Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

32 861

Beleidsdoorlichting Infrastructuur en Waterstaat

Nr. 27

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 december 2017
In mijn brief van 19 september 2016 (Kamerstuk 32 861, nr. 19) heb ik een
beleidsdoorlichting van beleidsartikel 14: Wegen en Verkeersveiligheid
aangekondigd. Conform artikel 20 en 21 van de Comptabiliteitswet 2001
wordt periodiek onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door het
adviesbureau Andersson Elffers Felix en heeft betrekking op de periode
2011 – 2015. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KIM) heeft als
onafhankelijk deskundige door middel van een second opinion een
positief kwaliteitsoordeel gegeven over de beleidsdoorlichting. Naast de
beleidsdoorlichting heb ik tevens de «Regeling vrijstelling Wegenbouw»
laten evalueren. De drie opgestelde rapporten bied ik u bijgaand aan1. In
deze brief is tevens de beleidsreactie opgenomen.
Beleidsdoorlichting en belangrijkste conclusies
Scope Beleidsdoorlichting
In de rijksbegroting is voor 2017 een beleidsdoorlichting opgenomen van
Hoofdstuk XII artikel 14, Wegen en Verkeersveiligheid. De doelstelling van
dit artikel is om weggebruikers zo snel, verkeersveilig, betrouwbaar en
duurzaam mogelijk van A naar B te laten reizen. De beleidsdoorlichting
heeft betrekking op de financiële instrumenten (ofwel alle uitgaven- en
ontvangstencategorieën) in Hoofdstuk XII Artikel 14 (totaal budgettair
beslag realisatie 2015: € 40,1 miljoen uitgaven; € 2,5 miljoen
ontvangsten) en Infrastructuurfonds (IF) art.12 Hoofdwegennet (totaal
budgettair beslag realisatie 2015 € 2.393,7 miljoen uitgaven, € 592,9
miljoen ontvangsten). Zoals eerder toegelicht in de schriftelijke Kamervragen (Kamerstuk 23 861, nr. 19) bevat IF art. 17 Megaprojecten Verkeer
en Vervoer in de jaren 2011–2015 geen uitgaven en ontvangsten die al

1

kst-32861-27
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 32 861, nr. 27

1

konden worden geëvalueerd omdat het megaproject ZuidasDok nog
gerealiseerd moet worden.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en belangrijkste conclusies
In de beleidsdoorlichting wordt vastgesteld dat het uitgevoerde beleid,
waaronder de openstelling van de aangelegde wegen, heeft bijgedragen
aan de versterking van de bereikbaarheid en de economie. De verschillende bereikbaarheids-indicatoren laten over de periode 2011–2015 in
bijna alle jaren een stijgende trend zien. Op ons intensief gebruikte
hoofdwegennet hanteren we een hoog niveau van instandhouding en is
er een groot areaal voor verkeersmanagement. De bijbehorende kosten
voor instandhouding en verkeersmanagement liggen daarbij ook op een
relatief hoog niveau ten opzichte van ons omringende landen. De
rapportage geeft aan dat de uitgaven aan Beter Benutten I, verkeersveiligheid en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)
doeltreffend en kosteneffectief zijn geweest. Voor Design, Build, Finance
en Maintenance (DBFM) projecten wordt een belangrijke mate van
doeltreffendheid en ex ante een goede doelmatigheid geconstateerd.
Omdat beschikbaar evaluatiemateriaal niet altijd specifiek ingaat op de
periode waar deze beleidsdoorlichting zich op richt, of omdat het
materiaal geen specifieke uitspraken doet over doelmatigheid en
doeltreffendheid, geeft het onderzoeksbureau aan dat geen volledig beeld
van de doelmatigheid en doeltreffendheid kan worden vastgesteld. Dit
geldt bijvoorbeeld voor het Meerjarenprogramma Ontsnippering (MJPO).
Ook wordt door het onderzoeksbureau aangegeven dat thema’s niet altijd
aansluiten op de begrotingsstructuur en zijn apparaatskosten niet
verbijzonderd naar (sub)begrotingsartikelen.
Denkrichtingen besparingen, intensiveringen en aanbevelingen
Conform de methode voor beleidsdoorlichtingen zijn in het rapport
mogelijke besparingen en intensiveringen in beeld gebracht. Dit is gedaan
in de vorm van denkrichtingen: «versterking van de (keten)integratie van
beleid», een «sterkere regionale differentiatie in beleid», het «versnellen
van innovaties op het gebied van smart mobility» en intensivering van de
beleidsdoelstellingen en instrumenten. In het rapport wordt de aanbeveling gedaan de relatie tussen beleidsmaatregelen en -doelen explicieter
te maken, maatregelen in de beleids/uitvoeringsketen verder te integreren
en maatregelen ook scherper te prioriteren op (maatschappelijke)
kosteneffectiviteit. Tenslotte wordt aanbevolen het wegen- en verkeersveiligheidsbeleid consistenter te verantwoorden.
Second opinion
De second opinion van het KIM concludeert dat de beleidsdoorlichting op
de juiste wijze is uitgevoerd en dat daarbij de standaardvragen inhoudelijk
correct en voldoende onderbouwd zijn beantwoord.
Reactie
De Nederlandse infrastructuur staat internationaal hoog aangeschreven.
Het beleid ten aanzien van wegen en verkeersveiligheid is gericht op de
verbetering van de bereikbaarheid, veiligheid en de omgevingskwaliteit.
Het beeld uit de Beleidsdoorlichting dat beleid en investeringen van de
afgelopen jaren hieraan hebben bijgedragen, zie ik als een bevestiging
van de geleverde inspanningen en resultaten op dat vlak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 32 861, nr. 27

