Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 223

Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de
Wet op de loonbelasting 1964, de Wet verhoging
AOW- en pensioenrichtleeftijd, de Wet
versnelling stapsgewijze verhoging AOW-leeftijd
en de Wet tegemoetkomingen loondomein in
verband met temporisering van de stapsgewijze
verhoging van de AOW-leeftijd (Wet
temporisering verhoging AOW-leeftijd)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 juni 2019,
no. 2019001119, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 12 juni 2019, nr. W12.19.0139/III, bied ik U hierbij,
mede namens mijn ambtgenoot van Financiën, aan.
Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding
gegeven tot opmerkingen ten aanzien van de betekenis van het voorstel
voor groepen burgers, de voorstellen met betrekking tot duurzame
inzetbaarheid en de financiële dekking van het voorstel. Zij adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal wordt ingediend.
Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het
advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 7 juni 2019, no. 2019001119, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet
op de loonbelasting 1964, de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, de Wet versnelling stapsgewijze verhoging AOW-leeftijd en de
Wet tegemoetkomingen loondomein in verband met temporisering van de
stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd (Wet temporisering
verhoging AOW-leeftijd), met memorie van toelichting.
Het voorstel bevat het eerste uitgewerkte onderdeel van een breder
principeakkoord tussen werkgeversorganisaties, vertegenwoordiging van
1

kst-35223-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

1

werknemers en het kabinet over de oudedagvoorziening. Het voorstel
strekt tot bevriezing van de AOW-gerechtigde leeftijd op 66 jaar en vier
maanden voor de jaren 2020 en 2021, en voor de jaren 2022 tot en met
2024 een stapsgewijze verhoging van die leeftijd. Vanaf het jaar 2025 vindt
de koppeling van de AOW-gerechtigde leeftijd met de levensverwachting
plaats. Op dit moment is deze koppeling voorzien vanaf het jaar 2021. Het
principeakkoord en de toelichting bij het voorstel spreken van een minder
strikte koppeling; het voorliggend wetsvoorstel regelt dit aspect niet.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het voorstel
onderdeel is van een breder principeakkoord en tegen die achtergrond
moet worden begrepen. Het voorstel is ingegeven vanuit de wens om
tegemoet te komen aan oudere werknemers die zich niet in staat voelen
op gezonde wijze door te werken tot hun pensioen en voor werknemers
die zich door de eerdere versnelling van de stapsgewijze verhoging,
ingegeven door de economische crisis, overvallen voelen. Voor een aantal
mensen vormt dit een zware belasting. Zo bezien, en in het licht van het
akkoord als geheel, acht de Afdeling het treffen van verzachtende
maatregelen begrijpelijk. Zij wijst er niettemin op dat de voorgestelde
regeling op een veel grotere groep ziet, nu de Algemene Ouderdomswet
(AOW) niet alleen geldt voor werknemers, maar voor alle in Nederland
voor de AOW verzekerde personen, of zij nu werken of niet. In verband
daarmee merkt de Afdeling op dat met het voorstel een aanzienlijke
hoeveelheid collectieve middelen wordt ingezet.
Daarnaast neemt het voorstel niet het risico weg dat ook in de toekomst
mensen de AOW-gerechtigde leeftijd niet werkend behalen. Voorkomen
moet worden dat de voorgestelde maatregel, die nu incidenteel van aard
is, in verband daarmee structureel van aard dreigt te worden. De Afdeling
acht dit ongewenst vanwege de gevolgen die dit heeft op de huidige
vergrijzende en ontgroenende arbeidsmarkt en de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. De Afdeling adviseert daarom veel concreter in te
zetten op een beleid dat gericht is op duurzame inzetbaarheid van
werknemers, waarbij de overheid uitdrukkelijk medeverantwoordelijkheid
moet nemen. Daartoe worden nog onvoldoende aanzetten gegeven,
terwijl dergelijk beleid essentieel is.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting
wenselijk.
1. Inleiding
a. Inhoud en context van het voorstel
Het wetsvoorstel strekt ertoe de thans in de wet voorziene verhoging van
de AOW-gerechtigde leeftijd in de jaren 2020 tot en met 2024 te wijzigen.
In de jaren 2020 en 2021 zal de huidige AOW-gerechtigde leeftijd van 66
jaar en vier maanden gehandhaafd blijven. In de jaren 2022 tot en met
2024 zal deze in drie jaarlijkse stappen worden verhoogd tot 67 jaar.
De huidige wet voorziet daarnaast vanaf het jaar 2025 in een koppeling
van de stijging van de AOW-gerechtigde leeftijd aan de stijging van de
gemiddelde levensverwachting. Het ligt in het voornemen om deze
koppeling minder streng door te voeren. Niet langer zal elk jaar een
verwachte toename van de gemiddelde levensduur tot een verhoging van
de AOW-gerechtigde leeftijd van een jaar leiden. In plaats daarvan zal de
AOW-gerechtigde leeftijd steeds met gemiddeld acht maanden stijgen.
Daardoor zal elk jaar gemiddelde levenswinst leiden tot gemiddeld acht
maanden langer doorwerken en gemiddeld vier maanden langer
AOW-pensioen. Het voorstel voorziet nog niet in deze aanpassing van de
koppeling. Daartoe zal in een later stadium een voorstel worden gedaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

