Bijdrage circulaire economie aan de
klimaatopgave
Beleidsmaatregelen en actualisatie kwantificering
reductie broeikasgas
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Rotterdam, 9 maart 2021

Bijdrage circulaire economie aan
de klimaatopgave

Beleidsmaatregelen en actualisatie kwantificering reductie broeikasgas

Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Ecorys
Bart Witmond
Yoeri Dijkhof
TNO
Elmer Rietveld

Rotterdam, 31 maart 2021

Inhoudsopgave

Samenvatting

3

Conclusies

4

Aanbevelingen

5

Inleiding

7

1

2

3

4

5

1.1

Aanleiding en vraagstelling

7

1.2

Klimaatakkoord en circulaire economie

9

1.3

Naar een circulaire economie met de R-ladder

10

Actualisatie kwantificering reductie broeikasgas (TNO)

12

2.1

Aanpak actualisatie 2020

12

2.2

Uitkomsten actualisatie 2020

17

Analyse beleidsmaatregelen circulaire economie

24

3.1

Transitieagenda Biomassa en Voedsel

25

3.2

Transitieagenda Kunststoffen

34

3.3

Transitieagenda Maakindustrie

38

3.4

Transitieagenda Bouw

42

3.5

Transitieagenda Consumptiegoederen

46

Potentiële extra maatregelen/instrumenten

51

4.1

Potentiële extra maatregelen/instrumenten voedsel en biomassa

51

4.2

Potentiële extra maatregelen/instrumenten kunststoffen

53

4.3

Potentiële extra maatregelen/instrumenten bouw

54

4.4

Circulair inkoopbeleid door overheden

56

4.5

Verschuiving belastingdruk

56

Conclusies en aanbevelingen

58

5.1

Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER)

58

5.2

Beantwoording onderzoeksvragen

59

5.3

Aanbevelingen

61

Bijlage 1. Nieuwe input voor de actualisatie

64

Bijlage 2: Illustratie van overlap tussen doelen transitieagenda’s Circulaire Economie en
Energieakkoord

66

Bijlage 3: Achtergronden bij TNO-modellering

68

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

2

Samenvatting

Beleid voor circulaire economie
Het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019 – 2023 (UPCE) en de Actualisatie
Uitvoeringsprogramma 2020-2023 beschrijven de stappen van beleidsinitiatieven die worden
genomen om de transitie naar een circulaire economie te bespoedigen. Een circulaire economie in
2050 is het einddoel van deze transitie, met als tussenopgave een halvering van het gebruik van
abiotische grondstoffen in 2030. De circulaire economie draagt bij aan de reductie van emissies
van broeikasgassen en is een middel om de klimaatdoelstellingen te behalen.
Actualisatie bijdrage CE aan klimaatopgave
In 2018 is door TNO de studie “Effecten van het Rijksbrede Programma Circulaire Economie en de
Transitieagenda’s op de emissie van broeikasgassen” verricht. 1 Dit onderzoek modelleerde met het
model EXIOMOD de potentiële bijdrage van de genoemde beleidsstukken aan de Nederlandse
klimaatdoelen. De conclusie van het onderzoek in 2018 luidde dat een 7,7 MTon netto aanvullende
reductie van BroeiKasGas kan worden bereikt in 2030. Het ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat wenst actueel inzicht te krijgen in de mogelijkheden die de circulaire economie biedt
voor het behalen van de klimaatdoelstellingen. Ecorys en TNO zijn gevraagd nieuw onderzoek te
doen naar de mogelijke bijdrage van CE aan klimaatdoelstellingen. De onderzoeksvraag voor de
actualisatie luidt:
Wat is het verwachte verschil van de actualisatie in 2020 ten opzichte van de studie in 2018?
Analyse van beleid voor circulaire economie
Ecorys onderzoekt de beleidsmatige kant van de circulaire economie en de klimaatopgave aan de
hand van drie onderzoeksvragen:
1. Is een indicatie te geven of het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire
economie bijdraagt aan het klimaatbeleid?
2. Waar grijpt het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire economie op aan
op basis van de R-ladder?
De R-ladder geeft verschillende circulariteitsstrategieën. Hoe hoger op de R-ladder, des te
groter is in de meeste gevallen de impact op het gebruik van grondstoffen en het vrijkomen van
emissies en afval.
3. Zijn er op basis van de analyse suggesties om het beleid te verbeteren?
Daarbij wordt eerst gekeken naar de mogelijkheden om binnen de transitieagenda’s hoger op
de R-ladder te scoren. Ook wordt bezien of er integrale mechanismen zijn die bij meerdere
transitieagenda’s behulpzaam kunnen zijn.
De antwoorden op deze drie onderzoeksvragen zijn erop gericht om TNO input te geven voor de
actualisatie van de bijdrage aan het klimaat. Zo wordt in de actualisatie (bijvoorbeeld voor de
verschillende R’s uit de ladder) duidelijk in beeld gebracht wat de CO 2eq-reductie is of kan gaan
opleveren, vergeleken met de huidige (lineaire) producten en processen. Ook wordt getoetst in

1

TNO (2018), Effecten van het Rijksbrede Programma Circulaire Economie en de Transitieagenda’s op de emissie van
broeikasgassen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

3

welke mate het voorgenomen beleid in de transitieagenda’s voldoende is uitgewerkt in concrete
doelen en maatregelen om kwantitatief door te rekenen.

Conclusies
Is een indicatie te geven of het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire
economie bijdraagt aan het klimaatbeleid?
Er is een duidelijke, significante en aanvullende bijdrage van het in recente jaren geformuleerde
beleid voor Circulaire Economie (CE) mogelijk. De netto additionele bijdrage volgens de
voorschriften van het UNFCCC wordt geschat op 9,2 Mton, met een onzekerheidsmarge van 1,0
Mton. De 2,0 Mton die circulair beleid volgens de lopende klimaatafspraken is beoogd bij te dragen
zijn onderdeel van de berekende 9,2 Mton.2 Dit betekent dat circulaire maatregelen potentieel 7,2
Mton CO2-reductie kunnen realiseren, additioneel aan het nationale klimaatbeleid.
Het blijkt dat de orde van grootte van de acties uit het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie
(UPCE) in lijn liggen met de kwantitatieve doelstellingen van de vijf transitieagenda’s uit 2018. De
inhoud van het UPCE geeft geen aanleiding tot een verhoging of verlaging van de te behalen
reductie van broeikasgassen. Het beeld is dat de maatregelen een goede invulling zijn van de
eerder geformuleerde ambities. En dat, ondanks een globale pandemie met gevolgen zoals een
lage olieprijs, vooralsnog de verwachting is dat de beoogde reductie kan worden gehaald.
Daarnaast is er door het circulaire economische beleid in Nederland een effect op ketenemissies
van de onttrekking van grondstoffen en/of afvalverwerking in het buitenland. Het gaat hierbij om
een bijdrage van 4,9 Mton. Deze reducties in de keten mogen niet volledig bij de emissies op
Nederlands grondgebied worden opgeteld omdat het productie- en consumptieperspectief deels
overlappen.
Voor het halen van de Nederlandse klimaatdoelen zijn deze ketenemissies (scope 3) niet relevant
want de keteneffecten dragen volgens de IPCC richtlijnen voor kwantificatie van klimaatbeleid niet
bij aan het Nederlands klimaatbeleid. Voor de reële effecten op het klimaat op mondiale schaal is
het wel relevant hoe het Nederlandse CE-beleid impact heeft op emissies in andere landen. Dit
komt door de definitie van een circulaire economie en de bijbehorende bredere scope op het
gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Een juiste keten/footprint berekening laat niet alleen de CO 2eq
reductie van CE beleid zien op Nederlands grondgebied, maar ook de CO2 reductie door minder
import van grondstoffen/producten.
Voor Westerse economieën geldt dat 55% à 65% van de emissies van broeikasgas terug te voeren
is op productie van goederen.3 De overige 35% à 45% komt in dat beeld voort uit transportbewegingen van personen, warmte en elektriciteitsgebruik van producten gedurende de
levensduur. Dit betekent dat er een aanzienlijke potentie is om met het beleid voor circulaire
economie nog meer bij te dragen aan het klimaatbeleid. Tegelijkertijd is het een nog te ontginnen
route, waarbij de uitvoering van de bestaande transitieagenda’s in een aanvangsfase is en lessen
getrokken moeten worden wat wel en niet effectief is. Er zijn tijdens de uitvoering van deze
transitieagenda’s kansen te signaleren om nieuwe handelingsperspectieven te identificeren en

2

3

Voor het realiseren van de nationale klimaatopgave is uitgegaan van een CO2-reductie van 2 Mton door circulaire
maatregelen. Een correctie hiervan op onze uitkomsten geeft een additionele bijdrage van 7,2 Mton.
In Completing the Picture: How the Circular Economy Tackles Climate Change (2019) van de Ellen MacArthur foundation
wordt gerekend met een bijdrage van 45% voor de productie van goederen. In het onderhavige onderzoek wordt gerekend
met 65%. Het verschil heeft te maken met het wel of niet meerekenen van de emissies van de landbouwsector, de scope
2 effecten (energieverbruik) en de transportbeweging.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

4

afspraken met partijen te maken. Dat kan leiden tot aanvullend (nog niet geformuleerd) beleid in de
periode 2023-2027, vooruitlopend op een nieuw Uitvoeringsprogramma CE.
Waar grijpt het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire economie op
aan op basis van de R-ladder?
De R-ladder is een belangrijk instrument om activiteiten en innovaties op circulariteit te meten. Hoe
hoger een strategie of beleidsmaatregel op de R-ladder staat, hoe circulairder de uitkomst zal zijn.
De ladder kent zes stappen: refuse/rethink, reduce, re-use, repair, recycle en recover. In zijn
algemeenheid geldt dat een hogere strategie op de R-ladder zorgt voor lagere broeikasgasemissies
omdat materiaalstromen langer in de keten blijven en winning, transport en verwerking van primaire
grondstoffen wordt vermeden. Er zijn ook uitzonderingen op deze algemene regel. Zo kan
bijvoorbeeld voor bepaalde materialen en processen recycling meer energie kosten, dan primaire
productie.4 Het opstellen van een Levenscyclusanalyse kan uitsluitsel geven over het effect op
klimaatemissies en andere milieueffecten. Alle transitieagenda’s kennen beleidsmaatregelen die
ingedeeld kunnen worden op de hoogste twee treden van de R-ladder. Voor de transitieagenda’s
kunststoffen en maakindustrie zijn er geen concrete maatregelen of instrumenten die sturen op het
hergebruik en reparatie van producten en productonderdelen. De transitieagenda biomassa ziet de
meeste activiteiten gericht op reduce en de transitieagenda kunststoffen op recycle. De
transitieagenda’s bouw en consumptiegoederen tonen de meeste diversiteit in beleidsmaatregelen,
gericht op alle aspecten van een circulaire strategie.

Aanbevelingen
1.

Communicatie over bijdrage circulaire economie aan klimaat

Voor veel van de besproken beleidsmaatregelen in dit rapport geldt dat de noodzakelijke informatie
voor besluitvormers bij zowel bedrijven als overheden onvoldoende aanwezig is. Dit maakt het
bijvoorbeeld lastig om een goede business case te maken om circulaire activiteiten en producten te
ontwikkelen, waardoor ondernemers terughoudend zijn hierin te investeren. Dit belemmert de
ontwikkeling van circulaire strategieën en daarmee de opschaling die noodzakelijk is voor de
transitie. Ook voor beleidsmakers resulteert het ontbreken van voldoende informatie in
onduidelijkheid over de effecten van maatregelen en de bijdrage op onder andere de
klimaatdoelstellingen. Het is wenselijk dat beleidsmakers en inkopers bij diverse overheden kennis
krijgen van de wezenlijke bijdrage van circulaire economie aan de klimaatopgave. Een volgende
stap is deze kennis ook te delen met de gehele keten (productie, consumptie, afval/grondstof).
2.

Kansen om integraal beleid te maken, gericht op meerdere transities

Als beleidsmakers en ketenpartijen meer inzicht krijgen in de mogelijkheden van circulaire
economie voor de klimaatopgave, dan kan het beleid voor de energietransitie en circulaire
economie transitie meer integraal worden aangepakt. Voorbeelden van deze integrale aanpak zijn
bijvoorbeeld al zichtbaar bij rekenmethoden die opgezet zijn en worden om de integrale milieuimpact van producten te bepalen. Zo wordt in voor diverse sectoren de maakindustrie een
‘roadmap’ ontwikkeld, met aandacht voor deze integrale aanpak. Circulaire economie is een middel
om tot een effect te komen, maar het is ook een doel in zichzelf om tot een nieuwe structuur van de
economie te komen. Bij de transitie in de bouw wordt met de milieuprestatie van gebouwen
gewerkt, waarbij circulair bouwen wordt gezien als middel om te komen tot betere milieukwaliteit
van de gebouwde omgeving. Circulaire maatregelen gaan worden ’gewaardeerd in de berekening
van de integrale milieuprestatie. Ook bij het circulaire inkopen komt meer aandacht voor een
aanpak om circulaire en klimaatdoelen te integreren.
4

Er wordt door het Planbureau van de Leefomgeving onderzoek gedaan naar de milieueffecten van de belangrijkste
grondstoffen bij verschillende R-strategieën, publicatie volgt

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

5

3.

Omhoog op de R-ladder en meer partijen betrekken

Uit de analyse blijkt dat een groot deel van de huidige beleidsmaatregelen en instrumenten nog zijn
gericht op recycling. Op dit moment worden maatregelen die gericht zijn op de hoogste treden in de
R-ladder verder uitgewerkt en geconcretiseerd, wat in de meeste gevallen een gunstig effect heeft
voor de transitie naar een circulaire economie en kan bijdragen aan reductie van broeikasgassen.
Over het geheel genomen kan worden geconcludeerd dat het huidige beleidspakket voornamelijk is
gericht op het stimuleren van individuele circulaire projecten. Verdere opschaling van deze
initiatieven en innovaties zal naar verwachting een sneeuwbaleffect veroorzaken en verdere
ontwikkelingen in gang zetten.
4.

Inzet financiële prikkels op Europese schaal

Belangrijke aanvullende maatregelen die nu nog onderbelicht zijn in het pakket sturen op de
ontwikkeling van marktprikkels die een circulaire economie in combinatie met het reduceren van
broeikasgassen bevorderen. Zo is er in veel gevallen nog een economische verdienmodel om een
lineaire optie boven een circulaire optie te verkiezen. Beleidsmaatregelen moeten zich richten op
het wegnemen van deze prikkel, door bijvoorbeeld de negatieve maatschappelijke externaliteiten te
beprijzen. Ook kunnen de verschillende overheden een circulaire marktvraag creëren door hun
inkoop- en aanbestedingsbeleid zodanig af te stemmen dat het prijstechnische concurrerend wordt.
Om bij de grensoverschrijdende ketens tot een gelijk speelveld te komen, is een Europees
afgestemde aanpak gewenst.
5.

Regelgeving voor uitfasering lineaire economie

Daarnaast is het essentieel dat beleidsmaatregelen activiteiten en ontwikkelingen stimuleren die
gericht zijn op het uitfaseren van keuzes en processen die in de toekomst niet langer gewenst zijn.
Dit kan bijvoorbeeld door nieuwe innovaties of duurzamere alternatieven te stimuleren maar ook
door sturende maatregelen op te nemen in wetgeving. Zo wordt bijgedragen aan circulaire
economie en de klimaatopgave.
6.

Weerstand analyseren

Bij het bepalen van nieuwe strategieën om voortgang te bevorderen, helpt het om de remmende
factoren voor de circulaire economie en de klimaatopgave te analyseren. Drie elementen zijn
daarbij van belang:
•

Consument: Hoe geïnformeerd/rationeel is de consument? En welke bereidheid is er om het
consumptiepatroon aan te passen?

•

Gevestigde spelers: Hoe sterk kunnen gevestigde spelers veranderingen sturen/tegenhouden?

•

Wie beslist: Zit de besliskracht van bedrijven en de ketens binnen of buiten NL?

7.

Monitoring met de ICER

Voor de voortgang van de transitie en het toetsen van de effectiviteit van maatregelen is goede
monitoring nodig. Met de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER), die in januari 2021 is
gepubliceerd, is in deze behoefte voor monitoring voorzien. Een doorrekening van de bijdrage van
circulaire economie aan de klimaatopgave, zoals in dit rapport is beschreven, is daarbij van
toegevoegde waarde.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

6

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en vraagstelling
Beleid voor circulaire economie
Er wordt door de Nederlandse overheid beleid gevoerd om een transitie naar een circulaire
economie te bevorderen. Dit beleid is erop gericht om grip te krijgen op de ketens door de
(internationale) ketenstromen van grondstoffen tot producten in beeld te brengen en deze ketens
waar mogelijk te verkleinen of te sluiten. De circulaire economie is een belangrijke opgave om de
klimaatdoelstellingen te behalen. Het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019 – 2023
(UPCE) beschrijft de stappen van beleidsinitiatieven die worden genomen om de transitie naar een
circulaire economie te bespoedigen. Daarbij geeft een actualisatie van het uitvoeringsprogramma in
2020 een update van de projecten en maatregelen die in 2019 zijn genomen.
Een circulaire economie in 2050 is het einddoel van deze transitie, met als tussenopgave een
halvering van het gebruik van primaire abiotische grondstoffen in 2030. De contouren van de
transitie zijn getekend en het is nu essentieel kennis en inzichten te verzamelen om concreet
invulling te gaan geven aan de opgave. Het is belangrijk om de huidige ketenstromen goed in kaart
te brengen en te onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om deze ketens te verkleinen of
sluiten. Hierbij is het van belang om de juiste instrumenten te ontwikkelen om deze transitie te
ondersteunen en de monitoring van de transitie mogelijk te maken. Samen met stakeholders uit alle
sectoren moeten oplossingen gevonden worden om de omschakeling naar een circulaire economie
mogelijk te maken.
Internationale ketens
De Covid-19 crisis heeft laten zien dat veel producten in wereldwijde ketens worden geproduceerd.
Zo bleken we in Nederland geen mondkapjes meer zelf te produceren en waren we afhankelijk van
productie in China. Ook andere producten, waaronder bepaalde medicijnen bleken niet meer
eenvoudig te verkrijgen door het sluiten van grenzen vanwege het virus. Voor de industrie in
Nederland en Europa is de leveringstijd van veel grondstoffen en onderdelen opgelopen door
productiebeperkingen aan het begin van de keten. Zo hebben productiebeperkingen in Nederland
en het buitenland gezorgd voor driekwart minder productie in april 2020 in de automotive industrie. 5
Wereldwijde ketens ontstaan door vergaande arbeidsdeling en het opknippen van
productiestappen, die over meerdere landen zijn verspreid. Deze productiewijze vergt veel
transport. Ook wordt bij veel productieketens gebruik gemaakt van primaire grondstoffen en eindigt
het product als afval. Deze manier van produceren, transporteren en afdanken leidt tot een
aanzienlijke belasting van het milieu. Een deel van het milieueffect betreft emissies van
broeikasgassen.
Actualisatie bijdrage CE aan klimaatopgave
In 2018 is door TNO de studie “Effecten van het Rijksbrede Programma Circulaire Economie en de
Transitieagenda’s op de emissie van broeikasgassen” verricht. 6 Dit onderzoek modelleerde de
potentiële bijdrage van de genoemde beleidsstukken aan de Nederlandse klimaatdoelen. Het
berekende de potentiële bijdrage op basis van de doelstellingen in de beleidsdocumenten met
gebruik van het model EXIOMOD.
5
6

https://www.ing.nl/zakelijk/kennis-over-de-economie/uw-sector/industrie/nowcast-corona-effect-op-industry.html
TNO (2018), Effecten van het Rijksbrede Programma Circulaire Economie en de Transitieagenda’s op de emissie van
broeikasgassen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

7

Deze studie analyseerde de kwantitatieve doelen van de vijf transitieagenda’s CE, zoals de
eiwittransitie en het reduceren van 25% aan primaire grondstoffen in gebruikte bouwmaterialen. De
conclusie van het onderzoek in 2018 luidde dat een 7,7 MTon netto aanvullende reductie van
BroeiKasGas kan worden bereikt in 2030. Omdat het een potentiële bijdrage betreft, is een
periodieke actualisatie noodzakelijk. In de drie jaar die zijn verstreken na aanvang van de
modeloefening die een reductie van 7,7MTon als bevinding had, is de vraag of actuele
ontwikkelingen die bevinding veranderen.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wenst actueel inzicht te krijgen in de mogelijkheden
die de circulaire economie biedt voor het behalen van de klimaatdoelstellingen. Wetenschappelijk
onderzoek toont aan dat deze bijdrage significant kan zijn, omdat zelfs voor ontwikkelde
economieën meer dan de helft van emissies op hun grondgebied kan worden toegeschreven aan
de productie van goederen.7 Op het beleidsvlak anticipeert de Green New Deal van de Europese
Commissie op een mogelijke bijdrage van de circulaire economie.
Ecorys en TNO zijn gevraagd nieuw onderzoek te doen naar de mogelijke bijdrage van de transitie
naar een circulaire economie aan de klimaatdoelstellingen. Een onderdeel hiervan is een
actualisatie van het onderzoek dat is uitgevoerd door TNO in 2018
De onderzoeksvraag voor de actualisatie luidt:
Wat is het verwachte verschil van de actualisatie in 2020 ten opzichte van de studie in 2018?
De actualisatie is verricht met nieuwe data en onderzoek naar mogelijk nieuw beleid dat voortbouwt
op het UPCE. In dit programma uit 2019 werden de transitieagenda’s en het Rijksbrede
Programma geoperationaliseerd. In 2020 is het Uitvoeringsprogramma geactualiseerd. Daarnaast
is gebruik gemaakt van aanvullende interviews met trekkers van de transitieagenda’s.
Analyse van beleid voor circulaire economie
Ecorys onderzoekt de beleidsmatige kant van de circulaire economie en de klimaatopgave aan de
hand van drie onderzoeksvragen:
1. Is een indicatie te geven of het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire
economie bijdraagt aan het klimaatbeleid?
2. Waar grijpt het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire economie op aan
op basis van de R-ladder?
De R-ladder geeft verschillende circulariteitsstrategieën. Hoe hoger op de R-ladder, des te
groter in de meeste gevallen is de impact op het gebruik van grondstoffen en het vrijkomen van
emissies en afval. Met hogere R-strategieën wordt de transitie ingezet in huidige ketens en dat
leidt mogelijk tot nieuwe ketens door ander gebruik of ontwerp van grondstoffen en producten.
3. Zijn er op basis van de analyse suggesties om het beleid te verbeteren?
Daarbij wordt eerst gekeken naar de mogelijkheden om binnen de transitieagenda’s hoger op
de R-ladder te scoren. Ook wordt bezien of er integrale mechanismen zijn die bij meerdere
transitieagenda’s behulpzaam kunnen zijn.
De antwoorden op deze drie onderzoeksvragen zijn erop gericht om TNO input te geven voor de
actualisatie van de bijdrage aan het klimaat. Zo wordt in de actualisatie (bijvoorbeeld voor de
verschillende R’s uit de ladder) duidelijk in beeld gebracht wat de CO 2eq-reductie is of kan gaan
7

Geheel van landbouw, mijnbouw en industrie, inclusief transportbewegingen binnen de productieketen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

8

opleveren, vergeleken met de huidige (lineaire) producten en processen. Ook wordt getoetst in
welke mate het voorgenomen beleid in de transitieagenda’s voldoende is uitgewerkt in concrete
doelen en maatregelen om kwantitatief door te rekenen.
Werkwijze
De onderzoeken van TNO en Ecorys zijn gebaseerd op schriftelijke bronnen, interviews en
berekeningen met het model EXIOMOD. Er zijn negen interviews gehouden met
vertegenwoordigers van de transitieagenda’s, circulair aanbesteden en het Planbureau voor de
Leefomgeving. De studie is begeleid door een begeleidingscommissie met vertegenwoordigers van
de ministeries van IenW en EZK, het Planbureau voor de Leefomgeving.

1.2

Klimaatakkoord en circulaire economie
Klimaatakkoord
In het Klimaatakkoord (2019) staan de belangrijkste afspraken van de overheid met maatschappelijke sectoren georganiseerd in klimaattafels om de klimaatdoelstellingen te behalen. De centrale
doelstelling uit het akkoord is het behalen van een emissiereductie van 49% in 2030 ten opzichte
van 1990. Tevens is een emissiereductie van 95% in 2050 ten opzichte van 1990 opgenomen in de
klimaatwet. Hiermee is dit de belangrijkste uitwerking van de internationale doelstellingen die zijn
afgesproken in het klimaatverdrag van Parijs, gesloten in 2015.
In het Nederlandse klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt met vijf klimaattafels met als doelstelling
de uitstoot te verminderen en te investeren in een klimaatneutrale toekomst. De sectoren zijn
gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en landgebruik en elektriciteit. Tevens ziet het
klimaatakkoord een belangrijke rol weggelegd in het streven naar een circulaire economie. Het
streven naar een circulaire economie komt binnen het klimaatakkoord voornamelijk tot uiting in de
klimaattafel industrie en ten dele bij landbouw in relatie met kringlooplandbouw.
Circulaire economie
Het streven naar een circulaire economie komt tot uiting in het in 2016 gesloten ‘Rijksbrede
Programma Circulaire Economie Nederland circulair in 2050! (RPCE)’. Het einddoel is om in 2050
de economie circulair te laten functioneren. De ambitie is om in 2030 het gebruik van primaire
abiotische grondstoffen te halveren. De doelen en ambities zijn nader uitgewerkt in 2018 in de vijf
transitieagenda’s. Hierin zijn acties uitgestippeld voor vijf sectoren om de transitie naar een
circulaire economie in te zetten. De vijf transitieagenda’s zijn biomassa en voedsel, kunststoffen,
maakindustrie, bouw en consumptiegoederen. Het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie
2019 – 2023 (UPCE) vertaalt deze ambities en doelstellingen in concretere acties en innovatieve
projecten. Dit kenmerkt de eerste fase in de transitie en monitoring van de voortgang. Het
Uitvoeringsprogramma is in 2020 geactualiseerd (2020-2023).
Het RPCE heeft drie strategische doelen geformuleerd om de transitie naar een circulaire
economie te begeleiden: (1) het zo hoogwaardig mogelijk inzetten van grondstoffen, (2) wanneer
nieuwe grondstoffen nodig zijn het gebruik van duurzame grondstoffen voorop stellen en (3) het
ontwikkelen van nieuwe productiemethoden en manieren van consumeren. Hiermee heeft de
transitie naar een circulaire economie overlap met de doelstellingen uit het Klimaatakkoord en de
daarmee samenhangende energietransitie. De energietransitie is vooral gericht op het terugdringen
van de uitstoot van CO2-emissies die betrokken zijn bij de directe verbranding van bestaande
processen (scope 1 emissies). Een circulaire economie is hierop een aanvulling door het
terugdringen van fossiele energiedragers in de gehele keten. Hierdoor worden de indirecte
emissies (scope 2 en 3) van broeikasgassen en andere milieubelastende stoffen in beeld gebracht

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

9

en gereduceerd. De overlap tussen de circulaire economie en de energietransitie in Nederland
heeft een marge van ruim 30 procent (alleen scope 1) tot 40 procent (scope 1 en scope 2) van het
verbruik van fossiele energiedragers.8 De transitie naar een circulaire economie heeft dus een
behoorlijke bijdrage aan het behalen van de klimaatdoelstellingen.
Figuur 1.1 Scope 1, 2 en 3 emissies

Bron: https://www.lifecycleinitiative.org/starting-life-cycle-thinking/life-cycle-approaches/carbon-footprint/

Het is belangrijk om het effect van de circulaire strategie op andere doelstellingen in beeld te
krijgen, zoals het streven naar klimaatneutraliteit. Het zou kunnen dat op de korte termijn de CO2
uitstoot van individuele processen toeneemt, maar op (middel)lange termijn zorgt voor klimaatwinst.
Zo kan een product door een circulair productontwerp bijvoorbeeld aan het begin meer uitstoot
vergen, dat over de hele levenscyclus van het product in vergelijking tot lineair gebruik een winst
oplevert.

