Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

26 643

Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 754

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 mei 2021
In het Algemeen Overleg Telecommunicatie op 11 juni 20201 en het VAO
Telecommunicatie op 29 oktober 20202 heb ik toegezegd uw Kamer te
informeren over de nadere uitwerking van de aanbevelingen uit het
rapport van de Autoriteit en Markt (ACM) over de glasvezelmarkt.3 In mijn
brief van 11 december 20204 heb ik uw Kamer geïnformeerd hiervoor de
actualisatie van de marktstudie van de ACM af te wachten. Nu deze
actualisatie gereed is, geef ik met deze brief invulling aan de genoemde
toezegging. Ik ga achtereenvolgens in op (1) de nieuwe bevindingen van
de ACM, die ik uw Kamer als bijlage bij deze brief doe toekomen en (2) de
nadere uitwerking van de aanbevelingen5.
1. Bevindingen van de ACM
De ACM concludeert in de nieuwe markstudie6 dat de markt voor de uitrol
van glasvezel in Nederland zich in positieve zin lijkt te ontwikkelen.
Ondanks de coronacrisis, is er in tegenstelling tot voorgaande jaren
aanzienlijk meer glasvezel uitgerold naar huishoudens. Waar er in 2019
nog 180.000 huishoudens zijn aangesloten op glasvezel, is dit aantal in
2020 bijna verdrievoudigd naar 500.000 adressen. Daarbij wordt er naast
het buitengebied nu ook in stedelijke gebieden op steeds grotere schaal
glasvezel uitgerold. In heel Nederland zijn op dit moment bijna 3,7 miljoen
van de ruim 8 miljoen huishoudens op glasvezel aangesloten. De ACM
becijfert dat indien het huidige tempo van uitrol wordt vastgehouden, heel
Nederland daarmee (ruim) voor 2030 op glasvezel zou kunnen worden

1

Kamerstukken 26 643 en 24 095, nr. 705.
Handelingen II 2020/21, nr. 18, item 9.
3
«Marktstudie naar de uitrol van glasvezel in Nederland», bijlage bij Kamerstukken 26 643 en
24 095, nr. 643.
4
Kamerstuk 26 643, nr. 725.
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
6
«Update marktstudie uitrol van glasvezel in Nederland», ACM, april 2021.
2

kst-26643-754
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 26 643, nr. 754

