Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

24 724

Studiefinanciering

Nr. 174

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 april 2021
Tijdens de begrotingsbehandeling van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (Handelingen II 2020/21, nr. 15, items 5 en 11) is
een motie aangenomen van de leden Futselaar en Van den Hul1. Deze
motie vraagt de regering te onderzoeken wat de technische en financiële
mogelijkheden zijn voor compensatie aan studenten die te maken hebben
of hebben gehad met het studievoorschotstelsel en daarvoor enkele
varianten te ontwikkelen. Met deze brief geef ik uitvoering aan deze motie.
De motie vraagt de regering waarmee rekening moet worden gehouden
bij compensatie van studenten onder het studievoorschotstelsel, indien
het studiefinancieringsstelsel ingrijpend wordt gewijzigd door een nieuw
kabinet. De compensatie is echter niet geheel los te zien van of en hoe het
studiefinancieringsstelsel wordt gewijzigd. Dit zal uiteindelijk in
samenhang moeten worden bekeken. In deze brief zal ik niet ingaan op de
wenselijkheid van compensatie, die afweging is aan een volgend kabinet.
Daarom zal ik in deze brief technisch uiteenzetten welke keuzes gemaakt
kunnen worden op het moment dat gekozen wordt om een groep (oud-)
studenten te compenseren en daarvoor ook enkele varianten uitwerken.
Ook is belangrijk om daarbij aandacht te hebben voor de gevolgen voor
de uitvoering.
Leeswijzer
In het vervolg van deze brief zal ik eerst kort ingaan op de invoering van
het studievoorschotstelsel. Vervolgens zal ik de verschillende keuzes
uiteenzetten die voor compensatie van belang zijn waarbij we kijken naar
de doelgroep, de wijze van compensatie en enkele mogelijkheden voor de
hoogte van het bedrag.

1

kst-24724-174
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 35 570 VIII, nr. 65

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

1

Bij het bepalen van de doelgroep worden verschillende vragen behandeld
om de doelgroep nader af te bakenen. Het gaat bijvoorbeeld om de keuze
om alle studenten in aanmerking te laten komen voor compensatie of
enkel de studenten die een lening hebben gehad. Ook kan gekeken
worden naar een onderscheid in de compensatie tussen studenten die een
opleiding hebben afgerond en studenten die nog bezig zijn met een
opleiding. Tevens wordt ingegaan op de mogelijkheid om een diploma-eis
te hanteren.
Vervolgens wordt ingegaan op de wijze van compenseren waarbij
onderscheid gemaakt wordt tussen uitbetalen, kwijtschelden en een
hybride variant.
Ten slotte, wordt een vijftal varianten gepresenteerd. Deze set varianten is
niet limitatief, maar schetst enkel een aantal verschillende mogelijkheden
voor compensatie. Hierbij wordt ook ingegaan op de hoogte van het
bedrag ter compensatie.
Invoering studievoorschotstelsel en inzet studievouchers
In september 2015 werd het studievoorschotstelsel ingevoerd voor
studenten die aan een bachelor- of master-opleiding begonnen in het
hoger onderwijs en daarvoor voor het eerst studiefinanciering ontvingen.
Sindsdien kunnen studenten niet langer gebruik maken van een basisbeurs in de vorm van een prestatiebeurs. De leenmogelijkheid werd
verhoogd met het bedrag van de basisbeurs voor uitwonende studenten.
Destijds werd ook de maximale aanvullende beurs verhoogd. Ook werden
de terugbetaalvoorwaarden voor de lening versoepeld. Studenten krijgen
onder het studievoorschotstelsel 35 jaar in plaats van 15 jaar de tijd om de
lening terug te betalen. Daarnaast is de draagkrachtregeling aangepast,
waardoor pas vanaf een hoger inkomen terugbetaald hoeft te worden.
Studenten zijn, zoals verwacht, sinds de invoering van het studievoorschot vaker en hogere bedragen gaan lenen om hun studie te bekostigen.
Zowel het aandeel leners als het gemiddelde leenbedrag per maand is
gestegen. De verwachting is dat de gemiddelde studieschuld uit zal
komen rond de € 21.000.2
Studievouchers
Het studievoorschotstelsel is onder meer ingevoerd om middelen vrij te
spelen om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verbeteren. Een
dergelijke kwaliteitsslag heeft tijd nodig. Studenten die de eerste jaren
onder het studievoorschotstelsel vallen konden hier daarom nog niet
direct de effecten van merken. Daarom is er voor gekozen om studenten
die voor het eerst studiefinanciering ontvingen voor een opleiding in het
hoger onderwijs in de periode september 2015 tot en met augustus 2019
na het behalen van een diploma een studievoucher te geven. Met die
studievoucher met een waarde van ongeveer € 2.100 (prijspeil 2021)
kunnen zij later nog een (vervolg)opleiding volgen.
De Tweede Kamer heeft meerdere moties aangenomen die het kabinet
oproepen om de voucher niet op bovenstaande wijze uit te geven. De
motie van het lid Rog c.s.3 roept het kabinet op het bedrag dat gemoeid is
met de voucher in mindering te brengen op de studieschuld ofwel contant
2

