Onderzoek naar kwaliteit en veiligheid in de forensische zorg

Forensische zorgen

Datum
14 mei 2018

Opdrachtgevers
Ministerie van J&V, DJI divisie ForZo/JJI, GGZ Nederland, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland

Contact
Peter Wijga
Frank Candel
Katy Hofstede
Michiel Ehrismann

Referentie
GV460/conceptrapport

2

Inhoud
Leeswijzer

5

Deel A: Hoofdboodschap

6

1 Conclusies

7

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

Algemene conclusie ............................................................................................................ 7
Doelgroep ............................................................................................................................ 8
Administratieve taken ........................................................................................................ 8
Arbeidsmarkt en werving.................................................................................................... 9
Kosten en inkomsten .......................................................................................................... 9
Werkdruk ........................................................................................................................... 10

2 Reflectie
2.1
2.2
2.3

Goede en veilige forensische zorg staat onder druk......................................................... 11
Rammelende randvoorwaarden voor goede en veilige zorg .......................................... 13
De reële risico’s in de sector ............................................................................................. 15

3 Aanbevelingen
3.1
3.2

11

17

Agenda voor veerkracht in de forensische zorg ............................................................... 17
Maatregelen voor de korte termijn .................................................................................. 19

Deel B Toelichting en uitwerking

20

4 Over het onderzoek: verantwoording en methode

21

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Aanleiding ......................................................................................................................... 21
Opdrachtgeverschap ........................................................................................................ 21
Vraagstelling ..................................................................................................................... 22
Scope ................................................................................................................................. 22
Methode ............................................................................................................................ 23

5 Achtergrond: de sector forensische zorg
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

26

Forensische zorg ............................................................................................................... 26
Wetgeving .......................................................................................................................... 26
Structuur van de sector .................................................................................................... 27
Proces van forensische zorg ............................................................................................. 28
Bekostiging........................................................................................................................ 29

6 In detail: de doelgroep

31

6.1
In welke mate is een verzwaring van de complexiteit van de patiënten in de forensische
zorg vast te stellen? ...................................................................................................................... 31
6.2
Wat zijn mogelijke verklaringen voor een verschuivingen in de populatie? ................... 39
6.3
Gevolgen voor aanbieders ................................................................................................ 42

7 In detail: administratieve taken

44

3

7.1
7.2
7.3
7.4

Tijdsbesteding aan administratieve taken ...................................................................... 44
Ontwikkeling van administratieve taken ......................................................................... 47
Gevolgen voor aanbieders ................................................................................................ 49
Oplossingsrichtingen ........................................................................................................ 51

8 In detail: arbeidsmarkt en werving
8.1
8.2
8.3
8.4

Werving personeel ............................................................................................................ 53
In welke mate is er krapte op de arbeidsmarkt?.............................................................. 57
Gevolgen voor aanbieders ................................................................................................ 58
Conclusie ........................................................................................................................... 61

9 In detail: kosten en inkomsten
9.1
9.2
9.3

62

Opbrengsten in forensische zorg...................................................................................... 62
Kosten van forensische zorg ............................................................................................. 66
Gevolgen voor aanbieders ................................................................................................ 69

10 In detail: werkdruk
10.1
10.2
10.3
10.4

53

71

Is er momenteel sprake van een hoge werkdruk? ........................................................... 71
Wat zijn de factoren die de werkdruk beïnvloeden? ....................................................... 74
Hoe heeft de werkdruk in de forensische zorg zich ontwikkeld? .................................... 81
Gevolgen voor aanbieders ................................................................................................ 82

Bijlage A: Gesprekspartners

84

Bijlage B: Bronvermelding

87

Bijlage C: Afkortingen

88

4

Leeswijzer

In dit rapport presenteert Andersson Elffers Felix (verder: AEF) de resultaten van een
onderzoek in de forensische zorg. De vraag die wij beantwoorden:
Staan de kwaliteit van zorg en de veiligheid van patiënten en medewerkers in de
forensische zorg onder druk?
In dit rapport presenteren wij de bevindingen die we hebben gedaan op basis van interviews,
groepsgesprekken, documentenonderzoek en enquêtes. We beantwoorden de
onderzoeksvraag na analyse van 5 factoren:
- de doelgroep van klinische forensische afdelingen
- administratieve taken van personeel in de forensische zorg
- de werkdruk op klinische forensische afdelingen
- de arbeidsmarkt en de werving van personeel
- de kosten van aanbieders, en hoe die zich verhouden tot de inkomsten.
In deel A (hoofstukken 1, 2 en 3) treft u respectievelijk de bevindingen, onze reflectie hierop
en onze aanbevelingen. Deel B geeft een meer gedetailleerde beschrijving van het onderzoek.
Zo treft u in hoofdstuk 4 een toelichting op het onderzoek en de methodologie die AEF heeft
toegepast. Een kort overzicht van de sector forensische zorg voor diegene die minder bekend
zijn met de materie vindt u in hoofdstuk 5. Een gedetailleerde uitwerking van de vijf thema’s
vindt u in de hoofdstukken 6 tot en met 10.
In de tekst van dit rapport treft op verschillende plekken uitspraken aan van professionals uit
de sector die zij in de enquête of in één van de werksessies of gesprekken met ons hebben
gedaan. Deze uitspraken dienen ter illustratie van hetgeen in de tekst is uitgewerkt.
Vanwege de leesbaarheid worden een aantal begrippen verkort weergegeven:
- ‘patiënten’ zijn de personen die in zorg zijn bij een forensische instelling. Daarmee
bedoelen we ook de personen die door hun instelling ‘cliënten’ worden genoemd.
- ‘behandelaren’ gebruiken we als verzamelnaam voor psychiaters, psychologen en
vergelijkbare functies in de sector.
- ‘VOV’ (een afkorting van verpleegkundig, opvoedkundig en verzorgend) gebruiken we als
verzamelnaam voor deze functies. Daartoe rekenen we ook sociotherapeuten en
agogisch medewerkers.

5

Deel A: Hoofdboodschap

6

1 Conclusies

In een brief aan de vaste Kamercommissie van 13 juni 2017 sprak GGZ Nederland haar zorgen
uit over de druk op de forensische zorg1. In het overleg van de vaste Kamercommissie van 22
juni 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Kamer
toegezegd om deze ontwikkelingen te onderzoeken2. Dit onderzoek is gestart in november
2017 onder opdrachtgeverschap van GGZ Nederland, Vereniging Gehandicaptenzorg
Nederland (VGN), de beleidsdirectie van het ministerie van Justitie en Veiligheid (DS&J) en de
divisie ForZo/JJI van DJI.
Het onderzoek heeft tot doel om de ontwikkelingen in de klinische forensische zorg objectief
in kaart te brengen, vast te stellen of er inderdaad problemen bestaan en de oorzaken
hiervan in beeld te krijgen. De opdracht richt zich op zowel ggz- als lvb-zorg (licht
verstandelijk beperkt). De onderzoeksvraag die voor deze opdracht is geformuleerd, luidt als
volgt:
Staat de kwaliteit van zorg en de veiligheid van patiënten en medewerkers in de
forensische zorg onder druk?
Hieronder treft u onze conclusies. We beschrijven eerst onze algemene conclusies en daarna
onze bevindingen per thema. Een gedetailleerde uitwerking per thema vindt u in de
hoofdstukken 6 tot en met 10.

1.1 Algemene conclusie
In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: “Staat de kwaliteit van zorg en de
veiligheid van patiënten en medewerkers in de forensische zorg onder druk?”
Wij concluderen dat de kwaliteit van zorg en de veiligheid van patiënten en
medewerkers in de forensische zorg onder druk staan.
De sector kent een grens in de maximale belastbaarheid die medewerkers en patiëntenzorg
aan kunnen. Deze grens is overschreden. Alle professionals die wij in de loop van dit
onderzoek spraken, geven aan dat zij zich zorgen maken om de sector. Zij geven aan dat de
druk zich zo hoog heeft opgebouwd dat zij collega’s en patiënten eronder zien lijden.
Op dit moment is de druk op de sector nog niet overal te zien in uitkomstmaten. Zo ziet de
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) nog geen toename in het aantal incidenten. De
1

GGZ Nederland, “AO tabs en forensische zorg”, juni 2017

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 452, nr. 220

7

kans op incidenten neemt echter toe volgens de respondenten uit het onderzoek. Binnen de
sector wordt wel een afname van de veiligheid beleefd. Daarnaast zijn er sterke zorgen over
de effectiviteit van de forensische zorg, volgens de behandelaren die we daarover gesproken
hebben, professionals komen steeds minder toe aan de noodzakelijke behandeling.
Er is niet één oorzaak aan te wijzen voor de toegenomen druk. Het is een samenloop van
verschillende ontwikkelingen die heeft geleid tot de huidige situatie. In dit onderzoek zijn vijf
thema’s onderzocht: doelgroep, administratieve taken, arbeidsmarkt, kosten en werkdruk.
Op elk thema zijn er de afgelopen jaren meer en/of sterkere ontwikkelingen geweest die de
druk hebben verhoogd, dan ontwikkelingen die de druk hebben verlaagd.
Een aantal ontwikkelingen ligt buiten de invloedsfeer van de sector. Soms liggen deze ook
buiten de directe invloedssfeer van beleidsmakers, zoals de situatie op de arbeidsmarkt en de
afgenomen tolerantie voor veiligheidsrisico’s in de maatschappij. Daarom is er niet één
maatregel die het evenwicht rond de sector kan herstellen. Dit vraagt een gemeenschappelijke agenda met samenhangende maatregelen. Hoofdstuk 3 doet aanbevelingen voor een
dergelijke agenda.

1.2 Doelgroep
De mix van patiënten in de forensische zorg is in de afgelopen jaren zwaarder geworden. Dat
komt maar in beperkte mate doordat de zorgvraag van patiënten die de forensische zorg
instromen zwaarder is geworden. Weliswaar zijn er meer mensen met lvb, nieuwe vormen van
drugsgebruik en multi-problematiek te zien, maar deze ontwikkelingen zijn niet zo sterk dat
zij de door personeel ervaren toename van complexiteit kunnen verklaren.
Vooral verdichting in de patiëntpopulatie, met steeds meer patiënten met complexere
problematiek, speelt een belangrijke rol. Dat komt ten eerste door uitstroom van de lichtere
populatie door sturing op kortere behandelingen en ambulante of Beschermd Wonen (BW)trajecten. Ten tweede geven respondenten aan dat steeds meer mensen met zware
problematiek relatief lichte en kortere titels of voorwaarden krijgen opgelegd. Ten derde zien
we verschillende keteneffecten die meer druk geven op de forensische zorg, zoals de
instroom van patiënten uit de reguliere ggz en stokkende doorstroom naar reguliere zorg.
Deze ontwikkelingen betekenen dat er met gelijke middelen zwaarder werk moet worden
gedaan. Patiënten vragen meer tijd van (meer ervaren) behandelaren en VOV-personeel,
waardoor minder tijd overblijft voor behandeling en ongepland contact op de afdeling. Ook
verandert door de kortere opnames de dynamiek op een afdeling. Dat verhoogt de werkdruk
en zet de kwaliteit van zorg juist onder druk.

1.3 Administratieve taken
Uit het onderzoek komt naar voren dat medewerkers in de forensische zorg bij een 36-urige
werkweek circa 16 van de 36 uur aan administratieve taken besteden. Deze bevinding wordt
ondersteund door eerdere onderzoeken. De tijdsbesteding wordt als zeer hoog ervaren door
medewerkers. De tijdsbesteding is ruim groter dan de tijdsbesteding aan direct contact met
patiënten.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de tijdsbesteding aan administratieve taken in de
afgelopen jaren gestegen; het sterkst voor behandelaren. De stijging komt niet voort uit één

8

regel of procedure, maar uit een groot aantal verschillende ontwikkelingen. De invoering van
het nieuwe bekostigingssysteem en toenemende verantwoordingseisen bij zaken als
verlofaanvragen, incidenten en kwaliteitsmanagement (ROM) spelen een rol, net als interne
procedures van aanbieders.
De stijging in administratieve taken kan de tijd die direct voor patiënten beschikbaar is
(verder) verdringen, ook omdat andere tijdsbesteding min of meer vast staat. Dit betekent dat
medewerkers steeds vaker het gevoel hebben dat regels en administratie een groter deel van
hun werk zijn dan patiëntenzorg. Dit kan doorwerken op de werkdruk en werkplezier en
daarmee op het verloop van medewerkers.

1.4 Arbeidsmarkt en werving
Uit de gesprekken met enquete bij HR professionals in de forensische zorg blijkt een tekort
aan goedopgeleide, ervaren mensen die in de forensische zorg willen werken. Dat geldt voor
alle belangrijke beroepen: psychiaters, psychologen, verpleegkundigen en agogen.
De krapte op de arbeidsmarkt is al langer voelbaar, maar HR professionals geven aan dat de
respons op vacatures sterk is afgenomen in de afgelopen 1,5 à 2 jaar. Daarbij is er een
beperkte variatie tussen de kandidaten voor vacatures; sollicitanten zijn vaak pas
afgestudeerd. In de forensische zorg is een zekere stevigheid en overwicht noodzakelijk in het
contact met patiënten. Dat evenwicht komt hierdoor onder druk te staan.
Dit probleem heeft meerdere oorzaken. Ten eerste is er te weinig (ervaren) personeel op de
arbeidsmarkt, onder andere omdat er weinig wordt opgeleid voor forensische werken. Ten
tweede zijn de uitstroom en het ziekteverzuim hoger dan gewenst, mede als gevolg van hoge
werkdruk. Ten derde heeft het imago van de sector, die bekend staat als een zware sector om
in te werken, een negatief effect op de wervingskracht van forensische aanbieders. Ten slotte
zijn de arbeidsvoorwaarden, zo geven HR-afdelingen aan, niet beter dan in lichtere vormen
van zorg. In sommige regio’s loont het financieel om de overstap te maken naar ambulant
werk.
Specifiek voor de forensische zorg geldt dat er geen brede structuur van basisopleidingen is
die toeleidt naar de forensische zorg. Daardoor heeft de sector een achterstand ten opzichte
van andere sectoren. Ook de berichtgeving in de media over incidenten hebben een impact
op de aantrekkelijkheid van de sector om in te werken.
Gevolg is dat er zowel een numeriek als kwalitatief arbeidsmarkttekort is. Dat betekent dat er
niet voldoende vaste, ervaren krachten zijn om de stevigheid en continuïteit te bieden die
eigenlijk goed is voor de patiënten en medewerkers. Het tekort op de arbeidsmarkt wordt
door veel professionals en leidinggevenden als de belangrijkste belemmerende factor gezien
voor het leveren van goede en veilige zorg.

1.5 Kosten en inkomsten
De afgelopen jaren zijn aanbieders financieel kwetsbaarder geworden want sinds de
invoering van prestatiebekostiging ligt er meer financieel risico bij aanbieders. NZa-studies
bevestigen dat ook. Aanbieders geven aan dat dit risico alleen hen beperkt aanbieders in de
keuzes die zij maken. Zo zijn er meer financiële redenen gekomen om met flexibel in plaats
van vast personeel te werken. Of dat uiteindelijk nodig blijkt, weten aanbieders pas achteraf.

9

Voor sommige aanbieders zijn de inkomsten ook daadwerkelijk gedaald, zo vond de NZa. Dat
laatste geldt met name voor de tarieven van fpa’s en fpk’s waar aanbieders rigoureuze keuzes
hebben moeten maken.
De NZa tarieven zijn sinds 2013 niet herijkt (wel geïndexeerd). ForZo/JJI hanteert twee typen
afslagen op deze tarieven. De specifieke afslagen op de DBBC productie hebben voornamelijk
effect op de overige forensische zorg (ofz) zoals de fpa en fpk en zeer beperkt voor de tbs. De
generieke afslagen zijn in de laatste jaren afgebouwd en daarvoor zijn beleidsrijke
maatregelen genomen: een veranderende productie en productmix, met een trend naar
zorgproducten met lagere tarieven. Aanbieders maken in de overgang naar de nieuwe
productmix en de afbouw van duurdere voorzieningen transitiekosten die niet worden gedekt
uit de tarieven.
Aan de kostenkant kwamen er hogere materiële kosten (ICT, accountants, advies, inhuur) op
de sector af, dat geldt zowel voor de ofz als voor de tbs aanbieders. Omdat de tarieven niet
herijkt werden, heeft dit andere uitgaven verdrongen. Het lijkt erop dat veel aanbieders
ervoor hebben gekozen de uitgaven aan ondersteunende functies (teamleiders, inkopers,
secretariaten) te verminderen. Soms geldt dit ook voor de formatie in het primaire proces.
Het betekent in ieder geval vaak een taakverschuiving naar primair personeel. Kwantitatieve
onderbouwing van deze keuzes blijkt lastig door verschillen tussen aanbieders en gebrek aan
betrouwbare data.

1.6 Werkdruk
De werkdruk in de forensische zorg wordt als zeer hoog ervaren. De werkdruk is de afgelopen
vijf jaar (sterk) gestegen. Professionals die al langere tijd in de forensische zorg werkzaam
zijn, benadrukken dat het gaat om een geleidelijke verschuiving.
De benodigde continuïteit wordt gemist, en dat leidt tot onzekerheid, stress, en het gevoel er
alleen voor te staan. Professionals ervaren dat zij steeds meer moeten doen (e.g. voor méér
patiënten de zorg dragen), en daar steeds minder in gesteund worden (e.g. afbouw van
ondersteunende diensten als management en secretariaat).
Hierdoor halen professionals niet de behandelresultaten die zij zelf wenselijk en, onder
betere omstandigheden, haalbaar vinden. Ook knaagt de afname van het contact tussen
patiënt en professionals aan de motivatie van de vakmensen. Veel medewerkers geven aan
dat zij te weinig tijd hebben om hun werk te doen. Onder invloed van financiële druk en
verantwoordingsdruk is er steeds minder aandacht voor patiënten. Veel personeel ervaart
een toename van incidenten en van onrust op de groep.

10

2 Reflectie

De verschillende ontwikkelingen rond de forensische zorg werken op elkaar in en bepalen
daarmee de mate waarin goede en veilige zorg geboden kan worden. Onderstaand figuur laat
die samenhang op hoofdlijnen zien. Dit hoofdstuk geeft daar verdere uitwerking aan.

Figuur 1 Invloed van verschillende ontwikkelingen op kwaliteit en veiligheid in de forensische zorg

In dit hoofdstuk leest u in samenhang hoe elk van deze elementen zich ontwikkeld hebben.

2.1 Goede en veilige forensische zorg staat onder druk
De beschreven ontwikkelingen in de forensische zorg hebben invloed op de kwaliteit en
veiligheid van de zorg doordat deze op verschillende wijze leiden tot een druk op het
werkklimaat in de zorg. VOV-personeel en behandelaren voelen de effecten in hun dagelijks
werk. Omdat in de zorg, en in de forensische zorg in het bijzonder, de interpersoonlijke relatie
tussen behandelaar of begeleider en patiënt centraal staat, gaan een goed werkklimaat en
een goed behandelklimaat op een afdeling hand in hand. Dat betekent dat een verslechtering
van het werkklimaat ook gevolgen heeft voor de kwaliteit en veiligheid in de zorg.
Eisen aan forensisch behandel- en werkklimaat
De patiëntenpopulatie in de forensische zorg stelt specifieke eisen aan een goed en veilig
behandelklimaat. We noemen er een aantal:
- Forensische scherpte, waarmee we bedoelen dat risico’s in het gedrag van patiënten
gesignaleerd worden, waarop snelle, adequate interventie volgt.

11

- Ruimte voor goed contact tussen professionals en patiënten als eerste waarborg voor
relationele veiligheid van patiënten en medewerkers.

- Gerichte ondersteuning van patiënten die aansluit bij hun zorgbehoefte met inzet van
de groep van patiënten zelf als therapeutisch middel.

- Duidelijke structuur en daginvulling
- Duidelijke omschrijving van de grenzen en het zorgvuldig bewaken van grenzen,
normen en waarden die gelden binnen het therapeutisch milieu.
Bovenstaande aspecten vragen in het werkklimaat om
- Inzet van voldoende personeel dat gekwalificeerd is en goed geschoold is in de
omgang met deze doelgroep.
- Inzet van ervaren personeel dat zich door enige jaren werkzaamheid in de sector de
vaardigheden in forensische scherpte eigen heeft gemaakt.
- Een juiste mix van medewerkers die stevig genoeg zijn om in de omgang met patiënten
overeind te blijven.
- Continuïteit in het team zodat professionals en patiënten weten wat ze aan elkaar
hebben en op elkaar zijn ingespeeld.
- Ruimte om naast geplande contacten voldoende tijd door te brengen op de afdeling om
escalatie in een vroegtijdig stadium te kunnen detecteren en daarop te kunnen ingrijpen.
- Voldoende veerkracht in het team om met onverwachte situaties om te kunnen gaan.
- Ondersteuning vanuit organisatie en leidinggevenden om te kunnen wat nodig is.
- Adequate ondersteuning bij incidenten gericht op het leren van in plaats van afrekenen
op incidenten.
De huidige werkdruk die professionals ervaren, zowel bij VOV’ers als behandelaren, laat zien
dat op bovenstaande aspecten is ingeboet in de afgelopen jaren.
Is de zorg in de forensische sector nu onveilig?
Bij navraag geeft de IGJ aan geen stijging in het aantal calamiteiten vanuit de forensische
zorg te zien. In de afgelopen jaren is ook geen toename van grote incidenten te zien in de
forensische zorg, al is de aandacht voor de incidenten die er wel zijn sterk gegroeid. Er staan
momenteel niet disproportioneel veel aanbieders onder toezicht van één van de inspecties.
Daaruit kan echter niet geconcludeerd worden dat er geen dringend probleem is. Immers alle
“near accidents” zijn voor de IGJ niet in beeld.
Uit alle gesprekken die wij in het kader van dit onderzoek hebben gevoerd en uit de enquête
onder 800 professionals uit de forensische zorg komt naar voren dat professionals in de
sector een duidelijke ontwikkeling op uitkomstmaten zien die zorgen geeft; een stijgend
aantal incidenten en een stijgend aantal heropnames.
De risico’s zijn toegenomen. Uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd
blijkt dat aanbieders en medewerkers de afgelopen jaren minder zorg zijn gaan bieden dan zij
noodzakelijk vinden. Door de financiële druk, de druk op beschikbaar personeel en de extra
wettelijke (administratieve) taken is er minder ruimte over om zoals gewenst te reageren op
incidenten, moeilijkere patiënten of onverwachte ziekte van een collega. Aanbieders, teams
en medewerkers zijn gericht op het waarborgen van de veiligheid ook als dat ten koste gaat
van het werkklimaat. Denk daarbij aan het doorwerken tijdens ziekte, het laten vervallen van
opleidingen of inwerkperiodes en het continu ondersteunen van andere teams in tijden van
grote drukte.

12

De veiligheid wordt in acht genomen, maar de veerkracht van de sector lijdt onder de
opgebouwde druk. Het ziekteverzuim en de afname in relationele veiligheid laten zien dat de
veerkracht van professionals en teams is afgenomen. Aanbieders werken binnen zeer smalle
marges. Dat betekent dat elk incident, elke nieuwe vraag en elke verandering direct een grote
impact heeft op de organisatie en de mensen die daarin het werk moeten doen.
De randvoorwaarden voor goede en veilige zorg staan onder druk waardoor de risico’s in de
forensische zorg zijn toegenomen.

2.2 Rammelende randvoorwaarden voor goede en veilige zorg
De personele randvoorwaarden staan sterk onder druk
De druk op het personeel is de grootste bedreiging voor goede en veilige zorg. De
belangrijkste bedreigingen voor de een gezond en veilig werkklimaat zijn:
- Aanbieders (zowel ofz als tbs) moeten met minder kwaliteit en kwantiteit genoegen
nemen om hun vacatures te vervullen. Tegelijk moeten ze daarvoor meer moeite moeten
doen en meer kosten maken.
- Aanbieders (zowel ofz als tbs) geven aan dat zij in toenemende mate flexibel personeel
moeten inhuren om hun roosters gevuld te krijgen. Dat leidt tot extra kosten, maar
belangrijker nog, het leidt tot minder stabiele teams. Flexibel personeel is minder goed
ingewerkt in de manier van werken, kent de patiënten minder goed en is minder goed
inzetbaar in het dagelijkse werk. Daardoor neemt de kwaliteit van zorg af en wordt vast
personeel zwaarder belast.
- De mix in het werknemersbestand in de tbs en ofz is de afgelopen jaren veranderd. Veel
ervaren krachten zijn verdwenen. Nieuw personeel is in de regel minder ervaren en veel
vaker vrouw. Mensen blijven minder lang in dezelfde functie. Ook dat is een gegeven in de
gehele zorg, maar extra van belang in de forensische zorg omdat het daar enige jaren kost
om voldoende ervaring op te bouwen om een team te kunnen dragen. Dat komt
voornamelijk door de eisen die de doelgroep stelt (aanleren van de forensische scherpte)
en het doorgronden van de regelgeving die voor de behandeling van belang is.
- In gesprekken en in de enquête geven veel professionals aan dat de aard van het vak de
afgelopen jaren is veranderd. Dit speelt zowel in de tbs als de ofz, maar in het algemeen
sterker binnen de tbs. Professionals zien een toenemende focus op materiële en
procedurele beveiliging, en afnemende ruimte om aan te sluiten bij de problematiek van
de patiënt. Dat heeft directe consequenties in de taken die uitgevoerd moeten worden.
Maar het heeft ook indirecte consequenties voor de sfeer en cultuur op een afdeling.
Mensen geven aan dat deze verandering ten koste is gegaan van hun werkplezier.
De belangrijkste oorzaken voor bovenstaande ontwikkelingen zijn de veranderingen in de
arbeidsmarkt, de veranderende manier waarop medewerkers zich aan aanbieders verbinden
en de financiële druk die aanbieders ervaren.
De krapte op de arbeidsmarkt bemoeilijkt de zoektocht naar goed personeel. Er is in veel
Nederlandse sectoren steeds meer vraag naar goed personeel. Het aanbod groeit niet even
hard als de vraag, en daardoor is krapte op de arbeidsmarkt ontstaan. Dit probleem wordt in
de zorgsector in alle hevigheid gevoeld. Dat is in de forensische zorg ook het geval. Hoewel er
regionale en contextuele verschillen zijn, geven aanbieders sectorbreed aan dat er voor alle
hoofdgroepen van professionals krapte op de arbeidsmarkt is.

