Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 977

Evaluatie Wet toezicht accountantsorganisaties
(Wta)

Nr. 34

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2020
Tijdens het algemeen overleg over accountancy van 28 september 2020
(Kamerstuk 33 977, nr. 33) heeft de heer Van der Linde mij gevraagd naar
een overzicht van de regimes die momenteel gelden ten aanzien van de
accountantscontrole van (semi)publieke instellingen, waaronder bij
organisaties van openbaar belang (oob’s). Ik heb u toegezegd hierop
schriftelijk terug te komen. Ter verduidelijking van de vraag werd specifiek
de accountscontrole van onderwijsinstellingen en zorginstellingen
aangehaald en de proportionaliteit van de oob-status van woningcorporaties. Voorts heeft de heer Sneller gevraagd of het mogelijk is te
differentiëren in accountantsorganisaties die oob’s mogen controleren.
Met deze brief voldoe ik aan deze toezeggingen.
1. Overzicht controleregimes
Om een zo goed mogelijk beeld te geven van welke regimes gelden voor
de accountantscontrole van publieke instellingen ga ik hieronder in op de
verschillende regimes en geef ik daarbij steeds ter indicatie aan op welk
type organisaties het betreffende controleregime van toepassing is. Er
kunnen drie controleregimes worden onderscheiden waarvan bij wettelijk
voorschrift is bepaald dat die moeten worden uitgevoerd. Dit betreft twee
soorten wettelijke controles; de reguliere wettelijke controles en die bij
organisaties van openbaar belang. Op deze twee categorieën is de Wet
toezicht accountantsorganisaties (Wta) van toepassing. Daarnaast zijn er
overige bij wettelijk voorschrift verplicht gestelde controles, die niet onder
de Wta vallen, maar waarvoor ook de nodige waarborgen gelden.
Voorts worden er door accountants controles uitgevoerd waarvoor geen
wettelijke plicht geldt. Dergelijke controles zijn in het belang van de
controlecliënt of zijn stakeholders, maar worden geacht geen dusdanig
zwaarwegend maatschappelijk belang te hebben die een wettelijke
verplichting tot controle rechtvaardigt. Dergelijke controles zijn gebonden

kst-33977-34
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

1

aan de beroepsregels voor accountants en de kwaliteitsbeoordeling
daarvan vindt plaats door de beroepsorganisatie. In deze brief worden
deze, niet bij wet geregelde controles, buiten beschouwing gelaten.
Wettelijke controles niet zijnde oob-controles
In de Wta is gedefinieerd dat wettelijke controles de controles zijn van een
financiële verantwoording van een onderneming of instelling ten behoeve
van het maatschappelijk verkeer. In de bijlage van de Wta zijn de
wettelijke controles genoemd die verplicht zijn gesteld bij wet. Om deze
controles te mogen uitvoeren in Nederland dient een accountantsorganisatie over een vergunning van de AFM te beschikken. Het is verboden om
zonder vergunning als accountantsorganisatie wettelijke controles uit te
voeren.1 Hierbij geldt het reguliere toezichtsregime van de AFM.
De organisaties waarvoor het reguliere regime voor wettelijke controle
geldt
In de bijlage van Wta worden de controles van financiële overzichten
genoemd die als wettelijke controle zijn aangemerkt. De belangrijkste
hiervan is de controle van de jaarrekening door een accountant die op
grond van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek verplicht is gesteld.2
Privaatrechtelijke rechtspersonen die aan de opgenomen omvangscriteria
voldoen wat betreft activa op de balans, omzet of aantal werknemers zijn
verplicht die controle te laten uitvoeren. Dit geldt niet voor verenigingen
en stichtingen die bij krachtens andere wetgeving verplicht zijn een
financiële verantwoording op te stellen die gelijkwaardig is aan de
jaarrekening als bedoeld in het BW.3 Dit laatste is op basis van de zorg- of
onderwijswetgeving het geval. In de bijlage van de Wta worden daarnaast
nog andere jaarrekeningcontroles genoemd die kwalificeren als wettelijke
controles, zoals die van een groot aantal zelfstandig bestuursorganen en
(semi)publiekrechtelijke organisaties. Voorbeelden hiervan zijn de
jaarrekeningcontrole van de Nederlandse Zorgautoriteit, de Kamer van
Koophandel, gemeentes en provincies, waterschappen en woningcorporaties.
Controles bij organisaties van openbaar belang
Om controles bij organisaties van openbaar belang (oob) te mogen
uitvoeren gelden zwaardere eisen aan accountantsorganisaties. Volgens
artikel 2 van de Wta gaat het hier om controles op categorieën van
ondernemingen, instellingen of openbare lichamen wier omvang of
functie in het maatschappelijk verkeer van zodanige aard is dat een
ondeugdelijk uitgevoerde wettelijke controle van de financiële verantwoording een aanmerkelijke invloed kan hebben op het vertrouwen in de
publieke functie van de accountantsverklaring. De controles op de
financiële verantwoording van deze oob’s mogen alleen uitgevoerd
worden door accountantsorganisaties die voldoen aan de gestelde eisen
in de Auditverordening4, de ter nadere uitvoering daarvan gestelde
nationale eisen en overige in de Wta aan oob-kantoren gestelde eisen.
Hierbij kan worden gedacht aan de verplichte kantoorroulatie en het
verbod om naast de uitvoering van de controle ook andere diensten aan

