Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021–2022

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

39
Vragen van het lid Tjeerd de Groot (D66) aan de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit over de berichten «Te ruime regels voor
stikstofhandel gevaar voor toch al overbelaste natuur» en «Nieuwe
vergunningsregels bieden ruimte voor meer stikstofuitstoot» (ingezonden
3 juni 2021).
Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
(ontvangen 24 september 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2020–2021, nr. 3304.
Vraag 1
Bent u bekend met de berichten «Te ruime regels voor stikstofhandel gevaar
voor toch al overbelaste natuur» en «Nieuwe vergunningsregels bieden
ruimte voor meer stikstofuitstoot»?1 2
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Klopt het dat in afgegeven vergunningen nog ruimte is voor handel in 30
miljoen kilo stikstofuitstoot? Zo ja, waarom heeft u hier geen stappen tegen
ondernomen en hoe lang bent u hiervan op de hoogte? Zo nee, hoeveel
ruimte is er nog wel?
Antwoord 2
De berekeningen van de latente ruimte door het Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico hebben betrekking op het verschil tussen de vergunde
uitstoot en de daadwerkelijke uitstoot respectievelijk het extrapoleren van de
gerapporteerde uitstoot van vergunde veestallen met de 25% latente ruimte
uit de inventarisatie onbenutte emissieruimte in vergunningen van veehouderijen rondom de Peelvenen.
Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit. Dat betekent dat de niet-gerealiseerde capaciteit – die
onderdeel uitmaakt van de latente ruimte – bij het intrekken van de vergun1

Te ruime regels voor stikstofhandel gevaar voor toch al overbelaste natuur – EenVandaag
(avrotros.nl)
2
Nieuwe vergunningsregels bieden ruimte voor meer stikstofuitstoot – De Groene Amsterdammer

ah-tk-20212022-39
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

1

ning van de saldogever komt te vervallen. Bovendien wordt 30% van de
depositie van de saldogever afgeroomd. De door Investico gemaakte
berekeningen geven daardoor een overschatting van de potentiële stikstofruimte waarmee extern gesaldeerd kan worden.
Het is de vraag of veehouderijen onbenutte latente ruimte ook daadwerkelijk
gaan gebruiken. In het door Investico gebruikte onderzoek wordt (ook)
onderkend dat «de latente ruimte in milieuvergunningen en -meldingen van
veehouderijen al jaren een vrijwel stabiel gegeven is. Er zijn ook andere
factoren zoals dier- en fosfaatrechten, eisen en kosten met betrekking tot
mestverwerking, milieuregelgeving en financiële en economische belemmeringen, die een toename van het aantal gehouden dieren remmen. Het is
daarom niet aannemelijk dat de latente ruimte in Nbw-vergunningen voor
een belangrijk deel wordt opgevuld».
Ik heb geen inzicht in de omvang van de latente ruimte in Nederland. Dit zou
een analyse tot op individueel bedrijfsniveau vergen, van de mate waarin
bedrijven de vergunde ruimte feitelijk hebben gerealiseerd c.q. daadwerkelijk
benutten. Ook de provincies hebben deze analyse niet zo voorhanden. Ik ben
van plan om met de provincies over latente ruimte in gesprek te gaan.
Vraag 3
Kan de conclusie worden getrokken dat met het extern salderen de uitstoot
van stikstof significant kan toenemen waardoor de natuur verder kan
verslechteren? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 3
Bij extern salderen nemen partijen ruimte voor stikstofdepositie over van
bedrijven die stoppen of minder stikstof gaan emitteren. De keuze om bij
extern salderen uit te gaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit en niet de
vergunde capaciteit, is gemaakt om feitelijke toenames van stikstofemissie
zoveel mogelijk te voorkomen. De voorwaarde van «directe samenhang» bij
extern salderen is dat een bestaande vergunning geheel of gedeeltelijk wordt
ingetrokken, alvorens die voor een ander project, waarbij sprake is van
stikstofdepositie een nieuwe vergunning op basis van de Wet natuurbescherming, wordt afgegeven. De niet-gerealiseerde capaciteit in de vergunning van
de saldogever komt bij het intrekken van de vergunning te vervallen. Op deze
manier neemt de vergunde stikstofemissie af. Hiermee wordt geborgd dat er
door de externe saldering geen feitelijke toename van stikstofdepositie door
invulling van latente ruimte vanuit niet gerealiseerde capaciteit plaatsvindt.
De partij die de ruimte voor stikstofemissie overneemt, mag vervolgens
maximaal 70% van de depositie benutten voor zijn eigen project; de
resterende minimaal 30% wordt gebruikt om een depositiedaling tot stand te
brengen voor de natuur. Hierdoor daalt de stikstofdepositie als gevolg van
extern salderen in bijna alle gevallen. In zeer uitzonderlijke gevallen is het
mogelijk dat een toename van de feitelijke stikstofdepositie als gevolg van
extern salderen niet kan worden uitgesloten.
Vraag 4
Wat is de precieze toename van de stikstofuitstoot na de eerste grote
stikstofdeals in de industrie waar de onbenutte ruimte uit vergunningen nu
ter beschikking wordt gesteld aan bijvoorbeeld de aanleg van pijpleidingen?
Antwoord 4
Ik heb geen volledig inzicht in alle gevolgen voor stikstofdeposities die
voortvloeien uit afzonderlijke extern saldeertransacties, omdat een provincie
in deze gevallen veelal het bevoegd gezag is. Pas zodra een initiatiefnemer
zich meldt bij het bevoegd gezag met het voornemen tot extern salderen en
daarna (ook) een vergunningsaanvraag indient, is er bij het betreffende
bevoegd gezag inzicht in de gevolgen voor de stikstofdepositie. Het bevoegd
gezag beoordeelt of een activiteit voldoet aan het toetsingskader uit de Wnb
en toetst op de voorwaarden zoals benoemd in het antwoord op vraag 3 van
toepassing zijn.
Vraag 5
Kunt u reflecteren op het verslag over de Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (stikstofreductie en natuurverbetering) en
specifiek de beantwoording op vraag 191 & 192 naar het effect van extern