13

Tegelijk speelde een flexibilisering van de arbeidsmarkt. Als gevolg daarvan zijn er
bijvoorbeeld meer werknemers die uit vaste dienst gaan en zichzelf (voor een hoger tarief)
verhuren als zzp’er.
Waar andere spelers op de arbeidsmarkt personeel konden werven door hun wervingsbudgetten en salarissen te verhogen, bleek dat voor forensische zorgaanbieders maar heel
beperkt mogelijk. De tarieven die zij ontvangen, zijn sinds 2012 wel geïndexeerd maar niet
herijkt. Daardoor bleef de positie van de forensische zorg gelijk terwijl andere werkgevers er
een schepje bovenop konden doen.
De organisatorische randvoorwaarden staan onder druk
Door verschillende externe ontwikkelingen hebben aanbieders maatregelen moeten nemen
die de randvoorwaarden voor goede en veilige zorg ondergraven. De belangrijkste zijn:
- Veel aanbieders hebben in de afgelopen jaren door financiële krapte verschillende
bezuinigingen doorgevoerd die direct en indirect een effect hadden op het primair
personeel. Veel aanbieders hebben op management en ondersteuning bezuinigd.
Daardoor is een deel van de overheadtaken bij primair personeel terecht gekomen.
- Veel aanbieders hebben ook op primair personeel bezuinigd, al dan niet als gevolg van
lagere productmix. Zo zijn er steeds meer aanbieders die in de nacht geen VOV-personeel
meer inzetten en deze dienst door beveiligers laten waarnemen. Dat betekent niet alleen
een verschraling van de zorg in de nacht maar ook een verschuiving van de
werkzaamheden die eerder in deze “loze uurtjes” werd gedaan naar de drukte van de
dagdienst.
- Op verschillende vlakken is sprake van een toename aan administratieve taken voor
zowel primair als ondersteunend personeel. Dat komt voornamelijk door de invoering
van het nieuwe bekostigingsmodel (DBBC’s). Maar daarnaast zijn ook andere
ontwikkelingen van invloed op de administratieve taken. De belangrijkste daarvan zijn de
processen rondom verlof en verlengingszittingen in de tbs, de Bopz-regelgeving in de
fpa’s en fpk’s en de afhandeling van incidenten die in het geheel een toegenomen
registratiekramp veroorzaken.
- Voor bovenstaande toename aan administratieve taken geldt ook dat aanbieders nog
niet, op een uitzondering na, in staat zijn geweest om hun ondersteunende processen en
ICT zodanig in te richten dat deze werkelijk ten dienste staan van het primair personeel.
Dat geldt met name voor aanbieders die voor verschillende financiers zorg leveren.
Onwillige systemen zijn een grote bron van ergernis voor professionals.
- Regelgeving leidt naast administratieve taken ook tot een inperking van de ruimte voor
professionals op andere vlakken. De belangrijkste daarin zijn de procedurele
voorschriften rondom dwang en drang vanuit de Bopz, de verlofrichtlijnen rondom
middelengebruik en delicten tijdens verlof in tbs en de overgang in de financiering rond
de leeftijdsgrens 18-/18+.
Tegenover deze ontwikkelingen staat dat er de afgelopen jaren verschillende initiatieven zijn
geweest van de sector om zich te organiseren en verder te ontwikkelen. Voorbeelden zijn het
het forenisch netwerk, het landelijk TBS-overleg en het FPA-beraad. Voor kennisuitwisseling
en –ontwikkeling zijn landelijke kwaliteitsnetwerken opgericht voor FPA’s , SGLVGbehandelcentra en recent de TBS-klinieken. Middels het programma Kwaliteit Forensische
Zorg subsidieert het ministerie kwaliteitsontwikkeling.. De forensische zorg blijft echter een
sector waarbinnen instellingen vanuit historie verschillen in dienstverlening,
organisatiegrootte, organisatievorm en visie. Zo zijn er verschillende geintegreerde GGZinstellingen waar in een klein onderdeel forenische zorg wordt geboden, maar er zijn ook
gespecialiseerde eigenstandige forensische klinieken. Verschillende problemen waar de

14

sector als geheel mee worstelt (zoals een collectief tekort aan voor het forensisch werk
opgeleid personeel) zijn niet collectief opgepakt.
Bovenstaande ontwikkelingen zijn voornamelijk veroorzaakt door de ervaren financiële
krapte van aanbieders, door toegenomen regeldruk vanuit verschillende stelsels en door de
opeenvolgende wijzigingen in beleid waardoor aanbieders hun processen niet hebben
kunnen aanpassen.
De randvoorwaarden rondom de zorg aan patiënten op een afdeling staan onder druk
Uit de gesprekken komt naar voren dat aanbieders in toenemende mate ervaren dat zij niet
goed kunnen sturen op een goede match tussen zorgaanbod en zorgvraag. Deze procedures
geven onzekerheid en daarmee druk bij medewerkers. Het gaat om de volgende aspecten:
- Doordat veel aanbieders geen intakegesprekken meer voeren voorafgaand aan opname,
hebben zij minder handvatten om de zorg aan patiënten goed aan te laten sluiten bij de
vraag.
- Het is onaantrekkelijk voor aanbieders om patiënten te weigeren als zij denken dat dit
beter is voor de dynamiek in de groep. Ook hebben zij minder mogelijkheden om een
patiënt voor te bereiden op zijn of haar komst naar de afdeling. Door de
financieringssystematiek liggen alle doorlopende kosten geheel bij de aanbieder als een
bed niet gevuld is. Dat leidt tot productiedruk vanuit de eigen instelling en beperkt de
mogelijkheden nog verder.
Deze ontwikkelingen komen met name door de veranderingen in de wijze waarop in het
stelsel van indicatie, plaatsing, inkoop en facturatie zijn ingericht.

2.3 De reële risico’s in de sector
Zoals eerder gesteld kent de doelgroep in de forensische zorg specifieke
risico’s die hoger zijn dan in andere sectoren. Dat stelt hoge eisen aan
professionals, teams en organisaties. Regelgeving en bekostiging
moeten aanbieders ruimte geven om om te gaan met deze risico’s.
De verlaagde tolerantie van incidenten en risico’s in de maatschappij
leggen een druk op het departement om daarop te handelen. Veel
meer dan in andere sectoren zijn incidenten in de forensische zorg ook
gevoelig door de lange verantwoordelijkheidslijnen vanuit de
bewindsvoerders. Het departement en ForZo/JJI staan daarnaast voor
de opgave om steeds striktere keuzes te maken in de besteding van
middelen.
Zo staan departement en ForZo/JJI voor de uitdaging om hun sturingsmogelijkheden te
vergroten zonder de uitvoerders te beperken. In de zoektocht naar een efficiënt
georganiseerde sector hebben departement en ForZo/JJI prikkels ingebouwd in de
financiering. De inrichting van de keten en financieringssystematiek zijn aangepast. Ook zijn
er aanvullende eisen gesteld aan de verantwoording door aanbieders; deels als gevolg van de
financieringssystematiek, deels los daarvan (bij bijvoorbeeld verloven en incidenten).
Daarnaast is geïnvesteerd in de kwaliteit in de sector.
Deze aanpassingen hebben geleid tot voortdurende dynamiek in organisaties en beleid. In
combinatie met de beschreven druk op de sector kunnen aanbieders daardoor geen ruimte
en tijd vinden om de veranderingen in beleid in te passen. Aanpassingen in ICT worden over

15

de jaren heen ingeregeld, en de tijd om dat goed te doen is nog niet verstreken als de
volgende aanpassing volgt. Deze dynamiek speelt sterker bij de ofz waarin ook regelgeving
vanuit het ministerie van VWS en vragen vanuit zorgverzekeraars en gemeenten impact
hebben op de bedrijfsvoering en zorgprocessen.
Nieuwsberichten over de forensische zorg laten zien dat het maatschappelijk debat over
forensische zorg zich heeft gefocust op beheersing en beveiliging. Terwijl er in de sector zelf
de afgelopen jaren een verschuiving heeft plaatsgevonden van een focus op beheersing naar
een focus op herstel.
Dit resulteert bij incidenten in een risico-regelreflex: om nieuwe incidenten te voorkomen
worden er meer controles en regels ingevoerd. Dat speelt met name binnen de tbs waarin
strikte regels zijn opgesteld over bijvoorbeeld delicten en middelenmisbruik tijdens
verlofperiodes. De druk vanuit media en maatschappij om dit te doen wordt door
beleidsmakers gevoeld. Deze reactie levert geen echte zekerheid op, maar het is wel een
manier om te laten zien dat de risico’s serieus genomen worden.
Nadelen van deze reflex zijn verkramping bij aanbieders, grotere verantwoordingsdruk bij
professionals, en een te grote nadruk op incidenten in het werk. De verantwoordelijkheid
voor incidenten komt te eenzijdig te liggen bij professionals, teams en aanbieders in plaats
van de patiënt. Dat leidt tot een indekcultuur bij professionals en aanbieders.
Het wantrouwen dat we zien tussen aanbieders en overheid is een product van bovenstaande
dynamiek. Aanbieders zoeken ruimte om met de risico’s om te gaan, departement en
ForZo/JJI zoeken om aanbieders te sturen op tegengestelde eisen. Dat wantrouwen wordt
gevoed doordat de sector onvoldoende collectief optreedt en aanbieders in de druk die is
ontstaan soms zoeken naar individuele snelle oplossingen. Het wantrouwen van aanbieders
wordt gevoed door de sterke focus op financiën van de afgelopen jaren waar steeds minder
ruimte is voor een gesprek.
De nieuwe inkoopsystematiek van aanbesteding zal het contact tussen ForZo/JJI en
aanbieders eerder nog verder verzwakken dan dat het bijdraagt aan vertrouwen. Er zullen
immers nauwelijks meer echt contactmomenten zijn waarin aanbieders en inkopers elkaar
tegenkomen.
In deze context zal de sector als geheel, dus aanbieders, ForZo/JJI en departement,
gezamenlijk een aantal maatregelen moeten nemen om de druk op de sector hanteerbaar te
maken en zo de veiligheid en kwaliteit in de sector te waarborgen. De sector kan daarin
voortbouwen op de gezamenlijke aanpak die in 2013 heeft geleid tot de
meerjarenovereenkomst forensische zorg.

16

3 Aanbevelingen

Uit het onderzoek komt een duidelijk waarschuwingssignaal naar voren: de forensische zorg
staat onder druk; onder de huidige omstandigheden kunnen patiënten niet goed behandeld
worden. Het is tijd dat er niet meer gesproken wordt over of er gehandeld wordt, maar hoe.
De druk op de sector is een gevolg van langjarige processen; dat vraagt ook om gezamenlijke
actie en uithoudingsvermogen op de langere termijn in het oplossen daarvan. De sector kan
echter niet zo lang wachten. Er zijn nu al maatregelen nodig om de ergste druk te verlichten.
We beschrijven in dit hoofdstuk een aantal oplossingen voor de kortere termijn.
De problemen in de sector vragen op onderdelen om extra financiering, maar alleen geld
helpt niet.

3.1 Agenda voor veerkracht in de forensische zorg
Het is nodig dat dat departement, uitvoeringsorganisatie en aanbieders gezamenlijk een
‘agenda voor de forensische zorg’ opstellen zoals dat eerder is gedaan in de
meerjarenovereenkomst forensische zorg uit 2013. In deze overeenkomst zijn GGZ Nederland,
het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland
gekomen tot een gezamenlijke agenda voor hoogwaardige en betaalbare forensische zorg. De
afgelopen 5 jaar hebben deze verschillende partijen in goede samenwerking veel
verbeteringen doorgevoerd, zoals het terugbrengen van de behandelduur in de tbs.
Dit gesprek moet in de nieuwe agenda worden doorgezet over het borgen van de
randvoorwaarden voor goede zorg:
- In welke mate moet er geïnvesteerd worden om de randvoorwaarden weer te borgen?
- op welke plek levert meer geld een verbetering in omstandigheden van professionals op?
- welke aanvullende maatregelen moeten er worden genomen?
Het borgen van de kwaliteit en veiligheid is een gedeelde taak van alle partijen. Er zijn zoveel
factoren van invloed op het werk- en behandelklimaat, dat alle betrokkenen moeten
meewerken aan het verlichten van de druk. Zonder samenwerking kunnen hoogstens enkele
factoren worden aangepakt. Dan zullen professionals en patiënten onvoldoende verschil
merken.
De agenda kan voor een deel voortbouwen op bestaande initiatieven en zal rekening moeten
houden met de lopende wetgevingstrajecten (Wfz, Wvggz, Wzd, AVG etc). We adviseren
partijen dringend om het aantal projecten dat wordt opgepakt te beperken en goed
geprogrammeerd in te richten. Dat voorkomt dat het herstel van randvoorwaarden als een
extra last wordt ervaren in de sector.

17

Hieronder doen we aanbevelingen voor een dergelijke agenda. Deze hebben betrekking op de
driehoek personeel, organisatie en patiënten(zorg).
Herstel van de personele randvoorwaarden
De veranderende arbeidsmarkt vraagt om samenhangende maatregelen. Het is niet te
verwachten dat de krapte op de arbeidsmarkt op korte termijn verbetert. De sector moet dus
langs verschillende lijnen investeren om gevonden te worden door nieuw personeel,
aantrekkelijk te blijven voor bestaand personeel en dit personeel zo te faciliteren dat het om
kan gaan met veranderende omstandigheden.
- Investeren in de opleiding en ondersteuning van de huidige medewerkers om zo de
werkdruk, ziekteverzuim en verloop terug te dringen en het werkplezier te vergroten.
- Vergroten van de instroom van medewerkers
- door meer integratie van de forensische zorg in agogische en verpleegkundige
opleidingen (zowel MBO als HBO). Gezamenlijke ontwikkeling van curricula voor
forensische agogen en verpleegkundigen.
- door meer opleidingsmogelijkheden voor GZ psychologen, klinisch psychologen en
psychiaters binnen instellingen in de forensische zorg. voeren van een brede
arbeidsmarktcampagne als aanvulling op bovenstaande.
- Versterking van de HR-functie in de forensische zorg, en het intensiveren van de
samenwerking tussen HR-afdelingen van aanbieders.
Herstel van de organisatorische randvoorwaarden
De forensische zorg is gebaat bij continuïteit en beleidsrust. Dat geeft de sector de
gelegenheid zich te ‘zetten’ na een aantal jaren van grote veranderingen. Daarnaast zijn er
mogelijkheden om processen en procedures te verbeteren zodat medewerkers, teams en
aanbieders meer ruimte krijgen.
- Voortdurende inzet van aanbieders, ForZo/JJI en departement op het verminderen van
de regeldruk in de forensische zorg.
- Verkenning van de mogelijkheden om horizontaal toezicht, dat nu in de algemene ggz
wordt verkend, ook in de forensische zorg toe te passen. Dit moet leiden tot een
sturingsfilosofie die gebaseerd is op vertrouwen tussen aanbieders en ForZo/JJI met oog
voor de verschillen tussen toezicht op kwaliteit en rechtmatigheid.
- Verkenning van de wijze waarop de aanbieders, ForZo/JJI, departement en Inspecties
omgaan met grote incidenten. Incidenten zijn onvermijdelijk in de forensische zorg. De
wijze waarop politiek en media nu hiermee omgaan leidt echter telkenmale tot meer
regelgeving en meer administratieve taken. Met een proactief mediabeleid en afspraken
over de omgang met incidenten kan de sector meer regie voeren. Daarbij horen ook
afspraken over een vorm van (onderlinge) financiële ondersteuning bij maatregelen
direct volgend op een incident.
- Verkenning (samen met de NZa) op welke wijze de tarieven in de nieuwe bekostigingsstructuur van de forensische zorg getoetst kunnen worden op de mate waarin zij
instellingen in staat stellen om de noodzakelijke activiteiten in de forensische zorg te
bekostigen. Dat moet leiden tot een nieuw evenwicht in de tarifering die recht doet aan
de veranderde omstandigheden en die onevenredige productiedruk voorkomt.
- Een deel van de druk op teams en medewerkers wordt veroorzaakt door slecht
functionerende ICT-systemen. Een verbetering op dat vlak vraagt vooral om tijd (rust) en
afstemming tussen partijen om verbeteringen door te voeren in de huidige systemen. Dit
vraagt inspanningen van aanbieders, aanpassing van de beleidskeuzes van het ministerie
en het vraagt van grotere GGZ-concerns dat er hier en daar in systemen uitzonderingen
gemaakt worden voor de forensische zorg.

18

Zoals gezegd is het raadzaam om bovenstaande veranderingen gefaseerd in te voeren
zodat aanbieders de ruimte hebben om deze goed in te voeren, bijvoorbeeld door
deelname aan implementatie- en kwaliteitsnetwerken.Herstel van de randvoorwaarden
in het patiëntproces
Rondom de organisatie van patiëntenstromen binnen de forensische zorg zien we de
volgende concrete maatregelen.
- Verbetering van de (financiering van de) intakeprocedures waardoor teams zich kunnen
voorbereiden op de komst van nieuwe patiënten.
- Vereenvoudiging van de indicatieprocedures en administratieve procedures op de
verschillende schakelmomenten in de forensische zorg.

3.2 Maatregelen voor de korte termijn
Een agenda voor de forensische zorg is niet de enige oplossing. Gezien de urgentie van het
vraagstuk zijn ook maatregelen nodig die nog dit jaar de ergste druk op de sector verlichten.
Deze maatregelen geven ook een duidelijk signaal aan professionals: hun druk wordt herkend
en er worden acties ondernomen.
Wij zien hiervoor zeven maatregelen die op relatief korte termijn effect kunnen sorteren:
- Aanbieders, ForZo/JJI en departement maken afspraken over aanpassing van de (afslag
van) tarieven in de ofz en voor fpa’s en voor fpk’s in het bijzonder, zodat aanbieders meer
ruimte krijgen om goed en voldoende personeel te werven en aan zich te binden en om te
investeren in het bestaande personeelsbestand.
- Aanbieders, ForZo/JJI en departement maken afspraken om op korte termijn de
opleiding van nieuw personeel te intensiveren door een opleidingsfonds in te richten. Op
korte termijn kan ook een start van een arbeidsmarktcampagne ingezet worden.
- Aanbieders, ForZo/JJI en departement versnellen hun aanpak van administratieve lasten
door een aantal schrapsessies te organiseren waarin onder andere aandacht is voor de
materiële verantwoording, de procedures rondom verlofaanvragen in de tbs en de wijze
waarop incidentverantwoording plaatsvindt. Veldpartijen brengen hun goede
voorbeelden in dit traject in.
- Departement en aanbieders maken werk van de versnelde invoering van forensische
huisregels zodat binnen de fpk’s en fpa’s meer rust en overzicht ontstaat in de zorg aan
mensen met verschillende titels.
- Aanbieders, ForZo/JJI en departement maken, samen met de NZa, afspraken over de
inzet van andere typen personeel voor de VOV functie (functiemix). Waar dit aanpassing
van wetgeving vergt, kan dit een onderwerp zijn voor de agenda voor de forensische zorg,
maar voor de korte termijn kan een experimenteer-regeling hierin wellicht voorzien.
- Aanbieders, ForZo/JJI en departement werken op korte termijn een concreet gezamenlijk
kader uit waarop zij het nieuwe financieringsmodel voor de forensische zorg zullen
beoordelen, dat momenteel door de NZa wordt ontwikkeld. Een aanzienlijke winst in
administratieve taken is daar in ieder geval een onderdeel van.
- Aanbieders onderzoeken op welke wijze bestuurders en managers zicht kunnen houden
op de kwetsbaarheid van teams. Zij laten hiervoor een beknopte set van indicatoren
ontwikkelen die direct toepasbaar is door aanbieders. Zij laten hierop onafhankelijk
onderzoek doen naar de alarmsignalen die een goede voorspeller zijn van onveilige
situaties in forensische teams.

19

Deel B Toelichting en uitwerking

20

4 Over het onderzoek: verantwoording en
methode

4.1 Aanleiding
In de afgelopen jaren is veel bereikt in de sector met grote inspanning van aanbieders,
departement en ForZo/JJI om meer mensen die in het strafrecht zijn beland te behandelen en
begeleiden en daarmee hun kans op recidive te verminderen. Deze behandeling is kwalitatief
beter geworden door alle investeringen in de professionalisering van de sector. Maar op dit
moment staan de nieuwe verworvenheden onder druk.
In een brief aan de vaste Kamercommissie van 13 juni 2017 sprak GGZ Nederland haar zorgen
uit over de ontwikkelingen in de forensische zorg. Hoewel GGZ Nederland ook positieve
punten benoemde, zoals de terugloop van de gemiddelde behandelduur en de verbeterende
samenhang tussen verschillende zorgtypen, zag de branchevereniging “in toenemende mate
redenen tot zorg” die de veiligheid van personeel en patiënten onder druk zetten3.
Ten eerste werd er gesignaleerd dat de problematiek van de patiënten in de (klinische)
forensische zorg steeds groter wordt. Ten tweede signaleerde GGZ NL een hogere werkdruk,
wat het – in combinatie met een negatief imago van de sector – moeilijk maakt om nieuw
personeel te vinden. Ten derde stelde de brief dat de administratieve lasten toenemen,
waarbij administratie een doel op zichzelf zou dreigen te worden.
In het overleg van de vaste Kamercommissie van 22 juni 2017 heeft de staatssecretaris aan de
Kamer toegezegd om samen met GGZ Nederland deze ontwikkelingen te onderzoeken4. Dat
onderzoek is begin november 2017 gestart. In dit hoofdstuk bespreken wij de organisatie en
uitvoering van het onderzoek en de gehanteerde onderzoeksmethodes.

4.2 Opdrachtgeverschap
GGZ Nederland, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN), de beleidsdirectie van het
ministerie van JenV (DS&J) en de divisie ForZo/JJI van DJI waren gezamenlijk opdrachtgever
van het onderzoek. Het onderzoeksteam stond gedurende het onderzoek in verbinding met
een stuurgroep vanuit de opdrachtgevers. Daarnaast was er een klankbordgroep van experts
uit het veld. Een overzicht van de leden van de stuurgroep en klankbordgroep is opgenomen
in bijlage A.

3

GGZ Nederland, “AO tabs en forensische zorg”, juni 2017

4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 452, nr. 220

21

4.3 Vraagstelling
Het onderzoek heeft tot doel om de ontwikkelingen in de klinische forensische zorg objectief
in kaart te brengen, vast te stellen of er inderdaad problemen bestaan en de oorzaken
hiervan in beeld te krijgen. De onderzoeksvraag die voor deze opdracht is geformuleerd, luidt
als volgt:
Staat de kwaliteit van zorg en de veiligheid van patiënten en medewerkers in de
forensische zorg onder druk?
Om deze vraag te beantwoorden, wordt antwoord gegeven op zes deelvragen:
A. Is sinds de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel in 2008 de doelgroep complexer
en daarmee ‘zwaarder’ geworden? Hoe kan dit worden vastgesteld? Als de doelgroep
zwaarder is geworden, welke oorzaken liggen hieraan ten grondslag, wat betekent
dat voor forensische zorgaanbieders en wat zijn daarvan de gevolgen?
B. Waar bestaan de huidige administratieve taken voor de forensische zorgaanbieders
uit? Is de administratieve regeldruk sinds de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel
van forensische zorg in 2008 toegenomen? Hoe kan dit worden vastgesteld? Als de
administratieve lasten zijn toegenomen, waardoor komt dat? Wat betekent dat voor
forensische zorgaanbieders en wat zijn daarvan de gevolgen?
C. In hoeverre is momenteel sprake van werkdruk voor medewerkers in de forensische
zorg? Is de werkdruk sinds de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel van
forensische zorg in 2008 toegenomen? Hoe kan dit worden vastgesteld? Als de
werkdruk is toegenomen, waardoor komt dat? Wat betekent dat voor forensische
zorgaanbieders en wat zijn daarvan de gevolgen?
D. In hoeverre lukt het forensische zorgaanbieders voldoende hoogopgeleid en ervaren
personeel aan te trekken? Wat wordt vereist en hoe ziet de praktijk eruit (is sprake
van krapte op de arbeidsmarkt)? Hoe kan dit worden vastgesteld? Wat betekent dat
voor forensische zorgaanbieders en wat zijn daarvan de gevolgen?
E. Hoe hebben de kosten (en inkomsten) voor de forensische zorgaanbieders zich in de
afgelopen 10 jaren ontwikkeld? Hoe kan dit worden vastgesteld? Wat betekent dat
voor forensische zorgaanbieders en wat zijn daarvan de gevolgen?
F. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan?

4.4 Scope
Het onderzoek is afgebakend op kwaliteit en veiligheid in de forensische sector, met een
nadruk op de klinische zorg op fpc’s, fpk’s, fpa’s en afdelingen voor sglvg. De zorg binnen
PPC’s viel buiten het bestek van dit onderzoek.
Het onderzoek heeft zich gericht op de sector als geheel en de randvoorwaarden voor
kwaliteit en veiligheid die daarin te onderscheiden zijn. In dit onderzoek zijn specifieke
incidenten en het beleid van individuele aanbieders geen onderwerp van onderzoek geweest.
Het onderzoek doet dan ook geen uitspraak over de kwaliteit en veiligheid van de zorg binnen
de specifieke aanbieders.

22

4.5 Methode
In dit onderzoek is gekozen voor een combinatie van verschillende methodieken om een zo
feitelijk mogelijke beschrijving te geven van de situatie in de sector. We werkten met vijf
onderzoeksmethoden: bureauonderzoek (vooral voor verkenning), data-analyse
(kwantificering), enquêtes (voor specialistische informatie), werksessies (breedteonderzoek)
en interviews (diepteonderzoek). De omvang staat weergegeven in de onderstaande figuur.
Bureauonderzoek

Data-analyse

relevante literatuur Ifzo data en
beleidsdocumenten kostengegevens
jaarverslagen
van aanbieders

Enquêtes

Werksessies

Personeel (n=805) 72 deelnemers
HR (n=19)
9 werksessies

Interviews
14 deelnemers

Hieronder bespreken we hoe deze methodes toegepast zijn.
Bureauonderzoek
Binnen de forensische zorg is al veel onderzoek, documentatie en kennis aanwezig. Voor elk
van de vijf deelvragen is de reeds aanwezige kennis bestudeerd zoals inspectierapporten,
jaarverslagen van aanbieders, NZa-documentatie zoals de Marktscan Forensische Zorg en
inkoopdocumentatie zoals het Handboek Forensische Zorg. Deze bronnen zijn gebruikt als
uitgangspunt voor het onderzoek en als referentiepunt voor onze eigen bevindingen. Een
volledige lijst met bestudeerde bronnen is opgenomen in bijlage B.
Data-analyse
Om een inschatting te maken van de ontwikkeling in de patiëntenpopulatie over de
afgelopen jaren zijn gegevens uit het systeem Ifzo gebruikt. Hiervoor zijn geanonimiseerde
gegevens gebruikt van ruim 14 duizend plaatsingsbesluiten (via DJI) uit de periode 2014 –
2017. Daarnaast heeft het NIFP aanvullende cijfers aangeleverd over de door hen gestelde
indicaties. De bevindingen uit deze analyses zijn getoetst bij de leveranciers van deze
gegevens.
Om een kwantitatieve onderbouwing te geven van trends op het gebied van kosten en
inkomsten heeft AEF aanbieders gevraagd om een aantal kengetallen over hun financiën te
delen. Bij een eerste uitvraag bleek dat de definities van diverse posten te verschillend waren
geïnterpreteerd, waardoor het totale overzicht weinig waarde had.
In samenspraak met de aanbieders is toen besloten om tijdens een werksessie gezamenlijk
een tweede uitvraag te definiëren en te kijken welke gegevens haalbaar waren om aan te
leveren. AEF heeft via verschillende wegen, zowel telefonisch als per e-mail, meerdere malen
geprobeerd om deze data te verkrijgen. Uiteindelijk konden zeven aanbieders gegevens
aanleveren over één of meer kostenontwikkelingen. De resultaten zijn dan ook niet te zien als
representatief beeld van de sector, maar als casestudies over dit onderwerp.
Enquêtes
Gedurende het onderzoek zijn twee enquêtes uitgezet. In de eerste plaats hebben 781
medewerkers hun mening gegeven over de kwaliteit en veiligheid in de forensische sector. Het
geeft een goede representatie van de sector aangezien alle beveiligingsniveaus, verschillende

23

functies en leeftijdscategorieën vertegenwoordigd zijn5. Daarmee vormen de
enquêteresultaten een waardevolle bron voor het rapport.
Medewerkers zijn bevraagd over de door hen ervaren ontwikkelingen in doelgroep en
werkdruk. De enquête bestond uit 30 gesloten vragen met een beperkt aantal gerichte
antwoordmogelijkheden. Van de 30 vragen had een vijftal betrekking op de functie en het
type dienstverband. Vier vragen gingen over de doelgroep, bijvoorbeeld of in de beleving van
de respondent de zorgzwaarte van patiënten veranderd zou zijn. De daaropvolgende vragen
hadden betrekking op werkdruk gerelateerde onderwerpen, zoals het aantal vrije dagen en
gevoelens van (on)veiligheid op de werkplek. In de laatste vragen werden respondenten
bevraagd over steunende factoren, zoals plezier in het werk en ziekteverzuim, al dan niet met
een werk gerelateerde oorzaak.
Daarnaast was de enquête voorzien van een open veld waar respondenten een boodschap
konden achterlaten over hun werk dan wel de enquête; van deze mogelijkheid werd op grote
schaal gebruikgemaakt. Een aantal van deze boodschappen zijn in dit rapport geciteerd om
bevindingen te illustreren en/of kracht bij te zetten.
In de tweede plaats zijn de HR-medewerkers van verschillende aanbieders in de forensische
zorg bevraagd over werkdruk en de werving van personeel. Ook deze enquête is via de mail
verspreid. De HR-afdelingen van 19 aanbieders hebben de enquête afgerond, waardoor de
cijfers een redelijke representatie zijn van de sector6.
De vragenlijst bestond uit 19 gesloten vragen met een beperkt aantal gerichte
antwoordmogelijkheden. Van de 19 vragen had een vijftal betrekking op de kenmerken van de
desbetreffende instelling. De rest van de vragen ging over de samenstelling van het
personeelsbestand, werving van nieuw personeel in termen van openstaande vacatures en
werkdruk gerelateerde factoren zoals het verzuimpercentage.
Interviews
AEF heeft 14 diepte-interviews gehouden met een semigestructureerd karakter. Dit houdt in
dat AEF voorafgaande aan een interview een leidraad met vragen opstelde, maar de
deelnemer tijdens het gesprek vrij was om zijn of haar eigen verhaal te vertellen. De
interviews dienden vooral om kennis op te halen en om de werksessies voor te bereiden.
Werknemers uit verschillende lagen van de sector – van VOV’ers tot directeuren tot
behandelaren – zijn geïnterviewd. Door de keuze van gesprekspartners is ervoor gezorgd dat
alle perspectieven belicht werden. Een lijst met gesprekspartners is opgenomen in bijlage A.
Werksessies
AEF heeft in februari en maart 2018 in totaal negen werksessies georganiseerd over de
ontwikkelingen in de sector. Bij de werksessies waren 10 tot 15 mensen aanwezig. In totaal
hebben 74 mensen één of meerdere sessies bijgewoond. Daarmee vormden de sessies
belangrijke input voor het rapport. Een lijst met deelnemers is opgenomen in bijlage A.

5

Dit geldt in mindere mate voor de sglvg-afdelingen waar minder respondenten op de
personeelsenquête gereageerd hebben en minder professionals in de werksessies
aanwezig waren.