2

Het voorstel is onderdeel van een breder akkoord over vernieuwing van
het pensioenstelsel. Het akkoord bevat onder andere voornemens tot:
• vernieuwing van het aanvullende pensioen, de zogeheten tweede
pijler. Het gaat hierbij onder andere om afschaffing van de zogenoemde doorsneesystematiek en een nieuw collectief contract
(inclusief het loslaten van de nominale zekerheid);
• het verplicht stellen van een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
zelfstandigen;
• een aantal maatregelen van structurele aard. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het opstellen van een programma voor duurzame inzetbaarheid en een leven lang ontwikkelen om werknemers in staat te stellen
te stoppen met werken wanneer zij dat willen of juist langer door te
werken. Ook de eerder genoemde wijziging van de koppeling van de
AOW-gerechtigde leeftijd aan de levensverwachting maakt hiervan
deel uit;
• een aantal overgangsmaatregelen. Naast het voorliggende voorstel zal
aan specifieke groepen werknemers, die niet hebben kunnen anticiperen op de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd en niet gezond
kunnen blijven werken tot die leeftijd, meer mogelijkheden worden
geboden om vervroegd uit te treden. Daarnaast wordt ten behoeve van
het aanvullend pensioen de dekkingsgraad voor de zogeheten
minimaal vereist eigen vermogen-korting (MVEV-korting) verlaagd
naar 100%, zodat de kans dat pensioenfondsen moeten korten
substantieel kleiner wordt.
Het betreft hier de aankondiging van voornemens waarvan de uitwerking
in wetsvoorstellen en beleid nog moet plaatsvinden. De precieze invulling
van die voornemens, en hoe deze voornemens – waaronder het voorliggende voorstel – op elkaar aansluiten, is thans nog niet volledig duidelijk,
ook niet voor de vele mensen waarop dit akkoord van toepassing is.
De toelichting plaatst het voorstel mede in het licht van de verschillende
overige voornemens die in dit verband zijn uitgesproken. Een oordeel
over het geheel en de verschillende onderdelen zal de Afdeling dan ook
pas kunnen geven indien de verschillende onderdelen daarvan voldoende
zijn uitgewerkt. De Afdeling beziet het voorstel tegen de achtergrond van
het bredere akkoord.
b. Voorgeschiedenis stijging van de AOW-gerechtigde leeftijd
Na een lange discussie is in 2013 de leeftijd van 65 jaar verlaten als leeftijd
waarop op grond van de AOW recht op ouderdomspensioen ontstaat. Bij
deze gelegenheid is een stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd geïntroduceerd. Daarbij is tevens een koppeling gelegd met de
ontwikkeling van de gemiddelde resterende levensverwachting. In 2015 is
voorzien in een versnelling van de stapsgewijze verhoging, ter uitvoering
van de afspraken die zijn gemaakt in het regeerakkoord «Bruggen slaan».
Hierdoor wordt in 2019 de AOW-gerechtigde leeftijd 66 jaar en vier
maanden, in 2020 66 jaar en acht maanden, in 2021 67 jaar en in de jaren
daarna wordt deze gekoppeld aan de levensverwachting.
De verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd is in het bijzonder
ingegeven door de gestegen levensverwachting en de veranderende
getalsmatige verhouding tussen 65-plussers en 65-minners als gevolg van
vergrijzing en ontgroening. Het gevolg hiervan is dat de AOW-premies,
evenals de lasten van andere collectieve voorzieningen, zullen moeten
worden opgebracht door een afnemend aantal actieve personen, terwijl
de groep AOW-gerechtigden juist in omvang toeneemt. De betaalbaarheid
van de AOW is daarmee steeds verder onder druk komen te staan. Het
gemis van de AOW-gerechtigden op de arbeidsmarkt heeft tevens zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

