Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

34 961

Voorstel van wet van het lid Ziengs tot wijziging
van de Drank- en Horecawet en enkele andere
wetten in verband met verruiming van de
mogelijkheid tot het inzetten van mengformules
(Wet regulering mengformules)

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 9 augustus 2018 en de reactie van de initiatiefnemer
d.d. 12 juni 2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
6 juni 2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van het lid Ziengs tot wijziging van de Drank- en Horecawet en enkele
andere wetten in verband met verruiming van de mogelijkheid tot het
inzetten van mengformules (Wet regulering mengformules), met memorie
van toelichting.
Het voorstel regelt in de eerste plaats de mogelijkheid van een
vermenging van functies tussen detailhandel en dienstverlening, horeca
en slijterijen: mengformules of mengvormen. Eén van de gevolgen van
deze mengvormen is dat de verkoop van alcohol op meer plaatsen
mogelijk wordt dan nu is toegestaan in de Drank- en Horecawet (DHW).
De initiatiefnemer wil daarmee winkelstraten en binnensteden aantrekkelijker maken voor consumenten.
De Afdeling onderschrijft de gedachte dat ondernemers in staat moeten
worden gesteld om in te spelen op de veranderende behoefte van
consumenten en dat een kritische blik op wet- en regelgeving daarbij
wenselijk is. Zij wijst er echter op dat het voorstel haaks staat op het
(wettelijke) alcoholbeleid tot nu toe. De ratio van de drankwetgeving is
immers: het terugdringen en voorkomen van drankmisbruik door onder
meer beperking van verkooppunten en het aanscherpen van de verantwoordelijkheden van ondernemers daarin. In de toelichting bij het
voorstel ontbreekt bovendien een afweging van het economische belang
dat het voorstel wil dienen, tegen de mogelijke nadelige gevolgen voor de
volksgezondheid. Uit de toelichting bij het voorstel en de onderliggende
stukken blijkt niet overtuigend dat met de voorgestelde wijziging van de

kst-34961-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

1

DHW het beoogde doel kan worden bereikt. Tegen die achtergrond
ontbreekt een toereikende toelichting op de noodzaak van het voorstel en
de te verwachten effecten van de voorgestelde mengvormen. Het voorstel
wil bovendien de verkoop van alcohol door tankstations en daarbij
horende winkels mogelijk maken. Een dergelijk voorstel vereist in het licht
van de verkeersveiligheid en de volksgezondheid een dragende
motivering.
De initiatiefnemer gaat hieronder in op de opmerkingen van de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De initiatiefnemer
is de Afdeling erkentelijk voor de gemaakte opmerkingen, die deels
aanleiding hebben gegeven tot het aanpassen van het wetsvoorstel
alsmede de memorie van toelichting. Daarbij merkt de initiatiefnemer op
dat de Afdeling een aantal voorgestelde wijzigingen als afzonderlijke
maatregelen heeft behandeld. De initiatiefnemer benadrukt dat het
wetsvoorstel moet worden bezien tegen de achtergrond van het levendiger maken van winkelstraten en binnensteden, en dit wetsvoorstel niet
tot doel heeft het verruimen van het aantal verkooppunten van alcoholhoudende dranken. Sterker nog: zorgvuldige regulering kan leiden tot een
betere bescherming van het gezondheidsbelang. Denk hierbij aan de
opleidingseisen waaraan ook de verstrekkers die een mengformule
hanteren zullen moeten voldoen. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid tot
regulering van een in de praktijk reeds bestaande maar ongecontroleerde
situatie, waarmee ook een betere bescherming van de gezondheid
ontstaat dan thans het geval is. De initiatiefnemer is verder van mening
dat het toestaan van mengformules tot gevolg kan hebben dat het
fenomeen waarbij winkels verdwijnen en horeca vestigingen verschijnen,
gepareerd kan worden. Dat dit fenomeen zich voordoet, blijkt uit cijfers
van Locatus: de afgelopen jaren deed dit fenomeen zich voor bij
gemiddeld 700 leegstaande winkelpanden per jaar.1 Overigens is het
vanuit het beschermen van openbare orde en veiligheid vanzelfsprekend
dat gemeenten de voorkeur geven aan horecavestigingen boven
leegstaande winkelpanden. Dit verklaart ook waarom gemeenten steeds
vaker een kiezen voor dubbel bestemmen in hun ruimtelijke plannen. Een
aantal wijzigingen wordt in het advies van de Afdeling naar het oordeel
van de initiatiefnemer onvoldoende binnen deze context beoordeeld. In de
reactie licht de initiatiefnemer dit nader toe. Ten slotte is van de
gelegenheid gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aan te vullen.
1. Functievermenging horeca, slijterij en detailhandel
a. Wettelijke context: Drank- en Horecawet
De DHW beperkt de mogelijkheid van verkoop van alcoholhoudende
drank tot horecabedrijven en slijterijbedrijven.2 Voor het uitoefenen van
beide soorten bedrijven is een vergunning van de gemeente nodig. Bij
wijziging van de DHW in 2000 is een functiescheiding ingevoerd tussen
horeca, slijters en winkels die niet-levensmiddelen verkopen.3 Het
uitgangspunt van de DHW is dat winkels in kleding, meubels en dergelijke
en ook dienstverleners zoals kappers of schoonheidssalons geen alcohol
mogen verstrekken; niet tegen betaling en niet gratis. In de DHW is ook
vastgelegd dat horecagelegenheden geen detailhandel- of dienstverle-

