Nationale
contraterrorismestrategie
2011-2015
April 2011

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave		

2

Samenvatting			

6

1
1.1
1.2
1.3

Inleiding		
Nationale strategie
Terrorisme		
Reikwijdte en doelgroep

16
17
20
21

2.
2.1
2.2
2.3
2.4

Analyse van de dreiging
Inleiding		
Analyse		
Ontwikkelingen in de dreiging tegen Nederland
Internationale ontwikkelingen

24
25
25
27
29

3.
3.1
3.2
3.3.

Uitgangspunten en prioritaire thema’s
De brede benadering
Mensenrechten als randvoorwaarde
Prioritaire thema’s

36
37
40
41

4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Verwerven		
Inleiding		
Dreigingsbeelden
Het belang van de inlichtingeninformatie
Uitdagingen op het vlak van de inlichtingenverwing
De waarde van netwerkanalyses
Detectie van eenlingen

52
53
54
54
56
57
58

5
5.1
5.2
5.3
5.4

Voorkomen		
Inleiding		
Vroegtijdig optreden en verstoren
Voorkomen van gewelddadig extremisme
Internationale samenwerking

62
63
64
69
76

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Verdedigen		
Inleiding		
Het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb)
Bewaken en beveiligen
Grensbewaking
Beveiliging burgerluchtvaart

82
83
84
85
88
89

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

3

4

7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Voorbereiden		
Inleiding		
Crisisbesluitvorming
Versterken van de weerbaarheid
Gevolgbestrijding7.5 Communicatie na een aanslag
Communicatie na een aanslag
Oefenen		

92
93
93
94
95
96
97

8.
8.1
8.2
8.3
8.4

Vervolgen		
Inleiding		
Strafrechtelijke handhaving
Wetgeving		
Evaluatie van Wetgeving

98
99
99
100
103

9.
9.1
9.2
9.3
9.4

Strategische keuzes
Inleiding		
Staand beleid		
Strategische keuzes
Periodieke evaluatie

104
105
105
106
109

Lijst met afkortingen		

112

Verklarende woordenlijst

116

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

5

Samenvatting

Doelstelling
Het voorkomen van terrorisme is van wezenlijk belang. Niet alleen vanwege
de vaak ernstige gevolgen van een aanslag in termen van verlies aan
mensenlevens en materiële schade, maar evenzeer vanwege de schade die
een aanslag of een dreiging toebrengt aan het democratische proces en de
rechtsorde. Als een politicus, een bedrijf of een burger zich gedwongen
voelt iets te doen of te laten en zich dus niet meer vrij voelt in zijn legitieme
keuzes, dan worden de democratie en de rechtsorde in hun kern aangetast.
Daarvan is ook sprake als vitale onderdelen van onze samenleving zoals
energie, communicatie of het bancaire systeem worden geraakt. Effectieve
terrorismebestrijding richt zich zowel op het wegnemen van de oorzaken
van terrorisme als op het voorkomen ervan. Daarnaast zorgt terrorismebestrijding voor het treffen van beschermende maatregelen tegen een
mogelijke aanslag en het voorbereid zijn op de gevolgen ervan.
De doelstelling van de strategie is het verminderen van het risico op en de
vrees voor terroristische aanslagen en het beperken van de mogelijk schade
na een eventuele aanslag.
Samenhang in de aanpak is noodzakelijk. Sinds 2005 zijn in Nederland
diverse beleidsinitiatieven en -instrumenten tot stand gekomen om het
risico op een terroristische aanslag te verminderen en de mogelijke schade
na een eventuele aanslag te beperken. Ook zijn de nodige wetswijzigingen
doorgevoerd om de samenhang, coördinatie en effectiviteit van het
Nederlandse contraterrorismebeleid te vergroten. De belangrijkste
verworvenheid laat zich echter niet vatten in een wet, regel of instrument.
Het feit dat zoveel spelers in uiteenlopende netwerken actief zijn bij
terrorismebestrijding vereist samenhang, afstemming en coördinatie. De
samenhang tussen inlichtingen, beleid en operatie is de laatste jaren
gegroeid en verstevigd door een centrale coördinatiestructuur. Een integrale
en strategische visie op de toekomst van contraterrorisme (CT) in Nederland
blijft noodzakelijk om richting te geven aan alle partijen die bij contraterrorisme zijn betrokken en om alle schakels van de veiligheidsketen op
sterkte te houden.
Ontwikkelingen in de dreiging
De terroristische dreiging is in de eerste plaats internationaal van karakter
en (mede daardoor) in hoge mate onvoorspelbaar en veranderlijk. De aard
en omvang van de dreiging zijn niet constant. In het recente verleden
werden periodes van relatief hoge binnenlandse en buitenlandse dreiging
afgewisseld met periodes waarin Nederland zich minder bedreigd wist. Dit
gevarieerde beeld is ook zichtbaar in landen als de Verenigde Staten, het
Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Denemarken.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

7

Begin 2011 was Nederland geen specifiek mikpunt van internationaal
terrorisme. In jihadistische kringen, op dit moment de belangrijkste bron
van de terroristische dreiging, geldt Nederland echter nog steeds als een
legitiem doelwit. Nederland blijft als open samenleving kwetsbaar voor alle
mondiale ontwikkelingen die een relatie hebben met terrorisme. De
gevolgen van globalisering, het toenemende aantal reisbewegingen en
migratiestromen, het ontstaan van ‘failed states’, technologische ontwikkelingen en innovaties, de proliferatie van (de kennis over) massavernietigingswapens: al deze ontwikkelingen hebben directe gevolgen voor aard en
omvang van de dreiging. Deze moeten dan ook permanent worden gevolgd.
Tot slot zijn de activiteiten van niet-jihadistische internationale terroristische groeperingen van belang. Ook zij vormen een belangrijk onderdeel van
de internationale dreiging. Te denken valt aan activiteiten als rekrutering en
fondsenwerving. Deze groeperingen vormen niet direct een bedreiging voor
de Nederlandse nationale veiligheid en Nederlandse belangen in het
buitenland, wel bedreigen zij de nationale veiligheid van belangrijke
buitenlandse partners.
Uitgangspunten
Niemand wordt als terrorist geboren. Voordat iemand besluit het eigen
leven en dat van anderen in de waagschaal te stellen door met geweld een
politiek of religieus doel na te jagen, maakt hij of zij een radicaliseringsproces door. Deze kerngedachte ligt ten grondslag aan de zogeheten ‘brede
benadering’ van het Nederlandse contraterrorismebeleid. Het streven is
daarbij gericht op het vroegtijdig onderkennen van radicaliseringsprocessen bij groepen en individuen in binnen- en buitenland, zodat met behulp
van gerichte interventiestrategieën voorkomen kan worden dat zij terroristisch geweld gaan plegen. Voor degenen die de stap naar geweldpleging
reeds gezet hebben of op het punt staan dit te doen, zijn andersoortige
ingrepen vereist van meer repressieve aard.
Bij het formuleren en uitvoeren van het antiterrorismebeleid hanteert de
Nederlandse overheid de volgende uitgangspunten:
• Het beleid dient gericht te zijn op het voorkomen van opzettelijke
aantasting van onze staatsorganen, van de democratische rechtsorde en
van onze vitale infrastructuur.
• Antiterrorisme- en beveiligingsmaatregelen dienen een wettelijke basis te
hebben om de rechtsbescherming van de burger te waarborgen.
• Antiterrorismemaatregelen dienen proportioneel te zijn en zo veel
mogelijk in balans met de vrije uitoefening van grondrechten.

8

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

• Het grensoverschrijdende karakter van terrorisme maakt internationale
samenwerking essentieel.
• De aard van de dreiging bepaalt de inzet. Dit geldt op strategisch, tactisch
en operationeel niveau.
• De onvoorspelbaarheid en veranderlijkheid van de dreiging evenals het
grote aantal betrokken partijen maken een centrale coördinatiestructuur
noodzakelijk.
• Het verwerven van informatie en inlichtingen vormt het fundament om
(steun aan) terrorisme te kunnen voorkomen.
• Een effectieve bestrijding van terrorisme vergt een snelle en gecoördineerde doorvertaling van inlichtingen naar beleid en uitvoering.
• Een optimale verbinding tussen het internationale, nationale en lokale
niveau is noodzakelijk.
Vijf pijlers
De Nederlandse inzet op het gebied van contraterrorisme is aan de hand van
deze uitgangspunten uitgewerkt in de volgende vijf onderdelen:
1. Verwerven
Het verzamelen van informatie en inlichtingen in binnen- en buitenland
vormt de basis voor het maken van gedegen dreigingsanalyses. Naarmate
meer concrete informatie beschikbaar is, bestaat meer zicht op aard en
omvang van de dreiging en neemt de mogelijkheid tot gerichte interventie
toe om terrorisme te voorkomen en radicaliseringsprocessen bijtijds te
signaleren. De toenemende onvoorspelbaarheid en veranderlijkheid van de
dreiging, in combinatie met een steeds sterkere internationale, nationale
en lokale verwevenheid, maken een goede informatie- en inlichtingenvergaring essentieel. Daarin is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd. De focus
zal de komende jaren vooral worden gericht op het bevorderen en faciliteren van tijdige uitwisseling van relevante informatie tussen de veelheid aan
organisaties en instanties die ieder over stukjes informatie beschikken.
Verbetering op deze facetten is nodig om nieuwe veiligheidsrisico’s die
voortkomen uit moderne techniek, uit het sterk toegenomen aantal
reisbewegingen en risico’s van radicaliserende eenlingen tijdig te onderkennen en het hoofd te bieden. Het belang van proactieve inlichtingenverwerving in en over het buitenland neemt toe door dergelijke veiligheidsrisico’s
en zal worden bevorderd.
2. Voorkomen
In lijn met de internationale ontwikkelingen ligt de focus van de
Nederlandse overheid steeds meer op het voorkomen van gewelddadig
extremisme. Niet-gewelddadige vormen van extremisme en orthodoxie zijn
vanuit veiligheidsoptiek niet per definitie zorgwekkend. Om gewelddadig

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

9

extremisme bij individuen of groepen te voorkomen en (uiteindelijk)
terroristische misdrijven tegen te gaan, zal zo vroeg mogelijk moeten
worden geïntervenieerd. De huidige terroristische dreiging komt voornamelijk vanuit jihadistische hoek. De strategie is gericht op maatregelen die
dienen om het plegen van een aanslag te belemmeren (terrorisme als daad)
en op maatregelen die beogen gewelddadig extremisme te voorkomen of te
keren (terrorisme als fenomeen). Om gewelddadig extremisme (en
uiteindelijk terrorisme) effectief aan te pakken, zal de Nederlandse overheid
tegelijkertijd werken aan het versterken van de weerbaarheid aan de
vraagkant van bepaalde groepen in de samenleving, het ondermijnen van
het aanbod, het verminderen van de voedingsbodem en het investeren in
deradicalisering. Ook op deze terreinen is internationale samenwerking
onontbeerlijk.
3. Verdedigen
Staat, rechtsorde en (vitale onderdelen van) de Nederlandse samenleving
dienen optimaal te worden beschermd tegen concrete en virtuele terroristische dreigingen of aanslagen. Dat vraagt om een gedegen en realistische
voorbereiding. Uitgangspunt hierbij is dat de bedreigde persoon, het
object, de sector of het evenement zo ongestoord mogelijk moet kunnen
blijven functioneren. De mate en de omvang van de bescherming zijn
gericht op het beheersbaar maken van dreigingen en risico’s, niet op het
volledig uitsluiten daarvan. Het gaat hierbij om de bescherming van
personen, objecten, evenementen en diensten die de kern vormen van onze
staat en onze rechtsorde. Hierbij valt te denken aan het Koninklijk Huis,
politici, leden van de rechterlijke macht, regeringsgebouwen, ambassades
en internationale organisaties. Daarnaast moet worden voorkomen dat
vitale sectoren zoals de energiesector, de financiële sector, de telecommunicatiesector en de burgerluchtvaart worden aangetast. Tot slot is er aandacht
voor de bescherming van de nationale zee- en luchthavens.
De strategie is op dit onderdeel vooral gericht op het optimaal combineren
van technologische beschermingsmogelijkheden, het tijdig onderkennen
van veiligheidsrisico’s van nieuwe technologische ontwikkelingen en het
onderkennen van het belang van de menselijke factor bij het bevorderen
van veiligheid (‘security awareness’). Daarnaast is de strategie gericht op het
reduceren van de mogelijkheden tot illegale verkrijging of fabricage van
chemische stoffen alsmede zelfgemaakte explosieven en op het tijdig
herkennen van geradicaliseerde eenlingen.

10

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

4. Voorbereiden
De Nederlandse samenleving dient zich bewust te zijn van de mogelijkheid
van een aanslag en dient voorbereid te zijn op de (mogelijke) gevolgen
ervan. Gedegen crisisbesluitvorming na een aanslag, effectieve hulpverlening, het oefenen van crisissituaties en optimale communicatie richting
het algemene publiek zijn dan ook onontbeerlijk. Publieks- en crisiscommunicatie zullen gericht moeten zijn op specifieke doelgroepen in de
internationale en nationale arena, om oplaaiende tegenstellingen te
voorkomen of te verminderen. Voorts moet de coördinatiestructuur zo zijn
ingericht dat inlichtingen, beleid, uitvoering en hulpverlening snel en
effectief met elkaar kunnen worden verbonden.
5. Vervolgen
Het opsporen, vervolgen en berechten van personen die verdacht worden
van het plegen van terroristische delicten, of de voorbereiding daarvan,
zijn essentiële onderdelen van terrorismebestrijding. De nationale
wetgeving – straf-, bestuurs- en civielrechtelijk - is hiertoe de afgelopen
jaren uitgebreid. Gezien de soms niet onaanzienlijke inbreuken op vooral
de persoonlijke levenssfeer van burgers zullen deze specifieke maatregelen
worden gemonitord en periodiek geëvalueerd. Door de toegenomen
internationale dimensie van de terroristische dreiging is internationale
politie- en justitiesamenwerking van wezenlijk belang. De bilaterale en
multilaterale samenwerking met andere landen en multilaterale organisaties zal worden bevorderd.
Strategische inzet
Uit de hiervoor beschreven vijf onderdelen vloeit een aantal activiteiten
voor de komende jaren voort. Daarmee wil de Nederlandse overheid in de
eerste plaats toekomstige ontwikkelingen en dreigingen voor zijn. Verder
vloeien ze voort uit verbeterpunten die de afgelopen jaren in evaluaties en
in lopende werkzaamheden en programma’s op het gebied van contraterrorisme naar voren zijn gekomen. Belangrijk is dat de strategische keuzes
de beweging betreffen die de komende vijf jaar binnen de thematische
gebieden zal worden ingezet. Dit leidt tot een gerichte strategische inzet
voor de periode tot 2015, die is onderverdeeld in vier clusters:
Internationaal jihadisme, Migratie en reisbewegingen, Technologie en
innovatie, en Doorontwikkeling van het stelsel Bewaken en Beveiligen. De
clusters worden hieronder nader uitgewerkt.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

11

1. Internationaal jihadisme
De ontwikkelingen in de jihadistische strijdgebieden en de activiteiten van
transnationale jihadistische netwerken zijn sterk van invloed op het
discours en de propaganda op jihadistische webfora en op de agenda van
jihadisten in het Westen. Een gedegen aanpak van het internationale
jihadisme vergt samenhang.
Jihadistische strijdgebieden
Ontwikkelingen in jihadistische strijdgebieden zijn van invloed op de
dreiging en slagkracht van transnationale jihadistische netwerken.
Keuze:
Nederland levert internationaal een bijdrage aan het voorkomen en
neutraliseren van verdere escalatie in de jihadistische strijdgebieden.
Inzicht in de ontwikkelingen in deze regio’s en de risico’s die daaruit
voortvloeien is essentieel. De samenhang tussen buitenlands beleid,
defensie, inlichtingen en nationaal contraterrorismebeleid gericht op de
betreffende regio’s zal verder worden bevorderd, zowel op beleidsniveau als
waar mogelijk ter plaatse.
Jihadistisch discours/propaganda
Terrorisme bestaat voor een zeer groot deel uit propaganda. Het aanjagen
en instandhouden van angst is een wezenlijk onderdeel van de jihadistische
strategie. Daarnaast is de propaganda gericht op het rekruteren en
mobiliseren van de achterban.
Keuze:
Nederland zet zich in tegen de verspreiding van jihadistische propaganda en
voor de beperking van het effect van het jihadistisch discours. Dit gebeurt
door het aanpakken van extremistische websites en door het stimuleren van
de ontwikkeling van tegengeluiden (‘counter narratives’) in samenwerking
met internationale partners.
2. Migratie en reisbewegingen
Migratie en reisbewegingen zijn onlosmakelijk verbonden met de open
Nederlandse samenleving. Veiligheidsrisico’s die zijn verbonden aan
migratie en reisbewegingen moeten in een vroeg stadium worden onderkend en aangepakt.
Keuze:
Het kabinet initieert beleid om te voorkomen dat het migratiebeleid wordt
misbruikt voor terroristische doeleinden, of dat personen die tot Nederland

zijn toegelaten vatbaar raken voor radicalisering. Zo moet worden verhinderd dat vanuit Nederland reisbewegingen plaatsvinden naar trainingskampen en terroristische strijdgebieden (en andersom). Dit vraagt om verbetering van de grensbewaking, een optimaal functionerende migratieketen,
veiligheidsbewustzijn bij contactfunctionarissen in binnen- en buitenland
en een adequate informatiepositie van gemeenten en inlichtingendiensten
over lokale ontwikkelingen.
3. Technologie en innovatie
Nederland wil vroegtijdig inspelen op de kansen en bedreigingen die
technologie en innovatie met zich meebrengen. De inzet richt zich op drie
onderwerpen: internet, technologische ontwikkelingen en CBRN/E.
Internet
Internet is een grensoverschrijdend, veelzijdig netwerk, grotendeels in
private handen, dat zich zeer snel ontwikkelt.
Keuze:
Het kabinet zal door strategische allianties met publieke en private partners
in binnen- en buitenland misbruik van internet voor terroristische
doeleinden monitoren en zo veel mogelijk tegengaan. De in Nederland
ontwikkelde gedragscode ‘Notice-and-Take-Down’ (NTD) wordt internationaal uitgedragen als voorbeeld van samenwerking tussen overheid en de
private sector ten behoeve van een veiliger internet.
Technologische ontwikkelingen
Technologische ontwikkelingen gaan snel. Dit vergt alertheid op de kansen
en bedreigingen, maar ook een discussie over mogelijke maatschappelijke
en ethische aspecten van technologie en wetenschap, inclusief potentiële
risico’s.
Keuze:
Het kabinet voert periodiek technologieverkenningen uit om nieuwe
ontwikkelingen die voor CT relevant zijn in kaart te brengen. Op grond van
deze verkenningen wordt besloten welke ontwikkelingen gericht worden
ondersteund, toegepast of moeten leiden tot aanpassing van beleid. De
overheid zal ook zelf fundamenteel onderzoek initiëren. Bijzondere
aandacht zal daarbij uitgaan naar technologische trends in de
burgerluchtvaart.
CBRN/E
Hoewel terroristische organisaties naar verwachting in de voorzienbare
toekomst (nog) niet over chemische, biologische, radiologische en

