Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 157

Wijziging van onder meer de Wet op het primair
onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de
Wet College voor examens in verband met de
invoering van een centrale eindtoets, de
invoering van een leerling- en
onderwijsvolgsysteem en invoering van
bekostigingsvoorschriften voor
minimumleerresultaten voor speciale scholen
voor basisonderwijs en scholen voor speciaal
onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal
onderwijs (centrale eindtoets en leerling- en
onderwijsvolgsysteem primair onderwijs)

Nr. 13

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 maart 2013
1. Het beste uit iedere leerling halen
In mei 2012 is de schriftelijke voorbereiding afgerond van het
wetsvoorstel centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem
primair onderwijs.1 In deze brief licht ik toe waarom de invoering van een
centrale eindtoets en de verplichting voor een leerling- en onderwijsvolgsysteem gewenst is om de ambitie te realiseren waarbij we het beste uit
iedere leerling halen. Daarbij gaat het natuurlijk niet alleen om taal en
rekenen, maar ook om andere sociale, creatieve en technische vaardigheden en om kennis van geschiedenis en aardrijkskunde.
De maatregelen uit het wetsvoorstel staan niet op zichzelf, maar werken
toe naar een verder liggend perspectief waarbij het volgen van de
vorderingen van leerlingen nog beter benut wordt om het onderwijs op
een hoger niveau te brengen. Dit kan door scholen meer opbrengstgericht
te laten werken aan de hand van het leerling- en onderwijsvolgsysteem en
door de leerwinst van leerlingen en de toegevoegde waarde van scholen
beter in beeld te brengen. Het volgen van de ontwikkeling van leerlingen
is ook belangrijk voor een goede inhoudelijke aansluiting van het primair
naar het voortgezet onderwijs (doorgaande leerlijn).

1

kst-33157-13
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Kamerstukken II, 2011 – 2012, 33 157, nrs. 1–8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

1

Voor deze aansluiting hebben leerlingen recht op een onafhankelijke,
objectieve vaststelling van de beheersing van taal en rekenen aan het
einde van de basisschool. Dat zegt niet alles over wat leerlingen in acht
jaar hebben geleerd, maar het is wel van groot belang voor een succesvolle overstap naar het voortgezet onderwijs. Dit is de belangrijkste
functie van de centrale eindtoets. Daarnaast kan de eindtoets een rol
spelen bij de kwaliteitsbeoordeling van een school. Natuurlijk is de
kwaliteit van een school niet te vangen in één cijfer. Wel is het een
indicatie van wat de school heeft bereikt met haar leerlingen en daarmee
een adequaat vertrekpunt voor een publiek oordeel van de inspectie over
dekwaliteit van de school. De inspectie kijkt vervolgens breder naar
andere kwaliteitaspecten van het onderwijs.
In deze brief licht ik eerst dit perspectief toe. Daarna ga ik specifiek in op
het belang van de centrale eindtoets, de kritiekpunten op deze toets en op
de ontwikkeling van een volledig adaptieve eindtoets die recht doet aan
verschillen tussen leerlingen. Bij dit alles betrek ik de aangenomen motie
Beertema (PVV)2 over het toetsen op verschillende niveaus. Tevens ga ik
in op de toezegging aan de heer Klaver (GroenLinks) om enkele
voorbeelden te geven van internationaal goed presterende landen die
werken met centrale toetsen.
2. Ontwikkeling leerling beter in beeld
a. Beter onderwijs met leerling- en onderwijsvolgsysteem
Toetsen helpen leerlingen beter presteren
Toetsen zijn een noodzakelijke voorwaarde voor het opbrengstgericht
werken, waarbij scholen systematisch en doelgericht werken aan het
halen van zo hoog mogelijke prestaties bij leerlingen. Dat doen ze door
voor iedere leerling doelen te stellen, zicht te houden op leerresultaten en
planmatig en resultaatgericht te werken aan het maximaliseren van die
resultaten. Scholen die dit goed en consequent doen halen volgens de
inspectie betere resultaten.
Effectief onderwijs gaat hand in hand met het regelmatig toetsen van de
vorderingen van leerlingen, maar van toetsen alleen worden leerlingen
niet beter. Het basisonderwijs, en ook steeds meer het speciaal (basis)onderwijs, heeft hierbij een prima uitgangspositie: bijna alle scholen volgen
hun leerlingen vanaf groep 1 met toetsen uit een leerlingvolgsysteem. Dit
systeem is veel meer dan een reeks van toetsen: een leerlingvolgsysteem
brengt systematisch de ontwikkeling van de taal- en rekenvaardigheid van
de leerlingen in kaart. Door deze ontwikkeling regelmatig goed te
analyseren krijgt de leraar, en daarmee het hele schoolteam, inzicht in de
sterke en minder sterke kanten van de leerlingen. Daarbij gaat het niet
alleen om taal en rekenvaardigheden, want ons primair onderwijs is meer
dan alleen taal en rekenen. De scholen richten zich ook op de emotionele
en creatieve ontwikkeling en op onderwijs gericht op sociale, culturele en
lichamelijke vaardigheden. Dit is de brede wettelijke opdracht. Het komt
ook tot uiting in het feit dat veel scholen de leerlingen volgen in hun
sociaal-emotionele ontwikkeling en op het gebied van studievaardigheden. Ook voor deze onderwijsdoelen gebruiken scholen toetsen uit hun
leerlingvolgsysteem.
Dit inzicht is niet alleen belangrijk om het beste uit iedere individuele
leerling te halen, maar ook om na te gaan wat de sterke en minder sterke
kanten zijn van het onderwijs op groeps- en op schoolniveau. Op basis
daarvan kan de school gericht en planmatig werken aan verbeteringen.
2

