Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 924 X

Jaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie
2008

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE
VAN DEFENSIE (X)
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 20 mei 2009
Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij
het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Defensie (X)» aan.
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

KST128953
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

1

Inhoud
Samenvatting
Kwaliteit van de publieke verantwoording
Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering
Audit Actielijst 2009
Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

5
5
8
9
14

3.1.7
3.1.8
3.2

1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4
1.2

20
20
20
21
23
23
23

3.3
3.3.1

2
2.1
2.2
2.3
2.4

3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.1.5
3.1.6

Inleiding
Over dit onderzoek
Wettelijke taak
Goede publieke verantwoording
Leeswijzer
Onderzoeksopzet
Over het Ministerie van Defensie

3.4.2

Financieel beheer bij BG IVENT
Voorraad- en materieelbeheer bij BG IVENT
Onvolkomenheden in overige onderdelen van
de bedrijfsvoering
Betrouwbaarheid informatievoorziening BG
IVENT
Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
Vervolg bezwaaronderzoek «Sturing en
beheersing»
Overige ontwikkelingen
Departementsoverstijgende onderwerpen
Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 25
«Defensie Materieel Organisatie»
Personeelsbeheer

3.2.1

3.3.2
3.4
3.4.1

38
39
39

40
40
43
48
48
48

Jaarverslag
Oordeel over de financiële informatie
Oordeel over de saldibalans en toelichting
Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
Oordeel over de informatie over het gevoerde
beleid

26
26
27
27

4
4.1
4.2

Informatie over beleid nader beschouwd
Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

50
50
53

28

5

Bedrijfsvoering
Oordeel over het financieel beheer en
materieelbeheer
Financieel beheer
Materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties
Wapen-, munitie-, crypto- en overig materieelbeheer
Beheer van centrale voorraden
Financieel administratiesysteem FINAD
Kwaliteit informatievoorziening bij de materieeladministratiesystemen en de personeelsadministratiesystemen

30

5.1
5.2

Reactie minister en nawoord Algemene
Rekenkamer
Reactie minister
Nawoord Algemene Rekenkamer

56
56
58

Overzicht fouten en onzekerheden in de
financiële informatie in het Jaarverslag 2008
van het Ministerie van Defensie

60

Gebruikte afkortingen

67

Literatuur

68

30
31
33
34
36
35

Bijlage 1

Bijlage 2

37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

3

SAMENVATTING
Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Defensie (X). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons
rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van
dit ministerie.
In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over
de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van
het Ministerie van Defensie. We zetten deze bevindingen af tegen de
beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot
aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het
ministerie.
Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze wettelijke
oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het
Ministerie van Defensie. Deze staan in beknopte vorm in een schema,
waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan
op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.
Het Ministerie van Defensie is verantwoordelijk voor:
• de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba;
• het bevorderen van de internationale rechtsorde en stabiliteit;
• het ondersteunen van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving,
rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.
De uitgaven van het ministerie bedroegen in 2008 € 8 488 miljoen. De
verplichtingen bedroegen € 8 471 miljoen en de ontvangsten € 579
miljoen.
Het Ministerie van Defensie is een uitvoeringsorganisatie: het heeft veel
personeel en materieel nodig om zijn hoofdtaken te kunnen uitvoeren.
Tekortkomingen in de bedrijfsvoering kunnen directe gevolgen hebben
voor het bereiken van de (operationele) doelstellingen. Als bijvoorbeeld
aanbestedingen niet tijdig worden uitgevoerd, worden daardoor goederen
of diensten niet (tijdig) geleverd of is materieel niet tijdig en in de juiste
hoeveelheid en kwaliteit beschikbaar.
Kwaliteit van de publieke verantwoording
Financiële informatie in het jaarverslag
De financiële informatie in het jaarverslag en in de saldibalans voldoet
met uitzondering van een overschrijding van de artikeltolerantie voor de
verplichtingen bij het begrotingsartikel 26 «Commando Dienstencentra»
en overschrijding van de tolerantie voor de baten-lastendiensten. Bij de
baten-lastendienst Bedrijfsgroep Informatievoorziening en Technologie is
de omvang van de fouten in de verplichtingen zodanig dat de tolerantiegrens voor de (gezamenlijke) baten-lastendiensten wordt overschreden.
Zicht op verbetering van het financieel beheer en het materieelbeheer
Het Ministerie van Defensie heeft in 2008 belangrijke eerste stappen gezet
om het financieel beheer en het materieelbeheer (op termijn) op orde te
brengen en houden. De aanpak die het ministerie hiervoor heeft gekozen
biedt goede perspectieven voor de komende jaren. Voor een belangrijk
deel gaat het nog om opzet; daadwerkelijke uitvoering van de plannen
vraagt de komende jaren nog veel inspanning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

5

Voor financieel beheer en materieelbeheer zijn gedegen analyses
uitgevoerd. Op basis hiervan zijn meerjarige verbeterplannen gemaakt die
aansluiten op de vastgestelde oorzaken van de problemen. In de plannen
besteedt het ministerie veel aandacht aan het scheppen van een cultuur
waarin belang wordt gehecht aan goed beheer en het creëren van de
randvoorwaarden die daarvoor nodig zijn. Het Ministerie van Defensie is
ervan overtuigd dat gedragsverandering en communicatie belangrijke
voorwaarden zijn om het beheer op termijn op orde te krijgen. Wij delen
deze visie. In de verbetersystematiek die het ministerie in 2008 heeft
ontwikkeld zijn onze aanbevelingen op dit punt verwerkt.
Het financieel beheer is op belangrijke onderdelen verbeterd, maar nog
niet overal voldoende. Voor 2009 zijn aanvullende verbetermaatregelen
getroffen die het financieel beheer in 2009 verder op orde moeten
brengen.
In 2008 heeft het Ministerie van Defensie zich bij het materieelbeheer
vooral gericht op het analyseren van de problemen en het opstellen van
een meerjarig verbeterplan. De complexiteit van het materieelbeheer en
de omvang van de problemen leiden ertoe dat het verbeteren van het
materieelbeheer nog een aantal jaren in beslag zal nemen. Hoewel ook
het materieelbeheer in 2008 op onderdelen licht verbeterd is, zijn de
tekortkomingen hierin nog groot.
De veelbelovende ontwikkelingen voor de komende jaren ten spijt, zien
we op de korte termijn in de bedrijfsvoering nog veel misgaan. In eerdere
rapporten hebben we aangegeven dat het Ministerie van Defensie keuzes
moet maken voor de volgorde waarin het problemen aanpakt. De prioriteit
die nu aan het financieel beheer en het materieelbeheer wordt gegeven is
terecht. Toch mag het ministerie andere onderdelen van de bedrijfsvoering niet uit het oog verliezen. Het is van groot belang dat het ministerie
tijdig de (rand)voorwaarden creëert die nodig zijn om nieuwe systemen
en functionaliteiten beheerst in te voeren en de kwaliteit van de informatievoorziening te waarborgen. Zo was bij de invoering van het
financieel administratiesysteem FINAD aan een aantal belangrijke
randvoorwaarden niet voldaan. Daarnaast is niet altijd adequaat gereageerd op signalen over risico’s. De gevolgen van deze risico’s en de
daarvoor te treffen maatregelen zijn deels te optimistisch ingeschat.
Hierdoor zijn niet tijdig de juiste maatregelen genomen. Als gevolg
hiervan heeft het ministerie onder meer de jaarrekening later opgeleverd.
Het invoeren van het ERP1-systeem voor de materieellogistieke processen
in de komende jaren (het programma SPEER2) en het gelijktijdig uitvoeren
van de verbeterplannen voor het financieel beheer en het materieelbeheer, vragen om een professioneel risicomanagement en een goede
monitoring van de bedrijfsvoering. Daarbij kunnen de audits en de
aanbevelingen van de Auditdienst Defensie een welkome aanvulling zijn.

1
ERP staat voor Enterprise Resource Planning. Een ERP-systeem ondersteunt alle
bedrijfsprocessen binnen een organisatie.
2
Het programma SPEER beoogt defensiebreed gestandaardiseerde en uniforme processen in te voeren door gebruik te maken van
een ERP-Systeem.

Bezwaaronderzoek niet voortgezet
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 hebben we verslag gedaan van de
uitkomsten van het bezwaaronderzoek «Sturing en Beheersing». Naar
aanleiding van dit bezwaaronderzoek hebben wij in het Rapport bij het
Jaarverslag 2007 een aantal concrete verwachtingen beschreven waaraan
het Ministerie van Defensie in maart 2009 zou moeten hebben voldaan. Zo
nodig zouden wij het bezwaaronderzoek laten doorlopen tot 2010. Omdat
het Ministerie van Defensie in 2008 heeft voldaan aan onze verwachtingen
door in maart 2009 een duidelijk zichtbare en werkende verbetersystematiek te hebben ingevoerd, voor het financieel beheer de eerste verbete-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

6

ringen in werking zichtbaar te hebben gemaakt en voor het materieelbeheer een plan van aanpak te hebben opgesteld, zien wij af van het
voortzetten van het bezwaaronderzoek. De complexiteit, de omvang en de
inhoudelijke zwaarte van de problemen in de bedrijfsvoering, alsmede de
onlosmakelijke samenhang met het SPEER-project, brengen wel grote
risico’s mee voor de beheersbaarheid en de doorlooptijd van het
verbeterproces. Wij hebben dan ook opnieuw concrete verwachtingen
opgenomen waaraan het Ministerie van Defensie in maart 2010 moet
hebben voldaan. Wij zullen de voortgang van het proces het komende jaar
mede aan de hand daarvan intensief blijven volgen. Op basis van de
geboekte voortgang wegen we volgend jaar af of we bezwaar maken.
Eerste verbeteringen in 2008 zichtbaar
In 2008 zijn voornamelijk in het financieel beheer verbeteringen zichtbaar.
Het beheer van de verplichtingen en de uitgaven bij het Commando
Zeestrijdkrachten (CZSK), het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) en
het Commando Koninklijke Marechaussee (CKMar) is inmiddels op een
zodanig niveau dat bij deze onderdelen niet langer sprake is van een
onvolkomenheid in het financieel beheer. In het materieelbeheer zien we
op sommige onderdelen een verbetering, terwijl andere onderdelen een
verslechtering laten zien. Ondanks een licht opgaande lijn, is het
materieelbeheer over het geheel genomen nog onvoldoende. Op het
gebied van de informatievoorziening hebben we dit jaar twee nieuwe
onvolkomenheden vastgesteld. Ook de tekortkomingen in het financieel
administratiesysteem FINAD leiden tot drie nieuwe onvolkomenheden.
Naast de onvolkomenheden in het financieel beheer bij het CZSK, het
CLAS en het CKMar, zijn ook de volgende onvolkomenheden uit
voorgaande jaren vervallen: de beschikbare capaciteit van IC-personeel,
het personeelsbeheer en het financieel beheer bij de Dienst Vastgoed
Defensie (DVD).
Door de ingebruikneming van de kwaliteitskaart wijzigt de manier waarop
we een onvolkomenheid formuleren. Een onvolkomenheid wordt nu zo
geformuleerd, dat deze betrekking heeft op één afzonderlijk beheerdomein en kan worden toegerekend aan het daarvoor verantwoordelijke
departementsonderdeel. In 2008 hebben we 22 onvolkomenheden
geconstateerd, waarvan 21 in het financieel beheer en het materieelbeheer en een in de overige bedrijfsvoering.
Transparantie informatie over beleid toegenomen
Het Ministerie van Defensie heeft zowel in het Jaarverslag 2008 als in de
Begroting 2009 stappen gezet op weg naar een meer inhoudelijk
verantwoordingsdocument. Zo wordt in het Jaarverslag 2008 meer
informatie verstrekt over gerealiseerde prestaties en activiteiten. Deze
transparantere wijze van verantwoorden maakt het voor de Tweede
Kamer mogelijk haar controletaak beter uit te voeren. Het ministerie kan
de informatie echter nog verder verbeteren, door in het jaarverslag de
gerealiseerde prestaties af te zetten tegen wat het ministerie zich in de
begroting had voorgenomen.
De informatie over het gevoerde beleid is niet geheel op deugdelijke wijze
tot stand gekomen. Op een aantal onderdelen in het proces is sprake van
tekortkomingen. Ook is een aantal deelprocessen onvoldoende ordelijk en
controleerbaar.
De informatie over het gevoerde beleid voldoet wel aan de verslaggevingseisen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

7

De informatie over de bedrijfsvoering is op deugdelijke wijze tot stand
gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften met uitzondering
van de volgende punten. Het Ministerie van Defensie leeft de procedure
voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf niet geheel na
en de overwegingen om onderwerpen al dan niet op te nemen in de
bedrijfsvoeringsparagraaf zijn niet transparant vastgelegd.
Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering
In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en
de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie, die wij krachtens de
Comptabiliteitswet 2001 geven.

Jaarverslag

Financiële informatie

Saldibalans
Informatie over bedrijfsvoering

Informatie over beleid

Bedrijfsvoering

Financieel beheer en materieelbeheer*

Oordeel

Meer informatie in

Voldoet met uitzondering van een overschrijding van de artikeltolerantie bij 1 artikel en
van de tolerantie bij de baten-lastendiensten
Voldoet
Voldoet met uitzondering van het niet geheel
naleven van de procedure van totstandkoming en het niet transparant vastleggen van
gemaakte afwegingen voor het rapporteren
van onderwerpen
Voldoet niet geheel. Een aantal deelprocessen
is onvoldoende ordelijk en controleerbaar.

§ 2.1

Voldoet met uitzondering van 21 onvolkomenheden

§ 3.1

§ 2.2
§ 2.3

§ 2.4

* In de Audit Actielijst (AAL) achter in deze samenvatting staat een overzicht van alle onvolkomenheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

8

Audit Actielijst 2009
De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet
ondernemen. Dat zijn zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst meldt ook welke maatregelen de minister
heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.3
Eerste jaar constatering en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Start in 2009 met uitvoering
van het meerjarig verbeterplan Financieel Beheer. Er zijn
maatregelen genomen om de
kwaliteit van het e-mailverkeer
in 2009 op orde te krijgen.

3.1

1 Financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) Crisisbeheersingsoperaties
2004
20 Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties

In 2008 geen ordelijk beheer.
Wel verbeteringen ten
opzichte van 2007 in rechtmatigheid betalingen en verplichtingen, naleven procedures en
toezicht daarop, met uitzondering van het proces beperkte
verificatie.

Voer het meerjarig verbeterplan financieel beheer uit.
Besteed specifieke aandacht
aan de kwaliteit van de
e-mailreply in het proces van
beperkte verificatie.

2 Financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) Commando luchtstrijdkrachten
2004
23 Commando
luchtstrijdkrachten

In 2008 geen ordelijk beheer.
Wel verbeteringen ten
opzichte van 2007 in rechtmatigheid betalingen en verplichtingen, naleven procedures en
toezicht daarop, met uitzondering van het proces beperkte
verificatie.

Voer het meerjarig verbeterplan financieel beheer uit.
Besteed specifieke aandacht
aan de kwaliteit van de
e-mailreply in het proces van
beperkte verificatie.

Start in 2009 met uitvoering
van het meerjarig verbeterplan Financieel Beheer. Er zijn
maatregelen genomen om de
kwaliteit van het e-mailverkeer
in 2009 op orde te krijgen.

3.1

3 Financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) Defensie Materieelorganisatie
2004
25 Defensie Materieelorganisatie

In 2008 geen ordelijk beheer.
Wel verbeteringen ten
opzichte van 2007 in rechtmatigheid betalingen en verplichtingen, naleven procedures en
toezicht daarop, met uitzondering van het proces beperkte
verificatie.

Voer het meerjarig verbeterplan financieel beheer uit.
Besteed specifieke aandacht
aan de kwaliteit van de
e-mailreply in het proces van
beperkte verificatie.

De minister verwacht verdere
verbeteringen in 2009 door de
aanvullende procedures die in
gang zijn gezet op het gebied
van EU-aanbesteding en het
toezicht hierop in 2009.

3.1

Start in 2009 met uitvoering
van het meerjarig verbeterplan Financieel Beheer. Er zijn
maatregelen genomen om de
kwaliteit van Europese
aanbestedingen in 2009 op
orde te krijgen.

3.1

4 Financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) Commando Dienstencentra
2004
26 Commando
Dienstencentra

In 2008 geen ordelijk beheer.
Wel verbeteringen ten
opzichte van 2007 in rechtmatigheid betalingen en verplichtingen, naleven procedures en
toezicht daarop, met uitzondering van het proces beperkte
verificatie.

Voer het meerjarig verbeterplan financieel beheer uit.
Besteed specifieke aandacht
aan de kwaliteit van de
e-mailreply in het proces van
beperkte verificatie.

3
De Algemene Rekenkamer kan op grond van
de Comptabiliteitswet 2001, artikel 88 en 89
eventueel bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden in het financieel beheer, het
materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

9

Eerste jaar constatering en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Voer het meerjarig verbeterplan financieel beheer uit.
Besteed specifieke aandacht
aan de kwaliteit van de
e-mailreply in het proces van
beperkte verificatie.

Meerjarig zal gedragsverbetering een belangrijk issue
zijn. Oppakken in 2009: verbeterdoelstellingen rondom het
tijdig aanbieden en boeken
van verplichtingen.