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

2

salderen, waarin wordt geantwoord dat door de afroming van 30% bij extern
salderen ten behoeve van de natuur een marge is ingebouwd om feitelijke
toename van stikstofemissie te voorkomen?3
Antwoord 5
Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige
gevolgen optreden voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan
alleen gesaldeerd worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet
met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde capaciteit; deze nietgerealiseerde ruimte komt bij het intrekken van de vergunning van de
saldogever ten behoeve van extern salderen te vervallen). Voorts wordt 30%
van de depositie van de saldogever afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de
stikstofdepositie in bijna alle gevallen met extern salderen. Slechts in zeer
uitzonderlijke gevallen, als de feitelijk gerealiseerde capaciteit door de
saldogever nauwelijks wordt benut, kan een toename van de feitelijke
stikstofdepositie niet worden uitgesloten. Momenteel verken ik samen met
provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee deposities
kunnen worden tegengegaan.
Vraag 6
Herinnert u zich de beantwoording op de schriftelijke vragen over het bericht
«Nieuwkoopse stikstofboeren krijgen tonnen subsidie van Minister Schouten
voor project: «Dit moeten we een kans geven»»?4
Antwoord 6
Ja.
Vraag 7
Wat is de reden dat wordt gesteld dat met het project van de Nieuwkoopse
boeren de stikstofuitstoot zal afnemen door het extern salderen en is deze
constatering juist wanneer wordt gereflecteerd op de zorgen van Kees
Bastmeijer, hoogleraar natuurbeschermingsrecht?
Antwoord 7
In de Nieuwkoopse pilot wordt extern salderen beperkt tot ruimte die vrij
wordt gemaakt door innovatie. De maximaal zes bedrijven in Utrecht en
Zuid-Holland die aan de pilot deelnemen, moeten ruimte vrijmaken door het
toepassen van emissiebeperkende maatregelen. De pilot is vooralsnog gericht
op veehouderijbedrijven en kent een aantal specifieke randvoorwaarden die
zien op beperking van de stikstofuitstoot. De vrijgemaakte ruimte wordt
permanent met 44% afgeroomd en de innovatie mag alleen plaatsvinden bij
en berekend worden over feitelijke gerealiseerde capaciteit. Er is hier geen
sprake van (alsnog) benutten van bestaande onbenutte ruimte in een
vergunning.
Vanwege de opzet van de pilot en het beperkt aantal bedrijven dat hieraan
kan meedoen, is het vraagstuk rondom latente milieuruimte anders dan bij
een aantal grote industriële bedrijven waar de latente ruimte is ontstaan,
doordat de maximale milieugebruiksruimte (piekbelasting) de basis is
geweest voor het bepalen van de jaarronde stikstofbelasting. De vergunning
is daarbij gebaseerd op een worst case situatie, bijvoorbeeld een energiecentrale die in een koude winter extra energie moet kunnen leveren binnen de
vergunning.
Vraag 8
Deelt u de vrees dat door de combinatie van de verkoop (of het verleasen)
van stikstofruimte in combinatie met technische innovatie het gevaar bestaat
van een «lock in» zolang niet duidelijk is hoeveel molen er in totaal moeten
worden gereduceerd in een bepaald gebied, in dit geval Nieuwkoop, oftewel
dat reductie die met investeringen in techniek worden bereikt mogelijk niet
genoeg is om de uitstoot in een gebied voldoende te reduceren en dat
daardoor alsnog moet worden ingegrepen?

