Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

29 237

Afrika-beleid

Nr. 147

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 maart 2013
Hieronder volgt het verslag van mijn reis naar de Democratische
Republiek Congo (DRC), Rwanda en Burundi van 4 tot 7 februari 2013.
Tijdens deze reis stelde ik mij op de hoogte van de conflicten in de regio,
de humanitaire situatie, de mensenrechtensituatie, economische
ontwikkelingen en de positie van de Nederlandse hulp en handel hierin.
Algemeen
Het fragiele staakt-het-vuren tussen de het Congolese regeringsleger
FARDC en de rebellenbeweging M23 in het oosten van het land is beter
dan oorlog, maar er moet meer gebeuren om oplaaiend geweld te
voorkomen en duurzame vrede te bereiken. De negatieve geweldsspiraal
in oostelijk Congo is bijzonder complex: verschillende milities, waaronder
M23, terroriseren de bevolking door tekortschietend centraal gezag, naast
crimineel optreden van elementen van regeringsleger FARDC.
De opstand van M23 is een symptoom van de desintegratie van het gezag
in de DRC. Andere symptomen zijn de wildgroei aan milities en een brede
proliferatie van burgergeweld, met verkrachtingen, moorden, angst en
intimidatie, vluchtelingenstromen en chronische onderontwikkeling tot
gevolg. De situatie in oostelijk Congo is zorgwekkend, omdat deze
desintegratie voortschrijdt indien een vorm van gezag niet wordt hersteld.
Een dergelijke desintegratie van oostelijk DRC zou de regio en de
internationale gemeenschap op termijn meer kosten, zowel mensenlevens
als financieel, dan een structurele en duurzame oplossing ervan.
De straffeloosheid van seksueel geweld en mensenrechtenschendingen is
in oostelijk DRC diepgeworteld. Om symptoombestrijding tegen te gaan
moeten de oorzaken van het geweld worden aangepakt. De DRC en
Rwanda zijn als buurlanden beide verantwoordelijk voor stabilisatie en
vrede in de regio. Beide landen hebben daar ook economisch belang bij.
Waar de DRC meer greep moet krijgen op zijn leger en staatsapparaat en

kst-29237-147
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

1

deze zodanig moet hervormen dat ze daadwerkelijk orde en gezag kan
afdwingen, moet Rwanda zich ondubbelzinnig onthouden van steun aan
M23. Een kritische dialoog met Rwanda, die niet ten koste gaat van de
bevolking, is op zijn plaats. Tegelijkertijd zal de internationale gemeenschap meer politieke wil aan de dag moeten leggen om de
VN-vredesmissie MONUSCO tanden te geven en de crisis in de Grote
Meren te bezweren. Rwanda economisch destabiliseren is niet de
oplossing, maar juist een versterking van de instabiliteit in de regio.
Verschillende donoren overwegen daarom algemene begrotingssteun van
multilaterale instellingen te laten herprogrammeren naar sociale sectoren,
opdat de armen in Rwanda niet het slachtoffer worden van een terugval
aan overheidsinkomsten.
1. DRC
Verschillende gesprekspartners in de DRC wezen op de noodzaak nieuwe
modellen te bedenken voor de oplossing van de crisis in oostelijk Congo.
Bij het uitblijven van vernieuwende, radicale oplossingen kan volgens de
Speciaal Gezant van de Secretaris Generaal voor MONUSCO, Roger
Meece, de internationale gemeenschap nog jarenlang betrokken blijven
bij herhalingen van zetten zonder zicht op een oplossing: proliferatie van
etnische milities, ongedisciplineerde Congolese soldaten, criminele
ontginning van delfstoffen, oplaaiende conflicten, interventies door
Rwanda, nieuwe ontheemdenstromen en halfslachtige vredesakkoorden.
Door vermoeidheid of eenvoudige kosten-batenanalyses bestaat het risico
dat donoren zich afkeren van deze aanpak.
Het is de vraag of de huidige relatieve rust in oostelijk Congo, die door
onderhandelingen en internationale druk is afgedwongen, duurzaam is. Er
is nog geen zicht op een snelle uitkomst van de onderhandelingen tussen
de betrokken partijen in Kampala, maar tegelijk zijn er geen recente
aanwijzingen voor Rwandese betrokkenheid bij het conflict. Het lijkt erop
dat het geweld ieder moment weer kan oplaaien: ik vernam in Goma dat
M23 zich niet heeft teruggetrokken tot 20 km van Goma zoals overeengekomen, maar met gewapende eenheden in de Muniga-hooglanden
dichterbij de stad heeft postgevat. MONUSCO zegt, bij gebrek aan een
offensief mandaat, niet in te kunnen grijpen. Evenmin grijpt het Congolese
leger FARDC in, mede om nieuwe escalatie te voorkomen.
Ook andere gewapende bewegingen zijn verantwoordelijk voor de
verslechtering van de veiligheidssituatie in oostelijk DRC. De meeste
gesprekspartners, ook Congolese, hebben dezelfde analyse: er zijn
verschillende gewapende groepen, inclusief de FARDC, die het oosten
onveilig maken, vooral sinds najaar 2012. De verschillende etnische
groepen hebben in de loop van de tijd zelfverdedigingsgroepen opgericht
om aanvallen van de uit Rwandese genocidairs voortgekomen FDLR en de
FNL uit Burundi, maar ook van het regeringsleger af te weren. Die
groepen zijn een eigen leven gaan leiden en ontsporen in afpersing,
illegale grondstoffenwinning, diefstal, verkrachtingen en extreem geweld.
Bewegingen als Rai Mutomboki en de verschillende Mai Mai staan bekend
om hun wrede, ongedisciplineerde optreden waarmee zij vooral ’s nachts
de bewoners van kleinere dorpen terroriseren. De Congolese minister van
Defensie erkent dat het leger zich misdraagt en ook verantwoordelijk is
voor verkrachtingen.
SV SGVN Meece meent dat het huidige MONUSCO de neerwaartse
spiraal van geweld niet kan doorbreken, omdat MONUSCO met zijn
huidige mandaat een post-conflict model hanteert in een daadwerkelijk
conflict. De VN pleit daarom voor een offensiever mandaat voor ten
minste een deel van MONUSCO, de benoeming van een Speciaal Gezant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

