Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 634

Evaluatie Wet Informatieuitwisseling
Ondergrondse Netten

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 mei 2013
Hierbij stuur ik u, mede namens de minister van Infrastructuur en Milieu,
de resultaten van de evaluatie van de Wet Informatie-uitwisseling
Ondergrondse Netten, de Wion, zoals gesteld in artikel 51 van deze wet1.
De resultaten van de evaluatie kunnen als volgt samengevat worden: alle
belanghebbenden, zowel uit overheid als sector, geven aan dat de Wion
een goed instrument is. De mening is dat de wet van kracht moet blijven,
maar dat vanuit de ervaring in de praktijk enkele verbeteringen de
effectiviteit kunnen verhogen.
De aanbevolen verbeteringen liggen vooral op de volgende vlakken:
– het verder uitwerken van het begrip «zorgvuldig graven» als vorm van
zelfregulering in de sector, waarbij suggesties gedaan worden als
certificering, graafrichtlijnen o.a. voor gestuurd boren;
– zorgvuldig graven daarnaast versterken door het verhogen van
accuraatheid en actualiteit van ligginggegevens, en een handreiking
voor opdrachtgeverschap;
– onderzoek naar een stimulans voor grondroerders voor het melden
van afwijkende liggingen;
– het voortzetten van de voorlichting over de Wion en over het sanctiebeleid aan met name de vele kleinere partijen die graafwerkzaamheden verrichten;
– het opnemen van huisaansluitingen in de informatie over ligging van
kabels en leidingen;
– het waar mogelijk verlagen van de administratieve lasten door
formulieren of procedures te vereenvoudigen.
Mijn voornemen is om de aanbevelingen met de volgende acties op te
volgen:
1

kst-33634-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

1

De Wion zal gewijzigd worden op de volgende punten:
– daar waar huisaansluitinggegevens al digitaal beschikbaar zijn,
verplichten deze informatie beschikbaar te stellen. In samenspraak met
de gemeenten zal worden onderzocht of het mogelijk is om bij
nieuwbouw te verplichten huisaansluitingen in kaarten op te nemen en
deze mee te leveren bij een graafmelding. Daarbij zal goed worden
gelet op de proportionaliteit tussen kosten en baten;
– de graafmelding na een calamiteitenmelding zal vervallen;
– de lasten voor wat betreft de halfjaarlijkse rapportageplicht voor
netbeheerders zal verminderen doordat per juli 2012 jaarlijks gerapporteerd dient te worden in plaats van halfjaarlijks.
Voor beheerders met een net op eigen terrein zal een passende oplossing
worden onderzocht om de administratieve lasten te verminderen met
behoud van effectiviteit en veiligheid.
Het Kadaster (uitvoerende dienst) zal de administratieve processen voor
grondroerders en netbeheerders verder vereenvoudigen, o.a. voor het
melden van een afwijkende ligging of weesleiding; ook zal zij de
afstemming tussen grondroerders en netbeheerders van netten met
gevaarlijke inhoud uitgebreider faciliteren. Hiermee worden zowel de
drempel voor melden als de administratieve lasten voor bedrijven
verlaagd.
Agentschap Telecom (toezichthouder) voert haar toezicht informatie- en
risicogestuurd uit. Dit houdt in dat het agentschap zich nog meer richt op
die doelgroepen waar verbetering van het naleefgedrag van grote invloed
is op de beperking van het aantal graafschades. Tevens zal meer
bekendheid worden gegeven aan sanctiebesluiten. Hier zal echter zeer
zorgvuldig omgegaan worden vanuit het oogpunt van het voorkomen van
ongeoorloofde «naming and shaming».
Met de sector zal ik in overleg treden om:
– te onderzoeken welke stimulans vanuit de opdrachtgever kan worden
gegeven om afwijkende liggingen te melden;
– de richtlijn «Zorgvuldig Graafproces» verder uit te werken met
betrekking tot de rol van de opdrachtgever en de richtlijn «Zorgvuldig
Boorproces» op te stellen;
– de accuraatheid en actualiteit van het kaartmateriaal te vergroten.
De voornaamste resultaten en mijn reactie daarop vindt u hieronder.
1. De Wion
1.1. De wet
Op 1 juli 2008 is de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten, in
het kort Wion, in werking getreden. De doelstelling van de Wion is het
zoveel mogelijk voorkomen van graafschade bij grond- en/of graafwerkzaamheden.
Artikel 51 van de Wion bevat de wettelijke verplichting een evaluatie uit te
voeren:
«Onze Minister zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet
aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de
effecten van deze wet in de praktijk».
In de toelichting op het artikel staat:
«Aangezien dit wetsvoorstel een nieuw systeem introduceert dat beoogt
een bestaande lacune in de regelgeving voor netten in te vullen en een
aantal in de praktijk gesignaleerde problemen op te lossen, is het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

