Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 428

Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek
teneinde te voorzien in een adviesrecht voor
gemeenten bij de procedure rond
beschermingsbewind wegens problematische
schulden

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 27 maart 2020 en het nader rapport d.d. 7 november
2019, aangeboden aan de Koning door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van uw kabinet van 15 juli 2019,
nr. 2019001431, machtigde uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 november 2019, nr. W16.19.0202/II, bied ik u hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan in cursief gedrukt, met
tussengevoegd de reactie daarop. De reactie wordt in overeenstemming
met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
uitgebracht.
Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2019, no. 2019001431, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek
teneinde te voorzien in een adviesrecht voor gemeenten bij de procedure
rond beschermingsbewind wegens problematische schulden, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt dat een bewind wegens het hebben van problematische schulden (hierna: schuldenbewind) of wegens verkwisting
uitsluitend voor bepaalde tijd kan worden ingesteld. Het doel hiervan is te
voorkomen dat schuldenbewinden te lang voortduren. Daarnaast voorziet
het wetsvoorstel in een adviesrecht voor gemeenten na de instelling van
een beschermingsbewind. Dat kan ertoe leiden dat een pas ingesteld
1

kst-35428-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

1

schuldenbewind weer wordt beëindigd ten gunste van een lichtere vorm
van ondersteuning.
De Afdeling advisering van de Raad van State is er vooralsnog niet van
overtuigd dat de voorgestelde wettelijke procedure een geschikte en
proportionele maatregel is voor een betere informatie-uitwisseling en
samenwerking, zeker gezien de late plaats in het proces. Afgewacht dient
te worden wat de uitkomsten zijn van de pilots die binnen het bestaande
kader op basis van vrijwilligheid beogen de samenwerking te versterken.
Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de noodzaak van de
tijdelijkheid van schuldenbewind. De toelichting gaat onvoldoende in op
het gegeven dat tijdelijkheid slechts voor een beperkt deel van de
doelgroep haalbaar blijkt.
De Afdeling is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader
dient te worden overwogen.
1. Inhoud van het voorstel
a. Huidige situatie
Vanuit het perspectief van de burger met problematische schulden, zijn er
wettelijk gezien twee ingangen om de situatie te verbeteren of op te
lossen: via de gemeente of via de rechtbank. Een burger kan – al dan niet
doorverwezen via zijn zorgverlener, welzijnsinstelling of anderszins –
aankloppen bij de gemeente2. Op grond van de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening (Wgs) kan de gemeente verschillende instrumenten
inzetten zoals een minnelijk traject (schuldbemiddeling of schuldsanering), in combinatie met ondersteuning zoals budget-beheer of
-coaching. De andere mogelijkheid is dat de betrokken inwoner – of diens
partner, nabije familieleden, de betrokken zorginstelling of de gemeente –
op basis van de artikelen 1:431 en 1:432 Burgerlijk Wetboek (BW) een
verzoek indient bij de rechtbank tot instelling van (schulden)bewind3. Over
deze beschermingsmaatregel beslist de kantonrechter. Doel is de
financiële situatie van de betrokkene te stabiliseren en ervoor te zorgen
dat basisvoorzieningen, zoals huur, gas, water, licht en leefgeld worden
betaald. Een burger kan zowel via de gemeente – vanuit de Wgs – als
vanuit een situatie van bewindvoering of los van beide voorgaande
ingangen alsnog via de rechter in de schuldsanering op basis van de Wet
schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) terecht komen.
b. Voorstellen
Op grond van de Wgs is de gemeente verantwoordelijk voor de integrale
schuld-hulpverlening4. Het voorstel beoogt gemeenten in staat te stellen
die regierol beter te vervullen. Tegelijkertijd is volgens de toelichting van
belang dat er voor betrokkenen geen drempels ontstaan om toegang tot
het schuldenbewind te krijgen5. Het wetsvoorstel benoemt twee punten
die het huidige proces rondom het schuldenbewind betreffen:
(1) Gemeenten zijn op dit moment vaak niet op de hoogte van verzoeken
tot het instellen van schuldenbewind. Een verzoek tot instelling mag,

2

Waar van «gemeente» wordt gesproken is steeds bedoeld het college van BenW.
Ook schuldhulpverlening onder de Wgs en schuldenbewind sluiten elkaar niet uit en ze hoeven
niet volgtijdelijk te zijn. Een schuldenbewind leidt namelijk niet per definitie tot een oplossing
van de schuldenproblematiek, daarvoor zijn schuldhulpverlening en schuldsanering van
toegevoegde waarde.
4
Kamerstukken II 2009/10, 32 291, nr. 3, p. 4.
5
Toelichting, paragraaf 8.3.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

2

maar hoeft immers niet via de gemeente te lopen. Gemeenten ervaren
dit als problematisch6. De Wgs legt de regierol voor integrale
schuldhulpverlening bij de gemeente, omdat die het beste in staat
wordt geacht om de schuldenproblematiek van schuldenaren in
onderlinge samenhang te beoordelen. Met de regierol kan voorkomen
worden dat organisaties langs elkaar heen werken en uitsluitend bezig
zijn om hun aspect van het probleem op te lossen, zonder aandacht te
hebben voor de oplossing van de problematiek als geheel7.
(2) De duur van schuldenbewind: schuldenbewinden moeten niet langer
duren dan nodig is8. Beschermingsbewind bij problematische
schulden kan nu voor bepaalde of onbepaalde tijd worden ingesteld,
maar in de huidige praktijk kunnen schuldenbewinden lang voortduren9.
c. Oplossingen in het voorstel
(1) Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten het recht krijgen advies uit te
brengen aan de rechtbank over de voortzetting van schuldenbewind.
De eerste stap hierbij is dat de gemeente bij de rechtbank naar voren
brengt advies te willen uitbrengen over de vraag of de belangen van
de betrokkene kunnen worden behartigd op een meer passende en
minder verstrekkende manier dan met schuldenbewind (zgn. «opt in»).
De rechtbank verplicht vervolgens de aangestelde bewindvoerder (in
geval van een schuldenbewind) binnen drie maanden na instelling
ervan een afschrift van de boedelbeschrijving en een uitgewerkt plan
van aanpak aan de gemeente te zenden. De gemeente kan op basis
hiervan een advies zenden aan de griffier. Vervolgens beslist de
rechtbank met afweging van dit advies over voortzetting van het
schuldenbewind10.
(2) Het wetsvoorstel regelt dat schuldenbewind alleen voor een bepaalde
tijdsduur kan worden ingesteld11. De regering denkt daarbij aan een
periode van drie jaar. Het is aan de rechtbank om hierover in een
individueel geval te beslissen.
2. Beschouwing van het voorstel in bredere context
Het wetsvoorstel is onderdeel van een breed pakket aan maatregelen om
de schuldenproblematiek aan te pakken12. De Afdeling beoordeelt het
voorstel daarom niet alleen op zichzelf, maar vanuit de bredere vraag of
het voorstel effectief bijdraagt aan oplossingen voor burgers met
(problematische) schulden. Hiertoe dient de werking van het instrument
schuldenbewind te worden bezien in onderlinge samenhang met de
instrumenten van minnelijke en wettelijke schuldhulpverlening. Het
belang van deze samenhang en de knelpunten in de huidige praktijk
komen ook naar voren in enkele rapporten, waaronder een recent aan de
Tweede Kamer aangeboden rapport over de aansluiting van minnelijke
schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering13. Bewindvoering,
minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering kennen alle
6

