Eindrapport Interdepartementale Evaluatie
Convenant Financiering Nationale Inzet
Krijgsmacht

Ministerie van Defensie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Inhoudsopgave
Voorwoord .............................................................................................................................................. 3
1

2

3

4

Inleiding ........................................................................................................................................... 4
1.1

Aanleiding ................................................................................................................................ 4

1.2

Doelstelling .............................................................................................................................. 4

1.3

Onderzoeksvragen................................................................................................................... 4

1.4

Afbakening en afstemming ..................................................................................................... 5

1.5

Methode van onderzoek ......................................................................................................... 5

1.6

Leeswijzer ................................................................................................................................ 5

Achtergrond..................................................................................................................................... 6
2.1

Aanleiding convenant FNIK ..................................................................................................... 6

2.2

Resultaat herziening ................................................................................................................ 6

Bevindingen ..................................................................................................................................... 7
3.1

Wijze van verrekening additionele uitgaven ........................................................................... 7

3.2

Informeren en Verantwoording .............................................................................................. 9

3.3

Realisatie FNIK ....................................................................................................................... 10

3.3.1

Kwantitatieve resultaten ............................................................................................... 10

3.3.2

Kwalitatieve bevindingen .............................................................................................. 14

3.4

Trends en ontwikkelingen ..................................................................................................... 15

3.5

Caribisch gebied .................................................................................................................... 16

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................ 18
4.1

Conclusies .............................................................................................................................. 18

4.2

Aanbevelingen ....................................................................................................................... 20

Lijst met betrokkenen ........................................................................................................................... 21
Afkortingen ............................................................................................................................................ 22

2

Voorwoord
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Ministerie van Veiligheid en
Justitie en het Ministerie van Defensie presenteren met dit rapport de resultaten van de
interdepartementale evaluatie van het convenant Financiering Nationale Inzet Krijgsmacht (FNIK).
In het convenant staan afspraken over de verrekening van additionele kosten van incidentele
militaire bijstand en steunverlening.
De evaluatie is gericht op het bepalen of het convenant FNIK naar behoren heeft gefunctioneerd en
nog voldoende basis biedt voor de toekomst. Het eindrapport is opgesteld op basis van de
resultaten uit de desk research en de interviewgesprekken met betrokken departementen. De
aanvraagprocedure valt buiten de scope en wordt daarom niet geëvalueerd in het rapport. Het
eindrapport is bedoeld voor intern gebruik binnen de rijksoverheid.
De conclusies en aanbevelingen uit deze interdepartementale evaluatie kunnen als basis dienen
voor een eventuele herijking van het convenant.

3

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Nationale inzet ter ondersteuning van de civiele autoriteiten is één van de drie hoofdtaken van de
krijgsmacht, zoals ook beschreven in artikel 97 van de Grondwet. Hiertoe worden dagelijks tal van
activiteiten uitgevoerd, waaronder incidentele militaire bijstand en steunverlening. Op 1 januari
2010 is het convenant Financiering Nationale Inzet Krijgsmacht (FNIK) in werking getreden. In het
convenant staan afspraken tussen het Ministerie van Defensie (Defensie), het Ministerie van
Veiligheid en Justitie (VenJ) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
over de financiering van additionele uitgaven voor deze incidentele militaire bijstand en
steunverlening. Van het oorspronkelijke FNIK-budget (€ 2.250.000) was 78% afkomstig uit het
Gemeentefonds, 11% van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1 en 11%
van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Deze bedragen zijn structureel
overgeheveld naar de Defensiebegroting. Het FNIK-budget voor 2014 is € 2.300.000.
Het convenant FNIK verving de regeling verrekening additionele uitgaven militaire bijstand. In de
oude regeling werd per inzet verrekend middels een factuur aan de initiële aanvrager. Deze
systematiek was bureaucratisch, complex en leidde tot een hoge administratieve werklast bij
Defensie en de civiele partijen. Ook bestond onduidelijkheid over de verrekening van specifieke
vormen van inzet, zoals de inzet van de explosievenopruimingsdienst Defensie (EODD). Deze
uitvoeringsproblematiek alsook de meer structurele samenwerking met civiele autoriteiten heeft
toen geleid tot een herziening van de verrekensystematiek met als resultaat het convenant FNIK.
Het convenant bevat afspraken over de wijze van verrekenen van de additionele uitgaven, het
informeren over de verrekening, de verantwoording en uitzonderingen. In artikel 8 is
overeengekomen dat de partijen het convenant iedere vier jaar interdepartementaal zullen
evalueren. Daarnaast heeft de minister van Defensie, naar aanleiding van de motie van het lid
Knops (Kamerstuk 33 750 X, nr. 25), tijdens het debat over de Defensiebegroting 2014 aan de
Tweede Kamer toegezegd om in samenwerking met VenJ en BZK te starten met de evaluatie van
het convenant FNIK.

1.2

Doelstelling

Het doel van de evaluatie is om het convenant interdepartementaal te evalueren op inhoud,
functioneren, uitvoering en omvang van het beschikbaar gestelde bedrag, om een beeld te krijgen
van de effectiviteit van de uitvoering van het convenant met een doorkijk naar de komende jaren.
Met de evaluatie wordt teruggeblikt op de afgelopen convenantperiode (2010 – 2013).

1.3

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag van deze evaluatie is:
In hoeverre heeft het convenant FNIK naar behoren gefunctioneerd in het licht van de
afspraken in het convenant en biedt dit voor de toekomst nog voldoende basis?
Ter beantwoording en ondersteuning van de onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen per
thema opgesteld:
Wijze van verrekening additionele uitgaven
Welke uitgaven vallen onder het begrip additionele uitgaven?
Hoe wordt de bijstand en steunverlening verrekend binnen Defensie?

1

Bij het aantreden van kabinet Rutte (oktober 2010) is het Directoraat-generaal Veiligheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties overgegaan naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

-

Hoe wordt grootschalige en/of langdurige inzet verrekend?

Informeren
Op welke wijze wordt de aanvrager vooraf aan de inzet geïnformeerd over de verrekening?
Realisatie FNIK
Wat is de feitelijke realisatie van het beschikbaar gestelde budget in de afgelopen jaren?
Hoeveel aanvragen worden ten laste van FNIK gehonoreerd?
In hoeveel gevallen heeft separate financiering plaatsgevonden in het kader van
grootschalige of langdurige inzet?
In hoeverre is het huidige FNIK-budget toereikend voor de dekking van de uitgaven?
Welke inzet wordt door welk bestuursorgaan aangevraagd?
In welke mate garandeert het Ministerie van Defensie de inzet van de krijgsmacht als de
middelen niet toereikend zijn?
Trends en ontwikkelingen
Welke trends in de nationale inzet van Defensie zijn te onderkennen sinds FNIK van kracht
is?
Welke toekomstige trends zijn te onderscheiden?
Verantwoording
In hoeverre is de verantwoording van het FNIK-budget via het jaarverslag van het
Ministerie van Defensie voldoende?

1.4

Afbakening en afstemming

FNIK voorziet in de financiering van de additionele uitgaven ten behoeve van de inzet van militaire
bijstand en steunverlening. De evaluatie is uitsluitend gericht op de afspraken over de verrekening
van militaire bijstand en steunverlening die verwoord zijn in de artikelen van het convenant. Dit
betreft de wijze van verrekenen, informeren over de verrekening, verantwoording en
uitzonderingen.
De civiel-militaire samenwerking zelf wordt niet geëvalueerd in dit rapport. De aanvraagprocedures
voor bijstand en steunverlening, de kwaliteit van de inzet en de versterking van civiel-militaire
samenwerking vallen ook buiten de scope van deze evaluatie.
De evaluatie is uitgevoerd door een interdepartementaal werkverband en binnen BZK, VenJ en
Defensie afgestemd met de betrokken organisatieonderdelen.