Cijfers zijn afkomstig uit de Beleidsdoorlichting Artikel 11 Studiefinanciering van Researchned.
Meer informatie over de ontwikkeling van het leengedrag van studenten en de studieschuld is
te vinden in deze beleidsdoorlichting.
3
Kamerstuk 35 300 VIII, nr. 54

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

2

uit te keren, vijf jaar na afstuderen. Binnen de OCW-begroting is er geen
ruimte om deze middelen naar voren te halen zonder dat daarbij de
bekostiging van de hoger onderwijsinstellingen wordt geraakt, wat
ongewenst is. De kasschuif voor de jaren 2022, 2023 en 2024 is niet
rijksbreed in te passen onder het uitgavenplafond. Bovendien moeten
voor deze kasschuif middelen van buiten de meerjarenperiode naar voren
worden gehaald. Dit staan de huidige begrotingsregels van het kabinet
niet toe.4
Keuzemogelijkheden voor eventuele compensatie
In dit onderdeel van de brief zal ik verschillende keuzemogelijkheden voor
eventuele compensatie toelichten. Daarbij zal ik ingaan op de vragen 1)
wie worden gecompenseerd en 2) in welke vorm dat zou kunnen
gebeuren. Tevens breng ik de consequenties voor de uitvoering onder de
aandacht.
Te maken keuzes:
a. Komen alle studenten in aanmerking of alleen studenten die een
lening zijn aangegaan?
b. Wordt er onderscheid gemaakt tussen studenten die alleen
gedurende hun master onder het studievoorschotstelsel vielen
en studenten die zowel tijdens hun bachelor- als masteropleiding onder het studievoorschotstelsel vielen?
c. Wordt er onderscheid gemaakt tussen studenten die nog bezig
zijn met hun opleiding en studenten die al zijn afgestudeerd of
gestopt?
d. Wordt een diploma-eis gehanteerd of staat compensatie daar
los van?
Niet uitvoerbaar:
e. Wordt er gekeken naar studenten die recht hadden op studiefinanciering of studenten die gebruik hebben gemaakt van
studiefinanciering?
f.
Wordt er onderscheid gemaakt naar uit- en thuiswonende
studenten?
In algemene zin is het goed om te realiseren dat het aankondigen van een
compensatieregeling kan leiden tot een boeggolf-effect. Studenten die
anders voor een tussenjaar kiezen, zouden – omdat zij in aanmerking
willen komen voor compensatie – kunnen besluiten toch direct te starten
met een opleiding, zodat zij nog onder het oude stelsel vallen. Dit is
uiteraard sterk afhankelijk van de gekozen vorm van compensatie en het
nieuwe stelsel dat wordt ingevoerd. Het invoeren van een nieuw stelsel
kan er immers ook voor zorgen dat studenten de start van hun studie met
een jaar uitstellen.
1. Wie worden gecompenseerd?
Bij de afbakening van de doelgroep kunnen verschillende keuzes worden
gemaakt. Eerst zal worden ingegaan op vier punten waarop een keuze
gemaakt kan worden (a tot en met d). Voor de volledigheid wordt
vervolgens ingegaan op twee vragen die uitvoeringstechnisch niet
realistisch zijn (e en f).

4

De begrotingsregels geven aan dat de dekking voor een maatregel ieder jaar gelijk moet zijn
aan de voorgestelde uitgave. Als dit niet mogelijk is, kan de dekking in de tijd voor- of
achterlopen op de maatregel. Deze compensatie moet echter plaatsvinden binnen de
meerjarenperiode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