Toelichting, paragraaf 1.
Kamerstukken II 2009/10, 32 291, nr. 3, p. 7.
8
Toelichting, paragraaf 1.
9
Toelichting, paragraaf 4.1.
10
Voorgesteld artikel 1:432a BW.
11
Voorgesteld artikel 1:431, eerste lid, onder b, BW.
12
Kabinetsbrief over brede schuldenaanpak, Kamerstukken II 2017/18, 24 515, nr. 431.
13
Berenschot, Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en
wettelijke schuldsanering, 26 april 2019, p. 50; Bureau Bartels, Werking Wet wijziging curatele,
beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm,
WODC 2018, p. 86, Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, i.o.v. het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015, p. 83.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

3

drie hun eigen wettelijke kaders. De ontstaansgeschiedenis daarvan wordt
hieronder kort geschetst (a). Vervolgens is relevant hoe die de verschillende instrumenten vanuit het perspectief van de schuldenaar met
problematische schulden op elkaar inwerken (b). In dit licht stipt de
Afdeling andere wetgevings- en uitvoeringsinitiatieven aan in het kader
van de brede schuldenaanpak (c). Tot slot besteedt de Afdeling aandacht
aan de bredere samenhang in het sociaal domein (d).
a. Ontstaansgeschiedenis van drie relevante wettelijke kaders
Het beschermingsbewind bestaat sinds 1982. In 2014 is als grond voor
beschermingsbewind toegevoegd «het hebben van problematische
schulden», kortweg schuldenbewind14.
Hiernaast zijn voor burgers met problematische schulden vooral de Wgs
en de Wsnp relevant. De praktijk van de gemeentelijke schuldhulpverlening is in de twintigste eeuw ontstaan uit een niet centraal gereguleerd
minnelijk traject van lokale initiatieven. Mede naar aanleiding van de
economische crisis in de jaren tachtig trad in 1998 de Wsnp in werking.
Met dit zgn. wettelijke schuldsanerings-traject beoogde de wetgever
primair uitzicht te bieden aan burgers om onder voorwaarden een
«schone lei» te kunnen krijgen en als bijkomend doel te bereiken dat
schuldeisers vaker en makkelijker zouden meewerken aan minnelijke
regelingen15.
Het «succes» van de gedwongen schuldsanering van de Wsnp maakte wel
duidelijk dat de minnelijke, gemeentelijke schuldhulpverlening effectiever
moest. Dit leidde tot de Wgs die in 2012 in werking trad. Daarmee werd de
gemeentelijke schuldhulpverlening wettelijk gereguleerd.
Het bredere stelsel van de schuldhulpverlening bestaat uit de driehoek
van (in oplopende zwaarte) het minnelijke traject16 – beschermingsbewind
– wettelijke schuldsanering. Deze instrumenten hangen in de praktijk met
elkaar samen. Zo kan de Wnsp werken als «stok achter de deur» voor het
minnelijke traject17. Verder heeft minder ingrijpende en lichtere ondersteuning door de gemeente vanuit het oogpunt van het behoud van
zelfstandigheid van de betrokkene de voorkeur. Budgetbeheer bij de
gemeente biedt meer zelfstandigheid. De noodzaak tot afstemming
veronderstelt wel dat in de praktijk die afweging goed wordt gemaakt.
Daarvoor is het nodig dat alle betrokken partijen – gemeenten, rechtbanken, bewindvoerders – goed met elkaar afstemmen om een passend
hulpaanbod te vinden18.
b. Werking van het stelsel
In de praktijk blijkt dat afstemming tussen de hierbij betrokken partijen
lang niet altijd plaatsvindt. Een overstijgende visie op het stelsel als
geheel ontbreekt. De verantwoordelijkheden en financiële prikkels zijn in
de drie onderscheiden «subsystemen» verschillend ingericht, aldus
Berenschot. Daarbij komt dat in de afgelopen jaren steeds is getracht

14

Artikel 1:431, eerste lid, onder b, BW.
Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, p. 6.
16
Waarbij de Wgs niet het enige wettelijk kader is voor het minnelijk traject, ook een bewindvoerder kan een minnelijk traject starten. Het wettelijk schuldsaneringstraject staat wel gelijk
aan de Wnsp.
17
Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, p. 10.
18
Toelichting, paragraaf 3.3. Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 32 291, nr. 3, p. 4, Berenschot
2019, p. 50.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