2

wenselijk om, nadat enige ervaring met dit nieuwe stelsel is opgedaan, dit
te evalueren». (TK 2005–2006, Kamerstuk 30 475, nr.3, pagina 46.)
De doelstelling van de evaluatie is een uitspraak te doen over de
doeltreffendheid en de effecten van de Wion in de praktijk.
De evaluatie is mede bedoeld om te bezien of en hoe de Wion (nog beter)
kan bijdragen aan het voorkomen van graafschade.
1.2 De uitvoering van de evaluatie
De evaluatie is uitgevoerd door het bureau Kwink Groep. Bij het uitvoeren
van de evaluatie is de volgende aanpak gehanteerd:
– een documentanalyse;
– interviews en gesprekken met een groot aantal vertegenwoordigers
van belanghebbenden: Ministerie van Economische Zaken, Ministerie
van Infrastructuur en Milieu, Kadaster, Agentschap Telecom, grondroerders, netbeheerders, opdrachtgevers en hun (branche)organisaties, leden van Bouwend Nederland en van VNO-NCW en het Kabel- en
Leidingoverleg (KLO);
– toetsing van conclusies en aanbevelingen bij de diverse belanghebbenden.
2. Bevindingen
2.1 De verplichte melding van graafwerkzaamheden
Ten tijde van de planvorming kan door de grondroerder of opdrachtgever
een oriëntatiemelding gedaan worden om globaal inzicht te verkrijgen van
de kabels en leidingen in de beoogde graaflocaties. Het aantal oriëntatiemeldingen per maand is gestegen van circa 1000 in eind 2008 tot
gemiddeld 4000 in 2012.
Voordat de graafwerkzaamheden daadwerkelijk uitgevoerd worden is de
grondroerder verplicht een graafmelding te doen op basis waarvan de
gedetailleerde gegevens over de ligging van kabels en leidingen
beschikbaar gesteld wordt. Deze gegevens moeten tijdens de graafwerkzaamheden op de locatie aanwezig zijn. Het jaarlijkse aantal graafmeldingen is tussen 2008 en 2012 bijna verdubbeld tot 420.000 meldingen per
jaar.
Op basis van de cijfers blijkt dat het nalevingspercentage van de
verplichting voor grondroerders om een graafmelding te doen en de
verstrekte ligginggegevens op de graaflocatie aanwezig te hebben meer
dan 90% is.
Vrijwel alle netbeheerders verschaffen op grond van een graafmelding
binnen één werkdag de gegevens over hun kabel- of leidingnetten op de
graaflocatie. Beheerders van leidingen met een gevaarlijke inhoud zijn
bovendien dag en nacht bereikbaar en zorgen voor goede voorzorgsmaatregelen bij graafwerkzaamheden.
2.2 De ontwikkeling van graafschades
Er is sprake van een daling van het aantal graafschades tussen 2008 en
2010, maar die daling wordt gevolgd door een toename vanaf 2010 die
zich ook in de eerste helft van 2012 verder heeft doorgezet. Uit de
jaarcijfers van het Kadaster blijkt dat sinds de nulmeting in 2006 het aantal
door de netbeheerders gemelde graafschades gedaald is van ca. 38.500