3

a. Onderscheid naar het hebben van een studielening
De vraag bestaat of alleen studenten die geleend hebben in aanmerking
moeten komen voor compensatie. Niet iedere student heeft immers
geleend in het studievoorschotstelsel. Studenten kunnen er voor kiezen
om bijvoorbeeld alleen een studentenreisproduct of aanvullende beurs
aan te vragen. De studenten die niet hebben geleend doen dat naar
verwachting om uiteenlopende redenen. Sommige studenten konden
terugvallen op ouders of eigen spaargeld, anderen hebben extra gewerkt
om te voorkomen dat zij een studieschuld aan moesten gaan.
Onder het studievoorschotstelsel heeft 28% van de studenten geen
lening.5 Ook al hebben zij om uiteenlopende redenen afgezien van een
studielening, toch kan de keuze worden gemaakt om hen ook in
aanmerking te laten komen voor compensatie. Zij konden immers niet
weten dat hun keuze om op een andere manier in hun levensonderhoud
te voorzien, later gebruikt zou worden bij de vraag of zij wel of niet recht
hebben op compensatie.
Uiteindelijk moet de keuze worden gemaakt of alleen studenten met een
studielening of alle studenten die een studiefinancieringsproduct hebben
gebruikt in aanmerking komen voor compensatie. In de meeste varianten
is ervan uitgegaan dat alle studenten die een studiefinancieringsproduct
hebben gebruikt in aanmerking komen voor compensatie. In variant 4 en 5
is gekozen om enkel compensatie toe te kennen aan studenten met een
studielening. Het is niet zeker of dit juridisch houdbaar is, doordat de
groepen niet dezelfde behandeling krijgen.
b. Onderscheid naar bachelor en master onder studievoorschotstelsel
Het studievoorschotstelsel is in 2015 ingevoerd voor studenten die aan
een bachelor- of master-opleiding begonnen en daarvoor voor het eerst
studiefinanciering ontvingen.
De groep masterstudenten heeft tijdens de bachelor wel gebruik kunnen
maken van de basisbeurs. In dat stelsel gold dat er aanspraak gemaakt
kon worden op de basisbeurs voor de nominale duur van de studie. Als
een student dus al langer over zijn bachelor had gedaan, bestond de kans
dat hij gedurende de master sowieso geen recht meer had op een
basisbeurs en gebruik had moeten maken van een lening.
Tabel 1 geeft een schatting van het totale aantal studenten dat tot en met
collegejaar 2022/2023 onder het studievoorschotstelsel heeft gestudeerd
en welk deel van hen een studielening heeft.
Het is dus een keuze om studenten die enkel tijdens hun master-opleiding
onder het studievoorschotstelsel vielen anders of niet te compenseren,
omdat zij zonder het studievoorschotstelsel wellicht ook geen recht meer
hadden gehad op een basisbeurs. Het is de vraag of dit onderscheid
juridisch houdbaar is. In variant 2 komen masterstudenten niet in
aanmerking voor compensatie. In alle andere varianten komen zij wel in
aanmerking voor compensatie. In variant 3 worden zij enkel gecompenseerd voor de nominale duur van hun opleiding.

5

Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering, ResearchNed, juni 2020, bijlage bij Kamerstuk
31 511, nr. 39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

4

Tabel 1 – schatting van het aantal studenten onder het studievoorschotstelsel september 2015 t/m augustus 20236
Groep
Vanaf bachelor
Vanaf master
Totaal

Aantal studenten

Aantal studenten met studielening

995.000
100.000
1.095.000

716.400
72.000
788.400

c. Onderscheid naar studenten die nog bezig zijn met opleiding
Daarnaast kan nog onderscheid gemaakt worden tussen studenten die
hun volledige opleiding onder het studievoorschotstelsel vielen en
studenten die nog geen opleiding hebben afgerond. Die laatste groep
bestaat uit de laatste cohorten studenten die bij eventuele invoering van
een nieuw stelsel na de verkiezingen – afhankelijk van de gekozen wijze
van invoering – ook gebruik kunnen maken van het nieuwe stelsel. Zij
hebben dan minder lang onder het studievoorschotstelsel gestudeerd dan
de cohorten voor hen.
Er kan hierbij gekozen worden om de studenten die nog bezig zijn met
hun opleiding enkel te compenseren voor de periode dat zij onder het
studievoorschotstelsel vielen. Zij krijgen dan een lagere compensatie,
bijvoorbeeld naar rato van het aantal jaren dat zij nominaal onder het
studievoorschotstelsel vielen. Wanneer iedereen dezelfde compensatie
krijgt, ongeacht de periode dat zij onder het studievoorschotstelsel vielen,
kan de compensatie als minder doelmatig worden betiteld.
Een onderverdeling naar subdoelgroepen aan wie verschillende compensatiebedragen worden uitbesteed is uitvoeringstechnisch mogelijk. Het
leveren van meer maatwerk leidt echter wel tot extra uitvoeringslasten en
vraagt om zwaardere systeemaanpassingen die mogelijk meer tijd vragen.
In variant 3 krijgen studenten enkel compensatie voor de nominale duur
van hun opleiding die zij onder het studievoorschotstelsel doorbrengen. In
de overige varianten is de compensatie voor iedere studieduur gelijk.
d. Diploma-eis
Ten slotte is het mogelijk om een diploma-eis te laten gelden om in
aanmerking te komen voor compensatie. Zowel in het huidige als vorige
studiefinancieringsstelsel is er in het hoger onderwijs sprake van een
diploma-eis. De aanvullende beurs en de reisvoorziening (de prestatiebeurs) worden in het hoger onderwijs in eerste instantie verstrekt als een
voorwaardelijke lening. Indien de student binnen 10 jaar een diploma
behaalt wordt deze omgezet in een gift. Eén van de redenen hiervoor is
om studenten te stimuleren om niet alleen te studeren, maar dit ook
succesvol af te ronden door een diploma te behalen. In het hoger
onderwijs wordt door ongeveer 79% van de studenten binnen deze
termijn een diploma behaald.
Ook bij het uitbetalen van compensatie kan worden vastgehouden aan
een diploma-eis. Studenten komen dan alleen na het behalen van hun
diploma in aanmerking voor compensatie. Daarmee wordt de kans op
oneigenlijk gebruik kleiner en de stimulans om een diploma te behalen
groter. Daar staat tegenover dat ook een overweging kan zijn dat men
6

