Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1180

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 mei 2011
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij twee
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
– Fiche 1: Mededeling bijstand aan luchtreizigers (kamerstuk 22 112,
nr. 1179)
– Fiche 2: Richtlijnvoorstel betreffende herziening van de energiebelastingrichtlijn (EBR)
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22 112-1180
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

1

Fiche: Richtlijnvoorstel betreffende herziening van de energiebelastingrichtlijn (EBR)
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende wijziging van Richtlijn
2003/96/EG tot herstructurering van de communautaire regeling voor de
belasting van energieproducten en elektriciteit
Datum Commissiedocument
13.4.2011
Nr. Commissiedocument
COM(2011) 169 definitief
Prelex
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=200373
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board
http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/docs/ia_2011/
sec_2011_0409_en.pdf
http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/docs/ia_2011/
sec_2011_0410_en.pdf
http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/docs/ia_2011/
sec_2011_0411_en.pdf
http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/docs/ia_2011/
energy_taxation.pdf
Behandelingstraject Raad
Raadswerkgroep Belastingvraagstukken: indirecte belastingen, en
uiteindelijk de ECOFIN Raad. Naar verwachting vindt eind mei 2011 de
eerste bespreking in de Raadswerkgroep Belastingvraagstukken plaats.
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna:
VWEU), met name artikel 113 daarvan.
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
De Raad besluit met eenparigheid van stemmen. Het Europees Parlement
heeft adviesrecht.

1
Verordening (EG) nr. 861/2010 van de
Commissie van 5 oktober 2010 tot wijziging
van bijlage I van Verordening (EEG) nr.
2658/87 van de Raad met betrekking tot de
tarief- en statistieknomenclatuur en het
gemeenschappelijk douanetarief.

c) Comitologie: gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
In artikel 1, tweede lid, onderdeel b, van het richtlijnvoorstel wordt artikel
2, vijfde lid, van de energiebelastingrichtlijn (hierna: EBR) vervangen door
een nieuw vijfde lid. In het nieuwe vijfde lid is opgenomen dat de
Europese Commissie (hierna: EC) een gedelegeerde handeling vaststelt
om de in de EBR opgenomen verwijzingen naar codes van de gecombineerde nomenclatuur te wijzigen. Dit geldt alleen voor zover Verordening
(EG) nr. 861/2010/EG1 wordt vervangen of voor zover een wijziging van de
gecombineerde nomenclatuur een wijziging vereist van de codes waarvan
sprake is in de EBR. De gedelegeerde handeling mag niet tot wijzigingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

2

in de minimumbelastingniveaus voor energieproducten en elektriciteit als
bedoeld in de EBR, noch tot toevoeging of verwijdering van energieproducten en elektriciteit leiden. Het oordeel van het kabinet inzake de
voorgestelde gedelegeerde handeling is positief.
2. Samenvatting BNC-fiche
Het richtlijnvoorstel wijzigt de EBR, de bestaande richtlijn inzake de
belasting van energieproducten en elektriciteit (Richtlijn 2003/96/EG). Het
voorstel voorziet in een aantal belangrijke wijzigingen van de EBR,
teneinde te zorgen voor een consistente behandeling van energiebronnen
en een kader te verschaffen voor de belasting van hernieuwbare energie
en voor het gebruik van een CO2-belasting. Daartoe wordt onder meer de
belasting op energieproducten en elektriciteit op twee grondslagen
gebaseerd (energie-inhouddeel en CO2-emissiedeel), wordt wat betreft het
energie-inhouddeel een vaste verhouding gehanteerd bij de tarieven van
vergelijkbare producten die voor hetzelfde doel worden gebruikt en moet
het CO2-emissiedeel een aanvulling vormen op het ETS (de Europese
regeling voor de handel in rechten voor het uitstoten van broeikasgassen).
De EC beoogt hiermee te verzekeren dat de interne markt goed blijft
functioneren binnen de context dat lidstaten moeten bijdragen tot
verwezenlijking van EU-doelstellingen inzake energie en klimaatverandering.
Er is sprake van een gedeelde bevoegdheid. De subsidiariteit wordt als
positief beoordeeld. De proportionaliteit wordt als deels positief en deels
negatief beoordeeld.
Het voorstel van de EC bevat een grote hoeveelheid wijzigingsvoorstellen
t.a.v. de huidige EBR, die systeemwijzigingen van Nederlandse regelgeving vereisen en bovendien, zo blijkt uit de eerste analyse, substantiële
gevolgen voor meerdere sectoren van de economie zullen hebben. Het
kabinet heeft gemengde gevoelens over het voorstel tot wijziging van de
EBR. Enerzijds biedt een aanpassing van de EBR kansen. Het kabinet is
namelijk met de EC van mening dat er aanleiding is tot modernisering van
de EBR, met name indien dit het functioneren van de interne markt kan
verbeteren. Ook biedt het de mogelijkheid om een discussie te voeren
over de huidige belastingen op energieproducten en elektriciteit en te
pleiten voor het verhogen van minimumtarieven. Anderzijds heeft het
kabinet sterke twijfels bij verschillende elementen van het richtlijnvoorstel.
3. Samenvatting voorstel
– Inhoud voorstel
De belastingen op energieproducten en elektriciteit zijn op Europees
niveau geharmoniseerd via de EBR. In de EBR zijn onder meer afspraken
vastgelegd over de structuur van belastingen op energieproducten en
elektriciteit, de tarieven die minimaal van toepassing moeten zijn,
verplichte vrijstellingen en optionele vrijstellingen/differentiaties. Op
13 april 2011 heeft de EC een richtlijnvoorstel tot wijziging van de EBR
ingediend. In de toelichting op dit richtlijnvoorstel geeft de EC aan
hiermee de volgende doelstellingen na te streven:
1. zorgen voor een consistente behandeling van energiebronnen binnen
de EBR om, onafhankelijk van de gebruikte energiebron, voor de
energieconsumenten de lat gelijk te leggen;
2. een aangepast kader verschaffen voor de belasting van hernieuwbare
energie;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