2

van de SGVN voor de Grote Meren, en integratie van regionale troepen in
de VN-vredesmacht.
Inmiddels is er op 24 februari in Addis Abbeba een raamwerkovereenkomst over vrede en veiligheid in de Grote Meren ondertekend door de
DRC, Rwanda, Oeganda, Burundi, Tanzania, Kenya, Angola, Zuid-Afrika,
Mozambique, Zuid-Sudan, Zambia, Congo-Brazzaville en SGVN Ban
Ki-moon. De overeenkomst bevat een schetsmatige routebeschrijving
naar duurzame vrede in Grote Merenregio. Dit vergt een inspanningsverplichting van de DRC om hervormingen door te voeren, maar vereist ook
inzet van landen in de regio en voortdurende betrokkenheid van de
internationale gemeenschap. Het komt er nu op aan het akkoord ook uit te
voeren. Tegelijkertijd is overleg in New York gaande over een robuuster
mandaat voor MONUSCO om de rebellen in Oost-Congo te kunnen
aanpakken. Een aantal Afrikaanse landen wil troepen leveren voor een
interventiebrigade die onder de vlag van MONUSCO zal opereren.
In Kinshasa vroeg ik aandacht voor de bescherming van de bekende
verloskundig chirurg en mensenrechtenverdediger Denis Mukwege in
Bukavu. Ik pleitte ervoor dat de autoriteiten van de DRC hiertoe een
verzoek zouden richten aan MONUSCO. Verder vroeg ik aandacht voor de
bescherming van ICC-getuigen in de DRC.
In de oostelijke stad Bukavu sprak ik verschillende mensenrechtenverdedigers, onder wie dr. Mukwege, allen moedige en zeer gemotiveerde
mensen die de menselijke waardigheid in deze gewelddadige omgeving
vooropstellen.
Emérite Tabisha is de eerste vrouw in Zuid-Kivu die is verkozen tot
stamhoofd in haar gemeenschap. Zij is medeoprichter van het Fonds des
Femmes Congolaises, een netwerk van Congolese vrouwen-ngo’s, dat
tracht vrouwen een grotere stem en vertegenwoordiging te geven in de
structuren voor gewoonterecht, in de Congolese politiek en bij vredesbesprekingen tussen etnische groepen. Met publicaties willen zij stereotypen
over vrouwen bestrijden en de traditionele machtsstructuren bewegen tot
het codificeren van gewoonterecht, met inachtneming van rechten van
vrouwen. Protection International tracht door haar Protection Desk in
Bukavu mensenrechtenverdedigers te beschermen via sms-alerts,
opleidingen en wederzijdse steun. Verschillende mensenrechtenverdedigers in de regio hebben een soort «twinning» met westerse parlementariërs, waaronder Nederlandse, die voor hen aandacht kunnen vragen als
ze worden bedreigd: een inventieve, maar wanhopige manier om levens
te redden.
Mukwege schat de huidige kosten van «stabilisatie» in de regio voor de
internationale gemeenschap op ruim 2 miljard dollar per jaar. Hij ziet met
lede ogen aan hoe ook hij vooral aan symptoombestrijding doet. Daarom
pleit hij voor een aanpak van de oorzaak van de crisis: in zijn ogen een
oorlog om de grondstoffen in de regio. In die oorlog is verkrachting een
tactisch oorlogsdoel. Het enige dat de DRC kan redden is een modern,
gedisciplineerd leger dat de orde herstelt. Hiertoe moeten het Congolese
maatschappelijk middenveld, de EU en de internationale gemeenschap
druk uitoefenen op de DRC, aldus Mukwege.
Niet ver van Bukavu bezocht ik de militaire kazerne van Nyamunyuni, die
met Nederlands geld is gerenoveerd. Doordat de ruim 600 soldaten hier
met hun gezinnen worden geïnterneerd, en doordat er toezicht is op de
betaling van hun salarissen, wordt het risico verkleind dat zij onrust zaaien
onder de burgerbevolking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