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

13

nucleaire wapens zullen beschikken, blijft uiterste alertheid geboden.
Daarnaast leiden technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen op
CBRN/E-gebied tot nieuwe ethische en maatschappelijke dilemma’s en
risico’s.
Keuze:
Het kabinet werkt intensief samen met partners in binnen- en buitenland
om de (potentiële) CBRN/E-dreiging tegen te gaan. Daarbij wordt op basis
van ontwikkelingen in aanslagmethoden en/of modi operandi bezien welke
tegenmaatregelen getroffen dienen te worden.
4. Doorontwikkeling stelsel Bewaken en Beveiligen
Voor een effectief functionerend stelsel Bewaken en Beveiligen is het van
belang het stelsel op essentiële onderdelen te blijven ontwikkelen.
Geradicaliseerde eenlingen
Recente incidenten en ontwikkelingen in binnen- en buitenland rechtvaardigen extra aandacht voor de aanpak van geradicaliseerde eenlingen.
Keuze:
Een vroegtijdige detectie en aanpak op maat van geradicaliseerde eenlingen
is noodzakelijk. De inzet is erop gericht de alertheid op lokaal niveau te
vergroten. Ook wordt nader onderzoek verricht naar de oorzaken van dit
type dreiging en naar concrete oplossingsrichtingen, zoals eerdere detectie
en interventie.
Security awareness en performance
Terrorismebestrijding kan niet uitsluitend de verantwoordelijkheid zijn van
overheidsorganisaties. Hiervoor is een breed maatschappelijk veiligheidsbewustzijn nodig.
Keuze:
Het kabinet zet in op het verder vergroten van ‘security awareness en
performance’ onder professionals in de publieke en private sector. Er zullen
tijd en middelen worden vrijgemaakt voor het herkennen van afwijkend
gedrag en het bieden van handelingsperspectieven, wat zal leiden tot een
grotere mate van veiligheidsbewustzijn bij professionals in ATb-bedrijven,
bij CBRN-instellingen en in de publieke sector.
Periodieke evaluatie
Het rapport Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw constateert dat het contraterrorismebeleid in
Nederland wordt gekenmerkt door het vermogen te leren van studies en

14

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

evaluaties naar de ontwikkeling en uitvoering van het beleid. Het kabinet
heeft reeds aangegeven het CT-beleid en de uitvoering periodiek te
evalueren en te toetsen op legitimiteit, effectiviteit en proportionaliteit.
Deze periodieke evaluatie stelt het kabinet in staat lessen te trekken uit de
praktijk en deze inzichten te betrekken bij de formulering van nieuwe
voorstellen.
De eerstvolgende integrale evaluatie zal plaatsvinden aan het eind van de
looptijd van deze CT-strategie. Daarnaast zal het kabinet in Europees
verband pleiten voor een evaluatie van het EU-antiterrorismebeleid.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

15

1
Inleiding

16

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

1.1		 Nationale strategie
Deze nationale strategie voor terrorismebestrijding in Nederland presenteert een integrale en samenhangende aanpak van terrorisme voor de
komende jaren. Het centrale uitgangspunt hierbij is dat een effectieve
aanpak van terrorisme alleen kan slagen als het verschijnsel vanaf het
allervroegste begin wordt aangepakt. Niet alleen de gewelddaden zelf
dienen te worden aangepakt, maar ook het traject dat aan deze daden
vooraf gaat. Het streven is daarbij radicaliseringsprocessen1 bij groepen en
individuen vroeg te onderkennen, zodat met behulp van gerichte interventiestrategieën voorkomen kan worden dat zij doorradicaliseren richting
geweld en uiteindelijk overgaan tot terroristische daden. Voor degenen die
de stap naar geweldsbereidheid reeds hebben gezet, of op het punt staan dit
te doen, zijn andersoortige ingrepen vereist van meer repressieve aard. Deze
combinatie van preventieve en repressieve maatregelen staat bekend als de
‘brede benadering’ en wordt al lange tijd met succes in Nederland toegepast. De brede benadering vormt de grondslag van het Nederlandse
CT-beleid.
De doelstelling van deze strategie is het verkleinen van het risico op een
terroristische aanslag en de vrees daarvoor, alsmede het beperken van
mogelijke schade na een eventuele aanslag.
Het verschijnsel terrorisme is niet nieuw. Door de geschiedenis heen is
herhaaldelijk sprake geweest van doelgericht geweld om maatschappelijke
ontwrichting te bewerkstelligen of mensen angst aan te jagen, met als
uiteindelijk doel de politieke besluitvorming te beïnvloeden. De omvang en
het karakter ervan zijn in het laatste decennium echter veranderd. Sinds het
begin van dit millennium is het aantal terroristische aanslagen toegenomen, zowel nationaal als mondiaal. Deze aanslagen zijn vooral afkomstig
geweest vanuit jihadistische hoek. Te denken valt aan de aanslagen op 11
september 2001, maar ook aan die op Bali (2002), in Madrid (2004), Londen
(2005), Mumbai (2008), Jakarta (2009) en de mislukte aanslag op de
NWA-vlucht naar Detroit (2009). In Nederland is de moord op Theo van
Gogh (2004) een voorbeeld van een aanslag uit jihadistische hoek. De
aanslag op Pim Fortuyn (2002) heeft aangetoond dat de dreiging van
politiek geweld ook uit een andere hoek kan komen.

1

Onder radicalisering wordt in dit document verstaan: het proces dat kan leiden tot
gewelddadig extremisme en uiteindelijk terrorisme. Gewelddadig extremisme is de
bereidheid om geweld te gebruiken als de uiterste consequentie van een extremistische
denkwijze.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

17

Sinds 2005 kent Nederland een landelijke coördinatiestructuur voor
terrorismebestrijding. Op 1 januari 2005 werd de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding (NCTb) opgericht, om de coördinerende taak bij
terrorismebestrijding te vervullen. Er zijn immers veel spelers actief bij
terrorismebestrijding. De ministeries van Veiligheid en Justitie,
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken, Defensie
en Financiën zijn enkele voorbeelden. Daarnaast spelen onder meer AIVD,
MIVD, KLPD, OM, IND, KMar, Douane en lokale overheden een belangrijke
rol. Het feit dat veel spelers actief zijn bij terrorismebestrijding vraagt om
samenhang, coördinatie en afstemming. Dit is nodig om de efficiëntie en
effectiviteit van het beleid van deze actoren te vergroten. De NCTb vormt als
kennis-, analyse- en beleidsorganisatie een unieke schakel tussen de
internationale, nationale en lokale ontwikkelingen. Uitgangspunt daarbij is
dat een effectieve bestrijding van terrorisme zich kenmerkt door een
optimale verbinding van inlichtingen, beleid en uitvoering.
In de periode 2005-2009 is een aantal noodzakelijke beleidsinitiatieven
genomen en zijn diverse instrumenten ontwikkeld en in werking getreden.
Daarnaast zijn, deels al voor 2005, wetswijzigingen en wijzigingen in de
besluitvormingsstructuur doorgevoerd om de samenhang, coördinatie en
effectiviteit van het Nederlandse contraterrorismebeleid te vergroten. Dit
heeft onder andere geleid tot:
• het formaliseren en effectief functioneren van de CT Infobox2;
• een gewijzigde crisisbesluitvormingsstructuur;
• een efficiëntere informatie-uitwisseling tussen betrokken partijen;
• de totstandkoming van een alerteringssysteem voor de vitale sectoren
(ATb: het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding);
• verbeterde internationale samenwerking;
• de vervaardiging van periodieke dreigingsbeelden (DTN: het
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland);
• een gecoördineerde aanpak ter voorkoming van terrorisme met gebruik
van chemisch/biologisch/radiologisch/nucleaire middelen (CBRN) en/of
zelfgemaakte explosieven;
• een Notice-and-Take-Down-gedragscode (NTD) voor internet, in
samenwerking met private partijen;
• een goed functionerend stelsel van bewaken en beveiligen;
• het opzetten van de Dienst Speciale Interventies (DSI);

2

18

De Contraterrorisme Infobox is een samenwerkingsverband van AIVD, IND, KLPD, MIVD,
OM, FIOD, KMar, FIU-NL en NCTb. De CT Infobox heeft tot doel bij te dragen aan de
bestrijding van terrorisme door het op een centraal punt bij elkaar brengen en multidisciplinair beoordelen van informatie over netwerken en personen die op de een of andere wijze
betrokken zijn bij terrorisme en daaraan te relateren radicalisering.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

• een gerichte aanpak van de voedingsbodem voor gewelddadig extremisme en terrorisme;
• een programma ter bevordering van ‘security awareness en
performance3’;
• de Wet terroristische misdrijven van 24 juni 2004 (Stb. 290);
• de Wet ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging
van terroristische misdrijven van 20 november 2006 (Stb. 580).
• Dit zijn slechts enkele voorbeelden.
Nu is het tijd om de balans op te maken. Daarvoor zijn twee redenen. Ten
eerste dienen de maatregelen die zijn getroffen in het kader van terrorismebestrijding, sinds de aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001,
de aanslagen in Madrid op 11 maart 2004 en de oprichting van de NCTb in
2005, in hun onderlinge samenhang te worden weergegeven. Ten tweede
verschaffen de aanbevelingen door de commissie-Suyver4 over de evaluatie
van het Nederlandse contraterrorismebeleid en het daaruit voortvloeiende
rapport Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw
een goed inzicht in de effecten en de samenhang van deze maatregelen. Dit
totaalbeeld vormt het vertrekpunt voor toekomstige
contraterrorismemaatregelen.
Het rapport Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e
eeuw (NCTb, januari 2011) gaat over de totstandkoming, toepassing,
beoordeling en aanpassing van antiterrorismemaatregelen in Nederland
tussen 2001 en 2010. Het rapport bevat een evaluatie van terrorismemaatregelen die zijn getroffen binnen de kaders zoals de commissie-Suyver die
heeft gesteld. Daarnaast bevat het een uiteenzetting van reeds in gang
gezette verbeteringen, gestoeld op ervaringen uit de praktijk en inzichten
uit studie, oefening en rechtspraak. Een van de verbeterpunten in het
rapport luidt: ’Om de integrale aanpak van terrorisme te borgen en de
samenhang tussen bestaande en eventuele nieuwe maatregelen inzichtelijk
te maken zal een nationale contraterrorisme strategie worden opgesteld.’
Voorts presenteert het rapport een evaluatiekader dat in de toekomst
gebruikt kan worden. De voorgenomen vijfjaarlijkse evaluatie van het
Nederlandse contraterrorismebeleid vormt logischerwijs telkens de opmaat
voor een herziening van de contraterrorismestrategie.
Uit de eerdere opsomming kan worden geconcludeerd dat in een relatief
korte periode veel resultaten zijn geboekt. Tegelijkertijd vragen veranderende omstandigheden in binnen- en buitenland om een strategische (her)
3
4

In hoofdstuk 3 (paragraaf 3.2) wordt uiteengezet wat onder dit programma wordt verstaan.
Kamerstukken II 2008/2009, 29754, nr. 164

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

19

oriëntatie op de toekomst. Zo is de binnenlandse dreiging anno 2011
beduidend lager dan in 2005, maar is de buitenlandse dreiging tegen
Nederland en zijn belangen significant hoger dan destijds. De oorzaken
hiervan worden toegelicht in paragraaf 2.2. Deze strategie beoogt de
strategische uitgangspunten voor toekomstige contraterrorismemaatregelen die zijn bedoeld ter bescherming van de nationale veiligheid, de
Nederlandse democratie en de rechtsstaat in te kaart brengen. Daarnaast
draagt de strategie bij aan het verder vergroten van de samenhang in de
Nederlandse terrorismebestrijding in brede zin, in lijn met het advies van de
commissie-Suyver.
Aangezien een terroristische dreiging kan leiden tot maatschappelijke
ontwrichting en aantasting van één of meer vitale belangen, vormt deze
dreiging ook een belangrijk vraagstuk binnen de Strategie Nationale
Veiligheid van de Nederlandse overheid. Waar sprake is van generieke
capaciteiten die bruikbaar zijn bij meerdere typen dreiging, worden deze
vanzelfsprekend zo veel mogelijk samen uitgewerkt en benut.

1.2		 Terrorisme
Om de terroristische dreiging het hoofd te bieden, is het van belang een
eenduidige en voor alle partijen herkenbare omschrijving te hanteren.
Vanuit beleidsmatig en strategisch perspectief wordt in Nederland door alle
bij CT betrokken partijen de volgende ‘werkdefinitie’ van terrorisme
gehanteerd:
’Terrorisme is het uit ideologische motieven dreigen met, voorbereiden van
of plegen van ernstig op mensen gericht geweld, dan wel daden gericht op
het aanrichten van maatschappijontwrichtende zaakschade, met als doel
maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen, de bevolking ernstige
vrees aan te jagen of politieke besluitvorming te beïnvloeden.’5
Deze omschrijving bevat een aantal onderscheidende elementen. Allereerst
moet het om (het dreigen met) ernstig geweld gaan vanuit ideologische
motieven. Daarnaast moet het gericht zijn tegen mensen of zaken. In deze
strategie wordt gesproken over ernstig geweld als het (in potentie)
levensbedreigend is, of als het gaat om schade die een groot deel van de
samenleving kan ontwrichten. Tot slot moet het gericht zijn op het
bewerkstelligen van maatschappelijke veranderingen, moet het vrees
aanjagen bij (grote delen van) de bevolking en/of moet het de politieke
besluitvorming trachten te beïnvloeden. Het is voor het Nederlandse
CT-beleid irrelevant op basis van welke ideologie of met welke politieke
5

20

Zie voorts Kamerstukken I 2010/11, 30 164, nr. J, blz. 3-4.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

motieven terroristen handelen. Het onderscheidende element bij de
vaststelling of sprake is van terrorisme, is het plegen van ernstig geweld of
het dreigen daarmee.
Het is van groot belang een heldere werkdefinitie te hebben van het
verschijnsel terrorisme, die algemeen wordt aanvaard en gebruikt door de
verschillende partijen die bij contraterrorisme zijn betrokken. Een dergelijke definitie is vanuit politiek oogpunt van belang, omdat daarmee helder
afgebakend kan worden met welk doel beleidsmaatregelen worden
getroffen. Ook bepaalt het welke daden en daders uiteindelijk het stempel
‘terroristisch’ krijgen en welke niet. Een dergelijke afbakening is noodzakelijk vanwege mogelijke discussies over beleidsbeslissingen inzake uitsluitingsgronden voor verzekeringen, signaleringen, opname van personen in
de CT Infobox of de inzet van bijzondere inlichtingenmiddelen. Terrorisme
is een zeer ernstig fenomeen, omdat het beoogt de fundamenten van de
rechtsstaat en de samenleving aan te tasten. Daarom mag de staat waar
nodig terrorisme met de zwaarst mogelijke middelen bestrijden (mits
daarvoor een wettelijke basis bestaat). Mede om redenen van proportionaliteit, legitimiteit, rechtsstatelijkheid, draagvlak en effectiviteit van CT-beleid
moet echter worden voorkomen dat onder terrorisme ook andere, op
zichzelf ernstig te nemen, verschijnselen als straatgeweld of ernstige
ordeverstoringen worden begrepen.
Tot slot moet worden opgemerkt dat de werkdefinitie van terrorisme bewust
bondig en in niet-juridische taal is geformuleerd voor gebruik in de praktijk
door de overheidsorganisaties die bij terrorismebestrijding zijn betrokken.
Daarnaast is zij bedoeld om de communicatie over terrorisme met de
politiek en de samenleving te vergemakkelijken.