3

weerslag op de mogelijkheden voor economische groei, omdat die groei
kan worden beperkt door afname van het arbeidsaanbod. Dit alles noopte,
aldus het toenmalige kabinet, tot een andere kijk op de arbeidsmarkt:
langer doorwerken was noodzakelijk.
De economische crisis is een belangrijke factor geweest voor de
versnelling van de stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd. De druk van de crisis op de overheidsfinanciën was zo groot dat
ook van mensen die vlak voor hun pensioen stonden, kon worden
verwacht dat zij langer zouden doorwerken. De verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd is een belangrijke bouwsteen geweest in een
pakket maatregelen met het oog op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de langere termijn. Bovendien heeft de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd, samen met een aantal andere maatregelen, een
bijdrage geleverd aan de sterke verhoging van de leeftijd waarop mensen
stoppen met werken. De gemiddelde uittreedleeftijd ligt inmiddels op 64
jaar en tien maanden. Deze was in 2000 nog 61 jaar.
2. Betekenis van het voorstel
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de regering vasthoudt aan
het uitgangspunt dat de geleidelijke verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd noodzakelijk is. Die verhoging is noodzakelijk voor het waarborgen
van de solidariteit tussen generaties van werkenden en niet-werkenden.
Daarnaast is de verhoging noodzakelijk om de collectieve oudedagsvoorziening betaalbaar te houden. Die betaalbaarheid staat onder druk wegens
vergrijzing, ontgroening en een stijgende levensverwachting. De regering
onderschrijft daarom onverminderd de aan de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd ten grondslag liggende overwegingen.
Volgens de toelichting zien de regering en sociale partners echter dat
mensen die nu vlak voor hun pensioen staan zich soms nog overvallen
voelen of moeite hebben om gezond de nu geldende AOW-gerechtigde
leeftijd te halen. Daarom wordt er nu voor gekozen de stapsgewijze
verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd tijdelijk te bevriezen en te
vertragen. Dit leidt er toe dat circa 180.000 tot 200.000 mensen in de
periode 2020–2024 eerder de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken. Volgens
het kabinet stelt deze temporisering sociale partners in de komende jaren
in de gelegenheid om afspraken te maken over duurzame inzetbaarheid
en over handelingsperspectief voor specifieke groepen van werknemers
die problemen hebben om gezond de AOW-gerechtigde leeftijd te halen,
in de vorm van vervroegd uittreden.
De Afdeling onderkent de problemen waarmee (sommige) groepen
werknemers te maken hebben bij het doorwerken tot de AOW-gerechtigde
leeftijd. De thans voorgestelde temporisering van de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd als oplossing voor dit knelpunt roept bij de
Afdeling niettemin vragen op.
Het wetsvoorstel bevat geen kwantitatieve dan wel kwalitatieve informatie
over de omvang van de groep die moeite heeft de AOW-gerechtigde
leeftijd te behalen dan wel zich overvallen voelt door de (versnelde)
verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. Daarbij is voor eerstgenoemde groep niet duidelijk in welke mate deze problemen specifiek
samenhangen met de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, of
meer in het algemeen samenhangen met de problemen die voor
sommigen al bestonden om de AOW-gerechtigde leeftijd van 65 jaar
werkend te halen. Voor sommigen betekent verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd niet een nieuw probleem, maar veeleer een
aanscherping van een al bestaande problematiek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