Kamerstukken II, 2012 – 2013, 33 400 VIII, nr. 96.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

2

We weten dat veel scholen deze mogelijkheden van het leerlingvolgsysteem nog onvoldoende benutten.
De verplichting uit het wetsvoorstel is een van de maatregelen om
scholen te stimuleren om het leerlingvolgsysteem beter te gebruiken. Dit
doe ik door de huidige verplichting om de vorderingen van alleen
leerlingen die extra ondersteuning behoeven systematisch te volgen te
verbreden naar alle leerlingen. Het gaat daarbij niet alleen om het volgen
van de vorderingen op het niveau van de individuele leerling, maar ook
op het niveau van de groep en de school. Daarmee wordt het leerlingvolgsysteem ook nadrukkelijk gepositioneerd als instrument voor schoolverbetering, waarvan uiteindelijk alle leerlingen profiteren.
De kwaliteit van de tussentijdse toetsen (inhoudelijke validiteit, betrouwbaarheid en deugdelijke normering) die de school daarbij gebruikt wordt
met dit wetsvoorstel beter geborgd. Dit doe ik door een onafhankelijke
commissie in te stellen, die de kwaliteit beoordeelt van toetsen in het
leerlingvolgsysteem. Ten slotte is een belangrijk onderdeel van het
wetsvoorstel dat scholen bij de rapportage aan de ouders over de
vorderingen van hun kind ook de informatie uit het leerlingvolgsysteem
moeten betrekken.
Kwaliteit leraren en schoolleiders
De verplichting voor het leerling- en onderwijsvolgsysteem staat niet op
zichzelf, maar gaat gepaard met de versterking van de kwaliteit van
schoolleiders en leraren. Het gaat immers niet alleen om het systeem,
maar vooral om leraren en schoolleiders die het systeem zo goed
mogelijk leren inzetten om het onderwijs te verbeteren. Daarom worden
toekomstige leraren en schoolleiders hiervoor beter toegerust. Dit maakt
onderdeel uit van de regeling Versterking samenwerking lerarenopleiding
en scholen waaraan wordt gewerkt. Verder is de ontwikkeling in gang
gezet dat alle bevoegde leraren worden geregistreerd in het lerarenregister. Daarin wordt bijgehouden of zij hun kennis en vaardigheden,
waarin ook elementen van opbrengstgericht werken zijn opgenomen,
bijhouden en verbeteren. Een dergelijk register komt er ook voor
schoolleiders. Verder is met de sector in het bestuursakkoord primair
onderwijs (2012) afgesproken dat het percentage scholen dat opbrengstgericht werkt in 2015 moet zijn verdubbeld (van 30 naar 60). Vanuit het
project School aan Zet worden scholen en besturen ondersteund om
hieraan vorm te geven. Eind 2013 ontvangt uw Kamer een tussentijdse
rapportage (de midterm review) over hoe het staat met het realiseren van
de ambities uit het bestuursakkoord, waaronder de hiervoor genoemde
doelstelling van 60 procent. De mate waarin het veld deze doelstelling
weet te halen, kan van invloed zijn op de manier waarop de aanvullende
middelen uit Rutte-I die bedoeld zijn voor de versterking van de onderwijskwaliteit aan de scholen beschikbaar worden gesteld. Als de
doelstelling niet wordt gehaald, kunnen de voorwaarden worden
aangescherpt waaronder de scholen deze middelen via de prestatiebox
PO toegekend krijgen. Als de doelstelling wel wordt gehaald, kunnen de
middelen uit de prestatiebox integraal onderdeel gaan vormen van de
lumpsumbekostiging.
b. Leerwinst en toegevoegde waarde: ontwikkeling leerling en school
beter in beeld
Leerwinst geeft meer inzicht in de ontwikkeling van iedere leerling:
ontwikkelt hij of zij zich op, onder of boven het verwachte niveau?
Toegevoegde waarde brengt in beeld in hoeverre die ontwikkeling is toe
te schrijven aan de inspanningen van de school. De gedachte om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