1.3		 Reikwijdte en doelgroep
Voor een overkoepelende CT-strategie is het van belang de reikwijdte en
doelgroep helder te definiëren. De Nederlandse overheid kiest er ten eerste
voor om terrorismedreigingen op het eigen grondgebied het hoofd te
bieden. Ten tweede wordt geïnvesteerd in het voorkomen of doen afnemen
van de terroristische dreiging door het treffen van maatregelen die de eigen
landsgrenzen overschrijden, om de kans op een terroristische aanslag in
Nederland zo veel mogelijk te verkleinen. Ten derde wordt er aandacht
geschonken aan dreigingen tegen Nederlanders en tegen de Nederlandse
belangen in het buitenland. De reikwijdte van deze strategie richt zich in
eerste instantie op deze drie aspecten. Daarnaast is de overheid op basis van
artikel 90 van de Grondwet eraan gehouden de internationale rechtsorde te
bevorderen. Zij spant zich daarom in om waar mogelijk ook elders in de
wereld terrorisme te helpen tegengaan.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

21

Wat deze strategie nadrukkelijk niet beoogt te zijn, is een hernieuwde
‘oorlog tegen het terrorisme’, een aanzet tot een strijd tegen specifieke
religieuze minderheidsgroepen of een Nederlandse bijdrage aan de
zogenoemde ‘clash of civilisations’. Het uitgangspunt van deze strategie is
dat terroristische misdrijven dienen te worden voorkomen en bestreden,
ongeacht de ideologische achtergrond waarmee zij worden gepleegd.
De Nederlandse overheid kan vanzelfsprekend niet garanderen dat zij elke
terroristische aanslag kan voorkomen. Het primaire uitgangspunt bij
terrorismebestrijding is dat de overheid te allen tijde proportioneel handelt,
zich houdt aan wet- en regelgeving en alle rechtsstatelijke principes
eerbiedigt. Zij zal daarbij steeds een afweging maken tussen alle in het
geding zijnde belangen, zoals veiligheidsbelangen en economische, sociale
en/of politieke belangen. Om een voorbeeld te noemen: in theorie zou het
gebruik van alle potentieel gevaarlijke stoffen kunnen worden verboden om
aanslagen met zelfgemaakte explosieven te voorkomen. Dit zou echter
zulke grootschalige consequenties voor het bedrijfsleven (denk aan de
industrie, detailhandel en landbouw) met zich meebrengen dat de
Nederlandse overheid deze maatregel in het licht van de huidige dreiging
niet proportioneel acht. Mede als gevolg van de Nederlandse inzet in
EU-verband wordt derhalve ingezet op proportionele maatregelen voor de
meest risicovolle precursoren voor zelfgemaakte explosieven.
Uit de definitie van terrorisme volgt de primaire doelgroep van het
Nederlandse CT-beleid: personen of groepen die uit ideologische motieven
ernstig geweld plegen6 dat gericht is op mensen, of daden die gericht zijn
op het aanrichten van ernstige, maatschappijontwrichtende zaakschade.
Heden ten dage wordt de doelgroep vooral gevormd door jihadisten. Zij
vormen de meest actuele en de meest waarschijnlijke toekomstige
terroristische dreiging tegen Nederland en de Nederlandse belangen in het
buitenland. De gezamenlijke inspanningen op het gebied van terrorismebestrijding zullen zich dan ook op deze groep concentreren. Uiteraard is niet
uit te sluiten dat in de nabije toekomst een dergelijke dreiging ook vanuit
een andere hoek kan komen. Andere vormen van ideologisch gemotiveerd
extremisme7 dienen derhalve goed gemonitord te blijven. Zij zijn vooralsnog geen onderwerp van specifiek CT-beleid, wel van inspanningen om
verdere radicalisering richting geweld tegen te gaan. Indien de inlichtingenen veiligheidsdiensten daar de komende jaren aanleiding toe zien of als de
6
7

22

Dan wel dit voorbereiden of hiermee dreigen.
Zoals links-extremisme, rechts-extremisme, dierenrechtenextremisme, antiglobalisme of
anarchisme.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

maatschappelijke situatie daarom vraagt, zullen ook deze dreigingen in de
volle omvang worden aangepakt.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

23

2
Analyse van de dreiging

24

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

2.1		 Inleiding
De huidige terroristische dreiging in Nederland komt voornamelijk uit
jihadistische hoek. Deze dreiging komt vooral van internationale jihadistische groeperingen die Nederland zien als een legitiem doelwit vanwege de
Nederlandse steun aan internationale gewapende missies in conflictgebieden (zoals Irak en Afghanistan) en de door sommigen als islambeledigend
gepercipieerde uitingen in Nederland. Ook hebben verschillende conflicten,
bijvoorbeeld in het Midden-Oosten, een uitstralingseffect naar bepaalde
(Europese) landen. De perceptie van de rol die ‘het Westen’ speelt in deze
conflicten, waar veelal moslims bij zijn betrokken, kan radicaliserende
effecten hebben. Daarnaast gaat een toenemende dreiging uit van jihadisten die afkomstig zijn uit (of terugkeren van) terroristische strijdtonelen en
zich vervolgens verspreiden over andere gebieden, waaronder Nederland.
Zogenoemde ‘failed states’ en ‘failing states’ kunnen hierbij als vrijplaatsen
dienen voor bepaalde groeperingen, bijvoorbeeld voor het opzetten van
trainingsfaciliteiten. De ‘volatiliteit’ van de dreiging vraagt om flexibel en
doelgericht overheidsoptreden. Inlichtingen, beleid en uitvoering zullen
dan ook optimaal op elkaar worden afgestemd.

2.2 Analyse
Zoals eerder aangegeven is de dreiging van de binnenlandse autonome
jihadistische netwerken al geruime tijd laag. De Nederlandse ‘homegrown’
jihadisten richten zich voornamelijk op de jihadgang en op aansluiting bij
transnationale jihadistische netwerken. Reisbewegingen van en naar
jihadgebieden vormen een belangrijke indicator voor de dreiging. De
transnationale jihadistische netwerken, die deels opereren in en vanuit
jihadgebieden, vormen de belangrijkste ‘exogene dreiging’ tegen
Nederland. Ook is sprake van dreiging tegen de Nederlandse belangen in
het buitenland.
Internet vormt een belangrijke schakel in jihadistische communicatie.
Daarnaast speelt internet een rol bij mobilisering, rekrutering, propaganda
en agendavorming. Er is sprake van professionalisering van de jihadistische
propaganda, die steeds duidelijker is gericht op een westers publiek. Zo
wordt steeds meer jihadistische content op internet aangeboden in het
Engels. Een andere opvallende trend is dat radicaal-islamitische stromingen
steeds vaker openlijk afstand nemen van jihadisme en geweld. Waar radicale
stromingen en groeperingen een aantal jaren geleden nog religieus
gemotiveerd geweld gedoogden of rechtvaardigden, spreken zij zich daar nu
openlijk tegen uit. Radicalisering richting geweld is steeds vaker een proces
dat individueel of in kleine of diffuse groepen (bijvoorbeeld op internet)
wordt doorgemaakt.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

25

Schematisch kan de nationale en internationale terroristische dreiging als
volgt worden weergegeven (zie schema hieronder):

Jihadistische
webfora

Jihadisten in
het Westen

Jihadgebieden,
transnationale
netwerken

Jihadistisch
discours en
propaganda

zijnvier
vierelementen
elementen die
dreiging
tegen
Nederland
bepalen:
ErErzijn
diededeterroristische
terroristische
dreiging
tegen
Nederland
- jihadgebieden en transnationale jihadistische netwerken;
bepalen: - jihadistische webfora;
- jihadistisch
discours/propaganda;
• jihadgebieden
en transnationale
jihadistische netwerken;
- jihadisten het Westen.
• jihadistische webfora;
belang is de
sterke onderlinge samenhang tussen de vier elementen. Zo zijn de ontwikkelingen
• Van
jihadistisch
discours/propaganda;
in de jihadgebieden en de activiteiten van de transnationale netwerken sterk van invloed op het
• discours
jihadisten
hetpropaganda)
Westen. op de jihadistische webfora en op de agenda van jihadisten in het
(en de
Westen. Omgekeerd bepalen reisbewegingen van ‘jihadgangers’ vanuit het Westen in sterke mate
de mogelijkheid tot het daadwerkelijk plegen van aanslagen van transnationale netwerken in het
Van
belang
is de online
sterkepropaganda
onderlingeensamenhang
tussen
de vier rol
elementen.
Zo
Westen,
waarbij
rekrutering een
belangrijke
spelen.

zijn de ontwikkelingen in de jihadgebieden en de activiteiten van de
Het beeld dat dit schema schetst is dynamisch: de dreiging is allerminst constant. Zo ging de
transnationale
netwerken
sterk
invloed opvan
hethet
discours
de propadreiging medio 2005
vooral uit
vanvan
de rechterkant
schema:(en
er was
sprake van jihadistische
netwerken
in jihadistische
Nederland en het
Westenen
dieop
werden
gevoedvan
door
jihadistisch
met name op
ganda)
op de
webfora
de agenda
jihadisten
indiscours,
het
internet. De situatie in 2011 laat een dreiging zien die uitgaat van interactie tussen alle delen van
Westen.
Omgekeerd
bepalen
vanHierop
‘jihadgangers’
het ingegaan.
het schema,
met een nadruk
opreisbewegingen
de exogene dreiging.
wordt latervanuit
dit hoofdstuk
Westen in sterke mate de mogelijkheid tot het daadwerkelijk plegen van
Deze CT-strategie is erop gericht de onderlinge verbanden in het bovenstaande schema waar
aanslagen
transnationale
mogelijk tevan
doorbreken
door: netwerken in het Westen, waarbij online
- het beperken
van de slagkracht
van jihadistische
netwerken in jihadgebieden, de detectie
propaganda
en rekrutering
een belangrijke
rol spelen.

van reisbewegingen naar het Westen en het tegengaan van interactie tussen transnationale
en Nederlandse netwerken;
- een
inzicht
in deisdynamiek
van het
jihadistisch
internet, het vroegtijdig
Het beeld
dattoenemend
dit schema
schetst
dynamisch:
de dreiging
is allerminst
van doelwitselecties op jihadistische websites, het tegengaan van de
constant.onderkennen
Zo
ging
de
dreiging
medio
2005
vooral
uit
van
de
rechterkant
van
verspreiding van jihadistische propaganda en het beperken van het effect van het
het schema:
er was discours;
sprake van jihadistische netwerken in Nederland en het
jihadistisch
- het tegengaan van het opgaan van Nederlandse jihadisten in transnationale netwerken,
Westen
die
werden gevoed door jihadistisch discours, met name op
vroegtijdige detectie van Nederlandse ‘jihadgangers’ en het tegengaan van radicalisering in
internet.Nederland.
De situatie in 2011 laat een dreiging zien die uitgaat van interactie

tussen alle delen van het schema, met een nadruk op de exogene dreiging.
Deze maatregelen komen in de volgende hoofdstukken aan bod binnen een pijlerstructuur die het
Hierop
wordt
latervoor
ditde
hoofdstuk
ingegaan.
fundament
vormt
Nederlandse
aanpak van terrorisme. In hoofdstuk 3 wordt deze
pijlerstructuur nader uitgewerkt.

26

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

16

Deze CT-strategie is erop gericht de onderlinge verbanden in het bovenstaande schema waar mogelijk te doorbreken door:
• het beperken van de slagkracht van jihadistische netwerken in jihadgebieden, de detectie van reisbewegingen naar het Westen en het tegengaan
van interactie tussen transnationale en Nederlandse netwerken;
• een toenemend inzicht in de dynamiek van het jihadistisch internet, het
vroegtijdig onderkennen van doelwitselecties op jihadistische websites,
het tegengaan van de verspreiding van jihadistische propaganda en het
beperken van het effect van het jihadistisch discours;
• het tegengaan van het opgaan van Nederlandse jihadisten in transnationale netwerken, vroegtijdige detectie van Nederlandse ‘jihadgangers’ en
het tegengaan van radicalisering in Nederland.
Deze maatregelen komen in de volgende hoofdstukken aan bod binnen een
pijlerstructuur die het fundament vormt voor de Nederlandse aanpak van
terrorisme. In hoofdstuk 3 wordt deze pijlerstructuur nader uitgewerkt.

2.3		 Ontwikkelingen in de dreiging tegen 		
		Nederland
De ontwikkelingen van de afgelopen jaren laten zien dat de dreiging tegen
Nederland allerminst constant is geweest. Periodes van relatief hoge
dreiging werden afgewisseld met periodes waarin Nederland zich minder
bedreigd wist.
Medio 2005 kwam de dreiging tegen Nederland voornamelijk vanuit lokale,
binnenlandse netwerken. De kans op een terroristische aanslag werd op dat
moment reëel geacht. Deze binnenlandse dreiging nam in jaren daarna af.
Gebrek aan leiderschap en cohesie binnen de lokale Nederlandse terroristische netwerken en gericht overheidsbeleid waren hier debet aan. Duidelijk
werd dat deze tendens doorzette en van langere duur zou zijn, terwijl
voorstelbare dreigingen zich niet bleken te concretiseren. Dit leidde ertoe
dat in maart 2007, toen de binnenlandse netwerken in kaart waren gebracht
en waar nodig tegen de dreiging was opgetreden, de NCTb oordeelde dat de
kans op een terroristische aanslag op dat moment betrekkelijk gering werd
geacht.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

27

Vanaf maart 2008 ging een aanzienlijke dreiging uit van netwerken in het
buitenland, met name uit de regio Afghanistan-Pakistan. De Nederlandse
militaire presentie in Afghanistan werkte daarbij risicoverhogend, evenals de
harde toon van het islamdebat in Nederland. De vertoning van de film Fitna
zorgde ervoor dat Nederland voor langere tijd als ‘islamvijandig’ op het
netvlies kwam te staan van jihadisten. Ons land werd in jihadistische kringen
aangewezen als een van de voorkeursdoelwitten. Geleidelijk nam de
waarschijnlijkheid van een aanslag wel af onder invloed van de ontwikkelingen in de regio Afghanistan-Pakistan, een stagnatie van de binnenlandse
radicalisering en een groeiende weerstand binnen de Nederlandse moslimgemeenschap tegen geweld.
Begin 2011 zijn er geen aanwijzingen dat Nederland een specifiek mikpunt is
van internationale jihadisten. Daarentegen lijkt de kans op een aanslag op
Nederlandse belangen in het buitenland niet evenredig te zijn afgenomen
met de binnenlandse ontwikkeling. Ons land wordt in jihadistische kringen
nog steeds gerekend tot een van de legitieme doelwitten, met name vanwege
de Nederlandse aanwezigheid in Afghanistan en de als beledigend ervaren
uitingen tegen de profeet en de islam in Nederland. Overigens geldt het
relatief lage dreigingsbeeld in Nederland niet voor de ons omringende
landen. Arrestaties, reisbewegingen naar jihadistische strijdgebieden en vele
dreigfilmpjes gaven daar een minder geruststellend beeld te zien.
De hierboven beschreven ontwikkelingen kunnen niet los worden gezien
van het Nederlandse CT-beleid zoals dat zich de afgelopen jaren heeft
ontwikkeld, met als doel radicaliseringsprocessen in een vroegtijdig stadium
te onderkennen. Ook is een stevig fundament gelegd voor een effectieve
contrastrategie, in de vorm van wetgeving, structuren, samenwerkingsverbanden en werkwijzen.
Ondank de positieve ontwikkelingen moet er nog steeds rekening mee
worden gehouden dat op enig moment in Nederland of tegen de
Nederlandse belangen in het buitenland een aanslag kan plaatsvinden. Zo
onderstreept de ontwikkeling op het gebied van ongewenste reisbewegingen
de noodzaak om internationaal goed te blijven samenwerken en ook de
nationale informatievoorziening op orde te houden. Daarnaast is Nederland
natuurlijk kwetsbaar als ‘mainport’ voor opslag en doorvoer en daarmee een
mogelijk doelwit voor maatschappijontwrichtende aanslagen.
Een zekere relativering is echter ook van belang. Zowel dreigingsbeelden als
de toegenomen aandacht door deskundigen kunnen bijdragen aan de
zogenoemde ‘reproductie van dreiging’. Alles wat aanacht krijgt, groeit. Dit
kan tot een overreactie, tunnelvisie of zelfs tot ‘self-fulfilling prophecies’

28

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

leiden. Het verschijnsel kan verschillende oorzaken hebben. Dit noodzaakt
tot een continu kritische blik van iedereen die is betrokken bij
terrorismebestrijding.
Tot slot moet rekening worden gehouden met wee maatschappelijke trends
die zich de afgelopen tijd manifesteerden en naar verwachting de komende
jaren zullen doorzetten. Ten eerste is sprake van toenemende polarisatie in
de Nederlandse samenleving. Het politieke en maatschappelijke debat wordt
in scherpe bewoordingen gevoerd, waarbij nuances soms onvoldoende uit
de verf komen. Vanuit het oogpunt van terrorisme is deze ontwikkeling
relevant omdat een groeiende polarisatie kan leiden tot een toenemend
gevoel van afwijzing of krenking bij sommige groepen mensen, wat weer een
voedingsbodem kan zijn voor radicalisering. Dat radicalisering een voorstadium voor terrorisme kan zijn, behoeft hier geen betoog. Vanuit CT-oogpunt
is het dus van belang een maatschappelijke kloof zo veel mogelijk te
beperken. Een tweede maatschappelijke trend hangt hiermee samen en
betreft de opkomst van niet-religieus gemotiveerde extremistische groeperingen. Er is in Nederland (en in Europa) sprake van een steeds groter aantal,
zich steeds explicieter uitende niet-religieus gemotiveerde extremistische
groeperingen. Het betreft hier vooral rechts-extremisten, links-extremisten,
dierenrechtenextremisten en anti- of andersglobalisten. Deze groeperingen
hebben gemeen dat zij zich tot op heden weliswaar expliciet, onverdraagzaam en soms zelfs gewelddadig gedragen, maar dat van terroristische daden
– volgens de gehanteerde definitie - tot op heden geen sprake is geweest. Het
valt echter niet uit te sluiten dat dit in de toekomst wel zal gebeuren. De
grens tussen incidentele gewelddaden en terrorisme is immers smal. Vanuit
het oogpunt van contraterrorisme is het van belang deze groeperingen en de
onderliggende ideologieën goed te blijven monitoren.

