Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 949

Voorstel van wet van de leden Van Hijum en
Agnes Mulder tot wijziging van de Wet op het
financieel toezicht en enkele andere wetten met
het oog op een regelgevend kader voor
kredietunies (Wet toezicht kredietunies)

Nr. 4

ADVIES VAN AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE
EN REACTIE VAN DE INDIENERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 22 augustus 2014, no.W06.14.0182/III, en de reactie
van de initiatiefnemers d.d. 13 oktober 2014, aangeboden aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de
Afdeling is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
28 mei 2014 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van de leden Van Hijum en Agnes Mulder tot wijziging van de Wet op het
financieel toezicht en enkele andere wetten met het oog op een regelgevend kader voor kredietunies (Wet toezicht kredietunies), met memorie
van toelichting.
Het voorstel introduceert een nieuwe regeling voor de kredietunie in de
Wet op het financieel toezicht (Wft). De bedoeling is om hiermee
belemmeringen weg te nemen die de kredietverstrekking van kredietunies
aan het midden- en kleinbedrijf (MKB) in de weg staan. In essentie zijn
kredietunies organisaties van leden die elkaar krediet verlenen. Kredietunies hebben lange tijd geen rol gehad bij de Nederlandse ondernemingsfinanciering. Dat maakte tot voor kort een bijzondere regeling overbodig.
Deze situatie is volgens de toelichting bij het voorstel veranderd sinds
banken ten gevolge van verscherpte kapitaaleisen en een verslechterd
economisch klimaat de kredietverlening aan het MKB zijn gaan terugschroeven. Hierdoor is een rol voor kredietunies, als alternatieve
financieringsbron, in beeld gekomen. 1 Kredietunies in de zin van het
voorstel beperken zich niet tot het aantrekken van gelden op de professionele financiële markten, maar nemen (ook) middelen op van de
aangesloten ondernemingen. Er wordt vanuit gegaan dat een kredietunie

1

kst-33949-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De Vereniging van kredietunies in Nederland geeft aan dat er inmiddels meer dan 100
initiatieven zijn van brancheverenigingen en lokale en regionale ondernemersverenigingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

1

een bank is en dat een uitzondering voor deze unies op de richtlijn
kapitaalvereisten bewerkstelligd moet worden. 2
De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat de noodzaak
van het wetsvoorstel niet dragend is gemotiveerd. Dit hangt samen met
het feit dat de probleemanalyse in de toelichting onvolledig is. Er wordt
slechts ingegaan op één van de factoren voor de moeilijke positie van het
MKB. Van een onderzoek naar mogelijke alternatieven is niet gebleken.
Verder ontbreken kwantitatieve gegevens over de beschikbaarheid van
krediet. Ook gaan de initiatiefnemers niet in op andere factoren die
kunnen leiden tot een verminderde beschikbaarheid van krediet. Zo wordt
niet aannemelijk gemaakt dat bestaande kredietunies, zonder bankvergunning, niet kunnen voorzien in de financieringsbehoefte van het MKB.
Evenmin wordt de noodzaak en wenselijkheid van de onderlinge
betrokkenheid van de leden van kredietunies overtuigend gemotiveerd.
Gelet hierop komt de Afdeling tot de conclusie dat deze noodzaak alsnog
dragend dient te worden gemotiveerd en dat het voorstel zo nodig dient
te worden heroverwogen.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat in de toelichting niet duidelijk wordt
in hoeverre de initiatiefnemers aansluiting hebben gezocht bij de
vormgeving van kredietunies in andere lidstaten die reeds onder de
uitzonderingsclausule van de richtlijn kapitaalvereisten vallen. Als dit
onvoldoende heeft plaatsgevonden kan dat ertoe leiden dat Nederlandse
kredietunies niet uitgesloten worden van toepassing van de richtlijn
kapitaalvereisten. Voorts merkt de Afdeling op dat het voorstel allee n een
verlicht regime voor kredietunies met zetel in Nederland introduceert.
Daardoor blijven kredietunies uit andere lidstaten aangewezen op een
bankvergunning. Deze ongelijkheid zou een ongeoorloofde beperking van
het vrij verkeer van diensten of kapitaal kunnen zijn.
De risico’s van kredietunies verschillen van die van banken. Dat kan op
bepaalde aspecten lichtere eisen rechtvaardigen, maar vraagt ook dat
specifieke risico’s van kredietunies worden geadresseerd. De Afdeling kan
uit de toelichting niet duidelijk opmaken of dat is gebeurd.
1. Probleemanalyse
Het voorstel bevat twee hoofdelementen. In de eerste plaats beoogt het te
bewerkstelligen dat kredietunies niet onder het normale bancaire toezicht
vallen. Reden hiervoor is dat zij anders aan zodanig zware eisen zouden
moeten voldoen dat niet kan worden verwacht dat kredietunies in
Nederland zich voldoende kunnen ontwikkelen. In de tweede plaats wordt
een bijzonder wettelijk regime voor kredietunies in de Wft opgenomen dat
aansluit bij de aard en diensten van de kredietunie. Hiertoe wordt een
afzonderlijke vergunning voor kredietunies geïntroduceerd, waarvoor
moet worden voldaan aan diverse bepalingen uit deel 3 van de Wft.
a. Problemen MKB in Nederland
Aanleiding voor het voorstel is dat de initiatiefnemers menen dat
kredietunies kunnen bijdragen aan een verbetering van de situatie van het
MKB in Nederland. Zij stellen dat één van de oorzaken van de beperkte
toegang tot kredietverlening voor het MKB is dat banken door de
economische crisis minder geneigd zijn om kredieten te verlenen aan het
MKB. 3 Daarom zou in een alternatieve vorm van kredietverlening moeten

2
3

Vgl. ECB opinion con/2008/84/209/C30/01.
Toelichting, paragraaf 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