Deze aantallen zijn een schatting op basis van de Referentieraming 2021. De werkelijke
aantallen kunnen uiteindelijk hoger of lager blijken te liggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

5

compensatie niet bedoelt als prikkel om een diploma te halen, maar als
financiële tegemoetkoming.
Indien een diploma-eis wordt gehanteerd betekent dit wel dat de regeling
voor een langere periode zal blijven bestaan. Studenten hebben immers
tien jaar de tijd om een diploma te halen vanaf het eerste moment dat zij
een studiefinancieringsproduct toegekend krijgen. Deze termijn kan
bovendien vanwege bijzondere omstandigheden worden verlengd.
Afhankelijk van de gekozen doelgroep voor compensatie zal de regeling
dus nog zes tot vijftien jaar na aanvang doorlopen. Dit leidt tot hogere
uitvoeringslasten en -kosten bij DUO.
In variant 1 en 4 wordt geen diploma-eis gehanteerd. In de overige
varianten wordt hier wel aan vastgehouden.
e. Gebruik studiefinanciering
Het is mogelijk dat er studenten onder het studievoorschotstelsel hebben
gestudeerd die geen enkel studiefinancieringsproduct7 hebben aangevraagd, terwijl zij hier wel recht op hebben. Met het bestaan van het
studentenreisproduct zien we echter dat de meeste studenten in ieder
geval dit deel van de studiefinanciering aanvragen. Onder Nederlandse
studenten gaat het om 87% van alle studenten (mbo en ho) in studiejaar
2018/20198.
Studenten die wel recht hadden op studiefinanciering, maar hier geen
gebruik van hebben gemaakt zijn zeer lastig te achterhalen. Voor
Nederlandse studenten dient de inschrijving aan de instelling te worden
gecontroleerd en moet worden vastgesteld per wanneer met de opleiding
is gestart. Voor buitenlandse studenten moet ook gecontroleerd worden
of destijds aan alle voorwaarden werd voldaan. Het gaat dan bijvoorbeeld
om het controleren of de verblijfsvergunning waar de student tijdens de
studie over beschikte recht gaf op studiefinanciering, maar ook of zij
hebben voldaan aan het aantal vereiste gewerkte uren. Voor studenten,
die afkomstig zijn uit de lidstaten van de EER en stellen migrerend
werknemer te zijn, zal dan met terugwerkende kracht moeten worden
vastgesteld of voldoende uren zijn gewerkt. Juridisch gezien kan er, voor
zover het gaat om studenten afkomstig uit EER-lidstaten, geen onderscheid gemaakt worden tussen deze studenten en studenten met de
Nederlandse nationaliteit. Het is voor DUO praktisch onmogelijk om deze
controles uit te voeren.
Vanwege de onmogelijkheden in de uitvoering, zullen we de mogelijkheid
om alle rechthebbende studenten in aanmerking te laten komen voor
compensatie niet meenemen in de varianten later in deze brief. In de
varianten is daarmee het uitgangspunt dat studenten die een studiefinancieringsproduct hebben gebruikt in het studievoorschotstelsel in
aanmerking komen voor compensatie.
f. Onderscheid naar uit- en thuiswonende studenten
In het oude stelsel werd er onderscheid gemaakt naar uit- en thuiswonende studenten. Uitwonende studenten kregen een hogere basisbeurs
dan thuiswonende studenten, omdat zij ook hogere kosten maakten voor
hun levensonderhoud. Met de invoering van het studievoorschotstelsel in
het hoger onderwijs is dit onderscheid komen te vervallen.
7
8