1

Ook auditkantoren uit andere lidstaten die aldaar een vergunning van de bevoegde autoriteit
hebben mogen basis van een Europees paspoort in Nederland wettelijke controles verrichten.
2
Artikel 393 lid 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
3
Artikel 360 lid 3 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
4
Verordening (EU) nr. 537/2014 van het Europees parlement en de Raad van 16 april 2014
betreffende specifieke eisen voor de wettelijke controles van financiële overzichten van
organisaties van openbaar belang en tot intrekking van Besluit 2005/909/EG van de Commissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

2

de controlecliënt te verlenen. Accountantsorganisaties hebben dan ook
een oob-vergunning van de AFM nodig om deze controles te mogen
verrichten en deze accountantsorganisaties vallen onder een zwaarder
toezichtsregime van de AFM.
De organisaties waarvoor het oob-regime geldt
Een aantal organisaties wordt op basis op de Auditrichtlijn5 verplicht als
oob genoemd in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta). Dit betreft
de volgende organisaties:
– beursvennootschappen6;
– banken;
– centrale kredietinstellingen;
– verzekeraars.
Er is een lidstaatoptie om naast deze Europeesrechtelijk aangewezen
oob’s ook andere organisaties als oob aan te merken. De mogelijke
invulling van deze lidstaatoptie is al langere tijd onderwerp van
discussie.7 Deze discussie is ingewikkeld, omdat telkenmale blijkt dat de
keuze om een organisatie aan te merken als oob vaak aan tegengestelde
belangen onderhevig is. Zo is een betrouwbare accountantscontrole van
de jaarrekening en het bestuursverslag van publieke instellingen van
groot belang om zicht te hebben op besteding van publieke middelen.
Tegen deze achtergrond is het begrijpelijk dat de Algemene Rekenkamer
hiervoor herhaaldelijk aandacht heeft gevraagd. Aan de andere kant wordt
de uitvoering van die accountantscontrole uit diezelfde publieke middelen
bekostigd. Aan een wettelijke controle bij een oob worden zwaardere
eisen gesteld, waardoor de kosten die daarvoor moeten worden gemaakt
hoger uitvallen.
Het voorgaande brengt met zich mee dat organisaties die als oob worden
aangemerkt een zodanig belang moeten hebben dat als zij in financiële
problemen raken dit bredere maatschappelijke gevolgen heeft én dat zij
financieel voldoende draagkrachtig moeten zijn om de kosten van een
oob-controle te kunnen dragen. Voorts moet ervoor worden gewaakt het
financieel toezicht onnodig zwaar te maken als de betreffende organisaties ook al onder financieel toezicht staan van andere publieke toezichthouders. Dit zijn vraagstukken van proportionaliteit. Naast deze overwegingen kunnen ook concrete problemen die in een bepaalde sector spelen
aanleiding zijn om organisaties als oob aan te merken.
Toepassing van de hierboven uiteengezette criteria hebben ertoe geleid
dat de volgende organisaties sinds 1 januari 2020 bij AMvB als oob zijn
aangewezen:
– netbeheerders voor elektriciteit of gas;
– woningcorporaties die meer dan 5.000 verhuureenheden bezitten;
– de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, de
Koninklijke Bibliotheek en de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek;
– grote pensioenfondsen.