3

3.

een kader verschaffen voor het gebruik van de CO2-belasting om het
bij de ETS ingestelde koolstofprijssignaal aan te vullen en overlappingen tussen de twee instrumenten te vermijden.

De EC beoogt hiermee te verzekeren dat de interne markt goed blijft
functioneren binnen de context dat lidstaten moeten bijdragen tot
verwezenlijking van EU-doelstellingen inzake energie en klimaatverandering.
In grote lijnen komt het richtlijnvoorstel erop neer dat de EC de belasting
op energieproducten en elektriciteit op twee grondslagen wil baseren:
a) een algemene energieverbruiksbelasting, waarbij de grondslag van het
tarief wordt vastgesteld op basis van de energie-inhoud van de
producten (doel: opbrengst genereren);
b) een CO2-gerelateerde belasting, waarbij de grondslag van het tarief
wordt vastgesteld op basis van de CO2-emissies die toe te schrijven
zijn aan het verbruik van de betrokken producten (doel: reductie
CO2-uitstoot).
Het richtlijnvoorstel laat lidstaten vrij in de vormgeving. Een lidstaat
bepaalt of dit wordt verwerkt in de tarieven van de bestaande belastingen
(in Nederland de energiebelasting, de kolenbelasting en de accijns op
minerale oliën) of door het invoeren van een afzonderlijke
CO2-gerelateerde belasting.
Met betrekking tot het algemene energieverbruiksdeel moet een vaste
verhouding worden gehanteerd bij de tarieven van vergelijkbare
producten die voor hetzelfde doel worden gebruikt1. Die vaste verhouding
geldt óók wanneer lidstaten hogere tarieven hanteren dan het minimumtarief.
Het CO2-gerelateerde deel moet een aanvulling vormen op het ETS.
Wanneer het energieverbruik onder het ETS valt is dit energieverbruik
vrijgesteld van het CO2-gerelateerde deel, aangezien de prikkel tot
reductie van CO2-uitstoot dan via het ETS verloopt. Staan (sub)sectoren
bloot aan een significant CO2-weglekrisico (verplaatsing van productie
naar landen zonder beprijzing van CO2-uitstoot), dan wordt voor het
CO2-gerelateerde deel verplicht een belastingkorting verleend om het
kosteneffect van dat CO2-gerelateerde deel te beperken.
Daarnaast worden in het richtlijnvoorstel bepaalde vrijstellingen gewijzigd
en wordt aandacht besteed aan vereenvoudigingen.
De EC streeft bij deze wijziging geen wijziging van de minimumtarieven
na, maar heeft juist geprobeerd om op vergelijkbare minimumtarieven uit
te komen als in de huidige situatie. Desondanks kan de nieuwe systematiek (met name de vaste verhouding bij de tarieven van vergelijkbare
producten die voor hetzelfde doel worden gebruikt) ertoe leiden dat de
huidige tarieven aanzienlijk gewijzigd moeten worden. Voor energieproducten die als motorbrandstof worden gebruikt vinden de wijzigingen
stapsgewijs plaats.