6
Instellingen die hebben geantwoord zijn: FPC De Oostvaarderskliniek, Pompestichting,
CTP Veldzicht, GGZ Eindhoven, Vincent van Gogh, FPC Dr. S van Mesdag, Behandelcentrum
Middenweg, Antesgroep, GGNet, fpa de Boog, fpa/fpp Coornhert, De Forensische
Zorgspecialisten, Trajectum, Forint FPA, fpc De Rooyse Wissel, GGZ Noord Holland Noord,
Stevig, GGZ Friesland, Transfore en Tactus Verslavingszorg

24

De opdrachtgevers hebben aanbieders benaderd om deelnemers aan de werksessies voor te
stellen. De voorgestelde deelnemers zijn vervolgens door AEF uitgenodigd. De werksessies
zijn georganiseerd in de vorm van een gestructureerd rondetafelgesprek en waren bedoeld
om zoveel mogelijk informatie op te halen bij de aanwezigen.
In twee werksessies werd gepraat over de doelgroep. In één sessie stond een mogelijke
verzwaring van de complexiteit van patiënten centraal; de andere sessie had betrekking op
de gevolgen van complexere zorg voor de aanbieders van forensische zorg. Arbeidsmarkt en
werving, werkdruk en het imago van de sector werden in drie werksessies behandeld. In twee
werksessies is besproken welke factoren een hoge werkdruk bepalen en in hoeverre deze
veranderd zijn; in de andere werksessie is verkend wat de gevolgen zijn van hoge werkdruk,
het imago van de sector en problemen met werving van personeel. Verder zijn twee sessies
over administratieve taken georganiseerd volgens de Delphi-methodiek. Voorafgaand aan de
Delphi-sessies werd de deelnemers per mail gevraagd om een schatting te maken van de tijd
die ze kwijt zijn aan de verschillende administratieve taken. De rondgestuurde lijst met
administratieve taken was voornamelijk gebaseerd op input uit de interviews.

25

5 Achtergrond: de sector forensische zorg

Dit hoofdstuk geeft achtergrondinformatie over de forensische zorg voor die lezers die niet al
op de hoogte zijn van wat het is en hoe het georganiseerd is.

5.1 Forensische zorg
Forensische zorg is een combinatie van beveiliging en verplichte zorg:
- voor volwassenen in Nederland die zowel een psychiatrische/psychische en/of
verstandelijke beperking hebben alsmede een strafbaar feit hebben gepleegd
- die meestal wordt opgelegd door de rechter en plaatsvindt voor, tijdens of na de straf, of
deze vervangt. Patiënten zijn daarbij niet in de mogelijkheid om zelf hun zorgaanbieder
aan te wijzen
- die als doestelling heeft dat deze patiënten na hun behandelperiode en eventuele straf
kunnen functioneren in de maatschappij (tegengaan van recidive) en geen strafbare
feiten meer zullen plegen
- dat zich als domein beweegt op het snijvlak van twee werelden: veiligheid en zorg.

5.2 Wetgeving
Het interim-besluit fz creëert een wettelijke basis waarvan uit de organisatie van de
forensische zorg geregeld wordt. Hierin wordt ForZo/JJI (onderdeel van het ministerie van
Justitie en Veiligheid) aangewezen als zorginkoper. Tevens wordt daarin onderschreven dat
de NZa verantwoordelijk is voor het markttoezicht en het bepalen van tarieven en prestaties.
Het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer Wet marktordening gezondheidszorg (Bub
Wmg) voorziet in wat wel en niet onder de forensische zorg wordt geschaard. Ook de
toezichthoudende bevoegdheden van de NZa liggen in het Bud Wmg vast. Op 1 januari 2019
wordt het Interim-besluit fz vervangen door de Wet forensische zorg (Wfz). Hierin wordt onder
meer geregeld dat de NZa handhavende bevoegdheden krijgt.
De Wfz hangt samen met de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) die ingaat op
1 januari 2020. Deze wet is onder meer gericht op een verbeterde aansluiting tussen de
forensische zorg en geestelijke gezondheidszorg.
Bij forensische zorg kan sprake zijn van een terbeschikkingstelling waardoor een patiënt
gedwongen kan worden om zorg te ontvangen in een fpc. In dit geval geldt de Beginselenwet
verpleging terbeschikkinggestelden (Bvt). In fpk’s en fpa’s gelden regels uit de Wet bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz) als er sprake is van gedwongen zorg.

26

5.3 Structuur van de sector
De forensische zorg kent een eigen structuur waarin verschillende partijen een rol spelen.
Behandelaanbieders
De aanbieders verschillen in het type en het beveiligingsniveau van de zorg die ze leveren. In
dit onderzoek wordt waar mogelijk met een vierdeling gewerkt:
- Forensisch psychiatrische afdelingen (fpa/fva) bieden zorg aan op het één na lichtste
beveiligingsniveau (het zogeheten niveau 2)7. Een fpa is een beveiligde kliniek, waar
zowel reguliere patiënten als forensische patiënten worden geplaatst. Het doel is om
patiënten terug te laten keren in de maatschappij. De aanname is dat patiënten in staat
zijn om op termijn de beveiligde context te verlaten. Forensische verslavingsafdelingen
(fva) bieden op hetzelfde beveiligingsniveau zorg aan voor de doelgroep verslaafden.
- Forensische psychiatrische klinieken (fpk/fvk) bieden zorg op beveiligingsniveau 3.
Ook in een fpk kunnen reguliere patiënten en forensische patiënten met strafrechtelijke
titel worden geplaatst. Een fpk biedt een intensieve vorm van zorg aan in een hoog
beveiligde omgeving gericht op het terugdringen van recidive . Forensische
verslavingsklinieken (fvk) bieden zorg aan op hetzelfde beveiligingsniveau voor de
doelgroep verslaafden.
- Forensisch psychiatrische centra (fpc), ofwel tbs-klinieken, leveren zorg op
beveiligingsniveau 4. Een fpc is een gesloten instelling waar patiënten zijn opgenomen
aan wie tbs met verpleging van overheidswege. Het gaat om patiënten met een
psychiatrische aandoening die een ernstig strafbaar feit hebben gepleegd.
- Aanbieders sterk gedragsgestoorde licht verstandelijk gehandicapten (sglvg) bieden
ook op beveiligingsniveau 2 en in een specifieke voorziening zorg aan verstandelijk
gehandicapten. Het doel van een behandeling is om patiënten op een veilige wijze te
resocialiseren.
De tabel hieronder geeft met het aantal behandelaanbieders en hun verblijfplaatsen een
indruk van de grootte van de sector. Een plaats kan meerdere malen per jaar bezet zijn.
Tabel 1 Overzicht van het aantal behandelaanbieders en verblijfplaatsen [Bron: JenV]
Behandelinstelling

Beveiligingsniveau

Aantal locaties

Gemiddeld #
plaatsen

Besloten afdeling / resocialisatieafdeling

1

80

300

fpa, fva, sglvg

2

21

655

fpk, fvk

3

10

391

Fpc

4

7

947

Beleidspartijen
Het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) is verantwoordelijk voor het budget en de
kwaliteit van de forensische zorg. JenV heeft de uitvoering van forensische zorg belegd bij de
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Binnen DJI is de Divisie Forensische Zorg/Justitiële
Jeugdinrichtingen (hierna ForZo/JJI) verantwoordelijk voor de financiering, inkoop en
kwaliteit van forensische zorg.

7

Binnen de fpa’s is nog nader onderscheid te maken in open en gesloten fpa’s
(beveiligingsniveau 2 laag en 2 hoog).

27

Indicerende en plaatsende instanties
Indicatiestelling voor klinische zorg beschrijft de zorgbehoefte en de eventuele
beveiligingsnoodzaak van de justitiabele. De indicatiestelling vindt onafhankelijk van het
zorgaanbod en de zorginkoop plaats, zodat de zorgbehoefte objectief wordt vastgesteld.
Indicaties kunnen door verschillende instanties afgegeven worden. Voor klinische zorg of
verblijfszorg na klinisch verblijf, vraagt de reclassering een indicatiestelling aan bij het
NIFP/IFZ. Het Forensisch Plaatsingsloket (FPL) plaatst de justitiabele bij een aanbieder op
basis van de indicatie en de beschikbare plaatsen.
Toezichthouders
Binnen de sector zijn een drietal toezichthouders actief:
- De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) houdt zich bezig met markttoezicht en het
vaststellen van tarieven en prestaties voor de forensische zorg.
- De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) is verantwoordelijk voor veiligheid,
kwaliteit, en toegankelijkheid van de medische zorg in de organisaties die onderdeel zijn
van DJI. Hieronder vallen bijzondere voorzieningen (detentie- en uitzetcentra), justitiële
jeugdinrichtingen (de Inspectie Jeugdzorg coördineert het toezicht binnen de JJI) en
penitentiaire inrichtingen (inclusief penitentiaire psychiatrische centra).
- De Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV) richt zich op zichtbare verbetering van de
effectiviteit en de kwaliteit van de sanctietoepassing.

5.4 Proces van forensische zorg
Binnen de forensische zorg zijn er drie momenten waarop de zorgbehoefte van een
justitiabele zichtbaar kan worden: na het plegen van een delict en tijdens de rechtsgang die
daarna wordt opgestart, tijdens de detentie of tijdens de periode van toezicht door de
reclassering.
In totaal bestaan er 28 forensische zorgtitels: 24 strafrechtelijke titels, twee vormen van
forensisch psychiatrisch toezicht (fpt), verdiepingsdiagnostiek en de voorgenomen
indicatiestelling van de reclassering. De laatste titel kan, voordat er sprake is van één van de
strafrechtelijke titels, onder bepaalde voorwaarden gebruikt worden om een verdachte zorg
te bieden.

Figuur 2 Schematische weergave van forensisch zorgstelstel bij klinische forensische zorg [ Bron:
JenV]

Bovenstaande figuur is een weergave van het forensische zorgstelstel bij bijzondere
voorwaarden. Op verzoek van ofwel de rechter-commissaris (RC), ofwel de officier van justitie
(OvJ) voert de reclassering en eventueel een (of meerdere) Pro Justitia-rapporteur(s) een
onderzoek uit naar de persoon in kwestie om de zorgbehoefte vast te stellen. Ter aanvulling

28

op haar onderzoek en wanneer geen Pro Justitia is aangevraagd kan de reclassering
verdiepingsdiagnostiek inzetten. Een indicatie wordt gesteld als uit het onderzoek blijkt dat
de justitiabele zorg nodig heeft.
Een indicatiestelling beschrijft de zorgbehoefte en beveiligingsnoodzaak van de justitiabele.
Het NIFP adviseert het OM en de rechter over de duur en de aard van de benodigde klinische
zorg voor de justitiabele (ambulante zorg kan ook door de Reclassering geïndiceerd worden)
De uiteindelijke uitspraak van de rechter is leidend. De inhoud en strekking van de titel
bepaalt welke zorg moet worden verleend. Als dit betekent dat er een andere soort zorg is
opgelegd dan geadviseerd, dan dient er geplaatst te worden in lijn met de uitspraak. Dit
betekent dat er een nieuwe indicatie wordt opgesteld, die past bij de soort zorg die de rechter
heeft opgelegd. Er kan ook forensische zorg worden opgelegd na het vonnis van de rechter.
Dat gebeurt dan in vrijwillig kader vanuit het gevangeniswezen of na overplaatsing naar een
psychiatrisch ziekenhuis.

5.5 Bekostiging
Het stelsel van forensische zorg kent een aanbieder die een prestatie levert en een afnemer
die hiervoor een tarief betaalt. De figuur hieronder geeft dit weer.
afnemer

tarief (€)

aanbieder

Instellingen
Instelling
Instelling

ForZo/JJI

prestatie (zorg)

Figuur 3 Schematische weergave van de bekostiging van forensische zorg

Deze situatie kent een aantal bijzonderheden:
- Afnemer: Er is in Nederland slechts één afnemer van forensische zorg. Forzo/JJI koopt
namens de overheid forensische zorg in voor iedereen met een forensische titel.
- Aanbieder: De aanbieders vervullen de rol van aanbieder. Hoewel de aanbieders geen
winstoogmerk hebben, concurreren ze wel in enige mate met elkaar.
- Prestatie: De NZa stelt vast wat een presentatie is. Deze prestaties fungeren als
eenheden forensische zorg. Er zijn drie typen eenheden: Diagnose Behandeling en
Beveiliging Combinaties (DBBC’s), Zorg Zwaarte Pakketten (ZZP’s) en extramurale
parameters.
- Tarief: Voor elke DBBC en ZZP heeft de NZa een maximumtarief vastgesteld. Dit doet de
NZa op basis van een kostprijsonderzoek. De afnemer is niet verplicht deze
maximumtarief te betalen, maar kan ervoor kiezen een tarief te betalen die lager ligt.
In 2012 vond een grotere verandering in het stelsel plaats, toen er een nieuwe bekostigingssystematiek (DBBC) werd geïntroduceerd. In termen van de bovenstaande samenvatting
werd toen de prestatie, met bijbehorende tarief opnieuw gedefinieerd.
Het ministerie van Justitie en Veiligheid bepaalt in haar beleid wat jaarlijks uitgegeven wordt
aan forensische zorg. ForZo/JJI heeft jaarlijks de beschikking over ruim 700 miljoen euro voor
forensische zorg, waarvan 375 miljoen euro in de aanbestedingsleidraad wordt uitgezet. Het
overige budget wordt besteed aan inbesteding en subsidie. Onderstaande tabel laat zien dat

29

het totale budget voor de forensische zorg sinds 2010 is gestegen van € 601 miljoen in 2010 tot
€ 752 miljoen in 2017. De groei zit met name in de klinische en ambulante overige forensische
zorg. Volgens de begroting loopt het budget terug tot € 718 miljoen in 2020.
Tabel 1 Totaal budget forensische zorg voor moederdepartement (x € 1 miljoen) [Bron:
Jaarrekeningen en Begroting ministerie Justitie en Veiligheid]
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
realisatie

begroting

Intramurale forensische zorg in GW (PPC)

94

92

101

99

91

93

103

111

FPC’s/forensische zorg

378

361

364

335

330

300

277

291

Intramurale forensische zorg in GGZ instellingen

129

147

186

214

248

247

276

266

Ambulante forensische zorg

-

53

57

61

68

74

82

85

Totaal

601

652

707

709

738

714

737

752

30

6 In detail: de doelgroep

In haar brief aan de vaste TK commissie van Veiligheid geeft GGZ Nederland aan dat de
doelgroep binnen de forensische zorg zwaarder is geworden. Dat inzicht wordt breed in de
sector gedeeld onder zowel professionals als bestuurders. In alle gesprekken die wij hebben
gevoerd in het kader van dit onderzoek komt naar voren dat er sprake is van een verdichting
van patiënten met complex gedrag.
In dit memo werken wij het thema doelgroep uit op basis van interviews, groepsgesprekken,
documentenonderzoek en enquêtes. We beantwoorden één voor één de gestelde
onderzoeksvragen:
1. In welke mate is verzwaring van de complexiteit van patiënten vast te stellen?
2. Wat zijn mogelijke verklaringen voor verschuivingen in de populatie?
3. Wat zijn de gevolgen voor de aanbieders van forensische zorg?

6.1 In welke mate is een verzwaring van de complexiteit van de
patiënten in de forensische zorg vast te stellen?
Professionals geven breed aan een verzwaring van de doelgroep te ervaren
In de enquête geeft meer dan 90% van de respondenten aan dat de zorgzwaarte van
patiënten zwaarder is geworden, de helft heeft het zelfs over een sterke stijging. Er zijn geen
respondenten die aangeven dat de populatie lichter is geworden. Uit de enquête komen geen
uitgesproken verschillen tussen fpa, fpk of fpc’s naar voren.
Tabel 2 Ontwikkeling van de zorgzwaarte van patiënten in de forensische zorg [Bron: AEF
enquête]
fpc (n=309)

fpk (n=211)

fpa (n=184)

sglvg (n=33)

ja, sterk

48%

52%

51%

48%

ja, enigszins

42%

41%

41%

39%

nee, die is gelijk gebleven

10%

7%

9%

12%

nee, die is afgenomen

0%

0%

0%

0%

Uit de enquête komt naar voren dat professionals verandering in middelengebruik als de
belangrijkste verklarende factor beschouwen in de verzwaring van de populatie. De
verzwaring als gevolg van verslavingsproblematiek wordt bevestigd in de gesprekken en
werksessies. Daarin komt onder andere naar voren dat er een verschuiving plaatsvindt naar
meer synthetische drugs. Deze toename komt ook terug in de Nationale Drug Monitor van
Trimbos. Medewerkers en zorgprogramma’s in de forensische zorg lijken hierop nog
onvoldoende toegerust. Dat geeft druk op het team en op de behandeling.

31

Drugs hebben een verstorende werking op het klimaat binnen de forensische zorg. Uit bijna
alle incidentrapportages van de IJenV van de afgelopen jaren komt het gebruik van en de
handel in drugs binnen de instelling naar voren als één van de belangrijke factoren die
onveiligheid in hand werken. In de afgelopen jaren is veel ingezet op het tegengaan van drugs
en andere contrabande binnen de FPC’s. Dat heeft nog niet geleid tot een drugsvrije
behandelomgeving en het is ook de vraag in welke mate dat ook gaat gebeuren, daarvoor zijn
de mogelijkheden om kleine hoeveelheden binnen te smokkelen te divers.
“Er zou eerst gewerkt moeten worden aan het verslavinsgedrag van de cliënten en
daarna het psychiatrisch gedeelte. Meer scholing omtrent het gebruik van drugs is
gewenst.”
- Agogisch medewerker, fpk

Figuur 4 Beïnvloedende factoren in verzwaring van de populatie in de afgelopen vijf jaar [Bron:
AEF enquête]

Binnen de strafrechtketen is steeds meer aandacht voor personen met lvb. In de enquête
geven professionals aan dat zij een toename van personen met lvb zien en dat dat een
belangrijke factor is in de verzwaring van de populatie. Dat komt onder andere doordat
behandelprogramma’s niet altijd aansluiten en personeel niet adequaat is getraind in
communicatie met deze doelgroep.
De toename van vastgestelde lvb is eerder ook gevonden in het onderzoek naar prevalentie
van lvb in de justitiële keten8. Deze gebruikt de cijfers van DJI over het aantal personen met
lvb (IQ < 80) binnen fpc’s. Dit aandeel is 17% in 2006, dat stijgt tot 27% in 2009, daalt
vervolgens weer naar 21%in 2012 en piekt met 33% in 2013. Nieuwe cijfers over het aantal
personen met lvb worden niet meer opgenomen in de reeks Forensische zorg in getal.
8
Hendrien Kaal, “Prevalentie licht verstandelijke beperking in het justitiedomein”,
Hogeschool Leiden, 2016

32

Uit de enquête blijkt dat professionals een toename zien van patiënten met meervoudige
diagnoses. In de gesprekken komt naar voren dat professionals met name een toename zien
van mensen die niet meer meekomen in de huidige maatschappij.
Uit gesprekken komt naar voren dat aanbieders een toename ervaren van patiënten met
autismespectrumstoornissen. Dat kan voor een deel het gevolg zijn van verbeterde
diagnostiek. Zij geven in ieder geval aan dat voor deze doelgroep, ondanks recente
uitbreidingen, nog altijd te weinig passende zorgprogramma’s beschikbaar zijn.
Cijfermatige analyse geeft een lichte indicatie dat er een zwaardere doelgroep in
klinische forensische zorg instroomt
Er zijn geen bestaande onderzoeken bekend die een generieke uitspraak doen over de
ontwikkeling van de zwaarte van de doelgroep op forensische afdelingen. Voor dit onderzoek
is daarom gebruikgemaakt van gegevens vanuit Ifzo over ruim 18 duizend klinische
plaatsingen om een beeld te geven over de ontwikkelingen sinds 2013. In deze cijfers zijn
ambulante plaatsingen dus niet meegenomen (tenzij anders vermeld) en zijn plaatsingen in
een PPC (art. 15 Pbw) ook buiten beschouwing gelaten.
De gegevens uit Ifzo kennen wel beperkingen:
- Ifzo is geen patiëntvolgsysteem en daarom geeft de informatie over plaatsingen nog geen
100% zuiver beeld van de feitelijke verblijfsintensiteit of beveiligingsniveau gedurende
het hele klinische traject. Een nadere duiding door koppeling met gefactureerde zorg was
in het bestek van dit onderzoek niet mogelijk.
- De gegevens over de verblijfsintensiteit zijn pas bruikbaar vanaf 2014 omdat in 2013 een
ander systeem gebruikt werd. De gegevens over 2013 zijn verder vertekend als gevolg van
veranderingen in de facturatiesystematiek. We hebben er daarom voor gekozen om de
cijfers over 2013 in het geheel niet te gebruiken.
- Tot slot zeggen de gegevens over plaatsing alleen iets zeggen over het moment van
plaatsing. Als complexere patiënten langer op een afdeling blijven en eenvoudige
patiënten eerder uitstromen dan komt dat niet naar voren in deze cijfers.
Aanvullend op deze cijfers uit Ifzo over plaatsingen hebben we een overzicht ontvangen van
de ontwikkeling van de verblijfsintensiteit in de indicaties van het NIFP. Daarvoor gelden
bovenstaande beperkingen even goed.
We brengen de ontwikkelingen op de volgende aspecten in beeld:
- Ontwikkeling van verblijfsintensiteit en beveiligingsniveau waarop plaatsing en indicatie
plaatsvond.
- Ontwikkeling van de strafrechtelijke titel waaronder zorg wordt verleend per
beveiligingsniveau waarop plaatsing plaatsvond.
- Ontwikkeling van de verdeling van zware delicten over de verschillende
beveiligingsniveaus waarop plaatsing plaatsvond.
Ontwikkeling van verblijfsintensiteit en beveiligingsniveau waarop plaatsing plaatsvond
Onderstaande tabel geeft inzicht in de ontwikkeling9 van verblijfsintensiteit naar
beveiligingsniveau. De tabel laat zien dat voor alle beveiligingsniveaus geldt dat het aandeel
van de laagste verblijfsintensiteit fors gedaald of verdwenen is waardoor per saldo de
patiënten gemiddeld zwaarder zijn geworden. Dit effect is het sterkst op de afdelingen met
9

De tabel geeft inzicht in de ontwikkeling vanaf 2014 omdat de cijfers over 2013 niet
vergelijkbaar zijn door verschil in definities van verblijfsintensiteit.

33

het laagste beveiligingsniveau. Op de fpk is daarnaast een lichte verzwaring te zien naar meer
patiënten in de hoogste categorie.
Tabel 3 Ontwikkeling verhouding verblijfsintensiteit per beveiligingsniveau bij plaatsingen [Bron:
AEF, Ifzo]
Beveiligingsniveau

Verblijfsintensiteit

2014

2015

2016

2017

1

ABC

22%

8%

12%

9%

DE

76%

89%

82%

89%

FG

2%

3%

6%

2%

ABC

5%

2%

1%

0%

DE

84%

88%

87%

90%

FG

11%

10%

12%

10%

ABC

2%

1%

0%

0%

DE

60%

60%

59%

64%

FG

37%

39%

41%

36%

ABC

1%

0%

0%

0%

DE

40%

38%

36%

38%

FG

59%

62%

64%

62%

ABC

1%

0%

0%

0%

DE

2%

1%

1%

1%

FG

97%

99%

99%

99%

2 laag (fpa open)

2 hoog (fpa gesloten)

3 (fpk)

4 (fpc)

Bovenstaande tabel laat zien dat er slechts een beperkte ontwikkeling in verblijfsintensiteit is
te zien over de jaren 2014 – 2017. Voor fpk en fpc is er een lichte verzwaring met iets meer
plaatsingen van FG-patiënten. In de klinieken met een lager beveiligingsniveau is vooral te
zien dat er minder patiënten zijn geplaatst met lage verblijfsintensiteit. Per saldo neemt daar
de zwaarte dus toe. Alleen voor klinieken van het laagste beveiligingsniveau is er echt van een
significante verschuiving sprake door een teruggang in lichte patiënten.
Uit de cijfers van de indicatiestelling vanuit het NIFP komt een vergelijkbaar beeld zoals
onderstaande tabel laat zien; een afname in de lichte verblijfsintensiteiten en daarmee per
saldo een lichte verzwaring. In deze cijfers, die over alle beveiligingsniveaus gaan, is geen
stijging in de zwaartecategorie te zien.
Tabel 4 Aangeleverde klinische indicatiestellingen door het NIFP [Bron: NIFP]
2014

2015

2016

2017

2.317

2.258

2.177

2.376

ABC

4%

1%

3%

2%

DE

64%

64%

63%

67%

FG

32%

35%

34%

31%

n=

Ontwikkeling van de strafrechtelijke titel waaronder zorg wordt verleend per beveiligingsniveau
waarop plaatsing plaatsvond.
Onderstaande tabel geeft per beveiligingsniveau inzicht in de verdeling van de verschillende
titels waaronder iemand geplaatst is. We laten de titels zien die samen 90% van de
plaatsingen vormen.

34

Tabel 5 Ontwikkeling juridische titels in klinische plaatsingen [Bron: Ifzo]
2014

2015

2016

2017

547

579

615

677

Voorwaardelijke veroordeling

59%

65%

69%

73%

Schorsing VH met voorwaarden (art. 80 Sv)

15%

15%

19%

16%

Plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders

9%

5%

3%

3%

Overbrenging vanuit GW voor hulpverlening

5%

6%

3%

1%

Vw beëindiging van de verpleging van overheidswege

4%

2%

1%

2%

overige titels

9%

8%

5%

5%

216

165

169

168

Voorwaardelijke veroordeling

44%

44%

36%

40%

Schorsing voorlopige hechtenis met voorwaarden

12%

7%

16%

15%

Plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders

9%

13%

15%

13%

Overbrenging vanuit GW voor hulpverlening

10%

5%

8%

7%

Vw beëindiging van de verpleging van overheidswege

9%

8%

4%

3%

Strafrechtelijke machtiging

5%

6%

6%

10%

Overbrenging vanuit GW naar psychiatrisch ziekenhuis

3%

3%

5%

2%

TBS met voorwaarden

1%

5%

5%

5%

Overige titels

8%

13%

11%

11%

913

1.011

978

1.091

Voorwaardelijke veroordeling

38%

36%

35%

31%

Plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders

8%

12%

13%

17%

Schorsing voorlopige hechtenis met voorwaarden

10%

8%

9%

15%

Strafrechtelijke machtiging

9%

9%

14%

10%

Overbrenging vanuit GW voor hulpverlening

9%

12%

8%

6%

Overbrenging vanuit GW naar psychiatrisch ziekenhuis

11%

8%

7%

7%

TBS met voorwaarden

4%

5%

5%

4%

Overige titels

11%

11%

9%

9%

840

938

750

785

Voorwaardelijke veroordeling

23%

25%

27%

27%

Plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders

7%

9%

13%

16%

Overbrenging vanuit GW naar psychiatrisch ziekenhuis

11%

11%

10%

7%

Schorsing voorlopige hechtenis met voorwaarden

8%

10%

10%

10%

TBS met voorwaarden

8%

8%

10%

11%

TBS met dwangverpleging

5%

6%

9%

6%

Strafrechtelijke machtiging

12%

4%

4%

4%

Vw beëindiging van de verpleging van overheidswege

8%

7%

3%

4%

Overbrenging vanuit GW voor hulpverlening

6%

7%

5%

4%

FPT voorwaardelijke beëindiging

5%

4%

3%

3%

Overige titels

9%

8%

7%

7%

Beveiligingsniveau 1

n=

Beveiligingsniveau 2 laag

n=

Beveiligingsniveau 2 hoog

Beveiligingsniveau 3

n=

n=

35

2014

2015

2016

2017

1.484

1.398

589

486

TBS met dwangverpleging

26%

37%

41%

42%

Vw beëindiging van de verpleging van overheidswege

27%

23%

11%

17%

FPT voorwaardelijke beëindiging

26%

22%

25%

15%

FPT proefverlof

8%

7%

11%

11%

TBS met proefverlof

6%

8%

3%

1%

Overige titels

7%

3%

10%

15%

Beveiligingsniveau 4

n=

Uit bovenstaande tabel komt naar voren dat de verhouding tussen de verschillende titels
sterk kan wisselen over de jaren. Deze wisselingen zijn niet altijd goed te duiden. We zien een
paar grotere verschuivingen:
- De grote daling in het aantal plaatsingen op beveiligingsniveau 4 geeft aan dat hier
waarschijnlijk andere processen een rol spelen dan natuurlijke ontwikkeling in de sector.
Dat lijkt, bij navraag, onder andere te komen door een verschuiving van patiënten als
gevolg van de sluiting van de fpc’s Oldenkotte en 2Landen en de gedeeltelijke
herbestemming van fpc Veldzicht. De verhoudingscijfers over de titels zijn daarom minder
informatief.
- We zien een toename van voorwaardelijke veroordelingen bij een lager
beveiligingsniveau (1 en 2 laag) en afname bij 2 hoog.
- We zien daarnaast een lichte afname van overbrenging vanuit het gevangeniswezen voor
hulpverlening en overbrenging naar een psychiatrisch ziekenhuis.
Uit de hierboven beschreven ontwikkelingen zijn geen conclusies te trekken over
aanmerkelijke verschuivingen naar lichtere titels binnen de forensische zorg. Dat betekent
niet dat die er niet zijn; zo zeggen deze cijfers nog niets over korte duur van de titels of
verschuivingen ten opzichte van de periode voor 2014. Uit gesprekken begrijpen we dat het
Interimbesluit Forensische zorg er onder andere toe heeft geleid dat de populatie op fpa’s is
veranderd. Voor 2012 waren dat met name mensen met een artikel 37 titel. Na het
interimbesluit zijn er meer patiënten geplaatst vanwege detentiefasering of voorwaardelijke
veroordeling.
Ontwikkeling van de verdeling van delicten over de verschillende beveiligingsniveaus waarop
plaatsing plaatsvond
Uit de werksessies is het beeld naar voren gekomen dat er op dit moment vaker patiënten die
kapitale delicten hebben gepleegd op een fpa terecht komen dan eerder het geval was. Dat
zou een maat zijn voor de complexiteit van de patiënten.
Om een beeld te geven van de ontwikkeling van de zwaarte van delict hebben we de
verdeling naar beveiligingsniveau in beeld voor twee groepen delicten; zedenmisdrijven (n=
1.203 in 2017) en misdrijven tegen het leven (n= 1.095 in 2017). In deze analyse zagen we een
toename van het aandeel ambulante/BW plaatsingen in de periode 2013 tot en met 2016 voor
beide groepen. In 2017 is het aandeel plaatsingen in de kliniek weer terug rond het niveau van
2013.
In de verdeling binnen de beveiligingsniveaus is vanaf 2013 in eerste instantie een
verschuiving van beveiligingsniveau 1, 2 laag en 4 naar 3. Ook hier vindt in 2017 (en voor
zedendelinquenten al in 2016) een verschuiving terug te zien naar fpc’s waardoor uiteindelijk

36

licht meer plaatsingen op het hoogste beveiligingsniveau plaatsvinden. Er vinden over de
jaren aanzienlijk minder plaatsingen op de lagere beveiligingsniveaus plaats (1 en 2 laag).
De gevonden aantallen laten geen merkbare ontwikkeling zien in de verhouding tussen
klinische en ambulante plaatsing van deze groepen. Voor de patiënten die een zedenmisdrijf
hebben begaan is een verschuiving van fpk naar fpa 2 hoog te zien.
Wat zeggen veranderende uitkomstmaten over de complexiteit van de doelgroep?
In de enquête hebben we professionals gevraagd in welke mate zij veranderingen zien in
enkele uitkomstmaten van de zorg; ingezette dwangmiddelen, aantal separaties, aantal
heropnames en het aantal incidenten. Veranderingen op deze aspecten kunnen onder andere
het gevolg zijn van een zwaardere populatie. Maar er spelen ook veel andere factoren een rol.
Denk aan organisatiebeleid over het terugdringen van het aantal separaties of sturing op het
beter melden van incidenten.