3

leerwinst van leerlingen en toegevoegde waarde van scholen3 beter in
kaart te kunnen brengen spreekt mij aan en ik wil dit dan ook realiseren.
Met leerwinst en toegevoegde waarde kan beter dan nu, in beeld worden
gebracht wat een school met haar leerlingpopulatie weet te bereiken.
Door meer rekening te houden met de capaciteiten van individuele
leerlingen, kunnen we een meer gedifferentieerd en afgewogen antwoord
geven op de vraag of een school daadwerkelijk het beste uit alle
leerlingen weet te halen, ook wanneer een school veel of juist weinig
leerlingen heeft die extra ondersteuning nodig hebben. Nu komt het
bijvoorbeeld nog te vaak voor dat scholen met eenzelfde leerlingpopulatie
grote verschillen in opbrengsten laten zien. Met leerwinst en toegevoegde
waarde kunnen de scholen daar beter op worden aangesproken.
Daarmee wordt iedere school uitgedaagd om op «haar niveau» goede
opbrengsten te realiseren. Inzicht in leerwinst en toegevoegde waarde is
primair van belang voor de zelfevaluatie van de school, maar ook voor
een versterkte professionele dialoog tussen het schoolbestuur en de
inspectie, waarbij de opbrengsten in het juiste perspectief worden
geplaatst.
Eerst kijken of het werkt
Op dit moment loopt er een pilot met 45 scholen voor primair onderwijs
om inhoud te geven aan modellen van leerwinst en van toegevoegde
waarde op een manier die hanteerbaar en uitvoerbaar is voor zowel
scholen als de inspectie. Dit blijkt nog verre van eenvoudig te zijn. Zo stelt
het goed kunnen vaststellen van leerwinst hoge eisen aan de betrouwbaarheid, de volledigheid en de geautomatiseerde verwerking van
toetsdata in de verschillende leerlingvolgsystemen die scholen hebben.
Verder blijkt dat de ontwikkeling van een betrouwbare en eerlijke maat
voor toegevoegde waarde geen sinecure is en een lange adem zal
vergen.4 Daarbij gaat het vooral om het vinden van de meest relevante
kenmerken, vaak op leerlingniveau, op basis waarvan een goede
inschatting kan worden gegeven wat de school zelf bijdraagt aan de
leerwinst van een leerling.
De resultaten uit de pilot verwacht ik eind 2013. Begin 2014 zal ik uw
Kamer de eindrapportage van de pilot aanbieden, met mijn beleidsreactie.
Dan ga ik in op wat er nodig is om de ervaringen en inzichten over de
(on)mogelijkheden van werken met leerwinst en toegevoegde waarde van
45 scholen te verbreden tot alle (ruim 7000) scholen voor primair
onderwijs. Deze verbreding zal de nodige tijd vragen. Vast staat dat we
leerwinst en toegevoegde waarde niet kunnen meten zonder betrouwbare
toetsgegevens uit de centrale eindtoets en uit de leerlingvolgsystemen.
c. Betere inhoudelijke aansluiting voor leerlingen
Met de invoering van de centrale eindtoets heeft ons basis-, voortgezet en
middelbaar beroepsonderwijs straks drie centrale, onafhankelijk vastgestelde toets- en examenmomenten. Daarmee wordt ook uitvoering
gegeven aan de in 2010 met brede steun aangenomen motie Beertema-

3

Onder leerwinst wordt verstaan de toename van vaardigheden of kennis van (groepen) van
leerlingen gedurende (een bepaald deel van) de leerweg. Voor het bepalen van leerwinst zijn
tenminste twee toetsmomenten nodig. De toegevoegde waarde geeft een inschatting van de
bijdrage die de school levert aan de leerwinst van alle leerlingen. Zie ook Tweede Kamer,
vergaderjaar 2011 – 2012, 31 293, nr. 126.
4
Roel Bosker, «De toegevoegde waarde van een school: begripsbepaling, meting en causale
attributie», in: Anne Bert Dijkstra en Frans J.G. Janssens (red.), Om de kwaliteit van het
onderwijs: kwaliteitsbepaling en kwaliteitsbevordering, Den Haag 2012, pag. 102–103.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