Basisbeurs, aanvullende beurs, reisvoorziening en/of lening
Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering, ResearchNed, juni 2020, p. 63, bijlage bij
Kamerstuk 31 511, nr. 39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

6

Van studenten die onder het studievoorschotstelsel vallen is niet
bijgehouden of zij uit- of thuiswonend zijn. Dit is ook niet met terugwerkende kracht vast te stellen. Een dergelijk onderscheid is daarmee
onuitvoerbaar en zal daarom niet worden meegenomen in de varianten
later in deze brief.
2. In welke vorm wordt er gecompenseerd?
Er zijn grofweg twee varianten te onderscheiden in de wijze waarop deze
compensatie kan worden vormgegeven. Zo kan de compensatie
simpelweg worden overgemaakt naar de student, maar kan er ook voor
gekozen worden om een deel van de studieschuld kwijt te schelden. In
deze paragraaf wordt op deze twee varianten ingegaan en gekeken naar
een combinatie van die twee.
Te maken keuze:
– Wordt gekozen voor (a) uitbetaling, (b) kwijtschelding of (c) een
hybride variant?
a. Uitbetaling
Bij een uitbetaling krijgt iedere student die in de doelgroep voor compensatie valt een bedrag uitgekeerd op zijn bankrekening. Deze wijze van
compenseren is eenvoudig en zorgt er ook voor dat alle studenten,
ongeacht of zij nog een lening open hebben staan, een bedrag krijgen.
Studenten kunnen dit bedrag vervolgens vrij besteden en zijn dus niet
verplicht om hiermee hun eventuele openstaande studielening af te
betalen.
Als DUO niet langer beschikt over een actueel en betrouwbaar rekeningnummer, zal dit bij de (oud-)student moeten worden opgevraagd. Dit leidt
tot extra uitvoeringslasten, zeker als het gaat om (oud-)studenten die in
het buitenland wonen. Indien verschillende subdoelgroepen aanspraak
maken op een ander bedrag, maakt dit de uitvoering uiteraard ingewikkelder doordat DUO moet controleren in welke subdoelgroep de student
valt.
b. Kwijtschelding schulden
Bij het kwijtschelden van een deel van de studieschuld, wordt het
compensatiebedrag in mindering gebracht op de uitstaande studieschuld
van de student. Indien er geen studieschuld is of de openstaande
studieschuld lager is dan het compensatiebedrag, wordt in deze optie het
resterende bedrag niet uitgekeerd aan de student (zie daarvoor onder c).
Zoals eerder benoemd in deze brief hebben lang niet alle studenten een
schuld. Sommige studenten hebben tijdens hun studie niet geleend,
omdat zij zelf extra hebben gewerkt of hun ouders hun hebben kunnen
bijstaan. Andere studenten hebben hun studieschuld wellicht al (versneld)
afbetaald. Ook kan de hoogte van de compensatie hoger zijn dan de
uitstaande schuld. Hogere schulden hebben dan meer profijt van deze
vorm van compensatie dan lagere schulden.
Het kwijtschelden van (een deel van) de studieschuld is uitvoerbaar. De
studieschulden zijn opgenomen in de registratiesystemen van DUO en
kunnen daar ook relatief eenvoudig verlaagd worden. Ook hierbij geldt dat
als er verschillende subdoelgroepen worden aangemerkt, waarbij een
verschillend bedrag moet worden kwijtgescholden, dit de uitvoering
ingewikkelder maakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