4

Omdat de AOW een veel breder bereik heeft dan alleen diegenen die
werken, zal de maatregel voor alle personen gelden die tot het betreffende
leeftijdscohort behoren, of zij nu (kunnen door)werken of niet. De keuze
voor een generieke oplossing is weliswaar noodzakelijk, gelet op de opzet
en het karakter van de AOW, maar het betreft in wezen een probleem voor
een specifieke groep werkende ouderen. Door deze keuze legt de
maatregel een aanzienlijk budgettair beslag op de algemene middelen van
in totaal eenmalig € 5,3 miljard.
Daarbij moet rekening worden gehouden met de nadelige effecten van de
maatregel voor sommige groepen. Die groep omvat een gedeelte van in
totaal 45.000 tot 50.000 personen. De toelichting wijst in dit verband
terecht op de problematiek waarmee sommigen met een meer gunstige
uitkering worden geconfronteerd, bijvoorbeeld diegenen die een
werkloosheidsuitkering hebben. Hun meer gunstige uitkering stopt door
het voorstel eerder. Ook kan worden gedacht aan diegenen die om
verschillende redenen langer door willen werken. Het gevolg voor deze
groep is dat zij eerder met leeftijdsontslag kunnen worden geconfronteerd. Dat is niet alleen voor betrokkenen, maar ook uit arbeidsmarktperspectief geen gunstige ontwikkeling. Daarmee doet het voorstel een stap
terug ten aanzien van het beleid gericht op het bevorderen van het langer
doorwerken van oudere werkenden.
Tevens is niet uit te sluiten dat, net als bij de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd en de versnelling van de stapsgewijze
verhoging, betrokken burgers zich door deze nadelige gevolgen wederom
overvallen voelen. De toelichting gaat weliswaar in op de verenigbaarheid
met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (het recht op ongestoord genot van eigendom),
maar niet op dit laatstgenoemde risico en de wijze waarop dat eventueel
kan worden gemitigeerd.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling nader kwalitatief en kwantitatief inzicht in vorenstaande problematiek wenselijk.
De Afdeling adviseert om in het nader rapport en in de toelichting op het
voorgaande in te gaan.
Uit onderzoek van het Nederlands Interdisciplinair Instituut (NIDI) uit 2015
onder 6800 oudere werknemers in Nederland komt naar voren dat circa
40% van de oudere werknemers zich ernstig zorgen maakt of men het
werk fysiek vol kan houden tot de AOW-gerechtigde leeftijd en circa 33%
maakt zich ernstig zorgen over het mentaal vol kunnen houden2. Vier op
de tien deelnemers aan het onderzoek geeft aan erg of heel erg te zijn
overvallen door de verhoging van de pensioenleeftijd.
Met de verhoging van de pensioenleeftijd en het afschaffen van
regelingen om vervroegd uit te treden, blijven er meer ouderen actief op
de arbeidsmarkt. Dit heeft ook een keerzijde: het is bekend dat oudere
werknemers een grotere kans hebben op chronische ziekten en andere
aandoeningen. Het is echter niet zo dat oudere werknemers die vroeger
met de VUT gingen, nu allemaal via de WIA afvloeien. Zo is de kans om
de WIA in te stromen voor oudere werknemers (60+) lager dan 1%.
Hoewel dit percentage zal stijgen naarmate mensen steeds vaker tot
hogere leeftijd doorwerken, kan het overgrote deel van de werknemers tot
de pensioengerechtigde leeftijd doorwerken. De toelichting is op dit punt
aangevuld.