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

3

tot ca. 31.800 eind 2010. Daarna zijn ze echter weer gestegen tot circa
37.400 eind 20122, 3.
Er is een aantal verklaringen te geven voor de ontwikkeling van de
graafschades vanaf 2010:
– een toename van het absolute aantal graafwerkzaamheden, vanwege
o.a. professionalisering bij netbeheerders op gebied van beheer van
activa met meer onderhoud en vervanging tot gevolg. Daarnaast wordt
de sterk geïntensiveerde aanleg van glasvezel vanaf 2011 als oorzaak
genoemd;
– nieuwbouwprojecten zijn door de economische en financiële crisis
gestagneerd, waardoor in de recente jaren verhoudingsgewijs meer
reconstructieprojecten zijn uitgevoerd. Bij reconstructieprojecten is de
kans op graafschade groter omdat er doorgaans wordt gewerkt in een
bebouwde omgeving met complexe ondergrond waarin reeds vele
kabels en leidingen aanwezig zijn;
– de toegenomen prijsconcurrentie tussen grondroerders die zij naar
eigen zeggen ervaren als een gevolg van de huidige crisis. De
prijsconcurrentie leidt ertoe dat werk wordt gegund voor lagere
prijzen, waardoor er de facto minder tijd is om de graafwerkzaamheden uit te voeren. Dat leidt er vervolgens toe dat niet in alle gevallen
voorzorgsmaatregelen zoals het graven van proefsleuven en het
handmatig voorsteken worden getroffen;
– een toename van de bereidheid van grondroerders om schades te
melden.
Er zijn geen cijfers beschikbaar die de voorgaande verklaringen onomstotelijk kunnen aantonen. De partijen uit de sector achten deze verklaringen
echter plausibel.
De Stichting Rioned heeft in haar rapport «Doorboringen van riolen door
kabels en leidingen» aandacht gevraagd voor de gevolgen van een
nieuwe methode van aanleggen: gestuurde boring. Deze methode is snel
en laag in kosten, maar heeft wel een grotere kans op graafschade omdat
er niet meer daadwerkelijk wordt gegraven en liggende leidingen dus niet
opgemerkt worden. Hierdoor is onder andere schade aan huisaansluitingen van rioolleidingen ontstaan.
De in het evaluatierapport voorgestelde maatregelen op het gebied van
huisaansluitingen en zorgvuldig graven en boren bieden de mogelijkheid
om deze schades terug te brengen.
Op 1 februari 2013 zijn hierover door de leden Jacobi en de Vries vragen
gesteld4.
2.3 De directe en indirecte schade
Naar schatting van de netbeheerders bedroegen de herstelkosten voor de
circa 37.400 graafschades in 20125 ongeveer € 27 miljoen6.
Bij de nulmeting in 2006 is de directe schade in dat jaar geschat tussen
€ 26,9 miljoen en € 46,2 miljoen.
Naast deze herstelkosten is er sprake van gevolgschade omdat burgers en
bedrijven te maken krijgen met leveringsonderbrekingen. Aannemende
dat de gevolgschade gemiddeld € 2.500 per graafschade is, kan de totale
2

Ten tijde van schrijven van het evaluatierapport waren de cijfers over 2012 nog niet volledig
bekend, in het rapport zijn daarom de cijfers geschat. Bij het opstellen van deze brief waren de
cijfers van 2012 inmiddels wel beschikbaar.
3
In het evaluatierapport geeft Kwink Groep een schatting dat ca. 25% van de schades niet
gemeld wordt.
4
Zie Kamervragen 2012–2013, Handelingen Aanhangsel nr.1421.
5
Zie voetnoot 1 bij het aantal graafschades in 2012.
6
Ook hier geldt dat het schadebedrag hoger zal liggen, omdat een aantal schades niet gemeld
wordt; zie voetnoot 2 bij het aantal graafschades in 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