2

Bij de ontwikkeling en uitvoering van het beleid onderschrijf ik het belang
van een continue verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid
op de punten waar dit mogelijk is. De in de beleidsdoorlichting hiervoor
geschetste denkrichtingen herken ik. Voor sommige van deze denkrichtingen zijn al maatregelen ingezet om bestaande efficiëntiedoelstellingen
in te vullen (zoals in het Programma Versobering en Efficiëntie).
Zoals aangegeven in het regeerakkoord streeft het kabinet naar een slim
en duurzaam vervoerssysteem waarmee Nederland mobiel en bereikbaar
blijft. Nu de economie weer goed draait is ook een extra investering in
infrastructuur nodig om toenemende drukte te verminderen. Met het
regeerakkoord zijn aanvullende middelen beschikbaar gekomen. Deze
worden met name ingezet om de grootste resterende knelpunten aan te
pakken.
Aanleg
Keuzes rond aanlegprojecten worden, waar mogelijk, gemaakt op basis
van verschillende alternatieven en varianten met een goed zicht op
doeltreffendheid en doelmatigheid van maatregelen. Hier wordt vorm aan
gegeven in het MIRT-proces door prioriteit te geven aan de meest urgente
knelpunten in de nationale markt- en capaciteitsanalyse (NMCA), door op
basis van maatschappelijke kosten baten analyses (MKBA’s) varianten af
te wegen en bij de prioritering de beschikbaarheid van cofinanciering
vanuit regio’s mee te nemen. Hiermee ontstaat een regionale differentiatie. In het programma SmartwayZ.NL en de in het najaar van 2016
aangekondigde gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s geef ik
verder vorm aan een regionaal gedifferentieerde en lokaal geïntegreerde
aanpak.
Voor nieuwe projecten werk ik reeds aan verbetering van de plannings- en
financieringssystematiek met als uitgangspunten meer flexibiliteit en
adaptiviteit in de programmering en besluitvorming. Graag verwijs ik naar
de kabinetsreactie van 20 september 2016 op het Interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) «Flexibiliteit in infrastructurele planning» waarin
deze verbeteringen zijn aangekondigd (Kamerstuk 34 550 A, nr. 5). Ook
verwijs ik naar de aan u verzonden brief van 19 september met de
toelichting op het voornemen om in de begroting van 2019 een apart
productartikel in het infrastructuurfonds te introduceren voor de
planflexibele budgetten. De in het regeerakkoord voorgenomen doorontwikkeling van het Infrastructuurfonds tot een Mobiliteitsfonds wijst in
dezelfde richting. In het fonds komt mobiliteit in plaats van modaliteit
centraal te staan met naast budget voor de aanleg van nieuwe infrastructuur om knelpunten op te lossen, budget voor beheer en onderhoud,
beter benutten van bestaande infrastructuur, het stimuleren van intelligente transportsystemen (ITS) als de zelfrijdende auto, CO2-neutrale
oplossingen en Mobillity as a service.
Instandhouding
Ten behoeve van een sobere, doelmatige en effectieve instandhouding
van het hoofdwegennet wordt de komende jaren verder gewerkt aan de
versterking van de (prestatie)sturing van de instandhouding en de
verbetering van de onderliggende informatievoorziening. Als onderdeel
van deze ontwikkeling is mijn ministerie – zoals op verschillende plaatsen
in het rapport geadviseerd – al enige jaren geleden gestart met het in
beeld brengen van onderhoudskosten over de levenscyclus van het areaal
(life cycle costing) en het reserveren van middelen daarvoor. Aanvullend
wordt gewerkt aan een scherpere afweging van het moment van
vervanging en renovatie in de levenscyclus en wordt gewerkt aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 32 861, nr. 27