1
Bijvoorbeeld het gebruik van aardgas of
minerale oliën als motorbrandstof.

– Impact assessment Commissie
Volgens de impact assessment van de EC kunnen de hierboven uiteengezette doelstellingen worden bereikt zonder economische kosten en kan de
herziening economische voordelen brengen. De EC wijst erop dat dit met
name het geval is indien eventuele extra inkomsten worden gebruikt om
de sociale zekerheidsbijdragen van de werkgevers te verminderen. De
wijzigingen zouden, in nagenoeg alle opties, leiden tot een groei van het
BBP en de werkgelegenheid. Volgens de EC creëert de herziening ook
geen buitensporige last voor de bedrijven en leidt de herziening niet tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

4

verliezen van concurrentievermogen op sectoraal niveau. Bovendien zou
de gezamenlijke herziening van de belasting op motor- en verwarmingsbrandstoffen het risico op negatieve verdelingseffecten verminderen. De
EC is van mening dat de impact assessment het voordeel bevestigt van
een belasting die enerzijds leidt tot gedragseffecten en die anderzijds
opbrengsten genereert die gebruikt kunnen worden om nadelige effecten
van lastenverschuivingen te ondervangen. In de impact assessment wordt
ook gesteld dat continuering van de bestaande mogelijkheid om
huishoudens vrij te stellen van belasting op elektriciteit en op energieproducten die worden gebruikt als verwarmingsbrandstof gerechtvaardigd
lijkt. Dit vanwege het feit dat de effecten van de wijzigingen met name bij
huishoudens verschillen per lidstaat. Tegelijkertijd komt uit de impact
assessment van de EC naar voren dat bij een zoveel mogelijk budgetneutrale implementatie van het voorstel door de lidstaten de effecten met
betrekking tot het Europese klimaatbeleid op het gebied van CO2-reductie,
energiebesparing en duurzame energie minimaal zijn.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Nederland deelt de mening van de EC dat er sprake is van een gedeelde
bevoegdheid. Lidstaten zijn inzake belastingen bevoegd tot wetgevend
optreden en het vaststellen van juridisch bindende handelingen. De EU
kent op het gebied van de omzetbelasting, de accijnzen en andere
indirecte belastingen de bevoegdheid tot harmonisatie van wetgeving op
deze terreinen, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de
instelling en de werking van de interne markt te bewerkstelligen en
concurrentieverstoringen te voorkomen (artikel 113 VWEU).
b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Subsidiariteit: Positief
Proportionaliteit: Deels positief, deels negatief
Onderbouwing subsidiariteitsoordeel
Het voorstel is een voorstel tot wijziging van bestaande Europese
wetgeving wat betreft de belasting van energieproducten en elektriciteit;
dit kan alleen op Europees niveau gebeuren. De subsidiariteit wordt
daarom als positief beoordeeld.
Onderbouwing proportionaliteitsoordeel
In de EBR zijn nu al minimumtarieven vastgesteld voor de belasting van
elektriciteit en van energieproducten die als motor- of verwarmingsbrandstof worden gebruikt. De EBR kent daarnaast echter vele mogelijkheden voor uitzonderingen en vrijstellingen, waardoor er grote verschillen
tussen de lidstaten op het terrein van de belasting op energieproducten
en elektriciteit zijn blijven bestaan.
De EC is van mening dat de EBR niet meer van deze tijd is en ook niet
consistent in de behandeling van de diverse energiebronnen. De belasting
van energieproducten zou volgens de EC meer rekening moeten houden
met de energie-inhoud en de milieugevolgen van deze producten (in
bijzonder de uitstoot van CO2), en beter moeten aansluiten bij het ETS.
Enerzijds kan het kabinet zich vinden in het standpunt dat de EBR
enigszins gedateerd is en inconsistenties bevat, hetgeen aanpassing van
de EBR opportuun maakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