4

knelpunten in wetgeving te repareren, zonder het overkoepelende geheel
voldoende in de gaten te houden en fundamenteel bij te sturen19.
Het kabinet stelt in reactie op het rapport dat het de samenwerking van
deze drie systemen als essentieel ziet voor het kunnen bieden van een
passende oplossing aan iedereen in een problematische schuldsituatie20.
Gemeenten en andere organisaties moeten aan de slag met deze
samenwerking en met verdere stappen die al zijn gezet, zoals – de in de
toelichting bij onderhavig wetsvoorstel en recente Kamerbrieven
genoemde21 – pilots beschermingsbewind, de ontwikkeling van een
platform beschermingsbewind (in het kader van het IBP22), en het
gemeentelijk adviesrecht bij schuldenbewind. De Afdeling merkt op dat
onderhavig wetsvoorstel volgens de regering deel uitmaakt van de
oplossing voor de genoemde stelselproblemen.
c. Samenhang met andere wetgevings- en uitvoeringsinitiatieven
Deze en andere oplossingen zijn onderdeel van de brede schuldenaanpak
van het kabinet. Die richt zich in de eerste plaats op het voorkomen van
problematische schulden door middel van preventie en vroegsignalering23. Het recente wetsvoorstel waarin gemeenten verplicht worden
een aantal taken te vervullen op het gebied van vroegsignalering, geeft
gemeenten dan ook meer mogelijkheden om in een vroegtijdig stadium
met een deel van de doelgroep voor schuldenbewind in contact te
komen24. Dit kan gemeenten meer informatie aan de voorkant opleveren,
namelijk in een stadium voordat de problematische schuldensituatie al
bestaat en dieper ingrijpende maatregelen, zoals een schuldenbewind,
nodig kunnen zijn.
Een tweede actielijn in de brede schuldenaanpak richt zich op ontzorgen
en ondersteunen. In dat kader wordt onder andere gewerkt aan betere
kwaliteit en toegankelijkheid van de schuldhulpverlening. Het gemeentelijk adviesrecht zoals nu voorgesteld bij schuldenbewind is onderdeel
van deze actielijn. Dat geldt ook voor de aansluiting tussen het minnelijk
en het wettelijk traject. De derde en laatste actielijn richt zich op zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso.
De toelichting bij dit wetsvoorstel noemt verder dat er in de praktijk nu
diverse lokale en regionale pilots lopen van gemeenten, rechtbanken en
bewindvoerders gericht op verbeterde samenwerking en informatieuitwisseling rondom schuldenbewind25. In die pilots is geen sprake van
adviesrecht omdat deze uitgaan van bestaande wettelijke kaders.
Resultaten van de pilots zijn nog niet beschikbaar.

19

Berenschot 2019, p. 44.
Kamerstukken II 2018/19, 24 515, nr. 492.
21
Toelichting, paragraaf 3.3, Kamerstukken II 2018/19, 24 515, nr. 492, p. 3.
22
In het Interbestuurlijk Programma (IBP) werken de vier overheden gezamenlijk aan een aantal
maatschappelijke opgaven. Opgave 7 is het voorkomen en oplossen van problematische
schulden, zie Kamerstukken II 2017/18, 29 362, nr. 266.
23
Zie o.a. Actieplan brede schuldenaanpak, Kamerstukken II 2017/18, 24 515, nr. 431, Kamerstukken II 2018/19, 24 515, nr. 489.
24
Voorstel van wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve van
de uitwisseling van persoonsgegevens, Kamerstukken II 2019/20, 35316.
25
Toelichting, paragraaf 3.2. Zie o.a.: Branchevereniging Professionele Bewindvoerders en
Inkomensbeheerders (BPBI), Eindrapportage samen verder, samen verder door samenwerken,
30 mei 2017. En: Platform31, Samenwerken bij instroom in beschermingsbewind, framework
voor drie pilots, november 2017.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

5

d. Aansluiting op het sociaal domein
Tot slot is ook de aansluiting van het schuldenbewind op andere soorten
sociale of maatschappelijke ondersteuning aan de betrokkene waarvoor
de gemeente verantwoordelijk is van belang26. Schuldenproblematiek en
schuldhulpverlening staan immers niet op zichzelf, maar gaan vaak samen
met allerlei andere problemen in het huishouden of gezin27. Voor een
duurzame oplossing is een integraal perspectief van belang en kan het
daarom belangrijk zijn om de bredere gemeentelijke taken in het sociaal
domein in te zetten.
3. Beoordeling van het wetsvoorstel: gemeentelijk adviesrecht en de
plaats daarvan in het proces
Uit de in paragraaf 3 gegeven beschouwing blijkt dat het wetsvoorstel een
– relatief klein – onderdeel is van een brede aanpak gericht op een
complexe problematiek met een lange historie en veel partijen die
onderling moeten samenwerken. Het gaat om een ingewikkelde context.
De Afdeling ziet de noodzaak om in een brede schuldenaanpak met elkaar
samenhangende oplossingen te vinden.
a. Noodzaak en geschiktheid van de gekozen oplossing
Dit wetsvoorstel benoemt als belangrijkste probleem dat gemeenten vaak
niet op de hoogte zijn van de instelling van schuldenbewind, waardoor zij
hun regierol niet kunnen vervullen en lichtere vormen van schuldhulpverlening onvoldoende kunnen worden meegewogen28. In de huidige situatie
is de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen rechtbanken,
bewindvoerders en gemeenten te beperkt. Dit kan betekenen dat
betrokkene zelf, zijn naasten of doorverwijzers onvoldoende informatie
hebben over de gemeentelijke schuldhulpverlening of dat op een andere
manier een drempel ervaren wordt om eerst bij de gemeente voor
ondersteuning aan te kloppen. Vervolgens is de rechtbank en/of bewindvoerder niet altijd op de hoogte hoe de schuldhulpverlening in een
specifieke gemeente is gewaarborgd, of er inderdaad (lichtere) passende
maatregelen voorhanden zijn, hoe die er in een specifieke situatie precies
uit zien en of dat goed past bij de situatie van betrokkene.
Dit brengt de Afdeling tot de centrale vraag of het probleem niet zozeer
ligt bij de onderbelichting van de regierol van gemeenten in de specifieke
regeling van het schuldenbewind, zoals de toelichting stelt, maar in
bredere zin bij een onvolkomen onderlinge informatie-uitwisseling en
samenwerking tussen de betrokken partijen.
Die vraag kan beter worden beantwoord op basis van de resultaten van de
regionale pilots waarin wordt getracht in onderlinge afstemming het
meest passende hulpaanbod te vinden voor mensen in een financieel
kwetsbare positie. Zo wordt binnen de bestaande kaders getracht de
samenwerking tussen betrokken partijen te versterken. Die resultaten zijn
echter nog niet beschikbaar.