1.3

Naar een circulaire economie met de R-ladder
In de praktijk zijn er veel activiteiten en producten die bewust en onbewust bijdragen aan een
circulaire economie. Zo is het repareren van de auto, het hervullen van een fles water en
terugbrengen van een krat bier met statiegeld dagelijkse praktijk. Daarnaast zijn er ongeveer 1.500
innovatieve initiatieven zoals andere businessmodellen en productontwerpen. Opvallend is wel dat
het overgrote deel van deze activiteiten en initiatieven gericht is op recycling.9 Voor het bevorderen
van een circulaire economie is het wenselijk om in te zetten op verschillende strategieën om het
grondstoffengebruik terug te dringen. Een belangrijk instrument om activiteiten en innovaties op
circulariteit te meten is de R-ladder. De R-ladder zoals in Figuur 1.2 is een centraal instrument in de
transitie naar een circulaire economie. De mate van circulariteit wordt bepaald aan de hand van
deze R-ladder. Hoe hoger een strategie of beleidsmaatregel, hoe circulairder de uitkomst zal zijn.

8
9

PBL (2018), Kan de circulaire economie een bijdrage leveren aan de energietransitie?
PBL (2019), Circulaire economie in kaart.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

10

Figuur 1.2 De R-ladder van circulariteit

De R-ladder bestaat uit zes treden:
1. Refuse en rethink: producten worden overbodig gemaakt door van de functie af te zien of een
radicaal ander product te leveren. Daarnaast kan productgebruik geïntensiveerd worden.
2. Reduce: een efficiënter gebruik van grondstoffen tijdens de productie en het gebruik van
producten.
3. Re-use: hergebruik (in dezelfde functie) van een afgedankt product, dat nog in goede staat
verkeerd.
4. Repair, refurbish, remanufacture en repurpose: het repareren, opknappen en vervangen van
onderdelen voor producten in dezelfde functie.
5. Recycle: het verwerken van grondstoffen met dezelfde (hoogwaardige) of mindere
(laagwaardige) kwaliteit dan de oorspronkelijke grondstof.
6. Recover: het verbranden van materialen om energie terug te winnen.
Voor een aantal R-strategieën is het evident dat deze positief bijdragen aan de klimaatopgave.
Voor het reduceren van grondstoffen (strategie 2) geldt dat het toepassen van minder massa in een
product in de hele keten van winning, transport, productie en consumptie een lager energieverbruik
kent. En het repareren van producten (strategie 4) leidt tot het langer meegaan van een product.
Dat is meestal positief voor de klimaatemissies, maar hoeft dit niet altijd te zijn. Als door innovatie
een nieuw product in het gebruik zuiniger met energie is, dan kan het toch een voordeel hebben
een nieuw apparaat aan te schaffen. Een voorbeeld hiervan is een koelkast met een lager
energieverbruik. Idealiter wordt een product, zoals een koelkast zo ontworpen dat deze modulair is
opgebouwd en alleen het gedeelte wordt vervangen, waardoor het energieverbruik daalt. Om het
exacte effect op de broeikasgasemissies van de R-strategieën te bepalen en ook de overige milieuimpact in beeld te krijgen is onderzoek over de hele levenscyclus nodig van product(groepen).

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

11

2

Actualisatie kwantificering reductie
broeikasgas (TNO)

Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de actualisatie beschreven die door TNO is uitgevoerd. Deze actualisatie
bouw voort op de studie “Effecten van het Rijksbrede Programma Circulaire Economie en de
Transitieagenda’s op de emissie van broeikasgassen” uit 2018. Dit onderzoek modelleerde de
potentiële bijdrage van de genoemde beleidsstukken aan de Nederlandse klimaatdoelen. Het
berekende de potentiële bijdrage op basis van de doelstellingen in de beleidsstukken met gebruik
van het model EXIOMOD. Daarnaast is gebruik gemaakt van een studie van TNO uit 201910 en
twee studies van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 201811 en 202012.

2.1

Aanpak actualisatie 2020
Er zijn anno 2020 vijf nieuwe (methodische) inzichten verkregen ten opzichte van de studie uit
2018. Deze inzichten leiden tot een verbeterde inschatting van de reductie van broeikasgassen
door circulaire economie en worden hieronder toegelicht. Daarnaast is een fout in de berekening
gevonden en hersteld.
1.

Meer data

Ten eerste konden er meer data worden gebruikt dan in 2018 door verlengingen in de empirische
tijdreeks. De TNO studie gepresenteerd in 2018 had noodzakelijkerwijs het jaar 2016 als meest
recente jaar in de gemeten statistiek van het CBS en de Emissieregistratie.13 In de actualisatie kan
gebruik worden gemaakt van metingen van 2017 en 2018. Dit veroorzaakt enkele kleine
veranderingen in de coëfficiënten (CO2eq/EUR) die het model gebruikt om per sector en product de
emissie te bepalen.
2.

Aangepast basispad

Ten tweede is het basispad aangepast. In de 2018 studie van TNO werd het basispad gebaseerd
op de WLO scenario’s die stammen uit november 2015.14 Het basispad voor de actualisatie is
gebaseerd op de NEV 2017, zoals in het klimaatakkoord van 2019 is bepaald. 15 Let wel: deze
aanpassing van het basispad is significant, omdat nu in het basispad uitgegaan wordt van een
uitstoot van 154 Mton in 2030 in plaats van 150 Mton. Daarnaast zorgt dit voor een kleine
aanpassing voor de verdeling over de jaren van autonome energie efficiëntieverbeteringen (die
onderdeel zijn van het WLO scenario). Deze autonome verbeteringen vertegenwoordigen het
aangenomen effect van technische innovatie. Bij autonome verbeteringen valt te denken aan
verbeteringen van de gebouwde omgeving, warmte-uitwisseling, optimalisatie elektriciteitsgebruik
in bedrijfspanden en huizen, optimalisatie gebruik batterijen etc.

10
11
12
13
14

15

TNO (2019), Globale raming effecten van acties uit het Uitvoeringsprogramma CE.
PBL (2018), Kan de circulaire economie een bijdrage leveren aan de energietransitie?
PBL (2020), Accounting for environmental damage by material production and use.
http://www.emissieregistratie.nl/erpubliek/content/explanation.nl.aspx
Publicatie PBL en het CPB. De WLO is de basis voor veel beleidsbeslissingen op het gebied van de fysieke leefomgeving
in Nederland.
PBL (2019), Klimaat en energieverkenning 2019, zie pagina 79.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

12

Tekstbox 1: Basispad
Het basispad laat zien wat de verwachte groei is van de emissies in 2030 en 2050 indien
vastgesteld en voorgenomen beleid wordt uitgevoerd. Het basispad is daarmee een begrip dat al
jaren een rol speelt in de energieverkenningen. Het huidige vastgesteld en voorgenomen beleid is
beschreven in het klimaatakkoord van 2019. Het geeft een startpunt waarop aanvullend beleid kan
worden gestoeld. Door het zorgvuldig optellen van het basispad en aanvullend beleid kan worden
bepaald of de Nederlandse klimaatdoelen in 2030 worden behaald.
De aanpassing van het basispad in het klimaatakkoord heeft invloed op deze studie. Deze
resterende opgave in was in 2018 op 37 Mton bepaald. Na het verschijnen van het Klimaatakkoord
in 2019 wordt de resterende opgave tot 2030 op 41Mton aangenomen.
3.

Versimpelingen meten effecten en geografische aanpassing

Ten derde zijn er in de 2018 studie versimpelingen aangebracht in het meten van de effecten in
internationale ketens. Deze versimpelingen waren nodig omdat het CE beleid zowel aangrijpt in de
delen van de macro-economie die de finale consumptie van goederen beschrijven, als in de delen
die het onderling gebruik van goederen door sectoren beschrijven. De effecten van ingrijpen op
finale consumptie (door huishoudens en overheden) en ingrijpen op onderling gebruik van bedrijven
worden gescheiden gepresenteerd.
Daarnaast is er een geografische aanpassing die invloed heeft op de effecten in internationale
ketens. In de actualisatie zijn de keteneffecten afzonderlijk berekend voor alle geografische
eenheden in het model, de eenheden worden niet samengevoegd tot slechts Nederland en “de rest
van de wereld”. Met geografische eenheden worden de 43 individuele landen bedoeld die samen
meer dan 95% van de wereldeconomie vertegenwoordigen. In de overige gevallen wordt met
“geografische eenheden” de delen van hele continenten bedoeld. Een meer gedetailleerde
geografische indeling zorgt voor het vergroten van het keteneffect doordat het aantal import -en
exportbewegingen in het model toeneemt. Daarnaast is in de actualisatie gebruik gemaakt van een
aangescherpte afbakening van de transitieagenda’s.
4.

Nieuwe studies

Ten vierde zijn op basis van de interviews met de trekkers van de transitieagenda’s enkele nieuwe
studies onder de aandacht gebracht en zijn nieuwe inzichten ontstaan, die aanleiding geven om de
inputs van het model aan te passen. Hieronder zijn de inputs en bronnen voor definitieve
actualisatie beschreven.
Er is tussen januari 2018 en nu geen aanvullend rijksbeleid geformuleerd dat aanleiding geeft tot
een verandering van de effectberekening van de bijdrage van circulaire economie aan
klimaatbeleid. Het UPCE uit 2019 lijkt een consistente invulling van de transitieagenda’s, maar
bevat geen nieuw beleid. Dat geldt ook voor de herziene UPCE 2020. Het UPCE kan dus worden
gezien als een set aan inspanningen die bijdragen aan het behalen van de additionele reductie
door CE beleid.
5.

Fout in modellering aangepast

Tot slot en als vijfde is terugkijkend op de methodiek van 2018 een fout in de modellering
gevonden. De optelling van CH4 (methaan) en N2O (distikstofoxide/lachgas) was niet juist
uitgevoerd voor producten en sectoren buiten de landbouw. Voor de landbouwsectoren was deze
optelling wel juist uitgevoerd. Dit beperkte de impact van de foute optelling, want naar verwachting
zijn voor de landbouw de zogenaamde non-CO2 het meest significant. Deze modelfout is
aangepast en deze oorzaak leidt tot een kleine verandering in de bevindingen van deze studie t.o.v.
2018.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

13

Bronnen voor definitieve actualisatie en overzicht maatregelen die in TNO onderzoek 2018 zijn gemodelleerd
Input modeloefening 2018: de gekwantificeerde doelen van RPCE en TA die de basis vormen voor de overeenkomstige scenario's
Het belangrijkste doel van deze door TNO in 2018 uitgevoerde studie was om de gekwantificeerde doelen van de transitie-agenda's en RPCE te modelleren. Een
uitputtend overzicht van alle gekwantificeerde doelen die van de agenda en/of de RPCE zijn gehaald, wordt getoond in Tabel B1. In sommige gevallen lezen
gestelde doelen als zijnde een maatregel, maar ze zijn gegeven de brontekst toch allen als kwantitatieve doelstelling te karakteriseren. Deze tabel bevat aldus de
bouwstenen van het de modelleeroefening van 2018. Ze vormen het scenario waarin de doelen van het RPCE en de vijf transitieagenda’s worden gehaald.
Tabel B 1 Alle gekwantificeerde doelen uit vijf transitie-agenda’s circulaire economie die worden gebruikt als modelinvoer
Kwantitatieve doelstellingen in het RPCE of in de TA

RPCE of TA

Ruime interpretatie nodig

Reductie primaire
grondstoffen (Mton) in
2030

Biomassa en voedsel
Reductie voedselafval

RPCE

1,1

Biotische reststromen >biogas

RPCE

2,2

Biotische reststromen > chemische producten

RPCE

0,36

Verhoogde houtproductie t.b.v. vervanging andere grondstoffen

RPCE

5,0

Biomassa > chemie

RPCE

0,44

60-70 % herbenutting van stikstof, 95% van P

TA

Nee

0,316

import kunstmest (in 2019 vast te stellen) net zo goed als volume gesloten ketens op

TA

Nee

0,517

TA

Nee

0,918

verdubbeling biobased materialen in de bouw t.o.v. 2017 en driedubbeling in 2050

TA

Nee

0,219

50 (ipv40) % plantaardig eiwit in Nederlands dieet in 2030 en 60% (ipv 40) in 2050

TA

Nee

020

10-15 % afname eiwitconsumptie door mensen in Nederland

TA

Nee

0,29

300% toename biomassa voor energie in 2030 en 800% in 2050

TA

nee

-6 a -16

eigen grondgebied
reductie ongeconsumeerd aangekocht voedsel door huishoudens met 50% (=15%
reductie in totale consumptie)

Kunststoffen

16
17
18
19
20

http://www.pbl.nl/en/publications/evaluation-of-the-dutch-implementation-of-the-nitrates-directive-the-water-framework-directive-and-the-national-e-0
https://phosphorusplatform.eu/images/download/VanRuiten-P-recovery-potential-Netherlands-1998.pdf
https://www.milieucentraal.nl/media/3725/factsheet-voedselverspilling-huishoudens-mei-2017.pdf
https://www.repository.cam.ac.uk/handle/1810/261239
http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/350123001.pdf

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

14

Kwantitatieve doelstellingen in het RPCE of in de TA

RPCE of TA

Ruime interpretatie nodig

Reductie primaire
grondstoffen (Mton) in
2030

Kunststoffenrecycling

RPCE

0,17 - 0,5

Plastic zwerfvuil reduceren

RPCE

0,027

Biobased kunststoffen ontwikkelen

RPCE

-0,113

Jaarlijkse reductie plastics consumptie

TA

nee

0,421

Jaarlijkse reductie afgedankte plastics

TA

nee

0

Afgedankte plastics via route zonder sortering

TA

ja

0

Afgedankte plastics via route zonder sortering die verbrand worden (%)

TA

ja

0,1

Afgedankte plastics via route zonder sortering die geëxporteerd worden

TA

ja

0

Gesorteerde plastics als input voor mechanische recycling

TA

nee

-0,15

Rendement mechanische recycling

TA

ja

-

Chemisch gerecyclede plastics

TA

nee

-

Rendement chemische recycling

TA

ja

-

Geproduceerde bioplastics

TA

nee

-

Maakindustrie
Maakindustrie: meer circulair
Ambitie om geen netto uitstroom van kritische materialen te hebben

RPCE
TA

0,21
ja

0

Bouw
Vervanging portlandklinker door restproducten

RPCE

0,81

Extra doormalen van beton

RPCE

0,051

Betonpuin inzetten als grindvervanger (mits niet elders nodig; nu nog als

RPCE

3,6

Legoliseren van beton

RPCE

8,2

Legoliseren van bakstenen

RPCE

0,9

Asfalt volledig recyclen

RPCE

6,5

Lichter bouwen met hout

RPCE

3,2

Asbest onschadelijk maken en vezels nuttig hergebruiken

RPCE

0,065

Effecten van nieuw beleid n.a.v. Resource Efficient Europe

RPCE

0,2

Hoger gehalte gebruik van secundaire materialen

RPCE

0,389

wegfundering)

21

https://www.cpb.nl/publicatie/achtergronddocument-de-circulaire-economie-van-kunststof-van-grondstoffen-tot-afval

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

15

Kwantitatieve doelstellingen in het RPCE of in de TA

RPCE of TA

Ruime interpretatie nodig

Reductie primaire
grondstoffen (Mton) in
2030

Kwart minder instroom in 2030-, en geen instroom in 2050 van primaire

TA

nee

8

bouwmaterialen (import of domestic)
Consumentengoederen
Huishoudelijk afval

RPCE

1,27

Zwerfvuil

RPCE

0,27

In 2030 niet-noodzakelijke kortcyclische producten uit de markt te halen

TA

ja

0.3

75% van de matrassen zijn volledig circulair (*0.002 vanwege aandeel matrassen in

TA

nee

0,0122

TA

nee

0,0823

NL meubelsector)
50% van vrijkomend plaatmateriaal van meubels wordt hergebruikt (*0.02 vanwege
aandeel hout in NL meubelsector)

22
23

http://modint.nl/2015-09-03/wp-content/uploads/2015/10/Routekaart-textiel.pdf
http://www.probos.nl/rapporten-2012

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

16

2.2

Uitkomsten actualisatie 2020
De uitkomsten van de actualisatie 2020 laten zien dat de bijdrage van het circulaire beleid van de
Nederlandse rijksoverheid aan de klimaatdoelen naar verwachting iets groter is dan de bevindingen
in 2018 lieten zien, te weten 9,2 MTon versus 7,7 MTon. De verschuiving (1,5MTon) is iets groter
dan de aangenomen foutmarge; een bandbreedte die in 2018 op 0,8 MTon in beide richtingen werd
geschat. Het pakket aan CO2eq emissie reducerende maatregelen in het kader van het huidige
klimaatbeleid is nog niet voldoende om de 49% doelstelling (t.o.v. 1990) te halen, zoals vastgesteld
in internationale klimaatafspraken. De bevonden 9,2 MTon op basis van de vijf transitieagenda’s
CE vertegenwoordigt ongeveer een 22% van de resterende opgave tot 2030 zoals die tot het
publiceren van het Klimaatakkoord in juni 2019 werd aangenomen. Deze resterende opgave was
37 Mton. Na het verschijnen van het Klimaatakkoord wordt de resterende opgave tot 2030 op
41 Mton aangenomen (zie tekstbox 1).
De resultaten van de actualisatie zijn gepresenteerd in Tabel 2.1. Ook de individuele bijdragen van
het Rijksbrede Programma CE uit 2016 en de Transitieagenda’s uit 2018 zijn nog vermeld. De
bijdragen van deze twee soorten beleidsdocumenten zijn echter opgeteld in een gecombineerd
getal, dat wordt gebruikt als te communiceren resultaat. Gegeven een gedeeltelijke overlap tussen
de beleidsdocumenten tellen de twee verschillende resultaten niet exact op tot één totale bijdrage.
Tabel 2.1 Uitkomsten actualisatie 2020 bijdrage CE aan klimaatdoelstellingen

Emissie volgens basispad BKG-emissies

2030

2050

2030

2050

153,6

118,6

249,9

235,9

(Mton)
BKG-emissiereductie op

BKG-emissiereductie in de

Nederlands grondgebied

keten door consumptie (Mton)

(Mton)
Doelen RPCE

2,4

2,6

2,1

2,3

Doelen TA

7,1

13,7

3,7

6,5

Aanvullende initiatieven uit deze studie

0,2

0,5

0,1

0,2

Totaal

9,2

16,0

4,9

7,5

De belangrijkste uitkomst in Tabel 2.1, de bijdrage van 9,2 MTon in 2030, staat in de tweede kolom
linksonder en dat is de bijdrage van de combinatie van de Transitieagenda’s en het Rijksbrede
programma in 2030. Voor Nederland is dit nieuwe resultaat toe te schrijven aan twee nieuwe jaren
in de tijdreeks, de andere baseline en het herstellen van de foute optelling van CH 4 en N2O. De 2,0
Mton die circulair beleid volgens de lopende klimaatafspraken is beoogd bij te dragen zijn
onderdeel van de berekende 9,2 Mton.24 Dit betekent dat circulaire maatregelen potentieel
7,2 Mton CO2-reductie kunnen realiseren, additioneel aan het nationale klimaatbeleid.
In Tabel 2.1 is onderscheid gemaakt tussen de broeikasgasemissies op Nederlands grondgebied
(schoorsteenemissies, scope 1 en elektriciteitsgebruik, scope 2) en de emissies die voortkomen uit
de finale consumptie van goederen (een deel van scope 3). Een deel van de ketenemissies is
verbonden aan de onttrekking van grondstoffen en/of afvalverwerking in het buitenland. Daarom
zijn deze resultaten grijs gearceerd, omdat ze niet zomaar bij de emissies op Nederlands grondgebied mogen worden opgeteld. Het optellen van resultaten op NL grondgebied en resultaten in de
buitenlandse keten is niet eenvoudig omdat het productieperspectief en consumptieperspectief
deels overlappen. Zie ook Tekstbox 2.
24

Voor het realiseren van de nationale klimaatopgave is uitgegaan van een CO2-reductie van 2 Mton door circulaire
maatregelen. Een correctie hiervan op onze uitkomsten geeft een additionele bijdrage van 7,2 Mton.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

17

Tekstbox 2: Emissie op Nederlands grondgebied en/of in de keten?
Emissies zijn te berekenen via het productieperspectief en het consumptieperspectief (voetafdruk).
Het IPCC hanteert het productieperspectief in haar UNFCCC regels voor het bepalen van emissies
van landen. Dit zijn dus de regels waar het klimaatakkoord op is gebaseerd.
De voetafdruk van het broeikasgas (BKG) emissie wordt ook bijgehouden en gerapporteerd. 25 Om
de bijdrage van circulair beleid aan BKG emissies te bepalen is er ook nieuwsgierigheid naar het
effect op emissies via het consumptieperspectief van circulair beleid.
Het EXIOMOD model berekent zowel het consumptieperspectief als het UNFCCC perspectief. Om
de effecten in de internationale ketens door finale consumptie te bepalen moet het “donkergroene”
blokje worden opgeteld bij het UNFCCC perspectief. Dit doet EXIOMOD niet automatisch, omdat
een deel van de finale consumptie in Nederland, zeker van landbouwproducten, afkomstig is uit
eigen land.

Bron: Wilting et al. 2015

Er is in de 2018 studie besloten om de emissiereductie op Nederlands grondgebied op basis van
een grove inschatting op te tellen bij de effecten van finale consumptie in de keten. Voor het halen
van de klimaatdoelen is deze aanpassing van scope 3 emissies niet relevant want de keteneffecten
dragen volgens de IPCC richtlijnen voor kwantificatie van klimaatbeleid niet bij aan het Nederlands
klimaatbeleid
Een voorbeeld van een grove optelling, zoals in 2018 gehanteerd, met de huidige resultaten zou
zijn: het samennemen van 9,2 + het “import deel” van 4,926. Hierbij worden dus echter
fundamenteel verschillende getallen, namelijk emissies door consumptie in Nederland en emissies
door het gebruik van goederen in een wereldwijde ketens, samengenomen. Het verstorende
25
26

https://www.clo.nl/indicatoren/nl0603-voetafdruk-broeikasgassen.
Het in 2018 gerapporteerde keteneffect door finale consumptie was 7,8 en 14,0 voor 2030 en 2050 respectievelijk. De
grove inschatting was dat er slechts een klein deel van de keteneffecten (4,2 en 6,7 respectievelijk, zie voor deze getallen
de studie van 2018) zuiver konden worden toegeschreven aan de import van grondstoffen/producten naar Nederland. Het
overige deel was toe te schrijven aan de export en dus niet als keteneffect te rapporteren.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

18

element is met name de Nederlandse consumptie van producten die niet op Nederlands
grondgebied van verdere waarde worden voorzien, zoals verpakt vlees of kunststof producten die
direct door detaillisten worden verkocht. Onze aanbeveling is dan ook om de resultaten te
presenteren zoals getoond in Tabel 2.1 en dus gescheiden te presenteren
Tekstbox 3: Twee productketens via productieperspectief en consumptieperspectief
beschreven
Vleesproduct in restaurant

Vee

Vlees
verwerkende
industrie

Voedselindustrie

Horeca

Consumptie

Plastic
product
vervaardiging

Detaillist

Consumptie

Kunststofproduct in de winkel

Oliewinning

Chemisc
he
industrie
basisplastic

Bovenstaande fasen in de productie- en consumptieketen zijn in EXIOMOD te modelleren. Met
name de donkerblauwe fasen kunnen in het buitenland plaatsvinden en via import in de
Nederlandse economie terecht komen. Voor het berekenen van de voetafdruk moet de “ingebedde”
emissies van productiefasen die plaatsvonden in het buitenland worden meegerekend. Het
vaststellen van de voetafdruk van de finale consumptie is eenvoudig. Het vaststellen welk deel van
de finale consumptie afkomstig is van “buitenlandse” productfasen is niet eenvoudig.
Voor het Circulaire Economie beleid is het mogelijk wel relevant hoe beleid op Nederlandse bodem
impact heeft in emissies in andere landen. Dit komt door de definitie van een circulaire economie
en de bijbehorende bredere scope op het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Een juiste
keten/footprint berekening laat niet alleen de CO2eq reductie van CE beleid zien op Nederlands
grondgebied, maar ook de CO2 reductie door minder import van grondstoffen/producten.
De emissiereductie door verandering van finale consumptie door huishoudens en overheden in
Nederland is in de actualisatie hoger bevonden. Als we de methodiek van de studie uit 2018
zouden gebruiken zouden de keteneffecten door finale consumptie in de actualisatie voor 2030 en
2050 respectievelijk 12,6 en 19,7 Mton zijn. Verderop in dit rapport is te zien dat de vergelijkbare
bevinding in 2018 uitkwamen op 7,8 Mton en 14,0 Mton.
Resultaten in beeld
De onderstaande Figuur 2.1 is een illustratie van de resultaten van de actualisatie. Aan de
linkerkant zijn de uitkomsten uit 2018 weergegeven welke additionele bijdrage (7,7 Mton CO2eq) het
rijksbeleid op het gebied van de circulaire economie transitie kan bijdragen aan de
klimaatdoelstellingen van 2030. Aan de rechterkant is allereerst de uitkomst van de actualisatie
aangegeven (9,2 Mton). Daarnaast is in groen aangegeven dat er potentieel is voor een grotere
bijdrage die zou kunnen voortkomen uit extra (nog niet geformuleerd) beleid in de periode 20232027, vooruitlopend op een nieuw Uitvoeringsprogramma CE. De groene pijl in de infographic
illustreert de trend van deze bijdrage, de omvang van deze groengekleurde bijdrage is nog
onzeker. Voor Westerse economieën geldt dat 55% à 65% van de emissies terug te voeren is op

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

19

productie van goederen.27 De overige 35% à 45% komt in dat beeld voort uit transportbewegingen
voor personen, warmte en elektriciteitsgebruik van producten gedurende de levensduur.
Figuur 2.1 Visuele presentatie uitkomsten 2018 en 2020, met inbegrip van mogelijke extra bijdragen uit
nog te formuleren CE beleid

Het verloop van de emissies in verschillende scenario’s is weergegeven in Figuur 2.2. In groen is
het basispad uit de KEV 2020 getoond, die de emissies weergeven indien vastgesteld beleid wordt
uitgevoerd. Dit scenario vormt het basispad waar in het klimaatakkoord, dus ook deze studie, aan
wordt gerefereerd. In donkerblauw is dit basispad getoond indien de additionele potentiële bijdrage
van CE beleid wordt meegenomen. De paden die horen bij de Parijse doelstellingen zijn ook
weergegeven.
Figuur 2.2 Emissieverloop per jaar volgens verschillende scenario’s/paden

210

Mton broeikasgassen

180
150
120
90
60
30
0
2012

2030

2050

Basispad deze studie

Basispad met geactualiseerde bijdrage CE

KEV 2020 (vastgesteld en voorgenomen beleid)

49% en 85% t.o.v. 1990 Parijs

49% en 95% t.o.v. 1990 Parijs

27

https://www.oecd.org/env/waste/ghg-materialsmanagement.htm en In Completing the Picture: How the Circular Economy
Tackles Climate Change (2019) van de Ellen MacArthur foundation wordt gerekend met een bijdrage van 45% voor de
productie van goederen. In het onderhavige onderzoek wordt gerekend met 65%. Het verschil heeft te maken met het wel
of niet meerekenen van de emissies van de landbouwsector, de scope 2 effecten (energieverbruik) en de
transportbeweging.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

20

Vergelijking resultaten 2020 en 2018
In Tabel 2.2 zijn de resultaten getoond van de studie in 2018. Er is wederom onderscheid gemaakt
tussen de broeikasgasemissies op Nederlands grondgebied (schoorsteenemissies: scope 1 en
elektriciteitsgebruik, scope 2) en de emissies die voortkomen uit de finale consumptie van
goederen (een deel van scope 3).
Tabel 2.2

Uitkomsten TNO studie “Effecten van het Rijksbrede programma circulaire economie en de
transitieagenda’s op de emissie van broeikasgassen” uit 2018

Basispad BKG-emissies (Mton)

2030

2050

135,0

106,0

2030

2050

174,9

164,8

BKG-emissiereductie op

BKG-emissiereductie in de keten

Nederlands grondgebied

door consumptie (Mton)