2

worden voorzien, waarbij kredietunies worden uitgezonderd van bepaalde
eisen die gesteld worden aan banken.
De Afdeling onderkent dat het MKB in Nederland in zwaar weer verkeert.
De moeilijke positie van het MKB wordt veroorzaakt door een samenloop
van verschillende factoren waarvan onder andere de lage conjunctuur,
fiscale en arbeidsrechtelijke wet- en regelgeving en het innovatiebeleid
deel uitmaken. 4 Weliswaar noemt de toelichting een aantal mogelijke
oorzaken van de beperkte toegang tot kredietverlening, zoals een
informatie-asymmetrie, een hoog risicoprofiel, geringe winstgevendheid
en een geringe omvang van de ondernemingen in kwestie, maar op de
samenhang tussen deze factoren en de voorgestelde regulering van
kredietunies wordt niet ingegaan. Hierdoor wordt niet inzichtelijk in
hoeverre het voorstel kan bijdragen aan de verbetering van de positie van
het MKB. Voor een adequate analyse hierover, kan ook gebruik worden
gemaakt van de analyses en inzichten van de Europese Centrale Bank. 5
Voorts zou dieper ingegaan moeten worden op de oorzaken die werkelijk
ten grondslag liggen aan de beperkte toegang tot de kredietverlening.
Indien inzicht hierin ontbreekt, kan de vraag of het toestaan van kredietunies een geschikte manier zou zijn om de beperkte toegang tot kredietverlening aan te pakken, onvoldoende worden beantwoord. Als de
oorzaak daarvan bijvoorbeeld is dat MKB-kredieten te vaak moeten
worden afgeschreven, zullen kredietunies ook niet in staat zijn die risico’s
te nemen. Tevens ontbreken in de toelichting gegevens over de aantallen
en volumes van geweigerde kredietaanvragen. Uit de ontwikkeling van
het kredietvolume als zodanig kunnen niet direct conclusies met
betrekking tot de beschikbaarheid van krediet getrokken worden. Er kan
immers ook sprake zijn van een teruglopende vraag bij een tegenvallende
economie zoals de initiatiefnemers opmerken. Voorts wordt niet ingegaan
op de vraag of een deel van het MKB niet meer behoefte heeft aan eigen
vermogen in plaats van leningen. 6
De Afdeling wijst erop dat recent enkele studies zijn verschenen over de
financiële positie van het MKB en de toegang tot kredietverlening. 7 In de
toelichting wordt hierop niet ingegaan. Uit de toelichting blijkt niet of en
zo ja welke andere initiatieven zijn onderzocht om de kredietverlening aan
het MKB te stimuleren. De Afdeling wijst in dit verband op de brief van de
Minister van Financiën aan de Kamer van 8 juli 2014 over het aanvullend
actieplan MKB-financiering. 8
Ten slotte wordt in de toelichting niet ingegaan op de brief van de
Minister van Financiën van 11 november 2013 aan de Tweede Kamer
waaruit blijkt dat kredietunies onderdeel zijn van het kabinetsbeleid en in
samenhang met andere problemen, zoals die van banken, worden bezien.
Hierdoor wordt niet gemotiveerd waarom initiatiefnemers ervoor kiezen
om op dit moment te komen met een voorstel inzake kredietunies, dat los
staat van de andere problemen in de financiële sector.
4

Zie onder meer «Het kleinbedrijf, Grote motor van Nederland», McKinsey, 20 juni 2014, bijlage
2 bij Kamerstukken II 2013/14, 32 637, nr. 147.
5
ECB Survey on the access to finance of small and medium sized enterprises in the Euro area,
april 2014. Zie ook Opinion on credit unions (CON/2013/5), Poland, 14.1.2013 en Opinion on
credit unions (CON/2012/68), Ireland, 4.9.2012). Naar aanleiding van deze opinies zou
overwogen kunnen worden de ECB om een opinie te vragen.
6
DNB Occasional Studies Vol. 12/No. 3 (2014).
7
Zie onder meer de CPB notitie van 27 juni 2014 over de financiële positie van het midden- en
kleinbedrijf in Nederland, het onderzoek van Panteia over de financiële positie van het mkb in
2013 en 2014 uit 2013, de studie van DNB naar kredietverlening en bancairkapitaal, DNB
Occassional Studies Vol. 12/No.3 2014 en de OECD Economic Surveys: Netherlands 2014.
8
Kamerstukken II 2013/14, 32 637, nr. 147.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

3

b. Bestaande kredietunies
Als een kredietunie geen opvorderbare of terugbetaalbare gelden
aantrekt, zal zij op die grond niet worden gekwalificeerd als een bank en is
een vergunning niet vereist. Volgens de toelichting zijn er thans al
kredietunies die op deze wijze functioneren, bijvoorbeeld omdat zij gelden
aantrekken door middel van het uitgeven van eeuwigdurend ledencertificaten. De toelichting vermeldt niet op welke andere wijzen, zonder
bankvergunning, gelden aangetrokken kunnen worden. Aangezien
kredietunies thans al zonder enige vergunning of Wft-toezicht kunnen
functioneren, is het van belang dat duidelijk wordt waarom deze kredietunies niet kunnen voorzien in de financieringsbehoefte van het MKB.
c. Toepassing van het bankenregime
i.

ii.