2

H. van Solinge and K. Henkens, Older Workers «Emotional Reactions to Rising Retirement Age:
The Case of the Netherlands», Work, Aging and Retirement 2017, vol 3, no 3, pp 272–283 en
Demos, Februari 2016, NIDI

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

5

Naar aanleiding van de opmerking van Afdeling over burgers die zich
door de gevolgen van het voorliggende voorstel wederom overvallen
kunnen voelen, wordt opgemerkt dat het kabinet dit risico onderkent. Om
dit risico te ondervangen wordt door het kabinet dan ook ingezet op een
redelijke overgangstermijn door middel van een tijdige bekendmaking.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een overgangsperiode van een
half jaar. De overgangstermijn wordt beoogd in te gaan in de maand juli
2019. Om dit te bewerkstelligen wordt er gestreefd naar vaststelling van
de wet en publicatie in het Staatsblad uiterlijk per juli 2019. Voorts treden
de meer verstrekkende gevolgen van de maatregel voor bovengenoemde
groepen later in, omdat de maximale afwijking van het huidige tijdspad in
2021, anderhalf jaar na de beoogde publicatiedatum in het Staatsblad,
wordt bereikt. Hierdoor wordt de betrokkenen die het meest geraakt
kunnen worden een langere overgangstermijn geboden. Voorts zal de
SVB alle personen die in de jaren 2020 tot en met 2024 geraakt worden
door het voorliggende voorstel nog in 2019 per brief informeren over de
gevolgen van het voorliggende wetsvoorstel voor hun AOW-leeftijd.
Daarnaast wordt ook via de website van de SVB voorlichting gegeven en
zal bijvoorbeeld de online rekentool worden aangepast, waarmee men op
basis van de geboortedatum de AOW-leeftijd kan bepalen. De toelichting
is op dit punt verduidelijkt.
3. Duurzame inzetbaarheid
Nadat in de jaren tachtig van de vorige eeuw een trend is ontstaan om
eerder te stoppen met werken, en dit ook lange tijd door de overheid is
gestimuleerd, is pas recentelijk de uittreedleeftijd weer gestegen. In de
laatste jaren was deze stijging als gevolg van de verschillende genomen
maatregelen zelfs zeer sterk. Mede als gevolg van de vergrijzing en
ontgroening ontstaan inmiddels in verschillende sectoren aanzienlijke
tekorten aan arbeidskrachten. Structurele maatregelen door overheid en
sociale partners gericht op duurzame inzetbaarheid van oudere
werknemers en effectieve re-integratie van oudere werklozen zijn dan ook
van belang. Dat is te meer noodzakelijk vanwege de noodzakelijkheid van
de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, zoals de regering betoogt.
Deze bijdrage moet worden gevonden in een inzet op leven lang
ontwikkelen en duurzame inzetbaarheid, aldus het kabinet. Het voorliggende voorstel voorziet zelf niet in een bijdrage aan de duurzame
inzetbaarheid van werknemers, maar voornemens daartoe zijn wel
omschreven in het bredere pensioenakkoord. Het gaat hierbij om de
uitwerking van een regeling voor een publiek leer- en ontwikkelbudget,
een actieprogramma gericht op onder meer stimuleren van een
leercultuur in het MKB, een flexibeler onderwijsaanbod en een verbetering van de ondersteuningsstructuur in de regio’s. Daarnaast wil het
kabinet werkgevers en werknemers ondersteunen bij het vormgeven van
duurzaam inzetbaarheidsbeleid via een meerjarig integraal investeringsprogramma.
De Afdeling merkt op dat de hiervoor genoemde voornemens nog veelal
in de kinderschoenen staan. De uitwerking van die voornemens is van
wezenlijk belang. Succes daarvan is niet bij voorbaat verzekerd. Ook in het
verleden zijn voornemens geuit om de duurzame inzetbaarheid van
oudere werknemers te verbeteren. Dat heeft er – klaarblijkelijk – niet in
geresulteerd dat de oudere werknemers van nu in afdoende mate in
goede gezondheid de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt. De
toelichting maakt niet duidelijk op grond waarvan moet worden aangenomen dat de thans aangekondigde voornemens wel zullen leiden tot een
effectieve aanpak van het duurzaam inzetbaar maken van werknemers.
Bovendien lijkt de voorgenomen rol van de overheid beperkt tot het
ondersteunen van een nog te ontwikkelen beleid van sociale partners,
vooral in de vorm van financiële prikkels. De toelichting vermeldt niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