(Mton)
Doelen RPCE

2,4

2,6

1,9

1,9

Doelen TA

5,7

11,7

3,2

6,2

Combinatie TA en RPCE

7,7

13,3

7,8

14,0

Een verschilanalyse (2020 t.o.v. 2018) wordt getoond in Tabel 2.3. Die bijdrage is gestegen van 7,7
Mton (onderzoek 2018) naar 9,2 Mton (actualisatie) aan additionele CO2eq reductie in NL in 2030.
De bijdrage van CE aan klimaatbeleid is 1,5 Mton gestegen en in absolute zin dus iets groter.
Tabel 2.3

Verschilanalyse uitkomsten actualisatie 2020 t.o.v. 2018

Basispad BKG-emissies (Mton)

Doelen RPCE

2030

2050

2030

2050

18,6

12,6

75

71,1

BKG-emissiereductie op

BKG-emissiereductie in de

Nederlands grondgebied

keten door consumptie

(Mton)

(Mton)

0

0

+0,2

+0,4

Doelen TA

+1,4

+2,0

+0,5

+0,3

Aanvullende initiatieven uit deze

0,2

0,5

0,1

0,2

+1,5

+2,7

+4,8

+6,8

studie
Combinatie TA en RPCE

De 49% doelstelling vereist een emissieniveau van ongeveer 113 Mton in 2030. Ten opzichte van
het oude basispad zou de in 2018 gerapporteerde 7,7 Mton door CE beleid 19,6% additioneel
bijdragen, ongeveer een vijfde deel. Maar het basispad is voor het klimaatakkoord omhoog
bijgesteld van 150 naar 153,6 Mton, een groei van 3,6 Mton. Ten opzichte van het nieuwe basispad
draagt de 9,2 Mton 22,6% bij. Dit aandeel is dus gegroeid doordat het effect van CE groter is
ingeschat. De bijdrage zou nog enkele procentpunten groter zijn geweest als het verschil van 3,6
Mton tussen het aangenomen basispad van WLO en de NEV 2017 niet aanwezig zou zijn.
Een markant verschil is in Tabel 2.3 te zien voor de reductie in de BKG-emissiereductie in de keten
door consumptie. Deze zijn te zien aan de rechterzijde van de tabel. Deze uitkomsten wijken sterk
af van de keteneffecten zoals gepresenteerd in 2018, te zien in Tabel 2.2.
De verklaring van de verschillen zit in de wijze van optellen in de TNO studie in 2018. In die studie
is gekozen de effecten door finale consumptie in de keten te presenteren als een deel van
veranderingen in finale consumptie en het volledig deel van de veranderingen in emissie op
Nederlands grondgebied door veranderingen in gebruik van goederen door bedrijven. Er is

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

21

toentertijd besloten om de emissiereductie op NL-grondgebied op basis van een grove inschatting
op te tellen bij de effecten door finale consumptie in de keten. Het optellen van resultaten op NL
grondgebied en resultaten in de buitenlandse keten is niet eenvoudig omdat het
productieperspectief en consumptieperspectief deels overlappen. Zie ook tekstbox 2.
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie bevestigt haalbaarheid potentie
In februari 2019 is het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie (UPCE) gepresenteerd. In dit
beleidsdocument staan 47 specifieke acties benoemd, verdeeld over de vijf prioriteiten van beleid:
biomassa en voedsel, kunststof, maakindustrie, bouw en consumentengoederen. TNO heeft in
2019 een kwantitatieve studie uitgevoerd naar enkele goed te kwantificeren effecten van individuele
acties uit het UPCE zoals het Plastic Pact, Het Betonakkoord, het recyclen van matrassen en het
tegengaan van voedselverspilling28.
De transitieagenda’s CE van januari 2018 zijn dus geoperationaliseerd in het UPCE. De
kwantitatieve doelen van de vijf transitieagenda’s uit 2018 komen overeen met de voorgenomen
acties van het UPCE. Dit geldt met name voor transitieagenda’s landbouw & voedsel en kunststof.
Het blijkt dat de orde van grootte van de UPCE acties in lijn liggen met de kwantitatieve
doelstellingen van de vijf transitieagenda’s uit 2018. De inhoud van het UPCE geeft geen
aanleiding tot een verhoging of verlaging van de te behalen reductie van broeikasgassen. Het beeld
is dat de maatregelen een goede invulling zijn van de eerder geformuleerde ambities. En dat,
ondanks een globale pandemie met gevolgen zoals een lage olieprijs, vooralsnog de verwachting is
dat de beoogde reductie kan worden gehaald. In Tabel 2.4 worden de belangrijkste
modeluitkomsten gepresenteerd, zoals bevonden in de studie naar de effecten van het UPCE:
Tabel 2.4

Directe reductie CO2eq emissie op Nederlands grondgebied, bevonden in de studie “Globale
raming effecten van acties uit het Uitvoeringsprogramma CE” van TNO uit 2019.

Samen tegen voedselverspilling

EXIOMOD

LCA

0,3 Mton

Niet gemodelleerd

Matrassen

niet modelleerbaar

0,2 Mton

Plastic pact

0,5 Mton

0,02 Mton

Actielijn recycling technologie

niet modelleerbaar

0,8 Mton

Circulair beton

Verwaarloosbaar

0,3 Mton

De kwantitatieve doelen in de transitieagenda zijn zonder uitzondering op macro niveau
geformuleerd. Dit maakt de uitkomsten van EXIOMOD geloofwaardiger dan die van een LCA voor
wat betreft het analyseren van het RPCE en de transitieagenda’s. Bij de doelen uit het UPCE is per
actie een verschillende focus waar te nemen. Voor het plastic pact en voedselverspilling geldt dat
ze macro-economisch zijn geformuleerd. De acties rond matrassen, recycling technologie en
circulair beton zijn product specifiek en daardoor beter met een LCA te modelleren. De lichtblauwe
arcering in Tabel 2.4 geeft aan welke uitkomst als leidend moeten worden beschouwd.

28

https://repository.tudelft.nl/view/tno/uuid%3A51a21bba-72bf-4dbb-aa43-55d1a1a4295c

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

22

Tekstbox 4: Wanneer EXIOMOD en wanneer LCA? Zijn er nog meer modellen?
Er zijn meerdere modelbenaderingen mogelijk om de effecten van maatregelen op milieu-impacts
zoals BKG emissie te berekenen. Enkele veelgebruikte benaderingen zijn:
•

Input-Output Analyse (IOA): een op de jaarlijks gepubliceerde nationale rekeningen gebaseerd
model waarin o.a. sectoren, producten, consumptie, handel en investeringen in een economie
worden onderzocht. Een IOA geeft veelal een omvattend en statisch beeld van de economie.

•

Algemeen evenwichtsmodel (AEM): een op IO gebaseerd model met medeneming van prijzen
en het actief zoeken naar elasticiteiten tussen productiefactoren en consumptie. EXIOMOD is
een algemeen evenwichtsmodel.

•

LCA: een veelal productgeoriënteerde methode op basis van internationale methodische
standaarden en data. Bij uitstek geschikt om productspecifieke afwegingen te onderzoeken.

•

Stock-flow en IAM: geavanceerde modellen die niet alleen de jaarlijkse stroom (zoals bij IOA en
AEM) maar ook voorraden worden gemodelleerd. In het geval van een IAM worden zelfs
natuurlijke systemen in atmosfeer, water en bodem meegenomen in de analyse

PBL, CPB, CML en TNO zijn in 2020 een project gestart waar de modeleigenschappen van
bovenstaande modellen worden onderzocht, zowel individuele als onderling gecombineerde
toepassingen. Daarnaast wordt er voor de Europese Commissie door Trinomics, VITO en TNO een
project uitgevoerd om de effecten van CE op klimaatbeleid te bepalen. Hierbij wordt een
hybride/gecombineerde toepassing van EXIOMOD en LCA voorzien.
Het macro-economisch model EXIOMOD en de LCA methodiek worden verder toegelicht in
Bijlage 3.
IJkpunten
Voor een heldere vergelijking is het nuttig om de modeluitkomsten van de actualisatie in context te
zetten van andere uitkomsten: het ijken. Ten eerste enkele voor de hand liggende ijkpunten:
•

Het duiden van de uitkomsten over verschillende R-strategieën

•

De verhouding tussen extra benodigd klimaatbeleid en circulaire economie richting 2030 en
2050

Daarnaast zijn er enkele complexere ijkpunten te noemen, die evengoed een grote communicatieve
waarde kunnen hebben.
•

Het vergelijken met uitkomsten van acties op ‘UPCE-niveau’ zoals bevonden in 2019. Zo
kunnen uitkomsten van macro-economische kwantificatie eenvoudiger worden vergeleken met
product specifieke analyses op microniveau (zoals LCA).

•

Het aandeel van CO2eq over landen en sectoren heen, intensiteiten uitgedrukt in CO2eq emissie
per euro. Dit ijkpunt illustreert het eerdergenoemde punt dat westerse economieën tussen de
55% en 65% emissie produceren door het produceren van goederen. Voor opkomende
economieën ligt dit percentage nog hoger.

•

Het aandeel van de bijdrage uit een specifieke sector29 in het Bruto Binnenlands Product
vergeleken met het aandeel CO2eq emissie algemeen, met daarbij het aandeel van deze sector
en de potentie voor emissie reductie door circulair beleid

•

Verandering in de CO2 intensiteit (hoeveel emissie per geproduceerde euro) van
productstromen, bijvoorbeeld door een verandering in energiemix. Stromen die een relatief
groot deel van elektriciteit gebruiken zullen in de komende jaren een snellere daling zien van
hun CO2 intensiteit. Sectoren die afhankelijk zijn van thans slecht te substitueren fossiele
bronnen, zoals scheepsbewegingen en metallurgie zullen minder potentie laten zien voor
afname van hun CO2 intensiteit.

29

Bedoeld is (sub)sectoren op het 2 digitniveau van de SBI (Standaard Bedrijfsindeling), zie Kamer van Koophandel

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

23

3

Analyse beleidsmaatregelen circulaire
economie

In dit hoofdstuk worden de huidige beleidsmaatregelen die de transitie naar een circulaire
economie ondersteunen en waarvan verwacht wordt dat zij bijdragen aan de klimaatopgave
geanalyseerd. Daarbij hanteren wij een kritische benadering, die stap voor stap de beleidstheorie
volgt om de plausibiliteit van de werking van het beleid te toetsen. Hierbij wordt gekeken naar de
doelstellingen van het beleid en de ingezette instrumenten en de potentiële werking ervan.30
Figuur 3.1 Schematische weergave beleidsmaatregelen voor een circulaire economie

Figuur 3.1 toont een schematisch overzicht van de genomen beleidsmaatregelen die de transitie
naar een circulaire economie ondersteunen. Hierbij wordt in de doelstellingen, uitkomsten en
impact rekening gehouden met de doelstellingen die zijn geformuleerd in het Klimaatakkoord en in
het RCPE. De doeltreffendheid van het beleid wordt bepaald door de uitkomsten te toetsen aan de
doelstellingen van het beleid. De analyse van beleidsmaatregelen voor de transitie naar een
circulaire economie wordt in twee stappen uitgevoerd:
Stap 1 Fase van de maatregel, toets op concreetheid
De eerste stap bestaat uit het bepalen van de fase waarin de maatregel zich bevindt en hoe
concreet de uitwerking ervan op dit moment is. Voor het bepalen van de plausibiliteit van een
beleidsmaatregel is het van belang om na te gaan of er een concreet instrument is geformuleerd,
de doelgroep is bekend en er is een doelstelling aangegeven. De nadruk zal hierbij liggen op
beleidsmaatregelen die sinds de vorige studie van TNO in 2018 zijn genomen. Concreet gaat het
hierbij om de vijf transitieagenda’s:
•

Transitieagenda Biomassa en Voedsel

•

Transitieagenda Kunststoffen

•

Transitieagenda Bouw

•

Transitieagenda Maakindustrie

•

Transitieagenda Consumptiegoederen

30

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/debeleidstheorie, Geraadpleegd op 29/10/2020.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

24

Stap 2 Plaats op de R-ladder
De tweede stap bestaat uit het wegen van de bestaande beleidsmaatregelen tegen strategieën
zoals weergeven op de R-ladder. De inzet op strategieën en maatregelen hoog op de R-ladder
hebben naar verwachting het grootste effect op de transitie naar een circulaire economie. In zijn
algemeenheid geldt dat een hogere strategie op de R-ladder zorgt voor lagere broeikasgasemissies
omdat materiaalstromen langer in de keten blijven en winning, transport en verwerking van primaire
grondstoffen wordt vermeden. Er zijn ook uitzonderingen op deze algemene regel. Daarnaast is het
van belang dat activiteiten die dit ondersteunen door bijvoorbeeld hergebruik en reparatie ook
worden gestimuleerd. Hiermee wordt de transitie ingezet in huidige ketens en leidt mogelijk tot
nieuwe ketens door ander gebruik of ontwerp van grondstoffen en producten.
In de volgende paragrafen wordt een overzicht van de sturing van R-strategieën in de huidige
beleidsmaatregelen gegeven en welke strategieën nu minder worden gestimuleerd. Vervolgens
worden extra potentiële maatregelen aangestipt die invulling kunnen geven aan ontbrekende Rstrategieën. Deze stap legt tevens de basis voor het derde onderdeel van de studie, waar een
dieper inzicht wordt gegeven op het beleidsinstrumentarium en monitoring van de CO 2-uitstoot en
keteneffecten van de economie.

3.1

Transitieagenda Biomassa en Voedsel
In 2017 is het Grondstoffenakkoord getekend, dit is een Intentieovereenkomst om te komen tot
transitieagenda’s voor de Circulaire Economie. De ondertekenaars waren organisaties van
werkgevers, werknemers, VNG, IPO, Stichting Natuur & Milieu, de Unie van Waterschappen en de
ministeries van EZK en IenM. De partijen, hier partners genoemd, hebben de gezamenlijke ambitie
een circulaire economie te realiseren, waarmee efficiënt en slim omgaan met grondstoffen en
materialen het verdienvermogen van de Nederlandse economie helpt te versterken en het
duurzaam omgaan met natuurlijk kapitaal en klimaat- en andere milieudoelen helpt te realiseren.
Het vormgeven van een circulaire economie is één van de middelen die daaraan kan bijdragen.
Bovengenoemde ambitie zal nader worden uitgewerkt in een aantal transitieagenda’s, conform de
adviezen van SER en Rli. In deze transitieagenda’s geven Partners richting aan de inspanningen en
investeringen die nodig zijn om de transitie naar een Circulaire Economie vorm te geven. Partners zien dit
akkoord als het gezamenlijke startpunt voor de ontwikkeling van vijf transitieagenda’s. Het Rijk zal de
eigen ambities rond benodigde interventies in het kader van het programma ‘Nederland Circulair in
2050’ (stimulerende wet- en regelgeving, slimme marktprikkels waaronder Maatschappelijk Verantwoord
Inkopen, financiering, kennis en innovatie en internationale samenwerking) met voortvarendheid
doorontwikkelen.
Bron: Grondstoffenakkoord, 2017

De Transitieagenda Biomassa en Voedsel stamt uit januari 2018. Deze transitieagenda is tot stand
gekomen in een multi-stakeholder dialoog tussen experts uit bedrijfsleven, non-gouvernementele
organisaties (ngo’s) en overheden, mede gevoed door input van andere relevante stakeholders via
georganiseerde stakeholder- bijeenkomsten en netwerken. Het transitieteam Biomassa en Voedsel
is ingesteld door de ondertekenaars van het Grondstoffenakkoord. Deze agenda beschrijft het
advies van het transitieteam aan de ondertekenaars van het Grondstoffenakkoord. Het ministerie
van LNV zat niet in het transitieteam, wel de ministeries van EZK en IenW. De Transitieagenda
Biomassa en Voedsel bevat vier strategische doelen:
1. Duurzame/regeneratieve productie van voldoende biomassa met een vergaande sluiting van
nutriënten-kringlopen, op een geografisch schaalniveau dat zo klein mogelijk en zo groot als

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

25

nodig is. Zulke kringlopen bestaan overigens al, onder meer op grondgebonden
veehouderijbedrijven.
2. Optimaal benutten van biomassa en voedsel. Alle grondstoffen en (half-)producten blijven zo
lang en zo hoogwaardig mogelijk in de kringloop, door volledige benutting van grondstoffen,
hoogwaardig gebruik van biomassa en de recycling van reststromen. Daarbij hoort ook het zo
efficiënt mogelijk omgaan met biomassa (cascadering en meervoudige verwaarding) door onder
meer het tegengaan van (voedsel-)verspilling, het voorkómen van afvalstoffen, het gedoseerd
toepassen van meststoffen en efficiënte verbranding.
3. Het reduceren van het gebruik en het vervangen van niet-hernieuwbare grondstoffen door
hernieuwbare grondstoffen (recyclaat en duurzaam geproduceerde biomassa).
4. Ontwikkelen en implementeren van nieuwe manieren van produceren en consumeren die leiden
tot verbeteringen en trendbreuken in de omgang met biomassa en voedsel.
In september 2018 publiceerde de minister haar visie Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en
verbonden, met als subtitel Nederland koploper in kringlooplandbouw. Deze visie noemt de
Transitieagenda Biomassa en Voedsel niet en het woord biomassa komt er slechts eenmaal in
voor. De visie verwijst niet naar het beleid uit de transitieagenda niet. Wel is er overlap in
gedachtengoed tussen beide beleidsdocumenten.
De Transitieagenda laat zien dat de omschakeling van eindige- naar hernieuwbare grondstoffen
een afbouw betekent van activiteiten op het vlak van de verwerking van fossiele grondstoffen.
Dat raakt de energiesector, de petrochemie en de bulkchemie, sectoren die in Nederland in
verhouding tot andere Europese landen, groot en toonaangevend zijn. Het streven naar circulaire
productiesystemen vergt eveneens grote aanpassingen bij de (intensieve) veehouderij, die zal
leiden tot afbouw van de sector. Ook van burgers wordt het nodige gevraagd. Ze moeten hun
aankoopgedrag en hun attitude veranderen. In de Transitieagenda is veel aandacht voor de sociale
aspecten van de transitie en is een apart hoofdstuk hieraan gewijd, onder meer over
werkgelegenheid en scholing. En de Transitieagenda gaat in op het mondiale landbouwsysteem en
heeft aandacht voor de grondstofstromen als kunstmest en krachtvoer.
In de Visie Kringlooplandbouw wordt beschreven dat in een stelsel van kringlooplandbouw
gebruiken akkerbouw, veehouderij en tuinbouw in de eerste plaats grondstoffen uit elkaars ketens
en reststromen uit de voedingsmiddelenindustrie en voedingsketens. Die circulaire ketens kunnen
verschillend zijn ingericht: binnen een bedrijf, een regio, Nederland of grensoverschrijdend. Er is
aangegeven dat er een einde komt aan het gebruik van kunstmest op basis van fossiele schaarse
grondstoffen (fosfaat, kalium, aardgas). En het veevoer zal meer lokaal worden geproduceerd. In
de Visie Kringlooplandbouw is een meetlat met negen criteria opgenomen om beleid aan te
toetsen. Het eerste criterium is:
dragen ze (beleidsvoornemens en plannen) bij aan het sluiten van kringlopen, het terugdringen van
emissies en het verminderen van verspilling van biomassa in het gehele voedselsysteem?

Een verschil tussen de Transitieagenda Biomassa en Voedsel, en de Visie Kringlooplandbouw is
dat in het eerste document erkend wordt dat afbouw van de veestapel nodig is en dat er
werkgelegenheidseffecten zullen zijn. In de Visie Kringlooplandbouw komt dit vraagstuk niet aan
bod. Dat heeft vermoedelijk te maken met het maatschappelijke draagvlak in de agrarische sector
en politieke gevoeligheid van dit vraagstuk.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

26

De uitvoering van de Transitieagenda Biomassa en Voedsel zal naar verwachting een andere vorm
en organisatiestructuur krijgen dan werd beoogd in het initiële uitvoeringsprogramma van de
transitieagenda.31 In 2019 is het Realisatieplan Visie LNV gepubliceerd met de beleidsinzet van het
ministerie van LNV om de transitie naar een kringlooplandbouw te realiseren. Dit realisatieplan
bevat overeenkomsten in beleidsvisies en strategieën en verschuift mogelijk het doel van bepaalde
instrumenten naar een specifieker onderdeel in de kringlooplandbouw.

3.1.1 Analyse huidige stand van zaken (visie en concreet beleid)
Tabel 3.1 toont de huidige stand van zaken met betrekking tot beleidsmaatregelen en in welke fase
ze zich op dit moment bevinden. De eerste kolom toont de beleidsinitiatieven die zijn genoemd om
de transitie naar een circulaire economie te stimuleren. Deze initiatieven staan nog aan het begin
van het beleidsproces en vergen verdere uitwerking en concretisering. De tweede kolom toont een
volgende stap van beleidsmaatregelen. Hierbij zijn ambities met betrekking tot beleidsmaatregelen
uitgesproken en is er sturing gegeven aan bredere beleidsinitiatieven. Het is echter nog niet
voldoende uitgewerkt om tot concreet beleid te worden gerekend. De laatste kolom toont concrete
beleidsmaatregelen om de circulaire economie te stimuleren. Deze maatregelen worden
gekenmerkt door de aanwijzing van een doelgroep, instrumenten om het beleid uit te voeren, inzet
van middelen vanuit de overheid en mogelijke partners. Bovenal is er een plausibele redenering dat
deze maatregel kan werken.
Tabel 3.1

Uitwerking beleid Transitieagenda Biomassa en Voedsel

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen,
instrumenten en maatregelen)

Stimuleren kringlooplandbouw in
het nieuwe Gemeenschappelijke
Landbouwbeleid (2021-2027)
Verkenning toepassen

Onderzoek naar gebruik lignine in

Doelstelling: 20% CO2 reductie en

hoogwaardigere reststromen (o.a.

bioasfalt. Opname lignine in

50% minder fossiele brandstoffen

afvalhout, reststromen

Nationale Milieu Database

ten opzichte van productie en

glastuinbouw)

toepassing fossiel asfalt
Maatregelen nog nader uit te
werken
Uitvoering

Stimulering samenwerking tussen

Samenwerkingsverband

partijen. Beperking wet- en

Innovatieve Glastuinbouw (SIGN)

regelgeving in kaart brengen

uit het programma circulaire
glastuinbouw 2020-2025
Onderzoek naar de winning van
grondstoffen uit afvalwater.
Ontwikkeling

Voornemen om beleid en

kwaliteitsborgingssysteem voor

regelgeving vanaf 2021 aan te

de hoogwaardige toepassing

passen.

circulair terreinbeheer.
Routekaart nationale

Ontwikkeling

Vergelijkbare toepassing RED II

biogrondstoffen

duurzaamheidskader voor

richtlijn op biogrondstoffen

biomassa.

31

UPCE 2020-2023

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

27

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen,
instrumenten en maatregelen)

Ontwikkeling bossenstrategie

Doelstelling uitbreiding van

voor meer samenhang tussen het

37.000 ha tot 2030 is concreet.

bossen-, natuur-, en

Maatregelen volgen nog.

klimaatbeleid.
Maatschappelijk programma
natuurlijk kapitaal
Eiwittransitie naar meer

Onderzoek ontwikkeling en

plantaardige eiwitten (o.a.

innovatie insectenketen

zeewier).

Onderzoek ontwikkeling
rendabele productie zeewier
Nationaal Actieplan Groenten en
Fruit
Nationale Agenda ‘Samen tegen
voedselverspilling’

NB: dit overzicht is niet uitputtend, maar bevat de belangrijkste maatregelen gericht op een circulaire economie.

De beleidsmaatregelen voor de Transitieagenda Biomassa en Voedsel bevinden zich veelal nog in
een abstracte fase en dienen verder uitgewerkt en geconcretiseerd te worden. Daarbij staat de
grootschalige inzet van biogrondstoffen ter vervanging van huidige fossiele processen veelal nog in
de kinderschoenen en vereist meer kennis en onderzoek. Er zijn al veel initiatieven genomen om
deze kennis in kaart te brengen en toe te passen in pilots en innovatieve projecten.
Een belangrijke uitwerking van verdere maatregelen en instrumenten wordt op dit moment
ontwikkeld in het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB). De verwachting is dat
individuele lidstaten hierin sturing kunnen geven aan de duurzaamheidsambities door een (kleine)
verschuiving van subsidies en stimuleringsmaatregelen. Tegelijkertijd zal naar verwachting het
Europese speelveld meer gekenmerkt worden door ambities die de klimaatdoelstellingen
ondersteunen.
Gemeenschappelijke Landbouwbeleid
De Europese Commissie heeft drie algemene doelen geformuleerd voor de nieuwe periode van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid:
-

Bevorderen van een slimme, veerkrachtige en gediversifieerde landbouwsector om
voedselzekerheid te garanderen

-

Intensiveren van milieuzorg en klimaatactie en bijdragen aan de verwezenlijking van de milieu- en
klimaatgerelateerde doelstellingen van de Unie

-

Versterken van het sociaal-economische weefsel van de plattelandsgebieden.

Deze drie doelen zijn uitgewerkt in negen subdoelen. Dat gaat onder meer over bijdragen tot matiging van
en aanpassing aan klimaatverandering en tot duurzame energie, het verbeteren van de positie van de
landbouwers in de waardeketen en het bevorderen van duurzame ontwikkeling en efficiënt beheer van
natuurlijke hulpbronnen zoals water, bodem en lucht.
Momenteel wordt gewerkt aan de Nationale Strategisch Plan om het beleid uit te voeren. In dit plan worden
de instrumenten opgenomen. Er is ca. € 700 mln. Europees geld beschikbaar voor pijler 1 en ca. € 100 mln.
voor pijler twee.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

28

Een belangrijke bouwsteen voor verder te ontwikkelen beleid ten aanzien van de inzet van
biogrondstoffen in de circulaire economie is het advies van de SER32. In een Kamerbrief33 van
16 oktober 2020 bevestigt de minister de vaststelling van het beleidskader voor de duurzame inzet
van biogrondstoffen zoals voortgekomen uit het SER-advies. Centraal hierbij staat een zo
hoogwaardig mogelijke inzet van biogrondstoffen en een visie gericht op de ondersteuning naar de
transitie. De laagwaardige inzet van biogrondstoffen waarvoor op de korte termijn alternatieven
beschikbaar zullen zijn zal worden afgebouwd, door bijvoorbeeld stopzetting van subsidiëring. Voor
overbruggingstoepassingen die zijn gericht om de transitie te ondersteunen wordt beleid gericht op
ombouw van huidige toepassingen. Deze beleidsvisie biedt meer helderheid voor partijen op de
(middel-)lange termijn. Concreet te ontwikkelen beleidsmaatregelen voor de korte en middellange
termijn geeft partijen inzicht in de mogelijkheden om te investeren in alternatieve grondstoffen.