Figuur 5 Ontwikkeling van het aantal ingezette dwangmiddelen volgens professionals [Bron:
AEF enquête]

Figuur 6 Ontwikkeling van het aantal separaties volgens professionals [Bron: AEF enquête]

37

Figuur 7 Ontwikkeling van het aantal gemelde incidenten volgens professionals [Bron: AEF
enquête]

Figuur 8 Ontwikkeling van het aantal heropnames volgens professionals [Bron: AEF, enquête]

Binnen de fpa’s lijkt per saldo sprake zijn van een afname van ingezette dwangmiddelen als
zijn respondenten daar niet eenduidig over (13% geeft aan dat er stijging is en 44%
rapporteert een daling). Binnen de fpk’s, fpc’s en afdelingen voor sglvg geven evenveel
professionals een toename als een afname van ingezette dwangmiddelen (zie figuur 10).
Aanbieders in de forensische zorg geven aan dat zij beleid voeren om het aantal separaties
terug te dringen. Een exacte telling is op dit moment niet voorhanden doordat de registratie
in het landelijke meldingssysteem Argus tijdelijk is stilgelegd.
Uit de enquête komt een nog sterker verschil te zien tussen de fpa’s en de andere typen
aanbieders. Binnen fpa’s geeft 54% van de respondenten aan dat er sprake is van een daling
tegen 7% die een stijging rapporteren. Binnen de fpk’s en de afdelingen voor sglvg is geen
grote verandering te zien op basis van deze cijfers. Personeel in de fpc’s ervaart juist iets
vaker een stijging van het aantal separaties (29% tegen 18% die een daling aangeven). Dat
kan een signaal zijn dat er sprake is van een zwaardere doelgroep die vaker een separatie
nodig heeft.
Ongeveer 60-70% van de respondenten signaleert een groei in het aantal gemelde incidenten
in de forensische zorg (zie figuur 11). Een groei in het aantal meldingen kan een teken zijn van
een toename van de onveiligheid, maar ook een signaal dat het beleid van aanbieders werkt
om meer incidenten te melden. Cijfers hierover op landelijk niveau ontbreken. Uit
anekdotische verhalen in de werksessies, interviews en enquêtes komen wel voorbeelden

38

naar voren waarin medewerkers vertellen dat zij niet alleen meer meldingen zien maar ook
daadwerkelijk meer veiligheidsincidenten.
Tot slot geeft een groot deel van de respondenten (54% voor fpa’s, en 68% voor fpc’s) aan dat
er sprake is van een toename van het aantal heropnames (zie figuur 12). In de werksessies
wordt dit ook bevestigd. Heropnames komen vaker voor omdat patiënten sneller
doorgeplaatst worden naar een ambulante setting of een afdeling met een lager beveiligingsniveau of zorgintensiteit. Een heropname zorgt in de regel voor hectiek en onrust op een
afdeling.
Bij navraag geeft de IGJ aan geen stijging in het aantal gemelde calamiteiten vanuit de
forensische zorg te zien. Er gebeuren wel met enige regelmaat incidenten in deze sector die
breed op publieke belangstelling kunnen rekenen, maar in de afgelopen jaren is geen
toename van grote incidenten te zien.

6.2 Wat zijn mogelijke verklaringen voor een verschuivingen in de
populatie?
Ontwikkeling in de doelgroep door een veranderde toestroom naar de forensische zorg
Uit gesprekken komt naar voren dat door rechters in toenemende mate eisen worden gesteld
aan de behandeling in de forensische zorg. Dat gaat met name over de mate van
resocialisatie en verlof en de duur van de behandeling (en daarmee vrijheidsbeneming). Ook
lijkt er een verandering in de opgelegde strafrechtelijke titels te zijn opgetreden waarin
rechters kiezen voor titels die minder drang- en dwangmogelijkheden toelaten door de
rechtspositionele verschillen. Deze ontwikkelingen leggen een druk op de behandeling,
doordat behandelaren minder instrumenten in handen hebben om iemand in zorg te houden
en te corrigeren op zijn gedrag of te motiveren voor behandeling. Professionals geven aan dat
zij in de afweging van de rechter de afweging vaak missen over de (on-)mogelijkheden in de
behandeling zonder een passende titel.
“Het lijkt alsof de rechten van de patiënt voor de rechten van de medewerkers staan,
waardoor de veiligheid nogal eens in het geding komt. Met name doordat er rondom alle
vormen van dwangbehandeling erg moeilijk wordt gedaan qua regelgeving (privacy van
de patiënt en dergelijke). Het moet op de eerste plaats een veilige werkomgeving zijn!”
- Sociotherapeut, fpk

Uit gesprekken komt naar voren dat vanuit de reguliere ggz in toenemende mate een beroep
wordt gedaan op de expertise en faciliteiten van de forensische zorg voor opname van
complexe patiënten. Deze patiëntengroep vindt steeds vaker met een civiele Bopz-maatregel
een plek in een fpa, fpk, afdeling voor sglvg en in mindere mate op een fpc. Professionals
geven aan dat deze doelgroep relatief zwaar is en meer incidenten veroorzaakt dan de
reguliere populatie met een forensische titel. Daar speelt waarschijnlijk mee dat dit een
patiëntengroep is waarmee de reguliere ggz zich geen raad weet door hun ontwrichtende
gedrag op de afdeling. Hiervan komen alleen de zware gevallen uiteindelijk in een forensische
instelling. Ook de grotere drempel om drang- en dwangmiddelen in te zetten met het civiele
kader zijn een reden waarom deze groep door professionals als zwaar wordt ervaren.
Er zijn geen eenduidige cijfers over de ontwikkeling in het aantal civiele plaatsingen in de
forensische zorg. Zowel de NZa als de zorgverzekeraars hebben hier geen adequaat inzicht in.
Er is recentelijk een inschatting gemaakt in het kader van de ketenveldnorm Beveiligde

39

intensieve zorg en levensloopfunctie, maar die geeft alleen cijfers over 2017 en laat geen
ontwikkeling zien.

Aantal gerealiseerde plaatsen
Forensische zorg [DJI]

Ontwikkeling in de doelgroep door veranderde doorstroom binnen de forensische zorg
In de jaren na 2008 kende de overige forensische zorg een sterke stijging waar het aantal
plekken in tbs juist is gedaald. Onderstaande grafiek brengt deze ontwikkeling in beeld. Ervan
uitgaande dat voor 2008 ook al voor de relatief zwaarste en vaak meest gevaarlijke en
kwetsbare personen ook al tbs bestond is er in de jaren daarna een nieuwe doelgroep
aangeboord binnen de forensische zorg. De verwachting is dat dit een relatief lichtere
doelgroep was die eerder wel in de gevangenis zat maar geen zorg kreeg of alleen zorg vanuit
de PI. Door de verbeterde toegang en indicatiestelling hebben zij in de afgelopen jaren ook
zorg ontvangen. Hiermee zou ten opzichte van 2008 de gemiddelde zwaarte zijn afgenomen.
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
2008

2009

RIBW

2010
FPC

2011

2012

2013

2014

2015

2016

overige forensische zorg

Figuur 9 Ontwikkeling klinische plaatsen in de forensische zorg [Bron: DJI]

In de afgelopen jaren is sterk ingezet op een verkorting van de duur van verblijf in een tbs
instelling. Dat heeft tot gevolg dat tbs-patiënten minder lang in een fpc verblijven. Hierdoor
kennen zij nog relatief zware problematiek als zij worden doorgeplaatst naar andere
klinieken met een minder intensief behandelaanbod. In de fpk’s en fpa’s kan daardoor een
toename in zware patiënten plaats vinden. Per saldo stromen de ‘lichtste’ patiënten op de tbs
uit waardoor een zwaardere mix aan patiënten overblijft.
“Er wordt onvoldoende gekeken naar de problematiek van de patiënten en het
beveiligingsniveau wat daarbij past. Patiënten worden meestal op indicatie geplaatst,
terwijl de problematiek in combinatie met het delict vaak te zwaar is voor de beveiliging
die geboden wordt. Hierdoor ontstaan er onveilige situaties of kan veiligheid niet
gegarandeerd worden, zowel voor de maatschappij als ook voor mijn collega's. Dit is de
grootste stress/werkdruk die ik ervaar.”
- Sociotherapeut, fpa

De drempel voor opname op een long stay afdeling is steeds hoger. Het aantal plekken op de
LFPZ is van 2012 tot 2016 afgenomen van 162 naar 10810. Dat heeft tot gevolg dat
behandelaren ook een behandeling en resocialisatietraject moeten inzetten bij patiënten bij

10

DJI, “Forensische zorg in getal 2012-2016”, 2017

40

wie zij dat eerder niet gedaan zouden hebben omdat zij onvoldoende perspectief zagen. Dat
legt een druk op behandelaren en patiënten die in de praktijk leidt tot teleurstellingen.
Daarmee blijft ook een deel van de populatie verstoken van een langduriger behandeling.
In de gehele ggz en ook in de forensische zorg is sterk ingezet op ambulantisering van de zorg.
Door patiënten eerder in staat te stellen te wennen aan het bestaan buiten de kliniek is het
mogelijk om hen intensiever te begeleiden. In de afgelopen jaren zijn er daarom in
verschillende regio’s forensische FACT teams opgezet om de ambulantisering vorm te geven.
Dat heeft er toe geleid dat meer “eenvoudige” patiënten uit de klinieken zijn uitgestroomd.
Daardoor zal de gemiddelde complexiteit van patiënten op de klinieken zijn toegenomen.
Bovendien wordt de uitgeplaatste patiëntengroep vaker terug opgenomen na een crisis en
zorgt daarmee voor turbulentie op de afdeling. In 2012 voorspelde de Raad voor de
Volksgezondheid en Zorg (nu RVS) deze beweging al in hun advies Stoornis en Delict.
Door de inzet op verkorting van behandelduur in de forensische zorg wordt ook meer
geïnvesteerd in specifieke zorgprogramma’s die aansluiten bij een bepaalde groep (lvb, ass,
verslaving, etc). Uit een analyse van de populatie op de verschillende fpa’s11 is gebleken dat er
grote verschillen zijn in samenstelling van de patiëntengroepen. Afdelingen specialiseren zich
in de behandeling van specifieke groepen. Dat is goed voor de kwaliteit van de zorg maar
heeft als neveneffect dat er meer overplaatsingen zijn tussen aanbieders en daardoor meer
onrust.
De intake van nieuwe patiënten is in de afgelopen jaren veranderd. Aanbieders geven aan nu
vaak geen intakegesprek meer te voeren (fpa en fpk), ook omdat de DBBC financiering dat
niet vergoedt. Zij hebben nu alleen de beperkte informatie uit het plaatsingsbesluit om een
besluit te nemen over acceptatie van een opname. Zij ervaren vooral het ontbreken van
contact met de patiënt vooraf als een gemis omdat deze hierdoor niet goed voorbereid op de
afdeling komt. De afdeling zelf is ook minder goed in staat om zich voor te bereiden op de
komst van een nieuwe patiënt.
Aanbieders ervaren dat zij steeds minder ‘nee’ kunnen zeggen tegen een patiënt. Dat komt
niet alleen door de procedure maar ook door de interne druk om bedden vol te krijgen.
Respondenten geven aan dat zij hierdoor in ieder geval een minder goede match kunnen
maken tussen patiënt en afdeling. Medewerkers geven aan dat dit bijdraagt aan de werkdruk
op een afdeling. De volgende quote onderstreept deze bevinding:
“Ik ervaar het als een ernstig tekort dat forensische cliënten voor opname geen
uitgebreide intake meer moeten ondergaan. Dit leidt tot ongepaste plaatsingen, meer
incidenten en vooral beheersen in het begeleiden, wat contraproductief werkt.”
- Sociotherapeut, fpk

Verzwaring van de populatie als gevolg van andere eisen aan de zorg
Uit de enquête komt naar voren dat met name de formele eisen aan de behandeling maken
dat de zorg zelf zwaarder is geworden. Ongeveer 80% van de respondenten geeft aan dat dit
een grote of cruciale rol speelt in de als zwaarder ervaren zorg.

11

Uitgevoerd in het kader van het kwaliteitsnetwerk fpa door een onderzoek van één van
de deelnemende aanbieders. Dit onderzoek is niet openbaar.

41

Figuur 10 Invloed van behandelaspecten op zwaarte van de zorg [Bron: AEF, enquête]

Hierin speelt niet zozeer de zwaarte van de doelgroep, maar de mogelijkheden om aan deze
groep goede zorg te kunnen bieden. In het onderzoek van Arteria12 geven aanbieders aan dat
zij op verschillende punten op dit moment niet de zorg kunnen leveren die zij zouden willen
leveren. Dat gaat voornamelijk om risicotaxatie, samenwerking met partners in de keten en
het voorbereiden en begeleiden van verlof.

6.3 Gevolgen voor aanbieders
Het algemene beeld dat naar voren komt is dat de doelgroep zelf, in beperkte mate
veranderd is de afgelopen jaren. Er lijkt meer sprake van verslaving, het aantal mensen
waarvan lvb is vastgesteld is gestegen en het aantal mensen met meervoudige problematiek
lijkt te stijgen.
De populatie die in klinische forensische zorg geplaatst is, is in de afgelopen jaren licht
zwaarder geworden. Een sterke verschuiving kon niet kwantitatief aangetoond worden met
de gebruikte gegevens. Nader onderzoek op basis van dossiers zou meer zicht kunnen geven
op de feitelijke ontwikkeling.
De belangrijkste verzwaring van de populatie in de forensische zorg ligt in de volgende
factoren:
- Verdichting van zware populatie op alle afdelingen door de snellere uitstroom van
lichtere populatie naar ambulante of BW trajecten.
- De eisen die aan de behandeling van deze groep worden gesteld zijn toegenomen, met
meer druk op resocialisatie vanuit de rechter en druk op snelle doorstroom vanuit de
financier.
- Crisisplaatsingen van patiënten uit de reguliere ggz met een ontwrichtend effect op de
forensische afdelingen.
- Versnelling van de doorloop op de afdelingen voor forensische zorg waardoor de
behandeldruk toeneemt. Deze dynamiek zorgt voor een belasting op de kwaliteit en
veiligheid van de te leveren zorg.
- Verandering van de wijze waarop strafrechtelijke maatregelen worden opgelegd
waardoor mensen met zware problematiek, relatief ‘lichte’ of korte titels of voorwaarden
opgelegd krijgen. Ook neemt de diversiteit aan titels op een afdeling toe, dat zorgt voor
onduidelijke situaties en daarmee voor onrust bij patiënten.

12

Arteria Consulting, “Tarifering forensische zorg: Onderzoek naar de kosten voor het
leveren van noodzakelijke forensische (gehandicapten) zorg”, 2017

42

Verder is het gebruik van drugs in de forensische zorg een belangrijke contribuerende factor
aan onveilige situaties. Het tegengaan van gebruik van en handel in drugs in een
behandelcontext blijkt een lastig probleem. Een verminderde personele bezetting kan strikte
handhaving in gedrang brengen. De materiële en procedurele beveiliging die de afgelopen
jaren zijn versterkt geven geen garantie op een drugsvrije omgeving.

43

7 In detail: administratieve taken

Medewerkers in de forensische zorg geven aan dat ze een aanzienlijk deel van hun tijd
besteden aan administratieve taken. Te denken valt aan verslaglegging, rapportages,
verantwoording, registratie van zorginhoudelijke en financiële gegevens, et cetera.
Dat is geen nieuw verschijnsel. Wel zijn deze lasten in hun beleving de afgelopen jaren
(verder) gestegen, vooral voor behandelaren.
In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende onderzoeksvragen:
1. Waaruit bestaan de huidige administratieve taken binnen de forensische zorg?
2. Zijn de administratieve taken toegenomen in de afgelopen jaren? Wat is de oorzaak?
3. Wat zijn de gevolgen voor aanbieders van forensische zorg?
4. Welke oplossingsrichtingen zijn er om administratieve lasten terug te dringen?
Uitvoering van administratie is in veel opzichten onderdeel van het vak. Een teveel aan
administratieve lasten kan echter andere activiteiten verdringen.

7.1 Tijdsbesteding aan administratieve taken
We hebben in werksessies onderzocht hoeveel tijd een professional besteedt aan
administratieve taken in een gewone week. Dit is onderzocht voor zowel behandelaren als
VOV’ers. Uitgangspunt zijn de doorsnee psychiater en de doorsnee sociotherapeut.13
Behandelaren
De onderstaande tabel geeft de uitkomst van de werksessie over de tijdsbesteding van een
psychiater (fpk, in een 36-urige werkweek). Het consensusgetal geeft aan wat de groep
deelnemers het meest representatieve getal achtte voor een doorsnee psychiater. De
ondergrens en bovengrens geven de minima en maxima binnen de groep aan.14

13
Daarbij zijn we er ons van bewust dat “de doorsnee professional” niet bestaat, evenmin
als een “gewone week”. De cijfers zijn dan ook niet bedoeld als precieze detaillering van
het Nederlands gemiddelde, maar als indicatie van de omvang van administratieve lasten.
14
Het consensusgetal is dus geen wiskundig gemiddelde en houdt ook niet
noodzakelijkerwijs het midden tussen de ondergrens of bovengrens.

44

Tabel 6 Tijdsbesteding per week aan administratieve taken door een doorsnee psychiater
Administratieve taak

Ondergrens

Dagrapportages

Bovengrens

Consensusgetal

5,0

6,5

6,0

1,5

2,5

2,0

2,0

2,5

2,0

1,5

2,0

2,0

1,5

2,0

1,5

Verlofprocedures

0,5

1,5

1,0

Dwangbehandeling rapportages

0,5

1,0

1,0

Incidentrapportages

0,5

0,5

0,5

Behandelplannen
Berichten aan partners

15

Tijdschrijven
Bekostigingsadministratie

16

Totaal

16,0

In de sessie ontstond consensus dat een psychiater tijdens een doorsnee week circa 16 uur
aan administratieve taken kwijt is. Schrijven en lezen in het patiëntendossier kost het meeste
tijd, maar andere administratieve taken vereisen samen ook meer dan een dag per week.
Niet alle behandelaren volgen de doorsnee psychiater:
- psychiaters onderling verschillen vooral in de wijze waarop zij ondersteund worden. Er
zijn aanbieders die aparte ‘behandelrapporteurs’ in dienst hebben die zich grotendeels
richten op administratie. Bij die aanbieders zitten de psychiaters vaker bij de ondergrens.
- psychologen lijken gemiddeld iets meer tijd te besteden aan administratie dan
psychiaters. Aanvullend op de bovenstaande cijfers besteden psychologen tot 3,0 uur per
week aan medicatierapportages en besteden zij extra tijd aan behandelplannen.
- fpa’s kennen meer doorstroom van patiënten. Dat vraagt om meer tijd voor DBBCadministratie. Voor fpc’s en sglvg-aanbieders zal dat juist minder tijd kosten. De
deelnemers gaven dat dit opweegt tegen de eventuele effecten van complexere zorg.
De bevindingen uit deze sessie komen sterk overeen met eerdere metingen van FMS en VvAA
in de reguliere GGZ en Berenschot in de langdurige (geestelijke) gezondheidszorg.17 Beide
onderzoeken concludeerden dat behandelaren circa 40% van hun tijd aan administratieve
lasten besteden; het meest aan respectievelijk rapportages in het EPD, behandelplannen en
ketenafstemming.
Verpleegkundigen, Opvoedkundigen en Verzorgenden
De onderstaande tabel geeft de uitkomst van de werksessie over de tijdsbesteding van een
sociotherapeut (fpk, in een 36-urige werkweek). Het consensusgetal geeft aan wat de
deelnemers het meest representatief getal achtten voor een doorsnee sociotherapeut.

15
Daartoe behoort ook de communicatie met partners bij plaatsing, zoals afstemming met
DJI en het corrigeren van foutieve plaatsingsbewijzen.
16

Bekostigingsadministratie: DBBC’s verlengen, typeren, afsluiten

17

Argumentenfabriek, “Administratiedruk medisch specialisten”, 2017; en Berenschot,
“Administratieve belasting in de langdurige zorg”, 2016

45

Tabel 7 Tijdsbesteding per week aan administratieve taken door een doorsnee sociotherapeut
Administratieve taak

Ondergrens

Bovengrens

Consensusgetal

Dagrapportage

5,0

7,0

6,0

Berichten aan partners

1,0

3,0

2,5

Incidentrapportages

0,5

2,5

1,5

Behandelopdrachten

1,5

1,5

1,5

Behandelprogramma’s

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

0,5

1,5

1,0

ROM-rapportages

0,5

1,0

0,5

Urenregistratie

0,0

1,0

0,5

Overig19

1,0

1,0

1,0

Medicatierapportages
Organisatorische administratie

18

Totaal

16,5

In de werksessie ontstond consensus dat een doorsnee sociotherapeut per week circa 16,5
uur aan administratieve taken besteedt. Naast het schrijven en lezen van de voortgang in het
patiëntendossier, besteden zij veel tijd aan berichtenverkeer met ketenpartners zoals
reclassering en maatschappelijk werk.
“Dagelijks zijn er eigenlijk te veel taken om te doen voor de tijd die er is binnen een dienst.
Het komt er op neer dat je binnen een dienst alleen de taken op je neemt die noodzakelijk
zijn. Waaronder veel administratieve of regelzaken. De patiënten contacten bestaan veel
uit de verplichte momenten..”
- sociotherapeut, fpc

Niet alle VOV’ers volgen het ene getal van 16,5 uur per week:
- sociotherapeuten onderling verschillen sterk in de totale tijdsbesteding. Het verschil
tussen onder- en bovengrens is hoger dan bij psychiaters. Dat komt door verschillen in
werkstijl (de ene sociotherapeut schrijft sneller of kernachtiger dan de ander) en omdat
sociotherapeuten veel kleine taken hebben waarvan de intensiteit per instelling verschilt.
- verpleegkundigen besteden evenveel tijd aan administratieve taken. Voor hen lijkt de
bovenstaande verdeling ook te gelden. De tijdsbesteding van verzorgden kon in de
werksessies niet in beeld worden gebracht.
- fpa’s en fpc’s verschillen niet sterk van de doorsnee fpk tijdsbesteding. Ook hier hebben
aanbieders met meer doorstroom van patiënten meer administratieve lasten.
Sociotherapeuten besteden iets meer uren aan administratieve lasten dan psychiaters. Dit
valt op, maar sluit wel aan bij het eerder genoemde onderzoek van FMS en VvAA, waaruit
bijvoorbeeld bleek dat wijkverpleegkundigen meer tijd aan administratieve lasten besteden
dan medisch specialisten.

18
In aanbieders met zelfsturende teams neemt elke sociotherapeut een deel van taken
zoals roostering op zich. De consensus was om hier 1 uur per week voor te vermelden.
19
Overige taken omvatten administratie rond labformulieren, kamercontroles,
bezoekformulieren, klachtenafhandeling, HACCP (hygiëne), etc.

46

7.2 Ontwikkeling van administratieve taken
Uit interviews, enquêtes en werksessies blijkt dat de administratieve lasten de afgelopen
jaren inderdaad zijn toegenomen. Dit beeld wordt gedeeld door alle betrokkenen die wij
gesproken hebben. Professionals die al langere tijd in de forensische zorg werkzaam zijn,
benadrukken dat het gaat om een geleidelijke verschuiving.
“De tijd die in verplichte (bureaucratische) werkzaamheden gaat zitten is m.i. enorm. Het
is tijd die niet met cliënten doorgebracht kan worden, waardoor onrust / onveiligheid /
agressie snel toe kan nemen. Zeker bij LVB is dit het geval. Werken vanuit de
presentiebenadering is zodoende lastig te verwezenlijken.”
sociotherapeut, fpc

Behandelaren gaven aan dat ze afgelopen jaren meer tijd besteedden aan de volgende taken:
- tijdschrijven
- bekostigingsadministratie
- berichtenverkeer met partners
- verlofprocedures
- incidentrapportages.
VOV’ers gaven aan dat ze afgelopen jaren meer tijd besteedden aan de volgende taken:
- berichtenverkeer met partners
- ROM-rapportages en kwaliteitsindicatoren
- organisatorische administratie (bijv. roosters).
De stijging van de verschillende taken wordt hieronder puntsgewijs besproken. Er zijn geen
typen taken in beeld gekomen waar de tijdsbesteding de afgelopen jaren is gedaald.
Tijdschrijven en bekostigingsadministratie
Behandelaren geven aan de introductie van het DBBC-bekostigingssysteem heeft geleid tot
meer administratieve lasten In dat systeem worden de activiteiten van behandelaren op het
niveau van minuten geregistreerd. Dat was niet nodig in het vorige bekostigingssysteem. Ook
het typeren, verlengen, afsluiten en DBBC’s vraagt relatief veel tijd. De NZa merkte al op dat
“administratieve lasten van de registratie en verantwoording van de diagnosegerelateerde
elementen (…) en de behandeltijd worden als (te) hoog worden ervaren.”20
Berichtenverkeer met partners
Zowel behandelaren als VOV’ers gaven aan dat ze de laatste jaren meer tijd besteedden aan
berichtenverkeer met ketenpartners. Ze zien verschillende oorzaken voor deze stijging:
- Ketenpartners in brede zin (reclassering, maatschappelijk werk, gemeenten en
zorgverzekeraars) vragen meer administratie omdat ook bij hen verantwoordingslasten
stijgen. Dit is wat het ministerie van VWS omschrijft als de ‘regelreflex’.21 Gemeenten en
zorgverzekeraars vragen bijvoorbeeld om meer gegevens over de patiënt en behandeling
om na ontslag uit forensische kliniek hun eigen zorgverlening voort te kunnen zetten.
- Het berichtenverkeer met rechtbanken is sterk gestegen omdat deze meer informatie
vragen. De betrokkenen geven aan dat rechtbanken steeds beter onderbouwd willen zien
waarom forensische zorg (vooral tbs) verlengd moet worden.