Als kredietunies als banken zijn te kwalificeren, zou het volledige
bankenregime te knellend zijn voor kredietunies als dat regime
kredietunies beperkt in het nemen van risico’s die voor kredietunies
wel verantwoord zijn. Hiervan kan alleen sprake zijn als de kredietunies door de onderlinge betrokkenheid van de leden beter in staat
zijn de kredietrisico’s te beoordelen en te managen dan banken, of
als de ondernemingen die zich bij een kredietunie aansluiten in staat
en bereid zijn meer risico te aanvaarden dan de klanten van een
reguliere bank. Onderlinge betrokkenheid kan er inderdaad toe
leiden, zoals ook de toelichting stelt, dat ondernemingen beter op
de hoogte zijn van elkaars (financiële) situatie of uit solidariteit
bereid zijn risico’s en verliezen te delen. In het eerste geval zullen
kredietunies meer krediet willen verlenen omdat zij beter weten
welke risico’s verantwoord zijn. In het tweede geval zullen zij bereid
zijn meer krediet te verlenen omdat zij bereid zijn voor elkaar
verliezen te dragen. Als een dispositie van onderlinge betrokkenheid
niet aanwezig is, vervalt de grond om voor kredietunies meer ruimte
tot het nemen van risico’s te scheppen dan banken hebben. Leden
van kredietunies en klanten van een bank verlangen dan immers
eenzelfde mate van bescherming. In de toelichting wordt slechts
globaal ingegaan op de onderlinge betrokkenheid tussen MKBondernemingen en de aard van die betrokkenheid.
Als er sprake is van een onderlinge betrokkenheid, hoeft dat niet
zonder meer te betekenen dat de huidige eisen ten aanzien van
banken te knellend zijn om die betrokkenheid te kunnen vertalen in
een voordeel voor MKB-ondernemingen die krediet nodig hebben.
Hiervan is alleen sprake als die eisen ertoe leiden dat kredietunies
zodanige reserves moeten aanhouden of kosten moeten maken dat
kredietunies te weinig krediet beschikbaar kunnen stellen of alleen
tegen te hoge rentes. Een voorbeeld, waarin een indicatie wordt
gegeven van de (financiële) gevolgen die de volledige nakoming
van de verplichtingen en de eisen uit het bankenregime met
betrekking tot eigen vermogen, depositogarantiestelsel en het
risicobeheer voor een kredietunie heeft, zou hierin inzicht kunnen
verschaffen.

d. Conclusie
Op grond van het bovenstaande concludeert de Afdeling dat de probleemanalyse in de toelichting onvolledig is. Hierin wordt slechts ingegaan op
één van de factoren voor de moeilijke positie van het MKB, terwijl van een
onderzoek naar mogelijke alternatieven niet is gebleken. Tevens ontbreken
kwantitatieve gegevens over de beschikbaarheid van krediet. De initiatiefnemers gaan voorts niet in op andere factoren die kunnen leiden tot een
verminderde beschikbaarheid van krediet. Zo wordt niet aannemelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

4

gemaakt dat bestaande kredietunies, zonder bankvergunning niet kunnen
voorzien in de financieringsbehoefte van het MKB. Evenmin wordt de
noodzaak en wenselijkheid van de onderlinge betrokkenheid van de leden
van kredietunies overtuigend gemotiveerd.
Dit alles leidt ertoe dat de noodzaak van het voorstel niet dragend is
gemotiveerd.
Indien de noodzaak niet dragend kan worden gemotiveerd, adviseert de
Afdeling het voorstel te heroverwegen.
1. Probleemanalyse
De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van het advies van de
Afdeling de memorie van toelichting in belangrijke mate uitgebreid.
Daarbij hebben ze dankbaar gebruik gemaakt van de studies die recent
verschenen zijn en die de moeilijke positie van het MKB verklaren. Verder
is de memorie van toelichting aangevuld met recentere kwantitatieve
gegevens over de beschikbaarheid van krediet. Ten slotte is een passage
aan de memorie van toelichting toegevoegd over de noodzaak en
wenselijkheid van de onderlinge betrokkenheid van de leden van
kredietunies.
2. Kredietunies en het recht van de Europese Unie
a. De toelichting op het wetsvoorstel vermeldt dat het voor banken
geldende communautaire raamwerk het belang onderschrijft dat
kleinschalige bankactiviteiten, zoals die van kredietunies, moeten
worden aangemoedigd. In dat verband wordt gewezen op de in artikel
2 van de richtlijn kapitaalvereisten opgenomen uitzondering voor
kredietunies uit zes lidstaten van de EU. Verder wordt erop gewezen
dat de tenuitvoerlegging van het met dit wetsvoorstel beoogde
nationale regime voor Nederlandse kredietunies afhankelijk is van de
bereidheid van de Europese Commissie om door middel van een
uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 146 van de richtlijn
kapitaalvereisten te bewerkstelligen dat Nederlandse kredietunies in
genoemd artikel 2 worden uitgesloten van het toepassingsgebied van
de richtlijn.
De Afdeling wijst er in dit verband op dat in de toelichting niet wordt
ingegaan op de verhouding tussen de in dit wetsvoorstel vormgegeven
kredietunies en de vormgeving (van het wettelijk regime) van de
kredietunies in de lidstaten die vallen onder de hiervoor genoemde
uitzonderingsclausule. Naarmate de overeenkomsten tussen de wettelijke
regimes in de andere lidstaten en het voorgestelde regime groter zijn,
nemen ook de mogelijkheden toe voor de Nederlandse kredietunies om
door de Europese Commissie te worden geaccepteerd en daarmee te
worden uitgezonderd van het toepassingsgebied van de richtlijn kapitaalvereisten. Verder kan uit de toelichting bij het voorstel niet worden
opgemaakt of over mogelijke overeenkomsten en verschillen tussen de
regelgeving van de betrokken lidstaten ook gesproken is tijdens informele
contacten met Europese Commissie. Evenmin is duidelijk of is gesproken
met het Network for European Credit Unions dat de in de diverse lidstaten
geldende regels voor kredietunies en de relatie tot de richtlijn kapitaalvereisten beziet en zich inzet voor passende wettelijke regimes voor
kredietunies. Volledigheidshalve wijst de Afdeling hierbij ook op de
contacten die er zijn geweest tussen de World Council of Credit Unions
met het Basel Committee on Banking Supervision «regarding the