3
4

Kamerstuk 35 600, nr. 7
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2182

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

3

Antwoord 8
Dit aandachtspunt wordt door alle deelnemers van de pilot onderkend. Er
wordt dan ook in gezamenlijkheid bepaald welke bedrijven geschikt zijn voor
de pilot in de huidige vorm (6 casussen). Het voorkomen van een lock in
wordt meegenomen door bij de keuze van de pilotbedrijven rekening te
houden met het toekomstperspectief van de locatie en de eventuele kosten
van verplaatsing van de toegepaste technieken in de toekomst.
Vraag 9
Op welk onderzoek is de conclusie gebaseerd dat onder extern salderen de
stikstofuitstoot minimaal of niet zal toenemen en is dit onderzoek en haar
conclusies te extrapoleren naar heel Nederland? Zo ja, waarom? Denkt u,
gelet op de ervaringen tot nu toe met intern en extern salderen, dat het
verstandig is om dit middel te blijven inzetten?
Antwoord 9
De gezamenlijke beleidskeuze voor een afromingspercentage van 30% is
vooral gebaseerd op basis van het onderzoek inventarisatie onbenutte
emissieruimte in vergunningen van veehouderijen rondom de Peelvenen.5
Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch
geaccepteerde wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten
op basis van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn. Hiermee is salderen in de huidige situatie één van de
weinige leverbare onderbouwingen om aan te tonen dat de stikstofuitstoot
van een project geen significant negatieve effecten op een Natura 2000gebied heeft. Momenteel verken ik samen met provincies op welke wijze
toenames van emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.
Vraag 10
Wat is de reden dat extern salderen is toegestaan in de huidige regelgeving
terwijl in het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) dit in beginsel
niet werd toegestaan? Welke rol hebben de provincies en de toenmalige
boerenprotesten in de besluitvorming gehad?
Antwoord 10
Met de inwerkingtreding van het PAS vond de beoordeling, of een project
met stikstofemissie kan worden toegestaan, plaats overeenkomstig het PAS
en de daarin vastgelegde uitgangspunten voor onder meer de toekenning van
ontwikkelingsruimte. Het PAS was in dat opzicht een gesloten systeem
waarbij (het risico van) dubbeltellingen met ontwikkelingsruimte – door
autonome ontwikkelingen zoals extern salderen door partijen – moest worden
voorkomen.
Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State d.d. 29 mei 2019 kon het PAS niet langer ten grondslag worden
gelegd aan vergunningen voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken
op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Nu de generieke passende
beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag, niet langer gebruikt kon
worden voor toestemmingverlening, moesten volgens op grond van de
gezamenlijk gekozen beleidslijn initiatiefnemers zelf onderbouwen dat a) hun
activiteit niet zal leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de
natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied of b) dat hun
activiteit geen significant verstorend effect kan hebben op de soorten. Dit kan
aan de hand van een ecologische onderbouwing, intern danwel extern
salderen of een ADC-toets. De boerenprotesten hebben geen invloed gehad
op de besluitvorming tot het (weer) mogelijk maken van extern salderen.
Vraag 11
Deelt u de mening dat met de huidige mogelijkheid tot extern salderen niet
wordt voldaan aan het principe van de Habitatrichtlijn artikel 6.2, dat stelt dat
de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de
speciale beschermingszones niet mag verslechteren? Zo nee, waarom niet?

5

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/11/29/rapport-inventarisatieonbenutte-emissieruimte-in-vergunningen-van-veehouderijen-rondom-de-peelvenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

4

Antwoord 11
Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik u naar het antwoord op
vraag 9.
Vraag 12
Deelt u de zorgen dat met het toestaan van extern salderen de feitelijk
onbenutte ruimte gebruikt gaat worden voor stikstofuitstoot en dat ondanks
het afromen van 30% van die ruimte onder aan de streep de stikstofuitstoot
zal kunnen toenemen in plaats van afnemen, waardoor natuur nog verder
verslechtert en Nederland langer op slot blijft? Zo ja, op welke manier gaat u
zorgen dat we gaan voldoen aan de wet? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 12
Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch
geaccepteerde wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten
op basis van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn. Hiermee is salderen in de huidige situatie één van de
weinige leverbare onderbouwingen om aan te tonen dat de stikstofuitstoot
van een project geen significant negatieve effecten op een Natura 2000gebied heeft.
Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige
gevolgen optreden voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan
alleen gesaldeerd worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet
met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde capaciteit die bij het intrekken
van de vergunning van de saldogever ten behoeve van extern salderen komt
te vervallen). Voorts wordt ook altijd 30% van de depositie van de saldogever
afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de stikstofdepositie in bijna alle
gevallen met extern salderen. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan een
toename van de feitelijke stikstofdepositie niet worden uitgesloten, daar waar
de feitelijk gerealiseerde capaciteit door de saldogever nauwelijks wordt
benut. Momenteel verken ik samen met provincies op welke wijze toenames
van emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

5