5

Het kabinet is voorstander van maatregelen die bijdragen aan een
duurzaam energieverbruik en de vermindering van milieuvervuiling. Het
Kabinet streeft bovendien naar een gelijk speelveld, omdat dit het
functioneren van de interne markt kan verbeteren. De EBR kan hiervoor
een kader bieden.
Anderzijds heeft de EC gekozen voor een forse ingreep in de systematiek
van de EBR, die verder gaat dan wellicht noodzakelijk is. Het voorstel van
de EC bevat een grote hoeveelheid wijzigingsvoorstellen t.a.v. de huidige
EBR, die systeemwijzigingen van Nederlandse regelgeving vereisen en, zo
blijkt uit de eerste analyse, substantiële gevolgen voor meerdere sectoren
van de Nederlandse economie zullen hebben.
De EC beoogt hiermee te verzekeren dat de interne markt goed blijft
functioneren binnen de context dat lidstaten moeten bijdragen tot
verwezenlijking van EU-doelstellingen inzake energie en klimaatverandering. De Commissie hoopt dat de herziening de lidstaten in staat stelt
om energiebelasting effectiever in te zetten voor milieu en andere
beleidsdoelen en om de interne markt te verbeteren.
Doordat de EC niet expliciet beoogt om de minimumtarieven te verhogen
en lidstaten een eigen beleid kunnen blijven voeren vanwege de vele
vrijstellingen en kortingen, leidt het voorstel niet op korte termijn
daadwerkelijk tot een door Nederland gewenste verbetering van het
Europese speelveld. Tegelijkertijd komt uit de impact assessment van de
EC naar voren dat bij een zoveel mogelijk budgetneutrale implementatie
van het voorstel door de lidstaten de effecten m.b.t. het Europese
klimaatbeleid op het gebied van CO2-reductie, energiebesparing en
duurzame energie beperkt zijn. Dit betreft de context van onderhavig
voorstel. Overigens is de verwachting dat de 2020 doelstelling wat betreft
reductie van broeikasgassen met het huidige beleid kan worden gehaald.
Het bovenstaande overwegende is het oordeel van het kabinet inzake de
proportionaliteit deels positief en deels negatief.
c) Politieke opportuniteit:
Het is positief dat de EC eindelijk met een voorstel is gekomen, aangezien
dit de mogelijkheid biedt om op Europees niveau een discussie te voeren
over de huidige belastingen op energieproducten en elektriciteit. Het
kabinet is namelijk met de EC van mening dat er aanleiding is tot
modernisering van de EBR, met name indien dit het functioneren van de
interne markt kan verbeteren.
5. Financiële implicaties en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het richtlijnvoorstel heeft geen consequenties voor de EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Afhankelijk van de uitwerking van het richtlijnvoorstel kan er sprake zijn
van een beperkte stijging van de uitvoeringskosten bij de Belastingdienst.
Op basis van een eerste analyse gaat het om minder dan € 0,5 miljoen.
Mocht het voorstel blijken te leiden tot hogere uitvoeringskosten voor de
Rijksoverheid (Belastingdienst), dan zullen de budgettaire gevolgen
dienen te worden ingepast via de reguliere procedure voor beleidswijzigingen op fiscaal gebied. De daadwerkelijke consequenties zijn namelijk
sterk afhankelijk van hoe de uiteindelijke richtlijn komt te luiden en hoe dit
wordt uitgewerkt in nationale wet- en regelgeving.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Een beleidsarme implementatie die budgetneutraal wordt uitgevoerd zal
op macro-niveau neutraal uitpakken. Wel kunnen er met name als gevolg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