3.1.2 Verwachte effecten op circulaire economie en bijdrage klimaatopgave
Een tweede stap in het van de beleidsanalyse bestaat uit het bepalen van de verwachte effecten
van de beoogde en concrete beleidsmaatregelen. In Tabel 3.2 zijn de concrete maatregelen en
instrumenten zoals genoemd in de beleidsanalyse opgenomen en gewogen volgens de R-ladder.
Daarnaast is het verwachte effect van de maatregelen op de klimaatdoelstellingen en de transitie
naar een circulaire economie opgenomen.
Tabel 3.2

Beoordeling effectiviteit beleidsmaatregelen Transitieagenda Biomassa en Voedsel
Verwacht effect

R-strategie

Maatregelen Biomassa en voedsel

Klimaat

Circulaire

R1 Refuse en rethink:

Nationaal actieplan groente en fruit

Positief

Positief

producten intensiever

Bossenstrategie: uitbreiding van 37.000 ha tot

Positief

Positief

gebruiken

2030

R2 Reduce: Producten

Eiwitstrategie: meer eiwitrijke gewassen telen en

Positief

Positief

efficiënter fabriceren of

alternatieve eiwitbronnen (uit reststromen) en

efficiënter maken in het

technologieën (insecten, zeewier) ontwikkelen

gebruik

Nationale agenda ‘Samen tegen voedselverspilling’

Neutraal

Positief

R3 Reuse: Hergebruik van

Glastuinbouw: CO2 afvangen en inzetten voor

Positief

Positief

een product

productie

R4 Repair en

Uitvoering Samenwerkingsverband Innovatieve

Positief

Positief

remanufacturing: Reparatie

Glastuinbouw (SIGN) uit het programma circulaire

en hergebruik van

glastuinbouw 2020-2025

Positief

Positief

Positief

Neutraal

economie

Afzien van producten of

productonderdelen
R5 Recycling: Verwerken

Toepassing hoogwaardige reststromen (o.a.

en hergebruiken van

lignine, afvalwater, circulair terreinbeheer)

materialen
R6 Recover: Energie

Reststromen in de verbrandingsoven

terugwinnen uit materialen

32
33

SER (2020), Biomassa in balans. Een duurzaamheidskader voor hoogwaardige inzet van biogrondstoffen.
Kamerbrief (16 oktober 2020), Duurzaamheidskader biogrondstoffen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

29

Alle 6 R-strategieën afgedekt
Uit Tabel 3.2 blijkt dat de beoogde en genomen beleidsmaatregelen die relevant zijn voor de
transitieagenda biomassa en voedsel alle stappen op de R-ladder met strategieën behelzen.
Daarbij is het van belang om te melden dat een aantal van deze maatregelen nog niet hebben
geleid tot concreet beleid, maar de uitvoering van verschillende programma’s is erop gericht
belemmeringen in kaart te brengen en dit in beleid toe te gaan passen. Dit geldt bijvoorbeeld voor
het maatschappelijk programma natuurlijk kapitaal en de uitvoering van het
Samenwerkingsverband Innovatieve Glastuinbouw (SIGN). Deze programma’s zijn veelal gericht
op het creëren van samenwerkingsverbanden tussen verschillende partijen in de keten om
mogelijkheden en belemmeringen in kaart te brengen en circulaire oplossingen te stimuleren.
R1 Refuse en rethink
De hoogste trede op de R-ladder wordt ingevuld door het Nationaal Actieplan Groente en Fruit
(NAGF) en de bossenstrategie.
Het Nationaal Actieplan Groenten en Fruit is een samenwerkingsverband van het GroentenFruit
Huis (GFH), het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), het Voedingscentrum en het
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Het doel is de consumptie van
groenten en fruit te stimuleren als een alternatieve eiwitbron en promoot daarmee een menu met
minder of geen vlees. Het NAGF beheert een informatie- en communicatieplatform en richt zich met
name op jonge gezinnen, out-of-home consumptie en gezondheidszorg.
Van het Nationaal Actieplan wordt een positief effect verwacht op zowel de klimaatdoelstellingen
als de transitie naar een circulaire economie. Er wordt een informatie- en communicatiecampagne
ingezet die loopt van 2017 tot 2020 gericht op het voedselpatroon van consumenten te verschuiven
naar een meer plantaardig dieet. De gemiddelde consumptie van vlees daalde in de periode van
2010 tot 2018 tot 77 kg per persoon, waarbij de consumptie in 2018 toenam ten opzichte van
201734. Het terugdringen van de vleesconsumptie heeft een positief effect op de daling van de
uitstoot van CO2 en stimulering van de circulaire economie door het verkleinen van internationale
ketens voor o.a. veevoer. Overigens geeft de maatregel slechts een beperkte prikkel, omdat deze
enkel is gericht op informatievoorziening. Actieve ontmoediging door bijvoorbeeld een hogere prijs
zal naar verwachting een groter effect teweegbrengen. De resultaten van het actieplan zijn nog niet
bekend.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat Rijk en provincies werken aan een gezamenlijke
Bossenstrategie. Een gezamenlijke strategie, met gezamenlijk afgestemde doelen en instrumenten,
zorgt voor meer slagkracht. In 2019 en 2020 is de minister van LNV met provincies gestart met het
ontwikkelen van deze strategie. In de Tweede Kamerbrief van februari 2020 is aangekondigd dat
medio 2020 een breed gedragen Bossenstrategie met een uitvoeringsprogramma en de daarbij
behorende instrumenten beschikbaar zou komen. Het College van Rijksadviseurs heeft in augustus
een advies uitgebracht over de Bossenstrategie:
Advies College Rijksadviseurs over de Bossenstrategie
De Bossenstrategie is een enorme kans om een kwaliteitsimpuls te geven aan ons landschap. De kwaliteit
daarvan loopt al decennialang terug. Een goed doordachte strategie kan die neergang keren. De noodzaak
om CO2 vast te leggen geeft aan bos en bomen een extra belang. Dat momentum moeten we gebruiken.
Let wel: het gaat om bos én bomen. Wij willen met deze strategie nadrukkelijk zorgen voor uitbreiding van
bossen én voor meer bomen in de stad en in het landelijk gebied.35

34
35

WUR (2019), Vleesconsumptie per hoofd van de bevolking in Nederland, 2005-2018.
https://www.collegevanrijksadviseurs.nl/adviezen-publicaties/publicatie/2020/08/25/advies-bossenstrategie

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

30

De bossenstrategie heeft een verwacht positief effect op zowel de klimaatdoelstellingen als een
circulaire economie. De aanplant van bomen vermindert de CO2-uitstoot die aan Nederland
gerekend kan worden en bij duurzaam bosbeheer de transitie naar een circulaire economie
versterken door een toenemende stroom van biogrondstoffen. Hier wordt meer op ingegaan bij de
analyse van de transitieagenda bouw. Er is een heldere doelstelling geformuleerd en op dit moment
bespreken de provincies de invulling van de strategie. Duurzaam bosbeheer is een belangrijk
antwoord op de klimaatopgave door de opslag van CO2 en voor de transitie naar een circulaire
economie door de verwachte toename in de vraag naar biogrondstoffen. Het is daarom essentieel
dat deze en andere belangen worden afgewogen in de uitvoering van de strategie.
Er zijn partijen, die verder willen gaan dan de doelstelling van 37.000 ha bos. In 2019 kwamen
GroenLinks en SP met een voorstel voor een Nationaal Bomenplan. De partijen willen in Nederland
100.000 hectare bomen extra planten, dat zijn 17 mln. bomen erbij, voor elke Nederlander één. 36
R2 Reduce
De tweede trede op de R-ladder wordt ingevuld door de eiwitstrategie, de nationale agenda tegen
voedselverspilling en de uitvoering van het maatschappelijk programma natuurlijk kapitaal. Deze
maatregelen hebben voornamelijk het effect efficiënter om te gaan met grondstoffen. De
eiwitstrategie bestaat uit beleid gericht om de productie van plantaardige eiwitten en de
benutting van eiwitten uit reststromen en andere bronnen te vergroten. Deze plantaardige eiwitten
kunnen dan de eiwitten uit veevoer vervangen. Op dit moment is het beleid nog vooral gericht op
het vereenvoudigen van innovaties en het samenbrengen van partijen uit de keten. Wanneer meer
kennis in kaart is gebracht kan dit worden omgezet naar actief beleid om Nederlandse productie
van eiwitten te stimuleren.37
De verwachte effecten op zowel het klimaat als de circulaire economie zijn positief. Door
bijvoorbeeld de productie van zeewier op Nederlandse bodem (wateren) worden plantaardige
eiwitten geproduceerd en wordt ook CO2 opgeslagen. De ontwikkeling van een insectensector kan
zorgen voor een hoogwaardiger gebruik van reststromen en is een vorm van dierlijk eiwit, dat
efficiënt verloopt dan bij veeteelt. Dit heeft een positieve invloed op de transitie naar een circulaire
economie. Deze beleidsmaatregelen staan nog in een beginfase en hebben geen concrete
doelstelling of instrumenten.
Belangrijk blijft de vraag hoe groot en op welke wijze doorgegaan wordt met de veeteelt. Deze is nu
sterk afhankelijk van buitenlandse grondstoffen (veevoer en kunstmest), waarbij de nutriënten
opstapelen en leiden tot fosfaatverzadigde grond en afspoeling naar het oppervlaktewater. Door
meer lokaal te produceren kan meer evenwicht in bemesting en onttrekking worden gevonden.
Overigens zijn er andere maatregelen om het mestoverschot te controleren, zoals
mestverwerking.38
De nationale agenda tegen voedselverspilling is een informatiecampagne om voedselverspilling
tegen te gaan. De ambitie is om voedselverspilling te halveren in 2030 ten opzichte van 2015. 39
Tegelijkertijd wordt in kaart gebracht welke wetgeving verdere stappen tegen voedselverspilling
belemmert. Beleidsmaatregelen richten zich waar mogelijk op het opheffen van deze
belemmeringen. De inzet is voornamelijk gericht op het verminderen van voedselverspilling in de
keten. Zo verkopen supermarkten producten die tegen de houdbaarheidsdatum (te gebruiken tot,
ten minste houdbaar tot) tegen een lagere prijs of beschikbaar gesteld aan de voedselbanken.

36
37
38
39

https://groenlinks.nl/sites/groenlinks/files/downloads/newsarticle/Nationaal%20Bomenplan.pdf
Tweede Kamerbrief Voortgang Nationale Eiwitstrategie van 1 september 2020.
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/mest/controle-over-mestoverschot.
https://samentegenvoedselverspilling.nl/, Geraadpleegd op 26/10/2020.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

31

Consumenten krijgen voorlichting over het bewaren van voedsel en het koken met kliekjes. De
efficiëntie van het gebruik van voedsel neemt zo toe.
In 2019 is de voedselverspilling in huishoudens ten opzichte van 2016 met 17% afgenomen. 40
Echter, een analyse naar de gehele voedselketen toont aan dat de voedselverspilling per hoofd van
de bevolking in 2018 ten opzichte van 2009 niet aanzienlijk is veranderd. 41 Hoewel de onzekerheidsmarge toeneemt lijken aanvullende maatregelen die verder gaan dan het voorkomen van
voedselverspilling bij de consumptie van producten noodzakelijk om voedselverspilling effectief
tegen te werken. Daarom is de verwachting dat er een neutraal effect van het beleid voor
voedselverspilling zal zijn voor het behalen van de klimaatdoelstellingen.
R3 Reuse & R4 Repair en remanufacturing
De derde en vierde trede op de R-ladder worden ingevuld door de uitvoering van het samenwerkingsverband Innovatieve Glastuinbouw (SIGN). Het programma stimuleert samenwerking
tussen partijen uit verschillende ketens om hergebruik van materialen en onderdelen van producten
te stimuleren. Dit zal naar verwachting leiden tot een hoogwaardigere inzet van organische
reststromen, die anders gecomposteerd zouden worden. De verwachte effecten op zowel de
klimaatdoelstellingen als de transitie naar een circulaire economie zijn positief. Het beoogde effect
zoals omschreven in het UPCE is een emissiereductie van 0,1 Mton per jaar. De doelstelling is om
jaarlijks 180.000 ton organische reststromen hoogwaardiger toe te passen. De ontwikkeling van
nieuwe business cases in het SIGN programma moet hier nader invulling aan gaan geven.
Een opwaardering van reststromen draagt naar verwachting positief bij aan de transitie naar een
circulaire economie omdat reststromen opnieuw ingezet kunnen worden en als alternatief dienen
van nieuwe materialen of grondstoffen. Beleid is tot op heden gericht op het stimuleren van
innovatieve projecten. Wanneer hier meer kennis over in kaart is gebracht zou beleid zich kunnen
richten op grootschalige toepassing.
Momenteel maken veel bedrijven in de glastuinbouw gebruik van warmtekrachtkoppeling (WKK) en
produceren zij elektriciteit, warmte en CO2 op door verbranding van aardgas. Alle drie de producten
worden in de glastuinbouw gebruikt. CO2 bevordert de groei van planten. De hoeveelheid
elektriciteit, die met WKK’s wordt geproduceerd, is groter dan het eigen gebruik van de
glastuinbouw en het overschot wordt aan het net geleverd. Vanwege het klimaatbeleid zal de
glastuinbouw op termijn van het aardgas af moeten gaan. Voor alle drie de producten zijn
alternatieven nodig:
•

Elektriciteit: Zelf opwekken of duurzame elektriciteit inkopen.

•

Warmte: Gebruik maken van duurzame warmte, bijvoorbeeld geothermie of industrieel
opgewekte warmte. Dit kan leiden tot verplaatsing van de glastuinhouw in de nabijheid van
deze bronnen.

•

CO2: Gebruik van industrieel opgewekte CO2, aanvoer per vrachtwagen of per pijpleiding.

Het hergebruik van warmte en CO2 uit industriële bronnen betekent integratie van de glastuinbouw
in de industriële keten. Ook mag een nieuwe ruimtelijke clustering van glastuinbouw worden
verwacht. Het verwachte effect voor zowel de klimaatdoelstelling als de transitie naar een circulaire
economie is positief. Onderzoek van Ecorys toont aan dat externe levering van 1 kg CO2 leidt tot
een daling in de netto-uitstoot van maximaal 0,91 kg CO2 en minimaal 0,38 kg CO2.42 43 Enkel
wanneer de afgevangen CO2 afkomstig is uit processen van de laagste trede op de R-ladder (zoals
40
41
42
43

Kamerbrief (3 oktober 2019), Voedselverspilling in Nederland.
WUR (2018), Monitor Voedselverspilling. Update 2009 – 2018.
Ecorys (2020), Analyse van de emissiereductie door levering afgevangen CO2 aan de glastuinbouw.
Overigens wordt aardgas ook gebruikt ter verwarming van de kassen, hier dient ook een duurzaam alternatief voor
gevonden te worden.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

32

afvalverbranding) is er sprake van een verwacht positief effect voor de transitie naar een circulaire
economie. Anders zou het de transitie belemmeren en de stimulans remmen om CO2 -uitstoot te
verminderen. Beleid moet waarborgen dat de CO2 afgevangen wordt in processen waarbij er geen
andere mogelijkheid is om de CO2 -uitstoot terug te dringen. Hierbij moet wel worden bedacht dat
niet alle toegevoegde CO2 in de kas door de planten wordt opgenomen en een deel als emissie
naar lucht de kas verlaat.
R5 Recycling
De vijfde trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op het opnieuw gebruiken en in
sommige gevallen opwaarderen van reststromen. Het hoogwaardig inzetten van reststromen zorgt
voor een groei op de R-ladder, omdat reststromen kunnen dienen als nieuwe grondstoffen. De
verwachte effecten op zowel de klimaatdoelstelling als de transitie naar een circulaire economie is
positief. Een project waarbij de hoogwaardige inzet van reststromen centraal staat is de toepassing
van lignine in asfalt. Toepassing van lignine in asfalt kan naar verwachting leiden tot een
emissiereductie van 20% en een brandstofreductie van 50% ten opzichte van fossiel brandstof. 44
Lignine is een bijproduct van de productie van papier en karton en krijgt door de inzet in asfalt een
nieuwe invulling. Hiermee sluit een deel van de afvalketen voor papier en karton en wordt er een
biobased alternatieve grondstof ontwikkeld voor asfalt. Wanneer uit de onderzoeksresultaten blijkt
dat grootschalige toepassing mogelijk is, is het essentieel dat de vraag naar ‘bioasfalt’ wordt
gestimuleerd. De overheid speelt hier een belangrijke rol in door aanbestedingen in de GrondWeg- en Waterbouw (GWW) te faciliteren. Dit wordt nader toegespitst in de beleidsanalyse van de
transitieagenda bouw.
R6 Recover
De laatste trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op de verbranding van
reststromen ter opwekking van energie. De verwachte effecten op de klimaatdoelstelling is positief,
maar op de transitie naar een circulaire economie neutraal. De verbranding van reststromen voor
opwekking van energie voorkomt verbranding van nieuwe fossiele grondstoffen. De verbranding
zorgt niet voor een netto groei in de emissie van CO2, omdat deze CO2 vastgelegd is in de
reststromen. Verbranding is de laagste stap op de R-ladder en heeft netto naar verwachting geen
effect op de transitie naar een circulaire economie.

3.1.3 Verwachte impact transitieagenda biomassa en voedsel
De transitieagenda biomassa en voedsel kenmerkt zich door relatief veel abstracte maatregelen die
verder geconcretiseerd moeten worden. De verwachte impact van de transitieagenda is op dit
moment daarom nog gering. Overigens hebben aangekondigde maatregelen zoals de bossenstrategie en het duurzaamheidskader biogrondstoffen naar verwachting een grote impact op de
transitie naar een circulaire economie. Daarnaast zijn ze van belang voor het bevorderen van
doelstellingen in andere transitieagenda’s. Hoogwaardige inzet van voldoende biogrondstoffen is
een essentieel onderdeel van de transitie naar een circulaire economie. Andere bestaande
concrete maatregelen zoals het actieplan groente en fruit en de agenda tegen voedselverspilling
hebben naar verwachting een kleinere impact. Deze maatregelen hebben als doel de consument te
informeren en bevatten minder prikkels om de consument en de markt te stimuleren het gedrag aan
te passen.

44

UPCE (2020 - 2023), Bijlage 1

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

33

3.2

Transitieagenda Kunststoffen
Voor de transitieagenda kunststoffen zijn in 2019 belangrijke stappen gezet door verschillende
afspraken te maken met plastic producerende en gebruikende bedrijven in het Plastic Pact NL.
Hierin is een ambitie vastgelegd zo veel mogelijk in te zetten op de recycling van voornamelijk
eenmalige plastics en verpakkingen, die een groot deel van de plastic productie en consumptie op
zich nemen. De huidige Covid-19 crisis en (deels) samenhangend de lage olieprijs heeft echter een
negatieve invloed op het behalen van de doelstellingen. Door de lage olieprijs is het minder
rendabel om gebruik te maken van gerecyclede plastics, mede door het grote en goedkopere
aanbod van virgin grondstoffen. Het is daarom niet onwaarschijnlijk dat er aanvullende
beleidsmaatregelen worden genomen wanneer de doelstellingen niet gehaald dreigen te worden.

3.2.1 Analyse huidige stand van zaken (visie en concreet beleid)
In de transitieagenda kunststoffen zijn er al veel beleidsmaatregelen concreet uitwerkt en hebben
geresulteerd in wetgeving en uitgewerkte actieplannen. Zoals te zien in Tabel 3.3 bestaat de derde
kolom met instrumenten en maatregelen over acht concreet uitgewerkte en meetbare
doelstellingen. Het Plastic Pact NL is een duidelijk voorbeeld van afspraken die tussen de overheid
en marktpartijen zijn gemaakt om het gebruik van single-use plastics terug te dringen.
Daarnaast zijn er ambities gelegd om verdere recycling en alternatieven voor plastics te
ontwikkelen, zoals zichtbaar in de tweede kolom. Twee concrete doelstellingen, minimaal 10%
chemische recycling en het sorteren tot 95% monostromen plastic, zijn opgenomen in deze kolom
omdat de uitwerking van deze doelstellingen nog meer kennis vereist. Er zijn onderzoeken en pilots
opgestart die meer duidelijkheid moeten gaan geven waar beleidsinterventie kan helpen om de
doelstelling te kunnen behalen. Wanneer deze resultaten in kaart zijn gebracht kunnen ze worden
toegevoegd in het beleidsinstrumentarium en kan er concreet invulling worden gegeven aan het
behalen van de doelstellingen. Ten slotte toont de eerste kolom vier beleidsinitiatieven met
betrekking tot kunststoffen. Het gaat hierbij om uitgesproken wensen en visies voor verdere
implementatie van een circulaire strategie voor kunststoffen, maar behoeft nog veel invulling en
onderzoek om mogelijke beleidsmaatregelen in kaart te brengen.
Tabel 3.3

Uitwerking beleid transitieagenda kunststoffen

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen,
instrumenten en maatregelen)

Toepassing Europese strategie

Afspraken maken in andere

kunststoffen in een circulaire

sectoren die plastic toepassen.

economie
Onderzoek naar herbruikbare

Stimuleren circulair ontwerp van

20% afname van het volume (in

alternatieven voor single-use

plastic consumptiegoederen.

kg) van plastic.

producten

Verbod op het gebruik van
eenmalige plastic producten

Onderzoek naar verhogen van

Minimaal 10% chemische

Statiegeld op plastic flesjes

het rendement op recycling

recycling van plastics in 2030.

kleiner dan 1 liter

Verhogen van de kwaliteit van het

Alle eenmalig te gebruiken plastic

gesorteerde plastic tot 95%

producten en verpakkingen 100%

monostromen in 2025.

recyclebaar
Minimaal 70% van het plastic
wordt hoogwaardig gerecycled

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

34

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen,
instrumenten en maatregelen)

Vergroten van de vraag naar

Alle eenmalig te gebruiken

gerecycled en bioplastics.

producten en verpakkingen
bevatten minimaal 35%
gerecyclede plastics.
15% groei van de markt voor
biobased plastics in 2030 t.o.v.
2016

Programma microplastics

Uitstoot van microplastics en

Communicatiecampagne

toevoeging aan producten

autobanden

verminderen.

Restrictie bewuste toevoeging
microplastics

Het Plastic Pact NL is een belangrijke bouwsteen van concrete beleidsmaatregelen in de
transitieagenda kunststoffen. Het akkoord is erop gericht de kringloop van eenmalige plastic
producten en verpakkingen te sluiten en verdere toepassing van circulariteit te versnellen door een
toename van (hoogwaardige) recycling. Er is een concrete doelstelling geformuleerd van een
afname van 20% van eenmalige plastic producten en verpakkingen in 2025 ten opzichte van 2017.
Daarnaast is de doelstelling om meer plastic te recyclen en opnieuw toe te passen in producten. De
samenhangende ambitie is het creëren van een grotere vraag naar gerecycled en biobased
plastics. Dit moet investeringen in de uitbreiding van sorteer- en recyclinginstallaties en bioplastics
fabrieken stimuleren. Een doorrekening van TNO45 laat zien dat er door de uitvoering van het
Plastic Pact NL in 2025 1073 Kton CO2 minder zal zijn uitgestoten.
De Europese Commissie heeft een strategie uitgewerkt die aan de basis staat van verder uit te
werken beleid over het gebruik van kunststoffen in de circulaire economie. Deze strategie
benadrukt het belang van hergebruik en recycling van plastic verpakkingen. De Europese
Commissie zet hierbij onder andere in op een verandering van productontwerp, verlaging van de
afvalberg en verbetering in recycling technieken. Een van de ambities is dat het ontwerp van alle
plastic verpakkingen hergebruik of volledige kosteneffectieve recycling mogelijk maakt in 2030.
Daarnaast moet in 2030 meer dan de helft van alle plastic verpakkingen gerecycled worden. Hierbij
wordt ingezet op verbeterde inname en scheiding van afvalstromen en technieken om recycling van
plastics mogelijk te maken. De strategie heeft hiermee belangrijke overeenkomsten met het Plastic
Pact NL en heeft als doel de transitie binnen Europa te begeleiden. De doelstellingen uit de
strategie zijn niet opgenomen in Tabel 3.4, omdat de afspraken over het Plastic Pact NL
ambitieuzer zijn en alle doelstellingen dekken.
Het programma microplastics is erop gericht kennis in kaart te brengen over de gevolgen van de
uitstoot en het gebruik van microplastics op het milieu en de volksgezondheid. Daarnaast zet het in
op het actief verminderen van de uitstoot van microplastics in de natuur door bijvoorbeeld
zwerfafval en autobanden. Binnen het programma zijn verschillende onderzoeken naar de effecten
van het gebruik van microplastics gestart en worden afspraken gemaakt met onder andere de
textielsector over het gebruik van microplastics. De European Chemical Agency (ECHA) heeft een
voorstel gedaan om de bewuste toevoeging van microplastics in producten te beperken. Dit dient
echter nog omgezet te worden in concreet beleid, en is daarom cursief aangegeven in de tabel.

45

TNO (2020), Globale raming effecten van de acties uit het Uitvoeringsprogramma CE.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

35

3.2.2 Verwachte effecten op circulaire economie en bijdrage klimaatopgave
Een tweede stap in het van de beleidsanalyse bestaat uit het bepalen van de verwachte effecten
van de beoogde en concrete beleidsmaatregelen. In Tabel 3.4 zijn de concrete maatregelen en
instrumenten zoals genoemd in de beleidsanalyse opgenomen en gewogen volgens de R-ladder.
Daarnaast is het verwachte effect van de maatregelen op de klimaatdoelstellingen en de transitie
naar een circulaire economie opgenomen.
Tabel 3.4

Beoordeling effectiviteit beleidsmaatregelen transitieagenda kunststoffen
R-strategie

Maatregelen Kunststoffen

Verwacht effect
Klimaat

Circulaire
economie

R1 Refuse en rethink: Afzien van

Verbod op het gebruik van bepaalde

producten of producten

eenmalig plastic producten per 1 januari

Positief

Positief

intensiever gebruiken

2021
Positief

Positief

ontbreekt

NVT

NVT

ontbreekt

NVT

NVT

R5 Recycling: Verwerken en

Statiegeld op plastic flessen en flesjes

Positief

Positief

hergebruiken van materialen

kleiner dan 1 liter per 1 juli 2021.
Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Neutraal

R2 Reduce: Producten efficiënter
fabriceren of efficiënter maken in
het gebruik
R3 Reuse: Hergebruik van een

20% minder volume plastic (in kg) in
consumptiegoederen en verpakkingen

product
R4 Repair en remanufacturing:
Reparatie en hergebruik van
productonderdelen

Alle eenmalig te gebruiken plastic producten
en verpakkingen 100% recyclebaar.
Minimaal 70% van de eenmalige producten
en verpakkingen worden hoogwaardig
gerecycled.
Alle eenmalig te gebruiken plastic producten
bevatten minimaal 35% recyclaat.
R6 Recover: Energie terugwinnen

Reststromen in de verbrandingsoven

uit materialen

R-strategie 3 en 4 niet ingezet
Tabel 3.4 toont dat het huidige beleid nog niet volledig is uitgewerkt op alle onderdelen van de
R-ladder. Concrete beleidsmaatregelen ter stimulering van hergebruik (strategie R3) en reparatie
van kunststoffen (strategie R4) ontbreken nog. Daarnaast ligt het zwaartepunt van de doelstellingen
van het Plastic Pact NL op de recycling van eenmalig te gebruiken producten en verpakkingen. In
2017 bestond 30% van de op de markt gebracht plastic uit verpakkingen.46 Beleidsmaatregelen
voor de toepassing op de brede kunststoffensector zijn nog niet concreet ingevuld.
R1 Refuse en rethink
De eerste trede op de R-ladder wordt gekenmerkt door het verbod op het gebruik van bepaalde
eenmalige plastic producten per 2021. Deze wetgeving volgt uit de implementatie van de Europese
Richtlijn en dwingt producenten en consumenten over te stappen op alternatieven voor eenmalig te
gebruiken plastic producten. Het voorname doel van dit beleid is het terugdringen van plastic
productie en zwerfafval om de wereldwijde ‘plastic soep’ in te dammen. Het verwachte effect is

46

CE Delft (2019), Plasticgebruik en verwerking van plastic afval in Nederland.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

36

zowel voor de klimaatdoelstelling als voor de transitie naar een circulaire economie positief. Hierbij
is het van belang dat er minder gebruik wordt gemaakt van vergelijkbare eenmalige producten of
van alternatieven die duurzamer zijn dan de eenmalige plastic producten. Enkel in dat geval zal het
naar verwachting resulteren in een CO2-winst en gebruik van duurzamere alternatieven, zoals
bijvoorbeeld reststromen.
Daarbij kan onderzoek nog geen eenduidige verwachting geven. In een vergelijkbare situatie levert
bijvoorbeeld de impact van het verbod op gratis plastic tassen in 2016 verschillende interpretaties
wanneer wordt gekeken naar de CO2-winst of milieuwinst. In deze casus zijn in praktijk veel
ondernemers overgestapt op het gratis meegeven van papieren tasjes, waardoor bijvoorbeeld de
innovatie van bioplastics wordt geremd.47 Er zal naar verwachting een effectievere bijdrage worden
geleverd als het verbod samen gaat met beleidsmaatregelen die het veelvoudige gebruik van
eenmalige producten ontmoedigen.
R2 Reduce
De tweede trede op de R-ladder wordt gekenmerkt door de centrale doelstelling van het Plastic
Pact NL om 20% minder volume in consumptiegoederen en verpakkingen te gebruiken. Hierbij
geldt dat de beoogde reductie in het volume wordt bewerkstelligd door hergebruik van producten,
ander productontwerp of gebruik van alternatieve duurzame materialen. Enkel in dat geval zal het
naar verwachting resulteren in een CO2-winst en gebruik van duurzamere alternatieven. Het
verwachte effect is zowel voor de klimaatdoelstelling als voor de transitie naar een circulaire
economie positief. Wanneer er bijvoorbeeld meer energie nodig is om alternatieve producten te
fabriceren, zal de CO2-winst gering zijn. Opvallend is dat de sector vrij is in de invulling van de
volumeverlaging. Er zal naar verwachting een effectievere bijdrage geleverd worden als de
doelstelling samengaat met beleidsmaatregelen die hergebruik of ander productontwerp actief
stimuleren.
R5 Recycle
De vijfde trede op de R-ladder wordt gekenmerkt door de drie doelstellingen uit het Plastic Pact NL
gericht op de recycling van eenmalige plastic producten en verpakkingen en het statiegeld op PET
flessen. De heffing van statiegeld op plastic flessen is uitgebreid naar heffing op flesjes kleiner dan
1 liter. Producenten worden hierbij verantwoordelijk voor de invoering van het statiegeldsysteem.
Het beleid is erop gericht plastic zwerfafval tegen te gaan en meer producten te recyclen. Door de
producentenverantwoordelijkheid worden de producenten gedwongen kritisch te kijken naar een
optimale keten van ontwerp tot inname. Dit zal naar verwachting ook positieve effecten hebben op
inzichten in het verzamelen en scheiden van hoogwaardige plastics. Het verwachte effect op zowel
de klimaatdoelstelling als de transitie naar een circulaire economie is positief. Deze maatregel
stimuleert recycling en verlaagt hiermee het gebruik van extra virgin fossiele grondstoffen.
De doelstellingen uit het Plastic Pact NL zijn erop gericht eenmalige te gebruiken plastic producten
en verpakkingen hoogwaardig te recyclen. De verwachte effecten op zowel de klimaatdoelstelling
en de transitie naar een circulaire economie zijn positief, omdat dit beleid erop gericht is het gebruik
van virgin grondstoffen terug te dringen en reststromen aan het eind van de keten beter te
benutten. Overigens is het belangrijk te melden dat onder andere de Covid-19 crisis een negatieve
impact heeft op met name deze doelstellingen. Door de lage olieprijs is de inzet van virgin fossiele
grondstoffen relatief goedkoop en wordt het gebruik van recyclaat minder aantrekkelijk. Bij
langdurige voortzetting van deze internationale ontwikkeling is de verwachting dat de doelstellingen
van de afspraken door het ontbreken van een wettelijke verplichting in het gedrang komen.