3

verbetering van het systeem om het assetmanagement te koppelen aan
verschillende prestatieniveaus. De ontwikkelafspraken moeten ertoe
leiden dat keuzes in prestatieniveaus mogelijk zijn met inzicht in de
effecten die dat heeft op zowel de beleidsdoelen als de benodigde
middelen. Dit ook in relatie tot een eventuele noodzaak om budgetbehoefte en budget in evenwicht te brengen. Over budgetbehoefte en
budget rapporteer ik u met ingang van de begroting 2018 jaarlijks.
Verkeersmanagement
Op het vlak van verkeersmanagement is in een eerdere brief aan uw
Kamer aangegeven dat in verband met smart mobility ontwikkelingen het
budget voor Verkeersmanagement tussen 2015 en 2020 geleidelijk met
10% wordt afgebouwd met tegelijkertijd de ambitie de bereikbaarheid in
termen van voertuigverliesuren met 5% te verbeteren (Kamerstuk 31 305,
nr. 207). De uitwerking hiervan wordt daarbij bepaald door de ontwikkeling van nieuwe (voertuig)technologie. De innovaties leiden naar
verwachting tot betere verkeersinformatie en verkeersmanagement, in de
zin van actualiteit, betrouwbaarheid en handelingsperspectief, tegen
lagere kosten. Om dit potentieel te benutten, zullen soms, binnen de al
beschikbare middelen op de IenM-begroting, aanvangsinvesteringen
nodig zijn, om kennis te ontwikkelen, ervaringen op te doen en vernieuwingen te implementeren. Zoals ook aangegeven in het regeerakkoord
wordt bij ontwerp, aanleg en onderhoud van infrastructuur rekening
gehouden met zelfrijdende voertuigen en benodigde systemen in of langs
de weg. Overheidsinformatie over verkeer wordt zoveel mogelijk via open
data beschikbaar gesteld voor voertuigen, apps en reisplanners.
Verkeersveiligheid
In het strategisch plan 2020–2030 zet ik mij samen met de andere
wegbeheerders er voor in om te zorgen dat op basis van risico’s integraal
wordt bepaald welke maatregelen het meeste effect sorteren op de
verkeersveiligheid in een specifieke gemeente of regio. In het strategisch
plan, zullen de acties van het Manifest Verkeersveiligheid uit het regeerakkoord verder worden vormgegeven samen met andere ministeries en de
vele maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor een verbetering
van de verkeersveiligheid.
Zorgvuldige verantwoording
In de beleidsdoorlichting wordt aanbevolen om het beleid aan de hand
van meetbare indicatoren en streefwaarden te verantwoorden. Ik hecht
aan een zorgvuldige verantwoording over het wegen- en verkeersveiligheidsbeleid. De doeltreffendheid van het gevoerde beleid wordt op dit
moment aan de hand van aan de beleidsdoelen gekoppelde indicatoren
gemonitord. Deze indicatoren worden in de begroting en het jaarverslag
vermeld. Daarnaast presenteert Rijkswaterstaat in de publieksrapportages
Rijkswegennet aanvullende, meer uitgebreide informatie. In het algemeen
is daarmee een goed beeld beschikbaar van de relevante ontwikkelingen.
Op enkele specifieke, hieronder vermelde punten ga ik nader in. In de
beleidsdoorlichting is aangegeven dat een beeld van de ex post doelmatigheid van aanlegprojecten en instandhouding op netwerkniveau
ontbreekt. Zoals in de voorgaande paragraaf aanleg al aangegeven, wordt
bij besluitvorming over grote aanlegprojecten wel de bijdrage aan de
beleidsdoelen en de doelmatigheid van het project in beeld gebracht. Op
deze wijze wordt doelmatigheid in het MIRT-proces geborgd via de NMCA
en de opgestelde MKBA’s en verweven in de besluitvorming. Verder is in
het MIRT Overzicht 2018 reeds aangegeven in hoeverre de MIRT-projecten
een bijdrage leveren aan de verschillende beleidsdoelen. Met betrekking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 32 861, nr. 27

4

tot de instandhouding werkt Rijkswaterstaat aan de verbetering van de
informatievoorziening over haar areaal en prestaties en wordt een
doelmatigheidsindicator ontwikkeld. Ik zal uw Kamer informeren over de
ontwikkeling van de omvang van de uitgaven aan en voortgang van
besparingen op verkeersmanagement.
Evaluatie vrijstelling regeling wegenbouw.
Ter ondersteuning van de beleidsdoorlichting is de Regeling vrijstelling
Wegenbouw geëvalueerd. Het betreft een evaluatie van de vrijstelling van
de motorrijtuigenbelasting (MRB) en belasting zware motorrijtuigen
(BZM) voor motorrijtuigen die ingericht zijn voor de aanleg en het
onderhoud van wegen en uitsluitend hiervoor gebruikt worden. In de
evaluatie wordt geconcludeerd dat de aard en inhoud van de vrijstelling
op meerdere punten niet meer past bij de huidige bredere context van
ontwikkelingen rond de motorrijtuigenbelasting zoals het houderschapsbeginsel. Om die reden volgt in het rapport de conclusie dat deze
vrijstellingen geen wettelijke basis meer hebben en dan ook lastig
juridisch kunnen worden onderbouwd. De regeling draagt ook niet bij aan
de algemene doelstelling van het beleidsartikel «Wegen en verkeersveiligheid» en wordt daarom als weinig doeltreffend en doelmatig beoordeeld. Omdat de regeling niet bijdraagt aan de beleidsdoelstelling wordt
aanbevolen de regeling te heroverwegen. Het kabinet zal naar aanleiding
van deze conclusies en aanbeveling uit het rapport deze regelingen
heroverwegen. Uw Kamer wordt hierover in een later stadium
geïnformeerd.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 32 861, nr. 27

5