6

van de gewijzigde tariefstructuur diverse verschuivingen optreden,
bijvoorbeeld:
– Energiebelasting op aardgas: een verschuiving van kleinverbruik naar
midden- en grootverbruik, doordat de huidige tarieven waarschijnlijk
vanaf de derde schijf verhoogd moeten worden. Deze verschuiving
werkt met name negatief uit voor niet-ETS bedrijven (onder meer de
verlaagde tarieven op aardgas voor de glastuinbouw).
– Accijns op minerale oliën: een forse verschuiving van benzine naar
diesel, vanwege de hogere energie-inhoud en CO2-emissies per liter
diesel ten opzichte van benzine en de eis van het hanteren van een
vaste verhouding bij de tarieven van vergelijkbare brandstoffen die
worden gebruikt voor hetzelfde doel (motorbrandstof). Dit zal ook
gevolgen hebben voor de accijns op rode diesel, met name de
sectoren landbouw, bouwnijverheid en spoorvervoer zullen daar
nadeel door ondervinden. Aangezien diesel met name door het
bedrijfsleven wordt gebruikt zal een verschuiving van de lasten van
burgers naar bedrijven optreden. Voor burgers kan de accijnsverhoging wellicht gemitigeerd worden door aanpassingen in de autobelastingen (MRB/BPM). Ook zullen de tarieven voor aardgas en LPG
omhoog gaan.
– Accijns op minerale oliën: voor zware stookolie en kerosine zijn de
gevolgen beperkt. Een aanzienlijk deel van de gebruikers van deze
brandstoffen is vrijgesteld van accijns door internationale verdragen.
Wel is het zo dat kerosineaccijns op binnenlandse vluchten, waarvoor
geen vrijstelling geldt, omhoog gaat.
– Kolenbelasting: het tarief van de kolenbelasting zal verhoogd moeten
worden om te voldoen aan de nieuwe minimumtarieven. Gelet op de
opbrengst van de kolenbelasting (2011: € 1 miljoen) zal het effect van
deze verhoging zeer beperkt zijn.
– Overigens zijn er geen gevolgen voor de energiebelasting op elektriciteit omdat de Nederlandse tarieven op of boven de nieuwe minimumtarieven liggen. Het artikel in de EBR op grond waarvan Nederland
energie-intensieve bedrijven vrijstelt van het gebruik van elektriciteit
boven de 10 miljoen kWh indien wordt deelgenomen aan afspraken
met de Rijksoverheid ter verbetering van de energie-efficiëntie, wordt
gewijzigd. De EC zal worden gevraagd te bevestigen dat het mogelijk
blijft om voor dergelijke bedrijven een tot nul verlaagd belastingtarief
te blijven toepassen. Indien bevestiging uitblijft, zal Nederland pleiten
voor het behoud van de mogelijkheid een tot nul verlaagd belastingtarief toe te passen.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger
Er heeft een eerste inschatting plaatsgevonden. Het resultaat hiervan is
dat ten aanzien van het bedrijfsleven er – afhankelijk van de uitwerking –
sprake kan zijn van een geringe stijging van administratieve lasten. De
daadwerkelijke consequenties zijn echter sterk afhankelijk van hoe de
uiteindelijke richtlijn komt te luiden en hoe dit wordt uitgewerkt in
nationale wet- en regelgeving. Onvoorziene stijgingen van de administratieve lasten dienen te worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij compensaties zoveel mogelijk dienen te
geschieden binnen het domein waarin de tegenvaller plaatsvindt.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Uit een eerste analyse komt naar voren dat de consequenties beperkt zijn
tot nationale wetgeving. Indien het richtlijnvoorstel wordt aangenomen,
zal de richtlijn geïmplementeerd moeten worden in de nationale wet- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

7

regelgeving. Implementatie geschiedt via een wijziging van de Wet
belastingen op milieugrondslag, de Wet op de accijns en bijbehorende
lagere regelgeving.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde implementatiedatum is 1 januari 2013. De onderhandelingen over het richtlijnvoorstel in de Raad gaan halverwege 2011 van
start en zullen naar verwachting moeizaam verlopen. Het is onduidelijk
wanneer de richtlijn wordt vastgesteld. Indien de richtlijn begin 2012 niet
is vastgesteld, wordt implementatie per 1 januari 2013 moeilijk haalbaar.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Evaluatiebepaling
In artikel 1, lid 21, van het richtlijnvoorstel wordt de verslaglegging die in
artikel 29 van de EBR is geregeld aangepast. In plaats van «op gezette
tijden» zal de EC voortaan om de vijf jaar en voor het eerst eind 2015 aan
de Raad een verslag over de toepassing van de EBR en, in voorkomend
geval, een voorstel voor de wijziging ervan voorleggen. Uit het artikel
volgt geen eis tot informatieverstrekking door nationale overheden. In
beginsel acht het kabinet een periodieke verslaglegging wenselijk. Mocht
informatieverstrekking door nationale overheden op een later moment
toch de bedoeling blijken, dan zou het informatieverzoek niet moeten
leiden tot onredelijke verzwaring van de administratieve lasten en zou het
verzoek beperkt moeten blijven tot informatie waar de nationale
overheden zelf al over beschikken.
Horizonbepaling
Het richtlijnvoorstel kent geen horizonbepaling. Het kabinet deelt die
insteek; de EBR is voor onbepaalde tijd van toepassing.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Er heeft een eerste inschatting plaatsgevonden van de uitvoerbaarheid
van de verwachte wijzigingen van de Nederlandse wet- en regelgeving als
gevolg van het voorliggende richtlijnvoorstel. Het resultaat hiervan is dat
de wijzigingen uitvoerbaar lijken te zijn voor de Belastingdienst. De
daadwerkelijke consequenties zijn echter sterk afhankelijk van hoe de
uiteindelijke richtlijn komt te luiden en hoe dit wordt uitgewerkt in
nationale wet- en regelgeving.
b) Handhaafbaarheid
De Belastingdienst is belast met het toezicht. Er heeft een eerste
inschatting plaatsgevonden van de uitvoerbaarheid van de verwachte
wijzigingen van de Nederlandse wet- en regelgeving als gevolg van het
voorliggende richtlijnvoorstel. Het resultaat hiervan is dat de wijzigingen
handhaafbaar lijken te zijn voor de Belastingdienst. De daadwerkelijke
consequenties zijn echter sterk afhankelijk van hoe de uiteindelijke richtlijn
komt te luiden en hoe dit wordt uitgewerkt in nationale wet- en
regelgeving.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