47

I&O Research (2019), Evaluatie verbod op gratis plastic draagtassen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

37

R6 Recover
De laatste trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op de verbranding van reststromen ter opwekking van energie. De verwachte effecten op de klimaatdoelstelling is positief,
maar op de transitie naar een circulaire economie neutraal. De verbranding van reststromen voor
opwekking van energie voorkomt verbranding van nieuwe fossiele grondstoffen. De verbranding
zorgt niet voor een netto groei in de emissie van CO2, omdat deze CO2 vastgelegd is in de
reststromen. Verbranding is de laagste stap op de R-ladder en heeft netto naar verwachting geen
effect op de transitie naar een circulaire economie. Er is in Nederland fors geïnvesteerd in
verbrandingscapaciteit. Om deze investering te laten renderen, wordt momenteel afval
geïmporteerd. Deze investering kan leiden tot een ‘lock-in’ situatie om hoger op de R-ladder te
geraken en zo minder op ‘recover’ in te zetten.

3.2.3 Verwachte impact transitieagenda kunststoffen
Binnen de transitieagenda kunststoffen zijn er concrete beleidsmaatregelen in de twee hoogste
treden op de R-ladder, maar ontbreken verdere hoogwaardige strategieën zoals hergebruik en
reparatie. Er ligt een goede basis voor een ander productontwerp door het verbod op bepaalde
eenmalige plastic producten en de afspraak het volume terug te dringen. De impact van deze
maatregelen kan naar verwachting nog versterkt worden door maatregelen gericht op het
hergebruik en reparatie van producten. Daardoor zal naar verwachting tijdens het productontwerp
meer rekening worden gehouden met intensiever gebruik van kunststof producten. Huidige
maatregelen zijn daarnaast vooral toegespitst op kunststof verpakkingen. Hoewel dit het grootste
deel van de kunststof afvalstromen beslaat, is er nog potentie door de maatregelen en
instrumenten uit te breiden naar andere sectoren.

3.3

Transitieagenda Maakindustrie
De belangrijkste strategische doelen van de transitieagenda maakindustrie is het behoud van de
waarde en werkgelegenheid van de sector en tegelijkertijd sturing naar een ecologische voetafdruk
waarbij ‘één aarde’ gebruikt wordt in 2050. Binnen de transitieagenda zijn hiervoor zeven abstracte
actielijnen uitgezet om de impact van de maakindustrie in kaart te brengen en het transitieproces in
gang te zetten.

3.3.1 Analyse huidige stand van zaken (visie en concreet beleid)
Binnen de transitieagenda maakindustrie staan drie strategische beleidsinitiatieven centraal: het
vergroten van het waardebehoud van huidige producten en diensten ter stimulering van de
circulaire economie in combinatie met een verlaging van de milieudruk en vergroten van
voorzieningszekerheid van kritieke grondstoffen. Tabel 3.5 toont hierbij de zeven abstracte
actielijnen die hiervoor zijn uitgezet en daaruit volgend concrete beleidsmaatregelen. Deze
actielijnen hebben raakvlak met alle drie de strategische doelen en kunnen daarmee niet los van
elkaar gezien worden.
De concrete beleidsmaatregelen zijn er sterk op gericht om circulaire businessmodellen te
ontwikkelen en opschaling naar grootschalige toepassing te versnellen. Inzichten uit deze projecten
zullen naar verwachting leiden tot verdere beleidsmaatregelen, zoals een producentenverantwoordelijkheid voor duurzame energievoorzieningen. Daarnaast wordt er een aantal instrumenten
ontwikkeld om inzicht te krijgen in het gebruik van (kritische) grondstoffen in de keten en tools en
methodes om deze te monitoren.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

38

Tabel 3.5

Uitwerking beleid transitieagenda maakindustrie

Beleidsinitiatief

Abstract (ambitie)

Concreet (doelstellingen,

Vergroten waardebehoud

Actielijn circulair ontwerpen in de

Stimuleren circulair

producten en diensten

maakindustrie

productontwerp door inzet

instrumenten en maatregelen)

CIRCO-tracks; creëren nieuwe
business cases
Verlagen milieudruk producten

Actielijn Uniforme uitgangspunten

Ontwikkeling circulair

en rekenmethoden voor

materiaalpaspoort

productgroepen (o.a. Nationaal
stelsel milieuprestatie producten)
Vergroten voorzieningszekerheid

Actielijn materiaalefficiency

(kritieke) grondstoffen
Actielijn Recycling Technology –

Uitvoering actielijn Safe by

sluiten van kringlopen

Design

Actielijn Circulaire

Uitwerking en opschaling

Businessmodellen

circulaire businessmodellen (o.a.
doorbraakproject circulaire
windparken, herwinning zink,
warmte as a service, Urban
Mining, CESI)

Actielijn Circulair inkopen/
categoriemanagement ICT
Ontwikkeling sectorale
routekaarten voor vijf clusters
Actielijn leveringszekerheid

Ontwikkeling grondstoffenscanner

kritieke grondstoffen

Tabel 3.5 toont aan dat voor vijf van de zeven uitgezette actielijnen concrete beleidsmaatregelen en
instrumenten zijn of worden ontwikkeld. Het huidige beleid is voornamelijk gericht op het
ontwikkelen en grootschalig toepassen van circulaire businessmodellen. De CIRCO-tracks zijn erop
gericht kennis te verzamelen en partijen te verbinden. Het uitgangspunt hierbij is het ontwerpen van
circulaire producten en diensten en deze in te zetten in nieuwe business cases. Deze tracks zijn
niet uitsluitend ingericht voor de maakindustrie, maar spelen hierin een belangrijke rol. Daarnaast
richten beleidsmaatregelen zich op de opschaling van circulaire businessmodellen. Onder andere
het doorbraakproject circulaire windparken en de herwinning van zink zijn in een vergevorderd
stadium. Andere projecten zoals ‘Warmte as a service’, Urban Mining en Circulaire Economie
Smart Energy (CESI) bevinden zich nog meer in een pilotfase waar vooral kennis wordt opgedaan.
Daarnaast richt beleid zich op het creëren van instrumenten die zorgen voor transparantie in de
keten. De instrumenten zoals de grondstoffenscanner en het materiaalpaspoort zijn erop gericht
partijen in de maakindustrie een transparant overzicht te geven van het aandeel van (kritieke)
grondstoffen in bepaalde producten en diensten. Daarnaast is er een actielijn Safe by Design
opgesteld die richting geeft aan de behandeling van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) in
producten.
Tenslotte is de ambitie om overkoepelende routekaarten voor vijf sectorale clusters te ontwikkelen.
Er zijn vijf clusters in kaart gebracht waarvan de samenhang zodanig is dat een clusteraanpak
mogelijk is. Deze routekaarten richten zich op het in kaart brengen van de activiteiten die
gestimuleerd moeten worden om de transitie op gang te brengen. Op basis van deze routekaarten
zijn vijf investeringsprojecten gestart. De verwachting is dat daarmee meer concrete
beleidsmaatregelen uit deze routekaarten zullen voortkomen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

39

3.3.2 Verwachte effecten op circulaire economie en bijdrage klimaatopgave
Een tweede stap in het van de beleidsanalyse bestaat uit het bepalen van de verwachte effecten
van de beoogde en concrete beleidsmaatregelen. In Tabel 3.6 zijn de concrete maatregelen en
instrumenten zoals genoemd in de beleidsanalyse opgenomen en gewogen volgens de R-ladder.
Daarnaast is het verwachte effect van de maatregelen op de klimaatdoelstellingen en de transitie
naar een circulaire economie opgenomen.
Tabel 3.6 Beoordeling effectiviteit beleidsmaatregelen transitieagenda maakindustrie

R-strategie

Maatregelen Maakindustrie

Verwacht effect
Klimaat

Circulaire
economie

R1 Refuse en rethink: Afzien van

Stimuleren en opschalen circulaire
businessmodellen (o.a. CIRCO-tracks)

Positief

Positief

NVT

NVT

NVT

NVT

NVT

NVT

Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Positief

Neutraal

producten of producten intensiever
gebruiken
R2 Reduce: Producten efficiënter

Ontbreekt

fabriceren of efficiënter maken in
het gebruik
R3 Reuse: Hergebruik van een

Ontbreekt

product
R4 Repair en remanufacturing:

Ontbreekt

Reparatie en hergebruik van
productonderdelen
R5 Recycling: Verwerken en
hergebruiken van materialen

Uitvoering actielijn Safe by Design
Ontwikkeling grondstoffenscanner
Ontwikkeling circulair materiaalpaspoort

R6 Recover: Energie terugwinnen

Reststromen in de verbrandingsoven

uit materialen

R-strategie 2, 3 en 4 niet ingezet
Tabel 3.6 toont dat het huidige beleid nog niet volledig is uitgewerkt op alle onderdelen van de
R-ladder. Concrete beleidsmaatregelen ter stimulering van hergebruik (strategie R3) en reparatie
van producten en onderdelen (strategie R4) ontbreken nog.
R1 Refuse en rethink
De eerste trede op de R-ladder wordt ingevuld door de maatregelen ter stimulering en opschaling
van circulaire businessmodellen. Hierbij is een stimulering van ander productontwerp en
dienstverlening het hoogst haalbare effect. Het project ‘Warmte as a service’ is er bijvoorbeeld op
gericht cv-ketels zo te ontwerpen dat ze een langere levensduur hebben, door het eigenaarschap
van het product bij de producent te laten liggen. Daarnaast hebben circulaire businessmodellen ook
effect op treden die lager op de R-ladder liggen. Zo is het doorbraakproject circulaire windenergie
erop gericht onderdelen van windparken, met name onderdelen waarin kritieke grondstoffen zijn
verwerkt, opnieuw te gebruiken. Dit zou ook effect hebben op de derde trede van de R-ladder. De
verwachte effecten zijn positief op zowel de klimaatdoelstelling als de transitie naar een circulaire
economie. Door in te zetten op circulair ontwerp van producten en diensten zullen er keuzes
gemaakt worden die over de gehele levensloop duurzamer uitpakken. Daarbij is het belangrijk dat
er een waarborging is, zoals een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid of wettelijke
verplichtingen, dat de circulariteit (hergebruik en/of recycling) ook daadwerkelijk plaatsvindt.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

40

R5 Recycle
De vijfde trede op de R-ladder wordt ingevuld door de ontwikkeling van de grondstoffenscanner, het
materiaalpaspoort en de uitvoering van de actielijn Safe by Design. De grondstoffenscanner is een
instrument voor partijen uit de maakindustrie die inzicht geeft in het aandeel kritieke materialen die
gebruik worden in producten. De doelstelling is om partijen inzicht te geven in de leveringsrisico’s
van dergelijke producten en het bieden van een handelingsperspectief om dergelijke risico’s te
verkleinen. Afhankelijk van het handelingsperspectief kan er worden gestuurd op het verkleinen van
productieketens door over te stappen op alternatieven of R-strategieën zoals hergebruik, reparatie
en recycling te stimuleren.
Het materiaalpaspoort volgt de stappen die zijn genomen in de productie door het in kaart brengen
van grondstoffen van producten uit de maakindustrie. Het doel van het materialenpaspoort is om
milieu en circulaire data vast te leggen over producten. Transparantie over het gebruik van
grondstoffen heeft als verwacht effect recycling van grondstoffen te stimuleren uit bestaande
producten. Het verwachte effect op zowel de klimaatopgave als de transitie naar een circulaire
economie is daarom positief. De verwachting is dat inzicht in het gebruik van grondstoffen van
materialen en halffabricaten en kennis over alternatieven leidt tot het sluiten of verkleinen van
ketens. Er zal naar verwachting een effectievere bijdrage worden geleverd als beleidsmaatregelen
zich richten op het (verplicht) centraal stellen van het gebruik van het materialenpaspoort en de
ontmoediging van nieuwe grondstoffen en materialen waar duurzamere alternatieven voor bestaan.
De actielijn Safe by Design is een richtlijn die specifiek kijkt naar stoffen in producten die gevaarlijk
zijn voor mens en milieu en de verwerking ervan tijdens recycling van materialen. Beide
instrumenten hebben als beoogd effect transparantie te creëren over grondstoffen uit de keten,
risico’s in kaart te brengen en de keten te verkleinen. Het is aannemelijk dat partijen stappen zullen
ondernemen om deze ketens te verkleinen waar mogelijk door de toegenomen transparantie.
Idealiter worden deze instrumenten ondersteunt met maatregelen die zich actief richten op het
verkleinen van de risico’s, het sluiten van de ketens en waar mogelijk overstappen op alternatieven.
Het verwachte effect van deze instrumenten op zowel de klimaatopgave als de transitie naar een
circulaire economie is daarmee positief.
R6 Recover
De laatste trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op de verbranding van reststromen ter opwekking van energie. De verwachte effecten op zowel de klimaatdoelstelling als de
transitie naar een circulaire economie zijn neutraal. De verbranding van reststromen voor kan
gedeeltelijk worden omgezet in energieproductie en voorkomt hiermee de verbranding van nieuwe
fossiele grondstoffen. De verbranding zorgt niet voor een netto groei in de emissie van CO 2, omdat
deze CO2 vastgelegd is in de reststromen. Verbranding is de laagste stap op de R-ladder en heeft
netto naar verwachting geen effect op de transitie naar een circulaire economie.

3.3.3 Verwachte impact transitieagenda maakindustrie
In de transitieagenda maakindustrie wordt de ontwikkeling van circulaire businessmodellen,
producten en processen gestimuleerd aan de hand van pilotprojecten. De maakindustrie is erg
divers en het is lastig om algemene beleidsmaatregelen voor de hele agenda te formuleren. De
ontwikkeling van vijf overkoepelende routekaarten zal daarom naar verwachting meer impact
hebben op de transitie naar een circulaire economie, omdat er voor vergelijkbare sectoren veel
concretere afspraken en maatregelen kunnen worden ontwikkeld. Daarentegen hebben
beleidsinstrumenten zoals de grondstoffenscanner en het materiaalpaspoort naar verwachting een
relatief matige impact op de transitie, omdat deze naar verwachting hoogstens recycling zullen

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

41

stimuleren. Deze instrumenten bieden echter wel meer transparantie en zijn essentieel om
circulaire oplossingen in kaart te brengen.

3.4

Transitieagenda Bouw
Voor de transitieagenda bouw worden afspraken gemaakt met verschillende onderdelen binnen de
sector. Het in 2018 gesloten Betonakkoord heeft hierbij specifieke doelstellingen voor de
betonsector vastgelegd. Daarnaast vinden er gesprekken plaats voor verdere afspraken met
sectoren zoals bijvoorbeeld de gevelbouw en grond-, weg-, en waterbouw.

3.4.1 Analyse huidige stand van zaken (visie en concreet beleid)
Tabel 3.7 toont de huidige stand van zaken met betrekking tot beleidsmaatregelen en in welke fase
ze zich op dit moment bevinden. Uit de tabel blijkt dat er een aantal concrete beleidsmaatregelen
en doelstellingen zijn uitgewerkt. Het betonakkoord heeft geresulteerd in specifieke doelstellingen
voor de betonsector om de CO2-uitstoot te verminderen en recycling van materiaalstromen.
Daarnaast is een onderdeel van de Green Deal duurzame GWW 2.0 een aansporing van de
Rijkoverheid om de vraag naar circulaire bouwopdrachten te versnellen. Circulariteit moet op deze
manier beter worden opgenomen in aanbestedingen van (semi-)overheden, wat naar verwachting
zal zorgen voor meer zekerheid in de sector. Naast actieve beleidsmaatregelen zijn er
verschillende innovatieprojecten bekend die veelal door de sector zelf worden ingevuld. Uitkomsten
hiervan zouden kunnen resulteren in veranderingen in beleid en wet- en regelgeving.
Tabel 3.7 Uitwerking beleid transitieagenda bouw
Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen.

Marktontwikkeling voor circulaire

Vraag naar circulaire producten

economie, stimulering van vraag

vergroten door publieke

en aanbod van circulaire

aanbestedingen

opdrachten

Uitvoering betonakkoord:

Doelstelling: 30% CO2-

ontwikkeling instrumentarium en

emissiereductie in 2030 t.o.v.

monitoring

1990.

instrumenten en maatregelen)
Green Deal duurzame GWW 2.0

Doelstelling:100% van de
betonstromen blijvend
hoogwaardig toepassen in 2030.
Stimulering hergebruik van

Beslisboom hergebruik

materialen in de bouw door een

bouwelementen

aanscherping van de vereisten
voor circulair en selectief slopen.
Onderzoek naar

Aanpassing van de wettelijke

productinnovaties die modulair

milieuprestatie-eis voor

bouwen stimuleren

gebouwen.

Ontwikkeling uniforme

Verwerking van milieueffecten

Leidraad meten van circulariteit

meetmethode voor circulariteit

van circulaire materialen,

2.0

producten en methoden in de
Bepalingsmethode

Ontwikkeling kennis en draagvlak

Ontwikkeling materialenpaspoort

Uitwerking materialenpaspoort

Kennis in kaart brengen om

Aanpassing wet- en regelgeving

circulair bouwen te versnellen,

indien deze belemmeringen voor

o.a. fiscale vergroening,

circulair bouwen opleggen.

innovatietrajecten, hergebruik
bouwelementen

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

42

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen.
instrumenten en maatregelen)

Verduurzaming van de
woningvoorraad en bouw van
1 miljoen extra woningen zo
circulair mogelijk uitvoeren

De ontwikkeling en uitvoering van een circulaire bouweconomie heeft nog wat voeten in de aarde,
maar laat ambitie zien in de omschakeling. De bouwagenda heeft als streven gesteld in 2023 een
‘basiskamp’ te hebben ingericht waarin ambities zijn vertaald in concrete actieplannen en
voldoende kennis is vergaard over de ontwikkeling van een circulaire bouweconomie. In 2030 is de
ambitie om 50% van de doelstelling om een circulaire bouweconomie te hebben volbracht.
circulariteit in de bouw is opgenomen als een los thema en wordt uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Circulaire Bouweconomie.
Een belangrijk knelpunt voor de sector is het achterlopen van de marktontwikkeling voor een
circulaire bouw48. De marktontwikkeling is belangrijk om de start naar een circulaire bouw te
ondersteunen en andere knelpunten op te lossen. De ontwikkeling loopt achter door een
combinatie van een lage vraag naar circulaire producten en een relatief laag aanbod hiervan.
Circulair ontwerpen en bouwen vereist inpassingen van partijen in de huidige markt die op dit
moment nog niet rendabel zijn ten opzichte van traditionele bouw. Een belangrijke opgave voor
(semi)overheden is daarmee het creëren van een vraag naar circulaire oplossingen, zodat partijen
gestimuleerd worden te innoveren en investeren. Op dit moment ligt de vraag naar circulaire
oplossingen achter op schema, waarmee deze stimulans ontbreekt. Publieke circulaire
aanbestedingen geven opdrachtnemers perspectief en zouden andere partijen zoals woningcorporaties over de streep kunnen trekken hierin ook stappen te ondernemen. Beleidsmaatregelen
zouden zich moeten richten op verdere stimulering van de circulaire bouw en hiermee
ontwikkelingen aanjagen.
Andere knelpunten die worden genoemd zijn onder andere het ontbreken van een uniforme
meetmethode, financiële ondersteuning en barrières in wetgeving. Deze knelpunten hangen samen
met een tot op heden onvoldoende ontwikkelde markt, doordat bouwers bijvoorbeeld moeite
hebben een rendabele business case te maken door gebrek aan duidelijkheid. Lopende
onderzoeken naar de toepassing van een meetmethode voor duurzaamheidseisen en bijvoorbeeld
het materialenpaspoort bieden perspectief voor de markt. Verder zou de overheid de bedrijfseconomische balans kunnen verbeteren door te sturen met verschillende instrumenten (zoals
subsidies en regelgeving) of afspraken te maken met financiers.
Het Economisch Instituut voor de Bouw constateert in een tussentijdse evaluatie49 van de
Bouwagenda dat monitoring van de pilotprojecten en obstakels essentieel is. In deze fase van de
omschakeling naar een circulaire bouweconomie is het belangrijk dat alle kansen en obstakels in
kaart worden gebracht. Dit draagt bij aan de ontwikkeling van een op feiten gebaseerd beleid en
ondersteunt hiermee de circulaire transitie.
Uit Tabel 3.7 blijkt dat oplossingen voor een aantal van deze knelpunten in gang worden gezet.
Voornamelijk in de tweede kolom zijn de ambities getoond die de bouwsector ondersteunen om tot
een basiskamp te komen in 2023. Zo wordt er op dit moment gewerkt aan de ontwikkeling van het
materialenpaspoort en een uniforme meetmethode en indicatoren om de waarde van circulair
bouwen in kaart te brengen. Concrete beleidsinstrumenten die al sturing geven aan meer
48
49

Uitvoeringsprogramma Circulaire Bouweconomie 2020.
EIB (2020), Monitoring Bouwagenda. De voortgang in de periode 2017 t/m 2019.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

43

circulariteit in de bouw zijn de Leidraad meten van circulariteit en de aangescherpte milieuprestatieeis van gebouwen. Het is daarbij wel van belang dat de vraag naar circulariteit toeneemt. De
overheid heeft hierin een belangrijke rol.

3.4.2 Verwachte effecten op circulaire economie en bijdrage klimaatopgave
Een tweede stap in het van de beleidsanalyse bestaat uit het bepalen van de verwachte effecten
van de beoogde en concrete beleidsmaatregelen. In Tabel 3.8 zijn de concrete maatregelen en
instrumenten zoals genoemd in de beleidsanalyse opgenomen en gewogen volgens de R-ladder.
Daarnaast is het verwachte effect van de maatregelen op de klimaatdoelstellingen en de transitie
naar een circulaire economie opgenomen.
Tabel 3.8

Beoordeling effectiviteit beleidsmaatregelen transitieagenda bouw
R-strategie

Maatregelen Bouw

Verwacht effect
Klimaat

Circulaire
economie

R1 Refuse en rethink: Afzien van

Green Deal duurzame GWW 2.0

Positief

Positief

producten of producten intensiever

Aanpassing van de wettelijke

Positief

Positief

gebruiken

milieuprestatie-eis voor gebouwen.

R2 Reduce: Producten efficiënter

Doelstelling Betonakkoord: 30% CO2-

Neutraal

Positief

fabriceren of efficiënter maken in

emissiereductie in 2030 t.o.v. 1990.