26

Bijvoorbeeld de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de Participatiewet, Jeugdwet,
Wmo, Leerplichtwet.
27
Kamerstukken II 2009/10, 32 291, nr. 3, p. 6. In huishoudens met schulden komt het gebruik van
sociaaldomeinvoorzieningen vaker voor (45%) dan wanneer er geen schulden zijn (17%). Zie:
Sociaal Cultureel Planbureau, Overall rapportage sociaal domein 2017, wisselend bewolkt, p.
16.
28
Toelichting, paragraaf 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

6

3.a. Noodzaak en geschiktheid van de gekozen oplossing
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt
terecht op dat het wetsvoorstel een onderdeel is van een brede aanpak
van schuldenproblematiek. Deze aanpak is erop gericht om het aantal
mensen met problematische schulden terug te dringen en mensen met
schulden beter te helpen. Het kabinet beziet het wetsvoorstel nadrukkelijk
vanuit deze doelstelling en in de bredere context. Samenwerking tussen
ministeries, gemeenten en andere betrokken partijen staat daarbij
centraal.
De Afdeling stelt de vraag centraal of het probleem dat het wetsvoorstel
beoogt op te lossen niet zozeer ligt bij de onderbelichting van de regierol
van gemeenten in de specifieke regeling van het schuldenbewind, zoals
de memorie van toelichting stelt, maar in bredere zin bij een onvolkomen
onderlinge informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de betrokken
partijen (hierna wordt onder samenwerking tevens informatie-uitwisseling
begrepen).
Het kabinet benadrukt dat er geen tegenstelling bestaat tussen het
bevorderen van samenwerking tussen betrokken partijen en het
versterken van de regierol van gemeenten bij schuldhulpverlening. Deze
doelstellingen houden verband met elkaar. Beide zijn erop gericht om
voor mensen met problematische schulden de meest passende vorm van
ondersteuning te vinden. Het bevorderen van de samenwerking stelt
gemeenten beter in staat hun regierol bij schuldhulpverlening te
vervullen. Meer samenwerking stelt ook rechtbanken en bewindvoerders
beter in staat om te beoordelen op welke manier mensen in een financieel
kwetsbare positie het beste kunnen worden geholpen.
Op dit moment regelt de wet uitsluitend dat gemeenten de rechter mogen
verzoeken schuldenbewind in te stellen en op te heffen, en om de
beschermingsbewindvoerder te ontslaan.
Samenwerking krijgt nu in de praktijk vooral vorm aan de hand van
convenanten, pilots en andere initiatieven. Zo hebben de gemeenten
Rotterdam, Almere, Maastricht en Zaanstad convenanten gesloten met
beschermingsbewindvoerders. De gemeente Tilburg en rechtbank
Zeeland-West-Brabant zijn een pilot gestart die betrekking heeft op
schuldenbewind. De voorlopige uitkomsten zijn begin 2020 openbaar
gemaakt.
Sinds maart 2018 werken de gemeente Tilburg (hierna: de gemeente), de
rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) en beschermingsbewindvoerders samen in de pilot «T-aanpak Beschermingsbewind». De
pilot heeft tot doel de best passende ondersteuning te bieden aan
inwoners met schulden die een verzoek tot instelling van beschermingsbewind indienen en de toename van het aantal mensen in schuldenbewind terug te dringen. De werkwijze houdt in dat de beoogde beschermingsbewindvoerder en de betrokkene eerst advies aan de gemeente
vragen voordat zij een verzoek tot instelling van beschermingsbewind
indienen bij de rechtbank.
In de periode maart 2018 tot oktober 2019 heeft de gemeente 313
adviesgesprekken gevoerd met beoogd beschermingsbewindvoerders en
betrokkenen. In 221 gevallen (71%) adviseerde de gemeente schuldenbewind. De adviesgesprekken hebben in 92 gevallen (29%) geleid tot een
ander advies. Het betreft 57 adviezen tot het instellen van beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke toestand, 15 adviezen tot
aanmelding bij schuldhulpverlening, 19 adviezen tot aanmelding bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

7

schuldhulpverlening in combinatie met budgetbeheer en 1 ander advies.
In 34 gevallen (11%) adviseerde de gemeente dus schuldhulp-verlening. In
28 (9%) van die 34 gevallen hebben de beoogd beschermingsbewindvoerder en betrokkene afgezien van het indienen van een verzoek tot
instelling van schuldenbewind en is betrokkene aangemeld voor
schuldhulpverlening. In 255 (98%) van de 261 de beschikkingen op
verzoeken tot instelling van beschermingsbewind heeft de rechter het
gelijkluidende advies van de gemeente en beschermingsbewindvoerder
gevolgd. In 6 gevallen (2%) adviseerde de gemeenteschuldhulpverlening
en heeft de rechter uitvoerig gesproken met de betrokkene en beoogd
beschermingsbewindvoerder. De rechter besloot in die gevallen dat de
instelling van beschermingsbewind noodzakelijk was en volgde het advies
van de gemeente dus niet. In bijna 10% van de gevallen is naar aanleiding
van het adviesgesprek direct een lichtere vorm van ondersteuning dan
beschermingsbewind gevonden. Als lessen uit de pilot – tot nu toe –
noemen de rechtbank en gemeente het belang van (1) intrinsieke
motivatie van de betrokken partijen voor samenwerking, (2) investeringen
in de samenwerking, (3) een breed instrumentarium van schuldhulpverlening, (4) een pilot te beschouwen als ontwikkeltraject met een flexibele
aanpak, en (5) aanvullende maatregelen naast een adviesgesprek, omdat
dit gesprek alleen onvoldoende is om te kunnen realiseren dat betrokkenen de beste vorm van ondersteuning krijgen. De pilot is uitgebreid
naar het versnellen van de doorstroom (het regelen van schulden) en de
uitstroom uit schuldenbewind, en verlengd tot 2021.
Bij verschillende rechtbanken en in verschillende gemeenten zijn
verscheidene initiatieven gestart rond de aanpak van schuldenproblematiek. Het gaat bijvoorbeeld om schuldhulpverleners of andere
maatschappelijke dienstverleners van de gemeente die (rol)zittingen in
zaken over achterstallige betaling van zorgpremies bijwonen. Deze
initiatieven worden voor het wetsvoorstel buiten beschouwing gelaten,
omdat ze niet zien op schuldenbewind.
Een voordeel van convenanten, pilots en andere initiatieven uit de praktijk
is dat het draagvlak voor de samenwerking is gegeven omdat de deelnemende partijen samenwerken op basis van vrijwilligheid. Een ander
voordeel is dat het kader waarbinnen vorm wordt gegeven aan de
samenwerking op betrekkelijk eenvoudige wijze kan worden aangepast op
basis van de ervaringen die in de uitvoering van een convenant of tijdens
een pilot worden opgedaan, zo blijkt ook uit de pilot «T-aanpak Beschermingsbewind».
Het kabinet wil met het wetsvoorstel gemeenten de mogelijkheid bieden
tot betrokkenheid bij schuldenbewind in de vorm van een adviesrecht en
voor het adviesrecht voorzien in een uniform kader. De introductie van het
adviesrecht creëert een eenduidig wettelijk kader. De betrokken partijen
weten wat zij binnen dit kader van elkaar mogen verwachten. De gedachte
van het kabinet is dat samenwerking op deze manier wordt gestimuleerd.
Daarnaast stelt een wettelijke regeling zeker dat er een grondslag is voor
de noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens (zie hierover par. 5
van de memorie van toelichting). Indien er bijvoorbeeld bij pilots voor
informatie-uitwisseling geen wettelijke grondslag is voor de verwerking
van persoonsgegevens zal de verwerking doorgaans uitsluitend kunnen
plaatsvinden als de betrokkene daarvoor toestemming geeft (art. 6, eerste
lid, onderdeel a, AVG). De samenwerking wordt daardoor in feite afhankelijk van de vraag of de betrokkene toestemming geeft voor de
verwerking van zijn persoonsgegevens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

