligheidscontext vereist een
herijking waarbij Europa en het Westen in bredere zin zichzelf beter
uitrusten om de internationale rechtsorde te kunnen beschermen met
(politieke, financiële, militaire en economische) machts- en drukmiddelen.
Dit vraagt om aanpassingen op verschillende plekken in de Nederlandse
overheid. De complexiteit en diversiteit van de huidige dreigingen kunnen
we namelijk alleen op een geïntegreerde manier het hoofd bieden. Dit
vergt aanpassingen op diverse beleidsterreinen, waaronder diplomatie,
maar bijvoorbeeld ook handel, ontwikkelingssamenwerking, energie en
infrastructuur. Defensie zal op haar beurt extra moeten investeren in
militaire capaciteiten die agressie kunnen afschrikken en zo nodig
beantwoorden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 676, nr. 308

3

Het nationale plan: investeren in NAVO capaciteitsdoelstellingen
Een evenwichtigere lastenverdeling in de NAVO is van belang voor de
toekomst van het bondgenootschap en de Europese veiligheid. Hiervoor
zijn vervolgstappen nodig. De capaciteitendoelstellingen van de NAVO
vormen het uitgangspunt voor deze vervolgstappen. Het kabinet heeft de
intentie om te investeren in vijf capaciteitsdoelstellingen zoals vastgelegd
in het NAVO Defensie Planningsproces. Door middel van deze investeringen versterken we de slagkracht van onze krijgsmacht (robuustere
eenheden die binnen de NAVO zelfstandiger kunnen optreden hoog in het
geweldsspectrum) en het voortzettingsvermogen (hoe lang we een
bepaalde inzet kunnen volhouden). Ook verbeteren we de inzetbaarheid,
zodat we indien nodig sneller aanwezig kunnen zijn bij (potentiele)
conflicten.
De investeringen sluiten ook aan op de tekorten die in de EU zijn geconstateerd. Het uitgangspunt bij de prioritering is dus dat iedere euro die
Nederland aan investeringen in defensie besteedt, zowel ten goede komt
aan de NAVO als van de EU.
Het betreft de volgende prioriteiten:
• F-35 jachtvliegtuigen;
• vuurkracht op land;
• vuurkracht op zee;
• special operations forces;
• cyber- en informatiedomein.
In de context van het verbeteren van de militaire mobiliteit, waarbij
Nederland een aanjagende rol vervult, zouden de VS graag meer gebruik
willen maken van Army Prepositioned Stocks Eygelshoven (APS-E), waar
Amerikaans materieel is opgeslagen. Dat vraagt om investeringen in
faciliteiten en infrastructuur. Het kabinet is voornemens ook hier invulling
aan te geven.
De investeringen en de instandhouding daarvan, worden opgenomen in
het nieuwe defensiematerieelbegrotingsfonds. Het kabinet geeft met dit
fonds invulling aan het regeerakkoord om de voorspelbaarheid en
schokbestendigheid van de Defensiematerieelbegroting te vergroten.
Parallel hieraan heeft het kabinet onderzocht of er nog uitgaven zijn die op
dit moment niet worden toegerekend aan het Nederlandse bbp-percentage in het kader van de NAVO-norm. Op basis van dit onderzoek zullen in
het vervolg de brutouitgaven van de defensiebegroting aan de NAVO
worden gerapporteerd. Voorheen werden de netto-uitgaven – uitgaven
minus ontvangsten – gerapporteerd. Bovendien zullen relevante uitgaven
van de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden
gerapporteerd, zoals uitgaven aan de NAVO (trustfunds), uitgaven voor de
vernietiging van wapens, materieel en munitie en de inspectie en controle
op vernietiging van materieel en uitgaven voor vredesoperaties. Het
kabinet blijft ook in het vervolg zorgen dat alle uitgaven die aan de
NAVO-definitie voldoen, worden gerapporteerd. Hierbij kijken we
bijvoorbeeld naar het Nederlandse aandeel in het groeiende European
Defence Fund, waarin we aan verschillende projecten willen gaan
deelnemen.
Met het Nederlandse nationale plan laten we zien dat we de huidige
dreigingen serieus nemen. Ondanks deze belangrijke investeringen geven
we nog geen invulling aan alle door Nederland geaccepteerde NAVOcapaciteitendoelstellingen. Daarvoor zijn vervolgstappen nodig. We laten
met dit plan zien dat we ons blijven inspannen om de capaciteiten die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 676, nr. 308

4

nodig zijn om de dreigingen het hoofd te bieden te leveren en dat we een
betrouwbare NAVO-bondgenoot zijn en blijven.
Het geven van invulling aan een deel van de NAVO-capaciteitendoelstellingen, is een investering in de middelen van Defensie. Verdere investeringen in mensen en in manieren zijn onderdeel van de lange lijnen die
nodig zijn voor een stabiele financiering en versterking van de krijgsmacht. Het vertrouwen in de organisatie moet worden hersteld. Niet
alleen om zittend personeel te kunnen behouden, maar ook om voldoende
personeel te kunnen werven. Hierbij hoort bijvoorbeeld het invullen van
de randvoorwaarden die deel uit maken van het werken bij Defensie, zoals
het creëren van een veilige en duurzame werkomgeving. Hoe er invulling
wordt gegeven aan deze lange lijnen, volgt in de herijking van de
Defensienota in 2020.
De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 676, nr. 308

5