NVT

NVT

NVT

R4 Repair en remanufacturing:

Leidraad meten van circulariteit 2.0

Positief

Positief

Reparatie en hergebruik van

Ontwikkeling materialenpaspoort

Positief

Positief

productonderdelen

Ontwikkeling beslisboom hergebruik van

Positief

Positief

Neutraal

Positief

Positief

Neutraal

het gebruik
R3 Reuse: Hergebruik van een
product

bouwelementen
R5 Recycling: Verwerken en

Doelstelling betonakkoord:100% van de

hergebruiken van materialen

betonstromen blijvend hoogwaardig
toepassen in 2030

R6 Recover: Energie terugwinnen

Reststromen in de verbrandingsoven

uit materialen

Strategie 3 niet ingezet
Tabel 3.8 toont dat het huidige beleid nog niet volledig is uitgewerkt op alle onderdelen van de Rladder. Concrete beleidsmaatregelen ter stimulering van hergebruik (strategie R3) ontbreken nog.
R1 Refuse en rethink
De eerste trede van de R-ladder kenmerkt zich door de Green Deal Duurzame GWW 2.0 en de
aanscherping van de milieuprestatie-eisen voor nieuwe gebouwen. Deze maatregelen hebben een
verwacht positief effect op zowel de klimaatdoelstellingen als de transitie naar een circulaire
economie. De Green Deal Duurzame GWW 2.0 is een belangrijke invulling van het streven naar
een de ontwikkeling van een vraag naar circulaire bouw. 50 Deze ‘Green Deal’ beoogt onder andere
circulariteit beter te verwerken in de aanbestedingsprocedure, planvorming, aanleg en beheer en
onderhoud van projecten in de GWW. De aanscherping van milieuprestatie-eisen van nieuwe
gebouwen vereist meer duurzaamheidscriteria en geeft tevens een impuls aan het gebruik van

50

https://www.duurzaamgww.nl/, Geraadpleegd op 20/10/2020.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

44

biogrondstoffen in materialen, bijvoorbeeld door meer te bouwen met hout.51 Dit bevordert naar
verwachting een circulair ontwerp van nieuwe gebouwen en andere materialen.
Uit de analyse blijkt echter dat de marktontwikkeling van met name circulair ontwerpen achterblijft
op de verwachtingen. Er zal naar verwachting effectievere resultaten worden bereikt wanneer
beleidsmaatregelen zich meer richten op het vergroten van de vraag naar circulaire
bouwopdrachten. De overheid speelt een belangrijke rol in het aanjagen van dergelijke
ontwikkelingen, bijvoorbeeld door aanbestedingen in de GWW of bouw en renovatie van publieke
gebouwen. Hierdoor zal naar verwachting innovaties onder bouwbedrijven toenemen, waarmee
onzekerheden en risico’s beter in kaart kunnen worden gebracht en aangepakt. Dit zal naar
verwachting leiden tot meer toepassing van circulair ontwerp en circulaire processen. Daarnaast zal
naar verwachting het geven van het goede voorbeeld andere partijen zoals woningcorporaties over
de streep trekken.
R2 Reduce
De tweede trede van de R-ladder kenmerkt zich door een doelstelling uit het Betonakkoord om 30%
minder CO2 uit te stoten in 2030 ten opzichte van 1990. Een andere doelstelling is de ambitie
uitgesproken om in 2030 100% van het betonafval hoogwaardig te hergebruiken. Deze maatregel
valt in de vijfde trede van de R-ladder, maar zal omwille van de analyse hier besproken worden.
Het verwachte effect van beide maatregelen op de klimaatopgave is neutraal en op de transitie
naar een circulaire economie positief. Een doorrekening van TNO 52 laat zien dat de verwachte
reductie die in Nederland plaatsvindt gering is (7 Kton). Dit komt mede doordat de productie van
cement, wat het grootste aandeel heeft in de CO2-belasting van beton, niet in Nederland
plaatsvindt. Een afname met 15% van het gebruik van primaire grondstoffen zorgt voor een
verwachte daling van 9 Kton CO253. Deze relatieve kleine daling wordt waarschijnlijk veroorzaakt
door een toegenomen efficiëntie, waardoor de vraag naar beton toeneemt. Er zal naar verwachting
een effectievere bijdrage worden geleverd wanneer beleidsmaatregelen zich richten op het
verkleinen van de vraag naar beton door de stimulering van circulair en modulair ontwerp en het
gebruik van duurzame alternatieven.
R4 Repair en remanufacture
De vierde trede op de R-ladder wordt ingevuld door de leidraad meten van circulariteit 2.0 en de
ontwikkeling van het materialenpaspoort en de beslisboom voor het hergebruik van bouwelementen. De leidraad heeft een verwacht positief resultaat op zowel de klimaatopgave als de
transitie naar een circulaire economie. De leidraad is een beleidsinstrument en een belangrijk
onderdeel van de monitoring van de transitie en het bepalen van relevante indicatoren. Deze
leidraad brengt de verwachte waarde van circulariteit in kaart. Dit geeft naar verwachting een
impuls voor circulair bouwen doordat partijen beter in staat zijn alternatieven af te wegen en
hiermee te voldoen aan verwachtingen. Indirect heeft de leidraad dus ook effect op de ontwikkeling
van circulaire productontwerpen. De leidraad kan daarnaast een belangrijke basis vormen voor het
creëren van een rendabele circulaire business case. De leidraad richt zich echter op het hergebruik
van bouwelementen en heeft daarmee hooguit effect in de vierde strategie.
Het materialenpaspoort en de beslisboom hebben een verwacht positief effect op zowel de
klimaatopgave als de transitie naar een circulaire economie, mits het gebruik ervan actief
gestimuleerd wordt. Het materialenpaspoort zorgt ervoor dat bouwelementen of materialen
hoogwaardig hergebruikt kunnen worden. Doordat inzicht wordt gegeven welke materialen en

51
52

53

Kamerbrief (16 oktober 2020), Duurzaamheidskader biogrondstoffen.
TNO (2019), Verkenning van de impact van de circulaire en materiaalgerelateerde maatregelen in de bouwsector op de
nationale CO2-emissies.
TNO (2020), Globale raming effecten van de acties uit het Uitvoeringsprogramma CE.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

45

bouwelementen gebruikt zijn, kunnen die opnieuw gebruikt worden wanneer een circulair ontwerp
en sloop gehanteerd is. Dit vereist minder nieuwe grondstoffen voor de productie van nieuwe
elementen op onderdelen van nieuwe gebouwen en bevordert hiermee de circulariteit. Hergebruik
van onderdelen waarin CO2 is opgeslagen heeft daar bovenop nog een positief effect op de netto
CO2-uitstoot.
De ontwikkeling van een beslisboom voor hergebruik van bouwelementen brengt de
benodigdheden en belemmeringen in kaart om bouwelementen te hergebruiken bij de sloop van
een gebouw. Dit zorgt voor een hoogwaardigere toepassing dan wanneer materialen worden
gerecycled. De ontwikkeling van een beslisboom is hierbij de eerste stap in het stimuleren van
circulaire of selectieve sloop. Verdere beleidsmaatregelen zouden zich kunnen richten op het
stimuleren of dwingen van circulaire of selectieve sloop, waardoor partijen genoodzaakt zijn niet
alleen rekening te houden met selectieve sloop aan het einde van de levensfase, maar al tijdens
het ontwerp.
R5 Recycle
De vijfde trede op de R-ladder wordt ingevuld door de specifieke doelstelling uit het betonakkoord
om 100% van het beton hoogwaardig te recyclen. Deze maatregel is samen met de CO 2-reductiedoelstelling uit het betonakkoord besproken in de tweede trede.
R6 Recover
De laatste trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op de verbranding van reststromen ter opwekking van energie. De verwachte effecten op de klimaatdoelstelling is positief,
maar op de transitie naar een circulaire economie neutraal. De verbranding van reststromen voor
opwekking van energie voorkomt verbranding van nieuwe fossiele grondstoffen. De verbranding
zorgt niet voor een netto groei in de emissie van CO2, omdat deze CO2 vastgelegd is in de
reststromen. Verbranding is de laagste stap op de R-ladder en heeft netto naar verwachting geen
effect op de transitie naar een circulaire economie.

3.4.3 Verwachte impact van de transitieagenda bouw
Maatregelen uit de transitieagenda bouw zijn gericht op de meeste treden van de R-ladder.
Concrete beleidsmaatregelen zoals de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor gebouwen,
ontwikkeling van het materialenpaspoort en de leidraad meten van circulariteit hebben naar
verwachting een grote impact op de transitie naar een circulaire economie. Het is daarbij essentieel
dat er actief gestuurd gaat worden op het betrekken van deze instrumenten in de ontwerpfase van
bouwelementen. De impact van het betonakkoord blijkt uit onderzoek van TNO gering te zijn.
Belangrijk voor de impact van de maatregelen is de verdere marktontwikkeling van de circulaire
bouw. De overheid speelt hierin een cruciale rol door een circulaire vraag te bevorderen.

3.5

Transitieagenda Consumptiegoederen
De transitieagenda consumptiegoederen kenmerkt zich door een aantal icoonprojecten die erop
zijn gericht bewustzijn te creëren en kennis in kaart te brengen over de transitie naar een circulaire
economie. Het Versnellingshuis speelt een belangrijke rol in de ontwikkelingen van nieuwe
businessmodellen. Daarnaast worden er gesprekken gevoerd met verschillende sectoren om
verduurzaming te stimuleren, zoals bij textiel en matrassen.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

46

3.5.1 Analyse huidige stand van zaken (visie en concreet beleid)
Tabel 3.9 toont de beleidsinitiatieven, ambities en concrete beleidsmaatregelen die zijn genomen
binnen de transitieagenda consumptiegoederen. Hoofdzakelijk richt beleid zich op het
ondersteunen van innovaties, creëren van bewustzijn over circulariteit onder consumenten en
bedrijven en hiermee vraag en aanbod te stimuleren. Dit leidt tot concrete resultaten in Icoonprojecten. Daarnaast hebben afspraken geleid tot een vrijwillige producentenverantwoordelijkheid
voor de matrassensector en zijn er gesprekken gaande met de textielbranche. Vanwege het
internationale karakter van consumptiegoederen ligt de ambitie in het uitbreiden van de Europese
ecodesignrichtlijn om een meer circulair productontwerp te stimuleren.
Tabel 3.9

Uitwerking beleid transitieagenda consumptiegoederen

Beleidsinitiatief

Abstract (ambities)

Concreet (doelstellingen,
maatregelen en instrumenten)

(Internationale) sturing vanuit

Uitbreiding van de Europese

beleid versterken

ecodesignrichtlijn
Producentenverantwoordelijkheid
verbreden en verdiepen

Circulaire markt stimuleren door

Gebruik (middel)lang-cyclische

Stimuleren langer gebruik door

innovaties aan te wakkeren

producten die nu steeds meer

repareren en hergebruik door

kort-cyclisch worden

anderen (tweedehands) (o.a.

verminderen.

Dutch Circular Textile Valley,
Circulaire ambachtscentra)

Bewustwording creëren

Stimuleren andere

Ontwikkeling circulaire

businessmodellen

businessmodellen en
productontwerp (o.a. vuistregels
PaaS verdienmodellen,
consumentenonderzoek)
Stimuleren intensiever gebruik
door delen (o.a. Groene
deeleconomie).

Waarde van grondstoffen

Verbeteren inname en recycling

behouden

van materialen en afval (o.a.
VANG)
Maatschappelijke waarde met
betrekking tot reparatie en
refurbishment vergroten (o.a.
Refurbishment, SIRE-campagne)

Circulair plaatmateriaal: beoogde
doelstelling: in 2030 50% van
nieuw ontwerp circulair
ontworpen, 50% van bestaand
hergebruikt of gerecycled.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

47

Beleidssturing is er mede op gericht producten intensiever of anders te gebruiken, onder andere
door hergebruik en reparatie te stimuleren. Daarnaast heeft de ontwikkeling van een deeleconomie
het beoogde effect meer bewustzijn te creëren over het gebruik van producten ten opzichte van
bezit. Stimulering van business modellen gericht op delen, hergebruik en reparatie brengt andere
uitdagingen met zich mee, onder andere op het gebied van logistiek en concurrentie via
e-commerce.54 Verdere beleidsstappen zijn erop gericht samenwerking in verschillende ketens te
stimuleren en kennis in kaart te brengen.

3.5.2 Verwachte effecten op circulaire economie en bijdrage klimaatopgave
Een tweede stap in het van de beleidsanalyse bestaat uit het bepalen van de verwachte effecten
van de beoogde en concrete beleidsmaatregelen. In Tabel 3.10 zijn de concrete maatregelen en
instrumenten zoals genoemd in de beleidsanalyse opgenomen en gewogen volgens de R-ladder.
Daarnaast is het verwachte effect van de maatregelen op de klimaatdoelstellingen en de transitie
naar een circulaire economie opgenomen.
Tabel 3.10 Beoordeling effectiviteit beleidsmaatregelen transitieagenda consumptiegoederen
R-strategie

Maatregelen Consumentengoederen

Verwacht effect
Klimaat

Circulaire
economie

R1 Refuse en rethink: Afzien
van producten of producten

Stimuleren circulaire businessmodellen en
productontwerp
Stimuleren intensiever gebruikt door delen

Positief

Positief

Positief

Positief

Stimuleren circulaire businessmodellen en
productontwerpen

Positief

Positief

Stimuleren langer gebruik door repareren en
hergebruik door anderen (tweedehands)

Positief

Positief

Maatschappelijke waarde met betrekking tot
reparatie/refurbishment van producten vergroten

Positief

Positief

Verbeteren inname en recycling van materialen
en afval

Positief

Positief

Reststromen in de verbrandingsoven

Positief

Neutraal

intensiever gebruiken
R2 Reduce: Producten
efficiënter fabriceren of
efficiënter maken in het
gebruik
R3 Reuse: Hergebruik van
een product
R4 Repair en
remanufacturing: Reparatie
en hergebruik van
productonderdelen
R5 Recycling: Verwerken en
hergebruiken van materialen
R6 Recover: Energie
terugwinnen uit materialen

Alle 6 R-strategieën afgedekt
Voor alle 6 R-strategieën zijn doelstellingen opgenomen en zijn deels instrumenten vormgegeven.
Nadere uitwerking in maatregelen zouden de strategieën kunnen versterken.
R1 Refuse en rethink & R2 Reduce
De eerste trede van de R-ladder wordt ingevuld door beleid gericht op het stimuleren van circulaire
businessmodellen en productontwerp en de ontwikkeling van een deeleconomie. Het beoogde
effect is hiervan een lager of intensiever gebruik van producten, waardoor minder nieuwe producten
noodzakelijk zijn. Dit heeft daarmee ook effect op de tweede trede van de R-ladder.

54

UPCE 2020-2023

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

48

In verschillende icoonprojecten wordt onderzoek gedaan naar de uitdagingen en effecten van
circulaire businessmodellen. Dit gaat samen met het creëren van bewustwording onder
consumenten en ondernemers, maar ook bij financiële dienstverleners en overheden om deze
vorm van ondernemen mogelijk te maken. Het effect van beide maatregelen zal naar verwachting
positief uitpakken voor zowel de klimaatdoelstellingen als de transitie naar een circulaire economie.
Een verandering in de maatschappelijke waarde van producten en diensten zal naar verwachting
leiden tot een verschuiving naar gebruik van producten. Hiermee zal naar verwachting de vraag
naar nieuwe producten afnemen, wat een positief effect heeft op de uitstoot van CO 2 door productie
en transport. Het intensiever gebruiken van producten stimuleert de transitie naar een circulaire
economie.
R3 Reuse
De derde trede van de R-ladder wordt ingevuld door beleidsmaatregelen die hergebruik van
producten stimuleren. Dit vertaalt zich vooral in een grotere waardering van het aanbieden en
benutten van tweedehands artikelen (bijvoorbeeld kleding). In icoonprojecten wordt hergebruik van
producten of productonderdelen gestimuleerd. Dit heeft daarmee ook deels effect op de vierde
trede op de R-ladder. Hiermee daalt naar verwachting de vraag naar nieuwe producten en stijgt de
waardering voor producten. Dit heeft naar verwachting een positief effect op zowel de
klimaatopgave als de transitie naar een circulaire economie.
R4 Repair en remanufacture
De vierde trede wordt ingevuld door beleid gericht op het vergroten van de maatschappelijke
waarde van reparaties en refurbishment. De door Sire in 2019 georganiseerde campagne
‘Waardeer het, repareer het’ had als beoogd effect consumenten ertoe aan te zetten meer kapotte
consumentengoederen te repareren in plaats van ze weg te gooien.55 Hiermee werd ingespeeld op
het bewustzijn en het gedrag van consumenten met betrekking tot hergebruik van productonderdelen. Ook het icoonproject ‘Refurbishment’ heeft als beoogd effect de waardering en het
gebruik van ‘refurbished’ producten te stimuleren. Hiermee worden productonderdelen opnieuw
gebruikt en kan er langer gebruik worden gemaakt van sommige producten. Dit heeft naar
verwachting een positief effect op zowel de klimaatopgave als de transitie naar een circulaire
economie.
R5 Recycle
De vijfde trede wordt ingevuld met beleid gericht op het vergroten van de recycling van materialen.
Onder andere het icoonproject VANG is erop gericht huishoudelijk afval beter te scheiden en te
kunnen hergebruiken. Het beoogde effect is het verlagen van afvalstromen en vergroten van
recycling en daarmee een verlaging van het gebruik van nieuwe grondstoffen. Daarnaast heeft naar
verwachting de producentenverantwoordelijkheid van de matrasketen een belangrijk effect op de
recycling van matrassen. Hoewel dit zal gaan gelden voor een specifieke productgroep, kan dit
verdere inspanningen om meer recycling toe te passen in andere productgroepen vergroten. De
verwachte effecten op zowel de klimaatopgave als de transitie naar een circulaire economie zijn
positief.
R6 Recover
De laatste trede op de R-ladder wordt ingevuld met beleid gericht op de verbranding van reststromen ter opwekking van energie. De verwachte effecten op de klimaatdoelstelling is positief,
maar op de transitie naar een circulaire economie neutraal. De verbranding van reststromen voor
opwekking van energie voorkomt verbranding van nieuwe fossiele grondstoffen. De verbranding
zorgt niet voor een netto groei in de emissie van CO2, omdat deze CO2 vastgelegd is in de
reststromen. Verbranding is de laagste stap op de R-ladder en heeft netto naar verwachting geen
effect op de transitie naar een circulaire economie.
55

https://sire.nl/campagnes/waardeer-het-repareer-het/, Geraadpleegd op 26/10/2020.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

49

3.5.3 Verwachte impact van de transitieagenda consumentengoederen
Uit Tabel 3.10 kan worden geconcludeerd dat de beleidsmaatregelen binnen de consumptiegoederen alle treden van de R-ladder beslaan. Daarbij is het essentieel aan te geven dat
bijvoorbeeld internationale concurrentie zorgt voor uitdagingen voor het bereiken van de beoogde
effecten en daarmee direct invloed heeft op de impact van de transitieagenda. Veel maatregelen
zijn gericht op het creëren van bewustzijn en het bevorderen van de waardering van circulaire
producten bij consumenten. Doordat er ingezet wordt op alle R-strategieën in een breed opzicht
door verschillende icoonprojecten is de verwachte impact van de transitieagenda consumentengoederen groot. Het handelingsperspectief van verdere beleidsmaatregelen is beperkt door het
internationale karakter van de sector.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

50

4

Potentiële extra maatregelen/instrumenten

De analyse van de huidige maatregelen en de beoordeling van de plausibiliteit van deze
maatregelen en instrumenten geeft een overzicht van alle stappen die worden ondernomen om de
transitie naar een circulaire economie te stimuleren. Een derde onderdeel van de analyse van
beleid gericht op de circulaire economie is het in kaart brengen en beoordelen van maatregelen en
instrumenten die op dit moment nog niet concreet worden toegepast. Wanneer deze maatregelen
zullen worden opgenomen in het instrumentarium zal dit tot verwachting leiden tot een effectiever
maatregelenpakket, waarmee ook een bijdrage aan de klimaatopgave wordt geleverd.
Dit hoofdstuk bespreekt potentiële extra maatregelen voor de transitieagenda waar een aantal
beleidsmaatregelen ontbreken en de verwachte effecten ervan op de transitie naar een circulaire
economie en het klimaat. Deze potentiële extra maatregelen zijn opgenomen naar aanleiding van
een kritische blik op het huidige beleidspakket.
Daarnaast is aandacht voor hoe achterliggende mechanismen te beïnvloeden zijn met
beleidsinstrumenten. Zo kan het beïnvloeden van de prijs leiden tot veranderingen van gedrag in
hele keten. Een verschuiving van belastingheffing naar grondstoffen of dwingende maatregelen om
hergebruik te stimuleren kunnen potentieel gevolgen voor hebben zowel het gebruik van
grondstoffen als de CO2-uitstoot bij de productie.

4.1

Potentiële extra maatregelen/instrumenten voedsel en biomassa
Prijsbeleid remmen vleesconsumptie effectief
De productie van vlees heeft een grote ecologische voetafdruk, dat niet alleen invloed heeft op de
uitstoot van CO2, maar bijvoorbeeld ook het gebruik van andere grondstoffen en akkerbouwland.
Het beleid zoals omschreven in hoofdstuk 2 is vooral gericht op het informeren van consumenten
over de vleesconsumptie en promoten van plantaardige eiwitten. Er zouden meer maatregelen
genomen kunnen worden om consumenten te prikkelen over te stappen naar minder dierlijke
eiwitten, deels door meer plantaardige eiwitten in het dieet op te nemen. Ongeveer 60% van de
eiwitten is van dierlijke oorsprong.56 Financiële prikkels zouden naar verwachting een positief effect
hebben op de vermindering van de vleesconsumptie. Beleid gericht op een ‘eerlijke prijs’ voor vlees
zou een emissiereductie van 2,7 Mton in Nederland in 2030 kunnen opleveren.57
Er is door het RIVM onderzoek gedaan naar het effect van prijsbeleid:

56

57

RIVM (2020), https://wateetnederland.nl/resultaten/energie-en-macronutrienten/inname/eiwitten, Geraadpleegd op
20/10/2020
CE Delft (2019), Duurzaamheidsbijdrage vlees.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

51

Belasting op vlees en subsidie groenten leidt tot minder uitstoot broeikasgassen
“Een prijsverhoging van 15 of 30 procent en een subsidie voor groenten en fruit van 10 procent levert
miljarden aan winst op voor de Nederlandse maatschappij over een tijdsframe van 30 jaar. De kostenbatenanalyse laat zien dat prijsinterventies kunnen resulteren in lagere gezondheidszorgkosten, betere
kwaliteit van leven en hogere productiviteit. Verder werd door belasting van 15 of 30 procent op vlees een
milieuwinst geschat van respectievelijk 3400 miljoen of 6300 miljoen euro. Dit komt onder andere door
efficiëntere productie van voedingsmiddelen, minder landgebruik en minder uitstoot van
broeikasgassen. Dit blijkt uit scenario-onderzoek van het RIVM dat 11 mei gepubliceerd werd in de BMC
Public Health.58

Overigens wordt het merendeel van dierlijke producten geëxporteerd naar het buitenland.59 Er zal
naar verwachting een grotere CO2-reductie plaatsvinden wanneer beleidsmaatregelen zich richten
op het verkleinen van de productie van dierlijke producten.
Volumemaatregelen effectief
De melkquota, die voorheen golden, gaven een volumedrempel in de sector, maar de melkquota
zijn in 2015 afgeschaft met een groei van de melkveestapel tot gevolg. Met de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen (Srv) worden varkenshouderijen opgekocht en dat zou een effect op de
omvang van de veestapel kunnen krijgen. Het kabinet heeft de regeling ingesteld om gezondheidsen leefomgevingsrisico’s in gebieden met een zeer hoge veedichtheid te verminderen. Doel van
deze regeling is het op korte termijn verminderen van geuroverlast in veedichte gebieden.
Toelichting subsidieregeling sanering varkenshouderijen
Naast vermindering van geuroverlast heeft de regeling nog andere effecten:
• Krimp van de varkensstapel en het aantal varkenshouderijlocaties, naar verwachting vooral in
concentratiegebied Zuid;
• Dienovereenkomstige afname van de productie van dierlijke mest (stikstof en fosfaat);
• Afname van de emissies van ammoniak, fijn stof en methaan;
• Bijdrage aan de ambitie van de veehouderij in het Klimaatakkoord;
• Verbetering van het algehele leefklimaat in het buitengebied, niet alleen door reductie van emissies, maar
ook door afname van het aantal transportbewegingen, tegengaan van verrommeling en voorkomen van
ondermijning.60

De vraag is wel of de capaciteit van de gesaneerde stallen vervolgens weer op andere locaties kan
worden opgebouwd, waardoor er netto minder of geen krimp van de varkens optreedt. De regeling
voorziet in het intrekken van de dierproductierechten.
Gelet op het belang van beperking van geuroverlast en verbetering van het leefklimaat is het niet wenselijk
dat bedrijfsbeëindiging op de ene plaats via overdracht van het varkensrecht kan leiden tot het starten of
vergroten van een varkenshouderij op een andere locatie. Daarom is voorzien dat het varkensrecht dat
voor de te sluiten productielocatie is gebruikt, definitief komt te vervallen. Hiertoe dient de varkenshouder
een kennisgeving te doen aan RVO.nl via het formulier ‘Wijziging vervallen van dierproductierechten’.

Biologisch boeren en kringlooplandbouw
Het warm saneren van de varkenshouderij lijkt wel een begaanbare weg, zoals nu vanwege het
coronavirus ook wordt ingezet voor het vroegtijdig stoppen van de nertsenfokkerij. Het gaat dan al
snel om vele honderden miljoenen voor compensatie van bedrijven.
58

59
60

A social cost-benefit analysis of meat taxation and a fruit and vegetables subsidy for a healthy and sustainable food
consumption in the Netherlands, RIVM (2020), https://bmcpublichealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/s12889-02008590-z
WUR (2020), De Nederlandse agrarische sector in internationaal verband.
Toelichting subsidieregeling sanering varkenshouderijen, Min. LNV, april 2019.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

52

De visie naar een kringlooplandbouw is er al op gericht ketens in Nederland te sluiten, maar de
uitwerking ervan en acceptatie in de sector is beperkt. Een belangrijk instrument hiervoor is het
Nationaal Strategisch Plan waarin de nationale implementatie van het GLB vorm krijgt. Dat bepaalt
de inzet van de financiële middelen. Daarnaast geeft Rijk en provincies zijn hierover in overleg met
elkaar en met de primaire sector en maatschappelijke partijen.
Kringlooplandbouw zou bij een meer nationale invulling betekenen dat er veel minder veevoeder en
kunstmest uit het buitenland wordt ingevoerd. De nutriënten moeten dan uit kleine kringlopen
komen. Gegeven het recente verzet van de veehouderij tegen het stikstofbeleid, waaronder
ingrepen in het veevoer stemmen niet optimistisch.
Veel van de huidige agrariërs verdienen betrekkelijk weinig met uitzondering van de relatief grote
bedrijven.
“Grotere land- en tuinbouwbedrijven produceren efficiënter (meer omzet per eenheid input) en behalen
daardoor gemiddeld betere economische resultaten. In de meeste land- en tuinbouwsectoren moeten de
bedrijven een omvang hebben ruim boven de gemiddelde bedrijfsgrootte om enigszins aanspraak te
kunnen maken op een marktconforme beloning voor de inzet van eigen arbeid en kapitaal (rentabiliteit
>100). In absolute zin gaat het dan om een beperkte groep bedrijven. Dit betekent ook dat het
merendeel van de huidige bedrijven in de land- en tuinbouw te klein is om uit landbouwactiviteiten
een marktconforme beloning van arbeid en kapitaal te halen.”61

Dat betekent dat er vanuit economische motieven een prikkel is om tot verdere schaalvergroting
over te gaan. Overigens uit interviews met biologische boeren komt naar voren dat zij met veel
minder dieren en een andere productiewijze in staat zijn een redelijk inkomen te verdienen. Dat
geeft vanuit het oogpunt van inkomens wel perspectief voor de overschakeling van reguliere
landbouw naar biologische landbouw, waarbij de kringlopen meer gesloten zijn.

4.2

Potentiële extra maatregelen/instrumenten kunststoffen
Meer preventie mogelijk door ander ontwerp
De transitieagenda kunststoffen kenmerkt zich door een aantal concrete beleidsinstrumenten en
verdere ambities om de transitie naar circulair gebruik te bevorderen. De nadruk van deze
maatregelen lijkt hierbij wel vooral te liggen op de recycling van materialen en minder op het
circulair ontwerpen van producten en verpakkingen (preventie door refuse en rethink). Daarnaast
zijn de huidige maatregelen voornamelijk gericht op plastic verpakkingen in consumptiegoederen
en minder op andere toepassingen van plastic in bijvoorbeeld de industrie.
De doelstelling van het Plastic Pact NL om 20% minder volume van eenmalige plastic producten
stimuleert de sector anders na te denken over het ontwerp van producten en verpakkingen. Een
achterliggende ambitie is om het hergebruik van producten en verpakkingen te stimuleren. Het
potentieel van hergebruik van verpakkingen is groot en past bij een strategie hoog op de R-ladder
omdat de vraag naar nieuwe materialen effectief wordt verminderd door circulair ontwerp van
producten en verpakkingen. Het gebruik van eenmalige verpakkingen is de laatste decennia sterk
gegroeid, vooral in de consumentenmarkt.62 Het gebruik van herbruikbare verpakkingen is hierdoor
onderbelicht geraakt en vereist investeringen en veranderingen in het gebruik van materialen. Door
producten en verpakkingen meer circulair te ontwerpen neemt de vraag naar materialen af en heeft
61
62

De landbouw en het landelijk gebied in Nederland in beeld; Houtskool-SWOT, WUR Petra Berkhout e.a., 2019
Coelho, P.M., Corona, B. Ten Klooster, R., Worrell, E. (2020), Sustainability of reusable packaging-Current situation and
trends.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

53

in combinatie met een hogere recyclebaarheid naar verwachting een gunstig effect op het klimaat
en de transitie naar een circulaire economie.
Meer hergebruik
Hergebruik van verpakkingen vindt momenteel meer plaats in markten tussen bedrijven onderling
dan in markten tussen bedrijven en consumenten. Er is dus potentie om het hergebruik van
verpakkingen uitgebreider toe te passen, maar er is meer onderzoek nodig om de werkelijke impact
op het milieu en de circulaire economie vast te stellen. Beleidsmaatregelen kunnen zich richten op
het in kaart brengen van de behoeften en knelpunten die uitgebreide toepassing van herbruikbare
verpakkingen in de weg staan. Dit kan inzichten opleveren over mogelijk noodzakelijk
aanpassingen in wetgeving van bijvoorbeeld productontwerp en infrastructuur die hergebruik
stimuleert. Of inzichten over gedragsaanpassingen bij consumenten. Verdere stimulering van een
circulair ontwerp van verpakkingen of het gebruik voor andere toepassingen kan innovatieve
oplossingen en investeringen stimuleren.
Grensoverschrijdende ketens
Daarnaast is het relevant kritisch te kijken naar de (internationale) recycleketen. Grote hoeveelheden afvalstromen die in Nederland staan genoteerd als recyclaat worden verbrand of gedumpt in
onder andere Turkije.63 Hierbij bieden huidige wet- en regelgeving onvoldoende waarborging op de
juiste vervaardiging van afvalstromen naar het buitenland. Dit heeft een negatieve impact op het
aandeel plastic afval dat gerecycled is, en heeft hiermee invloed op de doelstellingen die onder
andere zijn gesteld in het Plastic Pact NL. Aanvullende beleidsmaatregelen zijn noodzakelijk om
het huidige systeem te controleren en misstappen te voorkomen.