8

Overigens staat het wetsvoorstel niet in de weg aan het voortzetten van
convenanten en pilots. Het kabinet benadrukt het belang van de inzet van
een breed palet aan maatregelen bij de aanpak van schuldenproblematiek.
Er is geen panacee voor deze problematiek. De wettelijke regeling van het
adviesrecht alleen is onvoldoende om de meest passende vorm van
ondersteuning te vinden voor mensen in een financieel kwetsbare positie.
Uit de pilot «T-aanpak Schuldenbewind» blijkt dat ook niet kan worden
volstaan met het in de pilot gekozen instrument van een adviesgesprek.
Het kabinet beziet het adviesrecht en initiatieven zoals een adviesgesprek
als onderdelen van de veelomvattende aanpak van schuldenproblematiek
op landelijk en regionaal niveau.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is opnieuw bezien op
welke manier de informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen in
het kader van het voorgestelde adviesrecht kan worden bevorderd door
de gemeente eerder dan drie maanden na de instelling van een schuldenbewind – bij de ontvangst van de bedoelbeschrijving en het plan van
aanpak van de beschermingsbewindvoerder – te informeren over de
instelling van het bewind. Met het oog op het belang van – tijdige –
informatie-uitwisseling is in de memorie van toelichting ingegaan op de
bestaande mogelijkheid dat de gemeente al op de hoogte raakt van de
hulpvraag van inwoners rond de instelling van schuldenbewind door
aanwezig te zijn op de rechtbank en eventueel – met goedvinden van de
betrokkene – bij de instellings-zitting (zie par. 3.3).
Daarnaast is aan het wetsvoorstel toegevoegd dat de beschermingsbewindvoerder de gemeente binnen een week na de instelling van het
beschermingsbewind bericht over de instelling (art. 1:432a, vierde lid,
BW), mits de gemeente bij de rechtbank heeft aangegeven advies te
willen uitbrengen in gevallen waarin een schuldenbewind is ingesteld
(zgn. «opt in»). De beschermingsbewindvoerder zal dit doorgaans kunnen
combineren met de aanvraag voor bijzondere bijstand. Deze informatieverplichting dient twee doelen. In de eerste plaats weet de gemeente op
deze manier in welke gevallen zij advies mag uitbrengen. In de tweede
plaats geeft de informatieverplichting de gemeente de gelegenheid na te
gaan of de beschermingsbewindvoerder voldoet aan de verplichting om
de boedelbeschrijving en het plan van aanpak drie maanden na de
instelling van het beschermingsbewind aan de gemeente te sturen.
Voldoet de beschermingsbewindvoerder niet aan deze verplichting, dan
kan de gemeente aan de bel trekken bij de beschermingsbewindvoerder
en zo nodig bij de rechtbank.
Tot slot is naar aanleiding van het advies van de Afdeling het belang van
samenwerking in de memorie van toelichting nader toegelicht (zie par.
3.3). Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om daarbij melding te maken
van de recente ontwikkelingen omtrent de samenwerking tussen
rechtbanken, gemeenten en beschermingsbewindvoerders. Het betreft het
initiëren van een landelijk platform-overleg van rechtbanken, gemeenten
en verenigingen van beschermingsbewind-voerders door het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Justitie en
Veiligheid. Het doel van het overleg is kennisuitwisseling. Het geeft de
betrokken partijen de gelegenheid om best practices en ervaringen uit
bijvoorbeeld pilots te delen. De insteek is dat hetgeen in het landelijke
platformoverleg wordt besproken uiteindelijk effect krijgt in de praktijk op
lokaal niveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

9

b. Proportionaliteit: middel van het adviesrecht en plaats in het proces
Ook al zou een adviesrecht voor gemeenten op zichzelf wel een bijdrage
kunnen leveren aan een betere informatiepositie van de gemeente en het
overwegen van andere, lichtere vormen van ondersteuning, dan nog rijst
de vraag naar de proportionaliteit van de gekozen oplossing.
Doordat gemeenten pas na instelling van schuldenbewind hun advies
geven, heeft de rechter op het moment dat hij beslist over het instellen
van schulden-bewind nog geen inzicht in voor deze burger passende
andere middelen. De instelling van het schuldenbewind vergt inspanning,
tijd en geld van alle betrokken partijen, zowel van de betrokkene zelf, als
van de rechter, de bewindvoerder en de gemeente. Deze inspanningen
kunnen vervolgens (deels) onnodig blijken te zijn. Wanneer de rechter het
advies van de gemeente tot inzet van lichtere middelen volgt, dan
beëindigt hij het schuldenbewind kort nadat het is begonnen. Bij
betrokkene kan dit tot onbegrip leiden. Hij dacht beschermd te zijn, maar
is dat niet meer. Dit lijkt niet proportioneel.
Uit de toelichting blijkt dat aanvankelijk een adviesrecht voorafgaande aan
instelling van schuldenbewind, op basis van het verzoekschrift, werd
overwogen. Hier is van afgezien omdat er onvoldoende informatie
beschikbaar is op het moment van dat verzoek om een onderbouwd
gemeentelijk advies te kunnen geven. Als alternatief kwam in het
consultatieproces naar voren, om het adviesrecht nog verder aan de
voorkant van het proces te positioneren29. Namelijk voorafgaand aan het
indienen van het verzoek tot instelling van schuldenbewind. Hiervan is
afgezien omdat dit als een drempel kan worden ervaren om beschermingsbewind te verzoeken. Ook zou een dergelijke processtap voor
vertraging zorgen en niet efficiënt zijn nu er voorafgaande aan het
instellen van schuldenbewind onvoldoende informatie beschikbaar is voor
de gemeente30.
De Afdeling merkt op, dat de toelichting weliswaar gegronde redenen
noemt om af te zien van een adviesrecht aan de voorkant van het proces.
Maar dit ondervangt niet bovengenoemde bezwaren bij een adviesrecht
later in het proces.
Vanuit het oogpunt van proportionaliteit roept tot slot de omvang van de
doelgroep voor wie het adviesrecht effect kan hebben vraagtekens op. Uit
onderzoek blijkt dat in het overgrote deel van de gevallen bij schuldenbewind ook sprake is van een andere toestand, zoals verstandelijke,
geestelijke of verslavingsproblematiek31. Voor veel onderbewindgestelden
geldt dat zij ook op langere termijn niet in staat zullen zijn om hun
financiën zelf te beheren32. Voor hen voegt het adviesrecht dan ook niets
toe. Slechts voor een beperkte groep zal een lichter, gemeentelijk
alternatief passend zijn. Tegelijkertijd ligt het voor de hand dat de
gemeente alleen gebruikmaakt van het adviesrecht in gevallen waarin dat
effectief is.
De Afdeling concludeert, gelet op de onder 3a geschetste problematiek
van het gebrek aan informatie-uitwisseling en samenwerking en de
daarop gerichte pilots, dat de invoering van een wettelijk adviesrecht op
zijn minst genomen voorbarig is. In dat licht acht zij de in het voorstel
gekozen oplossing vooralsnog niet proportioneel. Daarnaast lijkt de
29