1

aangesloten. Daarbij stelt de ACM dat het wenselijk is dat alle consumenten en bedrijven in Nederland beschikken over minimaal twee
hoogwaardige telecomaansluitingen, om zodoende duurzame en
effectieve concurrentie optimaal te kunnen waarborgen. Deze
zogenoemde infrastructuurconcurrentie zal in de praktijk veelal een
combinatie zijn van een glasvezelnetwerk en daarnaast een kabelnetwerk
dat Gigabit-snelheid mogelijk maakt. De keuze voor consumenten uit
meerdere dienstenaanbieders die over deze netwerken hun diensten
aanbieden, is afhankelijk van (vrijwillige of gereguleerde) toegang die de
netwerkaanbieder biedt. De ACM onderzoekt op dit moment of nieuwe
toegangsregulering wenselijk en noodzakelijk is om de concurrentie op de
telecommarkt te kunnen waarborgen. Met de wijziging van de Telecommunicatiewet die op 21 december jl. in werking is getreden, heeft de ACM
een aanvullend instrument gekregen om toegangsregulering te kunnen
opleggen.7
De ACM constateert dat de consolidatie in de glasvezelmarkt heeft
doorgezet (door overnames en samengaan van partijen) en dat marktpartijen hun uitrolstrategie hebben aangepast. Het risico van uitblijvende
investeringen en partijen die zich terugtrekken, waar de ACM in de
marktstudie van oktober 2019 voor waarschuwde, lijkt te zijn afgenomen.
De recente aankondigingen door twee grote marktpartijen onderstrepen
deze investeringsbereidheid.8 Wel bestaat er nog steeds een risico dat
toetreders op de markt de komende jaren minder kapitaal ter beschikking
hebben, met mogelijke beperking van de infrastructuurconcurrentie als
gevolg. Er zijn met alle uitrolplannen immers onvermijdelijk gebieden,
waar meerdere partijen elkaar tegenkomen als zij glasvezel willen
uitrollen. Deze situaties leiden nog steeds tot vertraging en onzekerheden
voor partijen en bewoners. De ACM blijft de markt monitoren en zal
ingrijpen indien zij vaststelt dat er sprake is van mededingingsbeperkend
gedrag. Daarnaast geeft de ACM denkrichtingen aan gemeenten om in de
lokale situatie regie op de glasvezeluitrol te kunnen voeren. Ik ga
hieronder daar verder op in. Verder wijst de ACM op de (zeer) ongunstig
gelegen adressen in de buitengebieden die mogelijk niet door marktpartijen worden aangesloten. Ik streef ernaar om uw Kamer kort na het
meireces te informeren over de voortgang van de doelstelling dat in 2023
alle huishoudens kunnen beschikken over een vaste verbinding van
tenminste 100 Megabit per seconde (Mbps).
2. Uitwerking van de aanbevelingen
De ACM noemt in haar rapport uit 2019 drie routes via welke de uitrol van
glasvezel kan worden bevorderd: de optie van vrijwillige co-investeringen
door marktpartijen, het onderzoeken van de mogelijkheden voor
gemeenten om uitrol te coördineren onder de Telecommunicatiewet en
het vergroten van de transparantie en de harmonisatie van lokaal beleid.
In het nieuwe rapport heeft de ACM mede op mijn verzoek de eerste twee
denkrichtingen verder uitgewerkt. De ACM gaat hierover graag verder in
gesprek met de VNG en gemeenten. De harmonisatie van lokaal beleid is
door mijzelf verder opgepakt.

7
8

Stb. 2020, nr. 199 en Kamerstuk 35 368, nr. 6.
https://newsroom.t-mobile.nl/t-mobile-geeft-gas-met-supersnel-glas/ en
https://www.overons.kpn/nl/nieuws/2021/bijna-1-000-dorpen-eerder-op-glasvezel-dankzijsamenwerking-kpn-en-abp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 26 643, nr. 754

