Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

21 501-31

Raad voor de Werkgelegenheid, Sociaal Beleid,
Volksgezondheid en Consumentenzaken

Nr. 467

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 november 2017
Tijdens het Algemeen Overleg van 16 november jl. over de sociale top heb
ik met uw Kamer van gedachten gewisseld over het uitgangspunt van
gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plaats. Net als mijn voorganger,
onderschrijf ik dit uitgangspunt volledig. Arbeidsmobiliteit binnen Europa
is een essentieel onderdeel van de Europese integratie. Ook dit kabinet
vindt dat dit in goede banen moet worden geleid. Voorkomen moet
immers worden dat via oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden of
premieafdrachten Nederlandse werknemers benadeeld worden. Ik
waardeer dan ook de inzet van uw kamer op dit onderwerp en zie ernaar
uit om met deze kamer verder te werken aan een eerlijkere Europese
arbeidsmarkt.
Onder leiding van mijn voorganger is het nodige bereikt op dit vlak. De
inhoud van de detacheringsrichtlijn is sterk verbeterd. Het in de Raad van
23 oktober jl. bereikte akkoord verbetert de arbeidsvoorwaarden van
gedetacheerde werknemers en zal het gelijk speelveld binnen de EU
bevorderen en draagt daarmee bij aan een eerlijker interne markt. Mijn
voorganger heeft tijdens deze Raad niet alleen verbeteringen bereikt in de
detacheringsrichtlijn, maar ook ten aanzien van detacheringsbepalingen
voor de sociale zekerheid in het voorstel tot wijziging van de Coördinatieverordening1 en de Toepassingsverordening2 (hierna samen aangeduid
als Coördinatieverordeningen). Over dit laatste voorstel is tijdens de Raad
van 23 oktober j.l. namelijk een deelakkoord bereikt over o.a. de toepasselijke wetgeving3. Dit onderwerp vormt wel onderdeel van een totaalpakket
waarover nog finale overeenstemming moet worden bereikt.

1

Verordening (EG) nr. 883/2004
Verordening (EG) nr. 987/2009
3
Zie de geannoteerde agenda Raad WSBVC 23 oktober 2017 (Kamerstuk 21 501-31, nr. 457)
2

kst-21501-31-467
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-31, nr. 467

1

Tijdens het AO op 16 november jl. heb ik uw Kamer, op voorstel van de
heer van Weyenberg, toegezegd een analyse te zenden omtrent de
knelpunten in de regels rond de A1-verklaringen. Hieronder kom ik aan
deze toezegging tegemoet.
Analyse A1-verklaringen
De Coördinatieverordening coördineert de sociale zekerheidsstelsels van
de lidstaten. Volgens deze Verordening is in principe één sociaal zekerheidsstelsel van één lidstaat van toepassing op personen die van hun
recht op vrij verkeer gebruik maken. Zo is duidelijk in welk land zij
verzekerd zijn voor de sociale zekerheid en waar zij premies moeten
afdragen. De aanwijsregels in de Coördinatieverordening zijn primair
gebaseerd op het werklandbeginsel. Een persoon valt dus in beginsel
onder de sociale zekerheidswetgeving van het land waar hij werkt. Een
gedetacheerde werknemer kan echter gedurende twee jaar verzekerd
blijven voor sociale zekerheid in het zendende land. Deze mogelijkheid
beschermt gedetacheerde werknemers tegen een verbrokkelde sociale
zekerheidsopbouw en moet bijdragen aan het realiseren van het vrije
verkeer van werknemers. Zonder de detacheringsmogelijkheid zullen
mensen minder snel bereid zijn om tijdelijk in een ander land te werken.
Om dubbele verzekering en premieheffing te voorkomen worden binnen
de EU zogenaamde A1-verklaringen gebruikt om aan te tonen dat er een
andere sociale zekerheidswetgeving van toepassing is dan de lidstaat
waar gewerkt wordt.
De consequentie hiervan is dat er, als gevolg van premieverschillen
tussen lidstaten, verschillen in arbeidskosten kunnen optreden tussen een
werknemer en een gedetacheerde werknemer. Om te voorkomen dat
detachering wordt gebruikt als een route voor oneigenlijke concurrentie
moeten deze regels daarom voldoende restrictief worden vormgegeven.
Ook moeten de procedures rondom de afgifte en intrekking van de
A1-verklaringen zo zijn vormgegeven dat er alleen A1-verklaringen
worden afgegeven wanneer er aan alle voorwaarden voor detachering is
voldaan. Nederland heeft zich de afgelopen jaren ingezet om oneerlijke
concurrentie te bestrijden door te komen tot een aanscherping van de
regels in de Coördinatieverordening die het toepasselijke sociale
zekerheidsstelsel aanwijzen. Een specifiek aandachtpunt hierbij zijn de
procedures voor afgifte en intrekking van de A1-verklaring.
De uitleg van en het doen van verbetervoorstellen voor de Coördinatieverordening behoren tot de bevoegdheden van de Administratieve
Commissie voor de coördinatie van sociale zekerheidsstelsel (hierna: AC).
Mede op aandringen van Nederland heeft de AC eind 2014 een ambtelijke
werkgroep opgericht om te komen tot aanbevelingen voor een betere
toepassing van de coördinatieregels voor sociale zekerheid bij detacheringen. Tijdens het Nederlands voorzitterschap in de eerste helft van 2016
presenteerde deze werkgroep onder leiding van Nederland zijn aanbevelingen. Deze aanbevelingen zagen op verbeteringen van de procedures
rondom de afgifte en intrekking van A1-verklaringen alsmede uitgangspunten en begrippen in de regelgeving. Dit rapport kende een groot aantal
aanbevelingen, die uiteenlopen van de aanpassing van het A1-formulier
tot het aanpassen van de betreffende bepalingen in de Coördinatieverordening.
De Nederlandse analyse van zowel de problemen als de oplossingen komt
in hoge mate overeen met die van de genoemde werkgroep. Hieronder
worden de belangrijkste aandachtspunten bij de bepaling van de
toepasselijke sociale zekerheidswetgeving benoemd en wordt aangegeven in hoeverre er sinds de oplevering van het rapport verbeteringen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-31, nr. 467