4.3

Potentiële extra maatregelen/instrumenten bouw
Biogrondstoffen in de bouw
Het duurzaamheidskader voor hoogwaardige inzet voor biomassa kan een belangrijke stimulatie
zijn voor het gebruik van biogrondstoffen in de bouw. In een recent advies64 stelt de SER dat
biogrondstoffen een belangrijke pijler zijn voor de transitie naar onder andere een circulaire bouw
en de klimaatimpact fors te reduceren. Dit wordt ondersteunt door een onderzoek van het Nibe65
dat concludeert dat biobased materialen een grote potentie hebben om CO 2-reductie in de bouw te
volbrengen. In een ambitieus maar realistisch scenario kan er in 2030 een jaarlijkse CO 2-reductie
van 359 Kton worden bereikt. In een verdergaand perspectief stelt het onderzoek dat een benutting
van het volledige technische potentieel zou kunnen leiden tot een reductie van 3,5 Mton per jaar.
Deze scenario’s betrekken enkel de potentie van biogrondstoffen in nieuwbouw en is bijvoorbeeld
het gebruik van biogrondstoffen in de isolatie van bestaande bouw niet meegenomen. Dit zou
kunnen betekenen dat de potentie nog groter is.
Een belangrijke kanttekening is echter de verwachte sterke groeiende vraag naar biogrondstoffen
wereldwijd en het relatief achterblijvende aanbod. Zo wordt er rekening gehouden met een
verdubbeling of verdrievoudiging van de wereldwijde vraag, terwijl het aanbod vooralsnog met
enkel 50% lijkt te gaan groeien. Een van de mogelijke oplossingen hiervoor is cascadering van
deze materialen, om de waarde van deze materialen te bepalen. Hierdoor kunnen de schaarse
materialen op een hoogwaardige manier ingezet worden. Het duurzaamheidskader geeft invulling
aan deze cascadering en biedt perspectieven voor partijen om biogrondstoffen in te zetten. Verdere
beleidsmaatregelen zijn noodzakelijk om de toepassing te stimuleren. Met name het beleid gericht
63
64
65

NRC (16 oktober 2020), Nederlands plastic afval illegaal gestort in Turkije.
SER (2020), Biomassa in balans. Een duurzaamheidskader voor hoogwaardige inzet van biogrondstoffen.
Nibe (2019), Potentie van biobased materialen in de bouw. Een onderzoek naar de mogelijkheden en impact.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

54

op een circulaire aanbesteding voor (semi-)overheden loopt achter op de verwachtingen. Door
deze haperende vraag zijn ondernemers minder geneigd te investeren in circulaire oplossingen.
Houtskeletbouw
Er zijn recent diverse projecten met hout als grondstof gebouwd. Een voorbeeld is de woontoren
HAUT. Deze is ontwerpen en gebouwd als winnaar van een prijsvraag die werd uitgeschreven door
de gemeente Amsterdam. Opdracht was een duurzaam woongebouw aan de Amstel te ontwerpen.
Het winnende ontwerp werd HAUT: een houten gebouw met 21 verdiepingen en een hoogte van
circa 72 meter. Vanaf de 1e verdieping start de houtconstructie. HAUT won onlangs een
internationale BREAAM Award voor beste woongebouw.

Bron: Beeld: Lingotto HAUT, bron: Team V Architectuur

Sloopopvolgingsplan66
Andere beleidsmaatregelen zouden zich moeten richten op de ondersteuning van een langetermijnvisie voor bouwbedrijven. Verschillende partijen geven aan moeite te hebben circulair
bouwen te implementeren, omdat het onzekerheden geeft over de langere tijd. Het is in sommige
gevallen bijvoorbeeld onzeker wat de waarde is van materialen en bouwelementen aan het einde
van de levensduur van een bouwwerk. Dit kan problemen veroorzaken bij de financiering van
circulaire projecten, wat een belemmering heeft op innovatie. De ontwikkeling van het materialenpaspoort, de ‘Leidraad meten van circulaire bouw’ en overige uniforme rekenregels en methoden
biedt oplossingen voor deze belemmering, maar verdere beleidsinterventie lijkt noodzakelijk.
Mogelijke verdere beleidsmaatregelen zouden zich kunnen richten op het betrekken van projectontwikkelaars en financiers, het in kaart brengen van de huiveringen en richten op oplossingen om
deze weg te nemen. Een andere beleidsmaatregel zou kunnen zijn om ontwikkelaars bij het
ontwerp van bouwelementen al te laten nadenken over hergebruik van bouwelementen, onderdelen
en materialen.
Huidige wetgeving is erop gericht de materialen die vrijkomen bij de sloop van een gebouw zoveel
mogelijk te recyclen. Echter is het wenselijk om materialen en elementen hoogwaardiger in te
zetten en te sturen op hergebruik van onderdelen. Beleidsmaatregelen zouden zich kunnen
inzetten om het circulair of selectief slopen van gebouwen te stimuleren. Onder andere in het
convenantprogramma geleid door platform Cirkelstad zijn innovatieprojecten gericht op circulair

66

Het sloopopvolgingsplan wordt in Vlaanderen ingezet, zie https://www.vlaanderen.be/sloopopvolgingsplan

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

55

slopen uitgevoerd.67 In België is het sinds juni 2018 verplicht om een sloopopvolgingsplan voor
bepaalde sloop-, ontmantelings-, en renovatiewerken in te dienen.68 Dit plan wordt opgesteld als
onderdeel van de omgevingsvergunning en verplicht de aanvrager onder andere een advies over
de mogelijkheden van hergebruik en verwerking van materialen in kaart te brengen.

4.4

Circulair inkoopbeleid door overheden
Naast de maatregelen per transitie zijn er ook strategieën die bij meerdere transities tot versnelling
kunnen leiden. Een belangrijke maatregel om de transitie naar een circulaire economie in gang te
zetten is het aansturen van de vraag naar circulaire producten en diensten. Met een jaarlijks
inkoopvolume van 73,3 miljard euro69 kan de Nederlandse overheid hier een grote rol in spelen.
Circulariteit zou moeten worden opgenomen als centraal onderdeel van de inkoopvereisten. Dit
stimuleert ondernemers en opdrachtnemers circulaire producten en processen te ontwikkelen en te
investeren in innovatieve ontwerpen. Door deze ontwikkeling ontstaat er meer kennis over de
toepassing van circulariteit en worden partijen gestimuleerd dit verder te ontwikkelen. Tevens kan
dit andere opdrachtgevers stimuleren circulariteit op te nemen als vereiste in het aanbestedings- of
inkoopproces.
Er zijn verschillende initiatieven gericht op het duurzaam en circulair inkopen door Nederlandse
overheden. Zo is in 2020 begonnen met de inrichting van 13 buyer groups waar publieke
opdrachtgevers samen werken om het aanbestedingsproces te verduurzamen.70 Daarnaast is er
een pilot gestart met enkele provincies, gemeenten en waterschappen voor het hanteren van een
interne CO2-prijs bij de aanbesteding van nieuwe projecten. Ook publieke opdrachtgevers zoals
Rijkswaterstaat en ProRail hebben een instrument opgenomen in de aanbestedingsprocedure om
circulariteit te vergroten.

4.5

Verschuiving belastingdruk
Belasting op het gebruik van grondstoffen
Een andere maatregel die kan worden ingezet om de circulariteit te stimuleren is het verschuiven
van de belastingdruk van bijvoorbeeld arbeid of energie naar het gebruik van grondstoffen. Dit geeft
een financiële prikkel om duurzamer om te gaan met vervuilende grondstoffen of over te stappen
op alternatieven. Daarbij is het van belang dat niet alleen het gebruik van fossiele grondstoffen voor
de opwerk van energie, maar ook dat van niet-energetische doeleinden in productieprocessen
wordt meegenomen in de CO2-prijs. Het afschaffen van de vrijstelling in de energiebelasting, een
kolenbelasting en accijns voor feedstocks (niet-energetische gebruik) voor de industrie worden
bijvoorbeeld gezien als opties voor fiscale vergroening die nader onderzoek vereisen. 71 De
toepassing van belasting op grondstoffen behoeft meer kennis en uitwerking en gaat buiten de
scope van dit onderzoek.
CO2-beprijzing
De meest effectieve methode om de negatieve externe effecten van CO2-uitstoot te bepalen, is het
hanteren van een CO2-prijs.72 Dit instrument biedt de mogelijkheid te sturen op het behalen van
zowel de klimaatdoelstellingen als de transitie naar een circulaire economie. De Tweede Kamer
67
68
69
70
71
72

UPCE 2020-2023, Bijlage 1: Convenantprogramma ‘samen versnellen’, p. 27-28
OVAM (2020), https://www.ovam.be/selectief-slopen-sloopopvolging, Geraadpleegd op 21/10/20
https://www.pianoo.nl/nl/themas/maatschappelijk-verantwoord-inkopen-duurzaam-inkopen/mvi-themas/circulair-inkopen
https://www.pianoo.nl/nl/themas/maatschappelijk-verantwoord-inkopen-duurzaam-inkopen/ontwikkelingen/buyer-groups
Ministerie van Financiën (2020), Fiscale vergroening en grondslagerosie. Bouwstenen voor een beter belastingstelsel
PBL (2020), Accounting for environmental damage by materials.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

56

heeft daarmee ingestemd met de heffing van een nationale CO2-prijs voor de industrie bovenop de
geldende ETS prijs. Een nadeel van het heffen van een CO2-prijs of belasting op nationaal niveau
is dat dit een ongelijk speelveld zou kunnen creëren in vergelijking met andere landen. Dit heeft
mogelijk een ‘waterbedeffect’ tot gevolg, waarbij de CO2-intensieve productieprocessen verplaatst
zullen worden naar gebieden waar dergelijke belasting niet geheven wordt. de impact van een
dergelijk ‘waterbedeffect’ is daarbij wel afhankelijk van de hoogte van de CO2-prijs en het verschil
ten opzichte van het buitenland. Het is dan ook effectief dat de Nederlandse overheid blijft sturen
op de verhoging van de Europese emissiereductiedoelstelling en een verhoging van het
uitstootreductiepad voor de sectoren die vallen onder de ETS.
Interne CO2-beprijzing
Een andere mogelijkheid die hierop aansluit is het hanteren van een interne CO 2-prijs, ook wel een
schaduwprijs genoemd. Hierbij wordt er geen actieve belasting geheven op de uitstoot van CO2,
maar wordt er rekening gehouden met de negatieve effecten van de uitstoot van CO 2 in
bijvoorbeeld nieuwe investeringen en aanbestedingen. Het hanteren van een interne CO 2-prijs
wordt al op verschillende manieren toegepast binnen de overheid en bij bedrijven.73 Wanneer de
Rijksoverheid een interne CO2-prijs integraal in haar beleid opneemt, heeft dit naar verwachting
een groot effect op de ontwikkeling van duurzame innovatieve oplossingen. Dit wordt onder andere
uitgewerkt in het Nationaal Groeifonds, dat erop is gericht investeringen naar aanleiding van de
corona-crisis aan te wakkeren. Partijen die gebruik willen maken van de middelen uit dit fonds
moeten door middel van een Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) een interne CO2-prijs
hanteren voor de activiteiten uit het plan. Hiermee wordt de directe uitstoot van CO 2 beprijsd op
basis van een efficiënte CO2-prijs die is vastgesteld in de WLO-scenario’s.74
Een aanvulling die toegepast zou kunnen worden en specifiek van toepassing is op de circulaire
economie is het waarderen van de indirecte CO2-emissies. Op dit moment vergt de MKBA enkel de
doorrekening van directe (scope 1) emissies en worden indirecte (scope 2 en 3) van activiteiten
buiten beschouwing gelaten. Voor het bevorderen van de transitie naar een circulaire economie is
het van belang deze indirecte emissies verder in kaart te brengen en zo mogelijk terug te dringen.
De opname van indirecte emissies in de doorrekening van de maatschappelijke effecten van
activiteiten en processen leidt hiermee allereerst tot een toenemende bewustwording van de impact
in de keten. Daarnaast kan dit als basis dienen voor een vergelijking van de kosten van de uitstoot
van CO2 in de gehele keten van verschillende activiteiten en processen.
Tenslotte kan de integrale toepassing van een interne CO2-prijs een basis vormen voor de
waardering voor het vastleggen van CO2 in producten. Een probleem van de toepassing van
circulaire businessmodellen is de onzekerheid over de toekomstige waarde van circulair ontworpen
producten. Ondernemers moeten investeren in een nieuw productontwerp, maar door beperkte
opgedane kennis is het in veel gevallen nog niet helder wat de exacte baten van dergelijk ontwerp
zijn. Dit maakt de investering risicovoller. Wanneer een interne CO2-prijs integraal in het overheidsbeleid wordt toegepast kan dit een basis vormen voor meer zekerheid met betrekking tot een
toekomstige of resterende waarde van circulair ontworpen producten of onderdelen ervan. Zo kan
bijvoorbeeld de resterende waarde van onderdelen van een circulair (modulair) ontworpen viaduct
worden bepaald aan de hand van deze CO2-prijs. De waarde kan worden bepaald door met behulp
van de CO2-prijs vast te stellen hoeveel maatschappelijke kosten worden vermeden door het
hergebruik van het circulaire onderdeel ten opzichte van de productie van een nieuw onderdeel.

73
74

Ecorys (2020), Een groen criterium voor economische stimuleringsmaatregelen.
CPB/PBL (2016), WLO-klimaatscenario’s en de waardering van CO2-uitstoot in MKBA’s.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

57

5

Conclusies en aanbevelingen

Inleiding
Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER),
die in januari 2021 is gepubliceerd. Er zijn diverse overeenkomsten met de analyses die in het
onderhavige onderzoek zijn getrokken. De kern van dit hoofdstuk zijn de conclusies en
aanbevelingen.

5.1

Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER)
Op 21 januari 2021 heeft de staatssecretaris van IenW aan de Tweede Kamer de eerste Integrale
Circulaire Economie Rapportage (ICER) van het Planbureau voor de Leefomgeving en andere
onderzoeksinstituten aangeboden aan de Tweede Kamer. In deze ICER is op basis van monitoring
gerapporteerd over de voortgang van circulaire economie. De ICER geeft een schat aan
kwantitatieve informatie over de mate van circulariteit en werkt dat uit voor de verschillende
transitieagenda’s. Ook is het transitieproces gemonitord. De belangrijkste conclusies en
aanbevelingen in deze ICER komen in hoge mate overeen met de bevindingen die wij in de
afgelopen interviews hebben opgedaan.
De staatssecretaris van IenW schrijft over de ICER aan de Tweede Kamer:
Samengenomen geven deze signalen volgens PBL aan dat de transitie naar een circulaire economie in
een startfase verkeert. Hoewel er op onderdelen groei zichtbaar is, kan niet worden geconcludeerd dat de
transitie naar een circulaire economie zich in alle geledingen van de samenlevingen verspreidt en/of
substantieel versnelt. De overgang naar een volgende fase en intensivering van beleid zijn nu van belang
om de omslag te maken en de ambitie voor 2050 te bereiken.75

En de aanbevelingen in de ICER zijn als volgt samengevat:
1. Zorg ervoor dat milieuschade in de prijzen van producten en diensten is verrekend en dat
spelregels circulaire initiatieven niet langer op achterstand zetten ten opzichte van (gevestigde)
lineaire praktijken.
2. Maak in het circulaire-economiebeleid meer gebruik van ‘drang en dwang’, zoals heffingen en
regulering, inclusief normstelling. Totstandbrenging ervan vergt tijd en politieke keuzes zodat
dus een tijdige start maken daarmee cruciaal is.
3. Verhoog stapsgewijs de circulariteitseisen bij inkoop en aanbesteding door de overheid en in
het kader van producentenverantwoordelijkheid om circulair produceren en circulaire innovaties
verder te bevorderen.
4. Ontwikkel een meer uitgewerkte en door bedrijven en maatschappelijke organisaties gedragen
visie op de circulaire economie, en werk deze uit in concrete doelen. Deze doelen kunnen per
transitiethema, keten of productgroep verschillen, wat vraagt om een gedifferentieerde aanpak.
5. Zorg voor een heldere rolverdeling tussen de verschillende partijen die bij de uitvoering van het
circulaire-economiebeleid zijn betrokken. Circulaire economie is relevant voor meerdere
maatschappelijke opgaven en transities en vergt daarom een kabinetsbrede aanpak en
duidelijke verantwoordelijkheidstoedeling aan alle betrokken private en publieke partijen.

75

TK-Brief staatssecretaris IenW, PBL Integrale Circulaire Economie Rapportage, 21 januari 2012.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

58

5.2

Beantwoording onderzoeksvragen
Aan de hand van de analyse naar de beleidsmaatregelen worden de onderzoeksvragen
beantwoord. De drie onderzoeksvragen waren:
•

Is een indicatie te geven of het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire
economie bijdraagt aan het klimaatbeleid?

•

Waar grijpt het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire economie op aan
op basis van de R-ladder?

•

Zijn er op basis van de analyse suggesties om het beleid te verbeteren?

Is een indicatie te geven of het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire
economie bijdraagt aan het klimaatbeleid?
Er is een duidelijke, significante en aanvullende bijdrage van het in recente jaren geformuleerde
beleid voor Circulaire Economie (CE) mogelijk. De netto additionele bijdrage volgens de
voorschriften van het UNFCCC wordt geschat op 9,2 Mton, met een onzekerheidsmarge van 1,0
Mton. De 2,0 Mton die circulair beleid volgens de lopende klimaatafspraken is beoogd bij te dragen
zijn onderdeel van de berekende 9,2 Mton. Dit betekent dat circulaire maatregelen potentieel 7,2
Mton CO2-reductie kunnen realiseren, additioneel aan het nationale klimaatbeleid.
Het blijkt dat de orde van grootte van de acties uit het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie
(UPCE) in lijn liggen met de kwantitatieve doelstellingen van de vijf transitieagenda’s uit 2018. De
inhoud van het UPCE geeft geen aanleiding tot een verhoging of verlaging van de te behalen
reductie van broeikasgassen. Het beeld is dat de maatregelen een goede invulling zijn van de
eerder geformuleerde ambities. En dat, ondanks een globale pandemie met gevolgen zoals een
lage olieprijs, vooralsnog de verwachting is dat de beoogde reductie kan worden gehaald.
Daarnaast is er door het circulaire economische beleid in Nederland een effect op ketenemissies
van de onttrekking van grondstoffen en/of afvalverwerking in het buitenland. Het gaat hierbij om
een bijdrage van 4,9 Mton. Deze reducties in de keten mogen niet volledig bij de emissies op
Nederlands grondgebied worden opgeteld omdat het productie- en consumptieperspectief deels
overlappen.
Voor het halen van de klimaatdoelen zijn deze ketenemissies (scope 3) niet relevant want de
keteneffecten dragen volgens de IPCC richtlijnen voor kwantificatie van klimaatbeleid niet bij aan
het Nederlands klimaatbeleid. Voor de reële effecten op het klimaat op mondiale schaal is het wel
relevant hoe het Nederlandse CE-beleid impact heeft op emissies in andere landen. Dit komt door
de definitie van een circulaire economie en de bijbehorende bredere scope op het gebruik van
natuurlijke hulpbronnen. Een juiste keten/footprint berekening laat niet alleen de CO2eq reductie
van CE beleid zien op Nederlands grondgebied, maar ook de CO2 reductie door minder import van
grondstoffen/producten.
Voor Westerse economieën geldt dat 55 à 65% van de emissies van broeikasgas terug te voeren is
op productie van goederen. De overige 35 à 45% komt in dat beeld voort uit transportbewegingen
van personen, warmte en elektriciteitsgebruik van producten gedurende de levensduur. Dit
betekent dat er een aanzienlijke potentie is om met het beleid voor circulaire economie nog meer bij
te dragen aan het klimaatbeleid. Tegelijkertijd is het een nog te ontginnen route, waarbij de
uitvoering van de bestaande transitieagenda’s in een aanvangsfase is en lessen getrokken moeten
worden wat wel en niet effectief is. Er zijn tijdens de uitvoering van deze transitieagenda’s kansen
te signaleren om nieuwe handelingsperspectieven te identificeren en afspraken met partijen te
maken. Dat kan leiden tot aanvullend (nog niet geformuleerd) beleid in de periode 2023-2027,
vooruitlopend op een nieuw Uitvoeringsprogramma CE.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

59

Waar grijpt het geformuleerde beleid van de transitieagenda’s van circulaire economie op
aan op basis van de R-ladder?
De R-ladder is een belangrijk instrument om activiteiten en innovaties op circulariteit te meten. Hoe
hoger een strategie of beleidsmaatregel op de R-ladder staat, hoe circulairder de uitkomst zal zijn.
In zijn algemeenheid geldt dat een hogere strategie op de R-ladder zorgt voor lagere
broeikasgasemissies omdat materiaalstromen langer in de keten blijven en winning, transport en
verwerking van primaire grondstoffen wordt vermeden. Uit de analyse blijkt dat de transitieagenda’s
verschillen in genomen concrete beleidsmaatregelen en plaatsing op de R-ladder. Alle
transitieagenda’s kennen beleidsmaatregelen die ingedeeld kunnen worden op de hoogste trede
van de R-ladder. Voor de transitieagenda’s kunststoffen en maakindustrie zijn er geen concrete
maatregelen of instrumenten die sturen op het hergebruik en reparatie van producten en
productonderdelen. Voor de transitieagenda maakindustrie is er daarnaast geen concreet beleid
om een efficiëntere productie door middel van circulariteit te stimuleren. De transitieagenda
consumptiegoederen toont de meeste diversiteit in beleidsmaatregelen, gericht op alle aspecten
van een circulaire strategie.
Het is belangrijk voor alle transitieagenda’s de kanttekening te plaatsen dat veel ambities en
beleidsvisies verdere uitwerking en concretisering vergen, door het stellen van haalbare, meetbare
doelstellingen, aanstellen van de juiste instrumenten en indicatoren om deze doelstellingen te
behalen en te monitoren en het betrekken en verantwoordelijk stellen van de juiste doelgroepen. Dit
zal zorgen voor verdere opschaling van bestaande initiatieven en activiteiten en stimuleert de
ontwikkeling van een circulaire economie.

Tabel 5.1

Overzicht activiteiten transitieagenda’s UPCE 2020-2023

R-strategie

Biomassa
en voedsel

Kunststoffen

Maakindustrie

Bouw

Consumptiegoederen

R1 Refuse en rethink: Afzien
van producten of producten
intensiever gebruiken
R2 Reduce: Producten
efficiënter fabriceren of
efficiënter maken in het
gebruik
R3 Reuse: Hergebruik van
een product
R4 Repair en remanufacture:
Reparatie en hergebruik van
productonderdelen
R5 Recycling: Verwerken en
hergebruiken van materialen
R6 Recover: Energie
terugwinnen uit materialen

Tabel 5.1 toont een schematisch overzicht van de invulling van alle R-strategieën door concrete
activiteiten per transitieagenda. De kleurgradatie geeft hierbij per transitieagenda het aantal
activiteiten gericht op de desbetreffende ladder weer. Dit omvat de activiteiten die zijn omschreven
in het UPCE 2020-2023. Hoe donkerdere de kleur, hoe meer activiteiten zijn omschreven in de
transitieagenda. De activiteiten zijn bijvoorbeeld individuele pilotprojecten of innovatieve ideeën
gesteund door het Versnellingshuis. De verwachte impact van deze activiteiten verschilt wel per

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

60

transitieagenda en is nu nog niet in omvang te bepalen. Het is dan ook niet vanzelfsprekend dat dit
automatisch leidt tot meer concrete maatregelen en instrumenten. In de transitieagenda’s
maakindustrie, bouw en consumentengoederen zijn de meeste activiteiten gericht op refuse en
rethink. De transitieagenda biomassa ziet de meeste activiteiten gericht op reduce en de
transitieagenda kunststoffen op recycle.

5.3

Aanbevelingen
Zijn er op basis van de analyse suggesties om het beleid te verbeteren? Allereerst verwijzen we
naar de vijf aanbevelingen die in de ICER zijn genoemd (zie paragraaf 5.2). Deze worden door ons
gedeeld. Hieronder staan de aanbevelingen van het nu voorliggende onderzoek, waarbij er overlap
is met de aanbevelingen van de ICER.
1.

Communicatie over bijdrage circulaire economie aan klimaat

Voor veel van de besproken beleidsmaatregelen in dit rapport geldt dat de noodzakelijke informatie
voor besluitvormers bij zowel bedrijven als overheden onvoldoende aanwezig is. Dit maakt het
bijvoorbeeld lastig om een goede business case te maken om circulaire activiteiten en producten te
ontwikkelen, waardoor ondernemers terughoudend zijn hierin te investeren. Dit belemmert de
ontwikkeling van circulaire strategieën en daarmee de opschaling die noodzakelijk is voor de
transitie. Ook voor beleidsmakers resulteert het ontbreken van voldoende informatie in
onduidelijkheid over de effecten van maatregelen en de bijdrage op onder andere de
klimaatdoelstellingen. Veel van de activiteiten die worden uitgewerkt in het UPCE zijn bijvoorbeeld
nog weinig concreet genoeg om doorgerekend te worden en daarmee de toegevoegde waarde aan
de transitie te bepalen.
Bij de aanpak van het klimaat wordt primair gekeken naar de uitstoot uit de schoorsteen omdat die
manier van emissies boekhouden internationaal is afgesproken. Een effect hiervan is dat de
nationale aanpak van klimaat dat via de klimaattafels is uitgewerkt vooral tot doelstellingen gericht
op reductie in Nederland geleid. De bijdrage van circulaire economie aan de reductie van emissies
in Nederland en over de grens is minder in beeld. Deze studie laat zien dat er een additionele
bijdrage is van 9,2 Mton in Nederland en via keteneffecten een bijdrage van 4,9 Mton. Het is
wenselijk dat beleidsmakers en inkopers bij diverse overheden kennis krijgen van de wezenlijke
bijdrage van circulaire economie aan de klimaatopgave. Een volgende stap is deze kennis ook te
delen met de gehele keten (productie, consumptie, afval/grondstof).
2.

Kansen om integraal beleid te maken, gericht op meerdere transities

Als beleidsmakers en ketenpartijen meer inzicht krijgen in de mogelijkheden van circulaire
economie voor de klimaatopgave, dan kan het beleid voor de energietransitie en circulaire
economie transitie meer integraal worden aangepakt. Voorbeelden van deze integrale aanpak zijn
bijvoorbeeld al zichtbaar bij rekenmethoden die opgezet zijn en worden om de integrale milieuimpact van producten te bepalen. Zo wordt in voor diverse sectoren de maakindustrie een
‘roadmap’ ontwikkeld, met aandacht voor deze integrale aanpak. Circulaire economie is een middel
om tot een effect te komen, maar het is ook een doel in zichzelf om tot een nieuwe structuur van de
economie te komen. Bij de transitie in de bouw wordt met de milieuprestatie van gebouwen
gewerkt, waarbij circulair bouwen wordt gezien als middel om te komen tot betere milieukwaliteit
van de gebouwde omgeving. Circulaire maatregelen gaan worden ’gewaardeerd in de berekening
van de integrale milieuprestatie. Ook bij het circulaire inkopen komt meer aandacht voor een
aanpak om circulaire en klimaatdoelen te integreren.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

61

3.