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

5

classification of credit unions» deposits in banks under the global Basel III
liquidity rules. 9
Gelet hierop adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de
vergelijking tussen de wettelijke regimes van de kredietunies in de andere
lidstaten en dit wetsvoorstel, alsmede op de relatie van dit voorstel met
de Basel III liquidity rules.
2. Kredietunies en het recht van de Europese Unie
De indieners zijn van mening dat de verschillende regimes in de verschillende lidstaten mede in het licht van de specifieke historische context van
deze regimes onvergelijkbaar zijn qua reikwijdte en aard van de
regulering. Daardoor is het overnemen van onderdelen van regelingen uit
andere lidstaten niet aan de orde.
De kredietunies, die vallen onder de uitzonderingsclausule, in andere
lidstaten hebben allemaal een eigen, originele geschiedenis en traditie. Dit
heeft zich vertaald in een eigen juridische vormgeving. Waar de Nederlandse kredietunies zich expliciet richten om van en voor ondernemers te
zijn, is de publieke functie, van bijvoorbeeld een kredietunie in Engeland,
een heel andere.
Dit zorgde bij de vormgeving van dit initiatiefwet ervoor dat het niet
mogelijk was om regelgeving uit een andere EU-lidstaat te kopiëren. Het
zou indruisen tegen de vormgeving en behoefte van de Nederlandse
kredietunie. Een vergelijk tussen de wettelijke regimes van de kredietunies
met andere lidstaten is daarom niet zinvol.
b. De in artikel 2:54o van het voorstel opgenomen vergunningplicht voor
kredietunies, is alleen van toepassing op kredietunies met een zetel in
Nederland. Kredietunies met een zetel in andere lidstaten kunnen,
indien zij onder de uitzonderingsbepaling van artikel 2 van de richtlijn
kapitaal vereisten vallen, in de eigen lidstaat ook een vergunning
hebben onder een bijzonder (kredietunie)regime, maar zouden wellicht
ook aan geen vergunningseis hoeven te voldoen. In de voorgestelde
wijziging van artikel 1:1 van Wft worden kredietunies met zetel in een
andere lidstaat niet uitgezonderd van de definitie van «bank». 10 Als
gevolg daarvan blijven kredietunies uit andere lidstaten aangewezen
op een bankvergunning als zij in Nederland het bedrijf van kredietunie
willen uitoefenen, omdat de vergunning in de lidstaat van oorsprong
niet automatisch toegang tot de markt verschaft in de lidstaat van
bestemming. 11 Hierdoor wordt er een ongelijkheid gecreëerd tussen
kredietunies in Nederland en die in andere lidstaten. Een vergunningsvereiste wordt, op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie,
gekwalificeerd als een beperking van het vrij verkeer, in casu het vrij
verkeer van diensten of kapitaal. Uit het arrest Fidium volgt dat de
betrokken lidstaat deze beperking kan rechtvaardigen op grond van
een algemeen belang, dat proportioneel is ingevuld. 12 Een zuiver
economische doelstelling – zo zou bevordering van kredietverlening
aan het MKB kunnen worden gekwalificeerd – kan evenwel geen

9

http://www.woccu.org/newsroom/releases/Credit_Unions_Meet_with_EU_Authorities_on_
Basel_III_Fix_Consumer_Protection.
10
Zoals opgenomen in de voorgestelde wijziging van artikel 1:1 van de Wft.
11
Zie overweging 22 e.v. van het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-203/08, Betfair.
12
3 oktober 2006. Arrest van het Hof van Justitie in zaak C-452/04. Fidium Finanz AG / Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

6

dwingende reden van algemeen belang vormen waardoor de
belemmering kan worden gerechtvaardigd. 13
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.
2. Kredietunies en het recht van de Europese Unie
De richtlijn kapitaalvereisten bevat een Europees geharmoniseerd
toezichtkader voor banken. Banken aan wie op grond van dit toezichtkader
een vergunning is verleend, mogen in de gehele Unie opereren. Er wordt
in dit verband gesproken over een Europees paspoort. In artikel 2 van de
richtlijn zijn een aantal (categorieën van) ondernemingen uitgezonderd
van de werking van de richtlijn. Deze uitzonderingen zijn vrijwel allemaal
beperkt tot de desbetreffende ondernemingen in een specifieke lidstaat.
Dit geldt in ieder geval voor de vrijstellingen met betrekking tot kredietunies. Kredietunies zijn in de verschillende lidstaten waar vrijstellingen
gelden, op verschillende manieren gereguleerd. Deze kredietunies kunnen
niet op basis van een Europees paspoort actief zijn in andere lidstaten als
kredietunie. Elke partij die in Nederland als kredietunie actief wil zijn zal
dus bij DNB een vergunning aan moeten vragen. De initiatiefnemers zijn
van mening dat het voor een effectieve uitoefening van het toezicht door
DNB van belang is dat de kredietunies hun zetel in Nederland hebben. De
initiatiefnemers achten het zetelvereiste daarmee gerechtvaardigd met het
oog op een effectieve bescherming van de geldverschaffers van een
kredietunie.
Onverminderd het gestelde in voorgaande paragrafen 1 en 2 merkt de
Afdeling het volgende op.
3. Risico’s van kredietunies
a. Solvabiliteitsrisico
Met betrekking tot het vereiste eigen vermogen sluit het voorstel aan bij
de systematiek voor banken, met dien verstande dat wordt uitgegaan van
een voor alle kredietunies geldend, bij algemene maatregel van bestuur
(hierna: amvb) vast te stellen, solvabiliteitspercentage van 10 procent dat
toegepast wordt op de totale ongewogen risicoblootstelling (exposure). 14
Het op die manier bepaalde minimum eigen vermogen zal € 0,5 miljoen
bedragen. Dit minimum is aanzienlijk lager dan het bedrag van € 5,0
miljoen onder het normale bancaire regime. De toelichting vermeldt niet
in hoeverre deze invulling voor de kredietunies leidt tot een lichtere
vermogenseis dan onder de huidige regels voor banken en wat de
effecten hiervan zijn op enerzijds de financieringsmogelijkheden voor de
geldnemers en anderzijds de risico’s voor de geldgevers. Ten aanzien van
de risico’s voor geldgevers wordt voorts opgemerkt dat een groter
solvabiliteitsrisico in de rede kan liggen als er, vanwege de onderlinge
betrokkenheid, ook een grote bereidheid bij de leden is om deze risico’s te
nemen.
In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat het solvabiliteitspercentage direct toegepast wordt op de uitzettingen van de kredietunie en
daarmee een ander karakter heeft dan voornoemd bodembedrag.
Getalsmatig ligt het voor de hand dat voor kleine corporaties vooral het