3.1

Voer de voorgenomen
verbetermaatregelen uit.
Doorgaan met inzet ROOTteams. Inzet goed opgeleide
materieelbeheerders ter
plekke.

Na implementatie maatregelen zal beschikbare capaciteit
zich richten op redeployment.
Dit moet een gecontroleerde
terugkeer van het materieel in
Afghanistan garanderen.

3.1

5 Financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) Bestuursstaf
2004
90 Algemeen

In 2008 geen ordelijk beheer.
Wel verbeteringen ten
opzichte van 2007 in rechtmatigheid betalingen en verplichtingen, naleven procedures en
toezicht daarop, met uitzondering van het proces beperkte
verificatie.

6 Materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties
2003/2004
20 Uitvoeren
crisisbeheersingsoperaties

Materieelbeheer nog onvoldoende op orde. Behandeling
goederenstroom wapens,
munitie- en cryptoapparatuur
nog onvoldoende beheerst.
Kwaliteit materieelbeheer
vermindert na vertrek tijdelijke
ondersteuningsteams (ROOT).

7 Materieelbeheer (wapenbeheer en het beheer van overig materieel) Commando zeestrijdkrachten
2003/2004
21 Commando
zeestrijdkrachten

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

In 2009 start het meerjarig
programma Professionaliseren Materieelbeheer Defensie
(PMD). Er komt meer toezicht
op hoe het ministerie de
beheersmaatregelen zowel in
de lijn als bij controles naleeft.

3.1

8 Materieelbeheer (munitie- en cryptobeheer en het beheer van overig materieel) Commando landstrijdkrachten
2003/2004
22 Commando
landstrijdkrachten

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Onvoldoende betrouwbare
administratie c.q. registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

Het intern CLAS in gang
gezette verbetertraject wordt
in 2009 met onverminderde
aandacht voortgezet.
Naast (pro)actieve participatie
in het programma PMD neemt
het ministerie ook aanvullende, eigen initiatieven.
Door expliciet de aandacht
voor beheer op alle niveaus te
verbeteren, kan de lijn beter
toezien op de naleving van
beheersmaatregelen.

3.1

9 Materieelbeheer (wapen-, munitie- en cryptobeheer en het beheer van overig materieel) Commando luchtstrijdkrachten
2003/2004
23 Commando
luchtstrijdkrachten

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

In 2009 start het meerjarig
programma PMD. Er komt
meer toezicht op hoe het
ministerie de beheersmaatregelen zowel in de lijn
als bij controles naleeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

3.1

10

Eerste jaar constatering en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

10 Materieelbeheer (wapen- en cryptobeheer en het beheer van overig materieel) Commando Koninklijke marechaussee
2003/2004
24 Commando
Koninklijke marechaussee

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

CKMar heeft dit punt onderkend en heeft de tekortkoming
en overige aspecten van «soft
controls» geborgd in de werkverbanden die voortkomen uit
de CKMar-brede «Taskforce
Beter Verbeteren». Ook neemt
CKMar actief deel aan de
Defensiebrede projectgroep
die het programma Initialisatie
Document Professionaliseren
Materieelbeheer Defensie
uitvoert.

3.1

11 Materieelbeheer (wapen- en cryptobeheer en het beheer van overig materieel) Commando Dienstencentra
2003/2004
26 Commando
Dienstencentra

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

In 2009 start het meerjarig
programma PMD. Er komt
meer toezicht op hoe het
ministerie de beheersmaatregelen zowel in de lijn als bij
controles naleeft.

3.1

12 Materieelbeheer (wapenbeheer en het beheer van overig materieel) Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
2003/2004
90 Algemeen

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

Het ministerie gaat beter
toezien op de naleving van
beheersmaatregelen bij de
MIVD. Samen met actiepunten
uit het programma PMD die
relevant zijn voor MIVD,
verbetert dit het materieelbeheer.

3.1

13 Materieelbeheer (wapen-, munitie- en cryptobeheer en het beheer van overig materieel) Landelijk Bevoorradingsbedrijf
2003/2004
25 Defensie Materieelorganisatie

Verschillen tussen administratieve en werkelijke voorraden.
Voorgeschreven beheersmaatregelen niet goed genoeg
uitgevoerd.
Bruikleenadministraties niet
op orde, onvoldoende
betrouwbare administratie c.q.
registratiesystemen.

Verbeter het toezicht op de
naleving van beheersmaatregelen. Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

Binnen het totale verbeterplan
van het materieelbeheer wordt
het munitiebeheer als eerste
deelproject opgepakt. Dit is
inclusief de centrale voorraden bij het munitiebedrijf

3.1

In 2009 start het meerjarig
programma PMD. Er komt
meer toezicht op hoe het
ministerie de beheersmaatregelen zowel in de lijn
als bij controles naleeft.

3.1

14 Beheer centrale voorraden bij het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrusting Bedrijf
2003
25 Defensie Materieelorganisatie

Beheer niet voldoende
controleerbaar, geen
betrouwbare administratie.

Voer het programma
«Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

11

Eerste jaar constatering en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Verbeter de inrichting van
FINAD en verbeter het beheer
van de informatievoorziening.

Met het project Beter Verbeteren wil het ministerie onder
andere de financiële administratie beter inrichten.
Daarnaast gaat het ministerie
in 2009 het aantal functiescheidingsconflicten in de
autorisaties verminderen.

3.1

Breng de registratie van
financiële data in FINAD op
orde.

In 2009 start de uitvoering van
het meerjarig verbeterplan
Financieel Beheer.

3.1

Breng de registratie van
financiële data in FINAD op
orde.

In 2009 start de uitvoering van
het meerjarig verbeterplan
Financieel Beheer.

3.1

15 Financieel administratiesysteem FINAD
2008

Inrichting en autorisatiebeheer
FINAD onvoldoende.

16 Financiële administratie (registratie verplichtingen)
2008

De registratie van onder meer
de verplichtingen in FINAD is
niet betrouwbaar

17 Financiële administratie (registratie saldibalansposten)
2008

De registratie van onder meer
de vorderingen en voorschotten in FINAD is niet betrouwbaar

18 Kwaliteit informatievoorziening materieeladministratiesystemen (aandacht voor geautomatiseerde controles, datakwaliteit en autorisatiebeheer)
2008

Onvoldoende aandacht voor
geautomatiseerde controles,
datakwaliteit en autorisatiebeheer.

Geef de borging van de
datakwaliteit structureel meer
aandacht en breng het
autorisatiebeheer op orde.

In 2009 start het meerjarig
programma PMD. Er komt
meer toezicht op hoe het
ministerie de beheersmaatregelen zowel in de lijn als bij
controles naleeft.

3.1

19 Kwaliteit informatievoorziening personeelsadministratiesystemen (aandacht voor geautomatiseerde controles, datakwaliteit en autorisatiebeheer)
2008

Onvoldoende aandacht voor
geautomatiseerde controles,
datakwaliteit en autorisatiebeheer.

Geef de borging van de
datakwaliteit structureel meer
aandacht en breng het
autorisatiebeheer op orde.

Implementatie verbeteracties
aan de hand van het in 2009
vast te stellen control framework personele functiegebied.

3.1

In 2009 start de uitvoering van
het meerjarig verbeterplan
Financieel Beheer. Er zijn
maatregelen genomen om de
kwaliteit van het e-mailverkeer
in 2009 op orde te krijgen.

3.1

In 2009 start het meerjarig
programma PMD. Er komt
meer toezicht op hoe het
ministerie de beheersmaatregelen zowel in de lijn als bij
controles naleeft.

3.1

20 Financieel beheer baten-lastendienst Bedrijfsgroep IVENT
2007

Onvoldoende uitvoering
interne beheersmaatregelen,
regelgeving Europese
aanbestedingen niet in alle
gevallen nageleefd.

Voer interne beheersmaatregelen uit en leer voor zover
mogelijk van de aanpak
Europese aanbesteding van
het kerndepartement.

21 Voorraad- en materieelbeheer baten-lastendienst Bedrijfsgroep IVENT
2004

Betrouwbaarheid werkplekadministratie niet voldoende.

Voer de nieuwe methode in
voor het factureren van
werkplekdiensten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

12

Eerste jaar constatering en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Het project OEVER voert het
ministerie momenteel uit en
loopt door tot 2012.

3.2

22 Betrouwbaarheid informatievoorziening baten-latendienst Bedrijfsgroep IVENT
2005

Conditie technische NAFINruimtes onvoldoende.

Voer het plan OEVER uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

13

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering
De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de
Algemene Rekenkamer. Wij gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op
basis van de ervaringen van dit jaar willen we de kwaliteitskaart de
komende jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst de geconstateerde onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een
ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen worden geraakt door de
onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. De kwaliteitskaart
bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de
organisatieonderdelen van het Ministerie van Defensie. Deel II van de
kwaliteitskaart richt zich op de begrotingsartikelen van het ministerie.
Deel I van de kwaliteitskaart zet het aantal geconstateerde (ernstige)
onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden.
Dit deel van de kaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en
materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de
normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale
aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle
beheerdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren
relevant respectievelijk kritisch zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw
instrument is, zou de inschatting van het belang van de beheerdomeinen
in de toekomst nog kunnen wijzigen.
Deel I van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheerdomeinen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over
2008 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst
bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere
aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met
extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons
departementspecifiek, departementoverstijgend en ons rijksbrede
onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet).
Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst
betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende
beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken, het kan ook betrekking
hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.
Deel II van de kwaliteitskaart maakt zichtbaar welke artikelen door de
geconstateerde onvolkomenheden worden geraakt en waar gevolgen
voor de rechtmatigheid zijn geconstateerd en of de geconstateerde fouten
en onzekerheden in de rechtmatigheid de kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden.
In de AAL staat een korte beschrijving van de onvolkomenheden en in
§ 3.1 worden de onvolkomenheden toegelicht.
Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Defensie blijkt dat
bij het Ministerie van Defensie 184 beheerdomeinen van belang zijn voor
de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 91 beheerdomeinen als kritisch aan te
merken. Van de 184 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed
functioneren van het Ministerie van Defensie hebben de auditdienst van
het Ministerie en wij 17 beheerdomeinen extra onderzocht. Wij hebben 22
onvolkomenheden geconstateerd. Van deze 22 onvolkomenheden hebben
6 onvolkomenheden betrekking op een relevant beheerdomein en 16
onvolkomenheden op een kritisch beheerdomein. Het aantal onvolkomenheden is hoger dan de extra onderzochte beheerdomeinen, omdat er ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

14

onvolkomenheden zijn geconstateerd bij beheerdomeinen die regulier uit
hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle worden onderzocht.
Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Defensie blijkt dat
8 artikelen van het Ministerie van Defensie geraakt worden door de
onvolkomenheden bij dit ministerie die wij hebben geconstateerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

19

1 INLEIDING
1.1 Over dit onderzoek
Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over
de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de
bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de
begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd
(informatie over het beleid).
De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het
Rijk. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen we ten
behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet voldoen
aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW2001). Daarnaast zetten
we onze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke
verantwoording om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het
functioneren van het Rijk.
1.1.1 Wettelijke taak
Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering
van de ministeries voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit is onze
wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over
beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of
deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie
beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan
de eisen van de CW 2001.
Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het
verlenen van decharge aan de ministers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

20

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer
onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en
onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële
informatie die onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder
«fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of niet
deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in
het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen
vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.
1.1.2 Goede publieke verantwoording
Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene
Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed
openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd.
Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

21

functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van
onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee
aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij
ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van
mening dat iedere overheid te allen tijde goede publieke verantwoording
moet kunnen afleggen over het eigen functioneren en presteren. Met onze
rapporten proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig
verbeteringen aan te brengen.
Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel
van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed
openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

22

1.1.3 Leeswijzer
De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke
middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie
figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze
bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2.
Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we
verder dan de eisen van de CW 2001.
In hoofdstuk 3, over de bedrijfsvoering, gaan we niet alleen in op
onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer maar ook
op onvolkomenheden in andere onderdelen van de bedrijfsvoering.
Verder geven we in dat hoofdstuk een beeld van hoe het ministerie
omgaat met die aspecten van de bedrijfsvoering die wij van belang achten
voor een goede publieke verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de
minister belangrijke bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in
control»?) en we besteden aandacht aan de verschuivingen van taken en
verantwoordelijkheden van de rijksoverheid.
Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en
de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in
het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties. In
hoofdstuk 4 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar de
beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie
beschreven.
1.1.4 Onderzoeksopzet
Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld
voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van Defensie.
Op grond van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht
besteed aan de volgende onderwerpen:
• vervolg bezwaaronderzoek «Sturing en Beheersing»;
• Europese aanbestedingen;
• financieel beheer defensiebreed;
• materieelbeheer defensiebreed (inclusief wapen- en munitiebeheer en
materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties);
• invoering nieuw financieel administratiesysteem;
• niet-financiële beleidsinformatie;
• personeelsbeheer.
Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de
jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende
woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de
jaarverslagen. Afkortingen en begrippen die specifiek zijn voor dit rapport
zijn opgenomen in bijlage 2.
1.2 Over het Ministerie van Defensie
Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In
totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van
het Ministerie van Defensie (X).
Het Ministerie van Defensie is verantwoordelijk voor:
• de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba;
• het bevorderen van de internationale rechtsorde en stabiliteit;
• het ondersteunen van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving,
rampenbestrijding en humanitaire hulp, nationaal en internationaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

23

In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie
aan de hand van een aantal kengetallen.
Overzicht 1 Het Ministerie van Defensie in kengetallen
Totaal verplichtingen

€ 8,5 miljard

Totaal uitgaven

€ 8,5 miljard

Totaal ontvangsten

€ 0,6 miljard

Transactie-uitgaven, waaronder personeelsuitgaven
€ 8,38 miljard
Overdrachtsuitgaven
– waarvan rijksbijdragen
– waarvan uitkeringen
– waarvan subsidies
– waarvan specifieke uitkeringen

€ 109,4 miljoen
€ 72,2 miljoen
€ 16,7 miljoen
€ 20,5 miljoen

Aantal begrotingsartikelen
– waarvan beleidsartikel
– waarvan niet-beleidsartikel

10
7
3

Aantal personen werkzaam (in fte) per
ultimo 2008
van wie militair personeel
van wie burgerpersoneel

66 565
47 445
19 120

Aantal defensieonderdelen

7

Aantal baten-lastendiensten
– bijdrage van kerndepartement
– eigen vermogen

3 (BG IVENT, DVD, Paresto)
€ 580 miljoen
€ 33,2 miljoen

Begrotingsfondsen

n.v.t.

Rechtspersonen met wettelijke taak

1 (Stichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht)

Recent onderzoek (vanaf 2006) van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van
het Ministerie van Defensie

– Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter: stand van zaken 2008 (2009)
– Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter: stand van zaken 2007 (2007)
– Leren van parlementair onderzoek
(2007)
– Terugblik 2007: Functioneren
Kustwacht Nederland
– Managementinformatie over inzetbaarheid Defensie (2006)
– Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter (2006)
– Verantwoording en toezicht bij RWT’s,
deel 5, Ministerie van Defensie (2006)

Bron voor gegevens: Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Defensie en informatie Hoofddirectie Financiën en Control.
Bron voor de rapporten van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.

Uit dit overzicht blijkt dat het ministerie vooral transactie-uitgaven heeft,
die vrijwel gelijk verdeeld zijn over personeel en materieel. Het Ministerie
van Defensie heeft een groot personeelsbestand en veel materieel nodig
om zijn taken uit te oefenen. Gezien de financiële omvang zijn goed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

24

beheer van het materieel en goed financieel beheer bij dit ministerie van
groot belang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

25

2 JAARVERSLAG
De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Defensie beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het
begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij
daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook
hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de
bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is
gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.
2.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;
• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de batenlastendiensten en de toelichting daarbij.
De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Defensie
voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende fouten en
onzekerheden in de (samenvattende) verantwoordingsstaat:
• artikel 26 «Commando Dienstencentra»: een bedrag van € 45,7 miljoen in de
verplichtingen dat onrechtmatig is, een bedrag van € 15,4 miljoen in de verplichtingen waarvan de rechtmatigheid onzeker is en een bedrag van € 3,9 miljoen in de
verplichtingen waarvan onzeker is of dit deugdelijk is weergegeven;
• baten-lastendiensten: een bedrag van € 59,8 miljoen in de lasten dat onrechtmatig is,
een bedrag van € 2,5 miljoen in diverse balansposten dat niet deugdelijk is weergegeven, een bedrag van € 13,4 miljoen in de lasten waarvan de rechtmatigheid
onzeker is en een bedrag van € 3,7 miljoen in diverse balansposten en de lasten
waarvan de deugdelijke weergave onzeker is.
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden valt binnen de
tolerantiegrenzen voor de financiële informatie in het jaarverslag als geheel.