2.4		 Internationale ontwikkelingen
Er zijn vele internationale ontwikkelingen die het Nederlandse CT-beleid
beïnvloeden. De belangrijkste zijn de gevolgen van mondialisering, de
ontwikkelingen in uiteenlopende regio’s in de wereld en de dreiging tegen
Nederlandse bondgenoten en partners. Onderstaand wordt hierop nader
ingegaan.
Mondialisering
Mondialisering heeft vele gezichten: positief waar het leidt tot intensievere
internationale handels- en welvaartsvorming, negatief waar het leidt tot
gevoelens van ontwrichting en toename van veiligheidsrisico’s. Deze laatste
risico’s hebben op diverse wijzen betekenis voor het CT-beleid. Veel
ontwikkelingslanden hebben de afgelopen decennia een enorme bevol-

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

29

kingstoename gekend. De demografische opbouw van deze landen verschilt
sterk van die in het Westen. Door een gebrekkige of eenzijdige economische
ontwikkeling zijn veel landen er niet of nauwelijks in geslaagd voor jongeren
kansen te scheppen op de arbeidsmarkt. Ook slaagden veel van deze staten er
niet in om basisvoorzieningen als medische zorg en woonruimte op peil te
houden, laat staan te verbeteren. Soms simpelweg omdat de bevolkingsgroei
de welvaartsgroei oversteeg, soms omdat de toegenomen welvaart slechts
een klein deel van de bevolking ten goede kwam. De economische, sociale
en culturele rechten zijn in deze landen dus allerminst verzekerd. Momenteel
is ongeveer 40% van de bevolking in ontwikkelingslanden jonger dan 15 jaar.
In het Westen is dit minder dan 20%. Tot slot laat de mensenrechtensituatie
in veel delen van de wereld te wensen over. Het verbeteren van deze situatie
zou van grote invloed zijn op de terroristische dreiging op lange termijn die
veel landen ervaren.
Hoewel een deel van de jongeren in niet-westerse (en vooral Arabische)
landen afwijzend staat tegenover het westerse politieke en economische
model, tonen recente (migratie)cijfers aan dat een groot deel in het Westen
wil komen studeren en werken. Deze migratietendens kan veiligheidsrisico’s
met zich meebrengen. De Nederlandse overheid zal de aankomende jaren
extra aandacht besteden aan deze veiligheidsrisico’s.
Een andere opvallende trend is de rol van religie in de samenleving. Met
name in de laatste twee decennia is sprake van een versterking van religieuze
beleving en uitingen hiervan op individueel niveau. Deze trend is internationaal zichtbaar. De versterking van de individuele religieuze identiteit en de
toename van zichtbare religieuze uitingen in het publieke domein zijn
enkele van de factoren die een rol kunnen spelen bij de polarisatie in de
samenleving. Deze polarisatie kan radicalisering tot gevolg hebben. De
Nederlandse overheid houdt hier rekening mee door in haar binnen- en
buitenlandse beleid de meervoudige identiteit van individuen, bevolkingsgroepen en landen te benadrukken.
Ook proliferatie van (de kennis van) massavernietigingswapens is een
negatief gevolg van mondialisering. Hoewel de obstakels voor terroristische
organisaties om deze wapens in bezit te krijgen of te ontwikkelen groot zijn,
moet het risico van de inzet van dergelijke wapens niet worden onderschat.
Diverse staten voorzien niet-statelijke actoren en groepen die voorkomen op
de lijsten van terroristische organisaties van conventionele wapens. Het valt
niet uit te sluiten dat niet-conventionele wapens, of de kennis om deze te
maken, op enig moment ook aan terroristische groeperingen wordt
verschaft. Technologische ontwikkelingen bieden hierbij zowel kansen als
bedreigingen.

30

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Met de mondialisering zijn ook de mogelijkheden voor terroristen
toegenomen om internationaal te opereren. Niet alleen is het eenvoudiger,
sneller en goedkoper geworden om te reizen, ook is grensoverschrijdende
samenwerking tussen (netwerken van) terroristen eenvoudiger geworden.
Te denken valt aan het gebruik van internet en het internationale betalingsverkeer voor terroristische doeleinden. Landen over de gehele wereld
hebben ingezien dat alleen gezamenlijk grensoverschrijdend optreden
effectief kan zijn. Daarom hebben zij instrumenten ontwikkeld als de
sanctielijsten, uitwisseling van bancaire gegevens in het kader van SWIFT of
de uitwisseling van PNR-gegevens. Het is zaak dat staten hiermee het
handelingperspectief krijgen én behouden om effectief op te treden tegen
dreigingen die voor een belangrijk deel een internationaal karakter hebben.
Uit dergelijke instrumenten vloeit vaak een informatieplicht voort, zowel
voor publieke als voor private partijen. Het is belangrijk dat deze verplichtingen de private en publieke sector handelingsperspectief geven om
bijvoorbeeld witwassen tegen te gaan. Maar ook internationale verplichtingen op het terrein van mensenrechten - vooral in de sfeer van databescherming en privacy – dienen te worden nageleefd. Nederland zal zich daarom
blijven inspannen voor een juiste balans tussen het nakomen van informatieverplichtingen enerzijds en handhaving van mensenrechtenstandaarden
anderzijds.
Het is niet vanzelfsprekend dat de hierboven geschetste ontwikkeling van
statelijke samenwerking zich structureel door zal zetten. Er zijn indicaties
dat sommige statelijke actoren (veelal niet onze primaire partners) op de
middellange en lange termijn minder gericht zullen zijn op samenwerking
en meer op competitie. Dit wordt bijvoorbeeld veroorzaakt door de
economische crisis, de schaarser wordende (beschikbaarheid van) grondstoffen of de klimaatverandering. Verder zijn er ontwikkelingen die duiden
op een toenemende uitholling van de macht van de staat, uitmondend in
fragiele staten of zelfs staten die hebben opgehouden te functioneren.
Vermindering van de onderlinge competitie tussen staten, assistentie aan
fragiele staten en opbouw van ‘failed states’ kan alleen effectief zijn middels
een multilateraal antwoord op structureel niveau. Dit geldt ook voor
terrorisme door, in, of vanuit deze staten. Nederland zet daarom op dit
terrein in op actief optreden in EU-, VN- en NAVO-verband.
Mondialisering leidt bij sommigen tot een toenemend gevoel van vervreemding en isolement. De wereld wordt ‘kleiner’, wat kan leiden tot een gevoel
dat bestaande zekerheden komen te vervallen. Het verschilt per persoon
hoe hiermee wordt omgegaan. In sommige gevallen kan dit leiden tot een
dusdanig gevoel van isolatie en bedreiging dat deze personen zelf een
dreiging gaan vormen. Als dit gekoppeld wordt aan een fascinatie voor

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

31

geweld, wapens en - al dan niet virtuele - gewelddadige games kan dit
vervreemdingsproces uitmonden in geweld. Een extreme ideologie kan
dergelijke individuen zingeving bieden, maar kan ook helpen om de
drempel tot het gebruik van geweld te verlagen. Geweld afkomstig van
zogeheten geradicaliseerde eenlingen komt steeds vaker voor, zowel in
binnen- als buitenland. Het kabinet zal maatregelen treffen om deze vorm
van dreiging vroegtijdig te onderkennen en te neutraliseren.
Een ontwikkeling die de laatste decennia hoog op de mondiale agenda
staat, is klimaatverandering en daarmee gepaard gaande verschijnselen als
een dreigende energie- en grondstoffenschaarste en een gebrek aan
voedsel, drinkwater en schone lucht. Dit kan in de toekomst gevolgen
hebben voor CT-beleid. Deze ontwikkelingen kunnen leiden tot verdere
verpaupering en bepaalde groepen vatbaar maken voor radicalisering.
Daarbij kunnen internationale spanningen toenemen. Inter- en intrastatelijke conflicten rond grondstoffen, drinkwater en voedselbronnen zijn zeer
wel denkbaar en doen zich in de praktijk al voor in Afrika en het MiddenOosten. Zij kunnen een aanvullende voedingsbodem vormen voor
gewelddadig extremisme. Voorts hebben antiglobalisten in het verleden al
geweld gebruikt om hun boodschap kracht bij te zetten. Het is denkbaar dat
dit geweld ernstiger vormen gaat aannemen als groepen doorradicaliseren.
Dreiging tegen Nederlandse bondgenoten en partners
Al Qa’ida richt zich nog steeds op de grotere EU-landen, zoals het Verenigd
Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk en Italië. Daarnaast kondigde het in 2008
een campagne aan gericht tegen Denemarken en Nederland wegens het
vermeende beledigen van de profeet Mohammed. Ook de deelname aan de
ISAF-operatie, in de vorm van een trainingsmissie voor Afghaanse politieagenten, kan een motief vormen. Door de nauwe politieke, militaire,
economische en handelsbetrekkingen behoeft de samenwerking met
overzeese bondgenoten en partners permanente aandacht. Bij het
Nederlands CT-beleid dient rekening te worden gehouden met het feit dat
Nederland deel uitmaakt van steeds intensievere en complexere samenwerkingsvormen, waarbij dreiging tegen een Nederlandse partner of bondgenoot duidelijke gevolgen kan hebben voor de Nederlandse nationale
veiligheid. Daarnaast is het een gegeven dat het Nederlandse CT-beleid voor
een groot deel wordt bepaald door internationale instellingen als de EU of
de VN. Nederland voert, net als andere lidstaten van deze multilaterale
organisaties, in toenemende mate beleid uit dat op internationaal niveau
wordt vastgesteld. Dreiging tegen een of meerdere van onze internationale
partners zal daarmee ook consequenties hebben voor Nederlandse
CT-maatregelen.

32

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Tot slot zijn de activiteiten van niet-jihadistische internationale terroristische groeperingen van belang. Ook zij vormen een belangrijk onderdeel van
de internationale dreiging. Te denken valt aan activiteiten als rekrutering en
fondsenwerving8. Deze organisaties vormen weliswaar niet direct een
bedreiging voor de Nederlandse nationale veiligheid en Nederlandse
belangen in het buitenland, wel bedreigen zij de nationale veiligheid van
belangrijke buitenlandse partners.
Regio’s
Terrorisme is een wereldwijd verschijnsel. Dat betekent echter niet dat alle
uitingen van terrorisme voor Nederland even relevant of bedreigend zijn.
Het ligt voor de hand dat de situatie in sommige regio’s of landen voor
Nederland van groter belang kan zijn dan in andere. Aan de keuze voor deze
regio’s of landen liggen vier criteria ten grondslag. Deze criteria zijn:
• de Nederlandse belangen en aanwezigheid in bepaalde landen;
• het dreigingsbeeld in bepaalde landen en de mogelijke uitstraling naar
Nederland;
• de migratie en het personenverkeer tussen Nederland en andere landen;
• de aanwezige kennis en ervaring in deze regio’s/landen op het gebied van
radicaliseringsprocessen en terrorisme.
Ontwikkelingen in de volgende regio’s zijn voor Nederland in het bijzonder
van belang.
1. Zuid-Azië: Afghanistan en Pakistan
Grote delen van Afghanistan en het grensgebied tussen Afghanistan en
Pakistan beïnvloeden al jaren wereldwijd de terroristische dreiging. In deze
gebieden opereren jihadistische groepen die een voortdurende dreiging
vormen voor de westerse wereld en daarmee voor Nederland. In het recente
verleden werd Nederland meerdere malen door kern-Al Qa’ida, dat opereert
vanuit het Afghaans-Pakistaanse grensgebied, genoemd als voorkeursdoelwit. Het is niet waarschijnlijk dat de veiligheidssituatie in de beide landen
op korte termijn zozeer zal verbeteren dat de Afghaanse en Pakistaanse
overheid in staat zullen zijn hun gezag effectief uit te oefenen over
belangrijke delen van hun grondgebied, waar dit nu niet het geval is. De
verwachting is dat zolang de International Security Assistance Force (ISAF)
actief blijft in Afghanistan, het Westen en de aan ISAF deelnemende landen
de aandacht van de jihadisten zullen behouden.

8

Bijvoorbeeld door organisaties als LTTE, ETA, IRA en PKK.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

33

2. Hoorn van Afrika en Arabisch schiereiland: Somalië, Kenia, Jemen
Sinds 1991 ontbreekt in Somalië een effectieve regering. Geweld tussen
krijgsheren en clans heeft tot ontwrichting van de maatschappij geleid, wat
het land de laatste jaren in toenemende mate kwetsbaar heeft gemaakt als
aandachts- en strijdgebied voor jihadistische groeperingen. De van
oorsprong nationalistische Somalische groepering Al Shabaab wordt
tegenwoordig gezien als het zuidelijke jihadistische front voor Al Qa’ida.
Vooralsnog richt deze beweging zich voornamelijk op Somalië maar een
uitbreiding van haar activiteiten naar de buurlanden, in het bijzonder
Kenia, is niet ondenkbaar. Dit hangt mede af van de politiek-bestuurlijke
ontwikkelingen in Kenia. In juli 2010 werd Kampala (Oeganda) getroffen
door een aanslag van Al Shabaab. Daarbij vielen 74 doden en 70 gewonden.
Voor Jemen geldt dat het staatsgezag steeds verder onder druk is komen te
staan door een complex aan oorzaken. Semipermanent geweld als gevolg
van zwak bestuur, stammentwisten en afscheidingsbewegingen heeft een
omgeving doen ontstaan waarin aan Al Qa’ida gelieerde bewegingen
speelruimte krijgen. Een voorbeeld hiervan is Al Qa’ida op het Arabische
Schiereiland (AQAS). AQAS is begin 2009 voortgekomen uit een bundeling
van krachten van jihadistische netwerken in Jemen en Saoedi-Arabië. Het
profiteert van het ontbreken van een effectief centraal gezag in Jemen. AQAS
is primair gericht op de strijd tegen de regimes in Jemen en Saoedi-Arabië.
In haar propaganda uit de groepering ook dreigementen die gericht zijn
tegen westerse landen, de VS in het bijzonder. Dat het niet bij dreigementen
blijft, blijkt uit de mislukte aanslag op 25 december 2009 op de vlucht van
Schiphol naar Detroit en de verzending van twee postpakketten met
explosieven met vrachtvliegtuigen naar Chicago in oktober 2010.
In diverse westerse landen, maar ook elders, is inmiddels gebleken dat zich
ondersteuningsnetwerken hebben gevormd, die onder meer actief zijn in
het rekruteren van jihadisten voor opleiding en strijd in Somalië en Jemen.
Er dient rekening te worden gehouden met aanslagen in de betreffende
buurlanden of in het Westen door individuen die in Jemen of Somalië zijn
opgeleid door jihadistische groeperingen. Ook voor Nederland blijft dit de
komende jaren een reële bedreiging, bijvoorbeeld doordat Nederlandse
jongeren terugkeren van een trainingskamp of jihadistisch strijdgebied.
Tot slot is er mogelijk een verband tussen piraterij en terroristische
activiteiten in de regio. Het is niet ondenkbaar dat extremistische groeperingen hun gewapende strijd en terroristische activiteiten mede financieren
door middel van piraterij. Het voorkomen en tegengaan van piraterij is een
belangrijke prioriteit voor Nederland en andere landen binnen de internationale gemeenschap.