20

NZa, “Notitie beleid Visie doorontwikkeling productstructuur ggz/fz”, 2018, p. 3

21

VWS, “Eindevaluatie Experiment regelarme aanbieders”, 2016, p. 22

47

- Het berichtenverkeer met verwijzers (DJI, reclassering) is gestegen met de introductie van
Informatiesysteem Forensische Zorg (Ifzo) voor indicatiestelling en plaatsing. Het komt
regelmatig voor dat plaatsingsbewijzen of indicatiestellingen niet helemaal kloppen. De
instelling moet dan contact opnemen met partners om fouten recht te zetten.
Verlofprocedures
In onderzoek van GGZ-Nederland22 bleek dat administratieve lasten rond vrijheidsbeperkende
maatregelen het zwaarste effect hebben op organisaties van alle administratieve taken in de
forensische zorg in termen van frequentie en impact op tijd, organisatie en kosten. Dat
betekent niet dat deze taken in absolute zin het meeste tijd kosten, maar wel dat ze sterk
doorwegen op personeel en instelling.
Voor verlofaanvragen in de tbs is in 2008 het Adviescollege Verloftoetsing tbs (AVT) ingesteld.
Dit college beoordeelt of patiënten van tbs-aanbieders op verlof kunnen. Sindsdien is de
verlofprocedure geprofessionaliseerd, maar ook veel uitgebreider geworden. Het ‘Format bij
de ministeriële regeling Verloftoetsing tbs’ vraagt momenteel 111 gegevens op.23 Al bij de
eerste evaluatie van het AVT in 2010 concludeerde het WODC dat de “administratieve en
procedurele last die inherent is aan verlofaanvragen sterk [was] toegenomen.”24 Ook de
administratieve taken rondom tbs verlengingszittingen nemen veel tijd in beslag.
Incidentrapportages
In interviews en werksessies geven de betrokkenen aan dat incidentrapportages meer tijd
kosten omdat de eisen aan deze rapportages toenemen. Deze eisen worden zowel vanuit
Justitie als vanuit het management van aanbieders zelf opgesteld. Een aantal respondenten
gaf aan te vermoeden dat de grotere nadruk op incidentrapportages is ontstaan in antwoord
op een aantal veel gepubliceerde incidenten rond mensen met een forensische titel. De
nieuwe Wet kwaliteit, klachten en geschillen in de zorg legt een verdere druk op dit proces
door een verruiming van het begrip incident (onder andere geweld tussen patiënten) en
toevoeging van nieuwe procedures waaronder het delen van de informatie over de analyse
van het incident met de betrokkene.
ROM-rapportages en kwaliteitsindicatoren
De forensische zorg kent een kernset prestatie-indicatoren om de kwaliteit van behandeling
te meten. Een deel van deze indicatoren hebben (ook) betrekking op Routine Outcome
Monitoring (ROM), bedoeld om de voortgang van behandelingen te meten. Het aantal
indicatoren is echter de laatste jaren sterk gegroeid. De tabel hieronder geeft dit weer.
Tabel 6 Aantal prestatie-indicatoren in de Kernset prestatie-indicatoren Klinische Psychiatrie
[Bron: DJI]
Administratieve taak

fpa/fpk

fpc

2013

2018

2013

2018

Aantal prestatie-indicatoren

5

14

4

11

Waarvan met financiële consequentie

0

2

0

2

22

GGZ Nederland, “Het roer moet om”, 2017

23

Staatscourant, “Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 24
december 2010”, 2010, nr. 5679537/10; en DJI, ”Houdende regels over de verlening van een
machtiging tot verlof aan het hoofd van de inrichting voor verpleging van ter beschikking
gestelden (Verlofregeling TBS)”, 2017

24
Koenraadt, Langbroek, Tigchelaar, & Van der Velde, “Het verlof van de ter beschikking
gestelde”, WODC, 2010

48

Zowel voor fpc’s en voor overige klinische zorg is het aantal gevraagde prestatie-indicatoren
sterk toegenomen. Dat vraagt meer administratie. Bovendien is het registreren van de
benodigde gegevens belangrijker geworden, omdat aanbieders een boete kunnen krijgen
wanneer ze niet aan de norm voldoen op twee van deze indicatoren.
Organisatorische administratie
In de werksessies en interviews kwam naar voren dat in de afgelopen jaren bij een aantal
aanbieders het aantal ondersteunende functies is teruggebracht. Het gaat dan om functies
zoals teamleiders, secretariaten en inkopers. Hun taken zijn (in elk geval deels) aan
sociotherapeuten zelf toebedeeld. Die besteden daarom nu tijd aan taken zoals het inplannen
van roosters, bestellen van boodschappen en het bijhouden van bezoekerslijsten; taken die
eerst bij ondersteunende functies lagen.
Groei sterker voor behandelaren dan voor VOV’ers
In relatieve zin leken behandelaren een grotere stijging te rapporteren dan sociotherapeuten.
Een mogelijke oorzaak is dat behandelaren het bekostigingssysteem als duidelijkste mijlpaal
voor grotere administratieve lasten aanwezen. Voor sociotherapeuten lijkt de laatste mijlpaal
langer geleden te hebben plaatsgevonden, toen na de eeuwwisseling er door de introductie
van elektronische patiëntendossiers veel meer werd geregistreerd.

7.3 Gevolgen voor aanbieders
Weinig directe tijd met patiënt
Niet alle tijd buiten administratie wordt besteed aan de patiënt. Medewerkers hebben naast
administratieve lasten ook andere verplichtingen. Voorbeelden zijn opleidingen, intern
overleg en het begeleiden van leerlingen of stagiaires maar ook schoonmaak. Een berekening
van de Ecorys in opdracht van de NZa25 schatte in dat deze ‘andere taken’ 26%, oftewel 9,5
uur van een doorsnee regiebehandelaar vragen. De onderstaande figuur illustreert dit.
Maandag

Dinsdag

Woensdag

Donderdag

Aanwezig op de
groep

Aanwezig op de
groep

Vrijdag

Overige
activiteiten

Intern overleg

Opleiding

Figuur 11 Schematische weergave van de impact van administratieve taken op de tijdsbesteding
van een professional in de forensische zorg

Bijkomend probleem is dat veel van de ‘andere taken’ vrij vast staan. Een stijging in de
administratieve lasten gaat al snel ten koste van de directe face to face tijd met de patiënt.26

25

Ecorys, “Productiviteit in de curatieve GGZ”, 2017

26

Ofwel van de vrije tijd van medewerkers omdat het leidt tot overwerk, met gevolgen
voor de werkdruk.

49

Daarbij zijn er twee aandachtspunten bij de figuur. Ten eerste zijn administratieve lasten in de
praktijk niet net geclusterd, maar juist versnipperd over de week. Deze versnippering maakt
het effect van administratieve lasten groter, omdat er tussen twee administratieve
handelingen niet altijd voldoende tijd overblijft voor een andere activiteit. Ten tweede gaat
de figuur uit van een 36-urige werkweek, terwijl in de praktijk veel forensische medewerkers
parttime werken. Per saldo hebben zij dan minder tijd voor de patiënt.
“Dagelijks zijn er eigenlijk te veel taken om te doen voor de tijd die er is binnen een dienst.
Het komt er op neer dat je binnen een dienst alleen de taken op je neemt die noodzakelijk
zijn. Waaronder veel administratieve of regelzaken. De patiënten contacten bestaan veel
uit de verplichte momenten. Tijdens het eten of tijdens ingeplande gesprekken. Er is geen
tijd om een vertrouwensband op te bouwen, patiënten ervaren weinig ruimte om hun
verhaal te doen wegens de werkdruk die zij zien bij personeel. Er is geen tijd om te
investeren in een sociaal therapeutisch milieu.”
VOV´er, fpc

Doorrekenend zou 22,1%, oftewel 8,0 uur overblijven aan directe (face to face) tijd met de
patiënt. Dit is aanzienlijk lager dan in andere vormen van geestelijke zorg. Ecorys geeft als
mogelijke verklaring “dat bij dit type zorg relatief meer tijd besteed moet worden aan risicotaxaties, overleggen en juridische zaken.”27
Meer regelgeving en voorschriften
Professionals gaven aan dat zij de afgelopen jaren ook last hebben ondervonden van het
juridische web van regels. Elk van de 28 forensische zorgtitels kent eigen regels en
voorschriften hoe patiënten behandeld moeten worden. Hoewel niet alle regels leiden tot
administratieve taken, maken ze wel het werk complexer. Ze bemoeilijken de uitvoering van
het werk waar wel direct contact is met patiënten.
Een eerste voorbeeld zijn Bopz-voorschriften die stellen dat er elk kwartier een medewerker
toezicht moet houden op een gesepareerde patiënt.28 De werktijd van de medewerker raakt
dan versnipperd waardoor die niet toekomt aan andere taken. Een tweede voorbeeld is dat
verlofrichtlijnen zo strikt zijn dat verlof van patiënten kan worden opgeschort bij de meest
kleine vergrijpen, zelfs als die per ongeluk zijn begaan. Dit werkt de behandeling in de praktijk
alleen maar tegen. Een derde voorbeeld zijn administratieve schotten in de behandeling van
jongeren die 18 jaar oud worden. Forensische aanbieders hebben vaak geen toegang tot de
informatie van jeugdhulporganisaties die jongeren tot hun 18e hebben begeleid.29
Organisatorische gevolgen
In interviews en een werksessie is specifiek besproken welke gevolgen de toename van
administratieve heeft voor aanbieders. Zij geven de volgende effecten aan:
- Er is meer risico op incidenten omdat de tijd waarin behandelaren direct contact hebben
met patiënten onder druk staat. Ook de Inspectie JenV heeft in een recent incidentonderzoek een link gelegd tussen de (gestegen) hoeveel administratieve taken en het
risico op incidenten.30

27

Ecorys, “Productiviteit in de curatieve GGZ”, 2017

28

Inspectie voor de Gezondheidszorg, “Toetsingskader Terugdringen separeren en afzonderen”, 2016, p. 30

29

GGZ Nederland, “Het roer moet om”, 2017, p. 55

30

IVenJ, “Incidentonderzoek de Woenselse Poort”, 2017, p. 6

50

- Als aanbieders de stijgende hoeveelheid administratieve taken willen compenseren door
meer personeel aan te nemen, de financiële gevolgen voor hen zijn (omdat ze daar niet
voor bekostigd worden).
- Aanbieders zoeken naar manieren om administratieve lasten terug te dringen,
bijvoorbeeld door een aantal medewerkers zich te laten specialiseren in administratie.
Dit lijkt inderdaad de gemiddelde tijd voor administratie terug te dringen, maar het heeft
ook nadelen. Zo wordt het moeilijker om roosters te maken en kan er een gat tussen
realiteit en rapportage ontstaan.
- Medewerkers zijn soms minder gemotiveerd en zoeken dan ander werk buiten de
forensische zorg, met personeelstekorten als gevolg (en van daaruit weer financiële
gevolgen door frictiekosten, mutatiekosten en wervingskosten).
Naast de gevolgen in het primair proces merken aanbieders ook dat de benodigde capaciteit
van ondersteunende afdelingen gestegen is. Afdelingen als zorgadministratie en controlling
hebben veel meer taken gekregen. Tijdens een werksessie gaf een controller aan dat hij al
veertig jaar bij een instelling werkt. In die tijd was de ondersteunende afdeling gegroeid van 8
naar 40 fte – niet in verhouding met de ontwikkeling van het patiëntenbestand. De tarieven
de afgelopen jaren hier niet voor herijkt – zie hoofdstuk 10.

7.4 Oplossingsrichtingen
Er zijn twee voorwaarden om administratie te beperken: vertrouwen en overzicht. Wanneer
die voorwaarden zijn gerealiseerd, kunnen detailoplossingen de lasten terugdringen.
Wederzijds vertrouwen tussen beleid en uitvoering
Vertrouwen (of het gebrek daaraan) is vaak genoemd als onderliggende oorzaak voor
stijgende administratieve lasten. Partijen aan weerzijden van de tafel gaan er niet altijd
vanuit dat de andere partij zo goed en eerlijk mogelijk handelt. Er komt dan nieuwe
regelgeving of registratie om toch een juiste gang van zaken te ‘borgen’. Een controller
merkte op:
“Als medewerker bedrijfsvoering ervaar ik een toenemende lastendruk en bemoeienis
vanuit wet- en regelgeving en controles. Jammer dat als uitgangspunt "wantrouwen"
geldt. Alles moet in detail worden verantwoord. Meer vertrouwen in zorgaanbieders zou
deze werkdruk sterk kunnen verminderen en de aandacht kunnen verleggen naar "meer
handen aan het bed".
controller, fpc

Ook eerder onderzoek onderkende dit. Zo schreef het WODC over de oprichting van het
Adviescollege Verloftoetsing TBS “Het dominante ketenprobleem bij de verloftoetsing in het
tbs-veld was in de aanloop naar de instelling van het AVT een gebrek aan vertrouwen tussen
beleidsmakers en bestuursorganen enerzijds en tbs-klinieken anderzijds.”31
Vertrouwen bestaat tussen mensen en is nauwelijks van bovenaf af te dwingen. Maar open
communicatie, ook bij incidenten, kan helpen. Bovendien groeit vertrouwen over tijd in een
stabiele omgeving. Stabiele bekostiging en wet- en regelgeving kunnen daaraan bijdragen.

31
Koenraadt, Langbroek, Tigchelaar, & Van der Velde, “Het verlof van de ter beschikking
gestelde”, WODC, 2010, p. 103

51

Overzicht in de herkomst van administratie
Opvallende uitkomst van de werksessies en interviews is dat professionals zelf vaak niet
weten of administratieve taken verplicht zijn, en zo ja, door wie. Verzekeraars, inspecties,
beroepsgroepen, ForZo/JJI en ketenpartners hebben allemaal eigen kwaliteit- en registratieeisen. Bovendien kennen aanbieders interne procedures rond registratie Zo ontstaan
administratieve taken waarvan vaak al snel niet meer duidelijk is voor wie deze worden
uitgevoerd.
In die situatie is het complexer om van bovenaf administratieve lasten terug te dringen dan
wanneer alle eisen vanuit één bron waren gekomen. De meest geschikte plek om een
overzicht op te bouwen van administratieve taken is daarom het instellingsniveau. Van
daaruit kan worden bepaald welke taken het gemakkelijkst kunnen worden gereduceerd.
Specifieke verbeteringen
Een aantal specifieke verbeteringen kan in potentie administratieve lasten reduceren:
- NZa werkt aan een nieuw financieringsmodel, het zogeheten zorgclustermodel. Daarbij
lijkt reductie van administratie een nevendoel (“geen verzwaring, liefst vermindering”32),
maar het zou een hoofddoel moeten zijn. Elke verandering van bekostigingsmodel
betekent op korte termijn een toename van administratieve lasten33 en is het (in dit
opzicht) dus alleen waard als daar een sterke afname op lange termijn tegenover staat.
- Aanbieders kunnen een overzicht maken hun administratieve taken. Van daaruit kunnen
ze per punt bepalen welke taken verplicht zijn en welke taken gereduceerd kunnen
worden. Dat kan door taken te schrappen of door processen efficiënter te organiseren.
Een dergelijk project kost tijd en geld (tijdelijk nog meer administratie), maar de potentie
lijkt groot. Tijdens de werksessies bleek dat twee aanbieders recent dergelijke projecten
uitvoerden. De uitkomsten waren steeds grote concrete besparingen tot wel 4 fte.34
Eerder heeft ook het ‘experiment regelarme aanbieders’ laten zien dat onnodige regels
daadwerkelijk teruggedrongen kunnen worden op instellingsniveau.35
- Inspecties kunnen zoeken naar verdere samenwerking met elkaar en met gemeenten.
Onderzoek van GGZ Nederland beschreef al dat inspecties verschillende eisen, vragen en
formats gebruiken.36 Inspecties zelf geven aan dat ze de afgelopen jaren al intensiever
met elkaar afstemmen; mogelijk is er nog winst te behalen door bijvoorbeeld samen
formats op te stellen. Een ander voorstel dat tijdens het onderzoek is gedaan is om
medewerkers vaker mondeling om informatie te vragen. Dit zou de beleefde
administratieve druk verminderen.
- Medewerkers kunnen onderling overleggen hoeveel verslaglegging nodig is.
Verslaglegging (dagrapportages) is immers de grootste administratieve taak. Hoe
uitgebreid die verslaglegging is, kunnen medewerkers vaak onderling bepalen. Kan er in
een EPD ooit worden volstaan met “geen bijzonderheden” als er geen bijzonderheden
zijn? En zo nee, hoeveel verslaglegging is dan nodig per dienst? Kan dat in twee zinnen of
vraagt het altijd een half A4?

32

NZa, “Notitie beleid: Visie op doorontwikkeling DBC-systematiek GGZ”, 2017, p. 6

33

Naast de aanzienlijke frictiekosten tijdens de overgangsperiode betekent een nieuw
bekostigingsmodel ook dat er enige tijd geen stabiele omgeving is waarin vertrouwen kan
groeien en overzicht kan ontstaan in de samenhang van administratieve lasten.

34

Bijvoorbeeld door een foto van een patiënt bij te voegen in plaats van de beschrijven wat
deze aan heeft. Of door verlofaanvragen door één persoon (met mandaat) te laten
schrijven in plaats van vier medewerkers.

35

VWS, “Eindevaluatie Experiment regelarme instellingen”, 2016

36

GGZ Nederland, “Het roer moet om”, 2017, p. 56

52

8 In detail: arbeidsmarkt en werving

Zonder uitzondering geven organisaties in de FZ aan dat er een tekort is aan ervaren
personeel. Veel van onze gesprekspartners (uit interviews en werksessies) geven aan dat dit
het meest dwingende probleem is waar de sector mee worstelt.
In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende onderzoeksvragen:
1. In hoeverre lukt het forensische zorgaanbieders voldoende hoogopgeleid en ervaren
personeel aan te trekken?
2. Is er sprake van krapte op de arbeidsmarkt? Op basis waarvan kunnen we dat
vaststellen? Verschilt dit voor psychiaters, psychologen, SPV’ers en agogen?
3. Hoe reageren aanbieders op deze arbeidsmarkt? Welke eisen worden aan te werven
personeel gesteld?
4. Wat betekent dat voor aanbieders van forensische zorg en de zorg die zij leveren?

8.1 Werving personeel
Aanbieders hebben grote moeite met het werven van voldoende geschikt personeel. Veel
leidinggevenden zeggen voortdurend bezig te zijn om één of meerdere van hun teams ‘op de
rit’ te krijgen. Dat betekent dat er niet voldoende vaste, ervaren krachten zijn om de
stevigheid en continuïteit te bieden die eigenlijk goed is voor de patiënten en medewerkers.
VOV’ers en behandelaren geven in werksessies en via de enquête in grote getale aan dat zij
zien dat er een tekort is aan geschikt personeel, en dat dat zowel zittend personeel als de
behandeling onder druk zet.
“Ik merk dat er vooral veel personeelstekort is binnen onze kliniek. Collega's
raken hierdoor overwerkt en verzuimen. Dit kan ook leiden tot meer onrust
voor de cliënten, wat kan leiden tot agressie of decompensatie. Ook ik merk
dat de werkdruk hoog is, waardoor ik regelmatig overwerk of mijn werk niet
naar wens afkrijg.
- Sociotherapeut, fpk

In haar rapportages over de Woenselse Poort en Aventurijn concludeerde ook de Inspectie
JenV dat er een tekort is aan ervaren personeel, en dat dat tekort leidt tot een gevoel van
onveiligheid bij personeel.
Tekorten onder VOV’ers
Zoals beschreven in hoofdstuk 8 leidt het tekort bij VOV’ers tot het gevoel ‘er alleen voor te
staan’. Dit gevoel kan ontstaan als er een flexkracht is, maar ook als er een erg jonge collega

53

is, of een vaste collega van een andere groep. Het gebrek aan ‘ervaring’ kan dus duiden op
verschillende zaken:
- of iemand werkervaring heeft in de geestelijke gezondheidszorg
- of iemand ervaring heeft met specifieke doelgroepen die vaak aanwezig zijn op FZafdelingen (mensen met Autisme-Spectrum Stoornissen (ASS), een licht verstandelijke
beperking (lvb), verslaafde mensen, etc.)
- of iemand ervaring heeft met het werken in de forensische zorg: is diegene bekend met
het vaak heftige gedrag van de doelgroep, en bezit diegene de vaardigheden
(risicotaxatie, agressiehantering) die noodzakelijk zijn
- of iemand ingewerkt is in de organisatie: kent deze persoon de collega’s, de
verwachtingen over de manier van werken, de gebruikte instrumenten?
- of iemand ervaring heeft met de specifieke groep patiënten en collega’s: elke groep heeft
zijn eigen dynamiek, en zowel voor de behandeling als voor het bouwen en behouden van
het behandelklimaat is een relatie met de patiënten essentieel.
Veel VOV-personeel zegt onder druk te staan en/of zich onveilig te voelen op de werkvloer
omdat ze vaak meemaken dat ze zonder vaste collega op de groep staan. Er is een grote
behoefte aan stabiliteit, aan een situatie waarin er de meeste dagen iemand naast je op de
groep staat die:
- weet wat hij/zij van die specifieke groep patiënten kan verwachten, omdat hij/zij de
patiënten kent én weet om te gaan met provocaties of agressie
- overweg kan met de manier van werken en computersystemen die in de organisatie
gebruikt worden
- toegang heeft tot de computersystemen (zoals b.v. niet het geval is met invalkrachten
vanuit uitzendbureaus).
Tekorten onder behandelaren
Er wordt ook een tekort ervaren aan behandelend personeel. HR-personeel geeft aan dat
psychiaters en psychologen moeilijk te vinden zijn, en dat er vaak minder ervaren personeel
wordt aangenomen dan men eigenlijk wenst aan te nemen.
Een te lage bezetting onder behandelend personeel leidt ertoe dat patiënten minder intensief
behandeld worden dan wenselijk is.
“Mijns inziens is het meest cruciale punt het tekort aan behandelaren.
Hierdoor heeft iedereen te veel werk waardoor het niet meer zorgvuldig
gebeurt en de cliënten (en collega's) tekort wordt gedaan. Juist met deze
doelgroep is het van belang weloverwogen en zorgvuldig te werk te gaan.
Die mogelijkheid is er met de huidige werkdruk en tekort aan behandelaren
niet, waardoor we in een negatieve spiraal terecht zijn gekomen.
- GZ-psycholoog, fpa

Ook verhoogt het tekort de ervaren werkdruk bij de zittende behandelaren. Onze
gesprekspartners geven aan dat zij vaak gedwongen zijn jong personeel aan te nemen en
direct al grote verantwoordelijkheden te geven, waar een intensievere en langere
inwerkperiode eigenlijk wenselijk is.

De cijfers
Om een inschatting te maken van de omvang en aard van het ervaren te kort, heeft AEF via
een enquête aan FZ-aanbieders uitgevraagd:

54

- hoeveel vacatures er open stonden ten tijde van het onderzoek (circa januari 2018),
uitgesplitst naar beroepsgroepen

- of dit aantal vacatures representatief was
- hoe lang de vacatures ongeveer open staan per beroepsgroep.
Uit de respons op deze vragen komt het volgende beeld naar voren:

Figuur 12 Aantal vacatures begin 2018 per beroep en per zorgtype [Bron: AEF, HR enquête]

In aantallen was er begin 2018 vooral een tekort aan sociotherapeuten en agogen, en in
mindere mate aan verpleegkundigen en psychologen. Zie ook de uitsplitsing hieronder,
waarin onderscheid gemaakt wordt naar type zorg (fpa/fpk/fpc/sglvg of een combinatie).
Deze grafiek toont vooral op hoofdlijnen37 interessante informatie:
- er is sectorbreed een groter tekort aan VOV’ers (zowel sociotherapeuten als
verpleegkundigen) dan aan behandelaren.
- er is maar een beperkt aantal opvallende verschillen tussen de beveiligingsniveaus. Eén
opvallend verschil is dat in een aantal fpc’s veel sociotherapeuten worden gezocht.
Het is interessant om deze cijfers te combineren met gegevens over de duur van de periode
dat bepaalde vacatures open staan. Zie de grafiek hieronder, waarin die gegevens staan
uitgesplitst per beroepsgroep:

37
Omdat niet alle aanbieders hebben geantwoord op onze enquête, en sommige
aanbieders grote hoeveelheden personeel zoeken (bijv. een tiental sociotherapeuten) is de
grafiek vooral interessant om onderlinge verschillen uit af te lezen, niet om gedetailleerde
conclusies te trekken over b.v. het tekort aan psychiaters in de SGLVG-sector).

55

Figuur 13 Hoe lang staan vacatures open voor welke beroepsgroep? [Bron: AEF, HR enquête]

We zien onder andere dat vacatures voor psychiaters veelal doorlopend open staan. Dit
terwijl er (zie hierboven) eind 2018 een beperkt aantal psychiaters gezocht werd. Een
verklaring is dat iedere instelling maar een beperkt aantal psychiaters nodig heeft. Er wordt
dus nooit door één instelling naar een tiental psychiaters gezocht – maar één psychiater is al
moeilijk te vinden.
Vacatures voor psychiaters staan zoals gezegd bij bijna alle aanbieders doorlopend open. Ook
psychologen (vooral GZ- en klinisch psychologen) zijn moeilijk te vinden: het merendeel van
de aanbieders moet meer dan 5 maanden zoeken. Zowel uit de enquête als uit onze
gesprekken blijkt dat basispsychologen gemakkelijker aan te trekken zijn. Aanbieders geven
echter aan dat zij zich door deze situatie soms genoodzaakt zien basispsychologen aan te
nemen waar zij eigenlijk GZ- of klinisch psychologen nodig hebben, en deze mensen zelf op te
leiden (met het risico dat ze ook weer vertrekken).
De moeite die aanbieders hebben om hbo-verpleegkundigen aan te trekken, verschilt:
sommige aanbieders hebben vacatures maandenlang open staan, een andere groep
aanbieders geeft aan dat 1,5 tot 3 maanden meestal genoeg is. Voor sociotherapeuten en
agogen staan bij veel aanbieders ook doorlopend vacatures open. In dat geval is echter
vooral het aantal vacatures opvallend: voor grotere aanbieders is het niet uitzonderlijk om op
zoek te zijn naar een tiental VOV’ers. Er is dus een grote vraag naar dit type personeel, vooral
bij fpc’s.
Regionale verschillen
Een veelgehoorde veronderstelling is dat de locatie van een afdeling een groot effect heeft op
de moeite die een instelling moet doen om daarvoor geschikt personeel aan te trekken. AEF
heeft deze gedachtegang onderzocht, maar ontdekte geen correlatie tussen bijvoorbeeld de
afstand tot een grotere stad of de provincie en het gemak waarmee personeel gevonden
wordt. Er zijn wel verschillen tussen aanbieders, maar die zijn niet onderhevig aan algemene
regels: het gaat eerder om lokale effecten zoals het faillissement van een nabije instelling of
het imago van een bepaalde locatie.
Verloop
Het tekort aan ervaren personeel is deels debet aan een hoge doorloop in de forensische zorg:
aanbieders geven aan dat zij moeite hebben personeel vast te houden. Dit leidt er toe dat

56

personeel relatief veel tijd kwijt is met inwerken en begeleiden van nieuwe collega’s, maar
ook dat het zittend personeel onzekerheid en discontinuïteit ervaart.
Er zijn op sectoraal niveau geen cijfers beschikbaar over verloop. Wel kunnen we uit
gesprekken en de jaarverslagen van een beperkt aantal aanbieders38 opmaken dat het
verloop van jaar tot jaar erg fluctueert. Een landelijk gemiddelde zou waarschijnlijk dus ook
weinig informatief zijn.