6

welke concrete stappen zullen worden genomen, noch welke verantwoordelijkheid de overheid hierin zal nemen, in het bijzonder wanneer sociale
partners hierin onvoldoende initiatieven nemen.
De Afdeling acht het tot stand komen van geloofwaardig, effectief en
concreet beleid inzake duurzame inzetbaarheid noodzakelijk. Dat zal zich
bovendien, gelet op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, niet alleen
moeten richten op werknemers in vaste dienst, maar ook op flexwerkers,
platformwerkers en zelfstandigen. Werknemers, werkgevers en overheid
hebben hierbij een gezamenlijke verantwoordelijkheid om zich in te zetten
om werkenden duurzaam inzetbaar te maken. Gelet op de ontoereikende
aanpak in het verleden, kan de rol van de overheid hierbij niet beperkt
blijven tot ondersteuning, doch dient zij zo nodig dwingend van aard te
zijn.
Het achterwege blijven van effectief beleid is bovendien niet alleen
schadelijk voor een goede werking van de – vergrijzende en ontgroenende
– arbeidsmarkt, maar brengt ook het risico met zich dat de discussie over
de hoogte van de AOW-gerechtigde leeftijd zich over een paar jaar zal
herhalen. Bij het achterwege blijven van effectief beleid ontstaat daarmee
het risico dat de nu voorgestelde incidentele maatregel alsdan een
structureel karakter zal krijgen. Daarmee zou de solidariteit tussen
generaties van werkenden en niet-werkenden en de betaalbaarheid van de
collectieve oudedagvoorziening onder druk komen te staan.
De Afdeling adviseert in het nader rapport en in de toelichting nader in te
gaan op de wijze waarop het beleid om de duurzame inzetbaarheid van
werknemers te bevorderen zal worden geconcretiseerd.
Het kabinet onderschrijft het grote belang dat de Afdeling hecht aan de
duurzame inzetbaarheid van werkenden en de gezamenlijke verantwoordelijkheid die overheid, werkgever en werkende daarvoor dragen. Een
succesvol duurzaam inzetbaarheidsbeleid vraagt om een cultuurverandering. Het moet voor werkgevers en werkenden vanzelfsprekend worden
om van jongs af aan te investeren in goed, gezond en langer werken. Het
kabinet is daarom voornemens, in overleg met sociale partners, een
meerjarig integraal investeringsprogramma voor duurzame inzetbaarheid
in te richten, waarin de overheid nauw samenwerkt met sectoren,
branches en bedrijven. Door interactieve beleidsvorming en co-creatie kan
praktisch invulling worden gegeven aan de gedeelde verantwoordelijkheid die overheid, werkgevers en werkenden hebben voor duurzame
inzetbaarheid.
Doel van het investeringsprogramma is om werkend Nederland (sectoren,
werkgevers en werkenden, opdrachtgevers en zzp’ers) te bewegen tijdig
te investeren in wendbaarheid en productiviteit, evenals in het omgaan
met veranderingen in de aard van het werk en de veranderende vraag op
de arbeidsmarkt. Hierbij wordt aangesloten bij het meerjarig actieprogramma en het kabinetsbeleid gericht op leven lang ontwikkelen.
Duurzame inzetbaarheid en leven lang ontwikkelen liggen immers vaak in
elkaars verlengde en kunnen elkaar versterken.
Het investeringsprogramma is gericht op het stimuleren en faciliteren van
branches en bedrijven om te investeren in duurzame inzetbaarheid,
gezond langer doorwerken en leven lang ontwikkelen. Het programma
helpt branches en bedrijven om inzicht te krijgen in de baten van het
investeren in duurzame inzetbaarheid, in wat effectieve instrumenten en
aanpakken zijn, en om deze sneller en vaker toe te passen. Daarnaast zal
een ondersteunende bewustwordingscampagne worden ingericht, met
een centrale kernboodschap als uitgangspunt en, in nauwe samenwerking, (deel)campagnes per sector of branche. Het kabinet stelt
hiervoor een structureel budget van € 10 miljoen per jaar beschikbaar.
Om een kick start te geven aan de sectorale aanpak van duurzame
inzetbaarheid zal het kabinet een forse inspanning plegen door, in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