34

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

3. Maghreb en Sahel
Algerije, Marokko en Tunesië hebben regelmatig te maken (gehad) met
jihadistisch terroristisch geweld. Een gestructureerde bestrijding heeft in
deze landen geleid tot een vermindering van het terroristisch geweld.
Bijkomend gevolg is wel dat jihadistische groeperingen, zoals Al Qa’ida in
de Islamitische Maghreb (AQIM), zich meer zijn gaan richten op landen van
de Sahel, met Mauritanië en Mali als meest getroffen landen en in de
toekomst mogelijk ook Niger en Nigeria. In deze landen lijkt ook sprake van
een toenemende verwevenheid van terrorisme en criminaliteit, zoals de
smokkel van wapens en mensen. Daarnaast vinden ontvoeringen van
westerlingen plaats, zowel voor losgeld als vanwege de mogelijkheid om
politieke eisen te stellen. Gezien de nauwe Nederlandse betrekkingen met
deze landen zijn deze ontwikkelingen zorgelijk. Nederlanders kunnen
slachtofferworden van ontvoeringen of aanslagen. Een laatste relevant
gegeven is het bestaan van transnationale netwerken tussen de Maghreb en
migranten uit deze regio in Nederland. Vanzelfsprekend biedt dit vele
kansen (zoals de uitwisseling van personen, ideeën en goederen), maar het
is ook van belang de mogelijke dreigingen die hiermee gepaard gaan goed
te blijven monitoren.
4. Turkije en Indonesië
Naast aandacht voor de ontwikkelingen in bovengenoemde regio’s is er
bijzondere aandacht voor de ontwikkelingen in Turkije en Indonesië. Beide
landen hebben ruime ervaring met binnenlandse radicaliseringsprocessen
en terroristische dreigingen. Aanvullend op de historische banden die
Nederland met beide landen onderhoudt, kunnen deze ervaringen van
grote toegevoegde waarde zijn voor het Nederlandse CT-beleid. Daarnaast
zijn beide landen te kwalificeren als landen waar een potentiële dreiging
vandaan komt voor de Nederlandse belangen ter plaatse. Zo viel in juli 2009
nog een aantal Nederlandse slachtoffers bij een bomaanslag op een hotel in
Jakarta.
Tijdens het verschijnen van deze strategie bevond het Midden-Oosten zich
in een periode van grote turbulentie, waarvan de uitkomsten in hoge mate
onvoorspelbaar waren. De Nederlandse overheid heeft zich vanaf het begin
ingespannen de relevantie van deze ontwikkelingen in het Midden-Oosten
vanuit CT-perspectief te monitoren. Afhankelijk van de verdere ontwikkelingen in deze regio zullen de instrumenten die in deze strategie worden
beschreven meer of minder specifiek op bepaalde landen of regio’s worden
ingezet.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

35

3
Uitgangspunten en
prioritaire thema’s

36

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

3.1		 De brede benadering

Preventief en repressief beleid
Niemand wordt als terrorist geboren. Voordat iemand besluit het eigen
leven en dat van anderen in de waagschaal te stellen door met geweld een
politiek of religieus doel na te jagen, ondergaat hij een radicaliseringsproces. Dit inzicht ligt ten grondslag aan de zogeheten ‘brede benadering’ in
het Nederlandse contraterrorismebeleid.9 Het streven is daarbij gericht op
het vroegtijdig onderkennen van radicaliseringsprocessen bij groepen en
individuen, zodat met behulp van gerichte interventiestrategieën voorkomen kan worden dat zij terroristisch geweld gaan plegen. Voor degenen die
de stap naar geweldpleging reeds gezet hebben of op het punt staan dit te
doen, zijn andersoortige ingrepen vereist van meer repressieve aard. Dat
terroristische groepen radicaliseringsprocessen stimuleren en benutten om
nieuwe aanwas te krijgen en dat overheidsoptreden tegen terroristen op zijn
beurt ook weer invloed kan hebben op radicalisering, laat zien dat een
sterke inhoudelijke samenhang bestaat tussen beide domeinen van het
contraterrorismebeleid. Een samenhangende aanpak is dus vereist.
De brede benadering wordt inmiddels ruim tien jaar als richtsnoer voor het
Nederlandse contraterrorismebeleid gebruikt en heeft ook internationaal
school gemaakt (vooral in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Europese
Unie en de Verenigde Staten10). In internationaal verband wordt in
toenemende mate erkend dat een sterke samenhang bestaat tussen
vroegtijdige preventie en de afname van de terroristische dreiging op
langere termijn. De brede benadering zal de komende jaren in Nederland
worden gecontinueerd.
De Nederlandse brede benadering kent aanzienlijke overeenkomsten met
de visie op terrorismebestrijding zoals die is neergelegd in de VN-strategie
tegen terrorisme (2006) en de EU-strategie tegen terrorisme (2005). Ook
spant men zich binnen Europa in voor het tegengaan van radicalisering en
rekrutering, waarbij wordt gestreefd naar het indammen van de beide
fenomenen in een zo vroeg mogelijk stadium. Nederland treedt hierbij op
als een van de landen die het voortouw nemen bij de ontwikkeling en
uitwisseling van wetenschappelijke kennis en praktijkervaring bij de
bestrijding van radicalisering en rekrutering.

De grondslag voor de brede benadering in het Nederlandse contraterrorismebeleid is al aan
het eind van het vorige millennium gelegd door de AIVD (destijds de Binnenlandse
Veiligheidsdienst, BVD).
10
Rewriting the Narrative. An Integrated Strategy for Counterradicalization. The Washington
Institute for Near East Policy. Task Force on confronting the Ideology of radical Extremism.
March 2009.
9

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

37

Vijf pijlers
De strategische uitwerking van de brede benadering in Nederland kent vijf
pijlers. Deze vijf pijlers dekken gezamenlijk de gehele keten van terrorismebestrijding, van het verwerven van inlichtingen tot aan het vervolgen van de
daders van terroristische aanslagen.
Verwerven: verzamelen van informatie/inlichtingen en het maken van
dreigingsanalyses.
Voorkomen: vroegtijdig interveniëren, zodat voorkomen kan worden dat
personen terroristische ideeën krijgen of terroristische misdrijven begaan.
Verdedigen: beschermen van de Nederlandse samenleving tegen concrete
terroristische dreigingen.
Voorbereiden: optimaal voorbereid zijn op de gevolgen van een mogelijke
aanslag.
Vervolgen: opsporen, vervolgen en berechten van personen die verdacht
worden van (de voorbereiding van) terroristische daden.
Deze vijf pijlers vormen gezamenlijk de brede benadering: voor een
effectieve bestrijding van terrorisme dienen radicaliseringprocessen zo
vroeg mogelijk te worden onderkend, moet zo vroeg mogelijk binnen de
grenzen van de wet worden ingegrepen, dient de samenleving optimaal te
worden beschermd, moeten maatregelen worden getroffen die de gevolgen
van een mogelijke aanslag zo veel mogelijk beperken en moeten terroristen
worden opgespoord, vervolgd en veroordeeld. Op die manier is een
integrale aanpak van terrorisme geborgd en worden de repressieve en de
preventieve kant van de aanpak met elkaar verbonden. In de hoofdstukken
4 t/m 8 komen de 5 pijlers één voor één aan bod en wordt voor elk thema
(voor zover van toepassing) uitgewerkt wat de komende jaren de relevante
beleidsacties zijn. Op die manier ontstaat een samenhangende aanpak van
beleidsinitiatieven.
In zijn contraterrorismestrategie gaat Nederland ervan uit dat voorkomen
beter is dan genezen en dat bij interveniëren in een in zo vroeg mogelijk
stadium de grootste kans op succes bestaat. Dit betekent dat de Nederlandse
overheid bij haar inspanningen aandacht besteedt aan vroegtijdige
interventie op basis van inlichtingen en aan het tegengaan van (het proces
van) radicalisering. Binnen de pijlers in deze strategie ligt het zwaartepunt
dan ook bij het voorkomen van terrorisme. Aanname daarbij is dat minder
inzet nodig is binnen de andere pijlers naarmate de preventieve maatrege-

38

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

len succesvoller zijn.
Zoals eerder gezegd beperkt de brede benadering zich niet uitsluitend tot
gewelddadig extremisme van islamitische aard. Ook andere vormen van
extremisme, bijvoorbeeld rechts-extremisme en dierenrechtenextremisme,
worden gemonitord. Daarmee wordt onderstreept dat de brede benadering
niet alleen betrekking heeft op de radicale islam, maar zich ook richt op
andersoortige ideologieën die risico’s in zich dragen van doorradicalisering
in de richting van gewelddadig extremisme of uiteindelijk terrorisme.11
Ondanks de inspanningen van de overheid om het risico op aanslagen zo
veel mogelijk te beperken, vallen deze nooit geheel te voorkomen.
Bovendien moeten de bestrijding van terrorisme en het voorkomen van
aanslagen worden afgewogen tegen andere belangen. Zo geldt bijvoorbeeld
dat de Nederlandse overheid bij de bescherming van mensen en objecten
onder meer uitgaat van het beginsel van het maximaliseren van bescherming, in combinatie met een minimale aantasting van mensenrechten,
waaronder de privacy binnen de kaders van de democratische rechtsstaat.
Verbinding internationaal, nationaal en lokaal
De brede benadering komt terug in het Dreigingsbeeld Terrorisme
Nederland (DTN), dat sinds mei 2005 elk kwartaal verschijnt.12 Dit dreigingsbeeld wordt opgebouwd en vastgesteld op basis van een beoordeling
van recente ontwikkelingen met betrekking tot radicalisering en terrorisme
in binnen- en buitenland. Daarbij worden het internationale, nationale en
lokale niveau met elkaar verbonden. Deze verbinding vormt ook de basis
voor de uit het DTN voortvloeiende beleidsmaatregelen. Onder regie van de
NCTb wordt samengewerkt tussen internationale, nationale en lokale
partners, waarbij beleidsmaatregelen worden getroffen binnen alle vijf de
pijlers van de brede benadering. Naast een toenemende verbinding tussen
het internationale, nationale en lokale niveau is een groei te zien van de
invloed die buitenlandse ontwikkelingen hebben op Nederland, zo werd al

De toepasbaarheid van de brede benadering op alle radicale stromingen kreeg ook vorm in
de publiekscampagne ‘Nederland tegen Terrorisme’ van de NCTb, waar in een van de spotjes
ook het dierenrechtenextremisme werd aangestipt. Op kritische vragen hierover van de Partij
voor de Dieren antwoordden de toenmalige ministers van Justitie en van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties dat deze boodschap gezien moet worden in het licht van de
brede benadering in het Nederlandse terrorismebeleid. TK 31 200 VI, nr. 10: brief, d.d. 28
november 2007.
12
Zie voor het doel en de wijze van totstandkoming van het DTN: P.H.A.M. Abels,
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland. Nut en noodzaak van een ‘all-source threat
assessment’ bij terrorismebestrijding, in: E.R. Muller, U. Rosenthal en R. de Wijk (red.),
Terrorisme. Studies over terrorisme en terrorismebestrijding (Deventer 2008) pp. 535-544.
11

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

39

duidelijk. De invloed van buitenlandse dreigingsontwikkelingen op de
Nederlandse context maar ook de gevolgen van internationale besluitvorming (bijvoorbeeld in EU-, VN- of NAVO-verband) zijn de afgelopen jaren
zienderogen toegenomen. Dit noopt tot intensieve internationale samenwerking op CT-gebied.

3.2		 Mensenrechten als randvoorwaarde
De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat de bestrijding van
terrorisme altijd dient te geschieden binnen de kaders van de rechtsstaat en
met respect voor de fundamentele vrijheden van burgers.
Het leven in een rechtsstaat verplicht de overheid fundamentele vrijheden
van burgers te eerbiedigen en te beschermen. Juist om die reden, bijvoorbeeld in verband met de bedreigingen waarvoor we staan, bestaat de
noodzaak om een constant evenwicht te zoeken tussen vrijheden en
veiligheid. Dit dient ter eerbiediging van onze fundamentele vrijheden. Het
gaat bij veiligheid en vrijheid niet om tegenpolen. Het uitgangspunt is veel
eerder: vrijheid én veiligheid. Daaruit volgt dat je alleen in vrijheid in een
samenleving kunt leven als de overheid zich inspant voor de veiligheid van
de burger.
Respect voor mensenrechten als centrale randvoorwaarde bij CT-beleid
betekent dat de overheid bij elke CT-beleidsmaatregel expliciet rekening
houdt met de gevolgen van dergelijke maatregelen voor de fundamentele
vrijheden. Er moet een balans zijn tussen het respecteren van de persoonlijke levenssfeer en het belang van gegevensvergaring in het kader van het
tegengaan van terroristische misdrijven. Deze balans is essentieel om het
draagvlak voor CT-maatregelen in de samenleving te blijven waarborgen.
Dat voor de bestrijding van terrorisme gegevens en informatie van groot
belang zijn spreekt voor zich. Gezocht moet worden naar een evenwicht.
Door de grote dreiging die van terroristische misdrijven uitgaat, kan dit
evenwicht op een ander punt liggen dan bij de bestrijding van minder
gewelddadige misdrijven.13 Relevant is dat het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geringe
inbreuken op in het bijzonder de artikelen 5, 6 en 8 EVRM toelaat, mits daar
compenserende waarborgen tegenover staan. Ook een mogelijke schending
van artikel 3 EVRM dient te allen tijde in besluitvorming te worden
meegenomen.

13

40

Kamerstukken II 2004/05, 30 164, nr. 3, blz. 3, 8 en Kamerstukken I 2006/07, 30 164, nr. D,
blz. 3-4.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Het inzetten op respect voor mensenrechten kent meerdere aspecten.
In de eerste plaats zijn persoonlijke gegevens en informatie voor een
effectief contraterrorismebeleid van groot belang. Het verzamelen,
registeren, beschikbaar stellen, uitwisselen en gebruiken van persoonlijke
gegevens raakt echter ook de privacy van de betrokkenen. Transparantie en
zorgvuldigheid zijn bij de omgang met deze gegevens dan ook belangrijk.
De overheid is telkens op zoek naar de juiste balans tussen privacybescherming enerzijds en nut en noodzaak van gegevensverzameling en –uitwisseling anderzijds. Het gebruiken van persoonlijke gegevens als operationeel
instrument dient dus altijd goed te worden afgewogen.
In de tweede plaats kan het bevorderen van respect voor de mensenrechten
in internationaal verband op de lange termijn een positieve bijdrage leveren
aan het voorkomen van gewelddadig extremisme en (uiteindelijk) terrorisme. Eén van de factoren die kan bijdragen aan de aantrekkingskracht en
de aanwas van extremistische groeperingen of terroristische organisaties in
veel landen is immers het ontbreken van rechtsstatelijkheid van de overheid
en haar optreden. Bevordering van de democratie en politieke vrijheid
wordt gezien als een bijdrage aan de vermindering van de aantrekkingskracht van extremistische bewegingen. Meer politieke, sociale of religieuze
vrijheden kunnen leiden tot een afnemend gevoel van relatieve deprivatie
of achterstelling, wat uiteindelijk weer effect heeft op de bereidheid tot
terroristisch geweld. Voor het effectief bestrijden van terrorisme op de lange
termijn is het verbeteren van de mensenrechtensituatie in bepaalde landen
daarom van belang.
In de derde plaats dient te worden opgemerkt dat privacy door de snelle
maatschappelijke ontwikkelingen inmiddels een dynamisch en relatief
fenomeen is. Veel privacy is ‘zoekgeraakt’ door de opkomst van internet en
andere technologische ontwikkelingen. Dit heeft tot gevolg dat niet alleen
veel persoonlijke gegevens beschikbaar zijn voor de overheid, maar ook
voor de private sector en voor particulieren. De kwetsbaarheden die dit met
zich meebrengt vanuit terroristisch oogpunt worden door de overheid
nauwlettend gevolgd en waar van toepassing beleidsmatig opgepakt.

3.3		 Prioritaire thema’s
In hoofdstuk 2 is een aantal ontwikkelingen in de nationale en internationale terroristische dreiging beschreven. Deze ontwikkelingen zijn in sterke
mate bepalend geweest voor de beleidsmaatregelen die tot op heden zijn
getroffen. Daarnaast bepalen zij de strategische keuzes voor de nabije en
iets verder gelegen toekomst. Uitgangspunt van deze strategie is dat het

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

41

nationale en internationale dreigingsbeeld bepalend is voor de beleidsmaatregelen die worden getroffen.
Twee kenmerkende elementen van de dreiging waarmee Nederland zich de
afgelopen jaren geconfronteerd heeft gezien, zijn de toenemende onvoorspelbaarheid en de groeiende veranderlijkheid van de dreiging. Het wordt
steeds moeilijker te voorspellen uit welke hoek de terroristische dreiging zal
komen en zodra deze is geconstateerd, kan de dreiging snel een andere
vorm aannemen. Eerder is al beschreven dat de dreiging in toenemende
mate afkomstig is uit het buitenland. Hierdoor neemt de verwevenheid van
de internationale en de lokale dimensie toe: ontwikkelingen die zich
voordoen in de internationale dreigingscontext hebben relatief snel
gevolgen voor de binnenlandse veiligheidssituatie. In combinatie met de in
hoofdstuk 2 beschreven ontwikkelingen in de dreiging leidt dit tot een
inhoudelijke focus op een aantal strategische thema’s dat komende jaren
expliciet aandacht behoeft. Zoals in de voorgaande paragraaf is aangegeven,
is het thema mensenrechten hierbij de centrale randvoorwaarde waaraan
bij iedere beleidsmaatregel moet worden voldaan.
De strategische prioriteiten voor de periode 2011-2015 zijn de volgende:
1. Jihadistische strijdgebieden
2. Jihadistisch discours/propaganda
3. Migratie en reisbewegingen
4. Technologie en innovatie
5. Internet
6. CBRN/E
7. Geradicaliseerde eenlingen
8. Security awareness en performance
Onderstaand wordt uitgewerkt waarom deze acht thema’s de komende
periode prioriteit genieten. Het betreft hier inhoudelijke keuzes. De keuzes
betreffen de beweging binnen de thematische gebieden de komende vijf
jaar. Centraal staat de verandering ten opzichte van de voorgaande jaren. In
hoofdstuk 9 (Strategische keuzes) wordt deze beweging voor ieder strategisch thema nader uitgewerkt.
Bij alle strategische keuzes moet in ogenschouw worden genomen dat in
toenemende mate sprake is van een sterke nationale en internationale
verwevenheid. De nationale en internationale dreiging staan niet op zich.
In een globaliserende wereld met steeds ‘kleiner wordende afstanden’ en
een sterke toename van het aantal reisbewegingen profiteert Nederland als
open economie en samenleving van de gunstige gevolgen. Maar Nederland