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 582,1
miljoen, respectievelijk € 63,7 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 20, 21, 22 en 26 respectievelijk 20, 22, 23 en 26. Gaan
de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende
slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële informatie
mogelijk herzien.
In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
Naleving Europese aanbestedingsregels
De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de
ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateren dat
bij het Ministerie van Defensie bij het kerndepartement in vijftien gevallen
met een totaalbedrag van € 68,8 miljoen deze regels niet nageleefd zijn en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

26

dat voor een geval met een totaalbedrag van € 14,8 miljoen er geen
zekerheid bestaat over de naleving van de Europese aanbestedingsregels.
Tien van de vijftien gevallen komen uit de steekproef op de verplichtingen.
Het bedrag dat hiermee gemoeid is (€ 67,2 miljoen van de € 68,8 miljoen)
betreft een geëxtrapoleerd bedrag. Bij vier van de vijftien gevallen lag de
oorsprong al in 2007.
Elf gevallen hebben betrekking op aanbestedingen in het kader van
ICT-diensten. De meest voorkomende oorzaak voor de geconstateerde
fouten blijft dat er niet tijdig wordt gesignaleerd dat (raam)contracten
(zijn) verlopen. Hierdoor is er niet voldoende tijd voor een (nieuwe)
Europese aanbestedingsprocedure en wordt veelal het bestaande contract
uit bedrijfsvoeringsoogpunt verlengd.
Bovendien is bij de baten-lastendienst BG IVENT in totaal voor € 54,7
miljoen aan fouten en een bedrag van € 13 miljoen aan onzekerheden
geconstateerd wat de naleving van de Europese aanbestedingsregels
betreft. De fouten bij de BG IVENT hebben vooral betrekking op de inhuur
van (ICT) personeel. Verder zijn er bij de baten-lastendienst Paresto in vier
gevallen voor € 3,3 miljoen fouten geconstateerd bij de Europese
aanbesteding.
2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar
nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie
wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.
De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Defensie
voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat het totaalbedrag van alle
geconstateerde fouten en onzekerheden in de saldibalansposten valt binnen de
tolerantiegrens voor de saldibalans.
In 2008 heeft het Ministerie van Defensie voor een bedrag van € 1 747,5 miljoen aan
openstaande voorschotten afgerekend. Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden
in de afgerekende voorschotten bedraagt € 38,2 miljoen.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over
de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel
beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

27

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:
• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over
de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de
informatie zelf.
Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:
• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van
de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?
• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden
aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?
• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het
afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?
Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Defensie is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften, met uitzondering van de volgende punten:
• Het Ministerie van Defensie leeft de procedure voor de totstandkoming van de
bedrijfsvoeringsparagraaf niet geheel na.
• De overwegingen om onderwerpen al dan niet op te nemen in de bedrijfsvoeringsparagraaf zijn niet transparant vastgelegd.

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan
beschreven in hoofdstuk 3.
2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid
In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie
over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde
prestaties en de daarvoor bestede middelen.
De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van
de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.
Oordeel
De informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Defensie is niet geheel op deugdelijke wijze tot stand gekomen. Op een aantal
onderdelen in het proces is sprake van tekortkomingen. Deze hebben geleid tot fouten
die later zijn gecorrigeerd. Ook zijn een aantal deelprocessen onvoldoende ordelijk en
controleerbaar. Alleen met een toelichting van de voor deze deelprocessen verantwoordelijke functionarissen konden de uitkomsten van deze processen worden
gereconstrueerd.
De informatie over het gevoerde beleid voldoet wel aan de verslaggevingseisen.

Het oordeel over de totstandkoming van de informatie over het gevoerde
beleid zegt niets over de (kwaliteit van de) informatie zelf.
De Algemene Rekenkamer onderzoekt op dit moment de kwaliteit van de
informatie over de inzetbaarheid van eenheden in de begroting en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

28

jaarverslag. Dit onderzoek zal op een later moment dit jaar worden
gepubliceerd.
De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie beschrijven we in hoofdstuk 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

29

3 BEDRIJFSVOERING
De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Defensie onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel
beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van
personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en
huisvesting. In dit hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel
beheer en materieelbeheer en gaan we in op onvolkomenheden die we
daar hebben aangetroffen (§ 3.1). We gaan ook in op onvolkomenheden in
de overige onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 3.2) en schetsen de
ontwikkeling in de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering (§ 3.3).
In dit hoofdstuk besteden we niet alleen aandacht aan onvolkomenheden.
We schetsen ook de stand van zaken van die aspecten van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie die wij van belang achten voor
een goede publieke verantwoording (§ 3.4).
Het Ministerie van Defensie heeft in 2008 belangrijke eerste stappen gezet
om het financieel beheer en het materieelbeheer (op termijn) op orde te
brengen en houden. De verbeterplannen bieden goede vooruitzichten
voor de komende jaren. Voor een belangrijk deel gaat het nog om
plannen: het ministerie zal nog grote inspanningen moeten leveren om de
plannen ook daadwerkelijk uit te voeren.
De terechte prioriteit die het ministerie nu geeft aan het financieel beheer
en het materieelbeheer mag echter niet ten koste gaan van andere
onderdelen van de bedrijfsvoering. Het is van groot belang dat het
ministerie tijdig de (rand)voorwaarden creëert die nodig zijn om nieuwe
systemen en functionaliteiten beheerst in te voeren en de kwaliteit van de
informatievoorziening te waarborgen.
In 2008 zijn voornamelijk in het financieel beheer verbeteringen zichtbaar.
In het materieelbeheer zien we op sommige onderdelen een verbetering,
terwijl andere onderdelen een verslechtering laten zien. Ondanks een licht
opgaande lijn is het materieelbeheer over het geheel genomen nog
onvoldoende. Op het gebied van de informatievoorziening hebben we dit
jaar twee nieuwe onvolkomenheden vastgesteld. Ook de tekortkomingen
bij het financieel administratiesysteem FINAD leiden tot drie nieuwe
onvolkomenheden.
Door de ingebruikneming van de kwaliteitskaart wijzigt de manier waarop
we een onvolkomenheid formuleren. Een onvolkomenheid wordt nu zo
geformuleerd, dat deze betrekking heeft op één afzonderlijk beheerdomein en kan worden toegerekend aan het daarvoor verantwoordelijke
departementsonderdeel. In 2008 hebben we 22 onvolkomenheden
geconstateerd.
3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

30

Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van Defensie voldeden in 2008
aan de eisen uit de CW 2001, met uitzondering van:
– het financieel beheer (het beheer van verplichtingen en uitgaven) bij de begrotingsartikelen 20 «Crisisbeheersingsoperaties», 23 «Commando luchtstrijdkrachten», 25
«Defensie Materieelorganisatie», 26 «Commando Dienstencentra» en 90 «Algemeen
(bestuursstaf)»;
– het materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties;
– het materieelbeheer (wapen- en/of munitie- en/of cryptobeheer en/of het beheer van
overig materieel) bij de defensieonderdelen CZSK, CLAS, CLSK, CKMar, CDC, MIVD
en het Marinebedrijf en het Landelijk bevoorradingsbedrijf van de DMO;
– het beheer van de centrale voorraden bij het Kleding- en Persoonsgebonden
Uitrusting Bedrijf;
– het financieel administratiesysteem FINAD;
– de financiële administratie van de verplichtingen;
– de financiële administratie van de saldibalansposten;
– de kwaliteit van de informatievoorziening bij de materieeladministratiesystemen
(aandacht voor geautomatiseerde controles, datakwaliteit en autorisatiebeheer);
– de kwaliteit van de informatievoorziening bij de personeelsadministratiesystemen
(aandacht voor geautomatiseerde controles, datakwaliteit en autorisatiebeheer);
– het financieel beheer bij de Bedrijfsgroep IVENT;
– het voorraad- en materieelbeheer bij de Bedrijfsgroep IVENT.

Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.
3.1.1 Financieel beheer
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 concludeerde de Algemene
Rekenkamer dat het financieel beheer bij het Ministerie van Defensie voor
het vierde achtereenvolgende jaar niet ordelijk was. Naar aanleiding van
het in 2007 uitgevoerde bezwaaronderzoek (zie § 3.1.1) heeft het Ministerie van Defensie zich tot doel gesteld om in maart 2009 de eerste
zichtbare verbeteringen te realiseren bij de volgende onderdelen van het
financieel beheer:
• de uitkomsten van de defensiebrede steekproef op het punt van het
aantal afwijkingen van interne regelgeving (kwalitatieve bevindingen);
• de naleving van de Europese aanbestedingsregels;
• het voorafgaand financieel toezicht;
• het proces van beperkte verificatie;
• het proces van directe doorbelasting;
• het betaalproces.

4
Een overzicht van de bij deze steekproef
aangetroffen (rechtmatigheids)fouten en
onzekerheden is opgenomen in § 2.1.

Verplichtingen
Uit de steekproef van de Auditdienst Defensie van ongeveer 1 100
verplichtingen blijkt dat bij ongeveer een vijfde van de gecontroleerde
posten (22%) een afwijking van interne regelgeving is geconstateerd.4
Hoewel dit percentage nog steeds hoog is, ligt het lager dan in 2007
(26%). Bij de begrotingsartikelen 20 «Crisisbeheersingsoperaties (CBO)»
en 25 «Defensie Materieel Organisatie (DMO)» is het aantal afwijkingen
echter gestegen. Bij het begrotingsartikel 90 «Algemeen» is het aantal
afwijkingen weliswaar fors gedaald, maar is het percentage afwijkingen
nog steeds bovengemiddeld (37%). Daarentegen ligt het percentage
afwijkingen bij de DMO, ondanks een stijging met 2%, nog onder het
gemiddelde (16%).
Bij de begrotingsartikelen 21 «Commando Zeestrijdkrachten (CZSK)», 22
«Commando Landstrijdkrachten (CLAS)» en 24 «Commando Koninklijke
Marechaussee (CKMar)» is er sprake van een sterke daling van het aantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

31

afwijkingen. Het aantal afwijkingen ligt bij deze artikelen (ruim) onder het
gemiddelde.
Bij het kerndepartement (het departement, exclusief de baten-lastendiensten) daalde het aantal aanbestedingen waarbij fouten of onzekerheden
zijn geconstateerd bij de naleving van de Europese aanbestedingsregels
van 16 in 2007 naar 15 in 2008. Het financieel belang daarvan steeg wel
van € 46,5 miljoen in 2007 naar € 68,8 miljoen in 2008. De belangrijkste
oorzaak van de geconstateerde fouten blijft dat er niet tijdig wordt
gesignaleerd dat (raam)contracten (zijn) verlopen. Hierdoor is er niet
voldoende tijd voor een (nieuwe) Europese aanbestedingsprocedure en
wordt veelal het bestaande contract uit bedrijfsvoeringsoogpunt verlengd.
Bij 4 van de 15 aanbestedingen ligt de oorsprong van de geconstateerde
fouten al in 2007. Eind 2007 is een maatregel ingevoerd waarbij een
eerstelijnsdeskundige moet verklaren dat een beslissing om niet Europees
aan te besteden, juist is onderbouwd. Deze maatregel wordt steeds beter
nageleefd. Eind 2008 bevatten alle hiervoor in aanmerking komende
dossiers (groter dan € 2,5 miljoen) een dergelijke verklaring. Het risico dat
ten onrechte een beroep wordt gedaan op een uitzonderingsregel is
hierdoor sterk verminderd.
Het voorafgaand toezicht, dat functioneert als een extra waarborg bij het
aangaan van verplichtingen, is in 2008 licht verbeterd. Wij verwachten dat
de maatregel om dit toezicht te verscherpen in 2009 zal zorgen voor een
verdere verbetering.
Uitgaven
Uit de steekproef van de Auditdienst Defensie van 670 betalingen blijkt dat
bij 33% van de gecontroleerde posten een afwijking van interne regelgeving is geconstateerd.5 Dit percentage ligt iets lager dan in 2007 (37%),
maar is nog steeds hoog. Bij de begrotingsartikelen 20 en 23 is het aantal
afwijkingen gestegen. Ook bij de begrotingsartikelen 25 en 90 is het
percentage afwijkingen nog bovengemiddeld (40 respectievelijk 42%). De
belangrijkste oorzaak voor de geringe daling van het aantal afwijkingen is
de invoering van het nieuwe financiële administratiesysteem FINAD.
Laten we de hiermee verbonden afwijkingen buiten beschouwing, dan is
er bij alle begrotingsartikelen sprake van een (forse) daling. Bij de
begrotingsartikelen 21, 22 en 24 is, ook als we het aantal aantekeningen
dat verband houdt met de invoering van FINAD niet buiten beschouwing
laten, sprake van een forse daling van het aantal afwijkingen.
De kwaliteit van het proces van beperkte verificatie is in 2008, ondanks
een aantal procesverbeteringen, nog onvoldoende verbeterd. Bij dit
proces verifieert het ministerie facturen tot € 1 250 om bedrijfseconomische redenen op een beperkt aantal kenmerken voordat ze worden
betaald. Met een steekproef achteraf wordt de rechtmatigheid van de
betalingen vastgesteld. We denken dat de maatregelen die de minister
voor 2009 heeft aangekondigd voldoende zijn om dit proces in 2009 op
orde te krijgen.

5
Een overzicht van de bij deze steekproef
aangetroffen (rechtmatigheids)fouten en
onzekerheden is opgenomen in § 2.1.

De systematiek van directe doorbelasting voorziet erin dat de batenlastendiensten van het Ministerie van Defensie rechtstreeks de begroting
van het kerndepartement mogen belasten, zonder dat er voor elke
levering of dienst een factuur en een prestatieverklaring van de defensieonderdelen nodig is. Voorwaarde voor het mogen hanteren van deze
systematiek is dat de productadministraties van de baten-lastendiensten
betrouwbaar zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

32

In de afgelopen jaren ontbrak een gedegen onderzoek naar de betrouwbaarheid van de productadministraties. Uit een onderzoek dat het
ministerie eind 2008 heeft uitgevoerd blijkt dat een aantal productadministraties van de DVD en de Bedrijfsgroep Informatievoorziening en
Technologie (BG IVENT) nog onvoldoende betrouwbaar is. Voor de
betreffende categorieën diensten heeft het ministerie daarom lumpsumfinanciering toegepast, waarbij een vast bedrag ineens wordt overgemaakt.
Het betaalproces is in 2008 duidelijk verbeterd. De ambitie om 80% van de
facturen binnen 25 dagen te betalen wordt gehaald. Dit geldt nog niet
voor de ambitie om 95% van de facturen binnen 35 dagen te betalen.
Conclusie
In 2007 was er bij alle acht begrotingsartikelen sprake van een onvolkomenheid in het financieel beheer. In 2008 zien we op alle hiervoor
genoemde zes onderdelen van het financieel beheer een opwaartse trend.
Bij de begrotingsartikelen 21, 22 en 24 is sprake van een sterke verbetering bij alle zes de onderdelen van het financieel beheer. De in 2008
bereikte verbeteringen zijn van dien aard dat er niet langer sprake is van
een onvolkomenheid in het financieel beheer. Dit neemt echter niet weg
dat ook bij deze begrotingsartikelen nog verdere verbetering mogelijk en
nodig is.
3.1.2 Materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties
Vanwege de operationele omstandigheden kan niet worden verwacht dat
het materieelbeheer bij crisisoperaties continu op een vergelijkbaar
niveau ligt als in Nederland. Toch is een ordelijk materieelbeheer ook, of
misschien wel juist bij crisisoperaties van groot belang. Als een eenheid
niet weet of het materieel waarover ze moet kunnen beschikken ook
daadwerkelijk aanwezig is en waar en in welke staat het zich bevindt, kan
dit ernstige gevolgen hebben. Ook is het van belang dat administratieve
voorraden overeenkomen met de werkelijke voorraden om te voorkomen
dat er wordt misgegrepen of dat er onnodig wordt aangevuld.
Het Ministerie van Defensie heeft de afgelopen jaren verschillende
maatregelen getroffen om het materieelbeheer in Afghanistan te
verbeteren. Zo werd de «hand over, take over»-procedure ingevoerd voor
de overdracht van materieel van de vertrekkende eenheid aan de nieuwe
eenheid in het uitzendgebied. Daarnaast worden bij elke rotatie van
eenheden en materieel zogenoemde tijdelijke rotatieondersteuningsteams
(ROOT-teams) ingezet. Deze teams zorgen ervoor dat het materieelbeheer
bij een wisseling van eenheden op orde wordt gebracht.
Toch blijken dergelijke maatregelen in de praktijk onvoldoende om het
materieelbeheer tijdens een missie voldoende op orde te houden. In
november 2008 heeft de Commandant der Strijdkrachten ingestemd met
een verbeterplan voor het materieelbeheer in Afghanistan. Kern van het
plan is het materieelbeheer op orde te brengen en vervolgens op orde te
houden. Het plan heeft onder meer tot doel het besef bij commandanten
van hun verantwoordelijkheid voor het materieelbeheer te vergroten.
Daarnaast worden er vanaf de rotatie van maart 2009 32 extra formatieplaatsen, waarvan twee materieelbeheerders, structureel toegevoegd aan
de eenheden. Hiermee kan de kwaliteit van het materieelbeheer na een
rotatie voldoende op orde worden gehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