13
14

Zie overweging 48 in zaak Hof van Justitie 6 juni 2000, Verkooijen, C-35/98.
Het verplichte solvabiliteitspercentage voor reguliere banken ligt tussen 10,5 en 13%
(maximum niet systeem relevante bank) of 16% (maximum systeemrelevante bank).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

7

bodembedrag van het reguliere regime knelt en dat wellicht volstaan kan
worden met een aanpassing van dat bedrag.
De Afdeling adviseert om, eventueel gebruikmakend van enkele getalsmatige voorbeelden, op het voorgaande in de toelichting in te gaan.
Voorts adviseert de Afdeling om het effect van het bodembedrag
inzichtelijk te maken en daarbij een onderscheid te maken tussen een
grotere en kleinere kredietunie. Voorts adviseert zij toe te lichten of en
waarom de onderlinge betrokkenheid aanleiding is voor een andere
benadering van het solvabiliteitsrisico.
b. Concentratierisico
Voorgesteld wordt voor kredietunies het regime voor de banken overeenkomstig, maar verlicht, toe te passen. De toelichting rechtvaardigt dit
verlicht regime mede met een verwijzing naar het coöperatieve karakter
van de kredietunie. Het hierboven beschreven risico zou worden gemitigeerd door de onderlinge betrokkenheid van de leden en de bereidheid
risico’s met elkaar te delen.
De Afdeling wijst er op dat dit op zich juist is, maar dat de onderlinge
samenhang tegelijkertijd een tegengesteld effect kan hebben op de
risico’s. Doordat alle leden van de kredietunie in hetzelfde segment van de
economie opereren, kan een verslechtering van de economie dat segment
onevenredig treffen. De kredietunie kan daardoor, eerder dan reguliere
banken, in zwaar weer komen. 15 Dit concentratierisico zou er juist voor
pleiten niet te gemakkelijk de solvabiliteitseisen en andere voorwaarden
met betrekking tot het risicomanagement te verlichten.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het concentratierisico in te
gaan.
c. Liquiditeitsrisico
Een bank die op zichzelf voldoende eigen vermogen heeft, kan toch in
problemen komen wanneer uitzettingen met relatief veel kortlopende
middelen zijn gefinancierd en geldgevers deposito’s niet meer verlengen
en direct opvraagbare middelen daadwerkelijk opvragen. Bij kredietunies
is het niet anders. Het liquiditeitsrisico heeft verschillende aspecten.
Allereerst is de hierboven genoemde bereidheid om risico’s en rendement
te delen geen vanzelfsprekendheid. Een onderneming kan enkel tot het
lidmaatschap aangetrokken worden door een hogere rente op zijn
deposito’s of een betere toegang tot krediet. Het is mogelijk dat een
dergelijk «calculerend lid» zijn tegoeden direct zal opvragen zodra
duidelijk wordt dat de kredietunie niet meer aan deze verwachtingen
voldoet. De aanwezigheid en het voortbestaan van een cultuur van
onderlinge betrokkenheid binnen een kredietunie, laat zich niet met weten regelgeving en toezicht afdwingen. Ten tweede is het denkbaar dat als
het gehele segment in zwaar weer komt, leden in financiële nood
gelijktijdig op grote schaal deposito’s niet verlengen, geen nieuwe
middelen verstrekken en leningen moeilijker kunnen aflossen. Hierdoor
kan de kredietunie eerder in liquiditeitsproblemen komen dan een bank.
De Afdeling adviseert om aan dit risico, zeker als er ook sprake is van een
lichtere vermogenseis, aandacht te besteden in de toelichting van het
voorstel.

15

Reguliere banken hebben een meer gediversifieerd kredietbestand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

8

d. Risicomanagement
Evenals voor banken geldt voor kredietunies dat de regels voor het
beheersen van risico’s, als onderdeel van de bedrijfsvoering essentieel
zijn. Dit is des te meer het geval nu er voor een verlicht regime gekozen
wordt. Op grond van de voorgestelde wijziging van artikel 3:17, eerste lid,
van de Wft worden voor de beheersing van risico’s bij amvb regels
gesteld. De toelichting stelt terecht dat deze regels toegespitst moeten
worden op de bijzondere situatie van kredietunies. In een ander deel van
de toelichting wordt vermeld dat deze regels in lijn zullen liggen met de
voor betaalinstellingen en elektronische geldinstellingen geldende regels.
Hoewel de Afdeling begrip heeft voor een zekere verlichting van de regels
ten aanzien van het risicomanagement, adviseert zij aan het beheersen
van financiële risico’s meer aandacht te schenken. Zo zou overwogen
kunnen worden een verlichting van de solvabiliteit- of liquiditeitseisen en
andere risicobeperkende regels gepaard te doen laten gaan met een regel
die de mogelijkheid beperkt om (middel)lange financieringen met
kortlopende deposito’s en direct opvraagbare middelen te financieren en
die al te grote uitzettingen bij een individueel lid beperkt. Dergelijke
beperkingen sluiten ook aan bij het karakter van coöperaties, waarbij de
financiële rechten en plichten statutair veelal nader worden bepaald.
In dit kader wijst de Afdeling erop dat het risico dat een kredietunie in
problemen komt bepaald niet denkbeeldig is, zoals de recente praktijk in
Ierland en de Verenigde Staten al heeft laten zien. 16 Het komt de Afdeling
wenselijk voor om de belangrijkste oorzaken die hier aan ten grondslagen
liggen in kaart te brengen en te bezien of hieraan conclusies verbonden
kunnen worden wat betreft de voorgestelde regels voor Nederlandse
kredietunies.
De Afdeling adviseert in de toelichting bij het wetsvoorstel nader in te
gaan op het risicomanagement en hiervoor niet enkel aan te sluiten bij de
regels voor betaalinstellingen en elektronische geldinstellingen en zo
nodig het voorstel aan te passen. Verder adviseert de Afdeling in te gaan
op de ervaringen buiten Nederland, zoals genoemd in de voorgaande
alinea.
3. Risico’s van kredietunies
De memorie van toelichting is aangevuld overeenkomstig het advies van
de Afdeling. De Afdeling merkt terecht op dat door de initiatiefnemers
wordt gedacht aan een minimum bedrag van het eigen vermogen van
€ 0,5 miljoen en een solvabiliteitspercentage van 10% van de totale
ongewogen risicoblootstelling. Het minimum bedrag van het eigen
vermogen ligt daarmee substantieel lager dan het minimum bedrag van
€ 5 mln dat geldt voor banken. De initiatiefnemers zijn van mening dat dit
bedrag enerzijds voldoende prudent is met het oog op risico’s en
complexiteit van het businessmodel van de kredietunies en tegelijkertijd
zoveel mogelijk voorkomt dat onnodige belemmeringen worden
opgeworpen voor kredietunies om van het vrijstellingsregime door te
groeien naar een (kredietunie)vergunningregime. Het is evenwel niet zo
dat het genoemde solvabiliteitspercentage van 10% gekwalificeerd kan
worden als een verlichting ten opzichte van het bankenkader. De Afdeling
geeft terecht aan dat de solvabiliteitspercentages van banken hoger
liggen, maar daarbij gaat het om percentages van de naar risico gewogen
16