4

Elias5 waarin wordt verzocht om voor deze sectoren een landelijk stelsel
van eindtoetsen in te voeren onder verantwoordelijkheid van een
onafhankelijke institutie.
Hiermee ontstaat een doorgaande toetslijn die de doorgaande leerlijn van
leerlingen ondersteunt, zoals vastgelegd in de referentieniveaus voor de
kernvakken Nederlandse taal en rekenen.6 Voor het primair onderwijs
betekent dit dat de inhoud van de centrale eindtoets inzicht gaat geven in
de mate waarin leerlingen de referentieniveaus beheersen.7 Daarom
wordt de eindtoets zo vormgegeven dat vanaf 2015 dit inzicht beschikbaar
komt. Vanaf dat jaar wordt van basisscholen en scholen voor voortgezet
onderwijs verwacht dat ze die informatie benutten bij de overgang in het
belang van een goede overdracht van iedere leerling naar de middelbare
school. De PO-Raad en de VO-raad onderschrijven, net als ik, het belang
daarvan.8
3. Waarom een centrale eindtoets?
a. Ervaringen uit het buitenland met centrale toetsen
Uit diverse internationale effectstudies blijkt dat een centrale eindtoets
leidt tot significant betere toetsprestaties van leerlingen.9 Met de
invoering van de centrale eindtoets sluiten we aan op deze bevindingen.
Uit de praktijkvoorbeelden van Noorwegen en Ontario (Canada) die in de
bijlage10 bij de brief zijn beschreven blijkt dat centrale toetsen twee
functies in zich kunnen verenigen: het bieden van inzicht in de vorderingen van leerlingen en het volgen van de kwaliteit van het onderwijs op
school- en stelselniveau. We zien dit ook terug in het Engelse onderwijsstelsel, waarin een landelijke toets voor elfjarige leerlingen zo wordt
ingezet. In vergelijking met veel landen met een effectieve verbeteraanpak
loopt Nederland met de invoering van een centrale eindtoets eerder
achter- dan voorop.
Hiermee is niet gezegd dat er geen goed presterende stelsels zijn zonder
centrale toetsen. Er zijn ook voorbeelden van landen en regio’s die prima
presteren zonder centrale toetsen, zoals Finland en Vlaanderen. Dit maakt
ook dat het toetsinstrument altijd in de context van de kenmerken van die
stelsels moet worden beschouwd, zoals de verantwoordelijkheidsverdeling tussen centrale en decentrale overheid en schoolbesturen, de
aanwezigheid van een toezichthouder of inspectie en de mate waarin er
sprake is van een nationaal curriculum. Het Nederlandse stelsel kenmerkt
zich door een grote mate van bestuurlijke en onderwijsinhoudelijke
autonomie. Juist daarom is het passend dat de overheid en de samenleving aan het einde van het primair onderwijs met een onafhankelijke
centrale eindtoets inzicht krijgen of scholen het beste uit hun leerlingen
hebben gehaald.

5

Kamerstukken II, 2010 -2011, 32 500 VIII, nr. 45.
De referentieniveaus (2010) beschrijven wat leerlingen moeten beheersen op het gebied van
Nederlands en rekenen op vier niveaus: einde basisschool (1F), einde vmbo, mbo 1–3 (2F);
einde havo/vwo en mbo 4 (3F); einde vwo, uitsluitend Nederlands (4F).
7
Er zijn indicaties dat het percentage leerlingen in het basisonderwijs dat het niveau 1F beheerst
rond de 75 ligt. Dit komt overeen met de veronderstelling die in 2010 ten grondslag lag aan de
invoering van de referentieniveaus. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 332, nr. 19).
8
PO-Raad, AVS en VO-Raad, Effectief Schakelen: verbeteren van de informatieoverdracht tussen
PO en VO, Utrecht 2011.
9
Zie voor een nadere bespreking: http://www.cpb.nl/publicatie/wat-bekend-over-de-effecten-vankenmerken-van-onderwijsstelsels-een-literatuurstudie.
10
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

5

b. Argumenten voor een centrale eindtoets
Hiervoor heb ik uiteengezet waarom de invoering van de centrale
eindtoets moet worden gezien in het licht van de ambitie waarbij we het
beste uit iedere leerling halen. Het gaat daarbij om meer dan alleen taal
en rekenen. Daarom krijgen scholen ook een facultatieve eindtoets voor
wereldoriëntatie aangeboden, zodat ze de kennis en vaardigheden kunnen
bepalen die leerlingen hebben bij de vakken geschiedenis, aardrijkskunde
en natuur (waaronder biologie). Als we erin slagen om leerwinst en
toegevoegde waarde beter in beeld te brengen, dan zijn scholen in staat
om gerichter te werken aan deze ambitie en kunnen we nauwkeuriger
vaststellen of scholen erin slagen deze ambitie te realiseren. Dit kan niet
zonder de gegevens uit de centrale eindtoets en de toetsen uit het
leerlingvolgsysteem. De invoering van de centrale eindtoets vind ik ook
om de volgende redenen gewenst:
- Eenduidigheid en transparantie voor leerlingen
Er komt eenduidigheid en transparantie voor leerlingen en daarmee ook
voor ouders en de betrokken scholen in de verwijzing naar het voortgezet
onderwijs. Met het resultaat op de centrale eindtoets krijgen alle
leerlingen een vergelijkbaar tweede gegeven. Daarmee weten alle partijen
die betrokken zijn bij deze belangrijke overgang van de basisschool naar
het voortgezet onderwijs precies waar ze aan toe zijn. In hun brief van
4 maart 201311 spreken de sectorraden hun voorkeur uit voor «één
centrale eindtoets met aangepaste en speciale versies van de toets voor
specifieke doelgroepen.» Daarbij wijzen ook zij op het belang van de
vergelijkbaarheid tussen leerlingen en de eenduidigheid over de uitleg
van de toetsresultaten in de overdracht naar het voortgezet onderwijs.
- Meer onderwijstijd voor de leerling
De Eindtoets Basisonderwijs van Cito wordt nu afgenomen in de eerste
helft van februari. Het wetsvoorstel verschuift dit naar de tweede helft van
april. Daardoor kunnen leerlingen zich langer voorbereiden op het
vervolgonderwijs. Door het opschuiven van de toets krijgt het basisschooladvies meer gewicht. Ouders melden hun kinderen aan bij het
voortgezet onderwijs op basis van het advies. Het resultaat van de toets
komt daarna en functioneert dan daadwerkelijk als tweede gegeven en
niet, zoals nu in sommige gevallen gebeurt, als het enige gegeven.
- Combinatie eindtoets en leerlingvolgsysteem beste voorspeller
De centrale eindtoets vormt samen met het schooladvies de beste
voorspeller voor een goede plaatsing van leerlingen in het voortgezet
onderwijs. Het schooladvies is gebaseerd op de inzichten die de school en
de leerkrachten in acht jaar opbouwen over de ontwikkeling van de
leerling, onder andere met het leerling- en onderwijsvolgsysteem. Dit is
de «film» van de leerling. De centrale eindtoets is dan te beschouwen als
de «foto»: het onafhankelijke, zelfstandige afsluitingsmoment, waarbij
contextfactoren zoals de verwachtingen van leraren of het sociaaleconomisch milieu geen rol spelen. Het belang van de eindtoets is er dan in
gelegen dat dit voor de school aanleiding kan zijn om, samen met ouders,
het eigen advies opnieuw onder de loep te nemen. Dit vooral bij
leerlingen waarin het advies en het resultaat van de toets sterk afwijken.
Basisscholen zijn in die gevallen overigens eerder geneigd om de leerling
het voordeel van de twijfel te geven. Dit blijkt onder andere uit het feit dat
11