7

Bij het kwijtschelden van schulden moet rekening worden gehouden met
mogelijk calculerend gedrag van studenten die nog bezig zijn met een
opleiding. Het is immers aantrekkelijk om een lening te hebben voor het
bedrag dat wordt kwijtgescholden. Studenten die nog geen lening hebben
van de omvang van het compensatiebedrag zullen mogelijk extra gaan
lenen.
c. Hybride model
Een derde optie is om een combinatie van de twee bovenstaande opties te
maken. Daarbij kan eerst worden gekeken naar de openstaande studieschuld en wordt, indien een student geen studieschuld meer heeft, het
overgebleven bedrag overgemaakt naar de student. Op die manier wordt
recht gedaan aan alle studenten – zowel de studenten met als zonder
lening. De prikkel om extra te gaan lenen is hierdoor ook minder groot.
Een hybride variant maakt de uitvoering bij DUO ingewikkelder dan één
van beide varianten los, maar ook dit is uitvoerbaar.
Mogelijke varianten voor compensatie
Onderstaand zijn enkele mogelijke varianten voor compensatie uitgewerkt. In deze varianten is een combinatie gemaakt van de verschillende
keuzes die gemaakt kunnen worden, zoals hiervoor geschetst. Voor de
overzichtelijkheid is er voor gekozen om niet alle mogelijke varianten uit
te werken.
In deze varianten wordt uitgegaan van inwerkingtreding van een
herziening van de studiefinanciering in collegejaar 2023/2024. Ook wordt
alleen gekeken naar studenten die studiefinanciering hebben aangevraagd
en niet naar studenten die potentieel recht hadden op studiefinanciering.
Hierbij is uitgegaan van de aantallen studenten zoals benoemd in tabel 1.
Variant 1 is de meest eenvoudige variant, waarbij ook het grootste aantal
studenten in aanmerking komt voor compensatie. Variant 5 is de variant
waarbij het minste aantal studenten in aanmerking komt voor compensatie. In variant 3 is ervoor gekozen om de toekenning van compensatie
afhankelijk te maken van de nominale studieduur onder het studievoorschotstelsel. Variant 2 en 4 zijn «tussenvarianten».
Het is dus niet zo dat niet-gepresenteerde varianten niet logisch of minder
wenselijk zijn. Met de gepresenteerde varianten wordt enkel een schets
gegeven van de mogelijkheden en de impact van verschillende keuzes. In
bijlage 1 is een beslisboom opgenomen met alle mogelijke keuzes die
gemaakt kunnen worden9.
Bedragen ter compensatie
Daarnaast wordt in ieder variant gekeken naar drie verschillende
(willekeurig gekozen) bedragen ter compensatie: € 10.000, € 5.000 en
€ 2.000. Uiteraard kan ook een ander bedrag worden gekozen.10

9
10

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Ter illustratie – het met terugwerkende kracht uitkeren van een basisbeurs voor thuiswonende
studenten voor 48 maanden levert een bedrag op van € 5.320,32 (uitgaande van het beursbedrag dat in 2021 wordt uitgekeerd). Voor een basisbeurs voor uitwonende studenten komt
dit bedrag uit op € 14.812,80. Zoals eerder in de brief genoemd is het niet mogelijk om met
terugwerkende kracht te bepalen of een student uit- of thuiswonend was. Deze bedragen
dienen puur ter illustratie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

8

In theorie is het ook mogelijk om de compensatiebedragen afhankelijk te
maken van het inkomen van ofwel de (oud-)student ofwel van de ouders.
Wanneer gekeken wordt naar het inkomen van de (oud-)student geldt
echter dat veel mensen die in aanmerking komen voor compensatie nog
studeren of aan het begin van hun loopbaan staan. Hun inkomen zal dus
niet dusdanig zijn, dat daar eenvoudig onderscheid naar te maken is.
Bovendien zou dit een prikkel kunnen geven om het inkomen laag te
houden om zo in aanmerking te komen voor een hogere compensatie.
Daarnaast is niet van alle studenten het inkomen bekend. DUO vraagt dit
pas op bij de Belastingdienst op het moment dat zij beginnen met
afbetalen. Aangezien dit pas twee jaar na het afstuderen is, zullen voor het
overgrote deel van deze groep nog geen inkomensgegevens beschikbaar
zijn. Uitvoeringstechnisch is dit dus zeer lastig.
(Oud)-studenten met ouders met een laag inkomen kunnen gedurende
hun studie gebruik maken van de aanvullende beurs, die bij het behalen
van een diploma binnen de diplomatermijn wordt omgezet in een gift. Dit
zorgt ervoor dat zij reeds een bedrag hebben ontvangen op basis van het
inkomen van hun ouders. Door het compensatiebedrag afhankelijk te
maken van het inkomen van de ouders, worden zij effectief dubbel
tegemoetgekomen als er voor wordt gekozen om hen een hogere
compensatie te geven. De vraag is of dit doelmatig is. Het inkomen van de
ouders is enkel bekend bij DUO voor (oud-)studenten die een aanvullende
beurs hebben aangevraagd. Voor alle overige (oud-)studenten zouden
deze gegevens dus nog moeten worden opgevraagd. Ook zal dan moeten
worden vastgesteld over welke jaren het ouderlijk inkomen moet worden
opgevraagd. Uitvoeringstechnisch is dit zeer lastig en zo goed als
onuitvoerbaar.
Daar komt nog bij dat indien (oud-)studenten of hun ouders hun inkomen
in het buitenland verdienen, deze gegevens niet bij de Belastingdienst
beschikbaar zijn. DUO zal deze (oud-)studenten of ouders moeten
bevragen om gegevens over hun inkomens te overleggen. Het is maar
zeer de vraag of deze ouders dit zullen doen.
Gezien de grote uitvoeringsconsequenties is de optie om een bedrag uit te
keren op basis van het inkomen van de (oud-)student of ouders niet
opgenomen in de varianten. Daarnaast zijn ook geen gegevens
beschikbaar om ramingen te maken van dergelijke compensatiebedragen
gebaseerd op het inkomen.
Uitvoeringskosten
Bij de varianten is ook een schatting gegeven van de uitvoeringskosten
voor DUO. Het gaat hier nadrukkelijk om een schatting. De exacte kosten
zijn afhankelijk van de uiteindelijke uitwerking van een eventuele
compensatie regeling. Ook de samenloop met de wijziging van het
studiefinancieringsstelsel is daarbij van belang.
De kosten voor de uitvoering bestaan uit incidentele en structurele kosten.
De incidentele kosten bestaan o.a. uit het bouwen van een ICT-systeem,
de communicatie over de regeling en de instructie en opleiding van
medewerkers. De uitvoeringskosten zijn daarnaast afhankelijk van de
uiteindelijk gekozen variant. Direct uitkeren aan alle studenten – zonder
daarbinnen onderscheid te maken – is daarbij aanzienlijk goedkoper dan
het hanteren van een diplomatermijn. In dat laatste geval moet de
regeling ten minste 10 jaar worden uitgevoerd. De kosten zullen wel na
een aantal jaren verminderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