33

Het beeld van het materieelbeheer in Afghanistan over de afgelopen jaren
is wisselend. Ook in 2008 stelden we vast dat sommige processen zijn
verbeterd, terwijl bij andere sprake is van een achteruitgang. In 2008 zijn
over het geheel genomen geen grote stappen voorwaarts gezet. De voor
2009 geplande aanvullende maatregelen bieden de mogelijkheid om het
materieelbeheer ook in de periode tussen twee rotaties op orde te
houden.
Wij vragen ook aandacht voor het terugbrengen van het materieel uit
Afghanistan naar Nederland. Dit zal volgens de huidige planning
vanaf 2010 gebeuren. Gezien de ervaringen met het terugbrengen van
materieel uit Bosnië zijn een goede voorbereiding en een betrouwbare
administratie onontbeerlijk voor een beheerste uitvoering van een
dergelijk proces. Wij zien vooral risico’s bij de betrouwbaarheid van de
materieeladministraties. Een structurele verbetering van het materieelbeheer in 2009 is volgens ons dan ook een noodzakelijke voorwaarde voor
een beheerste terugkeer van materieel vanaf 2010.
3.1.3 Wapen-, munitie-, crypto- en overig materieelbeheer
Wapenbeheer
In 2008 is een grote inspanning geleverd om het wapenbeheer op orde te
krijgen. De resultaten van deze controles zijn echter wisselend. Bovendien
zijn de resultaten niet goed te vergelijken met vorig jaar en tussen de
verschillende defensieonderdelen. Dit komt onder meer doordat de
onderdelen verschillende controleprogramma’s en beoordelingsnormen
toepassen. De belangrijkste tekortkomingen in het wapenbeheer zijn:
• de kwaliteit van bruikleenadministraties;
• het niet of onvoldoende uitvoeren van voorgeschreven tellingen;
• een gebrekkige aanwezigheidscontrole op wapens;
• verschillen tussen centrale en decentrale administraties.
Ook is in 2008 nog geen uniforme, defensiebrede werkwijze voor het
wapenbeheer ingevoerd. Verder zijn de knelpunten in het Centraal Wapen
Registratiesysteem die wij in 2007 constateerden, nog niet opgelost. Dit
«tracking & tracing»-systeem voor wapens is een belangrijke ondersteuning voor een goed wapenbeheer. Door de vastgestelde tekortkomingen rondom data, beheer, autorisaties, controles en procedures is het
systeem onvoldoende betrouwbaar.
Munitiebeheer
In 2008 hebben de interne controleafdelingen van de defensieonderdelen
een 100%-controle op de munitie uitgevoerd. Na afloop van deze (initiële)
controles zijn herstelmaatregelen uitgevoerd, daar waar het beheer
onvoldoende was. Defensiebreed was het munitiebeheer bij 63% van de
eenheden bij de initiële controle voldoende. Na herstelmaatregelen is het
munitiebeheer bij 93% van de eenheden voldoende. De meeste tekortkomingen doen zich nog voor bij de DMO, waar het munitiebeheer bij vier
van de twaalf eenheden nog onvoldoende is. Hieronder bevinden zich
enkele grote munitiecomplexen waar grote munitievoorraden zijn
opgeslagen.
De belangrijkste tekortkomingen die bij de initiële controles werden
geconstateerd zijn:
• administratieve verschillen;
• het ontbreken van autorisaties;
• het niet of niet volledig uitvoeren van zelfcontroles en tellingen;
• het onvoldoende analyseren en verwerken van telresultaten;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

34

• het niet voldoen van de opslag aan de gestelde eisen.
Zolang bij de initiële controles nog te veel tekortkomingen worden
geconstateerd, blijft het beheer onvoldoende gewaarborgd.
Over 2008 merken wij het wapen- en munitiebeheer dan ook nog als een
onvolkomenheid aan (in 2007 was het nog een ernstige onvolkomenheid).
Een verdere en meer structurele verbetering van het wapen- en het
munitiebeheer zal vanaf 2009 zichtbaar moeten worden, als het ministerie
de eerste projecten uit het verbeterplan Materieelbeheer zal uitvoeren.
Cryptobeheer
Het beheer van cryptomaterieel6 is in 2008 licht verbeterd. Zo is het
beheer van cryptosleutels inmiddels voldoende op orde. Dit geldt nog niet
voor het beheer van cryptoapparatuur en cryptopublicaties. In 2008 zijn
nog regelmatig verschillen geconstateerd tussen de centrale administratie
bij de Defensie Distributie Autoriteit en de decentrale administraties bij de
defensieonderdelen. Ook gaan de defensieonderdelen verschillend om
met de administratie van cryptomaterieel in de «eigen» administratiesystemen, waardoor deze regelmatig niet op orde zijn.
Het cryptobeheer bij de verschillende defensieonderdelen vertoont een
wisselend beeld. Zo is het cryptobeheer bij het CZSK ruim voldoende,
maar bij het CLAS nog onvoldoende. Bij het CLSK is het noodzakelijk om
de geconstateerde verschillen tussen de centrale en de decentrale
administratie en de fysiek aanwezige cryptomiddelen te analyseren. Bij
het CKMar moet de inrichting van het cryptobeheer nog grotendeels
worden vormgegeven. Het cryptobeheer binnen de DMO laat ook een
wisselend beeld zien. Bij de DMO-eenheden waarbij het beheer nog
onvoldoende is, ligt dit vooral aan het niet volledig en juist uitvoeren van
tellingen en het niet analyseren van de telverschillen. Bij het CDC is
vastgesteld dat bij zowel de betrokken bedrijfsgroep (BG IVENT) als de
daaronder vallende Defensie Distributie Autoriteit sprake is van een
onvoldoende ordelijk en controleerbaar beheer.
Hoewel de aandacht voor het cryptobeheer in 2008 is toegenomen, zal het
ministerie de administraties verder moeten schonen en op orde brengen,
voordat de logistieke modules van het ERP-systeem worden ingevoerd.
Anders bestaat het risico dat de data in deze modules even onbetrouwbaar blijven als in de oude systemen.
Overig materieel
Behalve bij de DMO is ook veel ander materieel dan wapens, munitie of
cryptomaterieel aanwezig bij de operationele eenheden. In de afgelopen
jaren hebben we in het beheer hiervan tekortkomingen geconstateerd. Zo
waren de administraties onvoldoende betrouwbaar en waren er voorraaden autorisatieverschillen. Ook werden tellingen en inspecties onvoldoende
of onzorgvuldig gepland en uitgevoerd en werden verschillen onvoldoende geanalyseerd en afgewikkeld. Wij hebben geconstateerd dat dit in
2008 niet is verbeterd. Hierdoor bestaat er een verhoogd risico dat
materieel vermist raakt en dat niet tijdig wordt gesignaleerd dat materieel
in slechte staat verkeert.

6
Materieel waarmee een bericht versleuteld
kan worden verzonden.

Op grond van het nieuwe Voorschrift Materieelbeheer Defensie, dat vanaf
1 juli 2009 in werking treedt, zullen de defensieonderdelen «(werk)instructies materieelbeheer» moeten opstellen. Door dit voorschrift en de
werkinstructies op te volgen, zal in 2009 nog een grote inspanning van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

35

eenheden nodig zijn om het materieelbeheer voldoende ordelijk en
controleerbaar te maken.
3.1.4 Beheer van centrale voorraden
Het Ministerie van Defensie heeft drie grote voorraadbedrijven: het
Marinebedrijf, het Logistiek Centrum Woensdrecht (LCW) en het Landelijk
Bevoorradingsbedrijf (LBB). Deze voorraadbedrijven vallen onder de
DMO.
Evenals in voorgaande jaren is het beheer van de centrale voorraden bij
het Marinebedrijf voldoende ordelijk en controleerbaar. Wel vragen we bij
het Marinebedrijf aandacht voor de overgang in 2009 naar het munitiebeheersysteem WMS Klasse V. Door de stamgegevens van specifieke
marinemunitieartikelen tijdig te schonen kan worden voorkomen dat het
systeem al vanaf het begin met vervuilde data te maken krijgt, wat het
beheer zou bemoeilijken.
Het beheer van de centrale voorraden bij het LCW en het LBB verschilt per
locatie. We hebben vastgesteld dat het beheer op de LCW-locatie
Woensdrecht voldoende ordelijk en controleerbaar is, met uitzondering
van het Pacer Amstel-project7. Het voorraadbeheer bij het Algemeen
Goederenbedrijf van het LBB is in 2008 duidelijk verbeterd. Nog altijd
worden voorraadverschillen geconstateerd, maar deze zijn beduidend
kleiner dan in voorgaande jaren. Het beheer is voldoende ordelijk en
controleerbaar. Ook de voorraadadministratie was voldoende betrouwbaar.
Het beheer van de centrale voorraden bij het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrusting Bedrijf (KPU) van het LBB is daarentegen nog altijd
onvoldoende. De voortgang van het meerjarige verbeterplan van maart
2006 is ernstig vertraagd. Van de 35 geïdentificeerde verbeterpunten heeft
het KPU er tot en met 2008 26 gerealiseerd. In 2008 bestaan bij het KPU
nog steeds verschillen tussen de twee belangrijkste administratiesystemen. Ook is de administratie van inleveropdrachten niet betrouwbaar en
kan het retourproces, waarbij ingeleverde goederen in de voorraad
worden teruggenomen, niet worden gecontroleerd op juistheid en
volledigheid. De problemen worden voornamelijk veroorzaakt door
onvolledige administraties, gebrek aan kennis, vaardigheden en discipline, verouderde administratiesystemen en de koppeling daarvan aan
meer moderne systemen. Verder zijn er achterstanden bij het uitvoeren
van tellingen en het analyseren van verschillen.
Wij concluderen dat het materieelbeheer bij de centrale voorraadbedrijven
van de DMO in 2008 is verbeterd en over het geheel genomen voldoende
ordelijk en controleerbaar is. Een uitzondering vormen het materieelbeheer bij het KPU en het Pacer Amstel-project bij het LCW.
3.1.5 Financieel administratiesysteem FINAD

7
Het Pacer Amstel-project is een onderhoudsproject waarmee 105 vliegtuigen van het type
F-16 tot 2009 een behandeling krijgen die de
levensduur verlengt en de operationele capaciteit verhoogt.

In 2008 heeft het Ministerie van Defensie het nieuwe financieel administratiesysteem (FINAD) geïmplementeerd. Om de implementatie in juni te
realiseren, heeft het ministerie onder hoge tijdsdruk veel werk verzet.
In ons rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; Deel A (Algemene
Rekenkamer, 2007) hebben wij geconstateerd dat het onder tijdsdruk
invoeren van een nieuw systeem, gecombineerd met de hoge technische
en organisatorische complexiteit van een dergelijk systeem, kan leiden tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

36

risico’s voor een beheerste invoering. Bij de implementatie van FINAD
hebben wij diverse problemen geconstateerd. De belangrijkste zijn:
• Op het moment van implementatie was er geen volledig uitgewerkte
en actuele beschrijving van de administratieve organisatie en de
interne beheersing beschikbaar. Ook de hieraan gerelateerde bevoegdheden waren niet toereikend ingericht.
• De gegevens in het te vervangen systeem waren voorafgaand aan de
conversie niet gestructureerd geschoond. Bovendien was het schonen
niet adequaat gedocumenteerd. Een gevolg hiervan is bijvoorbeeld dat
sommige crediteuren dubbel zijn opgenomen in het FINAD-crediteurenbestand. Hierdoor bestaat het risico dat facturen dubbel worden
betaald.
• De geconverteerde gegevens zijn aanvankelijk voor een deel verkeerd
in FINAD geadministreerd, omdat niet duidelijk was hoe de gegevens
moesten worden ingeboekt. Het overzicht met de voorgeschreven
wijze van boeken, het zogenoemde boekingenboek, was namelijk tot
aan de jaarafsluiting in bewerking.
Tijdens de overgang naar het FINAD heeft het reguliere betaalproces drie
weken stilgelegen. Vanwege deze tijdelijke betaalstop is een betaalachterstand ontstaan. Deze achterstand kon minder snel worden
ingelopen dan verwacht, doordat medewerkers nog aan het nieuwe
systeem en de nieuwe werkwijze moesten wennen. Het ministerie heeft
hierop een aantal maatregelen genomen om de achterstanden in het
betaalproces weg te werken. Zo stond het ministerie tijdelijk toe dat
verplichtingen op verzamelrekeningen werden geboekt.
De Auditdienst Defensie heeft in een vroeg stadium gewezen op de
mogelijke risico’s van de bovenstaande aandachtspunten en maatregelen
en onder meer geadviseerd het FINAD op kritieke punten te monitoren.
Wij onderschrijven de noodzaak van een toereikende monitoring om tijdig
te kunnen reageren op afwijkingen en te waarborgen dat processen
beheerst verlopen.
Tegen het eind van het jaar is de betalingsachterstand weggewerkt en lag
de werkvoorraad facturen weer op een normaal niveau. De geconstateerde aandachtspunten en getroffen maatregelen hebben er echter onder
meer toe geleid dat tussenrekeningen zijn opgelopen, dat er dubbele
betalingen zijn verricht, dat er geen betrouwbare verplichtingen- en
voorschottenstand gegenereerd kon worden en dat functiescheidingen
werden doorbroken. Hierdoor heeft de Auditdienst Defensie veel
aanvullende controlewerkzaamheden moeten verrichten om de met
vertraging opgeleverde jaarrekening te controleren. Deze controles
hebben geleid tot veel correcties die vooralsnog alleen in de verantwoording zijn doorgevoerd. In 2009 zal de financiële administratie dan ook
nog op orde moeten worden gebracht en zullen de nog openstaande
knelpunten in het FINAD moeten worden opgelost. Dit om te voorkomen
dat deze problemen zich bij de jaarafsluiting 2009 opnieuw voordoen.
3.1.6 Kwaliteit informatievoorziening bij de materieeladministratiesystemen en de personeelsadministratiesystemen
Wij constateren dat het ministerie in algemene zin onvoldoende aandacht
heeft voor geautomatiseerde controles en maatregelen die de datakwaliteit in de geautomatiseerde systemen moeten waarborgen. Dit blijkt
vooral bij de invoering van nieuwe geautomatiseerde systemen en
nieuwe functionaliteiten, waarbij op dat moment nog niet aan alle
beheersmatige randvoorwaarden is voldaan. Voorbeelden uit 2008:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

37

•
•

•

Het personeelsadministratiesysteem PeopleSoft is onvoldoende
beheerst gemigreerd naar een ander besturingssysteem.
De additionele selfservicefunctionaliteit in PeopleSoft is in gebruik
genomen, zonder dat vooraf goed was gewaarborgd dat deze tot
rechtmatige financiële mutaties leidt.
Het FINAD is in gebruik genomen zonder een toereikende borging van
bevoegdheden en de daaraan gerelateerde functiescheidingen.

Voor PeopleSoft waren omvangrijke (en intensieve) handmatige controles
noodzakelijk om zekerheid te krijgen over de getrouwheid van de
financiële verantwoording. Door effectief gebruik te maken van geautomatiseerde (preventieve) controles kan de omvang van handmatige
controlewerkzaamheden drastisch worden verminderd.
Ook constateren wij dat het autorisatiebeheer defensiebreed niet goed
geregeld is. Dit geldt dus niet alleen voor het FINAD, maar ook bij
systemen die al langer in gebruik zijn, waaronder PeopleSoft, het Centraal
Wapen Registratiesysteem (CWRS) en het Warehouse Managementsysteem (WMS klasse V), dat wordt gebruikt voor de registratie van
munitie. Ook bij de baten-lastendiensten BG IVENT en DVD hebben we
aandachtspunten geconstateerd op het gebied van het autorisatiebeheer.
Het gevolg is dat de administraties en de (management)informatie uit
deze systemen niet altijd even betrouwbaar zijn.
Tot slot merken wij op dat er bij de invoering van nieuwe systemen weinig
prioriteit wordt gegeven aan het vooraf schonen van data. Dit is vooral
van belang omdat defensiebreed systeemgegevens onvoldoende
betrouwbaar blijken. Een voorbeeld hiervan is de ingebruikname van het
nieuwe cryptobeheersysteem Crypto Controlled Items Registratie
Systeem (CCIRS). Binnen de CCIRS-projectorganisatie was er aanvankelijk
geen aandacht voor het schonen van de data in de bestaande cryptoadministraties.
Net als het Ministerie van Defensie hechten wij er veel belang aan dat de
doelstellingen van het programma SPEER de komende jaren worden
gehaald. Met de wetenschap dat de betrouwbaarheid van de gegevens in
de huidige materieellogistieke systemen onvoldoende is, benadrukken wij
(net als vorig jaar) het belang van het tijdig schonen van de data in deze
systemen op basis van een vastgesteld schoningsplan. Ook het autorisatiebeheer moet tijdig vormgegeven zijn. Omdat bij eerdere invoering van
nieuwe systemen onvoldoende aandacht bestond voor geautomatiseerde
controles en de datakwaliteit, achten wij het noodzakelijk dat het
ministerie op dit punt lering trekt uit eerder opgedane ervaringen.
3.1.7 Financieel beheer bij BG IVENT
Per 1 oktober 2008 is de Bedrijfsgroep Informatievoorziening en Technologie (BG IVENT) opgericht. Deze is ontstaan uit een samenvoeging van
de baten-lastendienst Defensie Telematica Organisatie met het Dienstencentrum IV-beheer, het Dienstencentrum Documentaire Informatie en de
Joint Cis Groep. Naar aanleiding van het interim-rapport van de Auditdienst Defensie en de bijzondere aandacht van de Hoofddirectie Financiën
en Control voor het naleven van de Europese aanbestedingsregels, heeft
de BG IVENT in 2008 alle aanbestedingsdossiers vrijwel integraal
geïnventariseerd. Na controle bleek dat het niet juist naleven van de
Europese aanbestedingsregels heeft geleid tot een totale fout van € 54,7
miljoen en een totale onzekerheid van € 13 miljoen. Hiermee wordt de
tolerantiegrens voor de baten-lastendienst BG IVENT overschreden. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