4

jaarlijkse gevolgschade worden geschat op ongeveer € 100 mln. Deze
schatting is niet meer dan een benadering op basis van eerdere en
gedateerde onderzoeken.
Als de schattingen van de jaarlijkse herstelkosten en de jaarlijkse
gevolgschade worden opgeteld, dan komt de schatting van de totale
schade uit op een bedrag van circa € 125–130 mln.
3. Vervolgacties gericht op het terugdringen van schades
Het begrip zorgvuldig graven zal verder inhoud worden gegeven, hierbij
blijft een belangrijke rol voor de sector weggelegd. Thema’s daarbinnen
zijn de rol van de opdrachtgever en de rol van de opdrachtnemer bij het
verder verminderen van graafschade.
De sector werkt sinds enige tijd al uitvoerig samen binnen het Kabel- en
Leidingoverleg (KLO), dat erg actief is en waarin partijen zich gezamenlijk
inzetten om op specifieke onderwerpen graafschade te verminderen. Zo is
bijvoorbeeld in opdracht van en in samenwerking tussen en met KLO
leden de sectorale richtlijn «Zorgvuldig Graafproces» uitgewerkt en
worden voorbereidingen getroffen om een richtlijn «Zorgvuldig
Boorproces» op te stellen. Daarnaast is de sector voornemens om nog
enkele maatregelen te ontwikkelen op het gebied van zorgvuldig graven
en van certificering.
Het Kadaster (uitvoerende dienst) zal zich richten op het waar mogelijk
verder vereenvoudigen van administratieve processen voor grondroerders en netbeheerders. Het meldingsformulier voor het melden van
afwijkende liggingen is hiervan een voorbeeld.
Daarnaast zal de afstemming tussen grondroerders en netbeheerders van
netten met gevaarlijke inhoud uitgebreider worden gefaciliteerd.
Het Agentschap Telecom (toezichthouder) voert haar toezicht informatieen risicogestuurd uit. Dit houdt in dat het agentschap zich nog meer richt
op die doelgroepen waar verbetering van het naleefgedrag van grote
invloed is op de beperking van het aantal graafschades.
Tevens zal meer bekendheid worden gegeven aan sanctiebesluiten
waardoor de zichtbaarheid van het toezicht wordt vergroot. Hier zal echter
zeer zorgvuldig omgegaan worden vanuit het oogpunt van het voorkomen
van ongeoorloofde «naming and shaming».
De sector heeft ook aangegeven voorstander te zijn van een intensivering
van het toezicht en het meer bekendmaken van de sancties.
De overheid zal de initiatieven van de sector ondersteunen, indien
gewenst en noodzakelijk via wetswijzigingen bijvoorbeeld om kaders of
randvoorwaarden te scheppen om deze initiatieven mogelijk te maken en
passende ondersteuning via het handhavingsbeleid van de toezichthouder.
Een zeer significant deel van de geregistreerde graafschades betreft
schade aan huisaansluitingen: circa 50%.
Op basis van de Wion zijn netbeheerders niet verplicht om de ligginggegevens van huisaansluitingen uit te wisselen met grondroerders bij een
graafmelding. Zij hebben echter wel de mogelijkheid daartoe, het
Kadaster ondersteunt het uitwisselen van deze uitbreiding.
In 2011 is bij ongeveer 40% van de graafmeldingen ligginginformatie van
huisaansluitingen opgevraagd. In 70% van de aanvragen worden door de
netbeheerder in enige vorm ligginggegevens geleverd.
De sector verwacht dat de graafschade aan huisaansluitingen toe zal
nemen, met name vanwege het toenemende aantal graafwerkzaamheden
als gevolg van aanleg van glasvezel naar huizen in combinatie met een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

