Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

31 477

Bestrijden witwassen en terrorismefinanciering

Nr. 10

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 februari 2016
Mede namens de ministers van Veiligheid en Justitie en Economische
Zaken informeer ik uw Kamer over de contouren die wij in gedachten
hebben voor een register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten
(UBO-register).
Accurate en actuele informatie over uiteindelijk belanghebbenden is een
belangrijke factor bij het opsporen van criminelen, die hun identiteit
achter vennootschappen en andere juridische entiteiten kunnen
verbergen. Door deze informatie meer transparant te maken kan misbruik
van vennootschappen en andere juridische entiteiten beter worden tegen
gegaan. Om die reden is in de vierde Europese anti-witwasrichtlijn1
afgesproken dat alle EU lidstaten uiterlijk op 26 juni 2017 een centraal
UBO-register instellen. Wij onderschrijven het nut en de noodzaak om
gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of
terrorismefinanciering te voorkomen en zijn van mening dat een
Nederlands UBO-register hieraan een waardevolle bijdrage zal leveren.
De richtlijn geeft op hoofdlijnen de eisen waaraan een centraal
UBO-register minimaal moet voldoen. Een verdere uitwerking daarvan
dient op nationaal niveau plaats te vinden. Deze uitwerking betreft onder
meer:
1. de entiteiten van welke de UBO’s moeten worden geregistreerd;
2. de personen/entiteiten die toegang krijgen tot het register;
3. de personen/entiteiten die informatie aanleveren aan het UBOregister;
4. welke informatie over een UBO wordt verstrekt;
1

kst-31477-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Richtlijn 2015/849 van het Europees parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de
voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of
terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees
parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees parlement en
de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PbEU 2015, L 141).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

1

5. het beheer van het UBO-register.
Deze uitwerking willen wij graag delen met uw Kamer en met organisaties
die in het bijzonder te maken zullen krijgen met het UBO-register.
Alvorens op de contouren van het register in te gaan, sta ik kort stil bij het
begrip uiteindelijk belanghebbende, in het Engels afgekort als UBO. De
definitie van UBO, zoals die al langere tijd geleden is vastgesteld door de
Financial Action Task Force en vastgelegd in de derde anti-witwasrichtlijn2, is tot op zekere hoogte een abstract en tegelijkertijd een complex
begrip. Van geval tot geval zal het verschillen wie op grond van die
definitie kwalificeert als UBO. Eenvoudig gezegd is de UBO de natuurlijke
persoon die, al dan niet achter de schermen, bij een vennootschap of een
andere juridische entiteit aan de touwtjes trekt. Een entiteit kan meer dan
één UBO hebben. Het is relevant om te weten wie deze persoon of
personen zijn, omdat zij een vennootschap of een andere juridische
entiteit kunnen misbruiken voor witwassen of financieren van terrorisme.
Een UBO is degene die formele of feitelijke zeggenschap heeft («control»
in het Engels). Indicaties voor die zeggenschap kunnen te vinden zijn in
een toereikend percentage3 van eigendom, aandelen en/of stemrechten,
maar ook als iemand bijvoorbeeld het (contractuele) recht heeft om
bestuurders te ontslaan kan hij daardoor UBO zijn. Wanneer alle mogelijke
middelen zijn beproefd om uit te vinden wie formele of feitelijke zeggenschap heeft en niemand als UBO is te achterhalen, of wanneer er twijfel
bestaat of de achterhaalde persoon of personen wel UBO is of zijn, kan als
uiterste optie een natuurlijk persoon behorend tot het hoger leidinggevend personeel kwalificeren als UBO.
1. Entiteiten van welke de UBO’s worden geregistreerd
De richtlijn kent, kort gezegd, twee regimes voor het UBO-register. Een
regime met betrekking tot de UBO’s van «vennootschappen en andere
juridische entiteiten» in Nederland opgericht (artikel 30) en een regime
met betrekking tot de UBO’s van express trusts en andere soorten
juridische constructies met een soortgelijke structuur en functie als trusts,
beheerst door Nederlands recht en met »fiscale consequenties» (artikel
31).
De juridische entiteiten, bedoeld in artikel 30, zijn een ruim geformuleerde
groep die meer omvat dan alleen rechtspersonen. Deze groep komt in
grote lijnen overeen met de in het Nederlands Handelsregister opgenomen entiteiten (de richtlijn verwijst in dit verband expliciet naar
handelsregisters). Voor het Nederlandse UBO-register willen wij dan ook
zo veel mogelijk aansluiten bij de entiteiten genoemd in de Handelsregisterwet 2007.4