Brief van VO-raad, PO-Raad, NRTO, AOC-Raad en MBO-Raad aan de Vaste Kamercommissie
voor OCW over implementatietraject referentiekader Nederlands en rekenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

6

in 10% van de gevallen een leerling op een hoger brugklasniveau wordt
geplaatst dan het «Cito-advies».12
- Meer leerlingen doen mee
Meer leerlingen gaan de centrale eindtoets maken, ook die leerlingen die
zonder goede reden buiten de toets gehouden worden gehouden. Nu
komt het voor dat leerlingen geen eindtoets maken, bijvoorbeeld omdat
de school inschat dat de toets te moeilijk voor hen is of omdat de school
helemaal geen eindtoets afneemt. Alle leerlingen hebben recht op een
onafhankelijke vaststelling van hun niveau op dit belangrijke schakelmoment in hun onderwijsloopbaan. Daarom wordt de centrale eindtoets
verplicht voor alle leerlingen.13 Hij wint daarmee aan kracht als indicatie
van de onderwijskwaliteit op stelselniveau, omdat de scores door de tijd
heen beter vergelijkbaar worden. Nu kunnen er door keuzes van scholen
nog jaarlijks verschuivingen optreden in de groep leerlingen die de toets
maakt. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Cito-toets van 2013: meer
leerlingen met een verwacht advies voor vmbo-bb/kb hebben deelgenomen aan die toets dan het jaar ervoor. Dat heeft een effect op de
gemiddelde score van het land.
- Prestaties scholen beter vergelijkbaar
Een centrale eindtoets maakt het beter mogelijk om de eindopbrengsten
van alle scholen onderling te vergelijken. Het hiervoor beschreven effect
van verschuiving in de leerlingenpopulatie doet zich ook voor wanneer
scholen zich jaarlijks kunnen aan- of afmelden voor deelname aan de
Cito-toets. Doordat alle scholen gaan deelnemen aan de centrale eindtoets
ontstaat op dit punt door de tijd heen een consistenter beeld.
Ongeveer 15% van de scholen maakt nu geen gebruik van de Cito-toets.
Als deze scholen het been bijtrekken en de centrale eindtoets gebruiken,
kunnen alle scholen zich voor de taal- en rekenresultaten onderling
vergelijken. Dat leidt tot kwaliteitsverbetering en daar profiteren alle
leerlingen van. Bovendien is het efficiënt, omdat er geen extra inspanningen nodig zijn om verschillende eindtoetsen met elkaar vergelijkbaar te
maken.
- Regie van overheid op toetsafname
Bij de centrale eindtoets is de regie rond de toets, waaronder de distributie, de geheimhouding, de omstandigheden waaronder de toets wordt
afgenomen en de correctie van de antwoorden, een publieke taak. Die
regie wordt gevoerd door het College voor examens. De Inspectie van het
Onderwijs kan er op toezien dat de afname van de centrale eindtoets op
de scholen ordentelijk verloopt. De regels hiervoor worden onder andere
vastgelegd in het toetsreglement dat het College voor examens zal
opstellen.
c. Kritiek op de centrale eindtoets
Ik ben mij natuurlijk bewust van de bezwaren en bedenkingen die er leven
tegen de centrale eindtoets. Ik begrijp deze zorgen en wil ze dan ook niet
bagatelliseren. De kritiek richt zich punten als:
– Scholen worden geconfronteerd met een enorme verandering.
– De vrijheid van scholen om hun eigen toetsen te kiezen wordt
ingeperkt.
12
13

Hakkenes, A. & De Wijs, A., Van Cito-toets naar brugklas en door naar diploma, Cito 2012.
Voor enkele, in het wetsvoorstel nauw omschreven categorieën leerlingen kan het schoolbestuur een uitzondering maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

7

–
–
–
–

De inspectie gebruikt de eindtoets, terwijl die daar niet voor bedoeld is.
Scholen voor voortgezet onderwijs worden terughoudender om bij de
toelating leerlingen het voordeel van de twijfel te geven.
Scholen voor voorgezet onderwijs gebruiken bij de toelating de hoogte
van de score op de eindtoets als dé bepalende factor.
De eindtoets leidt tot een afrekencultuur.