5

nieuwe aanlegtechniek: raketboring. Hierbij wordt niet meer traditioneel
gegraven waardoor geen zicht is op de ondergrond op het boortraject.
Er zal beter gebruik van bestaande informatie van huisaansluitingen
moeten worden gemaakt. Een stap daartoe is daar waar huisaansluitinggegevens digitaal beschikbaar zijn, de netbeheerder te verplichten deze
informatie beschikbaar te stellen.
Daarnaast zal in samenspraak met de gemeenten worden onderzocht of
bij nieuwbouw huisaansluitinggegevens digitaal kunnen worden verwerkt
en wat de kosten daarvan zijn: deze dienen niet hoger te zijn dan de te
verwachten baten.
4. Specifieke aandachtspunten
4.1 De verplichte melding van een afwijkende ligging en van een
weesleiding
Indien de ligging van een kabel of leiding afwijkt van de ontvangen
ligginggegevens heeft de grondroerder de plicht deze afwijkende ligging
te melden aan het Kadaster. Dit geldt ook voor een weesleiding: een
aangetroffen leiding die niet in de ligginggegevens is opgenomen.
Het melden van dergelijke afwijkingen gebeurt in een relatief klein aantal
gevallen, gemiddeld ca. 160 keer per jaar. Schattingen op basis van
statistieken en ervaring van netbeheerders geven aan dat 10.000 tot
15.000 afwijkingen per jaar geconstateerd zouden moeten worden.
Dit grote verschil ligt volgens de sector aan het feit dat de grondroerder
geen baat bij zo’n melding heeft maar wel de lasten draagt, o.a. door de
administratieve afwikkeling.
Het moet voor de grondroerder eenvoudiger worden om een afwijkende
ligging of weesleiding te melden. Het Kadaster zal aan deze aanpassing
bijdragen door het vereenvoudigen van de administratieve afwikkeling
van de melding.
De sector zal onderzoeken welke stimulans vanuit de opdrachtgever kan
worden gegeven om afwijkende liggingen te melden.
4.2 Netbeheerder met een net op eigen terrein
De beheerder hiervan is formeel netbeheerder en is verplicht gedigitaliseerde ligginginformatie aan te bieden en graafmeldingen te doen als
gegraven wordt op dat eigen terrein.
De kosten die dit met zich meebrengt worden door sommige partijen als
disproportioneel ervaren, als het gaat om graven op het eigen terrein en
indien er alleen leidingen liggen die bij het terrein behoren.
In overleg met het bedrijfsleven zullen mogelijkheden worden verkend om
tot lastenvermindering te komen voor netbeheerders met een net op
eigen terrein, onder de voorwaarde dat de veiligheid niet nadelig wordt
beïnvloed en dat dit niet leidt tot extra lasten bij de overheid.
Daarbij moet worden gedacht aan de mogelijkheid om een eenmalige
(jaarlijkse) graafmelding te introduceren voor beheerders van eigen grond
die reeds beschikken over goed eigen kaartmateriaal en die op basis van
de Wion jaarlijks zeer veel graafmeldingen moeten doen. Een dergelijke
procedure moet voldoen aan strenge voorwaarden om de veiligheid te
kunnen blijven garanderen. Hierbij moet gedacht worden aan het zich
melden bij de toezichthouder, het aantonen dat de kwaliteit van het eigen
kaartmateriaal ten minste dezelfde is als dat wat via het Kadaster
beschikbaar wordt gesteld en het aantonen dat het bedrijf een minimum
aantal graafmeldingen heeft gedaan in de afgelopen periode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

6

4.3 Administratieve lasten
Met betrekking tot de calamiteitenmelding is het op dit moment verplicht
om naast deze melding ook nog een graafmelding te doen. Onderzocht zal
worden of deze in wezen dubbele melding teruggebracht kan worden tot
één melding, zonder dat het doel van de calamiteitenmelding (een
melding alleen in geval van calamiteiten) aangetast wordt.
Met betrekking tot de halfjaarlijkse rapportageplicht voor netbeheerders
om het aantal schades te melden is deze plicht sinds juli 2012 beperkt tot
een jaarlijkse rapportage. Indien in de toekomst een verdere vereenvoudiging wenselijk wordt zal met alle betrokken partijen naar een methode
gezocht worden om met vereenvoudiging toch over dergelijke statistische
gegevens te kunnen beschikken.
De minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 634, nr. 1

7