9

Spreiding van kosten in de tijd
De kosten van alle varianten kunnen gespreid worden over meerdere
jaren, wanneer gekozen wordt voor uitbetaling over meerdere jaren.
Wanneer een diploma-eis gehanteerd wordt, gebeurd dit automatisch.
(Oud)-studenten komen dan immers pas in aanmerking voor de compensatie, wanneer zij een diploma behalen. Bij spreiding over meerdere jaren
moet rekening gehouden worden met een langere doorlooptijd van de
regeling en dus met een langere uitvoeringsduur en hogere uitvoeringskosten bij DUO.
Tabel 2- overzicht keuzes gemaakt in varianten

Alleen leners?
Onderscheid
bachelor/master?
Onderscheid naar
nominale duur onder
studievoorschotstelsel?
Diploma-eis?
Vorm van compensatie

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

Nee
Nee

Nee
Ja

Nee
Nee

Ja
Nee

Ja
Ja

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee
Uitbetalen

Ja
Hybride

Ja
Hybride

Nee
Kwijtschelden

Ja
Hybride

Variant 1
Alle studenten die onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd
krijgen een bedrag uitgekeerd, ongeacht de nominale duur dat zij onder
het studievoorschotstelsel vielen. Dit bedrag wordt direct uitgekeerd, er is
geen diploma-eis. Het bedrag is voor iedereen gelijk.
In deze variant komen naar schatting 1.095.000 studenten in aanmerking
voor compensatie.
De programmakosten in deze variant worden geschat op € 11,0 miljard
als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 5,5
miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 5.000 en
€ 2,2 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 2.000.
De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen.
Variant 2
Studenten die in hun bachelor gestart zijn onder het studievoorschotstelsel krijgen compensatie. Studenten die enkel tijdens hun master onder
het studievoorschotstelsel vielen krijgen geen compensatie. Het bedrag is
voor iedereen gelijk. Wel geldt een diploma-eis, waarbij het diploma
binnen 10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning moet zijn
behaald. Het bedrag wordt in eerste instantie afgetrokken van de
studieschuld. Het restbedrag wordt uitgekeerd aan de oud-student.
In deze variant komen naar schatting 995.000 studenten in aanmerking
voor compensatie, mits zij hun diploma binnen 10 jaar behalen. Naar
verwachting behaalt 79% van de studenten een diploma binnen deze
termijn, waardoor uiteindelijk 786.050 studenten gebruik kunnen maken
van de compensatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