1

https://locatus.com/blog/na-jaren-van-herstel-neemt-de-leegstand-weer-flink-toe/
Zie artikelen 1, 12, 13 en 25 van de Drank- en Horecawet.
3
Kamerstukken II 1997/98, 25 969 nr. 3, p. 1–12.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

2

ningsfunctie mogen hebben.4 De wetgever beoogt met dit beleid de
toegankelijkheid van alcohol te beperken ter bescherming van de
volksgezondheid, openbare orde en veiligheid. Het bij gelegenheid gratis
aanbieden van een glas alcohol om ter plaatse te gebruiken is in de DHW
voorbehouden aan horeca en slijters.5 De evaluatie van de DHW in 2016
gaf destijds geen aanleiding het alcoholbeleid op dit punt te versoepelen.6
Het motief van levendige en leefbare (binnen)steden, zoals het doel van
het voorliggende wetsvoorstel, is niet meegenomen in deze evaluatie.
De initiatiefnemer stelt voor een nieuwe categorie bedrijven in de DHW te
introduceren die tegen betaling alcoholhoudende dranken mogen
verstrekken.7 Het voorstel wil daartoe naast de reeds bestaande vergunningen voor respectievelijk het horecabedrijf en het slijterijbedrijf, een
derde vergunning invoeren voor bedrijven die detailhandel en dienstverlening willen combineren met de verkoop van zwak- alcoholhoudende
dranken. Het voorstel noemt deze categorie het «gemengd kleinhandelsbedrijf».8 In die toelichting wordt ook gesproken van «mengformules» of
«mengvormen».
Een gevolg van deze mengvormen is dat de verkoop van alcohol op (veel)
meer plaatsen mogelijk wordt dan nu toegestaan is op grond van de
DHW. De Afdeling wijst erop dat de ratio van de drankwetgeving tot en
met de meest recente wijzigingen van de DHW steeds is geweest: het
terugdringen en voorkomen van drankmisbruik door onder meer
beperking van verkooppunten en het aanscherpen van de verantwoordelijkheden van ondernemers daarin.9 Het voorstel van de initiatiefnemer
houdt een verruiming in van de DHW en staat in die zin haaks op het
(wettelijke) alcoholbeleid tot nu toe. Aan de verhouding van het voorstel
tot de doelen van de DHW wordt in de toelichting geen aandacht besteed.
De initiatiefnemer erkent de doelstelling van het terugdringen en
voorkomen van drankmisbruik ter bescherming van de volksgezondheid
en in het belang van de openbare orde en veiligheid. Met het voorstel
krijgen lokale overheden een aantal mogelijkheden in handen om ondanks