42

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

is ook kwetsbaar voor de potentiële veiligheidsrisico’s die dit met zich
meebrengt. Deze kwetsbaarheid vergt continu aandacht voor aspecten van
beveiliging. De beveiliging van de burgerluchtvaart speelt hierbij een
cruciale rol. De burgerluchtvaart als doelwit voor een terroristische aanslag
biedt niet alleen kans op een groot aantal slachtoffers, het heeft tegelijk een
hoge symbolische waarde. De maatschappelijke en economische gevolgen
van een terroristische aanslag op een burgervlucht zijn vaak bijzonder
groot. Reden voor de Nederlandse overheid om de beveiliging tegen deze
vorm van dreiging zeer serieus te (blijven) nemen. Daarnaast vergt de
bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten voortdurende
aandacht. Ook hiervoor geldt dat aanslagen tegen bepaalde typen doelwitten niet alleen individuele of zaakschade tot gevolg hebben, maar tevens
een grote symbolische waarde vertegenwoordigen. De acht prioritaire
thema’s zijn bedoeld om aanvullend op deze continue waakzaamheid de
komende jaren richting te geven aan het CT-beleid.
Onderstaand zal per thema worden ingegaan op de toenemende verwevenheid van de nationale en de internationale dimensie en de implicaties
hiervan voor Nederland. De beweging van een traditioneel repressieve
aanpak van terrorisme (wat zoals gezegd in andere landen in nog sterkere
mate geldt dan in Nederland) in de richting van een meer proactieve
benadering van terrorisme vormt hierbij de rode draad. Met andere
woorden: bij elk prioritair thema vormt vroegtijdige detectie op grond van
inlichtingen de basis voor het treffen van beschermende maatregelen of het
voorkomen van terrorisme op de lange termijn.
1. Jihadistische strijdgebieden
Voor de ontwikkeling van de terroristische dreiging zijn de slagkracht en
bewegingsvrijheid van jihadistische netwerken en hun verwevenheid met
jihadisten (en jihadistische netwerken) in het Westen cruciaal. De ontwikkelingen in de afgelopen jaren (recentelijk in Irak, Afghanistan, Pakistan en
Somalië) laten zien dat verslechtering van de veiligheidssituatie in bepaalde
gebieden kan leiden tot een zogenoemde jihadisering van de spanningen
aldaar. Dit leidt tot agendering van de strijd op jihadistische fora en
inpassing van de strijd in het internationaal jihadistisch ‘narratief’.
Hierdoor worden deze gebieden aantrekkelijk voor geradicaliseerde
moslims in het Westen. De inzet van de Nederlandse overheid is mede
gericht op het voorkomen en neutraliseren van deze processen. Voor een
deel gebeurt dit door te proberen invloed uit te oefenen op de veiligheidssituatie in deze gebieden. Afghanistan is hiervan een voorbeeld, waar met
een combinatie van militaire en civiele middelen wordt geprobeerd de
veiligheidssituatie te verbeteren. Vanuit de pijler Verwerven in deze strategie
is het vooral zaak zicht te krijgen en te houden op deze ontwikkelingen en

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

43

de risico’s die eruit voortvloeien. Voor de andere pijlers, met name
Voorkomen, kan in ieder geval de conclusie worden getrokken dat er
behoefte is aan samenhang tussen buitenlands beleid, defensie, inlichtingen en nationaal CT-beleid.
2. Jihadistisch discours/propaganda
Terrorisme bestaat voor een zeer groot deel uit propaganda. Dat wil zeggen:
als een van de doelen van terrorisme het vrees aanjagen van de bevolking is,
dan wordt dit voor een groot deel al bereikt door het verspreiden van het
terroristisch (jihadistisch) ‘narratief’ en door het voeren van gerichte
propaganda. Hierdoor ontstaat een voortdurend gevoel van bedreiging, dat
met slechts een enkele aanslag of terroristisch incident in stand kan worden
gehouden. Daarnaast is discours/propaganda ook een belangrijke instrument waarmee jihadisten hun achterban mobiliseren en rekruteren. Het
tegengaan van het verspreiden van propaganda en het beperken van de
effectiviteit ervan is een belangrijk onderdeel van deze CT-strategie. Voor
een deel zit dit in het aanpakken van extremistische websites, maar ook
zogeheten tegengeluiden (‘counter narratives’) spelen een belangrijke rol.
In hoofdstuk 5 (Voorkomen) wordt dit nader uitgewerkt.
3. Migratie en reisbewegingen
In een globaliserende en ‘steeds kleinere’ wereld worden fysieke afstanden
gemakkelijker overbrugbaar en neemt het aantal reisbewegingen toe.
Nederland is van oudsher een migratieland. Er zijn goede redenen om deze
traditie te blijven koesteren. Het aantrekken van arbeidskrachten en
hoogopgeleid talent uit het buitenland ten bate van economische groei is
een van deze redenen. Tegelijkertijd blijft het van belang om oog te houden
voor de veiligheidsaspecten die samenhangen met migratie. Recente
voorbeelden in binnen- en buitenland laten zien dat bepaalde vormen van
migratie zich kunnen lenen voor misbruik. Zo zouden potentiële terroristen
Nederland binnen kunnen komen onder het mom van studie- of arbeidsmigratie, en kunnen arbeidsmigranten of asielzoekers veiligheidsrisico’s met
zich meebrengen. Ook kunnen bewegingen in de omgekeerde richting, dus
vanuit Nederland naar regio’s of locaties in het buitenland, plaatsvinden die
ongewenst zijn. Daarbij valt te denken aan reizen van Nederlandse
ingezetenen naar oorlogsgebieden of trainingskampen. Deze laatste vorm
van reisbeweging levert zowel een hogere internationale als nationale
dreiging op: een individu is van plan deel te nemen aan de gewapende strijd
ter plaatse, en zal bij terugkeer in Nederland een potentiële dreiging
vormen voor de nationale veiligheid. Hij is dan immers getraind om
aanslagen op Nederlands grondgebied te plegen, of hij geniet dusdanig veel
aanzien in eigen kring dat er een radicaliserend effect van deze persoon
uitgaat. Om deze vormen van dreiging het hoofd te bieden, is het van

44

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

belang de komende jaren te blijven inzetten op vroegtijdige detectie (in het
bijzonder op de lokale detectiecapaciteit), veiligheidsbewustzijn bij alle
ketenpartners in het migratieproces en structurele uitwisseling van
informatie in binnen- en buitenland. Ook is het van belang gerichte
aandacht te hebben voor de nationale veiligheid in het visumproces,
grensbewaking te zien als informatieknooppunt (hier komen immers
passagiersgegevens en gegevens over reisbewegingen bijeen). Tot slot
moeten veiligheidsaspecten voldoende worden meegewogen bij de
totstandkoming van nieuwe wetgeving en dient er inlichtingenmatig te
worden samengewerkt met buitenlandse partners. Uitgangspunt is en blijft
dat eventuele extra veiligheidsmaatregelen proportioneel moeten zijn: de
economische concurrentiepositie, het imago van Nederland als veilige
haven voor politieke vluchtelingen en de privacy van betrokkenen dienen zo
min mogelijk te worden aangetast.
4. Technologie en innovatie
Technologie speelt een belangrijke rol bij het verwerven van informatie, het
voorkomen van aanslagen, de verdediging tegen een terroristische aanslag,
het voorbereid zijn op de gevolgen van een aanslag en het vervolgen van de
daders. Aan de andere kant kan technologie ook een bedreiging zijn
wanneer terroristen technologie gaan inzetten als wapen. Een goed
voorbeeld hiervan is internet, dat kan worden gebruikt om bedrijfssystemen
te ontregelen. Technologische ontwikkelingen gaan snel en resulteren in tal
van nieuwe toepassingen. Het gaat daarbij niet alleen om informatie- en
communicatietechnologie maar bijvoorbeeld ook om biotechnologie,
nanotechnologie, materiaaltechnologie en neurotechnologie. Naast deze
basistechnologieën zijn combinaties van technologieën mogelijk, de
zogeheten systeemconcepten. Een goed voorbeeld hiervan zijn biometrische identificatiesystemen en detectiesystemen voor Chemische,
Biologische, Radiologische, Nucleaire middelen en zelfgemaakte explosieven (CBRN/E).
Om geen kansen te missen voor contraterrorisme en goed te kunnen
inspelen op mogelijke dreigingen, is het van groot belang om nieuwe
technologische ontwikkelingen tijdig te signaleren, te agenderen en te
benutten. Ook moeten passende maatregelen worden getroffen in het geval
van een dreiging. Beleidsmakers dienen goed op de hoogte te zijn van de
aanbodkant van technologie, bijvoorbeeld in de vorm van een periodieke
technologieverkenning. Internationale samenwerking op beleidsniveau en
op wetenschappelijk gebied is daarbij van cruciaal belang.
Op het terrein van terrorismebestrijding, en van veiligheid in bredere zin, is
het van belang gerichte aandacht te besteden aan de samenhang tussen

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

45

data en veiligheid. Hierbij gaat het om het vergroten van de efficiëntie en
effectiviteit van de dataverzameling, -uitwisseling en -verwerking, met
expliciete aandacht voor privacy- en andere juridische aspecten. Veel van de
partijen die op dit terrein actief zijn, hebben gemeenschappelijke vragen en
behoeften ten aanzien van data en veiligheid. Hierdoor is een gerichte inzet
en samenwerking van belang.
5. Internet
Internet is een belangrijk middel voor terroristen. Het wordt door terroristische organisaties gebruikt om propaganda te maken voor hun ideologie en
activiteiten. Daarnaast gebruiken terroristen internet voor rekrutering,
fondsenwerving, informatievergaring, verspreiding van informatie en
instructies en als onderling communicatiemiddel. Internet is ook van
invloed op radicaliseringsprocessen. Met behulp van internet kan een
potentiële terrorist processen doorlopen van ideologievorming, ideologieversterking en ideologische indoctrinatie. Deze ontwikkelingen moeten
goed worden gemonitord. Daarnaast is het van belang om via publiek-private samenwerking (PPS) te stimuleren dat de internetsector zelf zorgt voor
het tegengaan van verspreiding van illegale informatie via het internet. Een
goed voorbeeld is de gedragscode ‘Notice-and-Take-Down’, die in samenwerking met de private sector tot stand is gekomen.
Naast het gebruik van internet voor bovengenoemde doeleinden, bestaat
het risico dat terroristen in de toekomst via internet aanslagen gaan plegen
op fysieke doelen. Dit kan bijvoorbeeld door het hacken van besturingssystemen van vitale installaties in de chemische sector of de elektriciteitsvoorziening. Hierbij gaat het om het gebruik van internet als wapen. Om een
succesvolle cyberaanval uit te voeren is een hoog expertiseniveau nodig. Het
lijkt erop dat terroristische organisaties op dit moment nog niet over een
dergelijk hoog kennisniveau beschikken, maar dat kan in de toekomst
veranderen. Technische kennis en expertise kan zich immers snel verspreiden. Ook kan een zogeheten geradicaliseerde eenling met de juiste kennis
en ervaring een geslaagde cyberaanval uitvoeren. Het belang van weerstand
van cruciale objecten tegen cyberaanvallen dient te worden onderkend en
waar mogelijk te worden versterkt.
De Nationale Cyber Security Strategie (NCSS), die in februari 2011 naar de
Tweede Kamer werd verzonden14, is hiervoor een belangrijk middel. Met
deze strategie wil de Nederlandse overheid met andere partijen slagvaardiger werken aan de veiligheid en betrouwbaarheid van een open en vrije
digitale samenleving. De strategie voorziet onder meer in de oprichting van
14

46

Bijlage bij Kamerstuk 26643 nr. 174.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

een Cyber Security Raad, waarin alle relevante partijen op strategisch niveau
afspraken maken over uitwerking en uitvoering van de strategie. Tevens
wordt een Nationaal Cyber Security Centrum ingericht waar expertise over
dreigingen, incidenten en de afhandeling worden samengebracht.
Ook voor het goed bewaken en beveiligen van personen en objecten is
aandacht voor internetontwikkelingen op zijn plaats. Veel bedreigingen
worden bijvoorbeeld via internet geuit. Maar ook de zichtbaarheid – en
daarmee de kwetsbaarheid - van personen en objecten neemt toe, door
nieuwe internettoepassingen. Google Earth en Streetview, sociale netwerksites en smartphones met gps-faciliteit kunnen vrij precies laten zien waar
een persoon zich bevindt (en wat hij daar doet). De toenemende interactiviteit en alomtegenwoordigheid van internet versterken deze dynamiek. In
beveiligingsconcepten zal hiermee rekening moeten worden gehouden.
Intussen blijft het van belang om nieuwe internetontwikkelingen goed te
blijven volgen en te toetsen op mogelijke veiligheidsrisico’s, teneinde deze
tijdig te kunnen ondervangen.
Tot slot geldt dat weliswaar een dreiging uitgaat van het gebruik van
internet door terroristen, maar ook dat internet een nuttige rol kan
vervullen voor contraterrorisme: het vormt een krachtige bron van
informatie om op de hoogte te blijven van de activiteiten en intenties van
terroristische groeperingen.
6. CBRN/E
Hoewel de kans op een aanslag met (zelfgemaakte) explosieven (E) op dit
moment vele malen groter is dan op een aanslag met chemische, biologische, radiologische of nucleaire (CBRN) middelen, is een gecoördineerde
inspanning tegen beide typen dreiging noodzakelijk. Inzet tegen CBRNmiddelen blijft een strategische prioriteit voor de komende vijf jaar, vooral
gezien het potentieel maatschappijontwrichtende effect van een CBRNaanslag. Naast het sterk disruptieve karakter van een dergelijke aanslag is er
de kans op een groot aantal slachtoffers. Hoewel recente analyses in
binnen- en buitenland aantonen dat de waarschijnlijkheid van een
dergelijke aanslag op de korte termijn klein is, leiden de snelle technologische ontwikkelingen en een steeds snellere beschikbaarheid van informatie
tot de conclusie dat de kans op misbruik van CBRN-middelen voor de
toekomst bepaald niet onvoorstelbaar is. De gunstige internationale positie
van Nederland als handelsnatie met de belangrijke luchthaven Schiphol en
zeehaven Rotterdam is in dit opzicht tevens een risico. Ook de toenemende
betekenis van de kenniseconomie in Nederland brengt mogelijke risico’s
met zich mee: de instroom van hoogopgeleid talent vanuit het buitenland
kan de kans vergroten dat kennis en vaardigheden die nodig zijn om een

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

47

hoogwaardige CBRN-aanslag te plegen ons land binnenkomen. Omgekeerd
geldt voor de terugkeer van in Nederland opgedane hoogwaardige kennis
richting de landen van herkomst, dat dit de kans vergroot dat ongewenste
regimes of groeperingen in het bezit komen van de kennis om CBRN- of
massavernietigingswapens te produceren. Dit maakt CBRN tot een thema
van groot nationaal en internationaal belang, met een stevige internationale politieke dimensie.
Bij vrijwel alle terroristische aanslagen is tot op heden gebruik gemaakt van
zelfgemaakte explosieven. Op basis van relatief eenvoudig verkrijgbare
middelen is en blijft het mogelijk aanslagen voor te bereiden en uit te
voeren. De mogelijkheden om aanslagen met zelfgemaakte explosieven
volledig te voorkomen zijn op dit moment ontoereikend. Daarnaast worden
de modi operandi continu verfijnd om de beveiligingsmaatregelen te
omzeilen. Terroristen hebben aangetoond over leer- en aanpassingsvermogen te beschikken om bestaande weerstandsverhogende maatregelen te
kunnen omzeilen. Het is dan ook noodzakelijk een kennisvoorsprong op
kwaadwillenden te behouden in de ‘wapenwedloop’ tussen weerstandsmaatregelen en nieuwe modi operandi. Dit vergt blijvende aandacht voor
ontwikkelingen op het gebied van aanslagmethoden en -technieken,
nieuwe modi operandi en de mogelijke tegenmaatregelen. De burgerluchtvaart is een bekend voorbeeld van een sector die met dergelijke veranderende dreigingen en risico’s te maken heeft. Ook voor andere sectoren
(zoals de overige alerteringslocaties) geldt dat de komende jaren blijvende
aandacht nodig is voor deze vorm van dreiging.
7. Geradicaliseerde eenlingen
Een vorm van terroristische dreiging die steeds meer aandacht zal vragen,
wordt gevormd door de zogenoemde geradicaliseerde eenlingen, in het
buitenland ook wel ‘lone wolves’ genoemd. De laatste jaren is een trend
waarneembaar van (pogingen tot) aanslagen door eenlingen, al dan niet
geïnspireerd door voorbeelden uit het verleden, of door ideologen die actief
zijn op internet. Vooraf - maar soms ook zelfs achteraf – is niet altijd
duidelijk of de aanvaller handelt of handelde uit ideologische motieven, of
dat het gaat om iemand die verward is of andersoortige motieven heeft.
Geradicaliseerde eenlingen zijn dreigers met een duidelijke politieke of
religieuze motivatie. Over gewelddaden van deze groep bestaat over het
algemeen weinig aarzeling om deze als terroristisch te bestempelen. Dat is
anders in het geval van zogenoemde verwarde of gefixeerde personen, die
geen heldere ideologische motivatie hebben voor hun daden.
Geradicaliseerde eenlingen en verwarde personen maken samen deel uit
van de groep ‘solistische dreigers’. De in Nederland gangbare definitie van

48

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

solistische dreigers luidt: ‘personen die (zonder medewerking van anderen)
door middel van gedrag of woord, als gevolg van een individueel doorlopen
proces richting geweld, een dreiging vormen’.
Het op voorhand maken van een onderscheid tussen geradicaliseerde
eenlingen en verwarde personen is vanuit het oogpunt van CT-beleid veelal
onmogelijk en ook onwenselijk. Het is wel zaak de verwarden waar mogelijk
uit deze groep te filteren en het (potentiële) gevaar dat van hen uitgaat zo
veel mogelijk te neutraliseren. Dat gebeurt uiteraard niet onder de noemer
van contraterrorisme, maar waar mogelijk met behulp van een traject van
gerichte hulpverlening.
In het geval van radicaliserende eenlingen is vroegtijdige detectie essentieel, maar tegelijk zeer moeilijk. Het vereist de onderkenning van specifieke
risicodomeinen en de ontwikkeling van daarop gerichte detectiemethodes,
zonder daarbij grootschalige – privacyaantastende – middelen in te zetten.
Nadrukkelijk moet daarbij ook rekening gehouden worden met andere dan
de traditionele politieke of religieuze motieven. Zo zou een actueel
verschijnsel als ‘systeemhaat’ aanleiding kunnen zijn van geradicaliseerde
eenlingen om symbolen van deze maatschappij met geweld aan te vallen. In
de komende tijd zal geïnvesteerd worden in de vergroting van kennis en
inzicht in dergelijke fenomenen.
8. Security awareness en performance
Nu het terrorismebeleid in binnen- en buitenland vooral gestalte heeft
gekregen in de vorm van wetgeving, maatregelen en beleidsinstrumenten,
winnen menselijke waakzaamheid en alertheid aan belang. Alom dringt het
besef door dat alerte medewerkers in de verschillende sectoren essentieel
zijn om (de voorbereiding van) mogelijke terroristische activiteiten bijtijds
te herkennen en in de kiem te smoren. Daarom is het vergroten van
veiligheidsbewustzijn (‘security awareness’) bij professionals van groot
belang. Hierbij staat de menselijke prestatie (‘performance’) centraal. Het
gaat hierbij niet alleen om de verantwoordelijke veiligheidsprofessionals,
maar ook om het management en de ‘gemiddelde’ professional op de
werkvloer. Juist deze mensen kunnen in hun eigen werkomgeving vaak als
eerste afwijkend gedrag of een afwijkende situatie signaleren. Dit kan niet
alleen helpen bij het voorkomen van terrorisme, maar ook van andere
vormen van criminaliteit die de veiligheid kunnen aantasten of de bedrijfscontinuïteit kunnen schaden. Het gaat om vragen als: hoe herken je
afwijkend gedrag, hoe maak je ‘security awareness en performance’
integraal onderdeel van de bedrijfsvoering, hoe zorg je ervoor dat risicomanagement een geaccepteerde en integrale werkwijze is bij veiligheidsvraagstukken en hoe kun je ‘security awareness en performance’ beter verankeren

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

49

in de wetenschap en in het onderwijs? Antwoorden op deze vragen zullen
leiden tot een grotere mate van veiligheidsbewustzijn bij professionals in de
publieke en de private sector.
Leeswijzer
In hoofdstuk 4 t/m 8 wordt de strategie geoperationaliseerd aan de hand
van de pijlerstructuur. Iedere V (van de 5 V’s) vormt een apart hoofdstuk
waarin respectievelijk wordt weergegeven wat er logischerwijs aan CT-inzet
plaatsvindt, waar de primaire verantwoordelijkheid ligt en waar eventuele
prioriteiten liggen. De 8 prioritaire thema’s komen terug in hoofdstuk 9,
waar de strategische inzet voor de komende jaren wordt gepresenteerd.

50

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

51

4
Verwerven

52

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

4.1		 Inleiding
Terrorismebestrijding is in belangrijke mate afhankelijk van een gedegen
prognostiek. Hiertoe moet informatie (‘intelligence’) worden verworven.
Het is noodzakelijk de aard, richting en ernst van de dreiging tijdig in te
schatten om risicobeperkende maatregelen te kunnen nemen. Daarbij moet
doorgaans gewerkt worden met kleine snippers informatie.
Terrorismebestrijders moeten deze informatie duiden met behulp van de
kennis die zij in de loop der jaren hebben opgebouwd over terroristen, hun
modus operandi, doelwitkeuze, rationaliteiten en doelstellingen. Ook
ervaringsgegevens uit het verleden of van parallelle ontwikkelingen kunnen
daarbij behulpzaam zijn. Deze vormen de basis voor analyses (ook wel:
voorstelbaarheidsredeneringen), die richting geven aan onderzoeken naar
aanslagplegers en hun helpers. Ook vormen zij de grondslag voor de
bepaling van plaats en aard van weerstandverhogende maatregelen
(beveiliging), ter verkleining van de risico’s. Naarmate er meer concrete
informatie beschikbaar is over de dreiging, neemt de voorspelbaarheid en
daarmee de mogelijkheid tot gerichte interventie toe. In de praktijk zal
contraterrorisme echter altijd in hoge mate moeten steunen op het
prognostische vermogen van professionals.
Inlichtingen- en informatieverwerving vormen de basis voor CT-beleid. Er is
een groeiend besef dat een snelle beschikbaarheid van objectieve en
betrouwbare inlichtingen essentieel is voor een effectief contraterrorismebeleid. Zij dienen als fundament voor alle mogelijke CT-maatregelen of –
inspanningen in binnen- en buitenland. De Nederlandse overheid legt in
haar binnen- en buitenlandse CT-beleid de nadruk op de preventie van
radicalisering en uiteindelijk terrorisme. Door de geschetste ontwikkelingen in de dreiging wordt de focus hierbij steeds meer verlegd naar het
buitenland. Dit heeft gevolgen voor de prioriteiten en toekomstige
inspanningen van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Deze zullen zich in de toekomst meer richten op een betere buitenlandse
informatie- en inlichtingenpositie. Een van de methodieken die daarbij
worden gevolgd is de strategie van ‘forward defence’. De essentie van
‘forward defence’ is dat de Nederlandse overheid moet kunnen beschikken
over goede inlichtingen over dreigingen die zich in het buitenland
ontwikkelen, en die zich in Nederland als een dreiging kunnen manifesteren of die gericht zijn tegen Nederlandse belangen in het buitenland. Deze
inlichtingen kunnen in het buitenland worden ingewonnen, maar ook tot
stand komen door effectieve samenwerking met buitenlandse inlichtingenen veiligheidsdiensten. Ook een onderwerp als ‘travel intelligence’ valt
onder de ‘forward defence’-strategie: door het detecteren van verdachte
reisbewegingen kan een potentiële dreiging vanuit het buitenland worden
tegengegaan. Vanzelfsprekend vallen of staan dergelijke initiatieven met

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

53

een goede samenwerking met buitenlandse partners. Daarbij spreekt het
voor zich dat uiterst zorgvuldig zal worden omgegaan met inlichtingen die
afkomstig zijn van buitenlandse partners die een andere houding aannemen tegenover het waarborgen van fundamentele mensenrechten dan de
Nederlandse overheid.
Tegelijk met het verwerven van informatie zal deze ook zo veel mogelijk
worden gedeeld. Naast ‘need to know’ is het uitgangspunt uitdrukkelijk:
‘need to share’. Het consequent en effectief delen van informatie leidt
immers tot een hogere kwaliteit van de informatie die retour komt. Dit
vergt wel een zorgvuldige afweging per geval.

4.2		 Dreigingsbeelden
Terrorisme staat nooit op zichzelf, maar manifesteert zich altijd in een
bredere geopolitieke en maatschappelijke context. Deze context is
voortdurend in beweging en moet door terrorismebestrijders op de voet
worden gevolgd om nieuwe dreigingen tijdig te kunnen onderkennen. De
context biedt tevens handvatten voor contrastrategieën. Deze biedt zicht op
mogelijkheden om de voedingsbodem van terrorisme aan te pakken, de
weerstand tegen radicalisering te versterken of inconsequenties in
redeneringen van terroristische organisaties bloot te leggen.
In Nederland fungeert het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) als
inhoudelijk en richtinggevend fundament voor het CT-beleid. Het DTN
verschijnt periodiek en geeft een integraal beeld van de binnenlandse
dreiging en de internationale dreiging tegen Nederland en de Nederlandse
belangen in het buitenland. De input voor het DTN komt van verschillende
kanten: binnenlandse en buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten,
de politie, het ministerie van Buitenlandse Zaken (inclusief de ambassades)
en open bronnen. Het eindresultaat vormt de basis voor toekomstige
beleidsbeslissingen en strategische keuzes. Deze integrale methodiek kent
als voordeel dat alle bij CT betrokken partners betrokken zijn bij de
totstandkoming van nieuw beleid, of het handhaven van huidig beleid op
strategisch niveau. Een vergelijkbare manier van werken in Europa zou
wenselijk zijn.

4.3		 Het belang van inlichtingeninformatie
Om gedegen dreigingsanalyses te kunnen opstellen en doelgerichte
interventies te kunnen (laten) plegen, is het Nederlandse CT-beleid sterk
afhankelijk van informatie die wordt geleverd door de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten. Deze diensten beschikken over bijzondere bevoegdheden, die in het uiterste geval diep kunnen ingrijpen in de persoonlijke
levenssfeer van burgers. Om terroristische aanslagen te voorkomen mogen

54

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

de inlichtingen- en veiligheidsdiensten middelen aanwenden als afluisteren, volgen, observeren en infiltreren, onder de voorwaarde dat de
benodigde informatie niet op andere, minder ingrijpende, manieren
verkregen kan worden. Deze bevoegdheid heeft het in het recente verleden
al herhaaldelijk terroristische acties in de kiem gesmoord.
De vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit dwingen de diensten
echter wel tot een zorgvuldig afgewogen en beperkte inzet van bijzondere
inlichtingenmiddelen. Dat impliceert dat zij ook optimaal gebruik moeten
maken van relevante informatie die beschikbaar komt uit open bronnen
(‘open source intelligence’, OSINT). In het huidige informatietijdperk
worden de I&V-diensten daarbij voor complexe vragen, dilemma’s en
uitdagingen gesteld. De enorme hoeveelheden data, de brede beschikbaarheid van informatie en de snelle opeenvolging van technische vernieuwingen (bijvoorbeeld op het vlak van datadragers, interactieve internettoepassingen en informatietoegankelijkheid), dwingen de diensten tot het
ontwikkelen van steeds weer nieuwe zoekstrategieën, ordeningsmogelijkheden en het leggen van relationele verbanden tussen informatie. Veel
meer dan in het verleden zijn op dit vlak ook marktpartijen en wetenschappers actief, die hoogwaardige informatie kunnen leveren die eveneens
bruikbaar is voor CT-beleid. Dit dwingt de I&V-diensten tot interactie met
een veel dynamischer en deskundiger omgeving dan in het verleden het
geval was. Hun conclusies worden minder snel geaccepteerd door de
beleids- en bestuursomgeving en worden vaker ter discussie gesteld. Dat
stelt hoge eisen aan de analysekwaliteiten binnen de diensten en hun
bereidheid conclusies met andere partijen te delen en te bediscussiëren.
Bij maatregelen tegen individuen speelt de CT Infobox een belangrijke rol.
De CT Infobox vormt een essentiële schakel in de samenwerking tussen de
diensten die bij terrorismebestrijding zijn betrokken. In deze box komt de
informatie samen van alle samenwerkende instanties met betrekking tot
terrorisme en daaraan te relateren radicalisering. Daardoor kan een
weloverwogen afweging gemaakt kan worden tussen de verschillende
mogelijkheden om tegen een (potentiële) terrorist op te treden. Het verder
optimaliseren van het functioneren van de CT Infobox heeft de komende
jaren prioriteit. Daarbij zal onder andere worden gekeken naar het verder
ontsluiten van de informatiesystemen van de betrokken partijen, wat
vereenvoudigd zoeken en snellere analyses mogelijk maakt.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

55

4.4 Uitdagingen op het vlak van de 			
		inlichtingenverwerving
Het gevaar van terrorisme komt sinds een jaar of tien niet meer zozeer uit de
hoek van de klassieke terroristische organisaties, maar veelal vanuit diffuse
netwerken. De geringe organisatiegraad, het fluïde karakter en het
zelfsturend vermogen van deze netwerken vormen in toenemende mate een
inlichtingenmatige uitdaging. Omdat de modi operandi van deze netwerken fundamenteel anders zijn, wordt van de bestrijders ervan een grotere
flexibiliteit en meer voorstellingsvermogen vereist. Bovendien is het
bijzonder moeilijk binnen of rond dergelijke netwerken een stevige en
duurzame informatiepositie op te bouwen. Het aantal netwerkleden is
doorgaans beperkt en hun veiligheidsbewustzijn is hoog. De zware eisen die
aan de leden worden gesteld ten aanzien van ervaring, kennis van de leer en
opofferingsbereidheid, maken het bijzonder moeilijk om menselijke
bronnen (‘agenten’) tot de kern van een netwerk te laten doordringen.
Een alternatief is het vertrouwen op de interceptie van communicatie
(signals intelligence, SIGINT). Dit is echter lang niet altijd mogelijk,
aangezien het gebruik van communicatiemiddelen in de meer professionele netwerken vaak beperkt is. Het opbouwen en op peil houden van een
goede informatiepositie in of rond dergelijke netwerken vraagt dan ook een
grote mate van creativiteit en volharding. Wat dit proces extra complex
maakt, is dat de tegenstanders de tijd (soms zelfs de eeuwigheid) aan hun
zijde denken te hebben. Het is dan ook van groot belang de gangbare
werkprocessen bij de overheid, met vooraf vastgelegde eindresultaten en
doorlooptijden, zo veel mogelijk af te stemmen op deze (parallelle)
realiteit.
Terrorismebestrijding in deze context stelt dus niet alleen hoge eisen aan de
informatieanalyse, maar ook aan de informatie-inwinning. Dit geldt zowel
voor degenen die operaties bedenken en aansturen (inlichtingenofficieren),
als voor degenen die ze uitvoeren (‘agenten’ en informanten). Een gedegen
kennis van vreemde talen en culturen is onmisbaar, evenals inlevingsvermogen in de drijfveren van personen die handelen vanuit een radicale
interpretatie van een geloof of ideologie. Deze eisen gelden ook voor
personen die telefoongesprekken, internetcommunicatie of andere vormen
van SIGINT uitwerken. Op het wat hogere aggregatieniveau van de fenomeenanalyse moeten analisten van de I&V-diensten voortdurend op de
hoogte blijven van de theologische of ideologische discussies in het radicale
segment van de islam of een politieke stroming. Ook moeten zij de
geopolitieke context van bijvoorbeeld het Midden-Oostenconflict of de
geschillen in de regio Afghanistan, India en Pakistan bij hun inschattingen

56

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

betrekken, aangezien ook deze megafactoren invloed kunnen uitoefenen
op bijvoorbeeld de motivatie en doelwitkeuze van terroristische netwerken
in Nederland.
Juist in dergelijke conflictregio’s speelt buitenlandse informatievergaring
een belangrijke rol. Nederland ambieert een actieve rol bij de bestrijding
van het internationale terrorisme. De daaruit voortvloeiende militaire
aanwezigheid in buitenlandse conflicthaarden (bijvoorbeeld in Irak en
Afghanistan), vereist een solide informatiepositie. Het primaire doel bij
buitenlandse informatievergaring is het ondersteunen van het functioneren
en de veiligheid van de Nederlandse militairen in het buitenland en hun
bondgenoten. Inzet in de bronlanden van het terrorisme helpt de gevaren
van aanslagen tegen Nederlandse belangen in het buitenland reduceren.
Daarbij kan het voorkomen dat operaties worden uitgevoerd tegen
personen of groeperingen die zich bezighouden met het faciliteren van
terroristische cellen in West-Europa. In dat geval raken de werkzaamheden
van de binnen- en buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten direct
aan elkaar en is een goede afstemming een absolute vereiste. Daarnaast zijn
de werkzaamheden op het gebied van SIGINT van belang. De onderschepte
informatie die dit oplevert is essentieel voor het opstellen van geopolitieke
en trendmatige analyses en dient dan ook bijtijds en volledig gedeeld te
worden.

4.5		 De waarde van netwerkanalyses
De operationele inzet van veiligheidsdiensten op CT-gebied is veelal sterk
gericht op het handelen van individuen en kleine groepen terroristen. Ook
de interactie tussen deze ‘targets’ is daarbij van belang. Daarom besteden de
diensten in hun onderzoek veel aandacht aan het in kaart brengen van
netwerken. Netwerken, zoals de in 2004 bekend geworden Hofstadgroep,
zijn doorgaans structureel waargenomen relatiepatronen en contacten. De
door diensten geïdentificeerde leden van zo’n netwerk zijn zich er soms zelf
niet van bewust dat zij tot een bepaald netwerk worden gerekend. De naam
van een dergelijk netwerk is vaak door de diensten zelf bedacht. Om de
operationele communicatie erover te vergemakkelijken, wordt daarbij
doorgaans gekozen voor een naam die weinig tot niets te maken heeft met
de betreffende groep.
Netwerkanalyse is boven alles een methode om zicht te krijgen op samenwerkingspatronen, gezagsverhoudingen en taakverdelingen binnen een
targetgroep. Voor diensten is het ook van groot belang aandacht te besteden
aan de omgeving van een groep. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen
de omringende samenleving, sympathisanten, ondersteuners en terroristen. Als terrorismebestrijders oog hebben voor relevante ontwikkelingen in

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

57

de samenleving, als zij weten wat de rol is van sympathisanten (in stimulerende of corrigerende zin) en als zij weten waaruit de activiteiten bestaan
van daadwerkelijke ondersteuners, kan een betere inschatting worden
gemaakt van de motivatie en slagkracht van potentiële terroristen.
Bovendien is het dan mogelijk hun draagvlak en werfkracht te beoordelen,
zodat nieuwe risicopersonen – die een ring opschuiven in de richting van de
kern - eerder in het vizier kunnen worden genomen.
Belangrijke hulpmiddelen bij het vervaardigen van target- en netwerkanalyses zijn de inspanningen van de veiligheidsdiensten om zich te krijgen op
reisbewegingen en terrorismefinanciering. Onderzoek naar reisbewegingen
van terroristen is van groot belang gebleken. De sterk verbeterde internationale samenwerking van veiligheidsdiensten heeft op dit gebied wereldwijd
tot de ontdekking, verstoring of ontmanteling van menig jihadistisch
netwerk geleid. Voor het volgen en tegengaan van reisbewegingen is ook de
lokale detectiecapaciteit van wezenlijk belang. Op lokaal niveau worden
afwijkingen in gedrag of afwezigheid van bepaalde personen immers het
eerst opgemerkt. Wat betreft het tegengaan van terrorismefinanciering was
in de inlichtingenwereld lang de gedachte dominant dat het bloot- en
droogleggen van geldstromen van terroristen een belangrijk middel zou zijn
om hun activiteiten tegen te gaan. Uitgangspunt daarbij was dat terroristen
in figuurlijke zin zonder zuurstof zouden komen te zitten als geldstromen
afgesneden konden worden. In de praktijk is echter gebleken dat (jihadistische) netwerken relatief weinig geld nodig hebben om aanslagen uit te
kunnen voeren. Financieel onderzoek heeft in die gevallen vooral achteraf
zijn nut bewezen, omdat de nagelaten sporen van geldtransacties zicht
boden op leefpatronen, contacten of modi operandi van terroristen.