3

Er zijn in oostelijk Congo 2,5 miljoen ontheemden. Van hen bevinden
425.000 mensen zich in 31 officiële en 28 spontane kampen. De rest wordt
opgevangen door familie en kerken. Ik bezocht het relatief kleine kamp
Mugunga III niet ver van Goma. Hier wonen ongeveer 14.000 mensen,
veelal vrouwen en kinderen, onder bijzonder moeilijke omstandigheden
op de gestolde lava van de vulkaan Nyiragongo. Tijdens een besloten
gesprek vertelden de vrouwen over regelmatige verkrachtingen door
bandieten en militieleden wanneer zij in het nabijgelegen Virunga
natuurpark op zoek gaan naar hout. MONUSCO mag vanwege haar
mandaat de parken niet in.
2. Rwanda
Het stabiele Rwanda staat in schril contrast met de DRC. Het land is hard
op weg de millenniumdoelen te bereiken, de economische groei bedraagt
meer dan 8 procent, het centrale gezag kan leunen op een functionerende
institutionele basis en op een gedisciplineerd leger. Dit neemt niet weg
dat het Rwandese bewind zorgwekkende schaduwkanten heeft, zoals de
inmenging in oostelijk Congo en de beperkte ruimte voor oppositiebewegingen, journalisten en mensenrechtenverdedigers in Rwanda.
Tijdens mijn gesprek met president Paul Kagame wees ik hem op de
ernstige Nederlandse zorgen over de veiligheidssituatie in oostelijk
Congo. Al zijn de veiligheidszorgen van Rwanda legitiem, steun aan
bewegingen als M23 is dat niet. Om donormoeheid tegen te gaan zullen
Rwanda, de landen in de regio en de internationale gemeenschap nieuwe
inspanningen moeten doen.
Kagame deelde mij mee dat hij Rwanda ziet als deel van de oplossing. Hij
gaf aan zich daarvoor in te spannen in internationale fora. Nederland zal
deze inspanningen nauwlettend volgen. De economische vooruitzichten
van vrede zijn ook voor Rwanda beter dan een voortdurend conflict aan
de grens. Het liefst ziet Kagame dat de betrokken landen in de regio,
donoren en de internationale gemeenschap met nieuwe analyses en actie
komen om de crisis op te lossen. Doorgaan op de huidige manier noemt
hij uitzichtloos. Maar het zwaartepunt ligt bij de DRC, die de capaciteit
moet mobiliseren om een gedegen bestuur op te bouwen, daadwerkelijke
controle uit te oefenen en het eigen leger blijvend te hervormen tot een
gedisciplineerde, goed betaalde arm van de overheid die daadwerkelijk
gezag uitoefent. Rwanda was bereid hierin zijn verantwoordelijkheid te
nemen en positief bij te dragen aan het regionale vredesoverleg.
Tegelijkertijd hecht Rwanda aan de samenwerking met internationale
partners. Donoren krijgen in Rwanda waar voor hun geld: Rwanda is een
betrouwbare ontwikkelingspartner en wil daarop worden afgerekend.
Ik sprak in Kigali ook met mensenrechtenverdedigers, leden van oppositiepartijen en van het maatschappelijk middenveld. Deze geven een
somber beeld van de civiele vrijheden in het land. In de praktijk is de
democratische ruimte gering, al is onlangs een mediawet aangenomen
die het toezicht op de media van de staat verlegt naar een zelfregulerend
orgaan. Een positieve ontwikkeling, ook in het licht van de herziening van
de wetten inzake ontkenning van de genocide, staatsondermijnende
activiteiten en divisionisme: de definities worden daarin aangescherpt en
strafmaten naar beneden bijgesteld. Ik heb mijn zorgen over de civiele
vrijheden in Rwanda ook geuit in mijn gesprek met de president en met
de minister van Justitie. Kagame meende dat democratisering hand in
hand moet gaan met armoedebestrijding. Met de genocide als achtergrond is de voorzichtigheid van de Rwandese regering begrijpelijk, maar
een versneld loslaten van de controle op de samenleving zou haar
geloofwaardigheid versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

4

3. Burundi
In Burundi is het stabilisatieproces vergeleken met Rwanda van kortere
duur. Het land kwam pas in 2006 uit een slepende burgeroorlog toen de
laatste rebellengroepering zich bij de vredesakkoorden van Arusha (2000)
aansloot. Sindsdien is het land toenemend stabiel en vreedzaam. De
regering, sinds 2005 onder leiding van president Pierre Nkurunziza, en het
leger hebben zich erbij neergelegd dat de macht het beste kan worden
gedeeld door de beide grote bevolkingsgroepen. De burger- en politieke
vrijheden zijn in Burundi ruimer dan in Rwanda. Daar staat tegenover dat
een groot deel van de bevolking ondervoed is, dat de economische groei
maar nauwelijks tred houdt met de bevolkingstoename en dat de regering
zwak is en nog een duidelijke visie moet formuleren voor de toekomst.
Tijdens een gesprek met de ministers van Buitenlandse Zaken, de minister
van Defensie en de minister van Publieke Veiligheid heb ik mijn zorgen
geuit over de beperking van politieke ruimte in Burundi. In de aanloop
naar de presidentsverkiezingen in 2015 wil de regering een aantal
verontrustende wetten invoeren, gericht op inperking van de vrijheid van
de media, van de mogelijkheden tot openbare bijeenkomsten en van de
dialoogmogelijkheden voor de (momenteel) buitenparlementaire
oppositiepartijen. De politieke ruimte dreigt hierdoor kleiner te worden.
Ook het soms gewelddadig optreden van de jeugdbeweging Imbonerakure – afdeling van CNDD-FDD, de politieke partij van de president – is
zorgwekkend.
Nederland werkt vanuit de 3D benadering Defense, Diplomacy,
Development. Het programma is gericht op veiligheid en rechtsorde,
voedselzekerheid, seksuele rechten en reproductieve gezondheidszorg, en
de private sector. Ik heb gezien dat het Nederlandse programma in
Burundi een verschil maakt. Dankzij het sinds 2009 lopende SSD (Security
Sector Development) neemt Nederland in de veiligheidssector een
vooraanstaande positie in, waarbij de betrokken Burundese ministeries
advies van Nederland overnemen. Door dit programma is voorkomen dat
een wet werd aangenomen waardoor de nationale politie per decreet zou
kunnen worden aangestuurd, en dus niet langer onder democratisch
toezicht zou vallen. Nederland is gevraagd ondersteuning te geven bij de
uitwerking van een nieuw wetsvoorstel.
In het meer praktische kader van de Nederlandse 3D benadering bezocht
ik o.a. een coöperatie van rijstboeren, een opleidingskamp van Burundese
militairen, een politiepost en een verkooppunt van voorbehoedsmiddelen.
De basis van het Burundese leger die ik bezocht, wordt begeleid door het
Amerikaanse trainingsprogramma Africa Contingency Operations Training
and Assistance ofwel ACOTA. De soldaten die hier worden opgeleid,
worden ingezet in de vredesmissie AMISOM in Somalië. Nederlandse
militairen trainen hen in militaire vaardigheden en junior leadership maar
ook militaire ethiek en mensenrechten, in het kader van een multinationaal Security Sector Development (SSD) programma. Deze training sluit
aan bij het SSD-programma dat sinds 2009 en voor 8 jaar loopt. Het richt
zich op wederopbouw van politie en leger en het democratische toezicht
hierop. Dit programma boekt goede resultaten, waarbij in enkele jaren een
vertrouwensband is opgebouwd die Nederland in staat stelt ook onderwerpen zoals mensenrechtenschendingen en ethiek aan de orde te stellen.
Mede door dit programma is de perceptie van de bevolking over leger en
politie verbeterd, al is verdere verbetering en meer training nog nodig.
Het leger trekt zich nu terug in kazernes en beschouwt de interne
veiligheid als een zaak van de politie; een welkome ontwikkeling.
Defensie, vertegenwoordigd in mijn delegatie door Directeur DOPS, gaf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

5

aan dat dit programma een goede gelegenheid biedt om SSD-kennis
binnen Defensie op te bouwen en de geleerde lessen in te zetten in andere
landen.
Tenslotte vroeg ik tijdens mijn gesprek met de minister van Buitenlandse
Zaken aandacht voor buitengerechtelijke executies door leden van leger of
politie. Zoals Nederland eerder samen met andere donoren heeft
aangekaart, moeten vier gevallen van buitengerechtelijke executies
worden opgehelderd.
4. Bedrijfsleven
In de DRC sprak ik ondernemers van het Nederlandse bedrijf Vlisco, de
transportonderneming Grand Pousseur en Heineken. Allen wezen zij op
de grote risico’s, maar ook de kansen voor het bedrijfsleven op de
groeiende Congolese markt.
In Rwanda bezocht ik een filiaal van de Banque Populaire du Rwanda waar
Rabobank een 35 procent aandeel in heeft. Door de steun van Rabo
Development hebben veel meer mensen op het platteland toegang tot een
bankrekening. Het filiaal heeft toegang tot elektriciteit, met steun van
Nederland. Een ander voorbeeld waarbij ontwikkelingssamenwerking en
Nederlands bedrijfsleven samenkomen kwam naar voren tijdens mijn
bezoek aan Heineken-dochter Bralirwa in Rwanda. Lange tijd kocht het
bedrijf mais in het buitenland, maar het wil nu lokaal inkopen met hulp
van het PSI programma.
In Kigali tekende ik voorts een luchtvaartovereenkomst tussen Nederland
en Rwanda voor de directe lijnverbinding Amsterdam-Kigali van Air
France-KLM.
Illustratief voor de toenemende handelskansen: KLM vliegt over een paar
maanden zeven dagen per week op Kigali. Ik ben dan ook voornemens te
bezien of een handelsmissie naar Rwanda kan worden georganiseerd.
5. Gesprekspartners
In de DRC sprak ik onder meer SV SGVN MONUSCO Roger Meece,
minister van Defensie Alexandre Luba Ntambo, onderminister van EZ en
Handel Jean Paul Nemoyato, oppositieleider Vital Kamerhe, de gouverneurs van Noord- en Zuid-Kivu, en verschillende mensenrechtenverdedigers, onder wie Dr Denis Mukwege en Emérite Tabisha.
In Rwanda ontmoette ik president Paul Kagame, minister van Financiën
John Rwangombwa, minister van Justitie Tharcisse Karugarama, minister
van Infrastructuur Albert Nsengiumva, verschillende mensenrechtenngo’s en oppositiepartijen en een groot aantal Nederlandse en Rwandese
ondernemers.
In Burundi sprak ik minister van Buitenlandse Zaken Laurent Kavakure,
minister van Defensie Pontien Gaciyabwenge, minister van Publieke
Veiligheid Gabriel Nizigama, minister van Landbouw Odette Kayitesi,
verschillende Nederlandse officieren bij het ACOTA trainingsprogramma,
ngo’s, mensenrechtenverdedigers en media.
De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 237, nr. 147

6