Resolution Report on the rationale for liquidation, and other matters relevant to a petition
under the Central Bank and Credit Institutions (Resolution) Act 2011 (the «2011 Act») for the
winding up, of Berehaven Credit Union Limited («BCU») under the Companies Act, 1963 (the
«1963 Act») (14 juli 2014)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

9

activa en posten buiten de balanstelling van een bank. Voor kredietunies
wordt door de initiatiefnemers met het oog op de nagestreefde eenvoud
in het toezichtregime gedacht aan een (solvabiliteits)percentage van de
niet naar risico gewogen activa. In de praktijk zal dat tot hogere (procentuele) kapitaalbuffers leiden dan de buffers die voortvloeien uit de
geldende solvabiliteitspercentages in het bankenkader.
De initiatiefnemers hechten er in dit verband ook aan om op te merken dat
het voorgestelde kredietuniekader niet beoogt een verlicht, minder
prudent, regime te creëren voor kredietunies. De initiatiefnemers zijn van
mening dat het bankenkader niet is afgestemd op de aard, omvang,
risico’s en complexiteit van de werkzaamheden van kredietunies. Het is
evenwel zo dat op onderdelen, hierbij kan met name gedacht worden aan
de vrijstelling en het verlaagde bedrag aan minimum vermogen, een
neerwaartse aanpassing van de voor banken geldende regels wordt
voorgesteld, maar dit is gerechtvaardigd met het oog op het specifieke
karakter van de kredietunies. Het is dus geenszins de bedoeling om over
de volle breedte een verlicht, minder prudent, regime te introduceren,
maar wel in verhouding tot de risico’s».
In het verlengde van bovenstaande merken de initiatiefnemers voorts op
dat het concentratierisico wel degelijk wordt geadresseerd in het
voorgestelde toezichtkader. De Afdeling merkt terecht op dat het
concentratierisico bij kredietunies in het algemeen hoger zal zijn dan bij
banken. De initiatiefnemers zijn van mening dat het relatief hoge
concentratierisico een van de redenen is om een prudent solvabiliteitspercentage voor te stellen. Daarnaast zal het concentratierisico de nodige
aandacht vragen in het kader van het risicomanagement van kredietunies
op grond van artikel 3:17 van de wet en zal voorzien worden in een stelsel
van limieten om concentraties van risico’s bij één wederpartij, of groep
van verbonden wederpartijen te beheersen.
Aangezien het vergunningplichtig bedrijf van kredietunies slechts ziet op
het aantrekken van (middel)lange opvorderbare gelden van hun leden en
het voor eigen rekening verrichten van kredietuitzettingen bij die leden,
zijn de financiële risico’s van kredietunies in hoofdzaak beperkt tot het
kredietrisico, concentratierisico (single name, sectoraal en/of geografisch),
en het operationele risico, alsmede – in zoverre dat sprake is van een
looptijd mis-match tussen aangetrokken gelden en kredietuitzettingen – in
beperkte mate een liquiditeitsrisico. Dit van banken afwijkend profiel
rechtvaardigt in de ogen van initiatiefnemers een op de aard van de sector
toegespitst regelgevend kader. Voor zover echter binnen dat kader
overeenkomsten met het voor banken geldend kader evident zijn –
bijvoorbeeld waar het gaat om het vaststellen van het risico absorberend
vermogen van de te onderscheiden bestanddelen van de solvabiliteitsbuffers van kredietunies – zal verwezen worden naar de van toepassing
zijnde regels in de richtlijn en verordening kapitaalvereisten. Het ligt dan
ook voor de hand om in het Besluit prudentiële regels Wft (Bpr) niet
stelselmatig te verwijzen naar de regels die gelden ingevolge de richtlijn
kapitaalvereisten, maar de regels van toepassing te verklaren die sinds
van de totstandkoming van de Wft gelden voor allen instellingen onder
prudentieel toezicht (inclusief banken). Deze normen hebben veelal een
open karakter waardoor er voldoende ruimte is om het toezicht in de
toezichtspraktijk af te stemmen op de risico’s en complexiteit van
kredietunies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