38

fout overschrijdt ook de tolerantiegrens voor de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten.
3.1.8 Voorraad- en materieelbeheer bij BG IVENT
BG IVENT levert computerwerkplekken aan de defensieonderdelen
(werkplekdiensten). Het aantal geleverde werkplekdiensten vormt de basis
voor de facturering aan de defensieonderdelen (doorbelasting). De
volledige en juiste registratie van de werkplekdiensten blijft echter een
knelpunt in de bedrijfsvoering van de BG IVENT. Het huidige registratiesysteem dat als basis dient voor een rechtmatige doorbelasting is
onvoldoende betrouwbaar, waardoor de werkplekdiensten in 2008 en ook
in 2009 nog op basis van lumpsum gefactureerd zullen worden. De BG
IVENT ontwikkelt momenteel een nieuwe methode voor het doorbelasten
van de omzet, waardoor deze niet meer afhankelijk is van het aantal
werkplekken en de juistheid van de registratie hiervan. Dat betekent
overigens niet dat een juiste en volledige registratie van werkplekken
geen aandachtspunt meer is bij het materieelbeheer en het configuratiebeheer. Ook de toekomstige omzetverantwoording zal beheerst en
controleerbaar moeten zijn.
3.2 Onvolkomenheden in overige onderdelen van de
bedrijfsvoering
We hebben het financieel beheer en materieelbeheer onderzocht en daar
ons oordeel over gegeven. Daarnaast hebben we onderzoek gedaan naar
een aantal andere onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie
van Defensie. Hieronder beschrijven we de onvolkomenheden die we daar
geconstateerd hebben.
3.2.1 Betrouwbaarheid informatievoorziening BG IVENT
Om de noodzakelijke verbeteringen bij het inrichten van de systemen en
processen door te voeren, heeft de BG IVENT in 2008 het programma
Verbetering EDP8 Maatregelen (VEM) ingesteld. Dit programma is bedoeld
om het grote aantal tekortkomingen weg te werken en te voorkomen dat
er nieuwe tekortkomingen ontstaan. Vooralsnog heeft het programma
VEM alleen op papier verbeteringen opgeleverd en nog weinig resultaat
geboekt in de uitvoering. Ook moeten de Beveiligingsautoriteit en de
Hoofddirectie Informatie en Organisatie zich nog uitspreken over de
toereikendheid van het programma.
Het Netherlands Armed Forces Integrated Network (NAFIN) is het eigen
landelijk dekkend, zwaar beveiligde (glasvezel)netwerk van het Ministerie
van Defensie. Het NAFIN fungeert als interlokaal verbindingsstelsel voor
spraak- en datacommunicatie voor de gehele defensieorganisatie. Sinds
2004 dient het NAFIN ook als ruggengraat voor het C2000-communicatienetwerk van de diensten voor openbare orde en veiligheid (onder meer
politie-, brandweer- en ambulancediensten).
De BG IVENT is verantwoordelijk voor de beschikbaarheid en het beheer
van dit netwerk. Al geruime tijd is de conditie van de technische NAFINruimtes onvoldoende, waardoor risico’s bestaan voor de beschikbaarheid
van netwerkdiensten. In 2008 is er een defensiebreed normenkader
vastgesteld voor technische netwerkruimten. Vervolgens is de BG IVENT
in april 2008 gestart met het project «OEVER», waarbij de 88 meest
urgente locaties op orde worden gebracht. De doorlooptijd van dit project
8

Electronic Data Processing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

39

bedraagt vier jaar. De activiteiten voor de ongeveer 2 900 overige ruimtes
zijn ondergebracht in het reguliere onderhoudsprogramma van de DVD.
3.3 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
3.3.1 Vervolg bezwaaronderzoek «Sturing en beheersing»
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 hebben we verslag gedaan van de
uitkomsten van het bezwaaronderzoek «Sturing en beheersing». Dit
bezwaaronderzoek was gericht op het verbeterproces bij het financieel
beheer, het wapenbeheer, het munitiebeheer en het materieelbeheer bij
crisisbeheersingsoperaties. Het onderzoek is uitgevoerd omdat er op dat
moment al enkele jaren onvolkomenheden in het financieel beheer en het
materieelbeheer bestonden. Onvolkomenheden in het materieelbeheer
kunnen direct gevolgen hebben voor de operationele inzetbaarheid. Het
onderzoek heeft zich primair gericht op het verbeterproces van het
ministerie en op de dieperliggende inhoudelijke oorzaken die ten
grondslag liggen aan de problemen in de bedrijfsvoering. Uit dit
bezwaaronderzoek is een aantal dieperliggende oorzaken naar voren
gekomen die ertoe leiden dat problemen niet structureel worden opgelost.
Op grond hiervan hebben we geconcludeerd dat de problemen in de
bedrijfsvoering bij het Ministerie van Defensie niet in één jaar waren op te
lossen. Een aantal problemen in het financieel beheer kon wel binnen één
jaar worden opgelost.
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 hebben we de volgende verwachtingen uitgesproken:
• Uiterlijk begin maart 2009 moest het ministerie een duidelijk zichtbare
en werkende verbetersystematiek hebben ingevoerd, waarmee naar
ons idee de problemen structureel kunnen worden opgelost.
• In maart 2009 moesten de eerste verbeteringen in het financieel
beheer in werking zichtbaar zijn, waarbij het ministerie zelf moest
bepalen welke punten het in 2008 ging verbeteren en hoe.
• Voor het materieelbeheer moest er in maart 2009 een plan van aanpak
zijn met de nodige prioriteiten.
Verbeterprogramma
Het Ministerie van Defensie heeft in 2008 een taskforce ingesteld om de
uitkomsten van het bezwaaronderzoek om te zetten in een verbeterprogramma. De taskforce moest ervoor zorgen dat er een werkende
verbetersystematiek werd ingevoerd en meerjarige verbeterplannen
werden opgesteld om het financieel beheer en het materieelbeheer
structureel op orde te krijgen en te houden. Daartoe zijn drie clusters
gevormd: het cluster verbetersystematiek, het cluster financieel beheer en
het cluster materieelbeheer.

9
Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch
en tijdgebonden.

Het cluster verbetersystematiek heeft medio 2008 een raamwerk
opgesteld voor een nieuwe verbetersystematiek. In dit raamwerk ligt de
nadruk op het uitvoeren van probleem-oorzaakanalyses en het vervolgens
SMART9 formuleren van daarop aansluitende verbetermaatregelen. De
verbetersystematiek gaat deel uitmaken van de reguliere planning &
controlcyclus, waarmee de verantwoordelijkheid voor de systematiek
nadrukkelijk bij het lijnmanagement komt te liggen. Hiermee is op
toereikende wijze rekening gehouden met de uitkomsten van het
bezwaaronderzoek uit 2007.
In 2008 is het raamwerk verbetersystematiek geïntroduceerd bij de
commandanten van de defensieonderdelen en hun stafafdelingen. In 2009
zal het raamwerk bij de rest van de organisatie geïntroduceerd worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

40

De onderliggende defensieonderdelen zijn in 2008 al wel betrokken bij het
uitvoeren van probleem-oorzaakanalyses. Om de gekozen systematiek
echter volledig geaccepteerd te krijgen, is het belangrijk dat het uitvoerende niveau vertrouwd wordt gemaakt met de uitgangspunten van de
verbetersystematiek.
Het cluster financieel beheer heeft in 2008 een meerjarig verbeterplan
opgesteld. Hieraan voorafgaand zijn probleem-oorzaakanalyses uitgevoerd, waarbij alle defensieonderdelen en alle schakels in de financiële
keten zijn betrokken. De oplossingsrichtingen die in het plan worden
voorgesteld sluiten goed aan bij de oorzaken die uit de analysesessies
naar voren kwamen. Het meerjarig verbeterplan schenkt aandacht aan
organisatie- en omgevingsfactoren (de randvoorwaarden), zoals cultuur
en gedrag, organisatie en informatiesystemen, en aan het proces zelf.
Door de omgevingsfactoren te verbeteren moet het financieel beheer
structureel op orde blijven. Wij constateren dat de verantwoordelijkheden
binnen het project helder zijn belegd en dat er volop aandacht is voor
communicatie. De taskforce heeft veel activiteiten uitgevoerd om de
aandacht voor (financieel) beheer te vergroten. Daarnaast is de monitoring van het financieel beheer in 2008 structureel vormgegeven en
ingebed in de reguliere planning & controlcyclus. Wel moet de benodigde
capaciteit voor het uitvoeren van het plan worden uitgewerkt.
Het cluster materieelbeheer heeft in 2008 een verbeterplan «Professionaliseren Materieelbeheer Defensie» opgesteld. Het verbeterplan is gebaseerd op de uitkomsten van een analyse naar de oorzaken van de
problemen in het materieelbeheer. Bij de analyse zijn zowel het uitvoerende niveau als de stafmedewerkers van de defensieonderdelen
betrokken. Het verbeterplan beslaat een periode van ongeveer vijf jaar en
kent gedurende de looptijd ongeveer 200 projecten. Deze projecten
moeten nog nader worden uitgewerkt en SMART gemaakt. Ook de
benodigde personele capaciteit is nog niet nader uitgewerkt. Gezien de
complexiteit van de problemen in het materieelbeheer achten wij het reëel
dat het Ministerie van Defensie de tijd neemt om het materieelbeheer op
orde te brengen. Het grote aantal voorziene projecten, alsmede de
onlosmakelijke samenhang met en afhankelijkheid van het SPEER-project,
brengen wel grote risico’s mee voor de beheersbaarheid en de doorlooptijd van het proces. Wij vragen het ministerie daarom het overzicht te
houden om van daaruit het verbeterprogramma goed te sturen en
beheersen, een gedegen risicomanagement te voeren en bureaucratisering te voorkomen waar het kan.
In ons onderzoek hebben wij geconstateerd dat de aandacht voor beheer
binnen het ministerie in 2008 duidelijk is toegenomen. Het besef is
ontstaan dat ordelijk beheer noodzakelijk is om de primaire taken goed te
kunnen uitvoeren. Commandanten dragen dit ook uit aan de mensen aan
wie ze leiding geven. Bovendien nemen ze hun verantwoordelijkheid voor
het faciliteren van goed beheer en zijn ze zich bewust van het belang van
voorbeeldgedrag. Dit zien wij als belangrijke succesfactoren om de
bedrijfsvoering op orde te brengen en te houden. Het bestendigen van
deze gedragsverandering vormt de belangrijkste uitdaging voor de
langere termijn. Daarbij is het van belang dat ook op het uitvoerende
niveau het besef doordringt dat ordelijk beheer noodzakelijk is.
Conclusie en verwachtingen voor het komende jaar
Wij zijn van mening dat het Ministerie van Defensie met de nieuwe
verbetersystematiek, de verhoogde aandacht voor het belang van beheer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

41

en de opgestelde verbeterplannen voor het financieel beheer en het
materieelbeheer, een goede uitgangspositie heeft gecreëerd om het
financieel beheer en het materieel beheer op orde te krijgen en structureel
op orde te houden. Het ministerie heeft echter nog een lange weg te gaan.
De in gang gezette gedragsverandering vasthouden en uitbouwen en de
verbeterplannen volgens planning uitvoeren zullen de komende jaren nog
veel inspanningen van de defensieorganisatie vragen.
Omdat het Ministerie van Defensie in 2008 heeft voldaan aan onze
verwachtingen door in maart 2009 een duidelijk zichtbare en werkende
verbetersystematiek te hebben ingevoerd, voor het financieel beheer de
eerste verbeteringen in werking zichtbaar te hebben gemaakt en voor het
materieelbeheer een plan van aanpak te hebben opgesteld, zien wij af van
voortzetting van het bezwaaronderzoek.
De complexiteit, de omvang en de inhoudelijke zwaarte van de problemen
in de bedrijfsvoering, alsmede de onlosmakelijke samenhang met het
SPEER-project, brengen wel grote risico’s mee voor de beheersbaarheid
en de doorlooptijd van het verdere proces van verbetering. Daarbij
bestaat er naar onze mening ook nog onzekerheid over de haalbaarheid
van de plannen. Niet alleen vanwege de omvang ervan, maar ook omdat
de benodigde personele capaciteit nog moet worden uitgewerkt. Wij
zullen de voortgang van het verbeterproces en de uitvoering van de
plannen het komende jaar dan ook intensief volgen. Daarbij verwachten
we van het ministerie dat het in maart 2010 ten minste de volgende
verbeteringen in het financieel beheer en het materieelbeheer heeft
gerealiseerd:
• De aandacht voor beheer bij het management is vastgehouden en de
aandacht voor goed beheer bij de functionarissen op de werkvloer is
toegenomen.
• De nieuwe verbetersystematiek voor de bedrijfsvoering is uitgebreid
naar het niveau onder dat van de commandanten van de defensieonderdelen, waardoor het mogelijk wordt om ook op de uitvoerende
niveaus verbeteringen te plannen, te monitoren en over de resultaten
verantwoording af te leggen.
• De financiële administratie is op orde gebracht, de jaarafsluiting is
beheerst verlopen en het jaarverslag is op tijd uitgebracht.
• Het proces van beperkte verificatie is van voldoende kwaliteit.
• Het betaalproces verloopt volgens de procedures die zijn gericht op
rechtmatige en tijdige betaling. Te laat betaalde facturen zijn een
uitzondering.
• Er zijn zichtbare verbeteringen in het aanbestedingsproces.
• Er zijn voor het financieel beheer en het materieelbeheer nieuwe
controleprogramma’s voor de afdelingen OIB opgesteld, gebaseerd op
de nieuw te ontwikkelen en defensiebreed toe te passen normen en
gericht op defensiebrede eenduidige oordeelsvorming.
• Bij het materieelbeheer worden tellingen en inspecties uitgevoerd in
overeenstemming met de tel- en inspectieplannen en worden
telverschillen geanalyseerd en afgehandeld volgens de daarvoor
geldende voorschriften. Voor de munitie adviseren wij de voor 2008
gekozen systematiek ook in 2009 uit te voeren.
• De voor 2009 geplande aanvullende maatregelen voor het materieelbeheer in uitzendgebieden zijn in werking zichtbaar en hebben geleid
tot een structurele verbetering van het materieelbeheer.
• Er is begonnen met het schonen van data in de materieeladministratiesystemen. Wij bevelen aan hiervoor schoningsplannen op te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

42

Op basis van de geboekte voortgang zullen we volgend jaar afwegen of
bezwaar maken. Wij zullen daartoe ook gedurende het jaar, in aansluiting
op de interne monitoringresultaten van het ministerie, de voortgang
vaststellen.
3.3.2 Overige ontwikkelingen
In figuur 3 hebben we de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de
bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar opgenomen. De figuur laat zien
welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer en in de overige
onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn
opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

43

Figuur 3 Ontwikkeling onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Ministerie van Defensie

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden

+

Opgelost

2006

2007

2008

Financieel beheer crisisbeheersingsoperaties (20)

–

–

–

Financieel beheer CZSK (21)

–

–

+

Financieel beheer CLAS (22)

–

–

+

Financieel beheer CLSK (23)

–

–

–

Financieel beheer CKMar (24)

–

–

+

Financieel beheer Defensie Materieelorganisatie (25)

–

–

–

Financieel beheer CDC (26)

–

–

–

Financieel beheer Bestuursstaf (90)

–

–

–

Materieelbeheer crisisbeheersingsoperaties1 (20)

–

–

–

Materieelbeheer defensiebreed2

––

––

Materieelbeheer CZSK (21)

–

Materieelbeheer CLAS (22)

–

Materieelbeheer CLSK (23)

–

Materieelbeheer CKMar (24)

–

Materieelbeheer3 CDC (26)

–

Materieelbeheer4 MIVD (90)

–

Materieelbeheer5 Landelijk Bevoorradingsbedrijf
(Defensie Materieel Organisatie) (25)

–

Beheer centrale voorraden bij het Kleding- en
Persoonsgebonden Uitrusting Bedrijf6 (25)

–

–

–

Financieel administratiesysteem FINAD

–

Financiële administratie (verplichtingen)

–

1 was: Materieelbeheer vredesoperaties.
2 Hieronder vallen wapenbeheer, munitiebeheer, cryptobeheer en beheer overig materieel. T/m 2008 waren de onvolkomenheden in het wapen- en munitiebeheer gezamenlijk

opgenomen onder de noemer 'Wapenbeheer en munitiebeheer defensiebreed'. De onvolkomenheden in het beheer van het overige materieel waren t/m 2008 opgenomen onder
de noemer 'Beheer van aan eenheden toegewezen materieel'. Alleen het munitiebeheer was in 2006 en 2007 een ernstige onvolkomenheid.
3 Betreft alleen het beheer van overige materieel.
4 Betreft alleen het beheer van overige materieel.
5 Betreft alleen het wapen-, munitie- en cryptobeheer.
6 Voorheen onvolkomenheid 'Defensie Materieel Organisatie LBB, AGB en KPU'. Betreft het beheer van centrale voorraden overig materieel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

44

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden
2006

+

Opgelost
2007

2008

Financiële administratie (saldibalansposten)

–

Kwaliteit informatievoorziening materieeladministratiesystemen (geautomatiseerde controles, datakwaliteit
en autorisatiebeheer)

–

Kwaliteit informatievoorziening personeelsadministratiesystemen (geautomatiseerde controles, datakwaliteit
en autorisatiebeheer)

–

(Deskundigheid en) beschikbare capaciteit IC-personeel

–

P&O2000/PeopleSoft

+

Pensioenen en uitkeringen (90)