8.2 In welke mate is er krapte op de arbeidsmarkt?
Het personeelstekort in de zorg is een bekend probleem. De Rijksoverheid heeft er aandacht
voor en in zijn meest recente brief aan de Tweede Kamer constateert de minister:
- dat de vraag naar personeel in de zorg groter is dan het aanbod
- dat er op dit moment bijna 27 duizend moeilijk vervulbare vacatures zijn in zorg en
welzijn, met hbo-opgeleide verpleegkundigen als een groep waar een speciaal tekort aan
is
- dat de algehele tevredenheid over werken in de zorg terugloopt door een combinatie van
administratieve lastendruk en werkdruk39.
Het onderzoeksprogramma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (AZW) heeft tot doel om
betrouwbare informatie te leveren over de ontwikkelingen in zorg en welzijn. Een aantal van
de bevindingen zijn hier relevant:
- de GGZ is één van de sectoren waarin de meeste werkgevers zeggen moeilijk vervulbare
vacatures te hebben40
- deze moeilijk vervulbare vacatures in de GGZ zijn vooral voor gedragswetenschappelijke,
verpleegkundige en medisch-wetenschappelijke beroepen41.
- het percentage uitstromers uit de GGZ dat buiten de sector zorg en welzijn gaat werken,
neemt toe42.
- werkgevers in de GGZ verwachten een verdere verhoging van de werkdruk en zien de
werkdruk vooral terug in verzuim en klachten van het personeel. De hoge werkdruk komt
voort uit onderbezetting, meer (nieuwe) taken en werk dat complexer is geworden. Ook
ervaren werkgevers hogere eisen van zorgverzekeraars en financiers43.
Er is op landelijk niveau een tekort aan psychiaters die voor GGZ-aanbieders willen werken.
De NZa benoemt dit tekort in haar Voortgangsrapportage over wachttijden in de GGZ:

“Uit verschillende hoeken krijgt de NZa signalen dat psychiaters uit dienst gaan bij ggzaanbieders en zich als zzp’er laten inhuren. Dit leidt enerzijds tot een stijging in de
zorgkosten en anderzijds tot minder beschikbaarheid voor bijvoorbeeld het draaien

38
Er zijn niet veel aanbieders in de forensische sector die informatie over verloop opnemen
in hun jaarverslagen.
39

Kamerbrief over Aanpak arbeidsmarkt zorg, 1 december 2017

40

AZW, “Werkgeversrapportage 2017”, 2017, p. 20

41

Idem, p. 21

42

AZW, “Brancherapportage GGZ”, 2016, p. 3

43

Idem, p. 6-7

57

van crisisdiensten. Dit leidt vervolgens weer tot extra werkdruk bij degenen die nog wel
in dienst zijn van aanbieders, wat deze situatie verder versterkt”44.
Het tekort aan psychiaters wordt ook in de forensische zorg breed gevoeld. Dat leidt voor
sommige aanbieders tot oplopende kosten voor ‘personeel niet in loondienst’, en betekent
voor alle aanbieders dat HR-medewerkers meer moeite moeten doen om psychiaters (en in
mindere mate psychologen) te werven.
Er is dus in de gehele GGZ sprake van een tekort op de arbeidsmarkt. Deze problematiek is in
de forensische zorg extra zwaar door het slechte imago van de sector. De forensische zorg
staat bekend als een zware sector om in te werken, en aanbieders merken dat hun tak van
sport een slecht imago heeft bij werkzoekenden. De arbeidsvoorwaarden, zo geven HRafdelingen aan, zijn niet beter dan in lichtere vormen van zorg. In sommige delen van het land
loont het financieel zelfs om de overstap te maken naar ambulant werk, en dat doen veel
mensen dan ook.
HRM-medewerkers in de FZ merken op dat de krapte op de arbeidsmarkt in hun sector al
langer voelbaar is, maar dat de respons op vacatures in kwantitatieve zin snel afneemt in de
afgelopen 1,5 à 2 jaar.
Kwaliteit van het personeel
Het werven en selecteren van personeel is niet alleen een kwantitatieve exercitie. De kwaliteit
van het personeel is in elke sector van groot belang, en wij hoeven onze lezers niet te
vermoeien met de constatering dat zorg mensenwerk is.
Naast het feit dat forensische aanbieders in aantallen een tekort aan personeel hebben,
geven zij aan dat er een beperkte variatie is tussen de kandidaten voor vacatures.
Sollicitanten zijn veelal pas afgestudeerd, en zij zijn veelal vrouw. In het eerste geval is dat
problematisch omdat veel zittend personeel er juist behoefte aan heeft dat zij naast een
stevige persoonlijkheid staan, of werken onder een behandelaar die richting kan geven.
Het tweede is een bron van zorg omdat aanbieders zien dat er op veel afdelingen een groot
verschil ontstaat tussen de populatie patiënten (grote meerderheid mannen) en het fysiek
kwetsbaarder jonge vrouwelijke personeel. Sommige aanbieders zien dit ‘gat’ zo groot
worden dat zij het proberen te compenseren door de inzet van straatcoaches of beveiligers
(mannen met fysiek overwicht).
De kwaliteit van het nieuw geworven personeel is dus voor veel aanbieders onvoldoende. Er is
niet alleen een numeriek arbeidsmarkttekort, maar ook een kwalitatief arbeidsmarkttekort:
er zijn te weinig ervaren krachten beschikbaar die weten wat werken in de forensische zorg
inhoudt en die de vaardigheden hebben om een stabiele en proactieve factor te vormen voor
collega’s én patiënten.

8.3 Gevolgen voor aanbieders
Aanbieders van forensische zorg zien dat er door een tekort aan ervaren medewerkers te
grote personele onrust ontstaat. Dit is een cruciale constatering die door velen gezien wordt
als het grootste probleem waar de forensische zorg nu mee worstelt.

44

NZa, “Voortgangsrapportage over wachttijden in de GGZ”, 2017, p. 35

58

Aanbieders voelen zich gedwongen om meer te werken met uitzendkrachten en ZZP’ers dan
zij willen. Dit personeel kan sommige taken niet op zich nemen, waardoor deze taken er voor
het vaste personeel bijkomen.
Dit probleem heeft meerdere oorzaken: het is moeilijk om personeel te werven, er is te weinig
ervaren personeel op de arbeidsmarkt, de werkdruk en het ziekteverzuim in de forensische
zorg is hoog, de in- en uitstroom is hoger dan gewenst, en het imago van de sector laat te
wensen over.
Aanbieders spannen zich in om om te gaan met het personele tekort dat zij ervaren.
Hieronder beschrijven wij onze belangrijkste bevindingen:
Typen dienstverbanden
Het omschreven tekort op de arbeidsmarkt noopt aanbieders tot:
- Het sneller bieden van vaste contracten. Typen sollicitanten waar veel vraag naar is
(bijvoorbeeld GZ-psychologen) kunnen als ze het vragen direct een vast contract krijgen.
Ook geven aanbieders aan dat ze medewerkers uit allerlei vakgebieden vaste contracten
aanbieden in de hoop het verloop terug te dringen. Dit laatste is een redelijk recente
ontwikkeling.
- Om behandelaren aan zich te binden zien aanbieders zich genoodzaakt om hen een
hoger salaris te bieden of hen in te huren als zzp’er. Psychiaters en (in mindere mate)
psychologen hebben het voor het kiezen en kunnen binnen een zzp-constructie meer geld
verdienen terwijl ze minder verantwoordelijkheden hoeven dragen. Psychiaters die wél in
vaste dienst zijn dragen bijvoorbeeld managementtaken, en vertegenwoordigen hun
organisatie.
- het opzetten van een flexpool om personeelstekorten op te vangen en potentieel
personeel (stagiairs en zomerkrachten) aan zich te binden.
Flexibel of vast?
AEF heeft geprobeerd in kaart te brengen wat aanbieders doen om het tekort aan ervaren
personeel te compenseren (ook gegeven de huidige arbeidsmarktproblematiek). We
ontdekten dat de manieren waarop aanbieders hier mee omgaan erg wisselen, en moeilijk te
veralgemeniseren zijn. Een mooie illustratie daarvan zijn de resultaten van een uitvraag naar
het aantal medewerkers dat vast, tijdelijk of freelance in dienst is.
De HR-afdelingen die hebben gereageerd op onze enquête geven aan dat zij gemiddeld 76%
van de medewerkers vast in dienst hebben, en 18% tijdelijk45. Een dergelijk gemiddelde is
echter weinig betekenisvol. Eén van de manieren om meer te zeggen over de betekenis van
deze cijfers, is om te kijken wat de verschillen tussen aanbieders zijn. In de afbeelding
hieronder is de respons op onze enquête weergegeven, gesorteerd van de instelling met de
meeste mensen in tijdelijke dienst tot de instelling met de minste mensen in tijdelijke dienst.
De namen van individuele aanbieders zijn vervangen door nummers.

45

De overige procenten zijn zzp’ers/freelancers en stagiairs.

59

Figuur 14 Aandeel medewerkers naar type dienstverband [Bron: AEF, HR enquête]

We zien dat de opbouw van het medewerkersbestand sterk wisselt. Er zijn aanbieders met
ruim 10% freelancers/ZZP’ers, en er zijn aanbieders die zéér beperkt individueel inhuren. Ook
het percentage stagiairs wisselt sterk. Dit is informatief: er zijn verschillende manieren om om
te gaan met de beperkingen die de arbeidsmarkt op dit moment oplegt.
Dat beeld komt ook naar voren uit onze gesprekken en werksessies: sommige aanbieders
zetten sterk in op een flexpool, andere juist op inhuur of op het werven van zo veel mogelijk
vast personeel. Een flexpool is in de grafiek hierboven onzichtbaar (het kan om tijdelijk of vast
personeel gaan dat flexibel ingezet wordt), maar is wél van invloed op de ervaring van
medewerkers. Bovendien zegt het aantal flexers niets over de kwaliteit: een flexpool kan een
soort van intern opleidingsinstituut zijn, of een hoogwaardige pool ervaren medewerkers.
Op basis van de beschikbare gegevens kan geen eenduidige, sectorbrede analyse gemaakt
worden van inzet van flexibel personeel.
Selectiebeleid, zorg voor personeel, PR-beleid
Aanbieders geven aan dat zij onder druk van het tekort op de arbeidsmarkt hun selectiebeleid
aanpassen:
- de eisen aan nieuw personeel worden naar beneden bijgesteld, bijvoorbeeld door (veel)
mensen aan te nemen die wel opgeleid zijn maar eigenlijk te onervaren
- extra aandacht besteden aan opleidingsmogelijkheden, bijvoorbeeld door mbogeschoold personeel de kans te geven door te groeien of door basispsychologen aan te
nemen en hen tijdens het werk de kans te geven GZ-psycholoog te worden
- er wordt extra geïnvesteerd in kennismakingsgesprekken met geïnteresseerde
sollicitanten, om te voorkomen dat ze onverhoeds uitvallen
- waar mogelijk: stimuleren van doorstroom binnen de eigen algemene ggz-instelling met
behulp van interne open dagen. Er zijn echter ook voorbeelden van het
tegenovergestelde effect: forensische zorgafdelingen die personeel verliezen aan de
collega-afdelingen binnen de eigen instelling
- hier en daar is geëxperimenteerd met het uitwisselen van personeel uit de PI. Na een
scholingstraject worden hen doorgroeimogelijkheden geboden binnen de forensische
zorg. Hieruit blijkt dat het cultuurverschil tussen beheersen en behandelen beperkend
kan werken.
Daarnaast werken aanbieders hier en daar aan werving door hun PR-beleid steviger neer te
zeggen. Zij presenteren zich bijvoorbeeld door middel van meeloopdagen, presentaties op
hogescholen, of door het inzetten van het eigen personeel in de werving.

60

Wat is sectorspecifiek?
Een deel van het gebrek aan ervaren personeel wordt direct veroorzaakt door
arbeidsmarktproblematiek: er is in de GGZ een tekort aan bepaalde soorten personeel. Maar
ook wordt gevoeld dat:
- er géén specifieke opleidingen zijn voor de forensische zorg, en dat nieuw personeel dus
nog binnen de instelling bepaalde basisvaardigheden moet opdoen
- het inwerken arbeidsintensief is vanwege de extra vaardigheden die vereist zijn om met
agressie om te gaan, en vanwege de administratieve taken van het personeel
- het verloop in de sector groot is: aanbieders hebben moeite om mensen aan zich te
binden. Daarvoor worden verschillende verklaringen gegeven:
- mensen weten niet waar ze aan beginnen bij het starten van een baan in de FZ: soms
vertrekken mensen na een aantal maanden omdat ze geschrokken zijn van de
heftigheid van de patiënten
- personeel vertrekt soms uit financiële overwegingen, bijvoorbeeld omdat er beter
betaald werk is (e.g. ambulant), of omdat er gelijk betaald werk is dat zij
gemakkelijker vinden
- HR-medewerkers observeren dat medewerkers op het moment in het algemeen
minder geneigd lijken om zich voor een langere tijd aan één werkgever te binden.
Aanbieders ervaren op een aantal vlakken belemmeringen in de regelgeving om flexibel in te
kunnen springen op krapte op specifieke functies. Zo worden de normen over het
opleidingsniveau van medewerkers vanuit de DBBC-financiering als belastend ervaren. HRmedewerkers geven aan dat het uitkomst zou kunnen bieden om ervaren mbo’ers aan te
kunnen stellen op plaatsen waar een hbo-verpleegkundige of sociotherapeut niet gevonden
wordt.

8.4 Conclusie
Er is een tekort aan ervaren personeel in de forensische zorg. Daardoor zijn teams te weinig
stabiel: te vaak is de vaste medewerker te weinig ervaren, of is er geen vaste medewerker
beschikbaar. De kwaliteit van de zorg en veiligheid van de medewerkers en patiënten lijdt
hieronder.

61

9 In detail: kosten en inkomsten

Ook de financiën van forensische zorgaanbieders hebben invloed op de kwaliteit en veiligheid
in de sector. Meer financiële middelen bieden immers meer mogelijkheden om goede, veilige
zorg te leveren. In dit onderzoek is nagegaan hoe de financiële situatie van aanbieders zich de
afgelopen jaren heeft ontwikkeld.
In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende onderzoeksvragen:
1. Hoe hebben de tarieven zich ontwikkeld in de afgelopen jaren?
2. Hoe hebben de kosten zich ontwikkeld in de afgelopen jaren?
3. Wat zijn de consequenties van deze ontwikkelingen voor forensische zorg?

9.1 Opbrengsten in forensische zorg
Voor de opbrengsten van aanbieders spelen vijf factoren een rol:
1. Het maximumtarief van de NZa
2. De afslagen die ForZo/JJI eventueel op de maximumprijs hanteert
3. De productie oftewel het volume van producten dat een instelling levert
4. De productmix van zorg die een instelling levert
5. Het risico dat aanbieders bij de bovenstaande factoren lopen.
Maximumtarieven
De maximumtarieven van de NZa zijn voor het jaar 2013 vastgesteld aan de hand van een
kostprijsonderzoek dat in 2012 is uitgevoerd. Sindsdien zijn de tarieven elk jaar gecorrigeerd
voor prijsstijgingen (de ‘indexatie’), maar niet opnieuw berekend. In 2016 is er een nieuw
onderzoek uitgevoerd, maar de resultaten daarvan zijn tot dusver niet gebruikt om de
tarieven opnieuw vast te stellen.
Dit betekent dat tarieven niet zijn gecompenseerd voor veranderingen in kostenposten die
sneller gestegen of gedaald zijn dan de indexatie. Aanbieders zullen dus op hun eigen
begroting ruimte moeten maken om de stijging van de kostenpost op te vangen. Dit kan ertoe
leiden dat de ene kostenpost de andere kostenpost gaat verdringen.
Veel betrokkenen merkten aanvullend op dat kostprijsonderzoek laat zien welke kosten
aanbieders maken, niet welke kosten ze zouden moeten maken. Wanneer aanbieders minder
kosten maken dan eigenlijk nodig is voor acceptabele zorg, worden uiteindelijk de NZatarieven gebaseerd op de (te lage) kostprijs. In 2017 heeft Arteria onderzoek gedaan naar de

62

verschillen tussen werkelijke en benodigde prijs46, maar daar is nog geen consensus over
ontstaan.
Onderdeel van bovenstaande discussie is dat aanbieders en ForZo/JJI op een aantal dossiers
met elkaar onderzoeken in welke mate verschillende kostencomponenten nu in de tarieven
verwerkt zitten; bijvoorbeeld zak- en kleedgeld binnen de tbs of het houden van
intakegesprekken voorafgaand aan opname. Doordat de NZa tarieven in principe een
weergave zijn van de werkelijk gemaakte kosten in 2010 zouden deze componenten erin
versleuteld moeten zitten. Deze componenten zijn echter niet genormeerd of als zodanig uit
de tarieven af te leiden waardoor ontwikkeling op deze componenten niet zichtbaar tot een
aanpassing op de inkomsten leidt.
Afslagen
Zoals eerder beschreven kan de afnemer ervoor kiezen om een prijs te hanteren die lager ligt
dan de NZa-maximumtarieven. Sinds de introductie van de nieuwe bekostigingssystematiek
is er een zogeheten ‘afslag’ op de tarieven gehanteerd. ForZo/JJI geeft aan dat uit interne
berekeningen bleek dat de totale kosten volgens de nieuwe berekenwijze hoger uitkwamen
dan volgens de oude berekenwijze. De afslagen corrigeerden dit effect, zodat de
productietaakstelling kon worden gerealiseerd binnen het macrokader. Vanaf 2016 zijn de
afslagen zodanig ingericht dat er een financiële prikkel richting ambulante zorg ontstond.
ForZo/JJI hanteerde daarbij twee typen afslagen: generieke afslagen op alle inkomsten van
aanbieders (met uitzondering van de NHC) en specifieke afslagen op de DBBC-tarieven. Het
effect van de laatstgenoemde categorie werd in de eerste jaren aanmerkelijk gedempt. Dat
komt door de overgangsregeling die maakte dat de DBBC-omzet maar voor een klein
percentage meetelde. In onderstaande tabel is dat uitgewerkt in het uiteindelijk effect op de
omzet van aanbieders in de verschillende categorieën. In latere jaren heeft ForZo/JJI de
afslagen gedifferentieerd naar tbs en ofz. Onderstaande tabel laat de ontwikkeling in
tariefafslagen zien.
Tabel 8 Uiteindelijk effect van DBBC afslagen47 op het maximumtarief voor prestaties in de
forensische zorg als gevolg van verschuiving in financieringsparameters [Bron: ForZo/JJI]
2013

2014

2015

2016

2017

2018

2,3%

4,5%

4,5%

2,0%

1,0%

0,0%

Budgetparameters FZ

95%

95%

70%

0%

0%

0%

DBBC productie

5%

5%

30%

100%

100%

100%

Verblijf

0%

0%

0%

0% / 3%

0% / 3%

0% / 3%

Behandeling verblijf

25%

25%

25%

0% / 10%

0% / 10%

0% / 10%

Ambulante behandeling

25%

25%

25%

0% / 10%

0% / 6%

0% / 6%

Dagbesteding

25%

25%

25%

10% / 25%

10% / 25%

10% / 25%

Afslagen op gehele productie
Generieke korting
Aandeel financiering

Afslagen op DBBC productie (tbs / ofz)

46

Arteria Consulting, “Tarifering forensische zorg: Onderzoek naar de kosten voor het
leveren van noodzakelijke forensische (gehandicapten) zorg”, 2017

47
Deze afslagen zijn gecorrigeerd voor het feit dat vanwege een overgangsregelingen de
DBBC-tarieven in 2013, 2014 en 2015 voor resp. 5%, 5% en 30% meetelden in de totale
bekostiging. De afslagen hadden alleen betrekking op de DBBC-tarieven.

63

Vervolg tabel 8
2013

2014

2015

2016

2017

2018

Netto effect DBBC afslagen (=afslag x aandeel DBBC financiering)
Verblijf

0%

0%

0%

0% / 3%

0% / 3%

0% / 3%

Behandeling verblijf

1,25%

1,25%

8%

0% / 10%

0% / 10%

0% / 10%

Ambulante behandeling

1,25%

1,25%

8%

0% / 10%

0% / 6%

0% / 6%

Dagbesteding

1,25%

1,25%

8%

10% / 25%

10% / 25%

10% / 25%

Bovenstaande tabel laat zien dat de afslagen in de tbs zijn afgebouwd behalve voor
dagbesteding (10%). In de tbs hanteert ForZo/JJI de NZa tarieven behalve op dagbesteding.
Voor de ofz geldt dat de afslagen pas echt effect hadden na de DBBC-overgangsregeling. In de
ofz wordt nog steeds een afslag gehanteerd op de verschillende componenten.
De NZa concludeerde in 2017 dat het risico op omzetverlies door ForZo/JJI kon worden
beperkt door instelling specifieke aanpassingen van de tariefafslagen op de NZamaximumtarieven. Voor zover bekend is dat niet gebeurd. ForZo/JJI heeft naast afslagen ook
de mogelijkheid om toeslagen toe te kennen op basis van kwaliteitscriteria. Deze toeslagen
zijn in de periode tot 2017 niet ingezet voor klinische behandeling, wel voor ambulante
forensische zorg. Deze toeslagen kunnen alleen toegekend worden tot het NZa
maximumtarief, dat betekent ook dat in de tbs (behalve voor dagbesteding) geen toeslagen
toegekend kunnen worden omdat al het maximumtarief wordt toegekend.
Gerealiseerde prijs
De onderstaande tabel laat zien wat de gerealiseerde prijs per bed per dag is binnen de
forensische zorg. Door deze af te zetten tegen de indexering van kosten door de NZa kan in
beeld gebracht worden in welke mate er sprake is geweest van een effectieve korting.
Tabel 9 Gerealiseerde prijs per bed (exclusief huisvesting) in de forensische zorg [Bron: ForZo/JJI]
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

tbs

100,0

99,8

103,3

102,9

105,8

105,0

114,0

ofz

100,0

103,2

115,4

110,5

108,8

94,7

96,5

Generieke indexering kosten (2010 = 100)

100

102,7

105,5

108,4

110,2

110,3

111,7

Gemiddelde prijs per bed (2010 = 100)

In de tbs is de gemiddelde prijs per bed in absolute zin gestegen, maar afgezet tegen de
indexatie door de NZa (voor inflatie, stijgende personeelslasten, etc.) is te zien dat de stijging
van inkomsten achterloopt op de stijging van kosten. Uitzondering is een technisch effect in
de tbs in 201648. Kanttekening bij deze cijfers is dat de veranderde productmix ook een effect
heeft op de gerealiseerde prijs.
Diezelfde kanttekening geldt nog veel sterker bij de ofz. Het is niet mogelijk gebleken om een
uitsplitsing naar verschillende typen aanbieders of beveiligingsniveau te maken om dit beeld
nader aan te scherpen.

48

De sterke stijging tussen 2015 en 2016 wordt verklaard door het feit dat de sector in 2016
geheel over was op prestatiebekostiging. Daarmee werd in er de prijs per bed ook een
opslag opgenomen voor niet-bezette bedden.

64

“Het lijkt de laatste jaren alleen maar over geld te gaan, zorgverzekeraars die alles
gerapporteerd willen zien, en de instelling die alleen maar bedden gevuld moet hebben,
om niet in financiële problemen te komen.”
- Agogisch medewerker, fvk

Productie
In 2013 hebben de partijen in de forensische zorg samen afgesproken om de productie van de
sector terug te brengen.49 Dit moest de totale kosten voor forensische zorg terugbrengen van
€ 688 miljoen in 2013 tot € 602 miljoen (exclusief indexering). Het ministerie en de aanbieders
zetten in op reductie van de gemiddelde behandelduur en op ambulantisering.
Deze beleidsrijke invulling van de efficiencytaakstelling uit het Masterplan DJI betekende een
uitbreiding van de productie van DBBC’s met lagere zorgintensiteit en beveiligingsniveau en
Beschermd Wonen tegen een afbouw van de zwaardere producten. Deze verandering brengt
transitiekosten met zich mee voor aanbieders. Ook betekent het dat vaste kosten zoals
overhead, huisvesting en bepaalde materiële kosten zoals beveiliging met een lager tarief
gedekt moeten worden. Dat geeft financiële druk bij aanbieders.
Ecorys onderzocht in opdracht van de NZa de productiviteit in de forensische zorg en vond
(onverwacht) dat lagere geïndiceerde zorgzwaarte van patiënten samenhangt met een lager
percentage declarabele uren dat een instelling kan maken.50 Dat zou betekenen dat
goedkopere DBBC productie niet een evenredige daling van de kosten meebrengt.
In theorie kan dalende productie aanbieders in financiële problemen brengen. Niet alle
kosten kunnen (snel) meebewegen met dalende inkomsten. In de praktijk speelde dit vooral
voor tbs-aanbieders, daarom is in die sector gericht op afbouw van twee klinieken en
gedeeltelijke sluiting van een derde kliniek ingezet. De onderstaande tabel geeft het
gerealiseerd aantal bedden in de tbs en in de overige forensische zorg weer, inclusief
beschermd wonen.
Tabel 10 Gerealiseerd aantal bedden in de forensische zorg [Bron: ForZo/JJI]
Gerealiseerd aantal bedden

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tbs

2.156

2.062

1.976

1.858

1.782

1.630

1.491

ofz (waaronder Beschermd Wonen)

1.244

1.396

1.546

1.628

1.916

2.150

2.359

Totaal

3.400

3.458

3.522

3.486

3.698

3.780

3.850

De daling van het aantal plaatsen in de tbs is vooral opgevangen door een sluiting van twee
instellingen en een herbestemming van een ander.
Het totaal aantal bedden is licht gestegen en er is een sterke verschuiving te zien van
(duurdere) tbs-bedden naar (goedkopere) ofz- en Beschermd Wonen-bedden. Vooral het
aantal BW bedden is sterk gestegen in de afgelopen jaren (bw-aanbieders speelden in 2008
nauwelijks een rol, maar maakten in 2015 de helft van de ofz-bedden uit, zie ook paragraaf
6.2).

49
VenJ, “Meerjarenovereenkomst Forensische Zorg 2013-2017”, 2013; en DJI, “Masterplan
DJI 2013-2018”, 2013
50

Ecorys, “Productiviteit in de curatieve GGZ”, 2017, p. 65

65

Risico
Hoe meer risico aanbieders lopen op lagere inkomsten, hoe meer ze daar in hun uitgaven
rekening mee dienen te houden – zelfs als de omzetdaling uiteindelijk niet optreedt.
Door invoering van prestatiebekostiging - in de vorm van DBBC’s en de NHC - lopen
aanbieders meer risico. Vóór 2013 was de bekostiging meer gebaseerd op capaciteit – de zorg
die aanbieders hadden kunnen leveren. Sinds het aflopen van overgangsregelingen in
respectievelijk 2016 en 2018, worden aanbieders alleen nog bekostigd voor zorg die
daadwerkelijk geleverd hebben. Als behandelplaatsen (‘bedden’) om wat voor reden dan ook
niet worden gebruikt, is daarvoor geen bekostiging. De tarieven kennen wel een opslag voor
leegstand, maar aanbieders lopen altijd risico om meer leegstand dan gemiddeld te hebben.
Twee aanvullende factoren verhoogden het risico. Ten eerste gaven de geïnterviewden aan
dat er meer factoren zijn die een tijdelijke omzetdaling kunnen veroorzaken. Vooral grote
incidenten zijn een risico. Bij incidenten met veel media-aandacht worden soms tijdelijk
afdelingen gesloten. In dat geval krijgt een instelling tijdelijk veel minder inkomsten terwijl de
kosten (vastgoed, vast personeel) veelal doorlopen. Met het nieuwe bekostigingsstelsel ligt
dit risico bij aanbieders, terwijl zij maar beperkte invloed hebben op het optreden van
incidenten.
Ten tweede betekende de transitie zelf een verhoging van het risico: aanbieders konden
moeilijk voorzien of ze met hun businessmodel meer of minder bekostigd zouden krijgen. De
NZa gaf aan dat er zeer grote verschillen tussen aanbieders waren: gemiddeld 8,8%
omzetverschil in 2013, maar een standaardafwijking van 26,9%.51 Uiteindelijk waren er ook
aanbieders die erop vooruitgingen, maar vooraf liep elke instelling het risico op omzetverlies
van meer dan 30%. ForZo/JJI heeft in 2016 (mede) hierdoor de tariefafslagen gedifferentieerd
naar tbs en ofz.

9.2 Kosten van forensische zorg
In beeld brengen kosten
Er zijn verschillende uitdagingen bij het in beeld brengen van de kostenontwikkeling. Ten
eerste is die niet los te zien van inkomsten. Aanbieders passen hun kosten aan op hun
inkomsten - enerzijds zodat ze niet failliet gaan, anderzijds omdat ze geen winstoogmerk
hebben. Er waren inderdaad niet veel faillissementen (tussen 2012 en 2016 bleef het aantal
aanbieders vrijwel gelijk52) maar dan nog steeds is het mogelijk dat kosten te hard stegen.
Ten tweede is er weinig bronmateriaal. De NZa geeft aan dat haar kostprijsonderzoeken niet
bruikbaar zijn omdat de definities tussen 2012 en 2016 te sterk verschillen. We hebben zelf een
proef gehouden met een uitvraag onder aanbieders. Daaruit bleek dat het niet praktisch is
om aanbieders een totaaloverzicht van alle kosten uit te vragen, zie ook paragraaf 4.553. Wel
konden aanbieders om kengetallen worden gevraagd. Paragraaf 10.3.1 gaat hier verder op in.
Belangrijkste kostenposten
Uit documentenanalyse komt naar voren dat de grootste kostenposten voor aanbieders zijn:
51
NZa, “Tariefstelling in relatie tot de invoering van prestatiebekostiging in de forensische
zorg”, 2016, p. 6
52

NZa, “Marktscan forensische zorg 2016”, 2016, p. 12

53

Instellingen werken met te verschillende definities , kunnen niet ver genoeg terug in de
tijd kijken, of kunnen kosten voor forensische zorg niet isoleren van hun andere kosten.