10

De programmakosten in deze variant worden geschat op € 7,9 miljard als
gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 4,0 miljard
als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,6
miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 2.000.
De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus
structurele kosten van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de
regeling.
Variant 3
Alle studenten onder het studievoorschotstelsel krijgen compensatie naar
de nominale duur van de studie, die zij onder het studievoorschotstelsel
hebben gevolgd. Wel geldt een diploma-eis, waarbij het diploma binnen
10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning moet zijn behaald. De
compensatie per jaar komt uit op € 2.500, € 1.250 of € 500.
In deze variant komen 1.095.000 studenten in aanmerking voor compensatie, mits zij hun diploma binnen 10 jaar halen. Naar verwachting behaalt
79% van de studenten een diploma binnen deze termijn, waardoor
uiteindelijk 865.050 studenten gebruik kunnen maken van de compensatie.
De programmakosten in deze variant worden geschat op € 7,0 miljard als
gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 2.500 per jaar, € 3,5
miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 1.250 per
jaar en € 1,4 miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van
€ 500 per jaar.
De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus
structurele kosten van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de
regeling.
Variant 4
Studenten (bachelor en master) die een studielening zijn aangegaan
terwijl zij onder het studievoorschotstelsel vielen, krijgen een compensatie. Dit bedrag wordt in mindering gebracht op hun studieschuld, er is
geen diploma-eis. Het bedrag is voor iedereen gelijk. Studenten zonder
studieschuld krijgen geen compensatie.
In deze variant is de aanname gedaan dat alle huidige studenten een
lening aangaan om zo ook in aanmerking te komen voor de compensatie.
Hierdoor is het percentage leners ook hoger, waardoor naar verwachting
905.182 studenten in aanmerking komen voor compensatie.
De programmakosten in deze variant worden geschat op € 9,1 miljard als
gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 4,6 miljard
als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,9
miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 2.000.
De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen.
Variant 5
Studenten die in hun bachelor gestart zijn onder het studievoorschotstelsel én een studielening zijn aangegaan krijgen compensatie. Het bedrag
is voor iedereen gelijk. Wel geldt een diploma-eis, waarbij het diploma
binnen 10 jaar na de eerste studiefinancieringstoekenning moet zijn
behaald. Het bedrag wordt in eerste instantie afgetrokken van de
studieschuld. Het restbedrag wordt uitgekeerd aan de oud-student.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

11

Ook in deze variant is de aanname gedaan dat alle huidige studenten een
lening aangaan om zo ook in aanmerking te komen voor de compensatie.
Hierdoor is het percentage leners ook hoger, waardoor naar verwachting
831.184 studenten in aanmerking komen voor compensatie, mits zij hun
diploma binnen 10 jaar halen. Naar verwachting behaalt 79% van de
studenten een diploma binnen deze termijn, waardoor uiteindelijk 656.636
studenten gebruik kunnen maken van de compensatie.
De programmakosten in deze variant worden geschat op € 6,6 miljard als
gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 10.000, € 3,3 miljard
als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 5.000 en € 1,4
miljard als gekozen wordt voor het compensatiebedrag van € 2.000.
De uitvoeringskosten worden geschat op eenmalig € 2 miljoen, plus
structurele kosten van € 1 miljoen per jaar in de 10 jaar na de start van de
regeling.
Tabel 3 – Overzicht kosten verschillende varianten

Variant 1
Variant 2
Variant 3
Variant 4
Variant 5

€ 10.000

€ 5.000

€ 2.000

€ 11 miljard
€ 7,9 miljard
€ 7 miljard
€ 9,1 miljard
€ 6,6 miljard

€ 5,5 miljard
€ 4 miljard
€ 3,5 miljard
€ 4,6 miljard
€ 3,3 miljard

€ 2,2 miljard
€ 1,6 miljard
€ 1,4 miljard
€ 1,9 miljard
€ 1,4 miljard

Tot slot
In deze brief heb ik uiteengezet welke keuzes er gemaakt kunnen worden
om studenten die onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd te
compenseren. De vormgeving van een nieuw stelsel kan daarnaast ook
invloed hebben op de gekozen compensatie.
Uitvoering van de compensatie valt bovendien per definitie samen met
een majeure stelselwijziging in de studiefinanciering. Anders was van
compensatie immers geen sprake. Die samenloop bij DUO moet tot
uitdrukking komen in realistische termijnen en in de gekozen vormgeving.
Ook moeten de compensatie en de stelselwijziging in de studiefinanciering op hun beurt weer in samenhang worden bezien met andere
wijzigingsvoorstellen voor de uitvoering, zowel specifiek voor DUO als
voor rijksbrede trajecten als gevolg van Werk aan Uitvoering, het
parlementair onderzoek naar uitvoeringsorganisaties, en de verbeteringen
van de uitvoering en de dienstverlening als gevolg van het Parlementair
Onderzoek Kinderopvangtoeslag.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 724, nr. 174

12