–

–

+
–

Personeelsbeheer

+

+

Agentschappen

–

Financieel beheer Paresto
Financieel beheer BG IVENT (DTO)
Voorraad- en materieeladministratie BG IVENT (DTO)

–

Financieel beheer DVD
Betrouwbaarheid informatievoorziening BG IVENT (DTO)

–

+
–

–

–

–

–

+

–

–

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

45

De ingebruikneming van de kwaliteitskaart wijzigt de manier waarop we
een onvolkomenheid formuleren. Dit heeft bij het Ministerie van Defensie
de volgende consequenties:
• De al bestaande onvolkomenheden «wapen- en munitiebeheer
defensiebreed» en «beheer van aan eenheden toegewezen materieel
(inclusief cryptobeheer)» zijn samengevoegd tot de onvolkomenheid
«materieelbeheer (wapen- en/of munitie- en/of cryptobeheer en/of
beheer overig materieel)». Het materieelbeheer is niet op orde bij zes
defensieonderdelen. Per saldo ontstaan er ten opzichte van 2007 vier
«nieuwe» onvolkomenheden. Deze toename staat los van de werkelijke
ontwikkelingen op het gebied van het materieelbeheer.
• De al bestaande onvolkomenheid «beheer (centrale voorraden) DMO
(LBB, AGB en KPU) wordt gesplitst in twee «nieuwe» onvolkomenheden: «beheer centrale voorraden KPU» en «materieelbeheer
(wapen-, munitie- en cryptobeheer en beheer overig materieel) bij de
LBB». Per saldo ontstaat er dus een nieuwe onvolkomenheid.
• Voor de (nieuwe) onvolkomenheid in het financieel administratiesysteem FINAD geldt dat we deze nu opdelen in een onvolkomenheid
in het beheer van het systeem, een onvolkomenheid in de registratie
van de verplichtingen en een onvolkomenheid in de registratie van de
saldibalansposten. Daarmee is het financieel administratiesysteem
FINAD de bron voor drie nieuwe onvolkomenheden. Volgens de
«oude» systematiek zou dit tot één nieuwe onvolkomenheid hebben
geleid.
• De kwaliteit van de informatievoorziening is bij een aantal administratiesystemen niet voldoende gewaarborgd. Dit geldt behalve voor het
financieel administratiesysteem FINAD ook voor personeelsadministratiesystemen en voor een aantal materieeladministratiesystemen.
Omdat we de onvolkomenheden toerekenen aan het daarvoor
verantwoordelijke departementsonderdeel, ontstaan twee nieuwe
onvolkomenheden: een voor de personeelsadministratiesystemen en
een voor de materieeladministratiesystemen. Ook hiervoor geldt dat
dit volgens de «oude» systematiek tot één nieuwe onvolkomenheid
zou hebben geleid.
De volgende onvolkomenheden uit voorgaande jaren zijn vervallen:
• het financieel beheer bij het Commando Zeestrijdkrachten;
• het financieel beheer bij het Commando Landstrijdkrachten;
• het financieel beheer bij het Commando Koninklijke Marechaussee;
• de beschikbare capaciteit van IC-personeel;
• het personeelsbeheer;
• het financieel beheer bij de Dienst Vastgoed Defensie.
Door bovenstaande oorzaken komt het aantal onvolkomenheden in 2008
op 22.
Hierna beschrijven we de ontwikkelingen en de overgebleven aandachtspunten voor de onvolkomenheden die zijn vervallen.
Financieel beheer commando’s Zeestrijdkrachten, Landstrijdkrachten en
Koninklijke Marechaussee
Het beheer van de verplichtingen en de uitgaven bij het Commando
Zeestrijdkrachten, het Commando Landstrijdkrachten en het Commando
Koninklijke Marechaussee is inmiddels op een zodanig niveau dat bij deze
onderdelen niet langer sprake is van een onvolkomenheid. Een toelichting
op de ontwikkeling van de onvolkomenheden in het financieel beheer
hebben we opgenomen in § 3.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

46

Beschikbare capaciteit IC-personeel
In 2007 was de afdeling Onderzoek Interne Beheersing (OIB) van het
Commando Koninklijke marechaussee niet in staat om het zogenoemde
basispakket aan onderzoeken uit te voeren. In 2008 hebben alle afdelingen
OIB van de defensieonderdelen het basispakket aan onderzoeken kunnen
uitvoeren. Daarmee is de onvolkomenheid «beschikbare capaciteit
IC-personeel» opgeheven. De capaciteit voor het uitvoeren van onderzoek
in opdracht van commandanten, het zogenoemde «risk-based»-onderzoek, is nog wel een aandachtspunt. Deze was in 2008 zeer beperkt. In
2009 krijgen de afdelingen OIB extra taken, namelijk het toetsen van de
werking en het effect van de verbetermaatregelen. Om deze (extra) taken
te kunnen uitvoeren zal de beschikbare capaciteit van het IC-personeel
minimaal op hetzelfde niveau moeten blijven als in 2008.
Personeelsbeheer
In het personeelsbeheer zijn enkele problemen die we in 2007 constateerden, in 2008 opgelost. Dit geldt bijvoorbeeld voor de problemen met
de kwantitatieve en kwalitatieve onderbezetting bij de decentrale
personeelsdiensten. Deze zijn voor een belangrijk deel opgelost door het
uitvoeren van de salarismutaties versneld over te dragen aan het
Dienstencentrum Human Resources (DCHR). Het DCHR voert inmiddels de
salarismutaties uit voor bijna alle organisatieonderdelen.
Het personeelsbeheer kent nog wel enkele aandachtspunten:
• Eind 2007 is de functionaliteit van selfservicemodules uitgebreid.
Hierdoor kunnen medewerkers zelf mutaties doorvoeren in onder meer
de registratie «eigen huishouding» en verlofaanvragen. Deze twee
soorten mutaties kunnen financiële consequenties hebben. Op het
moment dat deze nieuwe functionaliteit werd ingevoerd, waren de
geprogrammeerde en handmatige controlemaatregelen echter nog
onvoldoende uitgewerkt. Dat heeft in 2008 geleid tot onzekerheid over
het rechtmatig gebruik van deze functionaliteit. In december heeft de
Hoofddirectie Personeel voorstellen uitgewerkt voor aanvullende
beheersmaatregelen. Wij bevelen aan met voorrang een besluit te
nemen over de invoering van de voorgestelde maatregelen.
• De handtekeningen- en bevoegdhedenregisters waren in 2008 niet op
orde. Het Ministerie van Defensie wil deze lijsten vervangen door
digitale beslislijsten. In 2008 konden deze beslislijsten nog niet als
vervanging van de handtekeningen- en bevoegdhedenregisters
worden gebruikt, omdat de beslislijsten nog niet waarborgen dat
mutaties ook daadwerkelijk door het bevoegd gezag worden geaccordeerd.
Financieel beheer DVD
De DVD sloot in 2007 een lening af bij het Ministerie van Financiën om
een aantal vastgoedobjecten te financieren die de DVD in beheer had
overgenomen van de defensieonderdelen. Er waren echter geen
afspraken vastgelegd over het betalen van huur of andere vergoedingen
door de defensieonderdelen aan de DVD. Wij hebben in het Rapport bij
het Jaarverslag 2007 geadviseerd om de verantwoordelijkheden van de
DVD voor het beheer en de financiële consequenties van deze transactie
vast te leggen. Inmiddels heeft de Hoofddirectie Financiën en Control een
aanwijzing uitgebracht waarin dit is vastgelegd.
Beheer centrale voorraden DMO
De onvolkomenheid in het beheer van de centrale voorraden bij de
Defensie Materieel Organisatie (DMO) heeft een beperktere reikwijdte
gekregen, omdat in 2008 alleen nog bij het KPU sprake is van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

47

onvoldoende beheer. Zie voor meer toelichting de beschrijving van de
onvolkomenheid § 3.1.
3.4 Departementsoverstijgende onderwerpen
In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van de bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht, onder andere omdat we ze van belang
achten voor een goede publieke verantwoording, en dan in het bijzonder
voor het «in control» zijn van de minister. We hebben onderzoek gedaan
naar de beheersing van de realisatie van een beleidsdoel (§ 3.4.1) en naar
het personeelsbeheer (§ 3.4.2).
3.4.1 Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 25 «Defensie Materieel
Organisatie»
De Algemene Rekenkamer wil inzicht krijgen in de mate waarin het
Ministerie van Defensie «in control» is bij het op rechtmatige wijze
realiseren van een beleidsdoel. Daarom hebben we onderzocht of voor
operationele doelstelling 3 «Afstoting overtollig materieel» van beleidsartikel 25 «Defensie Materieel Organisatie» de sturing, het beheer en de
verantwoording en controle in overeenstemming zijn met het afgesproken
beleid, en of deze op logische wijze samenhangen. Belangrijke vragen
daarbij waren:
• Is de informatie over de niet-financiële doelstellingen op orde?
• Is er een op dit beleid logisch aansluitende planning & controlcyclus?
Voor de niet-financiële informatie over deze doelstelling in het jaarverslag
verwijzen wij naar § 4.2, waarin wij ingaan op de bruikbaarheid van deze
informatie voor de Tweede Kamer. Wij hebben ons in het onderzoek
vooral gericht op de afstoting van het strategische materieel.
Wij hebben vastgesteld dat de planning & controlcyclus in overeenstemming is met de doelen van het afgesproken beleid. Voor een beheerst
afstotingsproces is de procedure «Planning en Control Afstoting Strategisch Materieel» in 2007 vastgesteld. Deze procedure wordt eind 2009
geëvalueerd.
3.4.2 Personeelsbeheer
Op het gebied van het personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee
actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur
van externen.
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij onderzoek gedaan naar de
vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder
bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de
resultaten van dit onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder
bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009) dat wij op 9 april hebben
uitgebracht.
Digitalisering van personeelsdossiers
Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe de digitalisering van de
personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke
knelpunten). Uit ons onderzoek naar het digitaliseringsproces bij het
Ministerie van Defensie blijkt dat dit proces in 2008 is afgerond. Uitgaande
van het aantal medewerkers dat in 2007 bij het Ministerie van Defensie in
dienst was, komen we uit op een indicatief aantal van 67 000 gedigitali-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

48

seerde dossiers. Mogelijk ligt het werkelijke aantal iets hoger door
mutaties in het personeelsbestand. De digitale dossiers waren in 2008 nog
niet ordelijk ingericht. De afdelingen Onderzoek Interne Beheersing
hebben veel werk moeten verrichten om de documenten te vinden in de
dossiers die zij voor de steekproef hebben gecontroleerd. Zo waren
documenten regelmatig onder een verkeerde categorie opgeslagen in de
dossiers, waardoor ze moeilijk te vinden waren.
Inhuur van externen
In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV is onder meer
afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister
van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. Volgens de nota
Externe inhuur (BZK, 2008) dienen ministers ervoor te waken dat zij de
gaten die in het personeelsbestand vallen door de vermindering van het
aantal rijksambtenaren, niet opvullen door de inhuur van externen. Verder
is volgens de nota terughoudendheid geboden bij inhuur van externen op
reguliere functies of het vragen van extern advies voor bijvoorbeeld
beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is namelijk dat de
uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in 2007 en waar
mogelijk afnemen.
De ministeries treffen zelf de benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007
rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun
externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben.
Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan
externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en
hoe zij hierover rapporteren in hun jaarverslagen.
Uit ons onderzoek blijkt dat de uitgaven voor externe inhuur, inclusief de
inhuur voor projecten, bij het Ministerie van Defensie in 2008 € 220
miljoen bedroegen. Het Ministerie van Defensie heeft geen exacte
informatie beschikbaar over inhuur voor projecten in 2007. Geschat wordt
dat dit bedrag tussen de € 80 en de € 100 miljoen ligt. Daarnaast heeft het
ministerie in 2007 € 123 miljoen aan externe inhuur uitgegeven. Wij
kunnen op basis van de beschikbare informatie niet vaststellen of er ten
opzichte van 2007 sprake is van een stijging of een daling van het bedrag
dat is uitgegeven aan externe inhuur.
Het beleid voor externe inhuur is niet in een interne procedure vastgelegd.
Om externe inhuur zo veel mogelijk te voorkomen, maakt het ministerie
gebruik van Intermin10, maar ook van raamcontracten met uitzendbureaus. Daarnaast geldt voor inhuur een plafond van maximaal het
geraamde budget. Om draaideurconstructies te voorkomen hanteert het
Ministerie van Defensie als richtlijn dat iemand in principe niet binnen
twee jaar na vertrek mag terugkomen, tenzij er specifieke afspraken
gemaakt zijn.

10
Intermin detacheert overheidsmanagers om
externe inhuur bij de overheid terug te dringen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

49

4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD
Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de
beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de
begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over
beleid (§ 4.1) en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (§ 4.2)?
Het Ministerie van Defensie heeft in zowel het Jaarverslag 2008 als de
Begroting 2009 stappen gezet op weg naar een meer inhoudelijk
verantwoordingsdocument. Een vooruitgang is bijvoorbeeld zichtbaar in
het beleidsverslag van het Jaarverslag 2008. Hierin verstrekt het ministerie meer informatie over gerealiseerde prestaties en activiteiten. Ook de
informatie over de gerealiseerde prestaties bij de doelstelling «Afstoting
overtollig materieel» is hiervan een goed voorbeeld. Door deze
transparantere wijze van verantwoorden kan de Tweede Kamer haar
controletaak beter uitvoeren. Voor het jaarverslag zien wij vooral nog
verbetermogelijkheden in het afzetten van de gerealiseerde prestaties
tegen wat het ministerie zich in de begroting had voorgenomen en de
kosten die hiervoor gemaakt zijn.
4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in het jaarverslag
verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van
middelen die met de begroting zijn afgesproken. We gaan daarvoor na in
hoeverre concrete informatie over beleidsresultaten beschikbaar is: heeft
de minister in het jaarverslag per operationele doelstelling informatie
opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, wordt het
ontbreken van die informatie uitgelegd (het zogenoemde «comply or
explain»-principe)?
De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie zijn weergegeven in figuur 4. Om de ontwikkeling in de tijd te
laten zien, hebben we de resultaten van 2008 vergeleken met de resultaten van 2006, 2007 en de begroting van 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

50

Figuur 4 Informatie over beleid in begroting en jaarverslag

Ministerie van Defensie
Begroting

Jaarverslag
Percentage operationele doelstellingen waarover de minister concrete
informatie heeft opgenomen
Percentage operationele doelstellingen waarbij de minister heeft uitgelegd
waarom er geen concrete informatie over is opgenomen (explain)

Doelstellingen
Wat willen we bereiken? / Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Prestaties
Wat gaan we daarvoor doen? / Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Middelen
Wat mag het kosten? / Heeft het gekost wat het zou kosten?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Het Ministerie van Defensie hanteert sinds enkele jaren een organisatorische indeling van de begroting en het jaarverslag. Dit heeft volgens het
ministerie gevolgen voor de wijze waarop de doelstellingen, activiteiten
en de middelen van de krijgsmacht in de begroting (en het jaarverslag)
aan elkaar gekoppeld kunnen worden. Ook is het volgens het ministerie
lastig de effecten van de inzet van de Nederlandse krijgsmacht te bepalen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

51

omdat een exacte relatie tussen de inzet en de maatschappelijke effecten
van de inzet ontbreekt.
In zowel de Begroting 2008 als de Begroting 2009 ontbreekt dan ook een
antwoord op de vraag «Wat willen we bereiken?». Voor alle operationele
doelstellingen legt de minister uit waarom het niet mogelijk is effectgegevens in de begroting op te nemen («explain»). Daarom ontbreken
effectgegevens ook in het Jaarverslag 2008. Het gebrek aan informatie
over effecten probeert de minister wel te compenseren door na afloop van
elke inzet een eindevaluatie te houden die zo mogelijk ingaat op het
resultaat van de operatie.
Wij begrijpen de keuze van het Ministerie van Defensie voor een organisatorische indeling van de begroting en het jaarverslag, en stellen vast dat
het vrijwel onmogelijk is de effecten van de inzet van de Nederlandse
krijgsmacht exact te meten. Extra nadruk op de activiteiten en prestaties
van het ministerie ter compensatie van het gebrek aan effectinformatie is
dan wel gewenst. Op die manier wordt in ieder geval inzichtelijk voor de
Tweede Kamer waaraan het geld is besteed.
Koppeling gerealiseerde prestaties en begrotingsvoornemens
Het Ministerie van Defensie geeft in het Jaarverslag 2008 een goed beeld
van wat het in 2008 heeft gedaan. Zowel bij de beleidsartikelen als in het
beleidsverslag worden de prestaties meer dan in voorgaande jaren ook
afgezet tegen de voornemens uit de begroting. Op het punt van de
vermindering van de uitval bij keuring en selectie bijvoorbeeld, geeft de
minister in het beleidsverslag aan dat in 2008 41% afviel gedurende de
psychologische, geneeskundige en veiligheidsonderzoeken. Dit is lager
dan de geraamde 45%. Ook bij de verschillende operationele doelstellingen van beleidsartikel 24 «Commando Koninklijke Marechaussee» zet
de minister in het jaarverslag de realisatiewaarde over 2008 af tegen de
streefwaarde uit de begroting. Bij de grote afwijkingen wordt daarnaast
een (summiere) toelichting gegeven. Een voorbeeld is de operationele
doelstelling «Handhaven veiligheidsniveau in overeenstemming met de
geldende veiligheidsconcepten». In 2008 zijn 111 minder beveiligde
waardetransporten uitgevoerd dan het aantal van 183 dat vooraf was
geraamd. Uit de toelichting blijkt dat de servicegraad aan De Nederlandsche Bank wel 100% is geweest, maar dat minder transporten zijn
gevraagd dan voorzien. Een ander voorbeeld is de doelstelling «Instandhouding van materieel» van beleidsartikel 25 «Defensie Materieel
Organisatie». Hier wordt de realisatie van de gemiddelde servicegraad
door het Marinebedrijf van 86% over 2008 afgezet tegen de defensienorm,
die 80% bedraagt. Overigens was deze norm niet opgenomen in de
Begroting 2008.
Deze wijze van verantwoorden, raming- versus realisatiecijfers, waar
nodig met een toelichting, vergroot de informatiewaarde van het
jaarverslag en geeft de Tweede Kamer ook beter de mogelijkheid haar
controletaak uit te oefenen. Dit uit zich niet zozeer in een stijging van het
percentage in figuur 4 als antwoord op de vraag: «Hebben we gedaan wat
we van plan waren daarvoor te doen?», maar inhoudelijk heeft het
ministerie wel belangrijke stappen gezet. Wij bevelen de minister van
Defensie dan ook aan deze wijze van verantwoorden voort te zetten en
verder uit te bouwen bij alle beleidsartikelen. De opname van streefwaarden en prestatiegegevens in de begroting is daarvoor wel een
noodzakelijke voorwaarde.
Koppeling gerealiseerde prestaties en uitgaven
Door meer nadruk te leggen op de gerealiseerde prestaties kan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