Advies VNG 9 oktober 2018, p. 2.
Toelichting, paragrafen 8.2 en 8.3.
31
Bureau Bartels 2015, p. 13.
32
Bureau Bartels 2015, p. 78.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

10

omvang van de doelgroep voor wie het voorgestelde adviesrecht tot
beëindiging van het schuldenbewind zou leiden, relatief klein in relatie tot
het ingrijpende karakter van een adviesrecht.
3.b.1. Proportionaliteit: middel van het adviesrecht en plaats in het proces
De Afdeling merkt terecht op dat doordat gemeenten pas na instelling van
schuldenbewind hun advies geven, de rechter op het moment dat hij
beslist over het instellen van schuldenbewind nog geen inzicht heeft in
voor deze burger passende andere middelen. De Afdeling merkt tevens
terecht op dat de instelling van schuldenbewind inspanning, tijd en geld
vergt van alle betrokken partijen, zowel van de betrokkene zelf, als van de
rechter, de beschermingsbewindvoerder en de gemeente. De Afdeling
merkt vervolgens op dat deze inspanningen vervolgens (deels) onnodig
kunnen blijken te zijn als de rechter het advies van de gemeente tot inzet
van lichtere middelen volgt en het schuldenbewind beëindigt, kort nadat
het is ingesteld. Deze conclusie deel ik niet. De inspanningen zijn dan niet
voor niets geweest.
De rechter stelt uitsluitend schuldenbewind in als de betrokkene problematische schulden heeft en zijn financiële belangen niet langer zelf kan
behartigen: er is een derde nodig om overzicht te krijgen in de financiële
problematiek en te voorkomen dat er nieuwe schulden bijkomen, zodat de
situatie kan worden gestabiliseerd.
Als de rechter schuldenbewind instelt, is het de taak van de beschermingsbewindvoerder om overzicht in de situatie te brengen en te
voorkomen dat er nieuwe schulden bijkomen. De betrokkene wordt tegen
nieuwe schulden beschermd doordat de beschermingsbewindvoerder een
overeenkomst die de betrokkene zelf tijdens het bewind sluit, kan
terugdraaien. Het verkrijgen van overzicht in de problematiek is een
noodzakelijke stap voordat de situatie kan worden gestabiliseerd en de
schuldenproblematiek kan worden opgelost (door de beschermingsbewindvoerder of schuldhulpverlening). Zo lang weliswaar duidelijk is dat
sprake is van problematische schulden, maar het overzicht in de problematiek er niet is, kan de rechter noch de gemeente beoordelen of de
betrokkene met een meer passende en minder verstrekkende voorziening
dan met schulden-bewind kan worden ondersteund.
Het overzicht wordt verkregen aan de hand van de boedelbeschrijving.
Eenmaal benoemd dient de beschermingsbewindvoerder op grond van
het bestaande recht zo spoedig mogelijk een boedelbeschrijving op te
maken en in te leveren bij de griffie van de rechtbank (art. 1:436, eerste lid,
BW). Deze geeft inzicht in de bezittingen en schulden van de betrokkene
bij de aanvang van het bewind. Onderdeel ervan is een inschatting van de
maandelijkse inkomsten, waaronder bijvoorbeeld salaris, een uitkering en
toeslagen, en uitgaven, zoals de vaste lasten.
Op grond van het wetsvoorstel zendt de beschermingsbewindvoerder
binnen drie maanden na aanvang van het schuldenbewind de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente (art. 1:432a, tweede
lid, BW). De gemeente heeft vier weken de tijd om op basis van deze
documenten advies uit te brengen. Vervolgens kan de rechter op basis
van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder en het advies van de gemeente beslissen of het bewind
wordt voortgezet dan wel beëindigd.
De inspanningen die de beschermingsbewindvoerder verricht in de eerste
maanden van het bewind worden niet voor niets verricht, ook niet
wanneer de rechter het bewind beëindigt naar aanleiding van het advies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