Ik wil als volgt reageren op deze punten.
- Maximaal aansluiten op bestaande praktijk
Ik stel vast dat we met dit wetsvoorstel aansluiten op de bestaande
praktijk op 85% van onze basisscholen. Het wetsvoorstel leidt tot niet tot
grote veranderingen voor deze scholen. Voor de overige 15% van de
scholen en voor de scholen voor speciaal (basis)onderwijs betekent dit
wel degelijk een belangrijke verandering in de manier waarop hun
leerlingen het primair onderwijs afsluiten. In de voorlichting rondom de
invoering rondom de centrale eindtoets zal dan ook specifiek aandacht
worden gegeven aan deze groepen scholen, hun leerlingen en de ouders.
Voor scholen voor speciaal (basis)onderwijs is werken met een eindtoets
nog volop in ontwikkeling. Daarom zal de centrale eindtoets daar later
worden ingevoerd. Over het precieze tijdstip van invoering zal ik overleg
voeren met de sector.
- De vrijheid van scholen wordt gerespecteerd
Ik respecteer de keuzevrijheid van scholen. De centrale eindtoets wordt
het eerste centrale toetsmoment na acht jaar primair onderwijs. Voor alle
overige toetsen geldt dat scholen hun eigen methoden en bijbehorende
toetsen blijven kiezen. In die vrijheid treed ik niet. De overheid houdt ook
afstand tot de inhoud en vaststelling van de centrale taal- en rekentoets.
Dat is de taak het onafhankelijke College voor examens, dat hiervoor
uitstekend is toegerust.
- Goede balans tussen taal- en rekenopgaven
Onderdeel van de taak van het College voor examens is om ervoor te
zorgen dat er sprake is van een goede balans tussen opgaven voor taal,
rekenen en studievaardigheden. Zo’n balans is ook belangrijk voor het
aanspreken van de talenten van alle leerlingen, of ze nu meer gericht zijn
op taal, lezen en schrijven of meer op rekenen, wetenschap en techniek.
De balans wordt zo vormgegeven dat de opgaven qua omvang en inhoud
een goed beeld geven van de beheersing van iedere leerling op het vlak
van taal en rekenen. Dit gebeurt in de fase waarin de eindtoets wordt
geconstrueerd en getest.
- Inspectie kijkt verder dan alleen toetsresultaten
Er treedt geen wezenlijke verandering op in de manier waarop de
inspectie omgaat met de beoordeling van onderwijsopbrengsten aan de
hand van toetsresultaten. De eindopbrengsten vormen in de werkwijze
van het risicogerichte toezicht het aangrijpingspunt voor de risicoanalyse.
Als die resultaten ontoereikend zijn kijkt de inspectie altijd naar andere
aspecten van de onderwijskwaliteit, zoals het leerstofaanbod, het
didactisch handelen en de leerlingenzorg. Het is de combinatie van de
resultaten en deze andere aspecten die leiden tot een oordeel over de
totale kwaliteit van de school. De inspectie kijkt dus altijd breder, naar het
verhaal achter de cijfers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