1.5

Methode van onderzoek

Voor de evaluatie zijn twee onderzoeksmethoden gebruikt. Ten eerste een desk research om de
kwantitatieve gegevens te analyseren. Hierbij is onder andere gebruik gemaakt van een eerdere
interne evaluatie van Defensie in 2012. Ten tweede zijn er interviews gehouden met
organisatieonderdelen van betrokken departementen (zie bijlage 2).

1.6

Leeswijzer

In hoofdstuk twee wordt kort de achtergrond van het convenant toegelicht. De resultaten en
bevindingen worden in hoofdstuk drie beschreven. Daarin is een aparte paragraaf opgenomen over
bijstand in het Caribisch gebied. Tot slot worden in hoofdstuk vier conclusies getrokken en
aanbevelingen gedaan.

5

2 Achtergrond
2.1

Aanleiding convenant FNIK

De krijgsmacht levert bijdragen aan de nationale veiligheid onder civiel gezag, waaronder militaire
bijstand en steunverlening voor de handhaving van de rechtsorde en openbare orde en veiligheid.
De juridische basis voor deze aanvragen zijn hoofdzakelijk de Politiewet en de Wet
Veiligheidsregio’s. In principe staan alle capaciteiten van Defensie ter beschikking voor civiele
autoriteiten. Deze capaciteiten staan in de Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS)
Catalogus.
Vóór 2010 was de regeling verrekening additionele uitgaven militaire bijstand van kracht. In de
oude verrekensystematiek diende Defensie per inzet een factuur in bij de aanvragende instantie.
Dit was niet altijd bekend bij de aanvrager en leidde tot discussies over de verrekening of de
omvang van de factuur. Daarnaast zorgde deze werkwijze voor een onnodig hoge administratieve
werklast bij alle betrokken partijen. Ook bestond onduidelijkheid over de verrekening van
specifieke vormen van inzet, zoals de inzet van de explosievenopruimingsdienst Defensie (EODD).
Deze manier van verrekenen werd als bureaucratisch, onduidelijk en onoverzichtelijk ervaren. De
uitvoeringsproblematiek en de meer structurele samenwerking tussen Defensie en de civiele
autoriteiten gaven aanleiding tot een herziening van de verrekensystematiek.

2.2

Resultaat herziening

Het doel van de herziening was om te komen tot een systematiek die breed toepasbaar is op
militaire bijstand en steunverlening en waarin de administratieve lasten voor de verschillende
overheden werden teruggedrongen. Dit heeft geleid tot een budgettaire constructie op de
Defensiebegroting waaruit de additionele uitgaven van alle aanvragen van militaire bijstand en
steunverlening worden gefinancierd, zowel in Nederland als in het Caribisch deel van het
Koninkrijk. Voor deze constructie, het FNIK-budget, hebben de aanvragende instanties op basis
van een verdeelsleutel een vast budget beschikbaar gesteld aan Defensie. De hoogte en de
verdeelsleutel is op basis van historische gegevens (2004 -2008) berekend en in overleg met
betrokken partijen overeengekomen. In het budget was toen ook rekening gehouden met een
lichte toename in de vraag naar inzet in het kader van ICMS.
Omdat het budget vooraf beschikbaar is gesteld, hoeft de inzet niet meer apart verrekend te
worden met de aanvrager. BZK en VenJ hebben ieder € 250.000 bijgedragen. De overige 78%, een
bedrag van € 1.750.000, is afkomstig uit het Gemeentefonds. Tevens is afgesproken dat eventuele
tekorten of overschotten binnen de Defensiebegroting blijven via het zogenoemde ‘for better or for
worse’ principe. Deze afspraken zijn vastgelegd in het convenant FNIK. De financiële afhandeling
van een inzet vindt binnen Defensie plaats. Het FNIK-budget wordt binnen Defensie door de
Directie Operaties (DOPS) van Defensiestaf beheerd.
Na beëindiging van een inzet vindt een interne evaluatie plaats door Defensie. In de evaluatie
wordt een financiële paragraaf opgenomen, ook wel de FNIK-rapportage genoemd. Hierin staan de
additionele kosten aan mandagen, inzet van materieel en overige additionele kosten die zijn
gemaakt voor de inzet, zoals inhuur van materieel. Het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) en
de Koninklijke Marechaussee (KMar) hanteren een standaard format voor de FNIK-rapportage. De
overige Operationele Commando’s (OPCO´s) leveren bovengenoemde componenten in een vrije
vorm (middels een e-mail) aan.

3 Bevindingen
De resultaten van het desk research en de bevindingen uit de interviews worden beschreven aan
de hand van de thema’s zoals genoemd in paragraaf 1.3: de wijze van verrekening additionele
uitgaven, informeren en verantwoording, realisatie FNIK en trends en ontwikkelingen. Daarnaast
worden in de laatste paragrafen de resultaten over het Caribisch gebied uiteengezet.

3.1

Wijze van verrekening additionele uitgaven

Additionele uitgaven
De instandhouding en de gereedstelling van Defensie wordt betaald uit de Defensiebegroting.
Echter, additionele uitgaven voor de inzet van de krijgsmacht wordt exogeen gefinancierd. Dit geldt
voor missies in het buitenland, maar ook voor nationale inzet. Incidentele nationale inzet in het
kader van militaire bijstand en steunverlening komt ten laste van het FNIK budget. Dit budget
staat op de Defensiebegroting en is structureel overgeheveld vanuit de begrotingen van het
gemeentefonds, BZK en VenJ.
Proces verrekening additionele uitgaven
In de interviews is naar voren gekomen dat geen onduidelijkheid bestaat over de verrekening van
additionele uitgaven bij een inzet. Het FNIK-budget en de bijdragen van de betrokken partijen zijn
vooraf vastgesteld en opgenomen in de memorie van toelichting van het convenant. De aanvrager
speelt hierdoor geen rol meer bij de verrekening. Financiering2 speelt dan ook geen rol meer in de
afweging of besluitvorming.
Binnen Defensie toetsen de Directie Juridische Zaken (DJZ) van de Bestuursstaf en de Directie
Operaties (DOPS) J3 (operaties) van de Defensiestaf of staf Commando Koninklijke Marechaussee
(CKMar) (in geval van bijstand door de Koninklijke Marechaussee) de aanvragen. De DOPS (of
Koninklijke Marechaussee (KMar)) beoordeelt of en welke middelen de Commandant der
Strijdkrachten (CDS) of CKMar kan inzetten. DJZ beoordeelt de juridisch bestuurlijke aspecten.
Uiteindelijk dienen de Operationele Commando’s (OPCO’s) de declaratie van de betreffende inzet in
bij DOPS J8 (financiën), de budgethouder van FNIK. DOPS J8 verrekent, na toetsing, de additionele
uitgaven ten laste van FNIK. Na elke inzet vindt intern Defensie een evaluatie plaats. Hierin wordt
ook het aantal uren opgenomen dat personeel en materieel zijn ingezet. Deze rapportage wordt
niet gedeeld met aanvragende partijen.
Ervaringen verrekensystematiek
Door de gebruikers van het convenant wordt de FNIK verrekensystematiek gezien als
laagdrempelig en de ervaringen zijn positief. Met de komst van FNIK zijn er geen discussies meer
over facturen, de financiële omvang van de inzet en de verrekening van de kosten achteraf. De
aanvrager wordt niet langer geconfronteerd met de kosten van inzet of bijkomende administratieve
lasten.
Interne verrekensystematiek Defensie
Binnen Defensie bestaan er verschillende standaard tarieven voor het berekenen van de additionele
kosten. Deze tarieven worden regelmatig geactualiseerd. Na de herziening in 2008 zijn de tarieven
geactualiseerd in 20133. De tarieven zijn toen minimaal gewijzigd. Om de verrekening verder te
vereenvoudigen zijn er plannen om vaste tarieven voor veelvoorkomende typen inzetten op te