2

International standards on combating money laundering and the financing of terrorism and
proliferation (2012), Richtlijn 2005/60/EG van het Europees parlement en de Raad van
26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen
van geld en de financiering van terrorisme (Pb. 2005, L309).
3
Een indicatie van een toereikend percentage is meer dan 25%.
4
In de Handelsregisterwet 2007 worden de volgende entiteiten genoemd: besloten vennootschap, naamloze vennootschap, stichting, vereniging, rederij, maatschap, vennootschap onder
firma, commanditaire vennootschap, coöperatie, kerkgenootschap, vereniging van eigenaars,
onderlinge waarborg maatschappij, overige privaatrechtelijke rechtspersonen, Europees
economisch samenwerkingsverband, Europese naamloze vennootschap (SE), Europese
coöperatieve vennootschap (SCE), buitenlandse rechtsvorm. Eenmanszaken en publiekrechtelijke rechtspersonen worden vooralsnog niet opgenomen in het UBO-register. In verband met
de aard van een eenmanszaak staat vast wie de uiteindelijk belanghebbende is, derhalve heeft
opname in het UBO-register bij deze categorie geen toegevoegde waarde. Ook voor publiekrechtelijke rechtspersonen geldt dat deze naar hun aard niet in het UBO-register thuishoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

2

In Nederland zijn geen entiteiten die vallen binnen het bereik van artikel
31 van de richtlijn. Het is dan ook niet nodig om voor deze entiteiten een
Nederlands register op te zetten.
2. Personen/entiteiten die toegang krijgen tot het register en privacywaarborgen
De richtlijn beschrijft zowel de mogelijkheid van een openbaar register als
de mogelijkheid van toegang voor in ieder geval drie categorieën
gebruikers. Het betreft de volgende categorieën: (a) bevoegde autoriteiten
en de FIU-NL, zonder enige beperking; (b) meldingsplichtige instellingen5
in het kader van hun cliëntenonderzoek; en (c) alle personen of organisaties die een legitiem belang kunnen aantonen dat verband houdt met
het tegengaan van witwassen en financieren van terrorisme en de
daarmee verband houdende basisdelicten, zoals corruptie, fiscale
misdrijven en fraude. Een regime dat alleen toegang geeft aan deze drie
categorieën gebruikers impliceert nog niet dat daarmee ook de toegankelijkheid beperkt zou zijn: het bereik van groep (b) is groot, mede omdat
deze meldingsplichtige instellingen uit de gehele EU omvat en voor de
groep organisaties en personen bedoeld onder (c) vloeit uit de richtlijnonderhandelingen voort dat een enge interpretatie van het (in de richtlijn
niet nader gedefinieerde) begrip legitiem belang, niet is beoogd.
Bovendien is een regime met deze drie categorieën door de wijze waarop
de categorieën zijn omschreven slecht controleerbaar en uitvoerbaar en
brengt hoge lasten met zich voor zowel de beheerder van het register als
de gebruikers. Het verder beperken van de toegankelijkheid van het
register is op grond van de richtlijn overigens niet toegestaan. Wij willen
dan ook het register met artikel 30-informatie als openbaar register
instellen. Ook andere lidstaten kiezen voor openbaarheid van de
UBO-informatie van entiteiten die binnen het bereik van artikel 30 vallen.
De keuze voor openbaarheid is het resultaat van een uitgebreide
gedachtevorming, waarbij met name het belang van de bescherming van
de privacy en persoonlijke levenssfeer van UBO’s een belangrijke rol heeft
gespeeld. Dat belang is door ons zorgvuldig gewogen tegen het belang
van het beter tegengaan van misbruik van vennootschappen en andere
juridische entiteiten. Wij zijn ons terdege bewust van het feit dat met een
UBO-register mogelijk informatie bekend wordt, die dat eerder niet was
en dat dit voor sommige personen risico’s met zich kan brengen. Om die
reden hebben wij ervoor gekozen om de openbaarheid van het register te
koppelen aan vier (privacy)waarborgen. De richtlijn geeft lidstaten de
keuze om al dan niet gebruik te maken van die waarborgen. Wij kiezen
ervoor om daarvan gebruik te maken.
De vier (privacy)waarborgen zijn de volgende: (a) iedere gebruiker zal
worden geregistreerd; (b) er zal een vergoeding gevraagd worden voor
inzage; (c) gebruikers anders dan specifiek aangewezen autoriteiten6 en
dan de FIU-NL krijgen inzage in een beperkte set gegevens over de UBO7
voor gebruikers; en (d) bij een risico op bijvoorbeeld kidnapping,
5