2

werking zijn gezet. Deze verbeteringen zijn zowel bereikt in het kader van
de AC als in de Raad met betrekking tot het eerder genoemde voorstel tot
wijziging van de Coördinatieverordening en de Toepassingsverordening
1. De procedure voor de afgifte van een A1-verklaring
De instelling die een A1-verklaring afgeeft is verantwoordelijk voor het feit
dat de informatie op basis waarvan de verklaring is afgegeven correct is.
Hiervoor is het belangrijk om alle relevante feiten nauwlettend te
beschouwen. Om dit goed te kunnen doen moet de juiste informatie
worden uitgevraagd bij de aanvrager van de verklaring. Daarom heeft de
AC in oktober 2017 een aanbeveling aangenomen met een standaardvragenlijst op basis waarvan de uitgevende instellingen de noodzakelijke
informatie kan uitvragen alvorens een A1 verklaring af te geven.
In voorkomende gevallen is er echter helemaal geen A1-verklaring
afgegeven, maar is er sprake van een vervalste A1-verklaring. Dit is een
probleem dat niet alleen voorkomt bij A1-verklaringen, maar ook met
andere formulieren die aan de burger zelf worden meegegeven op basis
van de Coördinatieverordening (zogenaamde portable documents). De
eerder genoemde aanbeveling van de AC roept lidstaten op om hun
A1-verklaringen van bepaalde echtheidskenmerken te voorzien. Daarnaast
zal de implementatie van de elektronische uitwisseling van sociale
zekerheidsinformatie via het EESSI systeem (voorzien medio 2019) de
verificatie van A1-verklaringen aanzienlijk moeten vereenvoudigen.
2. De procedure voor de intrekking van de A1-verklaring
Op basis van zowel de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU
als artikel 5 uit de Toepassingverordening, kan de A1-verklaring enkel en
alleen worden ingetrokken door de lidstaat die hem heeft uitgegeven.
Deze bindende rechtskracht heeft als gevolg dat het werkland met
gebonden handen staat wanneer het constateert dat de A1-verklaring
onterecht is afgegeven, maar de uitgevende lidstaat hem niet intrekt.
Nederland geeft daarom de voorkeur aan een procedure die niet langer
gebaseerd is op eenzijdigheid, maar één die gebaseerd is op samenwerking tussen de lidstaten in kwestie. Op basis van de aanpassingen aan
de Coördinatieverordeningen die in de Raad zijn overeengekomen blijft
het zendende land bevoegd om de A1-verklaring in te trekken. Vanuit het
principe van de rechtszekerheid is dit begrijpelijk. De voorgestelde
aanpassingen aan de Coördinatieverordeningen hebben echter wel tot
doel om de samenwerking tussen de lidstaten met betrekking tot deze
verklaringen te verbeteren. Ook is de bemiddelingsprocedure bij
geschillen over een A1-verklaring verstevigd, moet er altijd met terugwerkende kracht worden hersteld als er sprake was van fraude bij de
aanvraag en wordt het voor het ontvangend land mogelijk gemaakt om
een A1-verklaring niet te accepteren, wanneer hij niet volledig is ingevuld
en de uitgevende instelling dit gebrek niet binnen 30 dagen repareert.
3. Detachering op basis van artikel 12 van de Coördinatieverordening
De aanwijsregels voor de bepaling van de toepasselijke sociale zekerheidswetgeving in de Coördinatieverordening zijn primair gebaseerd op
het werklandbeginsel. De detacheringsbepaling in artikel 12 van de
Coördinatieverordening vormt echter een uitzondering op deze hoofdregel, waardoor personen die voor een beperkte periode in een ander land
gaan werken onder bepaalde voorwaarden voor deze periode onder het
sociale zekerheidsstelsel van hun lidstaat van herkomst blijven vallen.
Hoewel deze uitzondering het vrij verkeer van personen kan dienen, moet
hij niet leiden tot oneerlijke concurrentie en afbreuk doen aan het principe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-31, nr. 467