8

Tegen de werkwijze van de inspectie wordt als bezwaar aangevoerd dat de
eindtoets niet voor de beoordeling van de leerresultaten mag worden
gebruikt en dat de toets daarvoor ook niet bedoeld is. Ik zie niet in
waarom deze functies niet kunnen worden gecombineerd zolang de
beoordelingswijze van de inspectie maar transparant en objectief is. En
dat is ze. Er is op dit punt in Nederland een praktijk ontwikkeld die zeer
behoorlijk werkt. We gaan gedoseerd en genuanceerd om met toetsen.
Dat is nu al het geval en de invoering van de centrale eindtoets verandert
daar voor het merendeel van de scholen niets aan. Daarnaast kijk ik of de
beoordeling van de leerresultaten verder verbeterd kan worden, bijvoorbeeld via de introductie van leerwinst en toegevoegde waarde.
- Inspectie kijkt naar basisschooladvies
In het veld leeft het beeld dat de beoordeling van de inspectie over
scholen voor voortgezet onderwijs negatief wordt beïnvloed wanneer
deze scholen leerlingen «het voordeel van de twijfel» geven bij de
toelating. Dit gaat bijvoorbeeld om leerlingen die na een vmbo-tl-advies
van de basisschool geplaatst worden in het havo. Als zo’n leerling in het
derde leerjaar zich in het vmbo-tl bevindt zou dat negatief worden
gewogen door de inspectie. Deze zorg is naar mijn oordeel niet nodig,
omdat de inspectie zich bij de beoordeling van dit zogeheten onderbouwrendement altijd baseert op het basisschooladvies. Dit komt ook overeen
met het gewicht dat dit advies naar mijn mening moet hebben. Anders
gezegd: als de leerling in het genoemde voorbeeld het gegeven voordeel
niet benut en in het derde leerjaar van vmbo-tl zit, dan werkt dit neutraal
uit voor de beoordeling van het onderbouwrendement van de school.
Wanneer deze leerling zich weet te handhaven in het havo, dan werkt dit
positief voor de beoordeling van de school. Ik constateer dat het beeld in
de sector kennelijk niet altijd overeenkomt met de manier waarop de
inspectie werkt. Ik zal met de PO-Raad, VO-raad en de inspectie bespreken
wat er nodig is om dit beeld te corrigeren.
– Schooladvies centraal bij bij toelating en plaatsing voortgezet
onderwijs. Eindtoets second opinion.
Met de latere afname van de eindtoets wil ik bereiken dat het advies van
de basisschool centraal komt te staan bij de toelating en plaatsing van
leerlingen in het voortgezet onderwijs. Hiermee wordt bereikt dat scholen
voor voortgezet onderwijs bij de plaatsing van leerlingen moeten afgaan
op dit advies. De eindtoets blijft nodig als tweede, onafhankelijke gegeven
naast het basisschooladvies. In de meeste gevallen zal de eindtoets de
plaatsing bevestigen, maar het kan ook zo zijn dat het latere resultaat op
de eindtoets hoger is dan het eerdere schooladvies. De eindtoets kan dan
aanleiding geven voor een verder inhoudelijk gesprek tussen beide
scholen, de leerling en de ouders. Een goede overgang van de leerling is
gediend bij dit inhoudelijk gesprek.
Er bestaan daarnaast in sommige gevallen regionale afspraken over
toelatings- en verwijzingsprocedures, waarbij afspraken zijn gemaakt
tussen lokale schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs. Ik wil
bezien in hoeverre deze afspraken het hiervoor beschreven belang van het
schooladvies ook werkelijk laten prevaleren. Dit zal ook bij het monitoren
van de effecten van de invoering van de eindtoets als specifiek punt
worden meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

9

Geen afrekencultuur
Ik kan me niet vinden in het beeld dat door sommigen wordt opgeroepen
dat de centrale eindtoets tot een afrekencultuur leidt. We hebben geen
systeem waarin de onderwijsresultaten in het primair onderwijs medebepalend zijn voor de hoogte van de bekostiging. Een dergelijke vorm van
prestatiebekostiging vind ik voor deze vorm van onderwijs ongewenst.
Dat zou inderdaad aanleiding geven voor allerlei ongewenste neveneffecten als het oneigenlijk beïnvloeden van toetsresultaten. Met name
ervaringen in de Verenigde Staten wijzen in deze richting (zie de bijlage).
De wijze waarop ik de centrale eindtoets in Nederland wil inzetten is
bedoeld als een inhoudelijke maatregel om leerlingen en scholen te
stimuleren om op een hoger niveau te presteren. Zo wordt de kans
aanmerkelijk kleiner dat deze ongewenste neveneffecten hier optreden.
4. Naar een adaptieve toets voor alle leerlingen
De motie Beertema verzoekt de regering om in aanloop naar de centrale
eindtoets duidelijkheid te geven over het toetsen van leerlingen op
verschillende niveaus. Hieronder licht ik toe hoe ik deze duidelijkheid wil
geven, waarbij voor mij alles in het teken staat om uiteindelijk iedere
leerling te laten deelnemen aan een adaptieve eindtoets. Bij een adaptieve
toets wordt de leerling door de toets heen geleid, waarbij de inhoud van
de opgaven zich automatisch aanpast aan wat de leerlingen al dan niet
beheerst. Zo kunnen alle leerlingen deelnemen aan dezelfde toetsafname.
Voor een adaptieve toets is een digitale afname vereist. Aan de noodzakelijke voorwaarden (zoals netwerk en soft- en hardware op scholen,
itembank voor de toetsopgaven, centrale ICT-voorzieningen) wordt echter
nog niet voldaan.
Gezien de voordelen van een adaptieve toets wil ik vaart maken met de
ontwikkeling ervan. Dit kan ik alleen doen wanneer de eindtoets een
verantwoordelijkheid van de overheid wordt. Dan ben ik immers in de
gelegenheid om op dit punt bestuurlijk de regie te nemen. Vooruitlopend
op dit alles heb ik het College voor examens verzocht om nog dit jaar een
verkenning uit te voeren naar wat nodig is om te komen tot de invoering
van een digitale, adaptieve eindtoets voor het primair onderwijs. Deze
verkenning moet de basis vormen voor een gericht plan van aanpak met
een daarbij behorend tijdpad. Ik zal uw Kamer daarover nog dit jaar
informeren.
Toetsen op verschillende niveaus als tussenstap
Cito biedt sinds 2004 de zogeheten Eindtoets Niveau aan voor die
leerlingen voor wie de gewone Eindtoets Basis (veel) te moeilijk is. Deze
eindtoetsen worden beide op dezelfde onderliggende schaal gescoord, die
loopt van 500 tot 550. Doordat de onderliggende schaal gelijk is, zijn de
resultaten van alle leerlingen met elkaar vergelijkbaar, ongeacht de toets
die ze hebben gemaakt. We kunnen op dit punt de vergelijking trekken
met het meten van een oppervlak. Het opmeten van een woonkamer doe
je met een rolmaat. Dat is daarvoor het beste instrument. Maar als je de
vakjes in een wiskundeschrift wil meten gebruik je een liniaal, omdat dat
handiger en nauwkeuriger is. De uitkomsten van die beide meetinstrumenten worden weergegeven op dezelfde schaal. Dit is ook het geval bij
de Eindtoets Basis en de Eindtoets Niveau.
Dit jaar hebben ruim 23.000 leerlingen (14% van het totale aantal
deelnemers) aan de Eindtoets Niveau deelgenomen. Het gaat daarbij
vooral om leerlingen waarvan de school inschat dat ze zullen uitstromen
naar een basis- en/of kaderberoepsgerichte brugklas. Bij de beslissing om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