11

van de gemeente. Het aan de hand van de boedelbeschrijving in kaart
brengen van de situatie is immers een noodzakelijke voorwaarde om de
situatie te kunnen gaan stabiliseren en de problematiek op te gaan lossen.
De boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard en zwaarte
van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten
en de rechter een onderbouwd advies te geven. Indien de rechter het
beschermingsbewind beëindigt naar aanleiding van het advies van de
gemeente en de gemeente ondersteuning aan de betrokkene aanbiedt,
vormt de boedelbeschrijving de basis voor de verdere gemeentelijke
ondersteuning. De werkzaamheden die de beschermingsbewindvoerder
heeft uitgevoerd, hoeven niet opnieuw door de gemeente te worden
uitgevoerd.
Voorts merkt de Afdeling ten aanzien van de mogelijke beëindiging van
het schuldenbewind enkele maanden na de instelling ervan op dat dit bij
de betrokkene tot onbegrip kan leiden omdat hij dacht beschermd te zijn,
maar dat niet meer is. Ik vind het van belang dat de betrokkene weet waar
hij aan toe is. Hoe moet worden omgegaan met de verwachtingen van
betrokkenen in schuldenbewinden is een relevant uitvoeringsvraagstuk.
Denkbaar is dat de rechter het beschermingsbewind niet onmiddellijk
beëindigt maar na enkele maanden en dat daar een evaluatiegesprek aan
voorafgaat. De toepassing van het adviesrecht in de praktijk is één van de
onderwerpen die zullen worden besproken in het beoogde landelijke
platformoverleg met rechters, gemeenten en verenigingen van beschermingsbewindvoerders (zie hierover het slot van par. 3.a). Het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zullen de omgang met de verwachtingen van betrokkenen in
schuldenbewinden als onderwerp voor het landelijke platformoverleg
agenderen.
Overigens is schuldenbewind bedoeld als tijdelijke maatregel. Teneinde
de tijdelijkheid van de maatregel te benadrukken wordt in het
wetsvoorstel geregeld dat schuldenbewinden uitsluitend nog voor
bepaalde tijd kunnen worden ingesteld (zie hierover par. 4.1).
3.b.2. Proportionaliteit: (de omvang van) de doelgroep
De Afdeling merkt op dat de omvang van de doelgroep voor wie het
voorgestelde adviesrecht tot beëindiging van het schuldenbewind zou
kunnen leiden, relatief klein lijkt in relatie tot het ingrijpende karakter van
een adviesrecht. De Afdeling haalt daarbij onderzoek van Bureau Bartels
uit 2015 aan. Hieronder wordt de context van de bevindingen van dat
onderzoek geschetst.
Het onderzoek vond plaats in opdracht van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Het had tot doel de achterliggende oorzaken
te vinden van de groei van het aantal betrokkenen in beschermingsbewind en de daarmee voor gemeenten gepaard gaande kosten. Beoogd
werd aan de hand van het onderzoek een beeld te krijgen van de
(kenmerken van) betrokkenen in beschermingsbewind en mogelijkheden
om hun financiële zelfredzaamheid te vergroten.
De onderzoekers hebben onderscheid gemaakt tussen een groep «in
principe onveranderbare» en «in potentie veranderbare» betrokkenen in
beschermingsbewind. In de groep «onveranderbaar» hebben de onderzoekers gevat de betrokkenen in beschermingsbewind bij wie (in ieder
geval) sprake is van de toestanden lichamelijke beperking, verstandelijke
beperking, dementie en psychische problemen. In de groep «veranderbaar» hebben de onderzoekers gevat de betrokkenen in beschermings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

12

bewind bij wie sprake was van (een combinatie van) de toestanden
problematische schulden, verkwisting, verslaving en multiprobleemgezinnen. In een onderzoek onder 628 betrokkenen komen de onderzoekers uit op 77% «onveranderbare» betrokkenen en 23% «veranderbare» betrokkenen. Betrokkenen met problematische schulden maken
onderdeel uit van die laatste groep. Op basis van het onderzoek kan
worden gesteld dat alle betrokkenen met problematische schulden,
zonder lichamelijke of geestelijke toestand die aanleiding is voor het
instellen van beschermingsbewind, in potentie veranderbaar zijn. Het
wetsvoorstel adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind heeft tot doel de
meest passende, minst ingrijpende vorm van ondersteuning voor deze
groep te vinden.
De gemeente kan ook een adviesrecht hebben als beschermingsbewind is
ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand en tevens
sprake is van problematische schulden. De rechter beslist in een dergelijk
geval of de beschermingsbewindvoerder verplicht is een kopie van de
boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen. Dit
sluit aan bij het advies van de Raad voor de rechtspraak bij het voorontwerp (zie hierover de toelichting op art. 1:432a, derde lid, BW). Ook in
deze gevallen is het van belang dat voor de aanpak van de schuldenproblematiek de meest passende en minst ingrijpende vorm van ondersteuning wordt gevonden. In deze gevallen kan de beschermingsbewindvoerder financiële stabiliteit brengen en kan de schuldhulpverlening
proberen de schulden zoveel mogelijk op te lossen. Als de problematische
schulden zijn opgelost, betekent dit niet automatisch dat het beschermingsbewind kan worden opgeheven. De lichamelijke of geestelijke
toestand van de betrokkene kan aanleiding zijn om het bewind in stand te
laten.
De Afdeling merkt voorts op dat uit voornoemd onderzoek blijkt dat voor
veel betrokkenen in beschermingsbewind geldt dat zij ook op langere
termijn niet in staat zullen zijn om hun financiën zelf te beheren. Met
name voor betrokkenen van wie de toestand «onveranderbaar» is, is
financiële zelfredzaamheid – en daarmee mogelijke uitstroom uit het
beschermingsbewind – volgens de onderzoekers veelal geen reëel
perspectief; in die gevallen is stabiliteit in de financiële situatie het hoogst
haalbare. De onderzoekers geven zelf aan dat zij «met de nodige voorzichtigheid» een inschatting hebben gemaakt van het aantal betrokkenen in
beschermingsbewind dat op (lange) termijn in staat zou moeten zijn om
hun financiën weer zelf te beheren. In de meest optimistische variant
komen de onderzoekers uit op een schatting van 19% van de betrokkenen.
Op grond van dit geschatte percentage concluderen de onderzoekers dat
in veel beschermings-bewinden «geen of nauwelijks mogelijkheden zijn
voor de bevordering van financiële zelfredzaamheid en vervolgens
uitstroom uit beschermingsbewind».
Het geschatte percentage van 19% ziet niet alleen op schuldenbewinden,
maar ook op beschermingsbewinden wegens een lichamelijke of
geestelijke toestand. De onderzoekers benoemen de betrokkenen in
laatstgenoemde beschermingsbewinden als – in principe – «onveranderbaar». Hierboven is geconcludeerd dat op basis van hetzelfde
onderzoek kan worden gesteld dat 23% van de betrokkenen «veranderbaar» is, waaronder alle betrokkenen met problematische schulden,
zonder lichamelijke of geestelijke toestand die aanleiding is voor het
instellen van beschermingsbewind. Hoe het geschatte percentage van
19% zich hiertoe verhoudt, volgt niet uit het onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