5

Richtlijn 2006/43/EG van het Europees parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende de
wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen, tot wijziging van
richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad en houdende intrekking van Richtlijn
84/253/EEG van de Raad.
6
Het betreft beursvennootschappen die effecten hebben uitgegeven op een gereglementeerde
markt.
7
In een brief van de Algemene Rekenkamer aan de TK van 31 oktober 2014 is hiervoor voor het
eerst aandacht gevraagd (Kamerstuk 33 977, nr. 3).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

3

Mijn ambtsvoorganger heeft uw Kamer in 2015 geïnformeerd over de
wijze waarop door de onderwijsinspectie en de Nederlandse Zorgautoriteit financieel toezicht wordt uitgeoefend op onderwijsinstellingen
respectievelijk zorginstellingen.8 Deze reeds aanwezige waarborgen
waren aanleiding om deze instellingen niet als oob aan te wijzen. De
afweging die in 2015 is gemaakt is nog steeds actueel.
Overige bij wettelijk voorschrift verplicht gestelde controles
Er zijn diverse andere organisaties die geen wettelijke controle in de zin
van de Wta zijn, maar wel een aan verplichte jaarrekeningcontrole door
een accountant gebonden zijn. In veel sectorale wetgeving worden voor
bepaalde zelfstandige bestuursorganen of andere (semi)publiekrechtelijke
organisaties een verplichte accountantscontroles voorgeschreven. Dit is
bijvoorbeeld het geval voor alle (hoge)scholen, alle universiteiten,
bepaalde zorginstellingen, bepaalde jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde
instellingen en Veilig Thuis-organisaties. Op basis van die sectorale
wetgeving worden in sommige gevallen in controleprotocollen ook
aanvullende eisen gesteld aan de wijze waarop de controle moet worden
uitgevoerd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de jaarrekeningcontrole van
onderwijsinstellingen. Nagenoeg alle onderwijsinstellingen worden
geacht geen wettelijke controle (in de zin van de Wta) te zijn, omdat het
bevoegd gezag van onderwijsinstellingen, als die privaatrechtelijk zijn
vormgegeven, bijna altijd een stichting is en in de sectorwetgeving een
gelijkwaardige financiële verantwoording is gewaarborgd.
In de sectorale wetgeving kan worden voorgeschreven dat de controle
moet worden uitgevoerd door een accountant. Dat kan dan eenieder zijn
die in het accountantsregister is ingeschreven, lid is van de Nederlandse
Beroepsorganisaties van Accountants (NBA) en daarmee bevoegd zich
«accountant» te noemen. Vaak wordt, zoals in de nieuwe zorgsectorwetgeving, voorgeschreven dat een accountantscontrole moet worden
uitgevoerd door een registeraccountant of een accountantadministratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister een
aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, tweede lid, onderdeel i,
van de Wet op het accountantsberoep.9 Alleen dergelijke accountants
hebben de opleiding genoten om wettelijke controles in de zin van de Wta
te mogen verrichten. Dit biedt een extra waarborg van de kwaliteit van de
controle, maar deze accountants hoeven niet noodzakelijk verbonden te
zijn aan een accountantsorganisatie met een Wta-vergunning. Het
accountantskantoor waaraan zij verbonden zijn is in elk geval wel
onderhevig aan de kwaliteitsbeoordeling van de sector10 en de in de
beroepsreglementering van de NBA vastgestelde eisen m.b.t. de kwaliteit
(t.a.v. de uitvoering van de controle).
De verschillen tussen de regimes op hoofdlijnen
Resumerend kunnen drie controleregimes worden onderscheiden voor bij
wettelijk voorschrift verplicht gestelde controles. In onderstaand schema
worden op hoofdlijnen de verschillen tussen die regimes belicht.