2

2.1. Co-investeringen
In plaats van elkaar mogelijk in de weg te zitten, kunnen marktpartijen
ervoor kiezen om – onder de voorwaarde dat het voordelen biedt voor
consumenten – samen te investeren in de aanleg van nieuwe telecommunicatienetwerken. Dat moet op vrijwillige basis gebeuren en moet dan
open netwerken betreffen. Ik juich vrijwillige co-investeringen door
marktpartijen en de handvatten die de ACM hiervoor op mijn verzoek
heeft aangereikt zeer toe. Uit de gesprekken die ik met marktpartijen heb
gevoerd is echter naar voren gekomen dat grootschalige co-investeringen
vooralsnog geen haalbare weg lijken te zijn. Het vergt in de eerste plaats
een mate van openheid over de eigen uitrolplannen en dus ook
vertrouwen die tussen marktpartijen die met elkaar concurreren begrijpelijkerwijs erg moeilijk liggen. Een alternatief, namelijk geografische
uitrolcoördinatie om overlappende uitrol in een bepaald gebied te
vermijden, kan door de coördinerende rol van de gemeente goed worden
bevorderd. Ik ga hieronder daar verder op in.
2.2. Coördinatie door gemeenten
Een marktpartij die een glasvezelnetwerk wil uitrollen, heeft daarvoor in
ieder geval een instemmingsbesluit nodig van de gemeente. De kaders
voor het instemmingsbesluit zijn artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet9
en de gemeentelijke verordening waarin de regels voor deze werkzaamheden overeenkomstig dit wetsartikel zijn vastgesteld. Een gemeente kan
om redenen van openbare orde, veiligheid, het voorkomen of beperken
van overlast, de bereikbaarheid van gronden of gebouwen, dan wel
ondergrondse ordening in het instemmingsbesluit voorschriften
opnemen. Deze voorschriften kunnen betrekking hebben op de plaats van
de werkzaamheden, het tijdstip van de werkzaamheden, de wijze van
uitvoering van de werkzaamheden, het bevorderen van medegebruik van
voorzieningen en het afstemmen van de voorgenomen werkzaamheden
met beheerders van overige in de grond aanwezige werken. In de praktijk
gaat hier vaak een samenwerkingsovereenkomst of convenant tussen de
marktpartij en gemeente aan vooraf.
Als meerdere marktpartijen zich bij een gemeente melden met overlappende uitrolplannen, heeft het in de eerste plaats de voorkeur dat de
gemeente en marktpartijen in de samenwerkingsovereenkomsten
afspraken maken over welke partij waar begint met de uitrol. De ACM
heeft hiervoor in haar actualisatie van de marktstudie denkrichtingen
aangereikt, zodat deze uitrolcoördinatie de mededinging niet in het geding
brengt. Gemeenten kunnen op deze wijze de hierboven opgesomde
publieke belangen, genoemd in artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet,
zo goed mogelijk waarborgen. Steeds meer gemeenten nemen deze
regierol op zich. Ik juich dit zeer toe. Ik heb evenwel begrepen dat
gemeenten ook worstelen met de regierol. Naar aanleiding daarvan wil ik
melden dat gemeenten met vragen die zij hebben over een concrete
casus, gelet op de mededingingsaspecten, in de eerste plaats terecht
kunnen bij de ACM. Ik merk verder op dat het ook in het belang van de
marktpartijen is om mee te werken aan goede coördinatie vooraf. Een
gebrek aan coördinatie vooraf leidt immers tot aanzienlijke vertragingen

9

Het Europeesrechtelijke kader voor dit wetsartikel is artikel 11 van de Kaderrichtlijn (2002/
21/EG) en de opvolger daarvan, artikel 43 van de Telecomcode (EU/2018/1972). Artikel 7 van de
Richtlijn kostenreductie breedband (2014/61/EU) bepaalt de maximale termijnen voor het geven
van het instemmingsbesluit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 26 643, nr. 754