10

4. Overige opmerkingen
a. Informatievoorziening door kredietunies
Zeker als wordt vastgehouden aan lichtere eisen ten aanzien van het eigen
vermogen en de afwezigheid van een depositogarantiestelsel is het van
belang dat ondernemingen over de daaraan verbonden risico’s worden
geïnformeerd, voordat zij zich bij een kredietunie aansluiten. Hierdoor
wordt duidelijk dat tegenover de voordelen van een kredietunie ook een
hoger risico staat. In de toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 5.1 en
artikel 4:19 van de Wft, die van toepassing zijn als de kredietunie gelden
aantrekt door middel van het aanbieden van effecten. Hieruit valt echter
niet op te maken of dit ook leidt tot verstrekking van het soort informatie
dat past bij de diensten en risico’s van een kredietunie. Bovendien zouden
kredietunies die deposito’s van leden aantrekken niet onder hoofdstuk 5.1
van de Wft vallen, terwijl de risico’s voor geldgevers ook dan aanwezig
zijn. Hier komt nog het liquiditeitsrisico bij als alle leden gelden direct
kunnen opvorderen.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de informatievoorziening door kredietunies. Indien blijkt dat de geldende bepalingen
ontoereikend zijn, adviseert de Afdeling om in het voorstel of in een amvb
alsnog te voorzien in een bijzondere regeling met betrekking tot de
informatievoorziening.
4.a. Informatievoorziening door kredietunies
De initiatiefnemers zijn van mening dat het niet nodig is te voorzien in een
bijzondere regeling voor de informatievoorziening door kredietunies aan
ondernemingen die zich daarbij aansluiten. Leden van een kredietunie
delen een bepaald gemeenschappelijk belang. In dat kader zijn de leden
bereid om risico en rendement met elkaar te delen en is sprake van
onderlinge betrokkenheid en controle. Van de leden mag worden
verwacht dat zij weten welke risico’s met deelname gepaard gaan. De
verantwoordelijkheid elkaar daar over te informeren, wordt uitdrukkelijk
gelegd bij de leden zelf. Kredietunies richten zich bij het aantrekken van
opvorderbare gelden niet tot het publiek, maar tot (aangesloten) ondernemingen, waarvan risicobewustzijn verwacht mag worden. Het stellen van
aparte vereisten aan de informatievoorziening bovenop de algemene
regels ingevolge hoofdstuk 5.1 en artikel 4:19 Wft, achten de initiatiefnemers bovendien niet passen vanwege het beperkte bedrijfsmodel van
kredietunies en het daarmee corresponderende aangepaste toezichtregime dat de initiatiefnemers voor ogen staat.
b. De coöperatievorm van kredietunies
Uit de toelichting bij voorstel leidt de Afdeling af dat wordt beoogd dat
alle kredietunies de rechtsvorm van coöperatie aannemen. 17 Dat wordt
naar de opvatting van de Afdeling niet zonder meer in alle gevallen
bereikt. Het zijn van coöperatie is weliswaar een element van de definitie
van kredietunie zoals die in het voorstel is opgenomen, maar dat betekent
dat instellingen die feitelijk opereren als kredietunies, maar geen
coöperatie zijn, ook geen vergunning als kredietunie nodig zouden
hebben. Als zij niet als bank kwalificeren, zouden zij alsnog buiten enig
toezichtsregime vallen, hoewel zij wel meer dan het voor ogen staande
minimumbedrag van € 10 miljoen aan beheerde activa zouden kunnen
hebben.

17

Paragraaf 4 van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

11

Om dit uit te sluiten adviseert de Afdeling om de rechtsvorm van
coöperatie niet in de definitie van kredietunie op te nemen, maar als een
aparte vergunningseis aan alle kredietunies op te leggen.
4b. De coöperatievorm van kredietunies
Gebruikelijk is dat de rechtsvorm van een vergunningsplichtige entiteit als
aparte vergunningeis wordt opgelegd. In dit geval is echter de rechtsvorm
van een kredietunie – een coöperatie die wordt gevormd door de leden –
zodanig verweven met het zijn van een kredietunie, dat het een onderscheidend element betreft dat naar het oordeel van de initiatiefnemers in
de definitie van kredietunie thuishoort.
De initiatiefnemers zijn van mening dat het opnemen van de rechtsvorm
van een kredietunie in de definitie geen bezwaren oplevert. Voor zover al
instellingen bestaan die feitelijk opereren als kredietunie, maar geen
coöperatie zijn, geldt dat deze instellingen – evenals bestaande kredietunies die op dit moment opvorderbare gelden van het publiek aantrekken
– een bankvergunning nodig hebben. Nu het wetsvoorstel een op het
bedrijfsmodel van een kredietunie toegesneden vergunningregime
introduceert, zullen dergelijke instellingen de rechtsvorm van coöperatie
aannemen om van dit aangepaste regime gebruik te kunnen maken. Zo
niet, dan staan zij wel degelijk onder toezicht, doordat een bankvergunning benodigd is om opvorderbare gelden te kunnen aantrekken.
Ten overvloede merken de initiatiefnemers op dat thans ook kredietunies
bestaan die zijn gebaseerd op het bemiddelingsmodel (de instelling
fungeert enkel als tussenpersoon tussen de kredietverleners en kredietnemers en zet niet voor eigen rekening kredieten uit) of het perpetuele
ledencertificaten-model (de leden leggen niet-opvorderbare gelden in de
vorm van eeuwigdurende obligaties). Het onderhavige wetsvoorstel
beoogt niet deze bestaande vormen van kredietunies te regelen. Het
wetsvoorstel beoogt slechts een toegepast wettelijk kader te bieden voor
kredietunies voor zover deze opvorderbare gelden aantrekken bij de
leden, welke opvorderbare gelden vervolgens voor eigen rekening
worden uitgezet als krediet aan de leden.
c. Vaststelling maxima voor kleine en grote kredietunies
In de toelichting bij het voorstel wordt het voornemen uitgesproken kleine
kredietunies, met beheerde activa onder € 10 miljoen, uit te sluiten van de
te stellen voorschriften voor kredietunies. Grotere kredietunies, met een
beheerde activa tot € 100 miljoen en minder dan 25.000 leden, kunnen
van het voorgestelde bijzondere wettelijke regime gebruik maken.
Kredietunies met een nog grotere omvang zullen aangewezen blijven op
een bankvergunning wanneer zij opvorderbare gelden willen aantrekken.
Naarmate kredietunies groter worden, is het waarschijnlijk dat de
onderlinge betrokkenheid van de leden vermindert en het prudentiële
belang toeneemt. Beide aspecten dragen bij aan een toenemend risico
naarmate de kredietunie groter wordt. Dit rechtvaardigt een toezichtsregime dat is afgestemd op de omvang van de kredietunie. Het bepalen
van een vrijstellingsdrempel en een maximale omvang van kredietunies
naar ledenaantal en beheerde activa is daarom een essentieel element in
dit voorstel. Beide drempels worden bij ministeriële regeling, op grond
van het voorgestelde artikel 3:38c van de Wft, vastgesteld.
De Afdeling wijst er op dat delegatie aan een Minister beperkt dient te
blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de
details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