7

aanvulling op het meerjarige investeringsprogramma, gedurende vier
jaren een aanzienlijk duurzame inzetbaarheidsbudget van € 800 miljoen
beschikbaar te stellen waarop sectoren, branches en bedrijven een beroep
kunnen doen. Aan de toekenning van dit budget zullen nadere
voorwaarden worden gesteld, die gemonitord worden.
4. Financiële dekking
Uit de toelichting komt naar voren dat het voorstel tot temporisering van
de AOW-gerechtigde leeftijd extra uitgaven meebrengt van ongeveer
€ 3,5 miljard en een derving van belasting- en premieopbrengsten van
ongeveer € 1,9 miljard tot gevolg heeft. Cumulatief betekent dit een
incidenteel budgettair effect van € 5,3 miljard over de jaren 2020–2025.
Ter dekking is in een aantal maatregelen voorzien. Een aantal structurele
maatregelen ligt in de sfeer van de Wet tegemoetkoming loondomein
(verlaging van het lage-inkomensvoordeel en eerst halveren en per 2024
afschaffen van het lage-inkomensvoordeel jeugd). Deze maatregelen
betreffen een gedeelte van de benodigde dekking en worden uitgesmeerd
over een periode van vijftien jaar. Over de rest van de benodigde dekking
wordt wel in de Kamerbrief over het principeakkoord ingegaan, maar niet
in voorliggend voorstel.
De Afdeling adviseert in het nader rapport en in de toelichting inzicht te
geven in het geheel aan financiële dekking voor het voorstel.
De concrete dekkingsmaatregelen die het kabinet neemt (en de structurele
opbrengst) zijn als volgt. Aan de uitgavenkant zijn er aanpassingen aan
het lage-inkomensvoordeel (onder meer verlagen hoge tarief en beëindigen van de tegemoetkoming verhoging minimumjeugdloon (jeugd-LIV)
die circa 200 miljoen euro bedragen). Werkgevers gaan daarbij in overleg
met het kabinet onderzoeken of voor het geheel aan instrumenten in de
Wet Tegemoetkomingen Loondomein tot een effectievere invulling
gekomen kan worden, waarmee niet het bezuinigingsbedrag maar wel de
invulling daarvan kan veranderen. Daarnaast zet het kabinet structureel
100 miljoen euro in uit de algemene middelen.
Aan de inkomstenkant wordt de benodigde dekking 50/50 verdeeld over
de lasten voor burgers en bedrijven. Tot slot vallen de in het regeerakkoord gereserveerde middelen voor de transitie afschaffen doorsneesystematiek vrij in 2020 en 2021 (in beide jaren 234 miljoen). De toelichting is
op dit punt aangevuld.
5. Conclusie
Het voorstel om te komen tot een temporisering van de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd is een onderdeel van een breder principeakkoord over de oudedagvoorziening, en moet tegen die achtergrond
worden begrepen. De recente maatregelen inzake de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd en de versobering van de vroegpensioenregelingen hebben voor vele oudere werknemers geleid tot een aanzienlijke
verhoging van de feitelijke uittreedleeftijd. Voor een aantal mensen vormt
dit een zware belasting. Zo bezien, en in het licht van het akkoord als
geheel, acht de Afdeling het treffen van verzachtende maatregelen
begrijpelijk. Zij wijst er niettemin op dat de voorgestelde regeling op een
veel grotere groep ziet, nu de AOW niet alleen geldt voor werknemers,
maar voor alle in Nederland verzekerde personen. In verband daarmee
merkt de Afdeling op dat met het voorstel een aanzienlijke hoeveelheid
collectieve middelen wordt ingezet.
Het is van belang dat wordt voorkomen dat het voorstel dat thans slechts
een vertraging met een aantal jaren van de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd meebrengt, op den duur zal moeten worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

8

verlengd. De Afdeling acht het daarom essentieel dat gericht en structureel beleid ontwikkeld wordt om de duurzame inzetbaarheid van oudere
werknemers te vergroten. Met dit voorstel worden daarvoor nog
onvoldoende concrete aanzetten gegeven.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Tot slot is naar aanleiding van het advies dat de Belastingdienst op 12 juni
2019 heeft uitgebracht over het voorstel en de gevolgen hiervan voor de
uitvoeringspraktijk van de Belastingdienst, de toelichting aangevuld.
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken
het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 4

9