10

de leerlingen te laten deelnemen aan de Eindtoets Niveau baseert de
school zich op het totale beeld dat zij heeft van de leerling. Dit beeld is
mede gevormd door de gegevens uit het leerlingvolgsysteem. Ter
illustratie van het niveauverschil: deze leerlingen haalden in 2013 op de
hierboven genoemde schaal een gemiddelde score van 521,7. De
leerlingen die de Eindtoets Basis maakten behaalden een gemiddelde
score van 537,3. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de keuze voor het
niveau van de toets gemotiveerd moet worden op basis van de ontwikkeling van de leerling, zoals die blijkt uit het leerling- en onderwijsvolgsysteem.
Toetsen op verschillende niveaus voorziet in een behoefte bij dit type
leerlingen. Met de Eindtoets Niveau wordt tegemoet gekomen aan reële
verschillen tussen kinderen. Het feit dat een grote groep leerlingen deze
toets maakt is het resultaat van verschillen in prestaties tussen leerlingen,
niet de oorzaak daarvan. Ik vind het niet in het belang van deze leerlingen
om ze deze mogelijkheid te ontnemen, zonder te voorzien in een passend
alternatief. Zolang de adaptieve toets nog in ontwikkeling is, is toetsen op
verschillende niveaus voor deze leerlingen een noodzakelijk tussenstap.
Daar komt bij dat in het wetsvoorstel het perspectief wordt geschetst van
een eindtoets voor het speciaal (basis)onderwijs. Gezien de leerlingenpopulatie in deze sectoren en de invoering van passend onderwijs is toetsing
op verschillende niveaus des te meer van belang om ook deze leerlingen
een objectieve vaststelling van de beheersing van taal en rekenen te
geven op het moment dat ze naar voor hen passende vorm van vervolgonderwijs gaan.
Mocht een leerling de Eindtoets Niveau boven verwachting maken, dan
kan hij of zij alsnog in aanmerking komen voor een vmbo-tl/havo-advies.
In die situatie is er alle reden voor de school en de ouders om na te gaan
of er sprake is geweest van onderschatting van de leraar, die ertoe heeft
geleid dat de leerling is aangemeld voor de Eindtoets Niveau. In geval van
twijfel kan ik me goed voorstellen dat de school – in overleg met de
ouders – het schooladvies aanpast of de leerling alsnog in de gelegenheid
stelt deel te nemen aan de tweede afnamemogelijkheid van de Eindtoets
Basis. Deze tweede afname is nu in het wetsvoorstel gereserveerd voor
leerlingen die door overmacht niet kunnen deelnemen aan de eerste
afname. Ik wil deze afname ook openstellen voor leerlingen in de
genoemde situatie.
5. Tot slot
Het wetsvoorstel draagt door de introductie van de centrale eindtoets en
de verplichting van het leerling- en onderwijsvolgsysteem bij aan het
opbrengstgericht werken, en daarmee aan betere prestaties van leerlingen
in het Nederlandse primair onderwijs. Naar mijn mening is er een goede
balans gevonden tussen de functies van de centrale eindtoets en de
leerlingvolgsysteemtoetsen. De overheid is vanwege het belang van een
doorlopende leerlijn aanwezig op het eerste belangrijke overgangsmoment in ons
onderwijsstelsel. Deze aanwezigheid krijgt vorm met de invoering van een
onafhankelijke centrale eindtoets. Een eindtoets die ook als instrument
dient om een transparante en faire beoordeling van de onderwijskwaliteit
te geven. De eindtoets biedt ook het perspectief om die beoordeling te
verbeteren door toe te werken naar het beter in beeld brengen van
leerwinst en toegevoegde waarde. Dit alles is in het belang van de
leerling. Zijn of haar ontwikkeling wordt beter gevolgd. Iedere leerling
krijgt de gelegenheid om aan het eind van de basisschool te laten zien wat
hij of zij heeft geleerd. En de overgang naar het voortgezet onderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

11

wordt soepeler. Kortom: naar mijn oordeel er is met dit wetsvoorstel
sprake van een goed en afgewogen geheel aan maatregelen die ten
dienste staan van de ambitie om het beste uit alle leerlingen te halen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 157, nr. 13

12