8

Kamerstuk 33 977, nr. 6.
Zie artikel 40b van de Wet marktordening gezondheidszorg (nieuw), inwerkingtreding vanaf
1 januari 2022.
10
De NBA is een bij wet ingestelde publiekrechtelijke beroepsorganisatie waarvan alle Nederlandse accountants lid zijn.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

4

1.
Wettelijke
controles
bij oob’s

2.
Wettelijke controles (bij
niet-oob’s)

3.
Bij wettelijk voorschrift
verplicht gestelde
controles (niet zijnde
wettelijke controle)

Toezichthouder
Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling3

AFM
Altijd

NBA/SRA2
Alleen bij controles
waarbij dit op basis van
criteria van de accountantsorganisatie vereist is

Stelsel van kwaliteitsbeheersing bij accountantsorganisatie
Samenloop controle/
advies t.a.v. controlecliënt
Verplicht orgaan belast
met intern toezicht bij
accountantsorganisatie
Verplichte kantoorroulatie
Verplichte roulatie
externe accountant

Ja

AFM1
Alleen bij controles
waarbij dit op basis
criteria van de
accountantsorganisatie
vereist is
Ja

Niet
toegestaan

Alleen onder voorwaarden toegestaan

Alleen onder voorwaarden toegestaan

Ja

Nee4

Nee

Ja, elke
tien jaar
5 jaar

Nee

Nee
7 tenzij geen bedreiging
onafhankelijkheid

Verplichte auditcommissie bij controlecliënt
Frequentie toezicht

Ja

7 jaar tenzij geen
bedreiging onafhankelijkheid
Nee
Eenmaal per zes jaar

Eenmaal per zes jaar

Eenmaal
per drie
jaar5

Ja

Nee

1

Thans wordt dit toezicht op basis van een convenant tussen de AFM en de SRA en NBA feitelijk
uitgevoerd door de SRA en NBA. In mijn brief van 20 maart 2020 heb ik het voornemen kenbaar
gemaakt dit toezicht volledig bij de AFM te beleggen.
2
De SRA verenigt een groot aantal accountantskantoren die veelal werkzaam zijn in het MKB. Zij
biedt praktische en strategische ondersteuning aan die kantoren en verricht er kwaliteitsbeoordelingen.
3
Een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling is een proces waarbij voorafgaand aan de datum
van de controleverklaring, een objectieve evaluatie wordt uitgevoerd van de toegepaste
oordeelsvormingen van de externe accountant en de conclusies die zijn getrokken bij het formuleren van de controleverklaring. Zonder te treden in de verantwoordelijkheid van de externe
accountant voor de accountantsverklaring, toetst de accountantsorganisatie de kwaliteit van de
uitvoering van de wettelijke controles.
4
In mijn brief van 20 maart 2020 heb ik mijn voornemen kenbaar gemaakt deze verplichting uit
te breiden naar de groep grootste accountantsorganisaties. Hierdoor zullen ook een aantal
accountantsorganisaties zonder oob-vergunning onder deze verplichting vallen.
5
Over mogelijke intensivering van het oob-toezicht vindt nog besluitvorming plaats waarover de
Tweede Kamer begin 2021 zal worden geïnformeerd.

Het is niet mogelijk een uitputtend overzicht te geven van welk type
organisatie onder welke categorie valt. Zoals uit het voorgaande blijkt kan
bijvoorbeeld eenzelfde soort zorginstelling, afhankelijk van zijn
rechtsvorm en omvang, onder categorie 2 of 3 vallen.
2. Differentiatie in eisen aan accountantsorganisaties
Een ander vraagstuk dat in het algemeen overleg naar voren kwam is of
het mogelijk is te differentiëren in accountantsorganisaties die oob’s
mogen controleren. Dat zou betekenen dat bepaalde accountantsorganisaties zonder oob-vergunning of een oob «light»-vergunning controles
van bepaalde oob’s zouden mogen uitvoeren, omdat zij aan hogere
maatstaven voldoen dan de overige accountantsorganisaties zonder
oob-vergunning. Dat vind ik vanuit het oogpunt van kwaliteit en gelijk
speelveld met de oob-kantoren niet wenselijk. De juridische mogelijkheden daarvoor zijn bovendien zeer beperkt. Artikel 2 onderdeel 13, van
de EU-auditrichtlijn bepaalt dat lidstaten ook andere entiteiten dan de
hierboven genoemde vier verplichte oob’s mogen aanwijzen. Als van die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

5

mogelijkheid gebruik wordt gemaakt (wat in Nederland in 2020 is gedaan),
wordt hiermee ook de EU-verordening van toepassing waarin nagenoeg
alle eisen die aan de accountantsorganisaties met oob-vergunning zijn
vastgelegd. Van deze verordening kan nationaalrechtelijk niet worden
afgeweken op enkele lidstaatopties na.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 977, nr. 34

6