Omhoog op de R-ladder en meer partijen betrekken

Een effectief beleidspakket is gericht op het combineren van verschillende maatregelen die de
transitie naar een circulaire economie bevorderen. Dit betekent dat het beleid zich richt op het
wegnemen van belemmeringen die de transitie naar een circulaire economie in de weg zitten. Uit
de analyse blijkt dat een groot deel van de huidige beleidsmaatregelen en instrumenten nog zijn
gericht op recycling. Op dit moment worden maatregelen die gericht zijn op de hoogste treden in de
R-ladder verder uitgewerkt en geconcretiseerd, wat in de meeste gevallen een gunstig effect heeft
voor de transitie naar een circulaire economie en kan bijdragen aan reductie van broeikasgassen.
Verdere opschaling van deze initiatieven en innovaties zal naar verwachting een sneeuwbaleffect
veroorzaken en verdere ontwikkelingen in gang zetten.
Het is wenselijk dat beleidsmaatregelen en instrumenten zich ook blijven richten op hergebruik en
reparatie van producten en productonderdelen. Door deze strategieën te faciliteren en te stimuleren
komen ook bestaande producten en processen meer in aanmerking met circulariteit. Daarnaast
creëert het meer bewustwording onder consumenten en gebruikers met betrekking tot circulariteit
en de waarde van grondstoffen en producten.
Over het geheel genomen kan worden geconcludeerd dat het huidige beleidspakket voornamelijk is
gericht op het stimuleren van individuele circulaire projecten. Daarbij ontstaat er wel meer oog voor
samenwerkingsverbanden tussen partijen, aangejaagd in bijvoorbeeld het Versnellingshuis of via
verschillende CESI-trajecten. Daarnaast worden er afspraken gemaakt met individuele sectoren
voor het behalen van meer concrete doelen. Dit heeft geleid tot bijvoorbeeld het Plastic Pact NL en
het Betonakkoord. Deze afspraken stimuleren de betrokkenheid van deze sectoren in de transitie
naar een circulaire economie. Overigens kenmerken deze pakketten zich vooral door doelstellingen
met betrekking tot recycling en is er wederom minder sturing op hogere R-strategieën zoals
hergebruik en circulair ontwerp van producten en diensten.
De ICER geeft als aanbeveling om te komen tot een gedragen visie op de circulaire economie met
concrete doelen.
4.

Inzet financiële prikkels op Europese schaal

Belangrijke aanvullende maatregelen die nu nog onderbelicht zijn in het pakket sturen op de
ontwikkeling van marktprikkels die een circulaire economie in combinatie met het reduceren van
broeikasgassen bevorderen. Zo is er in veel gevallen nog een economische verdienmodel om een
lineaire optie boven een circulaire optie te verkiezen. Beleidsmaatregelen moeten zich richten op
het wegnemen van deze prikkel, door bijvoorbeeld de negatieve maatschappelijke externaliteiten te
beprijzen. Ook kunnen de verschillende overheden een circulaire marktvraag creëren door hun
inkoop- en aanbestedingsbeleid zodanig af te stemmen dat het prijstechnische concurrerend wordt.
Om bij de grensoverschrijdende ketens tot een gelijk speelveld te komen, is een Europees
afgestemde aanpak gewenst.
De ICER geeft als aanbeveling verrekening van milieuschade in de prijzen van producten en
heffingen.
5.

Regelgeving voor uitfasering lineaire economie

Daarnaast is het essentieel dat beleidsmaatregelen activiteiten en ontwikkelingen stimuleren die
gericht zijn op het uitfaseren van keuzes en processen die in de toekomst niet langer gewenst zijn.
Dit kan bijvoorbeeld door nieuwe innovaties of duurzamere alternatieven te stimuleren maar ook
door sturende maatregelen op te nemen in wetgeving. De daadkracht van het beleid neemt
hierdoor toe, doordat partijen gedwongen worden anders over bestaande processen en activiteiten

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

62

na te denken en grondstoffen en producten anders te benutten. Zo wordt bijgedragen aan circulaire
economie en de klimaatopgave.
De ICER geeft als aanbeveling meer gebruik van ‘drang en dwang’.
6.

Weerstand analyseren

Bij het bepalen van nieuwe strategieën om voortgang te bevorderen, helpt het om de remmende
factoren voor de circulaire economie en de klimaatopgave te analyseren. Drie elementen zijn
daarbij van belang:
•

Consument: Hoe geïnformeerd/rationeel is de consument? En welke bereidheid is er om het
consumptiepatroon aan te passen?

•

Gevestigde spelers: Hoe sterk kunnen gevestigde spelers veranderingen sturen/tegenhouden?

•

Wie beslist: Zit de besliskracht van bedrijven en de ketens binnen of buiten NL?

De ICER geeft als aanbeveling om tot een heldere rolverdeling tussen de verschillende partijen te
komen.
7.

Monitoring met de ICER

Voor de voortgang van de transitie en het toetsen van de effectiviteit van maatregelen is goede
monitoring nodig. Met de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER), die in januari 2021 is
gepubliceerd, is in deze behoefte voor monitoring voorzien. Een doorrekening van de bijdrage van
circulaire economie aan de klimaatopgave, zoals in dit rapport is beschreven, is daarbij van
toegevoegde waarde.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

63

Bijlage 1. Nieuwe input voor de actualisatie

Wie, wanneer wat

Bronnen die aanleiding geven tot grotere EN

Specifieke item uit bron

Welke elementen aangepast in model

te modelleren ambitie
Jacqueline Rohde, 8 januari,

Gesproken informatie relaterend aan nieuw uit te

Finale consumptie huishoudens van

Tot 2030 jaarlijks een 0,5% verlaging van

consumentengoederen

brengen rapport TNO over verdienstelijking

elektronica, elektrische apparaten, meubels

CO2 coëfficiënt finale consumptie van

consumentengoederen

en overige industrie (meest recreatieve

deze goederen

goederen)
Jos Verlinden, Hans Korbee,

TNO-rapport | TNO 2019 R10668, Keijzer et al.

Verlaging MPG, Circulair Inkopen,

Jaarlijks 25G5kton reductie

Hans Scherpenzeel, 11 januari,

2021

Verlaging van de CO2-impact van beton

bouwmaterialen reductie

woningbouw

Materiaalstromen, milieu-impact en

Reductie emissie gebouwde omgeving door

Finale consumptie van energie door

energieverbruik in

verschil MKI en MPG

huishoudens jaarlijks 0,6% lager

Gehanteerde schaduwprijs voor

CO2 prijs ETS van 100 EUR/ton

de woning- en utiliteitsbouw
Michiel Zijp, 13 januari, circulaire

Geen aanpassingen, 1Mton doelstelling blijft

inkoop

gehandhaafd

Wilma van Hunnik, 22 januari,

Geen aanpassingen

kunststoffen
Claartje Vorstman, Petra

Gesproken informatie

Bakker, 26 januari, GWW

baggerwerkzaamheden
Onderbouwing KNC Kunstwerken, impact van CE

42% minder CO2 over 100 jaar

Bouwproducten van GWW (SBI 42) zijn is
onderdeel van pNMMP (“non metal

op GSS kunstwerken door hergebruik (Tabel 11)

mineral product”). Reductie van jaarlijks
extra 0,4% meegenomen.
Peter de Waal, Hans Spiegeler,

Effecten verdienstelijking zoals in recent

Reductie basismetaal, metaalproducten,

Additionele impuls van 5% reductie CO2

Mattheus van de Pol, Jeannette

document CE en Smart Industry (CESI) becijferd

elektronica & waarnemingsapparatuur,

(non CO2 niet relevant) in 2030 voor deze

Levels-Vermeer, 1 februari,

elektrische apparaten, machines, auto’s,

sectoren.

maakindustrie

schepen/fietsen/vliegtuigen/treinen en
overige industrie (bestaand uit vooral veel
recreatieve goederen)

Wel relevant en modelleerbaar, maar reeds in snelle actualisatie c.q. studie 2018 opgenomen

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

64

Wie, wanneer wat

Bronnen die aanleiding geven tot grotere EN te

Specifieke item uit bron

Welke elementen aangepast in model

Reductiepotentieel voor metalen gebruikt

Metaalproducten (“pMETP") gebruikt door

door sector metaal vermenigvuldigt met 0.2

alle bouwsectoren extra reductie van

(staal) en 0.1 (alle andere metalen) volgens

1,3% per jaar

modelleren ambitie
Claartje Vorstman, Petra

Generieke dataset voor kernmethode CB23

Bakker, 26 januari, GWW

aandeel SM (secundair materiaal) in tabel 3
Jessica Thio, Herman

Advies en onderzoek ‘Individuele

Aanpassen emissie in NL op basis van CFP

Voor rund en zuivel is dit voor CO2 3%

Walthaus, Margreet

afrekenmiddelen klimaatopgave in de landbouw’,

getallen (gecorrigeerd door ratio NL

(van 5%)

Hofstede, 21 januari,

ECORYS, 2020

landbouw en footprint finale consumptie van

landbouw

landbouwproducten in NL) door sluiten
kringlopen en vermijden kunstmest.

Jos Verlinden, Hans

Rapport ‘Onderzoek Klimaatwinst door Bouwen in

Korbee, Hans

hout’, W/E adviseurs – 2016

Jaarlijkse winst tussen 106 en 446kton

minerale bouwmaterialen (cement en

Scherpenzeel, 11 januari,
woningbouw

Verschuiving aanbod-gebruik tabel van
steen) naar hout met 5%

TNO-rapport | TNO 2019 R10668, Keijzer et al. 2021

Stimuleren van circulair zand en grind in

Jaarlijks 45kton reductie bouwmaterialen

beton, Circulair uitvoeren van

reductie

energierenovaties
Jessica Thio, Herman

Advies en onderzoek ‘Individuele afrekenmiddelen

Aanpassen emissie in NL op basis van CFP

Voor rund, reductie CO2eq 4% (van 10%)

Walthaus, Margreet

klimaatopgave in de landbouw’, ECORYS, 2020

getallen (gecorrigeerd door ratio NL

door LULUCF. Voor varken wordt geen

Hofstede, 21 januari,

landbouw en footprint finale consumptie van

reductie CO2eq 4% door LULUCF

landbouw

landbouwproducten in NL). Het BKG effect

verwacht. Vanwege

van een betere LULUCF prestatie in 2030
was nog niet becijferd

Een bijzondere vermelding betreffen emissies rond landgebruik, landgebruik verandering en bosbeheer. (Land Use Land Use Change and Forestry). Deze
maatregelen (zoals veenweidebeheer, koolstofvastlegging etc.) zouden significant zijn, maar zijn reeds in de KEV 2020 als niet concreet genoeg bevonden om te
kwantificeren. We hebben dat in deze studie dus ook niet gedaan.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

65

Bijlage 2: Illustratie van overlap tussen doelen
transitieagenda’s Circulaire
Economie en Energieakkoord

In het modelleren is het belangrijk om overlap te vermijden tussen kwantitatieve doelen in een
circulaire transitie en andere het klimaatbeleid. In Figuur B 1 is geïllustreerd hoe de circulaire
transitie en het klimaatbeleid kunnen overlappen.
Figuur B 1

Illustratie overlap transities

Hoofddoel: Minder BKG-emissie Nederlandse economie (binnenland en in keten)
Te analyseren
doelen in deze
studie

Doelen RPCE, TA en
nieuw input deze studie

Beleid meegenomen in
KEV 2020
berekeningen

Stimuleren gebruik
bioplastics en circulair
aanbesteden

Alle KEV-beleidsinitiatieven die
geen raakvlak hebben met CE
beleid

Figuur B 1 illustreert ook het in hoofdstuk 2 gemaakte punt over de noodzaak van het basispad. Dit
geeft aan dat het noodzakelijk is om bij het berekenen van de BKG-emissiereductie in 2030 en
2050 als gevolg van een circulaire transitie, de verminderde emissie als gevolg van andere en
schonere energiebronnen aan te houden. Een strikte scheiding van de beide transities zou hier tot
een overschatting van de positieve effecten van een circulaire transitie leiden. Door te doen alsof
de energietransitie niet plaatsvindt zouden de impacts van een circulaire energie worden verrekend
met verouderde c.q. te hoge emissies per geleverde Joule.
De lijst met maatregelen en afspraken in de beleidsvarianten behorende bij de Nationale Energie
Verkenningen (Schoots et al. 2017) toont aan dat er weinig vastgesteld of voorgenomen beleid is in
deze lijst dat te karakteriseren valt als “circulair”. Er zijn tal van beleidsmaatregelen op het gebied
van Energie InvesteringsAftrek (EIA) en het Meerjarenafspraken Energie Efficiëntie (MEE), maar
deze komen niet terug in de transitieagenda’s circulaire economie. De onderstaande Tabel B 2toont
13 maatregelen uit de lijst van 198 maatregelen die mogelijk te omschrijven zijn als “circulair”, wat
inhoudt dat ze eventueel kunnen bijdragen aan de strategische doelen van het RPCE.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

66

Tabel B 2 mogelijk als ‘circulair’ te omschrijven maatregelen Energieverkenning 2017
Sector

Maatregel

Multisector

VAMIL- en MIA-regeling
Aanscherping Ecodesign Europese Unie

Energie (conventioneel)

Geen

Energie (hernieuwbaar)

Green Deals
Energiebelasting + opslag duurzame energie
AMvB Biomassa duurzaamheidscriteria
Tender Monomestvergisting 2017

Industrie

Geen

Gebouwde omgeving

Geen

Glastuinbouw

Geen

Verkeer en vervoer

ILUC richtlijn biobrandstoffen
Green Deal Autodelen

Land- en tuinbouw

Besluit gebruik meststoffen: emissiearme aanwending (ook i.k.v. de
PAS)
P- en N-gebruiksnormen 5e AP
Derogatie (en mestproductieplafond)
Verplichte mestverwerking
Fosfaatreductieplan
Fosfaatrechten melkvee

Daarnaast is er in de recenter verschenen KEV 202076 De onderstaande Tabel B3 toont
13 maatregelen uit de lijst van 198 maatregelen die mogelijk te omschrijven zijn als ‘circulair’, wat
inhoudt dat ze eventueel kunnen bijdragen aan de strategische doelen van het RPCE.
Tabel B 3 13 maatregelen uit de KEV op gebied van CE
ID nr.

Maatregel

Overlap?

524

VAMIL- en MIA-regeling

Geen overlap

506

Circulaire maatregelen in de grond-, weg- en

Betreft budgettering apparaten, dus geen

waterbouw (Urgenda) (vastgesteld)

overlap

Stimulering toepassing biobased en gerecyclede

Overlap met doel “Biobased kunststoffen

plastics (Urgenda)

ontwikkelen” uit RPCE, correctie voor -0,113

KEV

520

Mton verricht
347

Klimaatneutraal en circulair aanbesteden in

Niet meegenomen in KEV, dus geen overlap

grond, weg en waterbouw (niet meegenomen in
KEV)
508

Ecodesign

Betreft elektriciteitsgebruik apparaten, dus
geen overlap

503

Belasting verbranden en storten buitenlands

Geen overlap

afval

76

Overzicht van uitgangspunten, scenario-aannames en beleid in de KEV 2020 | PBL Planbureau voor de Leefomgeving

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

67

Bijlage 3: Achtergronden bij TNO-modellering

Raming effecten UPCM als illustratie van te realiseren impact kwantitatieve doelen
In 2019 is een studie verricht die het belangrijke verschil illustreert tussen potentiële impact van
kwalitatieve doelen en uit te voeren beleid. Deze studie ging over de milieu-impacts van het
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie (UPCM).
De modeluitkomsten voor CO2eq77van de vijf acties uit het Uitvoeringsprogramma CE zijn
vastgesteld. De uitkomsten zijn voor het Nederlands grondgebied getoond in Tabel B 4 en voor de
gehele wereldwijde keten in Tabel B 5. Deze vergen interpretatie.
De uitkomsten zijn afhankelijk van de gekozen methodische uitgangspunten in zowel EXIOMOD als
LCA, iets dat duidelijk wordt door de verschillen tussen beide benaderingen. Een van de acties uit
het UPCE die zijn doorgerekend betreffen het beter recyclen van matrassen. De matrassen casus
illustreert het geval waarin slechts de LCA benadering kan worden gebruikt voor een ex-ante
analyse. De impact van enkele acties, zoals een betere recycling van matrassen, kwam op
macroniveau niet duidelijk genoeg naar voren kom c.q. was qua economische activiteit niet
omvangrijk genoeg. Dit kan echter geen automatische diskwalificatie van een actie betekenen. Het
is aldus nodig om een dergelijk actie met een LCA benadering te verrichten.
De doelen in de transitieagenda zijn zonder uitzondering op macro niveau geformuleerd. Dit maakt
de uitkomsten van EXIOMOD geloofwaardiger dan die van een LCA. Bij de doelen uit het UPCE is
per actie een verschillende focus waar te nemen. Voor het plastic pact en voedselverspilling geldt
dat ze macro-economisch zijn geformuleerd. De acties rond matrassen, recycling technologie en
circulair beton zijn product specifiek en daardoor beter met een LCA te modelleren.
Ongeacht de methodische keuzes rechtvaardigen de uitkomsten de conclusie dat het
Uitvoeringsprogramma CE acties beschrijft in de Nederlandse samenleving die in potentie een
significante bijdrage leveren aan het klimaatbeleid. De doorgerekende maatregelen hebben
effecten buiten Nederland die groter zijn. In sommige gevallen gaat het om factoren met een
waarde tussen de 1.5 en 3, zoals bij het plastic pact of de actielijn recycling technologie. In
sommige gevallen suggereren de analyses dat er een veel grotere factor is tussen effecten, zoals
bij voedselverspilling en circulair beton. Deze verhouding tussen directe effecten op Nederlands
grondgebied enerzijds en de wereldwijde voetafdruk anderzijds zijn groter dan in eerder bevonden
studies. In eerdere studies lag deze verhouding op een factor 1,3 à 1,7 78.
Tabel B 4 directe CO2eq emissies Nederlands grondgebied
EXIOMOD

LCA

0,3 Mton

Niet gemodelleerd

Matrassen

niet modelleerbaar

0,2 Mton

Plastic pact

0,5 Mton

0,02 Mton

Actielijn recycling technologie

niet modelleerbaar

0,8 Mton

Circulair beton

Verwaarloosbaar

0,3 Mton

Samen tegen
voedselverspilling

77

78

In de onderstaande tabellen zijn alleen CO2eq emissies opgenomen. Er zijn echter meer dan tien relevante effecten, zie
ook TNO (2019), Globale raming effecten van acties uit het Uitvoeringsprogramma CE.
http://www.crea-project.eu/; https://iris.ucl.ac.uk/iris/publication/1614572/1;
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09535314.2017.1350831

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

68

Tabel B 5 voetafdruk CO2eq emissies
EXIOMOD

LCA

2,6 Mton

1,0 Mton

Matrassen

niet modelleerbaar

0,5 Mton

Plastic pact

1,1 Mton

0,2 Mton

Actielijn recycling technologie

niet modelleerbaar

1,2 – 1,9 Mton

Circulair beton

Verwaarloosbaar

1,7 Mton

Samen tegen
voedselverspilling

Een bijbehorende conclusie luidt ook dat voor een acceptabele onzekerheidsmarge deze
uitkomsten verder moeten worden geverifieerd. Het verdient aanbeveling om deze toekomstige
analyse met een methodiek te verrichten die, binnen het kennisveld van macro-economische
analyse en LCA in Nederland, breed gedragen wordt. Het zal minstens een jaar, maar wellicht
langer, vergen om de kennisinstituten overeenstemming te laten vinden over de uitgangspunten die
horen bij het macro-economisch modelleren en het maken van breed geldende LCA analyses. Pas
dan zullen bovenstaande getallen als gedegen conclusies kunnen worden gepresenteerd.
Gebruik standaarden emissie registraties
Het is belangrijk om bij gerapporteerde impacts in studies na te gaan welke definities worden
gehanteerd. Het is goed om de volgende vragen te stellen:
•

Worden impacts berekend over aangenomen levensduur, gebruikseenheid (bijvoorbeeld het
aantal ritten) of op jaarlijkse basis?

•

Worden impacts op scope 1 (direct binnen een bedrijf of sector), 2 (direct binnen een bedrijf of
sector, inclusief elders opgewekte elektriciteit) of 3 (impact gerekend over de keten heen,
bijvoorbeeld van grondstofwinning tot einde gebruiksduur)?

•

Worden impacts uitgedrukt in BKG of CO2?

•

Worden impacts uitgedrukt in feitelijke emissies, volgens Milieurekeningen, volgens UNFCCC
standaarden of volgens het Kyoto protocol?

In Tabel B 6 staan de verschillende gerapporteerde emissies voor Nederland voor verschillende
jaren. Ze geven inzicht in de resulterende totalen bij het gebruik van verschillende standaarden,
ondanks het feit dat overige BKG’s hier niet worden vermeld.
Tabel B 6 Verschillende gerapporteerde jaarlijkse CO2 emissies in NL (bron: compendium voor de
leefomgeving)
1990

2000

2005

2010

2015

2016

2017

Feitelijke emissies

171

182

190

199

183

177

184

Milieurekeningen-emissies

181

203

210

217

201

195

199

IPCC-emissies, UNFCCC standaard

163

172

178

183

166

158

165

De emissies binnen de wereldwijde ketens worden in Tabel B 6 niet getoond. Hoewel deze van
belang zijn en worden bepaald in deze studie door het gebruik van het model EXIOMOD, worden
ze niet door officiële publieke publicaties gepresenteerd.
Milieurekeningen CBS, UNFCCC standaarden en EXIOBASE
De gerapporteerde UNFCCC BKG-emissies zijn lager dan de Nederlandse Milieurekeningen van
het CBS79. De Milieurekeningen rapporteren in omvang de grootste waarde voor emissies, andere
berekeningswijze vallen lager uit. Het Milieurekeningen-getal is de som van de feitelijke emissies
79

Welke op hun beurt sterk overeenkomen met de Nederlandse Emissie Registratie, opgezet door o.a. PBL, CBS, RIVM,
Rijkswaterstaat, TNO, Alterra, Fugro in 1974.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

69

(volgens de Nederlandse Emissie registratie) en emissies door wegverkeer, luchtvaart en
binnenscheepvaart (van Nederlandse ingezetenen in het buitenland minus buitenlandse
ingezetenen op Nederlands grondgebied).
EXIOBASE volgt voor BKG de UNFCCC standaard (Wood et al. 2015). Ook de EXIOBASE BKGemissies zijn dus lager dan de emissies in de Nederlandse Milieurekeningen. De emissie van de
kort-cyclische CO2 wordt volgens de UNFCCC standaard niet meegenomen omdat ze geacht wordt
geen nettobijdrage aan de broeikasproblematiek te leveren. Echter, net als in de UNFCCC
standaard worden LULUCF emissies zoals veenoxidatie en permanente bomenkap weer wel
meegenomen (Schütz & Schmidt 2013); dit type emissie wordt nog niet volledig begrepen en kampt
ook met moeilijkheden rond het meten van emissies. De milieurekeningen nemen emissies van
methaan en lachgas uit de natuur wel mee, de UNFCCC niet. De UNFCCC standaard kan worden
gepresenteerd met of zonder temperatuurcorrectie; in deze studie wordt deze correctie niet
meegenomen.
Er zijn ook geen afwijkingen tussen EXIOBASE en de UNFCCC standaarden in de
berekeningswijze van de niet-CO2 broeikasgassen (methaan (CH4), distikstofoxide (N2O) en enkele
FluorKoolwaterstoffen), om uit te komen op een uitdrukking van BKG.
Structuur van Nationale Rekeningen en circulariteit
Recent onderzoek van (Donati et al. 2020) en (Aguilar et al. 2018) laat zien waar in de Input Output
structuur circulaire strategieën aangrijpen. De volgende symbolen zijn waar te nemen in
onderstaande Figuur B 2:
•

P, de producten die jaarlijks door een economie stromen en worden gebruikt.

•

S, de sectoren die de producten gebruiken voor hun toegevoegde waarde proces.

•

W, de afvalproductie van sectoren en huishoudens. T, het aanbod van secundaire materialen
c.q. recyclaat.

De figuur illustreert op welke plekken de kwantitatieve doelen uit het RPCE en de transitieagenda’s
in deze studie zijn geplaatst.

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

70

Figuur B 2 Aangrijpingspunten CE in Input-Output structuur

Beschrijving EXIOMOD en LCA
Exiomod
EXIOMOD is een macro-economisch model dat de effecten van openbaar gezag voorspelt
maatregelen en verschuivingen in consumentengedrag (zie infographic in hoofdstuk Proces). Dit
kunnen effecten zijn op de economie, zoals werkgelegenheid en omzetgroei per sector of milieuimpact. Dit is een buitengewoon uitgebreid model, met 200 producten en 163 sectoren, waaronder
enkele specifiek gericht op de energie- en circulaire transitie. Hierdoor kan de afhankelijkheid
tussen sectoren zijn opgenomen in een impactanalyse. Het model beschouwt 44 individuele landen
in zijn metingen, worden andere regio's in de wereld samengevoegd (bijv. 'overig Latijns-Amerika')
in zeven regio's van de rest van de wereld. Het model kan ook de impact van een maatregel op het
concurrentievermogen van een aangepast gebied (bv. het gemenebest). De energietransitie en de
circulaire economie hebben ongetwijfeld een wereldwijde impact op onze economie. Voor een

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

71

grondige impactstudie is de kwaliteit en detaillering van de gebruikte data erg belangrijk. Een
impactanalyse van bijvoorbeeld de energietransitie vereist gedetailleerde gegevens van de huidige
productiestructuur voor evenveel energietechnologieën als mogelijk. Wat is de ‘lijst met
ingrediënten’ nodig om één euro extra inkomsten te genereren? door windenergietechnologie?
LCA
Levens Cyclus Analyse, ook wel Life Cycle Assessment genoemd is een methode om de impact
van producten over alle gedeelten van de gebruikscyclus weer te geven. Dit betreft meestal milieuimpacts, maar kunnen ook sociale impacts of economische impacts zijn.
Er zijn kwantitatieve en kwalitatieve gegevens nodig over de productie van een product (LCA en
productprijzen) en producteigenschappen en markten (duurzaamheidsagenda voor relevant
markten, trends in regelgeving, chemische gevaren, gezaghebbende milieukeuren en
duurzaamheid prestatie). Deze zijn gebaseerd op internationale en gecentraliseerde databases,
literatuuronderzoek, MSDS-informatie, een analyse van voorraden kapitaalgoederen in de
samenleving (bij voorkeur bedrijfsspecifiek) en andere op maat verkregen bronnen.
Alle gegevens worden verwerkt in indicatoren over verschillende milieuthema's, zoals BKG emissie,
toxiciteit, landgebruik, biochemische kringlopen en emissie van ozon. Deze aspecten
vergemakkelijken kunnen een discussie over het hoe en waarom van een product. De resultaten
van een LCA vormen samen de basis voor een discussie met interne stakeholders en soms
externe duurzaamheidsverslaglegging.
Literatuur
Aguilar-Hernandez G.A., Sigüenza-Sanchez C.P., Donati F., Rodrigues J.F.D. & Tukker A. (2018),
Assessing circularity interventions: a review of EEIOA-based studies, Journal of Economic
Structures 7(14): 1-24.
Donati F., Aguilar-Hernandez G.A., Sigüenza-Sánchez C.P., Koning A. de, Dias Rodrigues J.F. &
Tukker A. (2020), Modeling the circular economy in environmentally extended input-output tables:
Methods, software and case study, Resources Conservation and Recycling 152: 104508.
Schütz,H. Jannick Schmid, J. (2013) WP 6: Climate Change issues and Kyoto Accounting Task 2:
Land use cover change account deliverable 6.2 of FP 7 project CREEA: Compiling and Refining
Environmental and Economic Accounts
Available at: http://www.exiobase.eu/index.php/publications/documentation
Wood, R., Stadler, K., Bulavskaya, T., Lutter, S., Giljum, S., de Koning, A., Kuenen, J., Schütz, H.,
Acosta-Fernández, J., Usubiaga, A., Simas, M., Ivanova, O., Weinzettel, J., Schmidt, J.H., Merciai,
S., Tukker, A.(2015) Global sustainability accounting-developing EXIOBASE for multi-regional
footprint analysis. Sustainability (Switzerland), 7 (1), pp. 138-163.
Available at: www.mdpi.com/2071-1050/7/1/138/pdf

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

72

Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave

73

Over Ecorys

Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd
advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken.
Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys.
Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en
expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een
meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden:
•

Economic growth;

•

Social policy;

•

Natural resources;

•

Regions & Cities;

•

Transport & Infrastructure;

•

Public sector reform;

•

Security & Justice.

Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten:
•

voorbereiding en formulering van beleid;

•

programmamanagement;

•

communicatie;

•

capaciteitsopbouw (overheden);

•

monitoring en evaluatie.

Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om
het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.

WIT/RG 1000902rap

74

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – INDIA – KROATIË - NEDERLAND – POLEN – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK