Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 686

Wijziging van de Wet milieubeheer (tarieven
Commissie voor de milieueffectrapportage)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 6 juni 2013 en het nader rapport d.d. 24 juni 2013,
aangeboden aan de Koning door de minister van Infrastructuur en Milieu.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 25 maart 2013, no. 13.000573, heeft Hare
Majesteit Koningin Beatrix, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging Wet
milieubeheer (tarieven Commissie voor de milieueffectrapportage), met
memorie van toelichting.
Dit wetvoorstel voorziet in wijziging van de Wet milieubeheer (hierna:
Wm) inhoudende een regeling om een vergoeding voor de adviezen van
de Commissie voor de milieueffectrapportage (verder: de commissie) in
rekening te kunnen brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de gevolgen van de
maatregel en de bevoegdheidstoedeling en tariefstelling. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 maart
2013, nr. 13.000573, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 6 juni 2013,
nr. W14.13.0069/IV, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van enkele inhoudelijke en redactionele
opmerkingen.
1

kst-33686-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

1

De Afdeling geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met de opmerkingen van de
Afdeling rekening zal zijn gehouden.
Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State.
1. Gevolgen van de maatregel
De financiering van de verplichte adviezen van de commissie komt
momenteel geheel voor rekening van de rijksoverheid. De aanleiding voor
het voorliggende wetsvoorstel is het regeerakkoord, waarin is
afgesproken dat de financiering van de commissie door het Rijk met
ingang van 1 januari 2014 zal worden beëindigd en dat het bevoegd gezag
dat advies van de commissie vraagt, daarvoor zelf moet betalen. Hiertoe
voorziet het voorliggende wetsvoorstel in een nieuwe bepaling, artikel
2.23a, van de Wet milieubeheer.
De Afdeling wijst erop dat, behalve een verwijzing in de toelichting naar
het regeerakkoord en de algemene notie dat bezuinigen noodzakelijk is, in
de toelichting nauwelijks aandacht wordt besteed aan nut, noodzaak en
gevolgen van de voorgestelde regeling. Het is aannemelijk, en dat wordt
in de toelichting ook onderkend, dat het aantal onverplichte adviezen zal
afnemen vanwege de daarmee gemoeide kosten. Een advies kost volgens
de toelichting gemiddeld € 25.000. Het niet meer of in mindere mate
verzoeken om advies kan nadelige gevolgen hebben voor de kwaliteit van
de besluitvorming in een latere fase, de mate waarin besluiten conflicten
oproepen en het bereiken van de doelen van de Wm, te weten de
bescherming van het belang van het milieu.
In de toelichting wordt niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de regering
de genoemde nadelige gevolgen heeft afgewogen tegen de verwachte
opbrengsten.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.
1. Gevolgen van de maatregel
De Afdeling wijst erop dat in de memorie van toelichting nauwelijks
aandacht wordt besteed aan nut, noodzaak en de gevolgen van het
voorstel van wet.
In geval van de verplichte adviezen is er alleen sprake van een financieel
gevolg voor het bevoegd gezag dan wel de initiatiefnemer en zijn er geen
gevolgen voor de kwaliteit van de besluitvorming of de kwaliteit van de
leefomgeving.
In geval van de vrijwillige adviezen moet er bij de beoordeling van de
gevolgen onderscheid worden gemaakt tussen de vrijwillige toetsingsadviezen enerzijds en de vrijwillige adviezen over reikwijdte en detailniveau
van het op te stellen MER en overige vrijwillige adviezen anderzijds. Het
niet vragen van een advies over reikwijdte en detailniveau van het op te
stellen MER kan enkel tot gevolg hebben dat bij toetsing van het MER
blijkt dat het onvolledig is en er alsnog aanvullingen nodig zijn. Dit kan
leiden tot extra kosten maar heeft geen gevolgen voor de kwaliteit van het
besluit en de kwaliteit van de leefomgeving. De regering acht de risico’s
van het doorberekenen voor de kwaliteit van de besluitvorming en voor
de kwaliteit van de leefomgeving verwaarloosbaar.
In de memorie van toelichting is na de inleiding een nieuwe paragraaf
«Doorberekenen kosten Commissie voor de m.e.r.» opgenomen, waarin
de gevolgen van het voorstel van wet meer inzichtelijk worden gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

2

2. Bevoegdheidstoedeling en tariefstelling
Het voorgestelde artikel 2.23a, eerste lid, bepaalt dat de kosten van de
commissie en het bureau worden gedekt uit door de commissie vast te
stellen en in rekening te brengen tarieven van door de commissie uit te
brengen adviezen. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. De voorgestelde bepaling roept de vraag op om welke reden ervoor is
gekozen om de bevoegdheid toe kennen aan de commissie zelf en niet
aan bijvoorbeeld de minister, zoals dat ook is geregeld ter dekking van de
kosten voor bijvoorbeeld de taken van de Kamer van Koophandel2 en het
College ter beoordeling van Geneesmiddelen.3 De commissie heeft juist
vanwege haar onafhankelijkheid steeds aangedrongen op tariefstelling
door de minister.4 Om die reden bepaalt op dit moment de minister de
vergoeding voor de niet verplichte adviezen van de commissie. In de
toelichting ontbreken dragende argumenten ter onderbouwing van de,
van het huidige stelsel afwijkende, keuze.
b. De wettelijke adviesverplichting vindt zijn herkomst in de Europeesrechtelijke regelingen die aan hoofdstuk 7 van de Wm ten grondslag liggen.5
De commissie is hiertoe in de Wm aangewezen als adviserende instantie.
Anders dan voor de verplichte advisering, geldt voor de onverplichte
advisering dat de commissie zich op een markt bevindt waar ook
commerciële bureaus zich hebben toegelegd op advisering. Voorkomen
moet worden dat (de schijn wordt gewekt dat) kruissubsidiering tussen de
twee typen advisering plaatsvindt. Dit is temeer van belang in het licht
van de regels van de Europese Unie inzake staatsteun en mededinging.
Het wetsvoorstel biedt – als gevolg van het ontbreken van een onderscheid tussen de verplichte en onverplichte adviezen alsmede van criteria
voor – geen waarborgen ter voorkoming van verrekening van de
eventuele niet-kostendekkendheid van een onverplicht advies in de prijs
van een verplicht advies, wat een marktverstorende effect kan hebben.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
2. Bevoegdheidstoedeling en tariefstelling
a. Met vaststelling van de tarieven door de commissie met goedkeuring
door de Minister wordt benadrukt dat de commissie een eigen verantwoordelijkheid heeft om ervoor te zorgen dat de tarieven kostendekkend
zijn. Door middel van de goedkeuring wordt hier toezicht op uitgeoefend
en wordt de onafhankelijkheid van de commissie veilig gesteld. Hierbij
zijn voldoende waarborgen voor controle, zoals een jaarverslag en
jaarrekening die worden gecontroleerd door een accountant, een
controleprotocol en de mogelijkheid voor de gebruikers (IPO, VNG, IenM,
EZ) om te reageren op de voorgestelde tarieven. Vaststelling door de
2

In artikel 34 van het voorstel van wet, houdende regels omtrent de Kamer van Koophandel, die
thans aanhangig is bij de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2012/13, 33 553.
3
Artikel 10 van de Geneesmiddelenwet.
4
Eenzelfde discussie hieromtrent is gevoerd ten tijde van de wijziging van de Wet milieubeheer
in verband met de uitvoering van richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor
het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PbEG L 197) (milieueffectrapportage
plannen), Kamerstukken I 2005/06, 29 811.
5
Richtlijn 20011/9 van het Europese Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de
milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (codificatie van de
richtlijnen 85/337/EEG, 97/11/EG, 2003/35/EG en 2009/31/EG), Richtlijn 2001/42/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen
voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, bijv. Hof 20 oktober 2011, C 474/2010,
AB 2012/1, m.nt. C. Backes en M.M.A. Soppe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

3

commissie met goedkeuring door minister sluit het beste aan bij de
situatie hoe de tarieven in de praktijk tot stand komen. Ook bij vaststelling
door minister zou de commissie immers met een voorstel moeten komen,
omdat de commissie het beste zicht heeft op het aantal adviezen, kosten
van adviezen e.d.
De vaststelling door een commissie van tarieven is ook onder andere
neergelegd in artikel 10 van de Wet op de gewasbeschermingsmiddelen
en biociden voor wat betreft de tarieven van het college voor de toelating
van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
b. Over het punt van zorg van de Afdeling dat het wetsvoorstel geen
waarborgen biedt ter voorkoming van verrekening van de eventuele
niet-kostendekkendheid van een onverplicht advies in de prijs van een
verplicht advies, wat een marktverstorend effect kan hebben, merk ik het
volgende op.
Ik herken het beeld van de Afdeling niet dat er sprake zou zijn dat voor de
onverplichte advisering geldt dat de commissie zich op een markt bevindt
waar ook commerciële bureaus zich hebben toegelegd of zullen toeleggen
op advisering. De commissie vervult met haar onafhankelijke advisering
(over niet verplichte MER’en, over een notitie reikwijdte en detailniveau en
over het voornemen om een plan of besluit te nemen waarvoor een MER
is vereist) een specifieke rol die niet gemakkelijk door andere marktpartijen kan worden ingevuld. Naar voorbeeld van de Gezondheidsraad is bij
de start van milieueffectrapportage in Nederland in 1987 gekozen voor
toetsing van de kwaliteit van het milieueffectrapport door een commissie
van onafhankelijke deskundigen. Om mogelijke twijfel over het onafhankelijke karakter van de advisering weg te nemen is in de wet bepaald dat
slechts leden kunnen worden benoemd tot lid van een werkgroep als die
leden niet bij het plan of project betrokken zijn c.q. zijn geweest. Ook zijn
de leden van een werkgroep afkomstig uit verschillende organisaties.
Door deze onafhankelijke positie van de commissie voor de m.e.r. is haar
positie niet vergelijkbaar met marktpartijen. Met de commissie voor de
m.e.r. ben ik van mening dat zij op grond van haar publieke functie niet in
een positie verkeert om diensten te leveren, die reeds voldoende door
particuliere organisaties worden aangeboden. Door zich te beperken tot
het uitvoeren van haar wettelijke en andere publieke taken wordt
oneigenlijke concurrentie voorkomen en komt haar onafhankelijke positie
niet in het geding.
Dit betekent dat de tarieven die de commissie voor zowel haar verplichte
adviezen als voor haar vrijwillige adviezen in rekening brengt, in beginsel
kostendekkend dienen te zijn. De vaststelling- en goedkeuringsprocedure
van de tarieven biedt volgens mij voldoende waarborgen om te
voorkomen dat er kruissubsidiëring tussen de twee typen advisering gaat
plaatsvinden. Zo zal de commissie in haar voorstel en de onderbouwing
van dat voorstel onderscheid moeten maken tussen beide typen
advisering. Omdat ook de gebruikers van de adviezen gelegenheid krijgen
om hun opvattingen hierover kenbaar te kunnen maken, deel ik de zorg
van de afdeling niet.
3. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele opmerkingen
De eerste en derde opmerking zijn overgenomen in het voorstel van wet.
Bij de tweede opmerking stelt de Afdeling voor om uit een oogpunt van
rechtszekerheid in de tekst te voorzien welk orgaan de tarieven vaststelt.
In de memorie van toelichting is op dit punt gesteld dat in de praktijk de
Stichting Bureau Commissie voor de m.e.r. de tarieven vaststelt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

4

Er wordt de voorkeur aan gegeven om deze stichting niet in het voorstel
van wet te noemen, doch uitsluitend in de memorie van toelichting om
verwarring te voorkomen. Het benoemen van de stichting in het voorstel
van wet zou leiden tot onnodige regulering in de vorm van het regelen
van het bestaan van de stichting en haar taken. De verhouding tussen de
Commissie voor de m.e.r. en de stichting wordt meer gezien als een
interne aangelegenheid van de commissie.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

5

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W14.13.0069/IV
–

–

–

Onverminderd hetgeen is opgemerkt in het advies, in Artikel I, in het
voorgestelde artikel 2.23a, eerste lid, de zinsnede «door de commissie
uit te brengen» te vervangen door: de uit te brengen adviezen. Er is
geen ander orgaan binnen de commissie dat advies uitbrengt.
Onverminderd hetgeen is opgemerkt in het advies, in Artikel I, in het
voorgestelde artikel 2.23a, eerste lid, expliciet tot uitdrukking brengen
aan welke orgaan de bevoegdheid tot het vaststellen van de tarieven
wordt toegekend. Uit de voorgestelde bepaling vloeit slechts impliciet
– uit de zinsnede «en in rekening te brengen tarieven» – voort dat aan
de commissie de bevoegdheid tot het vaststellen van de tarieven
wordt toegekend. Uit de toelichting blijkt dat door de wetgever
uitdrukkelijk is beoogd dat de commissie zelf voortaan de kosten in
rekening brengt voor de door de haar uitgebrachte adviezen. Gelet op
de rechtszekerheid verdient het de voorkeur in de tekst van het
voorstel te voorzien in een expliciete bevoegdheidstoekenning.
Onverminderd hetgeen is opgemerkt in het advies, in Artikel I, de
volgorde van voorgestelde artikelleden wijzigen: na het eerste lid, het
derde lid. Het verdient de voorkeur onderwerpen die bij elkaar horen
ook bij elkaar te plaatsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 686, nr. 4

6