52

Ministerie van Defensie toch voldoende inzichtelijk maken waaraan het
zijn middelen heeft besteed. Bij gebrek aan informatie over gerealiseerde
effecten is de koppeling tussen gerealiseerde prestaties en de daarvoor
gemaakte kosten van groot belang voor een goede verantwoording.
In het Jaarverslag 2008 slaagt het Ministerie van Defensie, evenals
voorgaande jaren, er niet goed in om per operationele doelstelling
inzichtelijk te maken wat de activiteiten en prestaties hebben gekost. Voor
de doelstellingen «Voorzien in nieuw materieel» (beleidsartikel 25
«Defensie Materieel Organisatie») en «Doelmatige en doeltreffende
ondersteuning van de krijgsmacht» (beleidsartikel 26 «Commando
Dienstencentra») wordt uit het jaarverslag wel duidelijk welke kosten zijn
gemaakt in 2008. Ook beleidsartikel 20 «Crisisbeheersingsoperaties»
vormt een positieve uitzondering: voor de vier operationele doelstellingen
bij dit artikel is het financieel belang wel weergegeven. Dit uit zich echter
niet in de score in figuur 4, omdat voor dit beleidsartikel deze opsplitsing
van kosten per doelstelling nog niet zichtbaar was in de Begroting 2008.
Evenmin als in 2007 slaagt het Ministerie van Defensie er in het Jaarverslag 2008 in om het financieel belang per operationele doelstelling bij
beleidsartikel 24 «Commando Koninklijke Marechaussee» weer te geven,
terwijl dit in de Begroting 2008 voor vijf van de zes operationele doelstellingen wel het geval was.
In de Begroting 2009 is het financiële belang per operationele doelstelling
in veel gevallen wel helder weergegeven. Zo zien we bij de vraag «Wat
mag het kosten?» een stijging in de score van 30% in de Begroting 2008
naar 88% in de Begroting 2009. Hierdoor kunnen de uitgaven in 2009
worden gekoppeld aan de prestaties die het ministerie daarmee zal
leveren. Wij bevelen het Ministerie van Defensie aan ook in het Jaarverslag 2009 per operationele doelstelling inzichtelijk te maken wat de
activiteiten en geleverde prestaties hebben gekost.
4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie
We hebben niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid van informatie
over beleid in het jaarverslag. We hebben ook onderzocht of de informatie
in het jaarverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede Kamer
moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate
waarin een minister zijn beleidsdoelen en -prestaties heeft gerealiseerd
met de daarvoor ingezette middelen.
Een van de kabinetsprioriteiten luidt: «Een moderne krijgsmacht die
wereldwijd maatwerk kan leveren in grote en kleinere crisisbeheersingsoperaties en bij het opbouwen van veiligheidsorganisaties in landen die
we daarin willen ondersteunen.» Voor het realiseren van deze doelstelling
is het Ministerie van Defensie primair verantwoordelijk. Hiervoor is het
belangrijk dat is voorzien in voldoende en kwalitatief goed materieel.
DMO is binnen het ministerie verantwoordelijk voor het verwerven van
nieuw materieel, het onderhoud daarvan en de afstoting van overtollig
materieel.
Dit jaar hebben we ons onderzoek naar de bruikbaarheid van informatie in
het jaarverslag gericht op de operationele doelstelling 3 «Afstoten
overtollig materieel» van beleidsartikel 25 «Defensie Materieel Organisatie».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

53

Doelstelling 25.3 «Afstoten overtollig materieel» in Begroting 2008 en
Jaarverslag 2008
(samenvatting) tekst Begroting 2008
De DMO is binnen Defensie belast met de afstoting van overtollig verklaarde roerende
zaken. Onder afstoting wordt verstaan het verkopen, inruilen, schenken of vernietigen van
materieel.
Bij het afstoten van roerende zaken wordt onderscheid gemaakt tussen strategische en
niet-strategische zaken, waarop verschillende procedures van toepassing zijn. Overtollige
niet-strategische zaken worden overgedragen aan de dienst Domeinen van het Ministerie
van Financiën. De goederen worden door Domeinen in de regel openbaar verkocht. Voor
de afstoting van overtollig strategisch defensiematerieel zijn aanvullende regelingen
vastgesteld.
Verkoop hiervan vindt in de regel plaats op basis van government-to-governmentovereenkomsten. Overtollige waardevolle wapensystemen kunnen in de regel niet in de
bestaande staat worden verkocht. Ze worden dan ook door de DMO in de door de klant
gewenste staat van onderhoud gebracht. Voorts is het meestal noodzakelijk personeel op
te leiden op de diverse opleidingsinstituten van de Operationele Commando’s. In 2008 zal
de inspanning erop gericht zijn het overtollige materieel, met extra nadruk op Leopard-2
tanks, Pantserhouwitsers en F-16’s, op zo kort mogelijke termijn te verkopen.
(samenvatting) tekst Jaarverslag 2008
De opbrengsten uit verkoop van niet-strategisch materieel bedroegen in 2008 bijna € 4
miljoen. De totale waarde van de in 2008 gesloten verkoopcontracten bedroeg € 91
miljoen, nagenoeg gelijk aan het jaar ervoor. Het grootste contract is de verkoop van 37
Leopard-2 A6 tanks aan Portugal. Verder zijn relatief kleine voertuigcontracten gesloten
met onder andere Estland, Rwanda, Uruguay en Chili.
De totale verkoopopbrengsten (ontvangsten) bedroegen in 2008 ongeveer € 371 miljoen.
Een groot deel hiervan betreft termijnbetalingen van in eerdere jaren gesloten verkoopcontracten. Deze ontvangsten zijn verantwoord bij het niet-beleidsartikel 90 Algemeen.
Met ingang van de Begroting 2009 worden deze ontvangsten geraamd en verantwoord op
het beleidsartikel 25 DMO.
In 2008 bedroegen de kosten voor de gereedstelling voor levering van eerder verkocht
materieel ongeveer € 14 miljoen. Dit betrof onder andere 2 mijnenjagers, 1 M-fregat,
ongeveer 500 voertuigen, 50 tanks en 18 pantservoertuigen. Deze uitgaven zijn verantwoord ten laste van de artikelonderdelen Logistieke Ondersteuning van beleidsartikel 25
DMO.

Het Ministerie van Defensie hanteert drie redenen om overtollig materieel
af te stoten: vervanging van verouderd materieel, een wijziging in de
taken van het Ministerie van Defensie of bezuinigingen. De inkomsten uit
de afstoting van materieel vloeien terug naar het Ministerie van Defensie
op basis van de middelenafspraak. Volgens deze afspraak met het
Ministerie van Financiën komen de opbrengsten uit de verkoop van
overtollig materieel ten gunste van het algemene defensiebudget. Er is
dus geen sprake van een gescheiden geldstroom waaruit kan worden
afgeleid welke nieuwe investeringen worden bekostigd met de uit
afstoting afkomstige opbrengsten. De Marinestudie 2005 is een uitzondering op deze regel. Uit deze studie vloeide voort dat M-fregatten zouden
worden verkocht, waarna met de opbrengst van deze verkoop korvetten
werden aangekocht.
Op basis van het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Defensie krijgt
de Tweede Kamer een goed beeld van de (financiële) realisatie van de
doelstelling «Afstoten overtollig materieel» in 2008. Niet alle gerelateerde
informatie is echter terug te vinden bij beleidsartikel 25 «Defensie
Materieel Organisatie». Zo worden de ontvangsten uit afstotingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

54

verantwoord op het niet-beleidsartikel 90 «Algemeen». Door de verwijzingen die zijn opgenomen in het artikel wordt het jaarverslag voor de
realisatie van deze doelstelling wel voldoende inzichtelijk.
Overigens verantwoordt het ministerie vanaf de Begroting 2009 de
ontvangsten uit de afstoting van overtollig materieel wel volledig op
beleidsartikel 25. De kosten die de minister maakt om materieel in
verkoopbare staat te krijgen en te houden worden al op dit beleidsartikel
verantwoord. Door zowel opbrengsten als kosten bij één artikel onder te
brengen, krijgt de Tweede Kamer een goed overzicht van de nettoopbrengsten uit afstotingen voor het betreffende begrotingsjaar.
Ook de scheiding tussen de totale verkoopopbrengsten in 2008 en de in
2008 gesloten nieuwe verkoopcontracten is goed voor de inzichtelijkheid
in de door het ministerie gerealiseerde resultaten. Zo wordt aangegeven
dat voor € 91 miljoen aan nieuwe verkoopcontracten is gesloten,
waaronder een voor de verkoop van 37 Leopard 2A6-tanks. Het ministerie
heeft in de Begroting 2008 niet duidelijk gemaakt wat zijn doelstelling was
voor de financiële omvang van de in 2008 te sluiten verkoopcontracten.
Daardoor kan niet worden geconcludeerd of de minister met de € 91
miljoen zijn doel heeft gehaald.
In 2008 heeft het Ministerie van Defensie in totaal voor ongeveer € 371
miljoen aan opbrengsten gerealiseerd door overtollig materieel af te
stoten. Waar dit bedrag uit bestaat, wordt niet verder uitgewerkt. Uit de
toelichting bij het niet-beleidsartikel 90 blijkt wel dat de realisatie € 45
miljoen lager is dan was begroot voor 2008. Dit is het gevolg van een
latere termijnbetaling door Portugal voor de verkochte M-fregatten en een
vertraging in de verkoop van overtollig materieel en onroerende goederen. Wat deze vertraging inhoudt, maakt de minister niet duidelijk. Als hij
dat wel doet, zou dit het inzicht van de Tweede Kamer vergroten.
In tegenstelling tot de Begroting 2008, waarin het Ministerie van Defensie
geen prestatie-informatie heeft opgenomen bij de doelstelling «Afstoting
overtollig materieel», biedt het jaarverslag wel enig inzicht in de gerealiseerde prestaties. Dit verhoogt de informatiewaarde van het jaarverslag
als het gaat om deze doelstelling aanzienlijk. Wij bevelen het Ministerie
van Defensie dan ook aan dergelijke prestatiegegevens ook in het
Jaarverslag 2009 en in de Begroting 2010 op te nemen. De toelichtende
tekst over de afwijking tussen de geraamde en de gerealiseerde
opbrengsten uit afstotingen kan nog aan helderheid winnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

55

5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
De minister van Defensie heeft op 29 april 2009 gereageerd op ons
rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van Defensie (X). Hieronder
volgt de integrale tekst van zijn reactie (§ 5.1). De reactie staat ook op onze
website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een
nawoord (§ 5.2).
5.1 Reactie minister
Hieronder treft u mijn reactie op het conceptrapport bij het jaarverslag 2008. Ik zal eerst
uitvoerig ingaan op de verbetering van de bedrijfsvoering bij Defensie en de activiteiten
van de Taskforce Beter Verbeteren, zowel in de achter ons liggende periode als de te
realiseren activiteiten het komend jaar. Daarna zal ik ingaan op uw overige conclusies en
aanbevelingen. Ik sluit af met toezeggingen naar aanleiding van uw Audit Actie Lijst.
Verbeteractiviteiten 2008
Na uw uitkomsten van het bezwaaronderzoek Sturing en Beheersing heb ik een Taskforce
Beter Verbeteren ingesteld. De Taskforce stond onder leiding van een generaal en omvatte
vier clusters: verbetersystematiek, financieel beheer, materieelbeheer en het cluster
waarin de aandacht voor beheer centraal stond.
In het afgelopen jaar is nauw samengewerkt met de Algemene Rekenkamer. Deze
samenwerking kenmerkte zich door openheid en transparantie. Gedurende het jaar is op
vastgestelde momenten overleg geweest tussen de Taskforce en de Algemene Rekenkamer over de stand van zaken in het project en de voortgang binnen de diverse clusters.
Daarnaast heeft er naar aanleiding van de opgestelde deelmededelingen bedrijfsvoering
(oktober 2008) een presentatie door de commandanten van alle defensieonderdelen
plaatsgevonden voor uw College. De commandanten hebben hierbij hun visie gegeven op
de huidige stand van zaken binnen het defensieonderdeel in relatie tot het bezwaaronderzoek. Tevens werd een doorkijk gegeven naar de toekomst.
Vanuit Defensie is de samenwerking als constructief en prettig ervaren, waarbij op een
open wijze van gedachte is gewisseld over de voortgang van het project en de uiteindelijk
te behalen resultaten en doelstellingen.
De tot nu toe bereikte resultaten zijn bemoedigend. Defensie heeft de producten
opgeleverd zoals door u in het RJV2007 gevraagd. Deze resultaten zijn behaald dankzij
drie belangrijke succesfactoren:
• in overleg met de Algemene Rekenkamer zijn vooraf heldere en haalbare toetspunten
afgesproken;
• het goede contact op bestuurlijk niveau tussen uw college en mij en de relaties op
ambtelijk niveau;
• de betrokkenheid van zowel het lijnmanagement, beleidsverantwoordelijken als de
medewerkers gedurende het gehele traject.
De kwaliteit van de producten is robuust en biedt een gedegen fundament en vertrouwen
dat de lange termijndoelstelling, namelijk het structureel op orde brengen van de kwaliteit
van het beheer, eveneens wordt gerealiseerd. Het bereiken van dit resultaat, heeft naast
de reguliere werkzaamheden grote inspanningen van mijn organisatie gevergd.
Vervolgactiviteiten 2009
Nu de korte termijn doelstelling is gehaald, begint de lange termijn doelstelling: een
geborgd ordelijk beheer. De realisatie van dit einddoel zal nog enkele jaren in beslag
nemen.
U verwacht van Defensie dat in maart 2010 de nodige voortgang is geboekt op het gebied
van verbetersystematiek, aandacht voor beheer, financieel beheer en materieelbeheer. Om
dit te kunnen realiseren zullen we opnieuw gebruik maken van de hiervoor genoemde
succesfactoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