4

Artikel 14, eerste lid Drank- en Horecawet verbiedt het in gebruik hebben van een slijtlokaliteit
voor het verrichten van andere bedrijfsactiviteiten dan welke tot een slijtersbedrijf behoren. Op
grond van het tweede lid van artikel 14 is het verboden een horecalokaliteit tevens in gebruik te
hebben voor onder meer kleinhandel en het bedrijfsmatig aanbieden van diensten.
5
Artikel 25 Drank- en Horecawet, tweede lid bepaalt: «Het is degene die, anders dan in de
rechtmatige uitoefening van het horecabedrijf, een ruimte voor publiek geopend houdt,
verboden toe te laten dat in die ruimte alcoholhoudende drank wordt genuttigd. Dit verbod
geldt niet indien er sprake is van de uitzondering bedoeld in artikel 13, tweede lid.»
Artikel 13, tweede lid staat aan uitsluitend slijterijen toe om, enkel op verzoek van de klant, een
klant alcoholhoudende drank te laten proeven die in het slijtersbedrijf verkrijgbaar is.
6
Brief van 16 december 2016 van de Staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer. https://
www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/12/16/kamerbrief-over-evaluatie-dranken-horecawet. De strekking van deze brief is dat het toenmalige kabinet een restrictief
alcoholbeleid wenselijk bleef vinden, zowel wat betreft verkooppunten als leeftijdsgrenzen.
Versoepeling van het alcoholpreventiebeleid maakt geen deel uit van het regeerakkoord van
kabinet Rutte III «Vertrouwen in de toekomst».
7
Artikel I, onderdeel A en B van het voorstel.
8
Deze categorie bedrijven wordt in gedefinieerd als «de activiteit, in hoofdzaak bestaande uit, al
dan niet gepaard gaande met dienstverlening, uitoefenen van kleinhandel in een voor het
publiektoegankelijke besloten ruimte, gepaard gaande met het bedrijfsmatig of anders dan om
niet verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank. Zie onderdeel A van het voorstel.
9
Tekst en commentaar Drank- en Horecawet in T&C Openbare orde en veiligheid, vijfde druk,
Deventer 2017, p. 123 en verder. Zie ook de brief van 16 december 2016 van de Staatssecretaris
van VWS aan de Tweede Kamer. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/
12/16/kamerbrief-over-evaluatie-drank-en-horecawet. Zie voor een overzicht van de ontwikkelingen in de alcoholwetgeving sinds de Wet ter regeling van de handel in sterke drank en tot
beteugeling van de openbare dronkenschap uit 1881: Kamerstukken II 1961/62, 6811, nr. 3, p.
12–16, Kamerstukken II 1997/98, 25 969 nr. 3, p. 11–12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

3

de mogelijke uitbreiding van het aantal verkooppunten de volksgezondheid en openbare orde te beschermen.
In het voorstel is neergelegd dat bij algemene maatregel van bestuur
voorwaarden zullen worden gesteld waaronder een vergunning tevens
wordt verleend voor het verrichten van nevenactiviteiten, waaronder het
verkopen van alcoholhoudende dranken voor gebruik ter plaatse of elders.
Aanvullend hierop kent de huidige DHW bepalingen, waarmee gemeenten
zelf verschillende mogelijkheden hebben om hun eigen beleid te bepalen.
Zo is in het huidige artikel 25a van de DHW bepaald dat het bedrijfsmatig
of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank in
inrichtingen bij gemeentelijke verordening kan worden verboden of aan
beperkingen kan worden onderwerpen.
Het wetsvoorstel introduceert nog een dergelijke bepaling; in het
voorgestelde artikel 25a0 is bepaald dat bij gemeentelijke verordening ter
bescherming van de volksgezondheid, of in het belang van de openbare
orde, regels kunnen worden gesteld over de verlening van vergunningen
voor het toepassen van mengformules aan horecabedrijven, slijtersbedrijven en gemengd kleinhandelsbedrijven. Een verantwoorde
verstrekking van alcoholhoudende dranken kan daarmee worden
gerealiseerd. Gemeenten kunnen desgewenst gebruik maken van de
mogelijkheid het aantal vergunningen te maximeren, hetgeen kan
betekenen dat het aantal verstrekkingspunten gelijk blijft, in aanmerking
genomen dat veel mengformules niet legaal maar in de praktijk wel
bestaan. Zelfs is hierbij niet uit te sluiten dat het aantal verstrekkingspunten afneemt. Het medio 2019 in opdracht van het Ministerie van VWS
door Berenschot uitgevoerde onderzoek naar de mogelijke gevolgen van
het reguleren van mengformules in de Drank- en Horecawet geeft met het
oog daarop ook expliciet aan dat niet kan worden aangetoond dat
regulering zal leiden tot de komst van meer alcoholverstrekkingspunten.
Reden die Berenschot hierbij aanvoert is dat niet duidelijk is hoeveel
mengformules in de praktijk reeds bestaan. Uitgaan van het aantal
formeel verstrekte vergunningen zou in elk geval een vertekend beeld
opleveren.
Reeds eerder werd aangehaald dat het toestaan van mengformules een
wapen kan zijn tegen verdringing van de detailhandel door nog meer
horeca. Deze trend van toename van het aantal alcohol verstrekkingspunten is overigens niet in strijd met de normen van de Drank- en
Horecawet maar de vraag is gerechtvaardigd of in het kader van het
beschermen van de gezondheid niet de voorkeur moet worden gegeven
aan gereguleerde mengformules boven nog meer horecavestigingen.
Overigens blijkt uit de pilot «Mengvormen DHW»10 welke tussen 2016 en
2017 heeft gelopen en gefaciliteerd werd door de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) dat wat betreft het verstrekken van
alcohol sprake was van zeer geringe hoeveelheden. Daarnaast kozen
deelnemende ondernemers er meestal voor om slechts op een beperkt
aantal momenten gebruik te maken van de mogelijkheid om alcohol te
verstrekken. Vaak betrof dit de koopavond en de zaterdagmiddag.
Tenslotte bleek dat de uitbreiding van het aantal verkooppunten niet direct
leidde tot veiligheidsvraagstukken en problematiek in het kader van de
openbare orde. Gemeenten hebben gedurende de pilot niet de noodzaak
gehad om handhavend op te treden. Kortom, gemeenten en ondernemers