3

en juridische procedures zoals de ervaringen in Deurne10 en Den Haag11
hebben laten zien.
Indien zich toch de situatie voordoet dat een marktpartij wil uitrollen in
een gebied waar een andere marktpartij al is gestart of de uitrol net heeft
afgerond, dan kan een gemeente een periode van zogenoemde
«graafrust» afdwingen om overlast te beperken. Daarbij geldt dat op
grond van artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet het toegestane tijdstip
van aanvang, behoudens zwaarwichtige redenen van publiek belang als
genoemd in dit wetsartikel, niet later mag liggen dan 12 maanden na de
datum van afgifte van het instemmingsbesluit. Verder volgt uit de
uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van oktober 2020 dat een
gemeente in dergelijke gevallen goed moet onderzoeken welke gevolgen
de aanleg van een tweede glasvezelnetwerk heeft voor de ondergrondse
ordening en de marktpartij die reeds heeft uitgerold ook vooraf
gelegenheid moet geven op dit punt haar zienswijze te geven.12 Het mag
partijen echter in geen geval verboden worden om na een bepaalde
periode van graafrust een gebied dat reeds door een concurrent is
aangesloten alsnog van een eigen tweede glasvezelaansluiting te
voorzien. Vanuit het oogpunt van infrastructuurconcurrentie is exclusiviteit van één glasvezelaanbieder op de lange termijn namelijk onwenselijk en naar Europees en nationaal recht niet toegestaan.
2.3. Transparantie en harmonisatie van lokaal beleid
Mijn inzet is gericht op het ondersteunen van gemeenten om faciliterend
lokaal beleid te maken ten aanzien van digitale connectiviteit, rondom de
uitrol van zowel vaste als mobiele netwerken. Voortbouwend op de
regionale gesprekstafels over digitale connectiviteit die in het najaar van
2019 hebben plaatsgevonden13, is het afgelopen jaar de samenwerking
met lokale overheden verder versterkt door de oprichting van een
gemeentelijke taskforce digitale connectiviteit. Hierin wordt samengewerkt aan concrete producten ter stimulering van de harmonisatie van
lokaal beleid en ter bevordering van de soepele uitrol van telecomnetwerken op lokaal niveau. Ook is de informatievoorziening vanuit EZK naar
gemeenten geïntensiveerd, onder meer via de website overalsnelinternet.nl, waarop goede praktijkvoorbeelden en kennis over digitale
connectiviteit worden gedeeld, en via nieuwsbrieven. In het verlengde van
de genoemde taskforce is inmiddels ook een werkgroep vaste connectiviteit van start gegaan. Deze werkgroep, onder leiding van EZK en met
vertegenwoordigers vanuit gemeenten (o.a. de VNG en het Gemeentelijk
Platform Kabels en Leidingen) en marktpartijen (o.a. de Groep Graafrechten en branchevereniging NLConnect), richt zich op de aspecten van
lokaal beleid die relevant zijn voor uitvoeren van graafwerkzaamheden
voor de aanleg van telecomkabels. Hierbij kan gedacht worden aan het
opstellen of hernieuwen van standaarden (o.a. op gebied van leges en
degeneratiekosten) en het delen van kennis en informatie over coördinatie
en medegebruik. Deze acties sluiten goed aan bij de onlangs gepubli-

10

Antwoord op vragen van het lid Weverling over de berichten «Deurne krijgt echt twee keer
glasvezel», «Aanleg glasvezel vertraagd» en «E-Fiber en KPN samen in één sleuf», Aanhangsel
Handelingen II 2018/19, nr. 3336.
11
«Haags glasvezelconflict tussen KPN en T-Mobile laait weer op», Financieel Dagblad, 8 oktober
2020; «Van rechter mag KPN tweede glasvezelnet aanleggen in Haagse wijk», Financieel
Dagblad, 21 oktober 2020.
12
ECLI:NL:RBROT:2020:9443.
13
Kamerstukken 26 643 en 24 095, nr. 654.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 26 643, nr. 754

4

ceerde EU Toolbox Connectiviteit14 met best practices om de uitrol van
telecomnetwerken te bevorderen. Deze toolbox is door de lidstaten
opgesteld naar aanleiding van de aanbeveling van de Europese
Commissie van september 2020.15 Nederland heeft actief bijgedragen aan
de totstandkoming van deze toolbox en het resultaat sluit goed aan bij de
Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC-fiche.16
Samen met de ACM blijf ik de ontwikkelingen in de glasvezelmarkt
nauwlettend monitoren en blijf ik hierover in gesprek met gemeenten en
marktpartijen.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

14

Common EU Toolbox Connectivity, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/connectivitytoolbox-member-states-agree-best-practices-boost-timely-deployment-5g-and-fibre. Deze
nieuwe toolbox dient niet te worden verward met de EU toolbox voor 5G cybersecurity, die
ziet op de veiligheid van de netwerken.
15
Aanbeveling (EU) 2020/1307 van de Europese Commissie van 18 september 2020 betreffende
een gemeenschappelijke toolbox van de Unie om de kosten van de uitrol van netwerken met
zeer hoge capaciteit te verlagen en een tijdige en investeringsvriendelijke toegang tot
5G-radiospectrum te waarborgen, ter bevordering van de connectiviteit als ondersteuning van
het economisch herstel na de COVID-19-crisis in de Unie.
16
Kamerstuk 22 112, nr. 2971.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 26 643, nr. 754

5