2

Defensie behoudt zich echter het recht voor om separaat te verrekenen indien er – naar mening van alle betrokken partijen – sprake is van
uitzonderlijke inzet. In geval van een zeer grootschalige en langdurige inzet die het afgesproken bedrag in één keer overstijgt, bijvoorbeeld als
gevolg van een regio overstijgende crisis of een zware natuurramp, worden in overleg met betrokken partijen afspraken gemaakt over separate
verrekening.
3
De standaardtarieven per ruiming door de explosievenopruimingsdienst Defensie (EODD) zijn in 2010 geïntroduceerd en in 2013 herzien.

stellen. Deze tarieven worden na goedkeuring opgenomen als interne aanwijzing bij Defensie. In
zulke gevallen zal de toets van de DOPS J8 in de aanvraagprocedure komen te vervallen.
FNIK is bedoeld voor kleinschalige en incidentele inzetten. Grootschalige en langdurige inzet is
uitzonderlijk en wordt niet ten laste gebracht van het FNIK-budget. Zo wordt FNIK niet gebruikt
voor steunverlening beveiliging van waardetransport DNB (apart convenant) en noodhulp (apart
convenant met het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa)). Ook incidentele inzetten zoals de
Nuclear Security Summit (NSS) en MH-17 ramp zijn niet verrekend met het FNIK-budget, maar
zijn apart gefinancierd. Aanvragen waar vooraf al het idee over bestaat dat deze niet via FNIK
verrekend kunnen worden, bijvoorbeeld door grootschaligheid of langdurigheid, worden op een
andere manier aangeboden.
Verrekeningen EODD
De EODD is onderdeel van de Landmacht en staat zodanig onder beleidsartikel 3 van de
Defensiebegroting. Uit de begroting van de EODD wordt personeel en materieel betaald en wordt er
gewerkt aan de inzetbaarheid van de EODD. De begroting van de EODD is exclusief de
daadwerkelijke inzet van de EODD. Bij een inzet is er sprake van additionele kosten
(gevarentoeslag, voeding, vervoer). Deze kosten worden ten laste gebracht van het FNIK budget.
Voor conventionele explosieven geldt per augustus 2014 € 263 en voor geïmproviseerde
explosieven € 889 als standaardtarief per ruiming. Er vinden ongeveer 1500 a 1900 inzetten per
jaar plaats, dit staat dan nog los van het aantal daadwerkelijke ruimingen. Eén inzet kan
bijvoorbeeld twee ruimingen betekenen. De gemiddelde financiële omvang per jaar bedraagt
ongeveer €700.000 in de geëvalueerde periode 2010 - 2013.
Voor het eventuele opsporen van explosieven wordt een marktconform tarief in rekening gebracht.
Marktpartijen kunnen deze dienst namelijk ook uitvoeren en op basis van de Wet Markt en
Overheid dient Defensie daarom een marktconform tarief in rekening te brengen. Deze factuur
wordt naar de gemeente gestuurd en wordt niet ten laste gebracht van FNIK.
Verrekeningen in 2010
In het eerste jaar van het convenant FNIK was het tijdig en volledig verrekenen van de additionele
uitgaven een groot aandachtspunt. De onderrealisatie in 2010 is deels te verklaren omdat het
convenant in 2010 met terugwerkende kracht inwerking is getreden en omdat Defensie intern
moest wennen aan de nieuwe verrekensystematiek. Daarnaast worden inzetten in de laatste
maand van het jaar en rondom de jaarwisseling veelal in het volgende jaar verrekend. Sinds 2011
zien de OPCO’s en DOPS J8 er scherper op toe dat alle inzet in het kader van het convenant FNIK
tijdig verrekend wordt.
Proportionaliteit en andere toetsingscriteria
Vóór de inwerkingtreding van het convenant lag bij de afweging van een aanvraag de focus vooral
op de kosten van een inzet. Met de komst van FNIK is de financiering structureel overgeheveld
naar de Defensiebegroting. Er wordt – waar mogelijk – kostenbewust gehandeld en aan
proportionaliteit wordt breed aandacht besteed. Zowel bij VenJ als bij Defensie wordt een
proportionaliteitstoets uitgevoerd. Ook voor het indienen van de aanvraag vindt deze toets veelal
plaats bij de initiële aanvrager. Bij de proportionaliteitstoets wordt bekeken wat de beoogde
effecten zijn in verhouding tot de middelen en omvang van de inzet. Door het beperkte inzicht in
de financiën bij de gebruikers van het convenant buiten Defensie kent de proportionaliteitstoets
grenzen. Wel wordt rekening gehouden met artikel 5 waarin staat dat de kosten van de inzet niet
in één keer het totale budget mogen overstijgen.
Civiele organisaties dienen alleen aanvragen in ten laste van het FNIK-budget wanneer Defensie
een meerwaarde kan leveren bij een inzet. Bij een aanvraag wordt dan ook getoetst of de inzet van
Defensie deze meerwaarde oplevert bijvoorbeeld door haar expertise of specialisme. De uitputting

8

van de civiele hulpverlening, de juridische grondslag en subsidiariteit worden ook als
toetsingscriteria gehanteerd.
Met betrekking tot het criterium ‘uitputting van de civiele hulpverlening’ komt in de interviews naar
voren dat bij partijen die aanvragen voorbij zien komen het beeld bestaat dat civiele organisaties
mogelijkerwijs aanvragen ten laste van FNIK doen om structurele capaciteitsproblemen op te
vangen. Het gaat hier om een slechts enkele aanvragen waarin in eerste instantie de meerwaarde
van Defensie niet duidelijk naar voren komt. De onderbouwing van de aanvraag wordt door de
aanvragende partij aangepast, nadat navraag is gedaan over deze onduidelijkheid. Echter, de
aanpassing neemt het ‘onderbuik gevoel’ over de rol van capaciteitsproblemen bij aanvragen van
civiele organisaties niet weg.