56

• Voor door u geformuleerde verwachtingen van de te bereiken verbeteringen in 2009
worden heldere en haalbare toetspunten geformuleerd. Deze toetspunten worden in
overleg met de Algemene Rekenkamer vastgesteld;
• De Algemene Rekenkamer zal regelmatig geïnformeerd worden over de voortgang door
presentaties, werkbezoeken en periodiek overleg;
• De rolneming van de beleidsverantwoordelijken voor het bepalen van de kaders is van
cruciaal belang evenals de aandacht voor beheer van het lijnmanagement en de
medewerkers in het financiële en materiële functiegebied.
Voor de clusters verbetersystematiek, aandacht voor beheer, financieel beheer en
materieelbeheer zijn gedetailleerde plannen van aanpak opgesteld. De verbetermaatregelen zullen conform deze plannen van aanpak worden uitgevoerd. Ik zal de door u
geformuleerde verwachtingen voor de te realiseren verbeterpunten ter harte nemen om
het succes structureel vorm te geven.
Maandelijks word ik geïnformeerd over de voortgang van de activiteiten via de maandrapportage, tevens stel ik mij persoonlijk op de hoogte tijdens werkbezoeken aan de
defensieonderdelen.
Overige aspecten RJV 2008
Financiële informatie/overschrijding artikeltoleranties
Bij mijn ministerie heeft u twee overschrijdingen van de toleranties geconstateerd, bij het
Commando Dienstencentra en bij de baten-lastendiensten IVENT en Paresto (deze twee
gelden als een overschrijding). De overschrijdingen zijn grotendeels het gevolg van het
niet juist naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. In 2008 zijn diverse maatregelen genomen, waardoor de naleving van de richtlijnen is verbeterd. In 2009 wordt de
verbetering en het gebruik van contractenregisters aangepakt. Dit is een omvangrijke klus
en daarom zal in 2009 nog niet van een goed en volledig gebruik van contractenregisters
sprake zijn. Deze maatregelen moeten het aantal fouten bij het Europees aanbesteden
terugdringen. Ik verwacht dat deze aanvullende maatregelen in 2009 tot verdere verbeteringen zullen leiden.
FINAD
De invoering van een nieuw financieel administratiesysteem in een grote organisatie als
Defensie is een complexe operatie. Desondanks is het, met veel extra inspanningen,
gelukt om de jaarrekening goedgekeurd te krijgen. U signaleert dat de invoering van
FINAD onvoldoende beheerst is verlopen en dat niet altijd adequaat is gereageerd op de
risico’s.
Ik zal in 2009 maatregelen nemen om het beheer van de financiële administratie verder te
verbeteren. Een van de maatregelen betreft het aanpassen van het systeem om het
verrekenen van voorschotten in FINAD te kunnen registreren.
Het monitoren van de kwaliteit van de financiële administratie zal vanaf medio 2009
maandelijks worden uitgevoerd. De uitkomsten van de maandelijkse monitoring worden
aan mij gerapporteerd via de maandrapportage.
Informatie over het beleid en de bedrijfsvoering
U constateert dat de informatie over het gevoerde beleid niet geheel op deugdelijke wijze
tot stand is gekomen en op een aantal onderdelen in het proces sprake is van tekortkomingen. U verwijst hierbij naar een onderzoek over managementinformatie dat nog moet
worden gepubliceerd. Ik heb de resultaten van dit onderzoek nog niet gezien en kan
hierop dus ook niet reageren.
U constateert dat de procedure voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf
niet geheel wordt nageleefd en dat het wel of niet opnemen van informatie niet transparant is. Dit ben ik niet helemaal met u eens. De basis voor de bedrijfsvoeringsparagraaf
zijn de deelmededelingen bedrijfsvoering van de defensieonderdelen, die twee keer per
jaar worden opgesteld. In deze deelmededelingen geven de commandanten een
appreciatie over de stand van zaken van de bedrijfsvoering bij het defensieonderdeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

57

Deze deelmededelingen komen op transparante wijze tot stand, volgens de geldende
interne regelgeving.
Materieelbeheer crisisbeheersingsoperaties
Afgelopen periode is het stappenplan materieelbeheer geïntroduceerd, is de inrichting
van de controlesystematiek gewijzigd en is de logistieke structuur versterkt met als doel
de uitvoering van het materieelbeheer in Afghanistan te verbeteren en te versterken.
Rekening houdend met de bijzondere situatie in Afghanistan is dat vooralsnog het best
haalbare resultaat en zullen geen nieuwe initiatieven worden ontplooid. Kijkend naar de
uitdaging die voor ons ligt: een ordelijke redeployment van de TFU in 2010, zal de
beschikbare capaciteit zich richten op deze redeployment. Dat biedt voor de toekomst de
beste garantie voor een gecontroleerde terugkeer van het in Afghanistan aanwezige
materieel.
Wapen- en munitiebeheer
In 2008 is veel aandacht besteed om het wapen- en munitiebeheer te verbeteren. Bij de
huidige problemen gaat het vaak om administratieve verschillen die deels te maken
hebben met problemen met ICT-systemen. Het is niet realistisch te verwachten dat alle
problemen binnen korte tijd zijn opgelost. De gedetailleerde plannen om structurele
verbeteringen te bereiken worden in de projectgroep verbetering materieelbeheer
uitgewerkt.
Materieelbeheer KPU
Het KPU-bedrijf heeft in 2008 substantiële verbeteringen in de bedrijfsvoering gerealiseerd.
De nog bestaande problemen bij het KPU bedrijf hebben voor een groot deel te maken
met de verouderde en vervuilde ICT-systemen, die niet op korte termijn kunnen worden
opgelost. Ook hier worden de gedetailleerde plannen om structurele verbeteringen te
bereiken in de projectgroep verbetering materieelbeheer ontwikkeld.
Externe inhuur
U constateert dat het op basis van beschikbare informatie niet is vast te stellen of de
kosten van externe inhuur in 2008 zijn gestegen ten opzichte van 2007. In 2008 is de ijklijn
voor externe inhuur gewijzigd waardoor de cijfers van 2007 niet vergelijkbaar zijn met de
cijfers in 2008.
In 2008 zijn de kosten van externe inhuur met 14% gestegen ten opzichte van 2007. Deze
stijging is veroorzaakt door ondervulling (7 000 vacatures) en inhuur ten behoeve van
projecten, waaronder SPEER.
Beschikbare capaciteit IC-personeel
U vindt dat de beschikbare capaciteit in 2009 op hetzelfde niveau moet blijven als in 2008
omdat de afdelingen OIB als extra taak het toetsen van de werking van het effect van de
verbetermaatregelen moeten uitvoeren. De verwachting is echter dat de capaciteit van
OIB afdelingen in 2009 licht afneemt. Dit is het gevolg van achterstanden in al eerder
vastgelegde taakstellingen. Het toetsen van de verbetermaatregelen is echter wel in alle
jaarplannen van de OIB afdelingen opgenomen.

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Verbeteractiviteiten 2008 en vervolgactiviteiten 2009
Wij onderschrijven de mening van de minister dat de resultaten die tot nu
toe zijn bereikt, goede perspectieven bieden voor de toekomst. We zijn het
met de minister eens dat de succesfactoren die hij noemt, hierbij een
belangrijke rol hebben gespeeld. Het zal inderdaad nog enkele jaren duren
voordat het ministerie het einddoel «geborgd ordelijk beheer» heeft
gerealiseerd. Wij benadrukken daarom nogmaals dat het belangrijk is om
het verbeterprogramma goed te sturen en te beheersen en, waar dat kan,
bureaucratisering te voorkomen. Hierbij is het van belang dat het
verbeterprogramma goed wordt afgestemd met het programma SPEER

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

58

en dat de in gang gezette «gedragsverandering» bij leidinggevenden en
medewerkers wordt bestendigd. Wij zullen de voortgang van het
verbeterproces de komende jaren intensief blijven volgen.
Financiële informatie/overschrijding artikeltoleranties
Net als de minister denken wij dat het verbeteren en het gebruiken van de
contractenregisters belangrijke voorwaarden zijn om de Europese
aanbestedingsrichtlijnen goed of beter te kunnen naleven. Vooral het
tijdig (kunnen) signaleren dat (raam)contracten gaan verlopen, moet
voorkomen dat het ministerie te laat een (nieuwe) Europese aanbestedingsprocedure start. Wij erkennen dat dit een omvangrijke klus is, maar
hopen dat de minister deze voortvarend zal aanpakken.
FINAD
Wij constateren dat de minister in 2009 maatregelen zal treffen om het
beheer van de financiële administratie verder te verbeteren. Ook zal hij
kennisnemen van de kwaliteit van de financiële administratie, die het
ministerie maandelijks monitort. Wij onderschrijven het belang van een
toereikende monitoring om te waarborgen dat processen beheerst
verlopen.
Informatie over het beleid en de bedrijfsvoering
De minister geeft in zijn reactie aan dat hij niet kan reageren op de door
ons gesignaleerde tekortkomingen in het proces van totstandkoming van
de informatie over het gevoerde beleid. Volgens de minister gaan we
namelijk niet in op deze tekortkoming. De tekortkomingen in dit proces
hebben vooral betrekking op de controleerbaarheid van een aantal
deelprocessen. De uitkomsten van deze deelprocessen konden slechts
worden gereconstrueerd met behulp van (een toelichting van) de voor
deze processen verantwoordelijke functionarissen. Wij zullen mogelijkheden tot verdere verbetering bespreken in de aanloop van ons
rechtmatigheidsonderzoek over 2009.
Verder geeft de minister aan het niet helemaal eens te zijn met ons
oordeel over hoe de bedrijfsvoeringsparagraaf tot stand is gekomen. Wij
zijn het met de minister eens dat de deelmededelingen op transparante
wijze tot stand komen. Er is echter niet vastgelegd hoe het ministerie
besluit welke onderwerpen uit deze deelmededelingen vervolgens al dan
niet worden opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Het doet ons
dan ook genoegen dat de minister in het vervolg in het dossier een
verslag opneemt van de vergadering waarin deze besluitvorming
plaatsvindt.
Materieelbeheer crisisbeheersingsoperaties
Wij zijn het met de minister eens dat een goede voorbereiding van groot
belang is om te zorgen dat het materieel in Afghanistan in 2010 ordelijk
terugkeert. Wij vragen daarbij vooral aandacht voor de betrouwbaarheid
van de materieeladministraties.
Wapen- en munitiebeheer en materieelbeheer KPU
Wij zijn het met de minister eens dat de verouderde en vervuilde
ICT-systemen deels de oorzaak zijn van de problemen in het wapen- en
munitiebeheer en in het materieelbeheer bij het KPU. Wij benadrukken
daarom nogmaals het belang van het schonen van deze administraties,
voordat het ministerie overgaat naar het nieuwe systeem. Op die manier
kan het ministerie voorkomen dat de gegevens in het nieuwe systeem
onbetrouwbaar blijven. Daarnaast blijft het belangrijk dat het ministerie de
bestaande interne beheersmaatregelen toereikend uitvoert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

59

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

60

–
–
2 788

2 106
–
1 610 884
8 470 983

Totaal

Art.
nr.
0

8 470 983
0,96%
0,74%

Totaal verplichtingen
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

81 552

7 379
22 536
45 675

381 054
1 933 323
1 552 006

Rechtmatigheid

1 745
91
1 336
2

Verantwoord
bedrag

359 927
610 707
1 336 805
684 171

Omschrijving

34 649

–
–
1

–
463
15 369

4 516
3 466
10 422
412

Rechtmatigheid

27 662

–
–
1

3 232
6 254
3 856-

4 516
3 466
10 422
3 627

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
2 790

10 611
29 253
64 900

10 777
7 023
22 180
4 041

Totaal F + O

nee

nee
nee
ja

nee
nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET
JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN DEFENSIE (X)

Beleidsartikelen
20* Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23* Commando luchtstrijdkrachten
24* Commando Koninklijke marechaussee
25* Defensie Materieelorganisatie
26* Commando Dienstencentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90* Algemeen

Art.
nr.

A. Verplichtingen (€ x 1000)

BIJLAGE 1

–

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

61

1 963
8 965
1 367
–
–
133

385 274
2 468 140
1 147 308
2 106
–
2 023 764
9 067 142

Totaal

Totaal Uitgaven en Ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Totaal
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

(1)

(2)

9 255 935
0,97%
0,92%

9 067 142
0,30%
0,75%

2 978

–
–
3 120

280
4 733
2 978

239

636
120
622

Deugdelijke
weergave

Fout

42 902

–
–
4 369

8 277
3 233
8 994

629

1 590
5 388
10 422

Rechtmatigheid

2 644

–
–
1

3 158
11 349
–

412

–
–
10 422

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
7 623

13 678
28 280
13 339

1 527

2 800
5 621
22 652

Totaal F + O

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

14 548

247

740 360

Rechtmatigheid

574
113
1 186

Verantwoord
bedrag

340 463
609 698
1 350 029

Omschrijving

Beleidsartikelen
20* Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23
*
Commando luchtstrijdkrachten
24* Commando Koninklijke marechaussee
25* Defensie Materieelorganisatie
26* Commando Dienstencentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90* Algemeen

Art.
nr.

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

–
nee

nee
nee
nee

nee

nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

–

–

–

–
–
–

–

–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

62

–
–
133

2 106
–
1 614 540
8 488 326

Totaal

Art.
nr.
0

8 488 326
0,21%
0,54%

Totaal uitgaven
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

2 978

–
–
3 120

– 280
4 733
– 2 978

– 636
– 120
– 622
– 239

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

14 548

1 963
8 965
1 367

380 435
2 418 517
1 088 641

Rechtmatigheid

574
113
1 186
247

Verantwoord
bedrag

328 023
595 696
1 330 885
729 483

Omschrijving

Beleidsartikelen
20* Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23* Commando luchtstrijdkrachten
24* Commando Koninklijke marechaussee
25* Defensie Materieelorganisatie
26* Commando Dienstencentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90* Algemeen

Art.
nr.

B. Uitgaven (€ x 1000)

42 902

–
–
4 369

8 277
3 233
8 994

1 590
5 388
10 422
629

Rechtmatigheid

2 644

–
–
1

3 158
– 11 349
–

–
–
10 422
412

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
7 623

13 678
28 280
13 339

2 800
5 621
22 652
1 527

Totaal F + O

–
nee

nee
nee
nee

nee
nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

–

–

–

–
–
–

–
–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

63

–
–
–

–
–
409 224
578 816

Totaal

Art.
nr.
0

578 816
0,00%
0,00%

Totaal ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

–

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

–

–
–
–

4 839
49 623
58 667

Rechtmatigheid

–
–
–
–

Verantwoord
bedrag

12 440
14 002
19 144
10 877

Omschrijving

Beleidsartikelen
20
Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23
Commando luchtstrijdkrachten
24
Commando Koninklijke marechaussee
25
Defensie Materieelorganisatie
26
Commando Dienstencentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90
Algemeen

Art.
nr.

C. Ontvangsten (€ x 1000)

–

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Rechtmatigheid

–

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
–

–
–
–

–
–
–
–

Totaal F + O

–

–
–
–

–
–
–
–

Tolerantie
overschreden?

–

–

–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

64

Omschrijving

3 292
–

131 132
124 960
59 808

–
–

257 265
111 592

768 883

56 516
–

Rechtmatigheid

380 486
343 538

Verantwoord
bedrag

Totale baten baten-lastendiensten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

768 883
8,10%
2,22%

2 476

–
–

435
–

2 041
–

Deugdelijke
weergave

Fout

Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totaal baten

Defensie Telematica Organisatie
*
Baten
Bijdrage moederdepartement
Dienst Vastgoed Defensie
Baten
Bijdrage moederdepartement
Paresto
*
Baten
Bijdrage moederdepartement

Art.
nr.

D. Baten-lastendiensten (€ x 1000)

13 430

–
–

287
–

13 143
–

Rechtmatigheid

3 676

–
–

–
–

3 676
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

3 292
–

722
–

75 376
–

Totaal F + O

–

–
–

–
–

–
–

Tolerantie
overschreden?

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

65

9 664 428

Totaal beoordeeld

33 793

–
–
–
–
–
–
33 793
–
–
–

Rechtmatigheid

Totaal saldibalans
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

9 664 428
0,43%
0,73%

(De tolerantiegrens wordt afgelegd van totaal beoordeeld)

– 7 324

–
724
1 000
–
–
–
– 9 048
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

42 466
80 422
175 029
–
930 370
–
2 533 155
–
5 902 986
–

Liquide middelen
Uitgaven buiten begrotingsverband
Ontvangsten buiten begrotingsverband
Openstaande rechten
Extra-comptabele vorderingen
Extra-comptabele schulden
Voorschotten
Garantieverplichtingen
Openstaande verplichtingen
Deelnemingen

3
5
6
7
8
9
10*
11
12
13

Verantwoord
bedrag

Omschrijving

Art.
nr.

E. Saldibalans (€ x 1000)

4 416

–
–
–
–
–
–
4 416
–
–
–

Rechtmatigheid

– 65 688

2
–
–
–
601
–
– 66 291
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

2
724
1 000
–
601
–
113 548
–
–
–

Totaal F +O

–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Onzekerheid over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

66

1 747 512

Totaal afgerekende voorschotten

33 793

33 793

Rechtmatigheid

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

1 747 512

Verantwoord
bedrag

Totaal afgerekende voorschotten
2008*

Omschrijving

F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)

–

–

Deugdelijke
weergave

Fout

4 416

4 416

Rechtmatigheid

–

–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

38 209

Totaal F + O

nee

Tolerantie
overschreden?

–

–

Onzekerheid
over volledigheid

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.
AAL
AGB
BG IVENT
BZK
CCIRS
CDC
CKMar
CLAS
CLSK
CW
CWRS
CZSK
DCHR
DMO
DVD
ERP
FINAD
HDFC
IC
KPU
LBB
LCW
MIVD
NAFIN
OIB
ROOT
SMART
SPEER

Audit Actielijst
Algemeen Goederenbedrijf
Bedrijfsgroep Informatievoorziening en Technologie
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Crypto Controlled Items Registratie Systeem
Commando Dienstencentra
Commando Koninklijke Marechaussee
Commando Landstrijdkrachten
Commando Luchtstrijdkrachten
Comptabiliteitswet
Centraal Wapen Registratie Systeem
Commando Zeestrijdkrachten
Dienstencentrum Human Resources
Defensie Materieel Organisatie
Dienst Vastgoed Defensie
Enterprise Resource Planning
Financiële basisadministratie
Hoofddirectie Financiën en Control
Interne Controle
Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf
Landelijk Bevoorradingsbedrijf
Logistiek Centrum Woensdrecht
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Netherlands Armed Forces Integrated Network
Onderzoeken Interne Beheersing
Rotatie Ondersteuningsteam
Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden
Strategic Process & ERP Enabled Reengineering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

67

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid;
Deel A. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643, nr. 100.
Algemene Rekenkamer (2008). Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het
Ministerie van Defensie (X). Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
31 444 X, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Defensie (2007). Begroting 2008 van het Ministerie van Defensie. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 X, nr. 1 en 2. Den Haag: Sdu.
Defensie (2008). Begroting 2009 van het Ministerie van Defensie. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 700 X, nr. 1 en 2. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 X, nr. 2

68