8

9. Nederlandse positie (eerste algemene standpunt)
In Nederland is de EBR van toepassing op de accijns op minerale oliën, de
kolenbelasting en de energiebelasting op elektriciteit en aardgas. Het
kabinet heeft gemengde gevoelens over het richtlijnvoorstel tot wijziging
van de EBR.
Het is positief dat de EC eindelijk met een voorstel is gekomen, aangezien
dit de mogelijkheid biedt om op Europees niveau een discussie te voeren
over de belastingen op energieproducten en elektriciteit. Het kabinet is
namelijk met de EC van mening dat er aanleiding is tot modernisering van
de EBR, met name indien dit het functioneren van de interne markt kan
verbeteren. Zo biedt een herziening onder meer de kans om:
– te pleiten voor het verhogen van de Europese minimumtarieven op
aardgas en elektriciteit (zoals aangekondigd in de Fiscale Agenda1);
– te pleiten voor een verhoging van de Europese minimumtarieven op
benzine en diesel, waardoor de accijns op benzine en diesel in andere
lidstaten zou moeten worden opgetrokken naar een niveau dat dichter
bij de Nederlandse tarieven ligt;
– op Europees niveau een discussie te voeren over de vele mogelijkheden voor uitzonderingen en vrijstellingen in de EBR, met name inzake
het energieverbruik dat in Nederland al belast is.
– Een – hoewel er conceptuele verschillen zijn – gelijker speelveld te
creëren tussen ETS en niet ETS-bedrijven door introductie van een CO2
tarief in de energiebelasting.
Een dergelijke herziening zorgt er onder andere voor dat niet-ETS
bedrijven een vergelijkbare prikkel gaan krijgen als ETS bedrijven. Ook
zou deze herziening van de EBR het verschil tussen de lidstaten op het
terrein van de belasting op energieproducten en elektriciteit kunnen
verkleinen. Dit kan voor een land als Nederland met relatief hoge
belastingen op energiegebruik positief uitwerken en het gelijke speelveld
in de EU vergroten. Als andere lidstaten hierdoor verdere vergroening van
hun belastingstelsel doorvoeren, kan dit voor Nederland ruimte creëren
voor aanpassingen van de belastingen op energie. Daarnaast kan door de
herziening ingespeeld worden op nieuwe ontwikkelingen op het terrein
van de motorbrandstoffen (bijvoorbeeld biobrandstoffen).
De EC heeft echter een andere insteek gekozen. In plaats van bijvoorbeeld
met een voorstel te komen om de minimumtarieven te verhogen of het
aantal vrijstellingen en uitzonderingen te beperken, vindt een forse
regimewijziging plaats die de belastingen op energieproducten en
elektriciteit nog gecompliceerder maakt en worden nieuwe vrijstellingen
en kortingen geïntroduceerd.
Een groot deel van de regimewijziging is het gevolg van de doelstelling
van de EC om de EBR nauw aan te laten sluiten bij het ETS. Aangezien in
Nederland de primaire doelstelling van de energiebelasting en de accijns
op motorbrandstoffen het genereren van opbrengst is, maar ook omdat
het in de praktijk tot problemen leidt, deelt Nederland deze insteek niet.
Het richtlijnvoorstel heeft bovendien substantiële gevolgen voor meerdere
sectoren van de economie. Dit terwijl de effecten bij een budgetneutrale
implementatie op het gebied van CO2-reductie, energiebesparing en
duurzame energie beperkt zouden zijn en de 2020 doelstelling wat betreft
reductie van broeikasgassen al met het huidige beleid kan worden
gehaald. Vooralsnog heeft het kabinet dan ook sterke twijfels bij verschillende elementen van het richtlijnvoorstel.
1
Kamerstukken II, 2010/11, 32 740, nr. 1
(inclusief bijlage).