3.2

Informeren en Verantwoording

Informeren
Het FNIK-budget is in de Defensiebegroting opgenomen. Op deze manier worden partijen formeel
geïnformeerd over het FNIK-budget en het verwachte aantal inzetten. Vanaf 2012 is dit
opgenomen onder Beleidsartikel 1: Inzet. In de begroting van 2010 en 2011 is echter geen
informatie over FNIK opgenomen, omdat de ontwerpbegrotingen vooraf of ten tijde van de
totstandkoming van het convenant FNIK opgesteld zijn.
Uit de interviews blijkt dat betrokken organisaties (of onderdelen hiervan) zich overwegend goed
geïnformeerd voelen. Informele contacten en ‘het elkaar op de hoogte brengen en houden’ zorgen
ervoor dat partijen snel duidelijkheid hebben. Daardoor weten de betrokken partijen wat ze kunnen
verwachten met betrekking tot inzet ten laste van FNIK. Voorafgaand aan het indienen van een
officiële aanvraag is vaak al informeel contact tussen Defensie en de civiele autoriteiten.
Na het informele contact dient de aanvragende partij officieel de aanvraag in. De aanvragen in het
kader van strafrechtelijke handhaving worden door het bevoegd gezag in de regio (officier van
justitie) eerst voorgelegd aan de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken (BJZ) van het ParketGeneraal (PaG) binnen het Openbaar Ministerie (OM). Na goedkeuring worden deze aanvragen
aangeboden aan Directie Juridische en Operationele Aangelegenheden (DJOA)/Operationele Zaken
en Incidentmanagement (OZI) van VenJ. OZI stuurt de aanvraag door naar Defensie.
Aanvragen over handhaving openbare orde en veiligheid gaan via het Landelijk Operationeel
Coördinatie Centrum (LOCC). Dit centrum steunt de Minister van VenJ en andere betrokken
organisaties door onder andere de interregionale, nationale en ook internationale bijstand te
coördineren. Ook geeft het LOCC inzicht in beschikbare capaciteiten. LOCC stuurt de aanvraag door
naar Defensie.
Defensie voert na ontvangst van een aanvraag een juridische en operationele analyse uit. Daarna
wordt in de antwoordnota expliciet aangegeven of de aanvraag op basis van het convenant FNIK
gehonoreerd wordt en of de verrekening dus wel of niet via het FNIK-budget plaatsvindt.
De aanvrager weet door de antwoordnota van Defensie vooraf of de inzet verrekend wordt via het
FNIK-budget en komt zodoende niet meer voor verrassingen te staan over additionele kosten. Bij
een crisis- of andere spoedeisende situaties ondergaat de aanvraag een inhoudelijke, maar
versnelde (mondelinge) procedure. Achteraf wordt dan het verzoek en de beslissing daarop alsnog
schriftelijk vastgelegd, waarbij tevens wordt bevestigd of de inzetten in deze situaties via FNIK
verrekend worden. De verrekening van inzetten in crisis of spoedeisende situaties leveren in de
praktijk geen problemen op.
Achteraf wordt de aanvrager niet geïnformeerd over hoeveel de inzet heeft gekost en ook niet of
de geleverde steunverlening/bijstand tot goede resultaten heeft geleid (enkel bij uitzondering als
de aanvragende partij erom vraagt). Wel wordt via het jaarverslag van Defensie gecommuniceerd
over het aantal inzetten, de aard van de inzetten en de uitputting van het totale FNIK-budget.
9

Verantwoording
In het convenant FNIK is in artikel 4 ‘Informeren en Verantwoording’ opgenomen dat Defensie, als
budgethouder van FNIK, verantwoording aflegt in haar jaarverslagen. In de jaarverslagen wordt
daarom vanaf 2010 stilgestaan bij de nationale inzetten die ten laste van het FNIK-budget
verrekend zijn. Het budget FNIK wordt vanaf 2013 verantwoord onder Beleidsartikel 1: Inzet op de
Defensiebegroting in het jaarverslag van Defensie. Voor 2012 is de verantwoording te vinden onder
artikel 4.1 (beleidsartikel 20) en onder bijlage 3 voor 2011 en 2010. Er bestaan geen
onduidelijkheden over de verantwoording van het FNIK-budget via het jaarverslag.

3.3

Realisatie FNIK

In deze paragraaf worden de resultaten getoond van het desk research (kwantitatief) en
bevindingen afkomstig van de interviews (kwalitatief) over de realisatie van FNIK.

3.3.1 Kwantitatieve resultaten
Tabellen en indeling
De resultaten worden weergegeven in drie tabellen. Als bron fungeren de jaarverslagen en interne
administratie van de Defensieorganisatie. In de eerste tabel staat een overzicht van de uitgaven
voor de jaren 2010 tot en met 2013. Het aantal aanvragen en het percentage bijstand en
steunverleningen per type aanvrager komt aan bod in tabel 2. Tabel 3 bevat informatie over het
percentage uitgaven in euro’s per type aanvrager. Na iedere tabel volgt een korte analyse. De
tabellen zijn ingedeeld naar type aanvragers: gemeenten, justitiële autoriteiten, overzeese
gebiedsdelen en overige bestuursorganen.
Onder de aanvrager ‘gemeenten’ behoren de incidentele aanvragen voor de handhaving van
openbare orde en veiligheid. Aanvragen ten behoeven van de explosievenopruimingsdienst
Defensie (EODD) vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. De (gehonoreerde)
verzoeken door justitiële autoriteiten hebben betrekking op inzetten voor strafrechtelijke
handhaving. Bijstand en steunverlening aan de landen Curaçao, Aruba en St. Maarten en openbare
lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba vallend onder het Koningrijk der Nederlanden en worden
gegroepeerd onder de aanvrager ‘overzeese gebiedsdelen’. Onder overige bestuursorganen vallen
dijkgraven, ministers en commissarissen van de Koning.
Verrekeningen in 2010
2010 was een opstart- en transitiejaar waarin de Defensieorganisatie moest wennen aan de nieuwe
verrekensystematiek die met terugwerkende kracht in hetzelfde jaar in werking trad. In dat jaar
kon gekozen worden uit de oude wijze van verrekenen (omdat het convenant in juni 2010 is
ondertekend door de desbetreffende ministers en per 1 januari 2010 inwerking trad) en de nieuwe
wijze zoals bepaald in het convenant. Hierdoor zijn in dat jaar niet alle inzetten via de nieuwe
verrekensystematiek verrekend. Een deel van de inzetten dat niet was verrekend in 2010 is in
2011 alsnog ten laste gebracht van het FNIK-budget. Het betreft hier ongeveer € 40.000.

10

Totale uitgave en beschikbaar gestelde budget
De onderstaande tabel bevat informatie over de totaal uitgaven, het totaal beschikbaar gestelde
budget en de procentuele afwijking van dat budget van de geëvalueerde jaren. Een verklaring over
trends en ontwikkelingen is opgenomen in paragraaf 3.3.2 (kwalitatieve bevindingen) en 3.4
(trends en ontwikkelingen).
Tabel 1 Totale uitgaven en beschikbaar gestelde budget voor FNIK (in euro's)
Totaal uitgaven
Totaal
beschikbaar
gestelde budget
Procentuele
afwijking van
budget