10

Eindrapport «Pilot mengvormen Drank- en Horecawet», Berenschot, 9 augustus 2017. In 34
gemeenten zijn activiteiten ontplooid in het kader van de pilot. 448 ondernemers gaven zich
op, van wie 243 de eindevaluatie van de pilot ingevuld hebben. 60% van de deelnemende
ondernemers bestond uit detailhandel en dienstverleners, de overige deelnemende ondernemingen waren horeca (28%) en slijterijen (12%), te raadplegen via https://vng.nl/
onderwerpenindex/veiligheid/drank-en-horecawet/nieuws/mengvormen-in-winkels-en-horecahebben-positief-effect

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

4

hebben geen negatieve effecten geobserveerd/ondervonden tijdens de
pilot op de volksgezondheid, openbare orde en veiligheid.
b. Noodzaak en effectiviteit
Er bestaan nu al mengvormen van winkels en horeca. Binnen de wettelijke
kaders kan daar echter geen alcohol geschonken worden.11 De DHW
verbiedt functievermenging waarbij, kort gezegd, sprake is van tegen
betaling verstrekken van alcohol. Daar wil het voorstel verandering in
brengen om zo een stimulans te kunnen geven aan winkelgebieden. De
initiatiefnemer wijst op de wens van ondernemers om in winkels waar
detailhandel wordt uitgeoefend, alcoholhoudende drank te verkopen voor
gebruik ter plaatse of elders.12 Hij verwijst daarvoor naar de pilot met
mengvormen die tussen maart 2016 en juli 2017 in een aantal gemeenten
is uitgevoerd.13 In deze pilot is gekeken naar het effect van het toestaan
van functievermenging (zowel met als zonder het verstrekken van alcohol)
op de ontwikkeling van winkelgebieden, op de bedrijfsvoering van
ondernemers en op volksgezondheid en openbare orde. Uit het verslag
van de pilot trekt de initiatiefnemer de conclusie dat de voorgestelde
mengvormen een oplossing zijn voor de in de toelichting beschreven
problemen voor winkelgebieden.
De Afdeling heeft vragen bij deze conclusie. Uit de pilot blijkt bijvoorbeeld
dat er weliswaar in ongeveer de helft van de deelnemende gemeenten
een toename van het aantal bezoekers en van levendigheid in winkelgebieden is geconstateerd, maar dat er weinig effect is geweest op
leegstand van (winkel)panden.14
De pilot wees ook uit dat het verkopen van alcohol om ter plaatse te
gebruiken in bijvoorbeeld schoonheidssalons, boekwinkels of delicatessenzaken, slechts door een minderheid van de deelnemende gemeenten
wordt ondersteund. Dat roept vragen op over het draagvlak voor één van
de hoofdelementen van het voorstel: de introductie van het gemengd
kleinhandelsbedrijf.
De toelichting ondersteunt evenmin de stelling dat de voorgestelde
mengvormen daadwerkelijk tot minder leegstand zullen leiden en een
wezenlijke bijdrage zullen leveren aan de beoogde vitalisering van
winkelstraten. In dat verband is van belang dat duidelijk wordt welke
meerwaarde de voorgestelde mengvormen hebben ten opzichte van de
reeds bestaande mengvormen tussen winkels en niet-alcoholschenkende
horeca. Indien kan worden aangetoond dat het voorstel een geschikt
middel is om de door de initiatiefnemer beoogde doelen te bereiken, dient
de voorgestelde maatregel te worden afgewogen tegen het alcoholpreventiebeleid in het belang van de volksgezondheid. Tevens dient te
worden gemotiveerd waarom die afweging uitvalt in het voordeel van de

11

Functievermenging tussen onder meer horeca, detailhandel en dienstverlening is omgevingsrechtelijk gezien al mogelijk en gebruikelijk. Op grond van het Activiteitenbesluit is voor de
meeste horeca- en detailhandelinrichtingen geen omgevingsvergunning milieu nodig. Dat
betekent echter niet dat elk gebruik van de betreffende winkel, horecagelegenheid of kapsalon
is toegestaan. Zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/branches-0/
horeca/samenvatting-horeca/. Op grond van de Drank- en Horecawet is voor het schenken van
alcohol altijd een vergunning nodig.
12
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, laatste alinea.
13
Eindrapport «Pilot mengvormen Drank- en Horecawet», Berenschot, 9 augustus 2017. In 34
gemeenten zijn activiteiten ontplooid in het kader van de pilot. 448 ondernemers gaven zich
op, wan wie 243 de eindevaluatie van de pilot ingevuld hebben. 60% van de deelnemende
ondernemers bestond uit detailhandel en dienstverleners, de overige deelnemende ondernemingen waren horeca (28%) en slijterijen (12%). https://vng.nl/files/vng/53536_berenschoteindrapport_pilot_dhw.pdf
14
Idem, paragraaf 6.3, p. 45, paragraaf 6.6, p. 49.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

5

voorgestelde verruiming van categorie bedrijven die alcohol mogen
verstrekken.
Het uitgangspunt van de huidige DHW is dat alcohol en winkelen niet
samengaan. Door de komst van het internet en daarmee online verkoop is
dit inmiddels achterhaald. Immers, thuis kan wel gewinkeld worden met
een glas wijn in de hand. De fysieke winkel moet steeds vaker en meer
concurreren met de online verkoop. Daarom is het steeds belangrijker om
winkelen aantrekkelijk te maken, de verblijfsduur te verlengen en de
service verder te optimaliseren.
Uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van ABN AMRO blijkt dat voor de
consument beleving steeds belangrijker wordt15. Het kunnen testen en
passen van producten, de bejegening door het personeel en oriëntatie op
nieuwe producten zijn belangrijke redenen om te kiezen voor een fysieke
winkel. Om die beleving te kunnen bieden, is bij ondernemers meer
behoefte aan de combinatie van bijvoorbeeld horecagelegenheid en
detailhandel. Uitgaande van de bepalingen in de huidige DHW omtrent
inrichtingseisen zullen investeringen voor kleine ondernemers om een
combinatie te kunnen maken dusdanig hoog zijn dat zij niet tot de
investering zullen overgaan.
Speciaalzaken hebben het zwaar, met name in kleine kernen. Door binnen
een nieuw wettelijk kader, met waarborgen rondom het beschermen van
de volksgezondheid en belang van openbare orde, voor hen de
mogelijkheid te creëren dat zij verschillende aspecten kunnen combineren, kunnen deze ondernemers levendigheid creëren. In de pilot
«Mengvormen DHW» wordt geconcludeerd dat het grootste deel van de
gemeenten en ondernemers effect ziet op de ontwikkeling van winkelgebieden door meer ruimte te geven aan ondernemers om ondernemerschap te tonen, waardoor ondernemers meer beleving aan winkelende
klanten of bezoekers van horeca/slijters kunnen bieden. De pilot heeft
tevens geleid tot meer en betere samenwerking tussen ondernemers en
(daardoor) meer levendigheid in de betreffende winkelgebieden. Meer
levendigheid in een winkelgebied kan er vervolgens toe leiden dat nieuwe
ondernemers besluiten hun onderneming in dat winkelgebied te vestigen.
De pilot heeft een te korte looptijd gehad om dat te kunnen concluderen.
Daar zal nader onderzoek naar gedaan moeten worden.
De resultaten van de pilot wezen geen groot effect uit op de leegstand van
(winkel)panden. Dat de pilot hier weinig effect op heeft gemeten, is geen
verrassing. Ondernemers hebben laten weten geen investeringen te
willen doen voor de periode van één jaar. Immers, reeds op voorhand was
duidelijk dat na het pilotjaar de gewone regels van de DHW weer zouden
gaan gelden. Daarmee hebben deelnemende ondernemers overigens
bewust een risico genomen: door hun deelname zijn zij uit de schaduw
getreden en dat kon na afloop van de pilot nadelig voor hen uitpakken. Dit
is voor sommige ondernemers reden geweest niet te willen deelnemen.
c. Definitie kleinhandelsbedrijf: reikwijdte van het voorstel
Uit de publiciteit rond en uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat met
het voorstel bedoeld is om onder meer mogelijk te maken dat een kapper
tijdens de knipbeurt een glas wijn serveert.16
De Afdeling merkt op dat uit de definitie van «kleinhandelsbedrijf» in
combinatie met de (artikelsgewijze) toelichting niet zonder meer duidelijk
is dat kapsalons of andere vergelijkbare dienstverleners, onder die

15
16

https://www.emerce.nl/nieuws/drie-consumenten-zegt-minder-fysieke-winkels-bezoeken
Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.2, artikelsgewijze toelichting bij artikel I,
onderdeel A, onderdelen B en C, laatste alinea en onderdeel H.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

6

definitie zullen vallen.17 De voorgestelde definitie vereist dat een
kleinhandelsbedrijf zich «in hoofdzaak» bezighoudt met kleinhandel
(detailhandel), al dan niet gepaard gaand met dienstverlening.18 Door de
gekozen formulering is het denkbaar dat bepaalde categorieën dienstverleners, waaronder juist de kapper, niet onder deze definitie vallen omdat
deze zich niet in hoofdzaak met de activiteit «kleinhandel» bezighouden,
zoals de definitie vereist. De toelichting neemt deze onduidelijkheid niet
weg.
Om tegemoet te komen aan het advies van de Afdeling heeft de initiatiefnemer besloten een definitie toe te voegen aan het wetsvoorstel. De
definitie van gemengd kleinhandelsbedrijf blijft bestaan, waarna nog een
definitie wordt toegevoegd, namelijk die van het gemengd ambachtsbedrijf. De definitie luidt: de activiteit, in hoofdzaak bestaande uit het
vervaardigen of bewerken van zaken en het verkopen daarvan, het
herstellen en onderhouden van zaken of het verlenen van diensten in een
voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, gepaard gaande met het
bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van
zwak-alcoholhoudende drank.
Op deze manier komt het voorstel van de initiatiefnemer beter tot uiting,
aangezien het de bedoeling is om niet enkel detailhandel de mogelijkheid
tot mengvormen te geven, maar ook dienstverleners.
d. Besluit eisen inrichtingseisen Drank- en Horecawet
Voorgesteld wordt om artikel 10 DHW te laten vervallen.19 Dit artikel is de
wettelijke grondslag voor het Besluit eisen inrichtingen Drank- en
Horecawet, waarin eisen worden gesteld aan inrichtingen waar een
horeca- of slijterijbedrijf uitgeoefend wordt, zoals aan de oppervlakte en
hoogte van de inrichting, aan de ventilatie en aanwezigheid van drinkwater en toiletten. Dit besluit komt als gevolg van het voorstel in zijn
geheel te vervallen. De toelichting geeft hierbij als uitleg dat een groot
deel van de bepalingen uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en
Horecawet tevens is opgenomen in het Bouwbesluit 2012 of is
verouderd.20
De Afdeling mist een uitleg waarom het noodzakelijk is het hele Besluit
inrichtingen Drank- en Horecawet te laten vervallen en niet slechts
onderdelen. De toelichting maakt niet duidelijk welke onderdelen van dat
besluit door de initiatiefnemer als verouderd worden gezien en welke
samenvallen met regels uit het Bouwbesluit 2012. Zij adviseert deze uitleg
alsnog op te nemen. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de
uitkomsten van de evaluatie van de inrichtingseisen die gelden op grond
van de DHW. Deze evaluatie werd in 2016 uitgevoerd in opdracht van het
Ministerie van VWS en resulteerde in enkele aanbevelingen over het
schrappen dan wel behouden van bepalingen van dat besluit. De
onderzoekers bevelen aan om eisen over minimale oppervlakte en de
17

De definitie van kleinhandelsbedrijf in artikel I, onderdeel A van het voorstel luidt: «de
activiteit, in hoofdzaak bestaande uit het, al dan niet gepaard gaande met dienstverlening,
uitoefenen van kleinhandel in een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, gepaard
gaande met het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van zwak- alcoholische
drank.»
18
Kleinhandel of detailhandel is het leveren van goederen aan consumenten voor persoonlijk
gebruik. In spreektaal: winkels.
19
Onderdeel E van het voorstel. Artikel 10 Drank- en Horecawet luidt: «De inrichting dient te
voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de sociale hygiëne te
stellen eisen.»
20
Paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting. Daar staat ook: «Dat geldt tevens voor het
besluit waarin de nader toegestane handelingen van een slijtersbedrijf zijn neergelegd.» Die
opmerking gaat over het Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf. Uit het voorstel en de
toelichting wordt niet duidelijk of beoogd is ook dit besluit te laten vervallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

7

aanwezigheid van drinkwater bij horeca-inrichtingen en het verbod op een
rechtstreekse verbinding met neringruimte bij slijterij-inrichtingen te
behouden, indien deze een bijdrage leveren aan de bevordering van de
sociale hygiëne.21
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn aangepast overeenkomstig het advies van de Afdeling.
e. Dienstenrichtlijn
De voorgestelde aanvulling op het vergunningstelsel van de DHW valt
onder de Dienstenrichtlijn. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
oordeelde in een recent arrest dat de activiteit bestaande uit detailhandel
in goederen een dienst is waarop de bepalingen van de richtlijn van
toepassing zijn. In hetzelfde arrest verduidelijkte het Hof dat de
bepalingen in de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van
dienstenverrichters ook van toepassing zijn op situaties waarvan alle
relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. De Dienstenrichtlijn
vereist dat een wijziging in een vergunningsstelsel, zoals hier wordt
voorgesteld, objectief en non-discriminatoir is, gerechtvaardigd om een
dwingende reden van algemeen belang en evenredig is met aan het
beoogde doel. De Afdeling wijst erop dat op grond van de richtlijn de
Commissie over de wijziging geïnformeerd dient te worden. De memorie
van toelichting besteedt geen aandacht aan deze EU-rechtelijke aspecten.
In de memorie van toelichting hebben wij een passage toegevoegd over
de Dienstenrichtlijn, waaruit blijkt dat het wetsvoorstel in lijn is met de
EU-regelgeving.
e. Conclusie
De Afdeling stelt vast dat de voorgestelde verruiming van de DHW niet
strookt met de doelstelling van de DHW, te weten het matigen van
alcoholgebruik en verantwoorde verstrekking van alcoholische dranken.
Zij adviseert daarop in de toelichting in te gaan. Tevens constateert de
Afdeling dat uit de toelichting bij het voorstel en de onderliggende
stukken niet overtuigend blijkt dat met de voorgestelde wijziging van de
DHW het beoogde doel kan worden bereikt. De noodzaak van de
voorgestelde mengvormen is onvoldoende toegelicht en de effectiviteit
ervan roept vragen op, mede gelet op het onduidelijke draagvlak. Daarbij
ontbreekt een afweging van het voorstel tegen het belang van alcoholpreventiebeleid ter bescherming van de volksgezondheid. De Afdeling
adviseert de economische noodzaak van het voorstel en de relatie van het
voorstel tot het publieke belang van de volksgezondheid nader toe te
lichten. Daarnaast maakt zij enkele opmerkingen over de reikwijdte en
vormgeving van het voorstel. De Afdeling adviseert daarom de definitie
van gemengd kleinhandelsbedrijf te verhelderen. Ook het voorstel om
artikel 10 DHW te laten vervallen verdient, gelet op de conclusies van de
evaluatie van het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet, nadere
toelichting. Tot slot adviseert de Afdeling de toelichting ook ten aanzien
van de relevante EU-rechtelijke aspecten aan te vullen.
De initiatiefnemer erkent de doelstelling van het terugdringen en
voorkomen van drankmisbruik ter bescherming van de volksgezondheid
en in het belang van de openbare orde en veiligheid. In het wetsvoorstel
zijn daartoe verschillende waarborgen opgenomen, waaronder het
21