Voorbeelden van meldingsplichtige instellingen zijn banken, levensverzekeraars, beleggingsinstellingen, accountants, notarissen, advocaten, makelaars en handelaren in goederen van grote
waarde.
6
Gedacht wordt aan in ieder geval De Nederlandsche Bank, Autoriteit Financiële Markten,
Bureau Financieel Toezicht, Bureau Toezicht Wwft, kansspelautoriteit, Orde van Advocaten,
Belastingdienst, Douane, Politie, Openbaar Ministerie, Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst, Dienst Justis, Bureau Bibob, Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst, Militaire
inlichtingen- en veiligheidsdienst, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
NVWA-Inlichtingen- en opsporingsdienst.
7
Artikel 30, vijfde lid, laatste volzin, van de richtlijn schrijft de minimale omvang van deze set
gegevens voor.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

3

chantage, geweld of intimidatie wordt steeds per individueel geval een
nauwkeurige beoordeling gemaakt van de risico’s en wordt bezien of
(bepaalde) UBO-informatie kan worden afgeschermd.8 Er zal voor
laatstgenoemde waarborg zo veel mogelijk aansluiting gezocht worden bij
bestaande regimes voor gegevensafscherming.9
3. Welke informatie wordt verstrekt
In het licht van de openbaarheid van het register en de hierboven onder
(c) vermelde derde privacywaarborg, is het ons voornemen dat aan
eenieder, behalve specifiek aangewezen autoriteiten en de FIU-NL, alleen
toegang wordt gegeven tot een beperkte set van zes gegevens over een
UBO:
– naam;
– geboortemaand;
– geboortejaar;
– nationaliteit;
– woonstaat;
– aard en omvang van het door de uiteindelijk belanghebbende
gehouden economische belang.
Dat is een minimum dat door de richtlijn wordt voorgeschreven en waar
Nederland niet van mag afwijken. De waarborg dat slechts deze set van
zes gegevens beschikbaar wordt gemaakt over een UBO, brengt wel met
zich mee dat meldingsplichtige instellingen (Wwft-instellingen) en andere
instellingen die een verplichting hebben tot het doen van UBO-onderzoek,
niet alle UBO-informatie die zij nodig hebben, uit het register kunnen
halen. Van hen wordt verwacht dat zij meer informatie – bijvoorbeeld
adresgegevens – verzamelen en in hun eigen administratie bewaren. Zij
zullen aanvullend dus nog meer UBO-gegevens moeten verzamelen om
aan hun bestaande wettelijke verplichtingen te voldoen. Dit is overigens in
lijn met de richtlijn die expliciet voorschrijft dat meldingsplichtige
instellingen zich bij hun cliëntenonderzoek «niet uitsluitend verlaten op
het (...) centraal register.»
In aanvulling op die beperkte set gegevens vinden wij het noodzakelijk dat
aan bepaalde autoriteiten en FIU-NL die geheimhoudingsverplichtingen
hebben, gegevens worden verstrekt die relevant zijn in het kader van hun
werkzaamheden (toezicht, opsporing):
– geboortedag, -plaats en -land;
– adres;
– zo mogelijk BSN en/of buitenlands fiscaal identificatienummer (TIN);
– aard, nummer en datum en plaats van uitgifte van het document met
behulp waarvan identiteit is geverifieerd of een kopie van dat
document;
– documentatie waarmee wordt onderbouwd waarom een persoon de
status van UBO heeft en de omvang van het daarbij horende (economisch) belang.
4. Wie gaat informatie aanleveren aan het UBO-register
Aan de vennootschappen en andere juridische entiteiten wordt de
verplichting opgelegd om UBO-informatie aan te leveren aan het register
die toereikend, accuraat en actueel is. Dit ligt in het verlengde van de
verplichting die zij op grond van de richtlijn hebben om in hun eigen
8

Opgemerkt wordt dat artikel 30, negende lid, van de richtlijn niet toelaat dat deze laatste
waarborg wordt ingeroepen wanneer financiële instellingen en notarissen toegang tot
UBO-informatie wensen. Daarmee zal rekening gehouden moeten worden.
9
Voorbeelden hiervan zijn artikel 23 van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 1a van de
Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