2010

2011

2012

2013

Gemiddeld

€ 1.458.644

€ 2.241.018

€ 2.365.687

€ 2.581.357

€ 2.161.677

€ 2.250.000

€ 2.250.000

€ 2.250.000

€ 2.250.000

€ 2.250.000

35,2%

0,4%

-5,1%

-14,7%

3,9%

1. De totaal uitgaven in euro’s – realisaties – zijn de afgelopen 4 jaar gegroeid.
2. Het beschikbare budget is van 2010 tot en met 2013 gelijk gebleven (€ 2.250.000).
3. In het startjaar 2010 is er 35,2% onderrealisatie van het budget geconstateerd. Door de
jaren heen is er een opwaartse trend in de totale uitgaven. In 2011 is het budget nagenoeg
uitgeput. In 2012 en 2013 is een overrealisatie zichtbaar van respectievelijk 5,1% en
14,7%. Gemiddeld zijn de uitgaven over 2010 tot en met 2013 niet boven het beschikbare
budget uitgekomen.
Loon- en prijsontwikkeling (lpo)
Het FNIK budget staat op de Defensiebegroting. Departementen ontvangen in principe jaarlijks van
het Ministerie van Financiën loon- en prijsbijstelling. Defensie is vervolgens verantwoordelijk dat de
ontvangen loon- en prijsbijstelling wordt uitgekeerd aan onder andere het FNIK budget. Het is
echter geen zekerheid dat de departementen jaarlijks (volledige) loon- en prijsbijstelling
ontvangen. Financiën voert ieder jaar opnieuw een berekening uit om de beschikbare pot loon- en
prijsbijstelling te verdelen over alle departementen. In 2011 is er loon- en prijsbijstelling
uitgekeerd aan Defensie, in 2012 voor een klein deel ten opzichte van waar Defensie recht op had,
in 2013 niet en in 2014 wederom voor een klein deel. Doordat Defensie maar gedeeltelijk loon- en
prijsbijstelling heeft ontvangen moesten er een keuzes worden gemaakt aan welke posten op de
begroting dit zou worden uitgekeerd. In de jaren 2011, 2012 en 2013 heeft geen loon- en
prijsbijstelling plaatsgevonden van het FNIK budget. In 2014 is het budget binnen Defensie
structureel met € 50.000 verhoogd.
In het convenant zijn geen afspraken vastgelegd over loon- en prijsbijstellingen.
Bijstand en steunverlening per aanvrager
Tabel 2 richt zich op de aantallen inzetten voor bijstand en steunverlening door de type
aanvragers. De percentages laten de verhoudingen van het aantal aanvragen per aanvrager in
relatie tot het totaal aantal aanvragen zien. Het aantal ruimingen door de EODD wordt apart
genoemd.
Onderscheid incidentele aanvragen gemeenten en ruimingen EODD
In tabel 2 wordt onderscheid gemaakt tussen gemeentelijke incidentele aanvragen en het aantal
ruimingen door de EODD, omdat het aantal ruimingen niet per definitie overeenkomt met het
aantal aanvragen. Een aanvraag kan namelijk over meerdere ruimingen gaan. Door het hanteren
van dit onderscheid wordt ook aangesloten op de jaarverslagen van Defensie waarin de inzetten
van de EODD apart genoemd worden. Voor tabel 3 is het maken van dit onderscheid niet nodig,

11

omdat ruimingen wel onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten vallen. Voor het aandeel in
de uitgaven maakt het verschil in aantal aanvragen en ruimingen niet uit.
Tabel 2 Gehonoreerde aanvragen bijstand en steunverlening inclusief explosievenopruiming per
4
aanvrager (in aantallen en percentages)
2010
Gemeenten
(incidentele
aanvragen)
Justitiële
autoriteiten
Overzeese
gebiedsdelen
Overige
bestuursorganen
Totaal
Aantal ruimingen
door EODD

2011

2012

2013

Gemiddeld

33

50,8%

47

46,5%

36

26,5%

41

25,6%

39

37,3%

27

41,5%

43

42,6%

94

69,1%

99

61,9%

66

53,8%

3

4,6%

8

7,9%

2

1,5%

15

9,4%

7

5,8%

2

3,1%

3

3,0%

4

2,9%

5

3,1%

4

3,0%

65

101

1543

136

1904

160

1578

116

1857

1721

1. Het aantal bijstand- en steunverleningen ligt tussen 2010 en 2013 tussen de 65 en 160.
Door de jaren heen is een groei waarneembaar in het aantal aanvragen. Het aantal
ruimingen door de EODD in het kader van de handhaving openbare orde en veiligheid
fluctueert tussen de 1543 en 1904 .
2. Het percentage gemeentelijke aanvragen daalt in de geëvalueerde periode, omdat het
aantal aanvragen van andere aanvragers in verhouding sterker toeneemt.
3. Het absolute aantal gehonoreerde aanvragen van justitiële autoriteiten is verdrievoudigd.
Daarbij is een groei te zien van de gerelateerde percentages.
4. Het aantal gehonoreerde aanvragen en bijbehorende percentages van overzeese
gebiedsdelen fluctueert waarbij vooral een stijging te zien is in 2013.
Aandeel aanvrager in uitgaven
In tabel 3 is de verhouding van de uitgaven per type aanvrager in beeld gebracht. Op deze manier
is inzichtelijk gemaakt welk deel van de uitgaven voor welke aanvrager wordt gedaan. Hierbij zijn
de uitgaven van de ruimingen door de EODD meegenomen bij de aanvrager ‘gemeenten’.
Tabel 3 Aandeel aanvrager in uitgaven inclusief explosievenopruiming (in percentages)
Gemeenten

Beleidsstudie6

2010

2011

2012

2013

Gemiddelde

77,8%

63,0%

55,0%

57,0%

56,0%

57,8%

38,0%

28,0%

31,0%

29,0%

31,5%

25,0%

27,0%

26,0%

27,0%

26,3%

11,1%

31,0%

43,0%

41,0%

30,0%

36,3%

0%

3,0%

2,0%

1,0%

10,0%

4,0%

0%

3,0%

0,0%

2,0%

4,0%

2,3%

Waaronder ruimingen
door EODD
Waaronder
incidentele
aanvragen

Justitiële
autoriteiten
Overzeese
gebiedsdelen
Overige
bestuursorganen

5

4

De resultaten zijn op 1 decimaal afgerond.
De resultaten zijn op 1 decimaal afgerond.
6
Bij het aantreden van kabinet Rutte (oktober 2010) is het Directoraat-generaal Veiligheid en van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties (BZK) overgegaan naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ). Daarmee is de bijdrage vanuit BZK ook overgegaan naar
VenJ. Met de inwerkingtreding van het convenant FNIK (januari 2010) heeft BZK 11,1% bijdragen aan het totale FNIK-budget (€ 250.000).
5

12

1. Het procentuele aandeel in uitgaven bij de justitiële autoriteiten en overige
bestuursorganen fluctueert respectievelijk tussen de 30% - 43% en tussen de 0% en 4%.
2. Het procentuele aandeel in uitgaven van de gemeenten daalt in afgelopen 4 jaar (van 63%
naar 56%).
3. Het procentuele aandeel in uitgaven van overzeese gebiedsdelen is vooral in 2013
gestegen.
4. Het gemiddelde procentuele aandeel in uitgaven per aanvrager is afwijkend van de
verhouding in bijdrage aan het FNIK-budget per aanvrager, zoals berekend kan worden
met de gegevens in het convenant.
Op basis van tabel 3 is het gemiddelde percentage uitgaven per aanvrager berekend van de
afgelopen vier jaar. Dit komt neer op de volgende verhouding:

2%
4%

Gemeenten
Justitiële autoriteiten

36%

Overzeese gebiedsdelen
58%

Overige bestuursorganen

Algemene bevindingen tabellen





Ondanks het onderscheid in tabel 1, kan gezegd worden dat het totale aantal
gemeentelijke verzoeken (inclusief de EODD) in verhouding met het totaal aantal
verzoeken hoog is. De financiële omvang van het totale aantal gemeentelijke verzoeken
(57,8%) is ten opzichte van de verdeling in bijdrage aan het totale FNIK-budget (78%)
lager.
Het totale aantal aanvragen van de justitiële autoriteiten groeit. De verhouding in uitgaven
fluctueert ongeveer tussen de 30% en 40% door de jaren heen .
De overzeese gebiedsdelen en overige bestuursorganen doen in zowel absolute als
procentuele zin relatief minder verzoeken dan de andere aanvragers. Deze aanvragers
hebben ook het kleinste aandeel in de uitgaven (4% en 2%). Echter, de 15 aanvragen van
overzeese gebiedsdelen in 2013 betreft ongeveer 10% van de totale uitgaven. Dit deel is
ten opzichte van het aantal andere aanvragen en gerelateerde uitgaven relatief groot (een
onderbouwing komt terug in paragraaf 3.5 Caribisch gebied).

13

3.3.2 Kwalitatieve bevindingen
Budget FNIK
De betrokken partijen constateren dat het budget van FNIK in de afgelopen jaren, ondanks de
toename in gehonoreerde aanvragen, niet is mee gegroeid. Ook is bekend dat met de ingang van
het convenant het budget en de bijdragen van betrokkenen zijn bepaald en vastgesteld. Het beeld
bestaat dat het budget voor aanvragen ten laste van FNIK altijd toereikend is. Het inzichtelijk
maken van de financiën zou de beeldvorming en afweging voor aanvragen kunnen verbeteren.
Door de jaren heen hebben ontwikkelingen binnen Defensie gezorgd voor nieuwe expertise,
specialismen en capaciteiten (die vaak ook alleen Defensie ter beschikking heeft). Zo zijn bij het
opstellen van het convenant FNIK expertises en specialismen, zoals de Unmanned Aerial Vehicles
(UAV) en Advanced Search Teams (AST), niet meegenomen in de raming van de kosten en het
vaststellen van het budget. Door deze ontwikkeling stijgt het aantal aanvragen en ook de uitgaven.
Daarnaast is geconstateerd dat er ook aanvragen worden gedaan door aanvragers waarmee in
2010 geen rekening is gehouden in de totstandkoming van het FNIK-budget. Dit wordt bevestigd in
de desk research (zie tabel 2 en 3; overige bestuursorganen en overzeese gebiedsdelen).
Tot slot wordt opgemerkt dat in 2012 en 2013 het FNIK-budget is overschreden, wat conform de
afspraken in het convenant voor rekening is gekomen van de Defensiebegroting.
Bevindingen 2014
Voor de evaluatie van FNIK zijn de jaren 2010 tot en met 2013 geëvalueerd. Deze jaren zijn
inmiddels verantwoord in de jaarverslagen van Defensie. Het jaar 2014 is nog niet afgelopen en de
gegevens over dit jaar zijn daarom nog niet compleet. Echter, de kasprognose oktober 2014 van
Defensie wijst uit dat in 2014 een overrealisatie van € 500.000 wordt verwacht (ten opzichte van €
2.300.000).
Flexibiliteit
De bijdrage van de betrokken partijen aan het budget is vastgesteld bij de inwerkingtreding van
het convenant. In het geval van budgetoverschrijding is er afgesproken dat Defensie dit binnen
haar eigen begroting zal opvangen. Daarentegen komen eventuele meevallers ten gunste van de
Defensiebegroting (‘for better and for worse’ principe).
In enkele interviews kwam naar voren dat door de groei in de uitgaven en van het aantal
aanvragen het logisch en noodzakelijk wordt geacht dat gekeken moet worden naar een eventuele
aanpassing van de financiële middelen. Daarnaast wordt het als wenselijk beschouwd – vanuit
Defensie gezien – als de financiële middelen flexibeler van aard zouden zijn, zodat bij eventuele
(structurele) overrealisatie extra middelen ter beschikking kunnen worden gesteld. Dit principe zou
dan ook moeten gelden bij (structurele) onderrealisatie.
In de interviews zijn geen alternatieven voor het uitwerken van deze vorm van flexibiliteit
aangedragen, behalve dat een hogere frequentie van een evaluatie van het budget – bijvoorbeeld
elke 2 jaar – zou kunnen leiden tot het gewenste effect. Echter brengt dit mogelijk wel het gevaar
van toenemende administratieve lasten en blijvende discussies over hoogte en herindeling van
budgetten met zich mee. Flexibiliteit, zodat het budget meer kan meebewegen met de
ontwikkelingen, wordt als een belangrijk punt gezien in de evaluatie.
In het kader van de flexibiliteit – wat de inhoud van het convenant betreft - wijzen de interviews
uit dat het convenant ruimte laat voor interpretatie, maar wel kaders stelt (artikel 5 van het
convenant). Bij onduidelijkheid dienen de betrokkenen met elkaar in overleg te treden. De praktijk
wijst uit dat dit ook gebeurt. De volgende passage uit het convenant is hiervan een voorbeeld. De

14

woorden ‘(…) uitzonderlijk grootschalige en langdurige inzet (…)’. Mogelijkerwijs kan dit tot
discussies leiden. In de praktijk zijn over het algemeen geen problemen waargenomen.
Daarentegen laat de volgende zin in artikel 5 juist minder ruimte voor flexibiliteit. De zin ‘(…) de
additionele uitgaven van betreffende inzet het totale beschikbare bedrag in een keer overstijgen,
(…)’ sluit relatief grote inzetten met hoge additionele uitgaven ten opzichte van het FNIK-budget
niet uit. Met andere woorden: hoe gaat men er mee om als in het begin van het jaar een verzoek
wordt gedaan dat 80% van het totale budget beslaat. In de praktijk worden er echter wel andere
afspraken gemaakt wanneer het om een financiële omvangrijke inzet gaat.
Overige opmerkingen die bij een actualisatie van het convenant aan bod zouden moeten komen
zijn:



3.4

Bij Artikel 3, lid 4: Het opnemen van het woord ‘financiële’ vooraf aan ‘middelen’ is
zorgvuldiger en maakt het lid duidelijker.
De wet- en regelgeving dienen in Artikel 1 en Artikel 2, lid 2 geactualiseerd worden.

Trends en ontwikkelingen

Groei aantal aanvragen
In het algemeen kan gesteld worden dat het aantal gehonoreerde aanvragen in de afgelopen jaren
is toegenomen. Gehonoreerde aanvragen voor strafrechtelijke handhaving kennen de grootste
groei. Voorheen was er meer ‘bijstand voor handhaving van de openbare orde en veiligheid’ ten
opzichte van de ‘strafrechtelijke handhaving’; tegenwoordig is het omgekeerde het geval.
Daarnaast wordt in het kader van het Versterken van de Civiel-Militaire Samenwerking (VCMS) de
band tussen Defensie en civiele partners versterkt. Defensie en civiele partners werken steeds
meer met elkaar samen waardoor civiele partners de meerwaarde zien van Defensie. Dit kan leiden
tot meer aanvragen ten laste van FNIK in het geval dat bijstand en of steunverlening nodig is.
Bekendheid en nieuwe specialismen
De nationale inzet van Defensie wordt steeds bekender in de samenleving en dit draagt bij aan het
draagvlak voor het werk van Defensie (bijvoorbeeld bij de MH-17 ramp). Hiermee wordt mediaaandacht gegenereerd voor inzetten. Berichtgevingen in de media en emoties binnen de
samenleving (zoals de zoektocht naar vermiste (minderjarige) personen), kunnen van invloed zijn
op de aanvragen.
Vanaf 2010 zijn de capaciteiten van Defensie ook bekender geworden bij de aanvragers.
Specialistische capaciteiten worden steeds meer ingezet en door ontwikkelingen bij Defensie zijn
ook nieuwe (specialistische) capaciteiten ontstaan in de afgelopen jaren. Voorbeelden van
eenheden binnen Defensie die beschikken over specialistische capaciteiten zijn: Advanced Search
Team (AST), Defensie Duikgroep (DDG), Remus team, Combat Tracker Team (CTT), JISTARC
(inlichtingen verzamelen) en explosievenopruimingsdienst Defensie (EODD). Voor de inzet van
DDG en AST zijn arrangementen opgesteld voor een versnelde procedurele inzet, deze komen
echter nog wel altijd ten laste het FNIK-budget.
Type en soorten inzetten
Het aantal aanvragen en het type inzet blijft onvoorspelbaar. De afgelopen vier jaar is het aantal
aanvragen gestegen en het type inzetten specialistischer geworden. Relatief gezien, zijn er veel
kleine, specialistische inzetten. De financiële omvang van een inzet wordt bepaald door de duur en
omvang van een inzet en het ingezette personeel en/of materieel. Daarnaast is er een verschuiving
van ‘crisis’ naar ‘justitieel’ waarneembaar.

15

Bij rampen vindt eerst de inzet plaats en wordt achteraf op basis van de financiële omvang bezien
of er aparte afspraken dienen te worden gemaakt over separate verrekening buiten het convenant
om.
Doel van het convenant in relatie tot VCMS
Het doel van het convenant FNIK is het verrekenen van de inzetten (de ‘warme fase’). In het kader
van VCMS wordt de samenwerking tussen Defensie en civiele partners versterkt door veel samen
te oefenen en kennis uit te wisselen (de ‘koude fase’). Door de ontwikkelingen binnen VCMS
bestaat er – binnen Defensie - onduidelijkheid over het verrekenen van additionele kosten in de
‘koude fase’. Het FNIK-budget is niet bedoeld voor het verrekenen van additionele kosten in de
‘koude fase’, maar enkel voor het verrekenen van additionele kosten bij een daadwerkelijke inzet.

3.5

Caribisch gebied

Het Caribisch gebied en convenant FNIK
FNIK geldt ook voor militaire bijstand en steunverlening in het Caribisch gebied; Caribisch
Nederland (Bonaire, St. Eustatius en Saba) en de landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk
(Curaçao, Aruba en St. Maarten). Ook voor dit deel van het Koninkrijk is de werking van het
convenant en verrekensystematiek positief ervaren.
De verzoeken tot bijstand of steunverlening op basis van het convenant FNIK in het Caribisch
gebied zijn onderdeel van een complex proces, waaronder andere wet- en regelgeving. Caribisch
Nederland dient op basis van de Veiligheidswet BES aanvragen in en voor Caribische landen is de
juridische basis het Koninklijk Besluit inzake de inzet van de krijgsmacht in de Nederlandse Antillen
en Aruba (3 juli 1987).
In de beleidsstudie, die heeft geleid tot het convenant FNIK, is geen rekening gehouden met
aanvragen voor inzetten in het Caribisch gebied. Daarnaast is er in de beleidsstudie geen rekening
gehouden met de staatskundige herschikking van het Koninkrijk per 10 oktober 2010 waarbij
Bonaire, St. Eustatius en Saba openbare lichamen van Nederland zijn geworden. De praktijk wijst
uit dat er in de afgelopen jaren wel aanvragen uit dit gebied komen en een groei in het aantal
aanvragen – en de gerelateerde uitgaven – waarneembaar is die ten laste van FNIK worden
gebracht. Dit soort inzetten zijn relatief duur, omdat extra capaciteit vanuit Nederland ingevlogen
moet worden.
FNIK-budget en proportionaliteit
De aanvragen vanuit de landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk dienen in Nederland
beoordeeld te worden en bij deze beoordeling wordt ook getoetst op proportionaliteit en
subsidiariteit. Een uitzondering hierop is dat bij ‘zachte’ bijstand (zoals bij rampen en crises) en
steunverlening openbaar belang rechtstreeks contact tussen de
Gouverneur/Rijksvertegenwoordiger en de Commandant Zeemacht Caribisch gebied (CZMCARIB)
plaatsvindt. Deze toetsingscriteria zijn echter niet op dezelfde manier te hanteren als in Nederland,
omdat de betrokkenen in Nederland niet geheel bekend zijn met de regio en de specifieke
problematiek. De beoordelaars in Nederland beschikken regelmatig over onvoldoende gegevens om
de toetsingscriteria in zijn geheel te kunnen toepassen.
Trends en ontwikkelingen
Door onder andere de huidige status van de rechtshandhaving in de landen van het Caribisch deel
van het Koninkrijk vinden er nu meer inzetten plaats dan enkele jaren geleden. Nederland is in het
kader van de waarborgfunctie mede verantwoordelijk voor waarborging van de rechtszekerheid in
deze landen.

16

Wanneer de rechtshandhaving structureel wordt verbeterd zal dit op termijn mogelijk kunnen
leiden tot minder incidentele inzetten die ten laste worden gebracht van FNIK. Daarop bestaan
thans nog onvoldoende zicht.
Gezien de bijzondere capaciteiten waarover Defensie beschikt is het de verwachting dat er ook in
de toekomst vanuit het Caribisch gebied, regelmatig een beroep op Defensie zal worden gedaan
dat ten laste komt van FNIK.

17

4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies

De hoofdvraag van deze evaluatie is:
In hoeverre heeft het convenant FNIK naar behoren gefunctioneerd in het licht van de
afspraken in het convenant en biedt dit voor de toekomst nog voldoende basis?
Op basis van het desk research en de interviews kan geconcludeerd worden dat het convenant in
het algemeen naar behoren heeft gefunctioneerd in de jaren 2010 tot en met 2013. De gebruikers
van het convenant geven aan dat door de nieuwe verrekensystematiek veel werk uit handen
genomen is (met name op het gebied van administratieve handelingen en complexe
financieringsvraagstukken en verrekeningen).
Op basis van de desk research en de interviews zijn er enkele punten naar voren gekomen die
mogelijk kunnen leiden tot herijking van een aantal huidige afspraken in het convenant FNIK. Deze
punten komen veelal naar voren door gewijzigde omstandigheden ten opzichte van de
totstandkoming van het convenant in 2010.
De belangrijkste conclusies per deelonderwerp staan hieronder beschreven. In paragraaf 4.2
volgen de aanbevelingen voor een mogelijk herijking van het convenant zodat de afspraken in het
convenant ook in de toekomst voldoende basis bieden.
Wijze berekening additionele uitgaven




Uit de interviews komt naar voren dat de FNIK verrekensystematiek als laagdrempelig
wordt ervaren en positief wordt ontvangen. Er bestaan geen discussies meer over facturen,
wijze van berekenen en het scheelt een hoop administratieve werklast.
Er worden geen problemen ondervonden met grootschalige en langdurige inzetten die niet
ten laste (mogen) komen van FNIK, maar op een andere manier bekostigd dienen te
worden.

Informeren en verantwoorden







Via de begroting van Defensie wordt formeel over de inzetten ten laste van FNIK en het
FNIK-budget geïnformeerd.
De gebruikers van het convenant voelen zich over het algemeen goed geïnformeerd. Dit
komt door de goede relaties en korte lijnen tussen de gebruikers van het convenant.
De aanvrager weet vóór een inzet door middel van een antwoordnota of de inzet via FNIK
verrekend wordt. Hierdoor komt de aanvrager niet meer voor verrassingen te staan.
Er vindt geen terugkoppeling plaats na de inzet over onder andere hoogte van de uitgaven
die ten laste zijn gebracht van FNIK. Zo’n terugkoppeling is wel van belang willen de
aanvragende partijen bijvoorbeeld zo goed mogelijk de proportionaliteitstoets kunnen
uitvoeren.
Er bestaan geen onduidelijkheden over de verantwoording van het FNIK-budget via het
jaarverslag.