12

voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed
moeten worden vastgesteld. Daarvan is in dit geval geen sprake.
De Afdeling adviseert in dit verband af te zien van delegatie aan de
Minister en de betreffende normen in het voorstel zelf of bij amvb vast te
stellen.
4c Vaststelling maxima voor kleine en grote kredietunies
De initiatiefnemers kiezen voor het bepalen van de vrijstellingsdrempel en
de maximale omvang van kredietunies bij ministeriële regeling omdat
hierbij wordt aangesloten bij de systematiek van de Wft. Zo worden
ingevolge de Wft ook vrijstellingen van de vergunningplicht voor het
aanbieden van beleggingsobjecten (artikel 2:59 Wft), het aanbieden van
krediet (artikel 2:64 Wft) of het bemiddelen in de zin van de Wft (artikel
2:85 Wft) bij ministeriële regeling bepaald. Artikel 3:3 geeft voorts een
algemene grondslag voor vrijstelling bij ministeriële regeling van de
prudentiële vereisten opgenomen in Deel 3 van de Wft voor verschillende
soorten financiële ondernemingen. Het wetsvoorstel sluit hierbij aan door
een nieuw artikel 2:54q (vrijstellingsmogelijkheid vergunningplicht) in te
voeren en door kredietunies op te nemen in artikel 3:3 (vrijstellingsmogelijkheid algemene prudentiële vereisten). Nu de vrijstellingsdrempel bij
ministeriële regeling zal worden bepaald, ligt het voor de hand ook de
maximale omvang van een kredietunie bij ministeriële regeling te
bepalen. Een en ander zal zijn beslag krijgen in de Vrijstellingsregeling
Wft.
5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De opmerkingen uit de redactionele bijlage zijn overgenomen, met
uitzondering van de opmerking onder het laatste gedachtestreepje. Deze
opmerking had betrekking op het opnemen van een samenloopbepaling
in verband met de wijziging van de definitie van bank in de Implementatiewet Richtlijn kapitaalvereisten (CRD IV). Inmiddels is de Implementatiewet Richtlijn kapitaalvereisten (CRD IV) per 1 augustus 2014 in werking
getreden. Het opnemen van een door de Afdeling voorgestelde samenloopbepaling is niet langer noodzakelijk. De inwerkingtreding van de
Implementatiewet Richtlijn kapitaalvereisten (CRD IV) betekent verder dat
de samenloopbepalingen in het oorspronkelijke wetsvoorstel opgenomen
in artikel V, onderdelen 1 tot en met 6 niet langer noodzakelijk zijn. Deze
artikelen zijn in het gewijzigde wetsvoorstel vervallen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de vrijstellingsdrempel en de
maximaal toegestane omvang van kredietunies vast te stellen op een
manier die beter aansluit op het doel van prudentieel toezicht op
kredietunies. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd voorgesteld om de
vrijstellingsdrempel en de maximaal toegestane omvang van kredietunies
vast te stellen aan de hand van het totaal aan beheerde activa en – in
geval van de maximaal toegestane omvang van kredietunies – het
ledenaantal. De rechtvaardiging van het onder toezicht stellen van
kredietunies van een bepaalde omvang ligt echter primair in het
beschermen van degene van wie opvorderbare gelden worden aangetrokken. De vrijstellingsdrempel en de maximale omvang van kredietunies
kan dan ook beter gekoppeld worden aan de omvang van de opvorderbare gelden die worden aangetrokken. Een vrijstellingsdrempel op
basis van beheerde activa zou eveneens tot het onbedoelde effect kunnen
leiden dat kredietunies die momenteel opereren door middel van de
uitgifte van perpetuele ledencertificaten (PLC’s), het zogenaamde
PLC-model vrijwel onmiddellijk een kredietunievergunning aan moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

13

vragen zodra zij opvorderbare gelden van hun leden aan gaan trekken.
Een kredietunie die € 9,9 miljoen aan PLC’s heeft uitgegeven zou vrijwel
direct een kredietunievergunning moeten aanvragen zodra de kredietunie
opvorderbare gelden gaat aantrekken, terwijl er vanuit de doelstelling van
prudentieel toezicht geen reden is om deze kredietunie wel aan toezicht te
onderwerpen en een kredietunie zonder PLC’s en bijvoorbeeld € 1 miljoen
aan aangetrokken opvorderbare gelden niet.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De initiatiefnemers,
Van Hijum
Agnes Mulder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

14

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State betreffende no.W06.14.0182/III
–
–
–

In het voorgestelde artikel 2:54p, eerste lid, tevens verwijzen naar het
voorgestelde artikel 3:38c.
In het voorgestelde artikel 2:54q «, eerste lid» verwijderen.
Ten aanzien van de definitie van «kredietunie» een samenloopbepaling
opnemen waarin «opvorderbare gelden» wordt vervangen door
«terugbetaalbare gelden» vanaf moment dat nieuwe definitie van bank
gaat gelden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 949, nr. 4

15