Een puntsgewijze eerste reactie op de belangrijkste voorgestelde
wijzigingen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

9

–

–

In de huidige EBR is de grondslag van de minimumtarieven historisch
verklaarbaar en zijn de minimumtarieven uitgedrukt in een bedrag per
hoeveelheid. In het voorstel wordt de grondslag van de minimumtarieven gebaseerd op enerzijds de energie-inhoud van de energieproducten en elektriciteit en anderzijds de CO2-emissiefactor van de energieproducten. De tarieven worden uitgedrukt in onderscheidenlijk €/GJ
en €/ton CO2-emissies.
Het kabinet vindt dit een interessante gedachte. Het lijkt een eerlijkere
benadering van de diverse energiebronnen die tevens gehoor geeft
aan de ontwikkelingen op het gebied van motorbrandstoffen (zoals de
inzet van biobrandstoffen).
Hoewel de EC geen wijziging van de minimumtarieven nastreeft,
verandert de hoogte van een aantal minimumtarieven door deze
nieuwe grondslag. Om aan de nieuwe minimumtarieven te voldoen,
zal Nederland een aantal tarieven moeten verhogen: het accijnstarief
voor aardgas en voor LPG gebruikt als motorbrandstof, de energiebelastingtarieven voor aardgas voor het gebruik dat hoger is dan 170 000
m3 per aansluiting per twaalf maanden, de verlaagde energiebelastingtarieven voor de glastuinbouw en het tarief van de kolenbelasting.
Vooral voor niet-ETS bedrijven kunnen deze wijzigingen leiden tot
verhoging van de tarieven. De Nederlandse accijns op diesel en
benzine voldoen aan het nieuwe minimumtarief, terwijl een groot
aantal lidstaten de accijnstarieven wel zal moeten verhogen. Desondanks leidt het richtlijnvoorstel in zijn totaliteit tot forse tariefwijzigingen bij de accijnzen op motorbrandstoffen (zie hierna). Ten aanzien van
biobrandstoffen biedt de nieuwe benadering voordelen. In algemene
zin zal de nieuwe benadering tot een lagere belasting leiden, doordat
biobrandstoffen een lagere energie-inhoud hebben. De gevolgen van
deze wijzigingen, evenals de wenselijkheid, zullen nader in kaart
moeten worden gebracht.
Het voorstel beperkt zich niet tot een wijziging van de grondslag van
de minimumtarieven. De EC stelt voor dat óók de nationaal gehanteerde tarieven voor vergelijkbare brandstoffen die voor hetzelfde doel
worden gebruikt in een vaste verhouding tot elkaar moeten staan.
Deze wijziging heeft bezwaarlijke consequenties voor Nederland. Juist
voor lidstaten als Nederland, die op meerdere producten beduidend
hogere tarieven kennen dan de Europese minimumtarieven, heeft dit
voorstel verregaande gevolgen. De eis van een vaste verhouding
vraagt om:
– Het invoeren van een degressief schijventarief bij de accijns op
minerale oliën (gebruikt als verwarmingsbrandstof), dan wel het
afschaffen van het degressief schijventarief voor aardgas (verbruikt
als verwarmingsbrandstof). Aangezien het eerste onuitvoerbaar is
door de wijze van levering (niet via een aansluiting maar losse
verkoop), lijkt het nodig het degressieve schijventarief voor aardgas
te vervangen door een uniform tarief om de verplichte vaste
verhouding te kunnen hanteren bij de tarieven van vergelijkbare
brandstoffen die worden gebruikt voor hetzelfde doel (verwarming). De precieze effecten hiervan dienen nog nader te moeten
worden onderzocht.
– Een verhoging van de accijns op diesel, een verlaging van de
accijns op benzine, dan wel een combinatie van beide. Met name
voor personenauto’s en motoren kan de accijnsverhoging voor
diesel wellicht gemitigeerd worden door aanpassingen in de
autobelastingen (MRB/BPM). Het Kabinet streeft naar een verschuiving van vaste lasten naar variabele lasten door verhoging van
accijnzen op brandstoffen onder gelijktijdige en evenredige
verlaging van vaste lasten. Overigens voorziet het richtlijnvoorstel
in een overgangstermijn, de wijzigingen van de tarieven van
motorbrandstoffen worden stapsgewijs ingevoerd. Vanuit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