Realisatie FNIK




De verrekening van een inzet is – met de komst van het convenant FNIK - niet langer
relevant voor de aanvrager. Wel wordt er op meerdere momenten aandacht besteed aan
het proportionaliteitsbeginsel.
In de jaren 2010 tot en met 2013 is er een opwaartse trend zichtbaar maar zijn de
uitgaven gemiddeld niet boven het beschikbare budget uitgekomen. Voor de jaren 2012 en
2013 was er wel sprake van een (lichte) overrealisatie.



De in 2010 vastgestelde verdeelsleutel komt niet overeen met het gemiddelde aandeel in
uitgaven per aanvrager van de jaren 2010 tot en met 2013. In onderstaand tabel is de
procentuele bijdrage aan en de procentuele uit het FNIK budget inzichtelijk gemaakt:
2010
Gemeentefonds
VenJ
BZK7





Procentuele
bijdrage
78%
11%
11%

2010-2013
Gemeentefonds
VenJ
Overzeese gebieden en
overige bestuursorganen

Procentuele
uitgaven
58%
36%
6%

In het convenant is niets opgenomen over hoe om te gaan met lpo (loon- en
prijsontwikkeling). Voor de geëvalueerde jaren heeft geen loon- en prijsbijstelling
plaatsgevonden vanuit Defensie. Dit is één van de redenen voor de overrealisatie in 2012
en 2013.
Op basis van de kasprognose van oktober wordt verwacht dat de overschrijding van het
budget in 2012 en 2013 doorzet in 2014. Er wordt een overrealisatie van € 500.000
verwacht (ten opzichte van het beschikbare FNIK-budget van € 2.300.000).

Trends en ontwikkelingen






Het absolute aantal gehonoreerde aanvragen is gegroeid. De inzetten met betrekking tot
strafrechtelijke handhaving kennen relatief de hoogste groei. Het aantal gehonoreerde
aanvragen voor handhaving van de openbare orde zijn in verhouding gedaald. De soort
aanvragen en type inzet blijft voor een deel onvoorspelbaar.
De nationale inzet van Defensie wordt steeds bekender in de samenleving en dit draagt bij
aan het vergroten van het draagvlak van de krijgsmacht. Ook zijn de capaciteiten van
Defensie bekender geworden bij de aanvragers. De inzet van kleine, specifieke capaciteiten
is gegroeid. Tevens hebben ontwikkelingen geleid tot nieuwe specialismen en daarmee
nieuwe capaciteiten.
Het doel van het convenant FNIK is het verrekenen van additionele kosten van incidentele
inzetten (de ‘warme fase’). Gezien de ontwikkelingen bij VCMS: de groei in vragen over
verzoeken om via het FNIK-budget ook de ‘koude fase’ te financieren, is het scheppen van
meer duidelijkheid binnen Defensie belangrijk om discussies over het aanwenden van het
FNIK-budget voor de ‘koude fase’ (voorbereiding, training en uitwisseling) te vermijden.

7

Bij het aantreden van kabinet Rutte (oktober 2010) is het Directoraat-generaal Veiligheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) overgegaan naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ). Daarmee is de bijdrage vanuit BZK ook overgegaan naar
VenJ.

19

4.2

Aanbevelingen

Bij een eventuele herijking van het convenant kunnen mogelijk de volgende punten aangepast
worden, zodat het convenant in de toekomst nog voldoende basis biedt:
1. Het FNIK budget is niet meer toereikend. Er is een groei van het aantal aanvragen
waarneembaar en er is niet altijd rekening gehouden met loon- en prijsontwikkeling. Door
de omvang van het budget te bezien kan het budget weer toekomst bestendig worden
gemaakt.
2. Door afspraken in het convenant op te nemen over het uitkeren van loon- en prijsbijstelling
aan het FNIK-budget, kan het FNIK-budget ook in de toekomst actueel blijven.
3. De verdeelsleutel in bijdrage aan de financiële middelen, zoals afgesproken in 2010, is niet
een juiste afspiegeling van de werkelijk gerealiseerde uitgaven per aanvrager. Sommige
aanvragers doen meer aanvragen dan voorzien. Ook wordt het FNIK-budget gebruikt door
aanvragers die niet in de sleutel van 2010 zijn opgenomen. De verdeelsleutel zou derhalve
geactualiseerd kunnen worden.
4. Het toegekende budget wordt als star ervaren voor de budgethouder; inspelen op nieuwe
ontwikkelingen is moeilijk. Het bezien van een hogere frequentie van een evaluatie – enkel
op financieel gebied – zou kunnen leiden tot meer flexibiliteit voor het FNIK-budget. Een
nadeel hiervan is dat dit tot extra bureaucratie, bestuurlijke drukte en discussie over het
budget kan leiden. Door de komst van het convenant zijn deze punten juist grotendeels
aangepakt.

5. Sommige definities en artikelen laten ruimte voor interpretatie of zijn juist erg strikt (zie
bijvoorbeeld artikel 5 van het convenant). Tot op heden heeft dit in de praktijk nog geen
discussies opgeleverd. Echter, een aanscherping van deze passages zou overwogen kunnen
worden om eventuele discussies in de toekomst te voorkomen.

20

Lijst met betrokkenen
Deelnemende organisatieonderdelen
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Hoofddirectie Beleid (Defensie)
Directie Juridische Zaken (Defensie)
Directie Operaties (Defensie)
Directie Weerbaarheidsverhoging (VenJ)
Directie Juridische en Operationele Aangelegenheden (VenJ)
Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (VenJ)
Het Openbaar Ministerie (VenJ)
Betrokkenen bij inzet in het Caribisch gebied (Defensie, VenJ en BZK)
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

21

Afkortingen
Afkorting

Voluit

AST

Advanced Search Teams

BES

Bonaire, St. Eustatius en Saba

BJZ

Afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken

BuiZa

Ministerie van Buitenlandse Zaken

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

CKMar

Commando Koninklijke Marechaussee

CLAS

Commando Landstrijdkrachten

CTT

Combat Tracker Team

CZMCARIB

Commandant Zeemacht Caribisch gebied

DDG

Defensie Duikgroep

Defensie
DJOA

Ministerie van Defensie
Directie Juridische en Operationele Aangelegenheden (Ministerie van Veiligheid en
Justitie)

DJZ

Directie Juridische Zaken (Ministerie van Defensie)

DNB

De Nederlandse Bank

DOPS

Directie Operaties (Ministerie van Defensie), J3 (operaties) en J8 (financiën)

DW

Directie Weerbaarheidsverhoging (Ministerie van Justitie en Veiligheid)

EODD

Explosievenopruimingsdienst Defensie

FNIK

Financiering Nationale Inzet Krijgsmacht

HDB

Hoofddirectie Beleid (Ministerie van Defensie)

HDFC

Hoofddirectie Financiën en Control (Ministerie van Defensie)

HGIS

Homogene Groep Internationale Samenwerking

IMCS

Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking

JISTRAC

inlichtingen verzamelen

Kmar

Koninklijke Marechaussee

LOCC

Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (Ministerie van Veiligheid en Justitie)

LPO
NCTV

Loon- en prijsontwikkeling
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (Ministerie van Veiligheid en
Justitie)

NSS

Nuclear Security Summit 2014

OM

Openbaar Ministerie (Ministerie van Veiligheid en Justitie)

OPCO's
OZI

Operationele Commando's
Afdeling Operationele Zaken en Incidentmanagement (Ministerie van Veiligheid en
Justitie)

PaG

Parket-Generaal

UAV

Unmanned Aerial Vehicles

VCMS

Versterking Civiel-Militaire Samenwerking

VenJ

Ministerie van Veiligheid en Justitie