66

Tabel 11 Indicatie omvang kostensoorten aanbieders
Kostensoort

Omvang

Relevantie

Personeel

ca. 60 – 70%

Hoog

Lonen en salarissen

Middel

waarvan behandelaren

Hoog

waarvan VOV’ers

Hoog

waarvan ondersteunend personeel

Hoog

Sociale lasten en pensioenpremies

Laag

Overige personeelskosten

Middel

Inhuur

Hoog

Materieel

ca. 20 – 30%

Midden

Voeding- en hotelmatige kosten

Midden

Patiëntgebonden kosten

Midden

Afschrijving

Laag

Overige materiële kosten

Hoog

Huisvesting en kapitaallasten

ca. 5% - 15%

Laag

Rente

Laag

Huur

Laag

Uit interviews en werksessie werd aangegeven dat niet alle kostenposten de afgelopen tijd
even relevant zijn geweest voor de in kwaliteit en veiligheid in de forensische zorg:
- Personeelskosten worden als uiterst relevant gezien voor de (verandering) van kwaliteit
en veiligheid in de sector. Personeelskosten tevens zijn de grootste kostenpost.
- Lonen en salarissen bewegen mee met het aantal medewerkers en zijn daarmee
relevant. De kosten per medewerker liggen veelal vast in CAO’s en worden
geïndexeerd.
- Onderliggend is de verdeling over verschillende groepen medewerkers. Wanneer
het aantal overheadfuncties stijgt, blijft er minder budget over voor zorgfuncties.
- Sociale lasten en pensioenpremies spelen geen grote rol. Dit zijn veelal vaste
percentages van de lonen en salarissen.
- Overige personeelskosten omvatten zaken als opleidingen. Ze zijn van belang
omdat aanbieders zich ermee kunnen onderscheiden op een krappe arbeidsmarkt.
Bovendien nemen deze kosten toe bij de snellere wisseling van personeel.
- Inhuur is een belangrijke factor. Aanbieders kunnen gedwongen zijn om meer
medewerkers in te huren, maar de indexatie compenseert hier niet voor.
- Materiële kosten worden vooral voor inflatie geïndexeerd. Deze kosten zijn voor
aanbieders echter vaak niet snel aan te passen. Wanneer deze kosten om een exogene
reden (anders dan inflatie) stijgen, kunnen ze dus personeelskosten verdringen. Een
voorbeeld daarvan zijn de investeringen in extra scanapparatuur en urinecontroles als
gevolg van de inzet op contrabande binnen de FPC’s.
- Huisvesting en kapitaallasten zijn de afgelopen jaren niet erg relevant geweest, omdat
deze (deels) nog via de Normatieve Huisvestingscomponent apart werden gefinancierd.
Het deel dat niet via de NHC liep, is jaarlijks door de NZa geïndexeerd.
Exogene ontwikkelingen
De bovenstaande kostenposten hebben de afgelopen jaren een ontwikkeling doorgemaakt.

67

Het is nuttig om daarbij onderscheid te maken tussen endogene ontwikkelingen
(veranderingen waar aanbieders zelf voor kiezen) en exogene ontwikkelingen (veranderingen
die ‘van buiten’ op de sector af komen).
Uit interviews en werksessies kwam naar voren dat er op een tweetal kostenposten de
afgelopen jaren sectorbrede ontwikkelingen zijn geweest:

- Meer materiële kosten: Uit interviews bleek dat veel aanbieders hogere ICT-kosten
hebben. ICT ondersteunt een steeds complexer stelsel van verantwoording en
verslaglegging. Daarnaast stijgen de eisen aan ICT zelf, bijvoorbeeld voldoen aan de
nieuwe Algemene Verordening Gegevensbescherming. Door een complexer bekostigingsstelsel en meer eisen aan rapportage en verantwoording (zie hoofdstuk over
administratieve lasten) zagen aanbieders zich genoodzaakt om meer ondersteunende
functies in te stellen; zoals behandelrapporteurs, financiële medewerkers en
medewerkers bij zorgadministratie.
- Meer inhuur: Door krapte op de arbeidsmarkt en een relatief hoog ziekteverzuim hadden
aanbieders steeds vaker moeite om hun teams te vullen met eigen personeel. Dit maakte
hen afhankelijker van externe inhuur. Dit werd versterkt doordat in sommige gebieden
medewerkers bewust uit dienst gaan om als zzp’er voor een hoger tarief terug te komen.
Deze laatste beweging kan ook een prijsopdrijvend effect hebben op de salarissen van
medewerkers die nog wel in vaste dienst zijn. Vooral de kosten voor de inhuur van VOV
personeel zijn hoog. Dat komt door de opslag van uitzendbureaus en doordat er een
opslag van 21% btw bovenop komt.
Voor een kwantitatieve onderbouwing van deze trends hebben we een tiental forensische
zorgaanbieders om kengetallen rond deze kostenposten gevraagd. Vanwege moeilijkheden in
de beschikbaarheid van data, konden uiteindelijk zes aanbieders gegevens aanleveren over
de materiële kosten. De resultaten zijn dan ook niet te zien als representatief beeld van de
sector, maar als casestudies over dit onderwerp.
Tabel 12 Drie typen materiële kosten als percentage van de totale begroting van FZ-aanbieders
[Bron: uitvraag bij controllers in de FZ]
Instelling
Jaar

Advieskosten

Accountskosten

ICT-kosten

2012

2017

2012

2017

2012

2017

Instelling 1 (fpc)

0,30%

0,30%

0,29%

0,56%

1,35%

2,76%

Instelling 2 (fpk/fpa)

0,32%

0,31%

0,02%

0,08%

0,76%

0,67%

Instelling 3 (fpk/fpa)

0.82%

1,11%

0,54%

0,40%

3,14%

5,88%

Instelling 4 (fpc/fpa)

1,77%

2,26%

0,18%

0,38%

2,92%

3,77%

Instelling 5 (fpc)

0,49%

2,57%

0,48%

0,28%

0,70%

1,25%

-

-

0,73%

1,07%

-

-

Instelling 6 (fpc/fpk)

Hoewel de beperkte steekproef klein is, geeft dit overzicht enige ondersteuning voor de
bovenstaande bevindingen. De materiële kosten zijn over het algemeen een groter deel uit
gaan maken van de kosten. Daarop zijn slechts enkele uitzonderingen: de advieskosten en
ICT-kosten van instelling 2 en de accountantskosten van aanbieders 3 en 5.
Endogene ontwikkelingen
Exogene kostenstijgingen kunnen uitgaven op andere kostenposten verdringen. De keuze hoe
deze stijgingen worden gecompenseerd ligt bij aanbieders zelf (daarom ‘endogeen’

68

genoemd). Uit interviews bleek dat dit vooral invloed had op de personele samenstelling. De
invloed daarvan is uitgevraagd onder aanbieders. De tabel hieronder geeft de resultaten.
Tabel 13 Aantal medewerkers (in FTE) per 100 bezette bedden uit de casestudies
Instelling

VOV

Dagbesteding

Behandelaren

Jaar

2012

2017

2012

2017

2012

2017

Instelling 1 (fpc)

99.57

113,43

24,89

23,15

22,83

26,62

Instelling 2 (fpk/fpa)

97,03

100,92

9,04

8,28

19,94

28,96

Instelling 3 (fpk/fpa)

120,59

54

90.18

15,27

7,75

18,81

11,55

Instelling 4 (fpc/fpa)

118,33

113,73

22,50

22,16

21,94

31,96

Instelling 5 (fpc)

70.46

102.63

21,38

17,08

32,99

20,67

99,70

113,73

12,93

13,66

26,54

32,63

Instelling 7 (fpc)

55

Deze casestudy geeft niet direct ondersteuning voor de stelling dat aanbieders sectorbreed
hebben bezuinigd op personeel in hun primair proces. Het geeft een wisselend beeld: bij
sommige aanbieders is de personele bezetting per bezet bed gestegen, maar bij andere
aanbieders is deze gedaald. De steekproef is echter klein en het is niet uitgesloten dat hier
sprake is van zelfselectie, waarbij aanbieders die het goed doen eerder gegevens beschikbaar
stellen. Achterliggende keuzes zoals een verschuiving in taken naar primair personeel door
afbouw van indirect personeel blijven hierin nog onderbelicht. Ook veranderingen in
productmix waardoor minder VOV personeel ingezet wordt, komt in bovenstaande niet terug.

9.3 Gevolgen voor aanbieders
Aanbieders zijn de afgelopen jaren geconfronteerd met financiële veranderingen. In het kader
van het Masterplan DJI is aan de forensische zorg een efficiencytaakstelling opgelegd. In de
eerste jaren is deze korting ingevuld met een generieke korting. Deze generieke korting is
later afgebouwd. In plaats daarvan kwam een ‘beleidsrijke’ invulling met een trend naar
zorgproducten met een lager tarief. Dit is ook zo afgesproken in de meerjarenovereenkomst
Forensische Zorg.
Daarnaast zijn bij de start van de DBBC financiering specifieke afslagen gehanteerd door
ForZo/JJI op de verschillende onderdelen van de DBBC financiering. Deze zijn afgebouwd
voor de tbs waardoor daar nu (bijna) de NZa maximumtarieven gehanteerd worden. De
specifieke afslagen zijn in de ofz maar ten dele afgebouwd. Het netto-effect van die afslagen
is wel gestegen doordat deze nu over de volledige productie worden toegepast nu de
overgangsregeling is afgelopen.
Bij de sector lag de uitdaging om zorgproducten met een lager tarief dan ook tegen lagere
kosten te leveren. Voor de ene instelling was dat eenvoudiger dan voor de andere. De precieze
financiële gevolgen verschillen daardoor per instelling. De NZa vond in een evaluatie56 dat
deze verschillen recentelijk zijn toegenomen. Instellingen lopen in elk geval het risico op
minder inkomsten.
54
Bij deze instelling (‘instelling 3’) valt op dat het aantal fte/bed veel sterker gedaald is dan
bij andere aanbieders. Dit komt door een relatief sterke verandering in de productmix.
55
Vijf aanbieders konden gegevens aanleveren over zowel de materiële kosten als de
formatie. Eén instelling (‘instelling 6’) kon enkel gegevens aanleveren over de materiële
kosten en één instelling (‘instelling 7’) kon enkel gegevens aanleveren over de formatie.
56

NZa, “Evaluatie invoering prestatiebekostiging in dbbc’s in de forensische zorg”, 2015

69

Tegelijkertijd lijkt een aantal kostenposten te zijn gegroeid terwijl de tarieven daar niet voor
aangepast zijn. Er zijn signalen dat de kosten voor ICT, accounting, advies en mogelijk ook
inhuur zijn toegenomen. De signalen zijn echter zeer beperkt kwantitatief te onderbouwen.
Om kostenstijgingen (en in sommige gevallen ook minder inkomsten) te compenseren, kiezen
aanbieders voor bezuinigingen. Waarop aanbieders bezuinigen, is een keuze van hen zelf.
“Hoewel mijn werkgever zich inzet voor betere arbeidsomstandigheden, zijn deze beperkt
vanwege de financiële druk op de organisatie.”
- GZ-psycholoog, fpk

Het lijkt erop dat veel aanbieders hebben gekozen voor kostenreducties bij ondersteunende
functies zoals secretariaten, teamleiders en inkopers. Mogelijk is dit (deels) ook een gevolg
van de intensivering van ICT waardoor kostenbesparing kan worden bereikt. Sommige
aanbieders bezuinigen ook op medewerkers in het primair proces.

70

10 In detail: werkdruk

De ervaren werkdruk in de forensische zorg ligt hoog. Dat is het geval in alle organisaties die
op de één of andere manier zijn betrokken bij dit onderzoek. Professionals, van behandelaars
tot VOV’ers en leidinggevenden, geven aan dat zij zich zorgen maken om de kwaliteit van de
zorg die zij met de huidige werkdruk nog kunnen leveren.
In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende onderzoeksvragen:
1. Is er momenteel sprake van een hoge werkdruk voor medewerkers in de forensische
zorg?
2. Wat zijn de factoren die deze werkdruk beïnvloeden?
3. Hoe heeft de werkdruk in de forensische zorg zich ontwikkeld? Is zij bijvoorbeeld
veranderd bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel van forensische zorg in 2008?
4. Als de werkdruk is toegenomen, wat betekent dat voor aanbieders van forensische zorg
en de zorg die zij leveren?
Werkdruk is altijd een ervaring, en daarom in beperkte mate te kwantificeren. AEF heeft de
werkdruk onderzocht met verschillende methoden: diepte-interviews, werksessies met
medewerkers, teamleiders en HR-medewerkers, een enquête onder medewerkers uit de
forensische zorg en een enquête onder HR-professionals.

10.1 Is er momenteel sprake van een hoge werkdruk?
Op je werk moeten dingen gedaan worden. Dat hoort ook zo. Maar het kan zijn dat de druk
om dingen gedaan te krijgen zwaar is; omdat de eisen hoog liggen, en/of omdat je weinig
mogelijkheden hebt om je werk zó te doen dat je goed aan de eisen tegemoet kan komen. Dit
kan er toe leiden dat mensen zware werkdruk ervaren: ze hebben niet het gevoel dat ze hun
doelen halen, ervaren veel stress bij het doen van hun werk.
De gevoelde werkdruk is hoog
Uit deze werksessies, de enquêtes en de interviews blijkt dat medewerkers in de forensische
zorg op het moment een hoge werkdruk ervaren. Die uit zich vooral in het gevoel:
- ‘alleen’ op de groep te staan (vooral sterk bij VOV’ers, ook wanneer er wel iemand naast
hen staat, maar diegene weinig ervaring heeft).
- weinig op de groep te staan (alle personeel, voornamelijk omdat zij bezig zijn met
administratieve taken. Geldt ook voor managers in de vorm van ‘weinig tijd voor
medewerkers).
- dat het heftiger is om op de groep te zijn (meer incidenten, minder rust).

71

Uit de reflecties van professionals blijkt dat voorspelbaarheid en continuïteit cruciaal zijn om
een behandeling in de forensische zorg te laten slagen. Op het moment wordt onder invloed
van de werkdruk te weinig voorspelbaarheid en continuïteit geboden om patiënten een goed
behandelklimaat te bieden.
“Ik merk in de afgelopen jaren dat de werkdruk voornamelijk is toegenomen,
door mindere bezetting op de werkvloer, veel wisselende behandelteams en
de druk van boven af om steeds minder dwang in te zetten, waardoor je
steeds minder kan beheersen maar aan het overleven bent. Dit gaat ten
koste van het de geleverde zorg en draagt bij dat je mensen soms moet laten
gaan, zonder hier een goed gevoel bij te hebben. Wat je op den duur weer
ziet samenvallen met recidive”.
- VOV’er, fpk

In alle contacten die wij als onderzoekers met hulpverleners uit de FZ hebben gehad, werden
zorgen geuit over de effecten van deze hoge werkdruk. Veel professionals geven aan dat zij
niet meer aan behandelen toekomen, omdat zij ‘overleven’ of ‘alleen nog beheersen’. Dit
drukt zwaar op het personeel omdat het ingaat tegen hun intrinsieke motivatie om met deze
moeilijke doelgroep te werken.
Het ziekteverzuim in de forensische zorg is hoog
Als menselijke ervaring is werkdruk moeilijk in cijfers uit te drukken of te vergelijken met
andere sectoren. Wel zijn er indicatoren van een hoge werkdruk die dat zijn, zoals het
ziekteverzuim. Werkdruk komt tot uiting in onder andere verzuim, en dan vooral bepaalde
typen verzuim. Een hoge werkdruk kan leiden tot stress, stress gerelateerde klachten en
verminderd plezier in het werk. AEF heeft enquêtes uitgezet onder zowel het personeel als de
HRM-afdelingen in de forensische zorg om zicht te krijgen op de aard en omvang van deze
problematiek.
Onder de aanbieders die hebben geantwoord op onze enquête aan HRM-personeel, was het
ziekteverzuim gemiddeld 6,0% in 2016. Dat is hoger dan gemiddeld in de zorg, wat met een
ziekteverzuimpercentage van 5,0% in 201657 landelijk al één van de sectoren met het hoogste
verzuim is58. Meer specifiek zien we binnen de forensische zorg variatie: sommige aanbieders
hebben een lager verzuim (4,5% en bij uitzondering lager), andere een hoog verzuim (rond de
7,5% en hoger). Uit de gesprekken in de werksessies komt naar voren dat het ziekteverzuim in
bepaalde teams veel hoger kan liggen. Dan gaat het om de teams die echt onder druk staan
en waar veel inzet van flexkrachten of vanuit andere teams nodig is.
Op basis van onze enquête onder medewerkers zien we dat 52% van de respondenten
(n=780) het afgelopen jaar heeft moeten verzuimen. Dit percentage is vergelijkbaar met dat
voor de zorg in de brede zin59. Bij een kwart van de respondenten uit de FZ die in 2017
verzuimden (ongeveer 13% van het totale aantal respondenten) was de oorzaak van dat
57
Dit was het gemiddelde ziekteverzuimpercentage voor de gezondheids- en
welzijnssectoren over de jaren 2010-2016 (CBS Statline, Ziekteverzuimpercentage
bedrijfstakken en bedrijfsgrootte).
58

Het ziekteverzuimpercentage voor alle economische activiteit in Nederland was over de
jaren 2010-2016 gemiddeld 3,99% (CBS Statline, Ziekteverzuimpercentage bedrijfstakken
en bedrijfsgrootte) en https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/26/relatief-hoogziekteverzuim-in-de-zorg.

59

Waar ook rond de 50% van de werknemers verzuimde tussen 2014 en 2016 (CBS Statline,
Ziekteverzuim volgens werknemers; bedrijfstak en vestigingsgrootte).

72

verzuim werkgerelateerd. Dat is niet opvallend wanneer dit vergeleken wordt met de gehele
beroepsbevolking60.
Wel is de oorzaak van het arbeidsgerelateerd verzuim (n=103) opvallend: in onze enquête
geeft 66% van de respondenten aan dat die werkdruk of werkstress was, en 33% dat het ging
om emotionele belasting. Beide zijn hoger dan de vergelijkbare cijfers in de gehele
beroepsbevolking dan wel de zorgsector (in de NEA 2016 geeft 38,6% van de respondenten
werkdruk of werkstress als oorzaak van werkgerelateerd verzuim, en 19,0% emotionele
belasting).
Al met al is dus het ziekteverzuim in de forensische zorg opvallend hoog, en is opvallend in
welke mate werkdruk en emotionele belasting oorzaken zijn van werkgerelateerd verzuim61.
Uit onze werksessies en interviews (met medewerkers, HRM-personeel en management) komt
duiding van deze cijfers. Men geeft aan dat het personeel in de forensische zorg erg loyaal is,
en zich over het algemeen niet snel ziek meldt. Vaak zien leidinggevenden dat het verzuim
laag blijft tot een team zo zwak wordt dat er opeens langdurig, stressgerelateerd verzuim is
(‘één of twee vaste krachten vallen om’), waarmee zowel het verzuimpercentage omhoog
schiet, als het percentage mensen dat langdurig met stressgerelateerde klachten weg is.
Professionals zijn betrokken en in hebben in het algemeen plezier in hun werk
Ondanks de hoge werkdruk hebben veel professionals in de forensische zorg plezier in hun
werk. Dat feit benadrukken zij in gesprekken, en ook uit de enquête onder medewerkers blijkt
dat het merendeel van de respondenten voldoende plezier heeft in het werk. Hieronder zijn
de resultaten weergegeven op de stelling ‘Ik heb plezier in mijn werk’ (n=775):

Figuur 15 Enquêtescores op werkplezier [Bron: AEF, enquête]

We zien dat de stelling ‘ik heb plezier in mijn werk’ door gemiddeld 80% procent van de
respondenten positief (eens/zeer eens) beantwoord wordt. Dat percentage ligt wat hoger
60
Wanneer vergeleken met de NEA 2016, waarin 8,5% van de respondenten aangeeft dat
verzuim een gevolg was van het werk, en 14,9% dat het verzuim deels een gevolg was van
werk. Wij hebben in onze enquête dat onderscheid niet aangebracht (TNO en CBS, “NEA
2016”, 2016, p. 90).
61
Een relevante recente ontwikkeling is dat uit recent onderzoek van Vernet blijkt dat het
ziekteverzuim in de zorg in 2017 een flinke stijging heeft doorgemaakt (op basis van hun
gegevens van 4,92% naar 5,72%, vooral onder invloed van het langdurig verzuim).
Daarmee zou het beeld in de zorg in brede zin meer gaan lijken op het beeld dat AEF krijgt
op basis van haar enquêtes.

73

voor ondersteunend personeel (86%) en vaktherapeuten (87%) dan voor behandelaren (82%)
en VOV’ers (78%).
Deze resultaten lijken opvallend in de context van dit rapport over toenemende werkdruk,
administratieve lasten en een verzwaarde doelgroep. Maar steeds bleek in onze werksessies
dat de mensen die zich uitspraken over de stress en werkdruk óók benadrukten hoe mooi zij
hun vak vinden. De grote motivatie en betrokkenheid gaat hand in hand met de beleving dat
het werk zwaar is en veel van het personeel vergt. De twee worden vaak in één zin genoemd.
Onderstaand citaat illustreert die paradox:
“Ik heb plezier in mijn werk, alleen is de werkdruk erg hoog en draag ik veel
verantwoordelijkheid. Ik ontkom er niet aan om veel over te werken. De
combinatie van bedrijfsvoering en patiëntenzorg is een te groot takenpakket
in een situatie waarin de personeelsbezetting (ondanks inzet om dit te
verbeteren) nog niet op orde is”.
- Psycholoog, fpc

Over de arbeidsomstandigheden zijn VOV’ers gemiddeld het minst positief. Zij beoordelen
hun algemene arbeidsomstandigheden, gebaseerd op onze enquête, met een 6,4.
Ondersteuners zijn het meest positief, met een 7,2 gemiddeld, en daartussen zitten de
behandelaren (6,7) en de vaktherapeuten (6,7). Deze cijfers zijn niet goed te benchmarken,
maar geven wel een idee van de onderlinge verhoudingen. Onder de volgende deelvraag
behandelen we een aantal verklarende factoren voor deze verschillen.
“Ik werk al 10 jaar voor de organisatie en heb geen plannen om weg te gaan.
Dit zegt denk ik voldoende over de arbeidsomstandigheden en
mogelijkheden die ik nog zie binnen de organisatie”.
- VOV’er, fpc

10.2 Wat zijn de factoren die de werkdruk beïnvloeden?
Er zijn een aantal factoren van invloed op de werkdruk. Veel van die factoren zijn in oorzaak
en gevolg niet goed te scheiden; het is logisch dat ze elkaar beïnvloeden, maar niet te zeggen
wat de kip en wat het ei is. Wel is het nuttig ze apart te bespreken, omdat ze
aangrijpingspunten vormen voor een goede analyse van het probleem – en dus voor een
oplossing.
Uit gesprekken met het veld blijkt dat de voornaamste factoren die van invloed zijn op de
werkdruk in de forensische zorg als volgt kunnen worden onderscheiden:
Een gebrek aan gekwalificeerd en ervaren personeel
De verhouding tussen het aantal professionals en patiënten
Veranderingen in de patiëntenpopulatie (verdichting)
Taakverschuiving
Eisen
Steundie
in en
gesteld
buitenworden
tussen
de werkomgeving
functies
aan administratie en methode

74

Hieronder bespreken we ze één voor één.
Kwaliteit van de bezetting
Gevraagd naar de belangrijkste oorzaak van een hoge werkdruk antwoordt het overgrote deel
van de deelnemers aan dit onderzoek dat de beschikbaarheid van ervaren collega’s de
grootste impact heeft. Vooral VOV-personeel geeft aan veel werkdruk te ervaren door een
gebrek aan ervaren collega’s:
“Wat het werken zwaarder maakt is het tekort aan personeel. Zo komt er
meer druk te liggen op het vaste personeel”.
- Sociotherapeut, fpk

De sociotherapeut of verpleegkundige die op de groep staat met een flexwerker, en
onervaren collega of een invalkracht (van buiten de organisatie of uit een ander team) voelt
zich minder zeker en minder veilig. Dit concludeert ook de Inspectie JenV, bijvoorbeeld na
haar onderzoek bij fpa Aventurijn62. Minder ervaren medewerkers staan namelijk minder sterk
tegenover de patiënten en doen niet de proactieve, sfeerbepalende interventies die nodig zijn
om een gezond behandelklimaat te handhaven. De onderstaande quote illustreert dat:
"Door een tekort aan personeel en daardoor de inzet van vele invallers, die
niet altijd weten of kunnen bieden wat er van hen verwacht wordt, ontstaan
er onveilige situaties. En wordt er niet altijd adequaat ingegrepen en bestaat
er handelingsverlegenheid. Waardoor het vaste personeel veelal de klappen
op moet vangen en de grenzen moet stellen”.
- VOV’er, fpc

Ook betekent het aantal minder ervaren medewerkers dat het zittend personeel extra
inspanningen moet verrichten. Daarvoor zijn twee redenen:
- nieuwe krachten moeten wegwijs gemaakt worden in de organisatie, de manier van
werken, en de groep patiënten.
- invalkrachten en zzp’ers pakken sommige taken niet op, waardoor die altijd door het
(kleinere) team van vaste medewerkers moeten worden opgepakt. Voorbeelden zijn het
draaien van crisisdiensten, het doen van bepaalde registraties waarvoor de professional
bevoegd moet zijn, en het vervullen van leiderschapsrollen in een team.
Inwerken en boventallig meedraaien
Het inwerken van nieuw personeel heeft echter nog een andere relatie met de kwaliteit van
de bezetting: alle aanbieders die AEF heeft gesproken geven aan dat zij door druk op hun
inkomsten hebben bezuinigd op de inwerkprogramma’s en de periode waarin nieuw
personeel boventallig meedraait op een afdeling. De inwerkperiode, waarin nieuwe
medewerkers nog begeleiding krijgen, is daardoor te kort. In haar onderzoek bij De Woenselse
Poort in 2017 concludeerde de Inspectie JenV dat de inwerkperiode aldaar kwetsbaarheid
met zich meebracht63.
De professionals en leidinggevenden die wij over dit onderwerp spreken, geven allemaal aan
dat het maanden, zo niet een halfjaar, duurt om een nieuwe groepsbegeleider de gelegenheid
te geven om de beginselen van het vak in de vingers te krijgen. Ook geven zij allemaal aan dat
62

IVenJ, “Brief aan Aventurijn”, november 2017

63

IVenJ, “Incidentonderzoek de Woenselse Poort”, 2017, p. 28

75

dát door het huidige personeelstekort geen optie is: de nieuwe collega’s vullen vaak bij
binnenkomst een ‘gat’ in de formatie.
Verhouding tussen het aantal professionals en patiënten
Een tweede factor die de werkdruk bepaalt is de bezetting op groepen patiënten (voor zowel
behandelaren als VOV’ers). Veel medewerkers in de forensische zorg geven aan dat zij het
aantal hulpverleners per patiënt te laag vinden.
Tijdsdruk
Eén van de indicatoren van een lage bezetting is de tijdsdruk die personeel ervaart. Uit onze
enquête blijkt dat professionals niet altijd tijd hebben om hun werk naar behoren te doen.
Ruim de helft (53%) van de respondenten op onze enquête geeft aan soms of nooit voldoende
tijd te hebben voor alle bezigheden. Onderstaande grafiek toont de resultaten uitgesplitst
naar beroepsgroepen.

Figuur 16 Enquêtescores op vraag over voldoende tijd voor werk [Bron: AEF, enquête]

Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat de tijdsdruk in de forensische zorg vooral
voortkomt uit administratiedruk en uit een te lage bezetting (in kwaliteit en kwantiteit). De
administratieve lastendruk is al uitgebreid besproken in hoofdstuk 7. De te lage bezetting
bespreken we nu even in meer detail.
Ontwikkeling in het aantal hulpverleners per patiënt
Veel van onze gesprekspartners geven aan de afgelopen decennia een geleidelijke maar
stabiele ontwikkeling gezien te hebben richting een lager aantal hulpverleners per patiënt. In
sommige gevallen hebben aanbieders inderdaad het aantal medewerkers op een groep
teruggebracht, in andere gevallen is juist het aantal patiënten op een groep verhoogd.
“Het werk moet met steeds minder mensen gedaan worden, de patiënten
worden ook steeds iets complexer en de behandelduur wordt steeds korter.
Deze combinatie maakt dat er steeds meer druk komt op het nog aanwezige
personeel”.
- Teamleider, fpc

76

Opvallend genoeg zou deze ontwikkeling formeel gezien niet moeten kunnen bestaan: de
ratio tussen hulpverleners en patiënten is onderdeel van het financieringsmodel, en per
beveiligingsniveau is vastgelegd hoeveel patiënten er per hulpverlener mogen zijn. Wij
hebben deze schijnbare tegenstelling in werkgroepen besproken. Dan gaven de aanwezigen
aan:
- dat er waarschijnlijk formatief een ander aantal medewerkers op de groep stond dan in
de praktijk (arbeidsmarkttekort leidend tot open vacatures en dus minder collega’s dan
gewenst of verplicht)
- dat er een verschil is tussen een formatie van vaste, ervaren medewerkers en flexibele of
freelance medewerkers, en dat dát niet gemeten wordt in de eisen.
Het beeld dat professionals aan AEF meegeven over de ratio medewerker/patiënt in de
forensische zorg is eenduidig: er zijn minder collega’s op de groep. Men geeft aan dat dit het
resultaten is van afnemende financiële armslag. Als zichtbare effect jaren wordt genoemd:
- weekendsluitingen van afdelingen
- lichte bezettingen of sluitingen bij nachtdiensten (soms met één medewerker op de
groep).
Er is dus sprake van een verhulde verzwaring van het aantal patiënten per groep VOV’ers/per
behandelaar. De onderstaande quotes illustreren het effect hiervan op VOV’ers:
“Vaak werken we met onderbezetting; 4 diensten in plaats van 6 diensten.
Cliënten zijn hiervan vaak de dupe. Zij kunnen bijvoorbeeld niet met verlof of
zelfs niet naar de tandarts. Ook de onveiligheid neemt hierdoor toe.
Personeelsverloop is ook groot en dit is nadelig voor de continuïteit”.
- SPV’er, fpk
"Alles valt of staat met het hebben van (gekwalificeerd) personeel. Er wordt
veel gewerkt met uitzendkrachten; dan staat er wel een poppetje, maar hij
of zij kent de patiënten niet. Al het werk komt dan op de schouders van het
vaste staflid”.
- VOV’er, fpc

Deze intensiteit van de bezetting is in de ervaring van medewerkers een cruciaal onderdeel
van de problematiek. De (tijds)druk die het oplevert heeft een direct negatief effect op de
behandeling. Onderstaande quote vat samen waarom:
“Dagelijks zijn er eigenlijk te veel taken om te doen voor de tijd die er is binnen een dienst.
Het komt er op neer dat je binnen een dienst alleen de taken op je neemt die noodzakelijk
zijn. Waaronder veel administratieve of regelzaken. De patiëntencontacten bestaan veel
uit de verplichte momenten. Tijdens het eten of tijdens ingeplande gesprekken. Er is geen
tijd om een vertrouwensband op te bouwen, patiënten ervaren weinig ruimte om hun
verhaal te doen wegens de werkdruk die zij zien bij personeel. Er is geen tijd om te
investeren in een sociaal therapeutisch milieu”.
- VOV’er, fpc
Overwerken
Een tweede indicator voor een hoge tijdsdruk tijdens het werk is de mate waarin overgewerkt
wordt. Op basis van onze enquête onder personeel hebben wij echter de indruk dat er in de
forensische zorg niet bijzonder veel overgewerkt wordt. We kunnen dit echter niet met
zekerheid zeggen: de betrouwbaarheid van de resultaten uit onze enquête is beperkt.