10

–

–

–

doelstellingen op gebied van CO2-reductie, energiebesparing en
duurzame energie is op termijn, door de verhoging van de
dieselaccijns, een positief effect te verwachten. De transportsector
(wegvervoer) zal echter te maken krijgen met hogere kosten, bij
gebrek aan mogelijkheden de hogere accijnstarieven te compenseren. Dit zal naar verwachting leiden tot een stijging van het aandeel
brandstofkosten in de transportkosten. De EC zal worden gevraagd
nader toe te lichten waarom uit hun impact assessment desalniettemin positieve werkgelegenheidseffecten worden verwacht in de
transportsector.
– Een beperking van de keuzevrijheid van de lidstaten om te sturen
op tarieven van bepaalde energieproducten vanwege een ander
doel dan verminderen van CO2-uitstoot (bijvoorbeeld het genereren
van opbrengst).
In het voorstel van de EC wordt het CO2-gerelateerde deel van de
belasting een aanvulling op het ETS. Daartoe wordt bijvoorbeeld de
reikwijdte van de richtlijn uitgebreid, worden bedrijven die onder het
ETS vallen vrijgesteld van het CO2-gerelateerde deel en wordt een
belastingkorting geïntroduceerd voor (sub)sectoren die niet onder het
ETS vallen maar die wel blootstaan aan een significant CO2weglekrisico. Het voorstel van de Commissie biedt mogelijkheden om
ook in de niet-ETS sectoren middels bronbeleid, gedragsverandering
of prijsmechanismen een reële bijdrage aan de reductiedoelstelling te
bewerkstelligen. Nederland heeft hier reeds bij de behandeling van de
routekaart naar een koolstofarme economie voor gepleit. Door de
instrumenten beter op elkaar af te stemmen wordt een gelijker
speelveld gecreëerd.
Wat betreft carbon leakage is nog niet duidelijk om welke sectoren het
gaat. De belastingkorting zou onder meer gebaseerd moeten worden
op het historische energieverbruik van de installatie in een bepaalde
referentieperiode. Dit wijkt echter af van de methode die binnen het
ETS wordt gebruikt en zou degenen met een historisch hoog verbruik
bevoordelen. De consequenties van een dergelijke wijziging zullen
goed bekeken moeten worden, voordat een definitief standpunt wordt
ingenomen. Vooralsnog zet het kabinet dan ook vraagtekens bij de
noodzaak van de verplichte belastingkorting. Het kabinet is van
mening dat belastingen op energieproducten en elektriciteit in
hoofdzaak een ander doel hebben dan het ETS, namelijk het genereren
van stabiele opbrengsten. Er kunnen derhalve vraagtekens worden
gezet bij de uitwerking en het doel van de EC om een kader te
verschaffen voor het gebruik van CO2-belasting dat probeert het bij de
ETS ingestelde koolstofprijssignaal zo veel mogelijk aan te vullen en
overlappingen tussen de twee instrumenten te vermijden. Door het
CO2-gerelateerde deel van de belasting te koppelen aan het ETS, staat
dit deel niet langer op zichzelf. Indien er meer (sub)sectoren onder het
ETS vallen, zullen zij worden vrijgesteld van het CO2-gerelateerde deel
van de belastingen. Indien bij meer (sub)sectoren een significant
CO2-weglekrisico wordt vastgesteld, zullen meer niet-ETS (sub)sectoren in aanmerking komen voor de verplichte belastingkorting.
Overigens stelt de EC voor om eens in de vijf jaar te bezien of het
minimumtarief van het CO2-gerelateerde deel nog in lijn is met de prijs
van CO2-emissierechten onder het ETS. Mocht de EC komen met een
richtlijnvoorstel tot aanpassing van het minimumtarief van het
CO2-gerelateerde deel, dan heeft dit ook consequenties voor de
belastingopbrengst uit het CO2-gerelateerde deel.
Zelfs bij een beleidsarme en budgetneutrale implementatie, is de
verwachting dat er grote verschuivingen tussen energieverbruikers
gaan plaatsvinden als gevolg van de wijzigingen die de EC voorstelt.
Het kabinet zet vraagtekens bij de rechtvaardiging van deze verschui-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

11

vingen, gelet op de minieme voordelen die de voorgestelde wijzigingen in zijn totaliteit lijken op te leveren.
Het kabinet zal op basis van de hiervoor uiteengezette positie deelnemen
aan de discussie over het richtlijnvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1180

12