13

Uit de evaluatie van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en
mentorschap blijkt dat rechters vooral schuldenbewinden instellen als zij
verwachten dat de betrokkene tijdelijk dient te worden beschermd.
Rechters schatten dus in dat de betrokkene na de instelling van een
schuldenbewind op enige termijn dermate financieel zelfredzaam is dat
het schuldenbewind kan worden opgeheven. Beëindiging van een
schuldenbewind betekent niet dat de betrokkene weer volledig financieel
zelfredzaam hoeft te zijn. De betrokkene kan ook verder worden geholpen
met een lichtere vorm van – gemeentelijke – ondersteuning. Onderhavig
wetsvoorstel beoogt te bewerkstelligen dat die lichtere vorm van
ondersteuning waar mogelijk sneller wordt gevonden. In de periode
2014–2019 zijn gemiddeld per jaar ruim 14.000 schuldenbewinden
ingesteld. Op basis van voornoemd onderzoek kan worden gesteld dat het
in deze beschermingsbewinden gaat om «veranderbare» betrokkenen. Het
kabinet acht de groep betrokkenen voor wie met behulp van het adviesrecht naar de meest passende en minst ingrijpende vorm van ondersteuning kan worden gezocht substantieel van omvang en daarmee het
wetsvoorstel een proportioneel instrument.
4. Beoordeling van het wetsvoorstel: schuldenbewind voor bepaalde tijd
Dat schuldenbewind met dit voorstel voortaan voor bepaalde tijd wordt
ingesteld, en dat de termijn aan de rechtbank wordt gelaten, sluit op
zichzelf goed aan bij de maatwerkgedachte en ruimte om in de uitvoering
de juiste afwegingen te kunnen maken. De vraag is echter hoe haalbaar de
beoogde tijdelijkheid van schuldenbewind voor de meeste onderbewindgestelden is.
Uit onderzoek blijkt dat ongeveer een kwart (23%) van de onderbewindgestelden kan worden aangemerkt als «veranderbaar»33. Dit zijn gevallen
waar uitsluitend sprake is van (een combinatie van) de toestanden
«problematische schulden», «verkwisting», «verslaving» en «multiprobleemgezinnen». Dit is een relatief klein aandeel om voor de hele
doelgroep de tijdelijkheid wettelijk te verankeren.
Daarnaast is het al praktijk dat rechtbanken schuldenbewind vooral
instellen als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient
te worden. De toelichting stelt dat het voorstel betrokken partijen dwingt
om op kortere termijn te beoordelen of voortzetting van het bewind
noodzakelijk is34. Onvoldoende duidelijk is waarom partijen daartoe
moeten worden gedwongen, als de rechtbanken de tijdelijkheid wel voor
ogen hebben. De noodzaak om de tijdelijkheid te benadrukken zoals dit
wetsvoorstel doet, lijkt daarmee niet op voorhand aangetoond. De
Afdeling adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan.
4.1. Noodzaak tot wetswijziging teneinde de tijdelijkheid van schuldenbewind te benadrukken
De tijdelijkheid van schuldenbewinden en het belang daarvan is aan de
orde gekomen bij de evaluatie van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap uit 2018 en bij de consultatie van het
voorontwerp van onderhavig wetsvoorstel. De Afdeling merkt terecht op
dat uit de evaluatie blijkt dat rechters schuldenbewind sinds de wetswijziging vooral instellen als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk
33

Bureau Bartels 2015, p. 15 en 16. De cijfers moeten wel met de nodige voorzichtigheid worden
bezien. De groep «veranderbaar» kan deels onveranderbaar blijken, de groep «onveranderbaar», waarin ook mensen met psychische problemen zijn ingedeeld, kan veranderbaar
blijken.
34
Toelichting, paragraaf 4.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

14

beschermd dient te worden. Uit de ervaringen met schuldenbewind in de
praktijk blijkt dat dit enkele feit onvoldoende is om ervoor te zorgen dat
schuldenbewinden niet langer duren dan noodzakelijk is. Bovendien
betekent het feit dat rechters schuldenbewind vooral instellen als de
verwachting is dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient te worden niet
dat schuldenbewinden daadwerkelijk voor bepaalde tijd worden ingesteld.
Daarom acht het kabinet het noodzakelijk om de tijdelijkheid van
schuldenbewind bij wet te regelen. Conform het advies van de Afdeling
wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan op de noodzaak tot
wetswijziging (zie par. 4.1).
De context van het door de Afdeling aangehaalde percentage betrokkenen
in beschermingsbewind dat kan worden aangemerkt als «veranderbaar»
is hiervoor geschetst (zie par. 3.b.2). De Afdeling concludeert dat dit een
relatief klein aandeel is om voor de hele doelgroep de tijdelijkheid van
schuldenbewind in de wet te verankeren. In het licht van het voorgaande
acht het kabinet de omvang van deze groep substantieel.
4.2. Het bevorderen van uitstroom uit schuldenbewind in de praktijk
Deze wetswijziging alleen is onvoldoende om de uitstroom uit schuldenbewind te bevorderen. De uitstroom moet in de praktijk worden gerealiseerd. Daarom is het van belang dat de praktijk aandacht heeft voor het
bevorderen van zelfredzaamheid van betrokkenen en hun uitstroom uit
schuldenbewind. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben verschillende
stakeholderbijeenkomsten georganiseerd naar aanleiding van de
voorbereiding van onderhavig wetsvoorstel en de wetsevaluatie uit 2018.
Tijdens deze bijeenkomsten is gebleken dat het bevorderen van zelfredzaamheid van betrokkenen en hun uitstroom uit schuldenbewind de
aandacht heeft van zowel beschermingsbewindvoerders als rechtbanken
en gemeenten. In de evaluatie en tijdens de stakeholderbijeenkomst van
5 december 2019 hebben de stakeholders aangegeven dat de zelfredzaamheid kan worden bevorderd en de uitstroom vergroot door (a)
adequate plannen van aanpak en (b) adequate beloning van beschermingsbewindvoerders. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling en
de stakeholderbijeenkomst van 5 december 2019 wordt hierop ingegaan
in de memorie van toelichting (zie par. 4.1).
5. Conclusie
(1) De Afdeling is er vooralsnog niet van overtuigd dat de voorgestelde
wettelijke procedure een geschikte en proportionele maatregel is voor
een betere informatie-uitwisseling en samenwerking, zeker gezien de
late plaats in het proces. De Afdeling adviseert de resultaten van de
pilots af te wachten voordat verdere stappen worden gezet.
(2) De Afdeling concludeert dat de toelichting onvoldoende ingaat op de
noodzaak van de tijdelijkheid van schuldenbewind in relatie tot de
omvang van de doelgroep voor wie deze tijdelijkheid haalbaar is.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

15

Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 428, nr. 4

16