77

Hieronder bespreken we wel wat die resultaten zijn, en waarom ze minder stevig staan dan de
andere resultaten uit onze enquêtes.
Uit de enquête onder medewerkers blijkt dat de gemiddelde respondent op onze enquête 1,4
uur per week overwerkt: een stuk minder dan de gemiddelde Nederlandse werknemer, die
met 3,1 uur in de week ongeveer dubbel zoveel overwerk doet. Het verschil met de
gemiddelde werknemer in de zorg (2,6 uur per week) is wat kleiner64. Opvallend is dat de
behandelaren die onze enquête invulden gemiddeld veel meer overwerken (2,2 uur) dan
VOV’ers (1,5 uur), ondersteuners (1,4 uur) of vaktherapeuten (0,6 uur).
Ook willen we een aantal kanttekeningen plaatsen bij deze getallen. Sommige respondenten
die aan hebben gegeven overuren te schrijven, hebben een zéér hoog aantal overuren
opgegeven (variërend van 24 tot 48). We kunnen niet verifiëren of dit aantal overuren
inderdaad gemaakt is, of dat er sprake is van een foutieve lezing van de vraag (niet: aantal
overuren per week, maar: aantal gewerkte uren per week). We kunnen dus ook niet voor deze
resultaten corrigeren, en deze data (ruim 3% van de respons) zijn dus niet in het gemiddelde
opgenomen.
“Het aantal gemaakte overuren is wisselend. In een bepaalde periode was
dit ca. 40 uur per maand, andere maanden zijn dit er geen”.
- VOV’er, fpa

“Personeelsbeleid zou beter kunnen. Nu mogen we geen overwerk schrijven
maar moeten wij eerder naar huis, wat 9 van de 10 keer niet kan”.
- VOV’er, fpc

Veranderingen in de patiëntenpopulatie
Een derde factor die van invloed is op de werkdruk, is de zwaarte van de patiënten. In
hoofdstuk 6 zijn we uitgebreid ingegaan op de verdichting van de patiëntpopulatie in de
forensische zorg. Hier constateren wij dat deze de werkdruk verhoogt.
Er is een groep moeilijk of niet behandelbare patiënten die rouleert tussen aanbieders en
zwaar drukt op teams. Deze patiënten zijn niet met veel, maar een klein aantal zware
patiënten kan een hele afdeling ontregelen.
"Ik werk als groepsleider in een tbs-kliniek. Waar mijn groep eerst vol zat met
eerste opnames lijken we nu wel een afdeling geworden voor laatste
behandelpogingen [of longstay]. 90% [van de patiënten] heeft al meerdere
gefaalde behandelpogingen achter de rug. De problematiek is zwaar en de
patiënten kennen de klappen van de zweep. Er is echt veel mankracht en
energie voor nodig om deze mensen adequaat te behandelen en te
motiveren, wat er op dit moment niet is”.
- Groepsleider, fpc

De mate waarin een organisatie kan omgaan met een moeilijker populatie wordt beïnvloed
door grootte van de groep, de grootte van de instelling en uniformiteit van de populatie. Een
zware patiënt met tbs in een grote Tbs-instelling is gemakkelijker te ‘beheersen’ dan diezelfde
patiënt in een kleinere instelling met allerlei verschillende groepen. Het personeel is in het
64

TNO & CBS, “NEA 2016”, 2016, p. 51

78

tweede geval moeilijker over en weer inzetbaar, en de patiënt heeft een ontregelend effect op
de andere patiënten. Wel blijkt dat ook in tbs-aanbieders patiënt zitten die zo zwaar zijn dat
ze de balans op de groep verstoren.
De verkorte behandeltijd heeft een verhogend effect op de werkdruk. Er zijn indirecte effecten
(verkorte behandeltijd betekent dat meer patiënten terugvallen en verschillende
behandelpogingen ondergaan), maar ook een direct effect: het verlaagt het werkplezier van
de professionals. Medewerkers zien dat ze niet het gewenste resultaat kunnen boeken in de
beschikbare tijd, en geven aan dat er patiënten zijn die ze al met verlof moeten laten gaan
voordat die er klaar voor zijn.
Taakverschuiving tussen functies
Als gevolg van de arbeidsmarktproblematiek en werkdruk zien aanbieders zich genoodzaakt
te experimenteren met taakverschuiving tussen functies. Dat heeft hier en daar creatieve,
effectieve oplossingen opgeleverd waar het personeel tevreden over is. Maar we horen ook
vaak dat aanbieders op secretariële ondersteuning hebben bezuinigd en dat dit
administratieve druk geeft bij VOV-personeel en behandelaren. Zij hebben daardoor steeds
minder tijd (en dus aandacht) voor patiënten.
De belangrijkste voorbeelden van taakverschuiving zijn:
- Het verleggen van administratieve taken van facilitaire diensten (veelal wegbezuinigd)
naar VOV-personeel dan wel behandelaren.
- administratieve lasten worden in veel aanbieders bij behandelaren gelegd omdat zij
hun tijd op een DBBC kunnen schrijven. Behandelaren zijn als gevolg minder op de
groep.
- In sommige aanbieders zien we ook de beweging om taken die eerst bij een
psycholoog lagen bij het VOV-personeel te leggen (dat is minder duur, maar betekent
dat het VOV-personeel minder tijd heeft op of aandacht heeft voor de groep en het
handhaven van een behandelklimaat).
- Het aantal leidinggevenden is teruggebracht, waardoor managementtaken bij teams
terecht komen. Op veel plekken is geëxperimenteerd met zelfsturing, maar dat heeft nog
niet overal het gewenst effect.
- De inzet van straatcoaches, beveiliging en receptiemedewerkers om taken over te nemen
van sociotherapeuten en behandelaren.
- Samenwerking tussen collega’s uit het VOV-team en dagbesteding/vaktherapie om elkaar
te ondersteunen.
Eisen aan administratie en methode
Uit onze gesprekken en onze enquête onder personeel blijkt dat de administratieve
lastendruk een groot onderdeel is van de ervaren werkdruk. Daarvoor zijn twee belangrijke
redenen:
- de directe werkdruk als gevolg van eisen aan administratie
- de manier waarop die regels ervaren worden.
Wat betreft het eerste is de ervaring dat de eisen strenger zijn geworden: vroeger moesten
zaken als verloven, separaties en behandelplannen ook op papier staan, maar werden er
minder eisen gesteld aan de vorm of inhoud (Zie verder: memo administratieve lasten). Ook
zien we een wisselwerking tussen de schaarste van BIG-geregistreerd personeel en de
werkdruk door administratielast: de werkdruk op het bestaande gekwalificeerde personeel
neemt extra toe.

79

Wat betreft het tweede is de ervaring dat uit de gestelde eisen wantrouwen spreekt.
Medewerkers voelen zich niet gesteund door de overheid of de samenleving. Zij zijn bang om
hun administratie te laat of niet zorgvuldig genoeg te doen. Deze druk is zo hoog dat zij
aangeven bij een incident soms eerst te denken aan het papierwerk (‘heb ik mijn risicotaxatie
netjes ingevuld?’), en dan pas aan de gevolgen voor henzelf of de patiënt. Medewerkers zijn
bang voor klachten van de patiënt en/of tuchtzaken.
"Ik ervaar de vele tijd die moet worden besteed aan tuchtzaken als erg
belastend. Volstrekt irreële zaken worden eindeloos voortgezet en de
tuchtcolleges geven weinig blijk van een gevoel van redelijkheid in deze
(voor de duidelijkheid, ik heb nooit een waarschuwing of veroordeling
gehad)".
- Psychiater, fpa
Steun in en buiten de werkomgeving
In dit hoofdstuk hebben we tot nu toe vooral aandacht besteed aan factoren die de werkdruk
kunnen verhogen. Natuurlijk zijn er ook factoren die de werkdruk kunnen verlagen. Daarvan
is steun, zowel in de werk- privésituatie) een belangrijke. Middels onze uitvraag aan
medewerkers hebben we geïnventariseerd hoe het zit met de steun die professionals in de
werksituatie krijgen:

Figuur 17 Enquêtescores op vraag steun in lastige situatie [Bron: AEF, enquête]

Een ruwe vergelijking met vergelijkbare vragen uit de NEA 2016 laat zien dat het gebruikelijk is
dat medewerkers meer steun ervaren bij collega’s dan leidinggevenden, en dat het ook
normaal is dat rond de 5% van de medewerkers ‘zeer weinig’ of ‘weinig’ steun ervaart van
collega’s65.
Ook steun in het privédomein (gezin, vrienden, kennissen) is belangrijk om goed met de druk
op het werk om te kunnen gaan. Maar uit interviews en groepsgesprekken blijkt dat deze
steun minder gevoeld wordt, vooral vanwege het slechte imago van de forensische zorg.
Professionals voelen zich geremd hun ervaringen te delen, omdat:
- zij door de berichtgeving in de media naar aanleiding van incidenten het gevoel hebben
zich te moeten verantwoorden over de forensische zorg in het algemeen
- de frequentie en de aard van incidenten maakt dat ook hun gezin en vrienden sneller
bezorgd zijn, of hen aanmoedigen om van werk te veranderen.

65

TNO & CBS, “NEA 2016”, 2016, p. 60-1

80

Incidenten in de forensische zorg hebben op deze manier een werkdrukverhogend effect in
alle aanbieders: ook als elders een ernstig incident plaatsvindt, merken professionals dat zij
aangesproken worden op het nut van en de veiligheid in ‘hun’ werk.
Ook wordt er in de sector weinig steun gevoeld vanuit de financiers en politiek
verantwoordelijken. Dit bezorgt sommige werknemers een gevoel van isolement.

10.3 Hoe heeft de werkdruk in de forensische zorg zich ontwikkeld?
Uit onze interviews en werksessies blijkt dat de ervaren werkdruk de afgelopen jaren
inderdaad is toegenomen. Dit beeld wordt gedeeld door een ieder die wij gesproken hebben.
Professionals die al langere tijd in de forensische zorg werkzaam zijn, benadrukken dat het
gaat om een geleidelijke verschuiving.
De HR-professionals die onze enquête ingevuld hebben, geven unaniem aan dat de werkdruk
de afgelopen 5 jaar (sterk) is gestegen. Ook blijkt dat het aantal extra diensten de afgelopen
5 jaar gestegen is66. Hetzelfde geldt voor het verzuim67.
Het is niet mogelijk om een onderzoekstechnisch solide vergelijking te maken tussen de
huidige werkdruk in de forensische zorg, en die van een aantal jaren geleden. Wel is het
mogelijk om te kijken naar de factoren die volgens ons onderzoek van invloed zijn op de
werkdruk:
- de ontwikkeling van de zwaarte van de patiëntenpopulatie
- de ontwikkeling in het aantal patiënten per professional
- de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
- de ontwikkeling van de administratieve lasten
- de ontwikkeling van het imago van de forensische zorg.
Als we deze ontwikkelingen op een rijtje zetten, zien we dat de werkdruk de afgelopen jaren
toegenomen moet zijn: de patiëntenpopulatie is verzwaard, de arbeidsmarktproblematiek
neemt toe, de verantwoordingsdruk neemt toe en het imago van de forensische zorg
verslechtert. Deze opeenstapeling van factoren is weergegeven in onderstaand figuur:

66
Van de 16 respondenten op deze vraag geven 13 er aan dat het aantal extra diensten
‘gestegen’ is. 2 antwoorden dat het aantal ‘gelijk gebleven’ is, 1 antwoordt dat het aantal
extra diensten ‘sterk gestegen’ is. Ook ‘sterk gedaald’ en ‘gedaald’ waren
antwoordmogelijkheden.
67
Op de vraag of ‘het verzuim de afgelopen 5 jaar veranderd is’ antwoorden 3
respondenten met ‘sterk gestegen’, 12 met ‘gestegen’, 2 met ‘gelijk gebleven’ en 1 met
‘gedaald’.

81

We concluderen op basis van deze stapeling dat de werkdruk in de forensische zorg is
toegenomen. Deze conclusie is in overeenstemming met het beeld dat professionals schetsen
in werksessies, interviews en respons op de enquête.

10.4 Gevolgen voor aanbieders
We brengen de effecten van de hogere werkdruk op drie niveaus in beeld: professionals,
teams en organisaties.
Effecten van hoge werkdruk op individuele medewerkers
Op basis van onze gesprekken en onze enquêtes blijkt dat:
- bijna alle professionals waarmee wij in aanraking zijn geweest minder vooruitgang
boeken in de behandeling van de patiënt. Dit heeft een negatieve invloed op hun
motivatie
"Door alle veranderingen in de zorg vind ik deze kwalitatief minder, minder
stabiel en weinig diepgaand. Door continue tijdgebrek en allerlei wetgeving
[is mijn werk] minder constructief en bevredigend."
- SPV’er, fpk

- het veel voorkomt dat VOV’ers niet kunnen voorkomen dat patiënten op de groep
onrustig worden

- professionals minder motivatie ervaren omdat ze het gevoel hebben dat de overheid niet
stuurt op resocialisatie maar op goedkope en beheersmatige zorg
“Het werk wordt vaak te sterk geprotocolleerd op basis van één incident,
altijd uitgaand van een negatieve factor in plaats van het algemene beeld.
Dat is erg frustrerend en maakt handelingsverlegen”.
– sociotherapeut, fpc

- te veel professionals aan het ‘overleven’ zijn, en te weinig tijd hebben om de behandeling
ter hand te nemen, hun collega’s te coachen, etc.

- professionals vaker uitvallen met burn-out klachten, zoals blijkt uit gesprekken met HRmedewerkers en de data over werkgerelateerd verzuim (in dit onderzoek en breder in de
zorg)

82

- veel professionals hun emoties (na hard werken, agressiviteit of onrust) minder goed
kunnen verwerken: de productiedruk is te hoog, en ook in de privésituatie is het begrip
hier en daar beperkt.
Kwetsbare teams
Op basis van onze gesprekken en enquêtes blijkt dat:
- er teams zijn die de regie verliezen over een veilig en gezond behandelklimaat. Vrijwel alle
aanbieders voor forensische zorg hebben één of meerdere teams waarover zorgen
bestaan
- er een vicieuze cirkel bestaat in de verschraling van personeel en vervolgens de
behandeling: door de krappe bezetting en de werkdruk worden sneller mensen
aangenomen die eigenlijk niet op hun plek zijn
- er weinig of geen ruimte meer is voor noodzakelijk ‘onderhoud’ als intervisie
“Verlagen van de caseload en meer tijd voor intervisie zou de behandeling en
werksatisfactie ten goede komen”
– vaktherapeut, fpa

- teams steeds minder ervaren ruimte om nieuw of flexibel personeel goed in te werken
waardoor de druk op ervaren krachten afneemt.
Effecten op organisaties
De druk op medewerkers en teams wordt ook gevoeld door de organisatie als geheel. Dat
vertaalt zich in:
- de situatie dat het in veel FZ-aanbieders normaal is dat er onvoldoende tijd en aandacht
is om agressie jegens personeelsleden te verwerken
- experimenten met zelfsturende teams, waarvan een aantal aanbieders aangeeft dat ze er
inmiddels op terugkomen omdat de teams de extra verantwoordelijkheid in de huidige
omstandigheden niet aankunnen
- experimenten met functiedifferentiatie (zoals beschreven) die vaak door het personeel
niet begrepen worden en tot frustratie leiden
- veel behandelaren in de forensische zorg zijn ook manager. Zij geven aan weinig tijd te
hebben voor beide verantwoordelijkheden, en te weinig te kunnen doen voor hun
personeel. Duaal leidinggeven (een psychiater of psycholoog die over de behandeling
gaat, en een manager die de organisatorische en bedrijfsmatige kant stuurt) is hier en
daar wegbezuinigd, wat dit effect versterkt.

83

Bijlage A: Gesprekspartners

Stuurgroep
- Douma, Jonathan, beleidsadviseur forensische zorg, GGZ Nederland
- Huizinga, Han, senior beleidsmedewerker, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland
- Idenburg, Jelle, hoofd zorginkoop en kwaliteit, divisie Forensische Zorg/ JJI
- Koorn, Niels, senior beleidsmedewerker, ministerie van Justitie en Veiligheid,
beleidsdirectie Sanctietoepassing & Jeugd
Klankbordgroep
- Dun, Yolanda van, directiesecretaris, fpc De Rooyse Wissel
- Gernler, Thees, medewerker bestuursstaf, Fivoor
- Jansen, Bart, controller, De Forensische Zorg Specialisten
- Kroft, Sander van der, directiesecretaris, fpc Dr. S. van Mesdag
- Rippen, Christien, hoofd kenniscentrum, Trajectum
Interviews
- Batta, Ronald, coördinator, NIFP
- Beintema, Harry, geneesheer-directeur, fpc Dr. S. van Mesdag
- Breukelen, Jose van, teamleider, GGZ Noord Holland Noord
- Bussel, Hyacinthe van, directeur, fpc De Rooyse Wissel
- Cordia, John, coördinator, NIFP
- Cuijpers, John, manager, Woenselse Poort
- Eggink, Willem, beleidsadviseur, NZA
- Esch, Ilse van, teamleider, Ipse de Bruggen
- Goedhard, Laurette, psychiater, Altrecht
- Groenewegen, Patrick, beleidsmedewerker, V&VN
- Hulst, Carla van der, hoofd analyse & bekostiging, ForZo/JJI
- Morsch, Sandra, controller, GGZ Noord Holland Noord
- Smid, Wineke, psycholoog, Van der Hoeven Kliniek
- Storms, Margriet, geneesheer-directeur, Trajectum
- Vries, Sander de, psychiater, GGZ Noord Holland Noord
Werksessies
- Ararat, Devin, teamleider ambulant, Middin
- Baggum, Marjet van, directeur, Oostvaarderskliniek
- Bakker, Bertil, psychiater, fpc Dr. S. van Mesdag
- Blok, Hanita, psychiater, Pompestichting
- Boersma, Marco, lid OR, fpc de Oostvaarderskliniek
- Brenkman, Joyce, hoofd behandeling, fpc De Rooyse Wissel
- Broekmeijer, Jeroen, behandelaar, Kairos
- Bulten, Erik, hoofd diagnostiek en onderzoek en opleiding, Pompestichting

84

- Bussel, Hyacinthe van, directeur, fpc De Rooyse Wissel
- Busstra, Rian, manager behandelzaken, GGZ Drenthe
- Buter, Marieke, coördinerend sociotherapeut, fpc de Oostvaarderskliniek
- Canter, Desiree, HR adviseur, Fivoor
- Deenen, Tom, psychiater, fpc Veldzicht
- Esch, Ilse van, teamleider, Ipse de Bruggen
- Dijk, Leonie van, sociotherapeut, fpc de Oostvaarderskliniek
- Geffen, Wim van, teamleider, GGZ Westelijk Noord-Brabant
- Gemert, Petra van, sociotherapeut, Tactus Verslavingszorg
- Geraerts, Rob, psycholoog, Van der Hoeven Kliniek
- Gerven, Ivo van, GZ-psycholoog, fpc De Rooyse Wissel
- Gregorius, Giela, ambulant coördinerend begeleider, Middin
- Groenewegen, Patrick, beleidsadviseur, V&VN
- Eken, Karin, verpleegkundige, Inforsa
- Feijen, Leon, behandelcoördinator, Transfore
- Fluttert, Frans, onderzoeker, fpc Veldzicht
- Haan, Femke, psychiater, Van der Hoeven Kliniek
- Haan, Freddy de, verpleegkundige, GGZ Friesland
- Hanegraaf, Rob, manager behandelafdeling, fpc De Rooyse Wissel
- Heertum, Jan-Willem van, directeur, GGnet fpa de Boog
- Heukels, Ronald, directeur bedrijfsvoering, GGZ Drenthe
- Hoekstra, Henk, teamleider, fpc Dr. S. van Mesdag
- Hollander, Niek, teamleider, GGZ Westelijk Noord-Brabant
- Huizinga, Han, beleidsmedewerker, VGN
- IJzendoorn, Sarah, hoofd behandeling en bedrijfsvoering, Fivoor
- Klaver, Henny, psychiater, Tactus
- Koerhuis, Martijn, directeur, Fivoor
- Koopal, Coy, geneesheer-directeur, GGZ Eindhoven
- Koot, Moniek van, teamleider, Tactus Verslavingszorg
- Kranenburg, Corry, verpleegkundige, GGZ Noord Holland Noord
- Leong, Julia, manager behandelzaken, Antes
- Loon, Pieter van, verpleegkundige, fpc De Rooyse Wissel
- Lugt, Hendrik-Jan van der, directeur, fpc de Oostvaarderskliniek
- Manders, Henk, manager TLW, fpc De Rooyse Wissel
- Meins, Wilke, teamleider, fpc Veldzicht
- Meulenbeek, Malou, psychiater, fpc Dr. S. van Mesdag
- Pétursdóttir, Hildur, behandelcoördinator, Pompestichting
- Pol, Niek van den, verpleegkundige ForFact, Inforsa
- Oers, Carina van, medewerker audit, GGZ Eindhoven
- Rooijakkers, Jeroen, verpleegkundige GGZ Eindhoven
- Rosendaal, Els van, coördinator zorgadministratie, GGZ Westelijk Noord-Brabant
- Samsen, Peter, klinisch psycholoog, Transfore
- Schetters, Jasper, geneesheer-directeur, Fivoor
- Schmitz, Rose, directeur behandeling en zorg, fpc De Rooyse Wissel
- Schoezetter, Erik, zorgcontroller, Transfore
- Schuit, Ilja, klinisch casemanager, GGZ Noord Holland Noord
- Smink, Dina, psychiater, GGZ Friesland
- Son-A-Hing, Orlando, verzorger, GGZ Noord Holland Noord
- Straaten, Monique van, groepsleider, Fivoor
- Telgen, Aukje van, sociotherapeut, fpc Dr. S. van Mesdag
- Velthuis, Nikki, sociotherapeut, GGNet

85

- Ven, Fons van de, teamleider, GGZ Westelijk Noord-Brabant
- Verstappen, Willem, sociotherapeut, fpc De Rooyse Wissel
- Vlemmix, Peter, teamleider, Pompekliniek
- Voortman, Menno, teamleider, GGZ Drenthe
- Vos, Irene, klinisch casemanager, GGZ Noord Holland Noord
- Vos, Peter, manager HRM, fpc De Rooyse Wissel
- Vredeveld, Vera, psycholoog Van der Hoeven Kliniek
- Wai Tang, Kok, psychiater, GGNet
- Werf, Tessa van der, groepsleider, Fivoor
- Wijgergangs, Harm, directeur, STEVIG onderdeel van Dichterbij
- Wit, Dick de, directeur bedrijfsvoering, Inforsa

86

Bijlage B: Bronvermelding

- Arteria Consulting, “Tarifering forensische zorg”, 2017
- AZW, “Brancherapportage GGZ”, 2016
- AZW, “Werkgeversrapportage 2017”, 2017
- Argumentenfabriek, “Administratiedruk medisch specialisten”, 2017
- Berenschot, “Administratieve belasting in de langdurige zorg”, 2016
- CBS Statline, Ziekteverzuimpercentage bedrijfstakken en bedrijfsgrootte 2010-2016
- CBS Statline, Ziekteverzuim volgens werknemers 2014 en 2016
- CBS Statline bedrijfstak en vestigingsgrootte 2014 en 2016
- DJI, “Forensische zorg in getal 2012-2016”, 2017
- DJI, “Forensische zorg in getal 2008-2012”, 2017
- DJI, ”Houdende regels over de verlening van een machtiging tot verlof aan het hoofd van
de inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden (Verlofregeling TBS)”, 2017
- DJI, “Informatieblad forensische zorg”, 2017
- DJI, “Masterplan DJI 2013-2018”, 2013
- Ecorys, “Productiviteit in de curatieve GGZ”, 2017
- GGZ Nederland, “AO tabs en forensische zorg”, juni 2017
- GGZ Nederland, “Het roer moet om”, 2017
- Inspectie voor de Gezondheidszorg, “Toetsingskader Terugdringen separeren en
afzonderen”, 2016
- IVenJ, “Brief aan Aventurijn”, november 2017
- IVenJ, “Incidentonderzoek de Woenselse Poort”, 2017
- Koenraadt, Langbroek, Tigchelaar, & Van der Velde, “Het verlof van de ter beschikking
gestelde”, WODC, 2010
- Ministerie van VenJ, “Meerjarenovereenkomst Forensische Zorg 2013-2017”, 2013
- Ministerie van VWS, “Eindevaluatie Experiment regelarme instellingen”, 2016
- Ministerie van VWS, “Kamerbrief over Aanpak arbeidsmarkt zorg”, 1 december 2017
- NZa, “Evaluatie invoering prestatiebekostiging in dbbc’s in de forensische zorg”, 2015
- NZa, “Notitie beleid: Visie op doorontwikkeling DBC-systematiek GGZ”, 2017
- NZa, “Notitie beleid: Visie doorontwikkeling productstructuur ggz/fz”, 2018
- NZa, “Marktscan forensische zorg 2016”, 2016
- NZa, “Tariefstelling in relatie tot de invoering van prestatiebekostiging in de forensische
zorg”, 2016
- NZa, “Voortgangsrapportage over wachttijden in de GGZ”, 2017
- Staatscourant, “Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 24
december
- 2010”, 2010, nr. 5679537/10
- TNO & CBS, “NEA 2016”, 2016

87

Bijlage C: Afkortingen

ASS
AVT
AZW
Bopz
Bvt
DBBC
CBS
DJI
EPD
ForZo /JJI
FMS
fpa
fpc
fpk
fva
fvk
fpt
ggz
HACCP
LFPZ
Ifzo
IGJ
Ivb
NHC
NIFP / IFZ
NZa
ofz
OM
OvJ
PI
ribw
RC
sglvg
SPV
tbs
IJenV
IVenJ
JenV
VenJ

Autisme-Spectrum Stoornissen
Adviescollege Verloftoetsing tbs
onderzoeksprogramma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn
Bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen
Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden
Diagnose Behandeling en Beveiliging Combinaties
Centraal Bureau voor de Statistiek
Dienst Justitiële Inrichtingen
Elektronisch Patiënten Dossier
Divisie Forensische Zorg en Justitiële Jeugdinrichtingen, onderdeel van DJI
Federatie Medisch Specialisten
Forensisch Psychiatrische Afdeling
Forensisch Psychiatrische Centrum
Forensisch Psychiatrische Kliniek
Forensische Verslavingsinstelling
Forensische Verslavingskliniek
Forensisch Psychiatrisch Toezicht
Geestelijke Gezondheidszorg
Hazard Analysis and Critical Control Points
Langdurige Forensisch Psychiatrische Zorg
Informatiesysteem Forensische Zorg
Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd
Licht verstandelijke beperking
Normatieve Huisvestingscomponent
Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie;
werkeenheid Indicatiestelling Forensische Zorg, onderdeel van DJI
Nederlandse Zorgautoriteit
Overige Forensische Zorg
Openbaar Ministerie
Officier van Justitie
Penitentiaire Inrichting
Regionale Instelling voor Beschermd Wonen
Rechter-commissaris
Sterk Gedragsgestoord Licht Verstandelijk Gehandicapt
Sociaal psychiatrisch verpleegkundige
Ter beschikking stelling (art. 37a en 37b Sr)
Inspectie Justitie en Veiligheid
Inspectie Veiligheid en Justitie
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Ministerie van Veiligheid en Justitie

88

VGN
VOV
VWS
Wfz
Wmg
Wvggz
ZVZ
zzp'er
ZZP

Verenging Gehandicaptenzorg Nederland (brancheorganisatie)
Verpleegkundig, Opvoedkundig en Verzorgend
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet forensische zorg
Wet marktordening gezondheidszorg
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
Zorgvraagzwaarte
Zelfstandige zonder personeel
Zorg Zwaarte Pakketten

89