3

«gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde werkplek». Hiervoor is het
belangrijk dat deze regel voldoende restrictief is vormgegeven en goed
handhaafbaar is. Ook met betrekking tot dit punt zijn er positieve stappen
gezet in de aanpassingen aan de Coördinatieverordeningen die in de Raad
zijn overeengekomen. Dit betreft ten aanzien van detachering de opname
van het vereiste van een termijn van 3 maanden voorafgaande verzekering in het zendende land. Hiermee wordt de band verstevigd die nodig
is tussen de persoon en de lidstaat voordat de betreffende persoon uit
deze lidstaat kan worden gedetacheerd. Ook is overeengekomen het
vervangingsverbod bij detachering aan te scherpen door in de Coördinatieverordening een onderbrekingsperiode van 2 maanden op te nemen.
Pas nadat die onderbrekingsperiode is verlopen kan een nieuwe detacheringstermijn starten.
4. Werk in meer dan één lidstaat op basis van artikel 13 van de Coördinatieverordening
Net als bij detachering op basis van artikel 12 vormt de aanwijsregel bij
werk in twee of meer lidstaten een uitzondering op het werklandbeginsel.
Ook hier is het daarom belangrijk dat deze regel voldoende restrictief is
vormgegeven en goed handhaafbaar is. De huidige aanwijsregel biedt
mogelijkheden voor schijnconstructies, zoals deze bijvoorbeeld
voorkomen in het (internationale) transport. Deze schijnconstructies
maken misbruik van de regel die de sociale zekerheidswetgeving van de
vestigingsplaats van de werkgever aanwijst als de toepasselijke
wetgeving voor zijn werknemers. In de overeengekomen aanpassingen
van de Coördinatieverordeningen zijn er criteria opgenomen aan de hand
waarvan de zetel van de werkgever kan worden bepaald. De praktijk moet
uitwijzen of dit voldoende is om op te treden tegen de beschreven
schijnconstructies.
Zoals blijkt uit het bovenstaande zijn zowel in het kader van de Raad als in
het kader van de AC belangrijke stappen genomen om zowel de juridische
belemmeringen als de problemen van een meer praktische aard weg te
nemen die de handhaving met betrekking tot A1-verklaringen bemoeilijken. Op dit moment is het belangrijkste om ervoor te zorgen dat deze
geïnitieerde en overeengekomen wijzigingen worden aanvaard, goed
worden geïmplementeerd en vervolgens ook worden gehandhaafd. Als
dat gebeurd is kan een goede inschatting worden gemaakt of aanvullende
maatregelen nodig zijn.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-31, nr. 467

4