4

administratie UBO-informatie bij te houden die toereikend, accuraat en
actueel is. Aan de UBO’s wordt de verplichting opgelegd om hieraan hun
medewerking te verlenen. Dat de UBO deze verplichting krijgt opgelegd,
ligt voor de hand omdat het de kwalificatie van zijn persoonlijke status als
UBO betreft.
Om het register niet uitsluitend op zelfrapportage te laten steunen en om
te zorgen dat de informatie in het register zo toereikend, accuraat en
actueel mogelijk is, hebben wij gezocht naar andere bronnen die gebruikt
kunnen worden als «correctie» op de informatie die wordt aangeleverd
door de entiteit, met medewerking van de UBO(s):
– meldingsplichtige instellingen krijgen de plicht opgelegd om «verschillen» met het UBO-register door te geven aan de beheerder van het
register;
– autoriteiten die een rol hebben in het kader van het tegengaan van
witwassen, financieren van terrorisme of andere vormen van financieel
economische criminaliteit, krijgen, afhankelijk van hun rol, een recht of
een verplichting om afwijkende gegevens door te geven.
De beheerder beslist op basis van de beschikbare gegevens welke
UBO-informatie in het register komt te staan. Daarbij gelden uiteraard de
waarborgen van de regelgeving omtrent bescherming van persoonsgegevens, inclusief het recht voor de UBO om te vragen om inzage in zijn
gegevens en de procedures horend bij de mogelijkheid om correctie van
die gegevens te vragen.
5. Beheer van het UBO-register
Uitgangspunt bij het zoeken naar een kandidaat voor het beheer van het
UBO-register is geweest dat het zou moeten gaan om een organisatie met
uitsluitend een publieke rol. De verplichting om in het kader van het
voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen
van geld of terrorismefinanciering een centraal UBO-register op te zetten
is immers een publieke verplichting, voortvloeiend uit een Europese
richtlijn. Daarnaast is UBO-informatie privacygevoelige informatie. Met dit
uitgangspunt zijn drie kandidaten benaderd voor de rol van beheerder van
het UBO-register. Twee daarvan hebben laten weten beheer van dit
register niet te vinden passen bij hun kerntaken. De derde kandidaat, de
Kamer van Koophandel (KvK), is geïnteresseerd in de rol van beheerder
van het UBO-register. Er zijn ook duidelijke overeenkomsten tussen het
UBO-register en het Handelsregister, onder meer bij de mate van toegang,
de betrokken juridische entiteiten en het feit dat bij beide registers de
juridische entiteiten de eigen informatie aanleveren. Daarnaast is er
meerwaarde in het feit dat dan bij de KvK handelsregisterinformatie en
UBO-informatie op één plek beschikbaar zijn. Meerdere lidstaten
overwegen om UBO-registratie als onderdeel van het Handelsregister te
implementeren.
Om de voorgaande redenen zal met de Kamer van Koophandel verder
verkend worden hoe kan worden voldaan aan de eisen die gesteld worden
aan het (beheer van het) UBO-register. Ook zal een inschatting van de
kosten worden gemaakt.
6. Centraal aandeelhoudersregister
De Minister van Veiligheid en Justitie informeert uw Kamer mede over de
keuze om ontwikkeling van het centraal aandeelhoudersregister (CAHR)
aan te houden totdat het UBO-register verder is ontwikkeld. Hoewel het
UBO-register en het CAHR beide tot doel hebben om fraude, witwassen
en belastingontduiking tegen te gaan, hebben de registers een verschil-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

5

lende omvang en inhoud. Zoals hiervoor is uitgelegd, is bij het begrip
UBO bepalend dat het gaat om een natuurlijke persoon en om het feit dat
deze persoon de formele of feitelijke zeggenschap heeft over een
vennootschap of andere juridische entiteit van welke hij de UBO is.
Aandeelhoudersinformatie gaat over rechten op een of meerdere
aandelen en aandeelhouders kunnen zowel natuurlijke personen als
rechtspersonen zijn. Bij registratie van aandeelhoudersinformatie in het
CAHR is niet relevant of de aandeelhouder tevens formele of feitelijke
zeggenschap heeft over de BV of niet beursgenoteerde NV. Deze
informatie zal wel blijken uit het UBO-register.
Gelijktijdige ontwikkeling van beide registers leidt tot knelpunten in de
uitvoerbaarheid en betaalbaarheid. Het UBO-register is een afdwingbare
Europeesrechtelijke verplichting waarvoor een implementatietermijn is
bepaald, daarom dient de prioriteit te liggen bij de ontwikkeling van dat
register.
7. Slotopmerkingen
Aan de hand van de voorgaande contouren zal ambtelijk met organisaties
die belanghebbend zijn bij dit dossier het gesprek worden aangegaan
over de verdere invulling van deze contouren. Daarnaast zullen zij ook de
mogelijkheid krijgen om hun standpunten over eventuele wijzigingen van
regelgeving via internetconsultatie kenbaar te maken.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 477, nr. 10

6