Evaluatie inrichtingseisen Drank- en Horecawet, pro facto, Den Haag, juli 2016. Te raadplegen
via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/07/01/evaluatie-inrichtingseisendrank-en-horecawet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

8

neerleggen van aanvullende voorwaarden in een algemene maatregel van
bestuur en de mogelijkheid voor lokale overheden om aanvullende
regelgeving te stellen in de gemeentelijke verordening. Op die manier is
geborgd dat zelfs op wijkniveau kan worden bepaald in hoeverre
mengformules en het al dan niet verstrekken van alcoholhoudende
dranken voor gebruik ter plaatse of elders zijn toegestaan.
Op basis van het advies van de Afdeling heeft initiatiefnemer de definitie
van het gemengd kleinhandelsbedrijf en de toelichting daarbij aangepast
en een nieuwe definitie van gemengd ambachtsbedrijf toegevoegd. Ook is
in de toelichting opgenomen dat initiatiefnemer onderdelen van het
Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet en het Besluit aanvulling
omschrijving slijtersbedrijf in tegenstelling tot het oorspronkelijke initiatief
zal behouden. Dit neemt niet weg dat indien onderhavig wetsvoorstel
wordt aangenomen de regering een deel van de bepalingen welke zijn
neergelegd in het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet en het
Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf moet aanpassen. Deze
bepalingen zijn verouderd of zijn inmiddels opgenomen in het Bouwbesluit 2012.
2. Alcoholverkoop door tankstations
Het voorstel maakt het mogelijk dat tankstations alcohol verkopen. De
initiatiefnemer wil daarmee de verschillen wegnemen en tussen deze
ondernemers en bijvoorbeeld wegrestaurants die wèl alcohol mogen
verkopen.
De Afdeling merkt op dat de DHW sinds 2000 de verkoop verbiedt van
alcoholhoudende drank door tankstations en winkels die aan tankstations
of wegrestaurants verbonden zijn. Het argument van de wetgever
daarvoor is dat het verkopen van alcohol door tankstations niet te rijmen
is met het bestrijden van rijden onder invloed. Dit verbod stond bij de
meest recente evaluatie van de DHW niet ter discussie. De Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State achtte de door de wetgever
met het verbod gemaakte differentiatie tussen verschillende soorten
ondernemers acceptabel, juist omdat deze maatregel ingegeven was door
de wens de verkeersveiligheid, de volksgezondheid en de openbare orde
en veiligheid te bevorderen.
De keuze die de initiatiefnemer nu maakt om de verkoop van alcohol door
tankstations toe te staan, dient in dat licht te worden gemotiveerd, aan de
hand van een afweging tussen de (economische) voordelen en de effecten
op de verkeersveiligheid en volksgezondheid. Die afweging ontbreekt in
de toelichting.
De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom de argumenten om
alcoholverkoop door tankstations te verbieden, nu niet meer opgaan dan
wel dat er dwingende redenen van algemeen belang bestaan die ertoe
noodzaken deze vorm van verkoop toe te staan. Als deze motivering niet
kan worden gegeven, adviseert zij van dit onderdeel van het voorstel af te
zien.
De initiatiefnemer ziet af van het wijzigen van artikel 22 van de DHW.
De Vice-President van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De initiatiefnemer,
Ziengs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 961, nr. 5

9