4.6 Detectie van eenlingen
Netwerkanalyses schieten per definitie tekort voor het tijdig detecteren van
geradicaliseerde eenlingen die een terroristische aanslag willen plegen. Het
is bijzonder moeilijk de intenties van dergelijke eenlingen tijdig te
onderkennen.15 Het is echter niet meer dan logisch dat de Nederlandse
overheid zich afvraagt of er eenlingen met gewelddadige intenties in ons
land leven en of dergelijke eenlingen tijdig in het vizier kunnen worden
15

58

“We recognize that detection and interdiction of lone wolf terrorists is one of the most
difficultchallenges facing our law enforcement and intelligence agencies”. Citaat uit: A ticking
time bomb. Counterterrorism lessons from the U.S. Government’s failure to prevent the Fort Hood
attack. A Special Report by U.S. Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs ,
Washington D.C. februari 2011, p. 7.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

gebracht van de autoriteiten. Hoe moeilijk dat in het geval van ongekende
eenlingen ook zal zijn, de overheid zal zich tot op zekere hoogte toch
moeten inspannen om ‘radarsystemen’ te ontwikkelen die de kans
vergroten dat de ongekende radicaliserende eenling tijdig in beeld komt. De
‘brede benadering’, die ten aanzien van de klassieke vormen van terrorisme
haar waarde reeds heeft bewezen, zou ook op dit terrein van nut kunnen
zijn. Tegelijk zijn er beperkingen aan de mogelijkheden om op te treden,
zowel in praktische als juridische zin. In lijn met een belangrijk uitgangspunt van deze strategie, namelijk dat de bescherming van mensenrechten
een centrale voorwaarde is bij alle contraterrorismemaatregelen in
binnen- en buitenland, moet ervoor worden gezorgd dat terrorismebestrijding altijd proportioneel blijft en in overeenstemming plaatsvindt met de
mensenrechtenstandaarden.
Zoals eerder aangegeven (in hoofdstuk 3) houdt de Nederlandse overheid
zich om verschillende redenen bezig met het onderwerp ‘solistische
dreigers’. Vanwege het (potentieel) maatschappijontwrichtende effect, is
binnen deze groep de dreiging die uitgaat van door ideologische motieven
gedreven geradicaliseerde eenlingen voor het CT-beleid van belang.
Dergelijke eenlingen vormen in principe een bedreiging voor iedereen,
maar in het bijzonder voor personen voor wier veiligheid de overheid
verantwoordelijk is. Ten aanzien van gewelddaden van geradicaliseerde
eenlingen waarbij sprake is van een duidelijke politieke of religieuze
motivatie, bestaat over het algemeen weinig aarzeling om deze te bestempelen als terroristisch. Dat is anders in het geval van personen die zogenoemde systeemhaat aan de dag leggen of handelen op grond van veronderstelde samenzweringstheorieën. Daarbij is de motivatie ideologisch
veelal niet helder te duiden. In dat geval bestaat de neiging te twijfelen aan
de verstandelijke vermogens van een dader en een gewelddaad af te doen als
een opzichzelfstaand incident. Hier valt echter tegenin te brengen dat de
doelwitten van deze dreigers veelal een daadwerkelijke of symbolische
functie hebben, als representanten van een door hen veracht maatschappelijk systeem, of elementen daarvan (zoals de aanwezigheid van vreemdelingen of de bio-industrie).
Recente analyses wijzen op een bredere teneur in de Nederlandse samenleving om de overheid of politici verantwoordelijk te houden voor elke vorm
van tegenslag. Hierin vinden sommige onfortuinlijke eenlingen een
rechtvaardiging om zelf het heft in handen te nemen. Een aanslag is dan
niet alleen een vorm van vergelding, maar tevens een vorm van zelfrealisatie. Daarbij beoogt de eenling zich door middel van een ultieme daad voor
de ogen van een groot publiek te ontpoppen als iemand die beslist over
leven en dood. Een dergelijke tegen het politieke en maatschappelijke

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

59

systeem gerichte gewelddaad heeft door de motivatie, de symboliek van het
gekozen doelwit en de bijbehorende effecten, alle karaktertrekken van een
terroristische daad.
Het verschijnsel van de radicaliserende eenling is voor de Nederlandse
overheid een bron van zorg. Om prognostisch en beveiligingstechnisch
adequaat in te kunnen spelen op dreigingen uit deze hoek, is verdere
verkenning van de problematiek en de mogelijkheden tot vroegtijdige
detectie, interventie en protectie noodzakelijk. De eerste literatuurverkenningen hierover bieden aangrijpingspunten over bijvoorbeeld motivatie,
belevingswereld en ‘triggers’. Zij kunnen richting geven bij het ontwikkelen
van de genoemde ‘radarsystemen’ of methodes van vroege signalering. Op
het vlak van de radicale eenlingen zal echter nog veel kennis en informatie
verworven moeten worden om de weerbaarheid tegen deze vorm van
geweldsdreiging te vergroten.

Verwerven – strategische inzet 2011-2015
Uit het bovenstaande volgt dat de toekomstige beleidsinspanningen van
de Nederlandse overheid op het gebied van informatie- en inlichtingenverwerving zich de komende jaren voornamelijk zullen richten op:
• een flexibele en dreiginggerichte manier van inlichtingenverwerving
die de lokale, nationale en internationale dimensie effectief aan
elkaar verbindt;
• het verder versterken van de informatiepositie van lokale overheden,
om afwijkend gedrag dat kan duiden op veiligheidsrisico’s in een
vroeg stadium te herkennen en te ondervangen (zoals ongewenste
reisbewegingen);
• een vroegtijdige detectie van geradicaliseerde eenlingen, om snelle
en adequate interventie met bestaande middelen mogelijk te maken.

60

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

61

5
Voorkomen

62

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

5.1		 Inleiding
Door radicaliseringsprocessen bij bepaalde groepen of individuen zo vroeg
mogelijk te onderkennen, kan worden voorkomen dat personen doorradicaliseren en mogelijk overgaan tot terroristische daden. Radicalisering is
het proces dat kan leiden tot gewelddadig extremisme en uiteindelijk zelfs
tot terrorisme.16 Gewelddadig extremisme is de bereidheid om geweld te
gebruiken als de uiterste consequentie van een extremistische denkwijze.
Gewelddadig extremisme wordt voorkomen en aangepakt door middel van
tijdige detectie en gerichte interventiestrategieën.
Dit preventieve beleid dat Nederland de afgelopen jaren heeft gevoerd heeft
een temperend effect laten zien op de binnenlandse terroristische dreiging.
Naast een preventieve strategie voert de Nederlandse overheid een beleid
van vroegtijdig ingrijpen. Deze combinatie van preventie en vroegtijdige
interventie heeft de bereidheid om terrorisme direct of indirect te steunen
doen afnemen en heeft de weerbaarheid onder minderheidsgroepen in de
Nederlandse samenleving tegen aanvallen of propaganda van buitenaf doen
toenemen. Nederland is in vergelijking met andere landen vroeg begonnen
met de preventieve aanpak van gewelddadig extremisme. Andere landen
volgden van veelal een meer repressieve aanpak. Internationaal maakt de
Nederlandse preventieve aanpak steeds meer opgang: een groeiend aantal
EU-partners en overzeese bondgenoten maken preventie een integraal
onderdeel van hun CT-beleid.
Om terrorisme te voorkomen dient zowel op korte als op lange termijn te
worden geïnvesteerd in middelen die de overheid ter beschikking staan om
op te treden. Onder het voorkomen van terrorisme worden twee zaken
verstaan:
• het voorkomen van aanslagen door vroegtijdig optreden of verstoren;
• het voorkomen van gewelddadig extremisme, dat kan leiden tot (steun
voor) terrorisme (preventie).
Het betreft hier zowel maatregelen die gericht zijn op het belemmeren van
de mogelijkheden om een aanslag te plegen (terrorisme als daad) als
maatregelen die beogen om terrorisme te voorkomen (terrorisme als
fenomeen). Bij de eerstgenoemde maatregelen valt te denken aan het
verstoren van activiteiten, het bemoeilijken van financiering en het gericht

16

Radicalisme en orthodoxie, vanuit welke ideologische motivatie dan ook, zijn als verschijnsel
nadrukkelijk geen onderwerp van CT-beleid. De Nederlandse overheid ziet radicalisme en
orthodoxie vanuit veiligheidsoptiek niet per definitie als problematisch. Zij staan slechts voor
een uiterste of een conservatieve geesteshouding. De geschiedenis laat zien dat dergelijke
geesteshouding niet per definitie schadelijk hoeft te zijn.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

63

optreden tegen specifieke individuen of groeperingen. In vergelijking met
voorgaande jaren zal meer worden ingezet op vroegtijdige interventie
waarbij inlichtingen en strafrechtelijk bewijsmateriaal leidend zijn.
Maatregelen van de tweede groep omvatten onder meer maatregelen als het
verhogen van de weerstand bij de bevolking, het bevorderen van processen
van deradicalisering en het verbeteren van de internationale samenwerking
met specifieke landen of regio’s. Nieuw is de focus op het voorkomen van
gewelddadig extremisme. Waar in de voorgaande jaren vooral werd
geïnvesteerd in het voorkomen van extremisme of radicalisme als ongewenste maatschappelijke verschijnselen, worden deze voortaan vanuit
veiligheidsoptiek op zichzelf niet gezien als problematisch. Extremisme of
radicalisme als geesteshouding leiden in de meeste gevallen immers niet tot
gewelddadig of ander illegaal gedrag, zo leert de ervaring.

5.2		 Vroegtijdig optreden en verstoren
Optreden tegen individuen of groeperingen vindt plaats nadat door
observatie van deze personen of groepen aanwijzingen zijn gevonden dat zij
een potentieel terroristisch risico vormen. Dit optreden kan verschillende
vormen hebben: het vroegtijdig verstoren van de activiteiten van groepen of
individuen, het bevriezen van financiële tegoeden, gericht optreden door
politie of bijstandseenheden of vreemdelingrechtelijk ingrijpen. Het
optreden tegen terrorisme in algemene zin en tegen specifieke personen of
groeperingen in het bijzonder vereist dat de overheid in staat is de benodigde informatie te verwerven en te analyseren. Vervolgens dient ze te
beschikken over de noodzakelijke instrumenten, bevoegdheden en een
slagvaardige organisatie om op basis van de informatie actie te ondernemen. Een voorwaarde voor effectief optreden is dat betrokken organisaties
goed samenwerken en relevante informatie uitwisselen. Het grensoverschrijdende karakter van terrorisme betekent dat internationale samenwerking en informatie-uitwisseling essentieel is.
Al eerder is aangegeven dat de CT Infobox in Nederland een belangrijke rol
speelt bij contraterrorismemaatregelen tegen individuen. Door samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen kan gericht
worden overgegaan tot vroegtijdig verstoren, het bevriezen van tegoeden,
gericht optreden door politie of bijzondere (bijstands)eenheden, of
andersoortige maatregelen.

64

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Verstoren van activiteiten
Als activiteiten gerelateerd zijn aan terrorisme, maar (nog) niet strafbaar
zijn, kunnen deze activiteiten worden verstoord. Dit verstoren is het
zodanig in de gaten houden van iemand dat deze persoon en zijn omgeving
duidelijk wordt dat hij onderwerp is van overheidsoptreden. Daardoor kan
de persoon geen rol meer kan spelen in terrorismegerelateerde zaken17.
Verstoringacties worden uitgevoerd door politie, lokaal bestuur en AIVD.
Tegengaan van terrorismefinanciering
Het tegengaan van de financiering van terrorisme richt zich op het
voorkomen van aanslagen, het opsporen van terroristen met behulp van
financiële gegevens en het frustreren van terroristische netwerken. Hoewel
vaak relatief maar kleine bedragen nodig zijn voor een aanslag, is het
noodzakelijk hierop te blijven inzetten. Een ruime beschikbaarheid van
financiële middelen maakt immers geavanceerdere aanslagen mogelijk.
Daarnaast zijn de instrumenten waarmee de financiering van terrorisme kan
worden tegengegaan effectiever wanneer zij onderdeel uitmaken van het
gehele proces van inlichtingenmatige of strafrechtelijke terrorismeonderzoeken. Terroristen en terrorismeverdachten kunnen worden opgespoord
aan de hand van financiële gegevens in binnen- en buitenland. Het
inzichtelijk maken van financieringsstromen levert informatie op voor de
inlichtingendiensten. Nederland werkt hierbij internationaal samen in
verschillende fora zoals de Financial Action Task Force (FATF), dat normen
stelt ten behoeve van het voorkomen van de financiering van terrorisme. De
FATF heeft begin 2011 onderzocht in hoeverre Nederland voldoet aan veertig
aanbevelingen inzake de bestrijding van witwassen en negen speciale
aanbevelingen inzake de bestrijding van terrorismefinanciering. De
evaluatie beschrijft het Nederlandse beleid en doet waar nodig aanbevelingen om bepaalde elementen te versterken. Over het geheel genomen scoort
Nederland een voldoende. Wel is het rapport kritisch maar opbouwend ten
aanzien van enkele onderdelen van het Nederlandse beleid. Nederland zal
waar nodig gevolg geven aan deze kritiek en passende maatregelen treffen.
Een belangrijke maatregel naar aanleiding van het rapport is het besluit van
de Minister van Veiligheid en Justitie om in het Wetboek van Strafrecht een
autonome strafbaarstelling van terrorismefinanciering op te nemen, om dit
misdrijf overeenkomstig de aanbevelingen in het rapport duidelijk
herkenbaar in de wet te positioneren.
De bestrijding van terrorismefinanciering draagt ook bij aan het frustreren
van terroristische netwerken. Door terroristische organisaties en personen

17

Terrorismebestrijding TK 2003-2004, 29 754, nr. 1, p. 11.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

65

op de EU- en VN-sanctielijsten18 te plaatsen, kunnen de tegoeden van
terroristische netwerken niet alleen worden bevroren (waarmee het
voorbereiden van aanslagen wordt bemoeilijkt) maar wordt tegelijk het
signaal afgegeven dat deze netwerken op alle mogelijke manieren moeten
worden tegengewerkt. Zo verplicht de VN-lijst alle landen van de wereld een
visumban te handhaven ten aanzien van personen op de lijst. Op die
manier kunnen bijvoorbeeld ook ongewenste reisbewegingen worden
tegengewerkt. Zowel het plaatsen van personen of groeperingen op de
lijsten (‘listing’) als het verwijderen van personen of groeperingen van de
lijsten (‘delisting’) vergt grote transparantie en zorgvuldigheid. De overheid
houdt daarom voortdurend oog voor de rechtsbescherming van de
betrokkenen. Een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het
bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering uit 2008 laat zien dat
het eerder samenbrengen van relevante informatie vanuit de publieke en
private organisaties binnen de handhavingsketen een manier is om de
aanpak van terrorismefinanciering verder te versterken.
In het rapport Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de
21e eeuw wordt gesignaleerd dat de sanctielijsten, door kritiek van deskundigen en enkele rechtszaken, anno 2010 een betere rechtsbescherming boden
voor personen en organisaties die erop voorkomen dan voorheen het geval
was. Wijzigingen betroffen onder andere richtlijnen voor de verwijderingsprocedure, een betere informatievoorziening bij plaatsing, het informeren
van personen en organisaties over de redenen van plaatsing en de toevoeging van een ‘coversheet’ die lidstaten moeten invullen bij plaatsing. De
Nederlandse overheid zal zich blijven inspannen om de balans tussen
effectiviteit van de lijsten en rechtsbescherming van de betrokkenen in de
toekomst te waarborgen en waar nodig te verbeteren.
Bij de financiering van terrorisme is in toenemende mate sprake van
verwevenheid tussen georganiseerde criminaliteit en terroristische
netwerken. Enerzijds stellen criminele organisaties geld ter beschikking aan
terroristische netwerken omdat ze overeenkomstige doelen nastreven
(ondermijning van de stabiliteit, wat hun beider activiteiten ten goede
komt). Anderzijds ontplooien terroristische netwerken zelf criminele
activiteiten om hun geplande activiteiten te kunnen financieren. De
Nederlandse overheid spant zich in deze verwevenheid tegen te gaan door
middel van beleidsmaatregelen en wetgeving. Vanzelfsprekend wordt
hierbij in internationaal verband samengewerkt.
18

66

De grondslag voor deze lijsten wordt gevormd door VNVR-resolutie 1267 inzake Al Qa’ida en
de Taliban, geïmplementeerd op EU-niveau d.m.v. Vo881 en door VNVR-resolutie 1373,
geïmplementeerd op EU-niveau d.m.v. Vo 2580 en de EU-interne lijst.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Gericht optreden
De overheid heeft de mogelijkheid om personen strafrechtelijk te vervolgen
voor voorbereidingshandelingen, voordat zij komen tot daadwerkelijke
voltooiing van de beoogde terroristische aanslag(en). Hiertoe is voorzien in
ruime strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van voorbereidingshandelingen en handelingen die het plegen van terroristische misdrijven
vergemakkelijken of ondersteunen. De politie en het Openbaar Ministerie
beschikken over bevoegdheden om in een vroegtijdig stadium onderzoek
naar dergelijke feiten te verrichten en indien gewenst gericht op te treden.
Alleen als informatie erop wijst dat specifieke individuen of groeperingen
een aanslag voorbereiden, kan de overheid er gericht tegen optreden.
Informatie is daarbij de belangrijkste grondstof. Om aanslagen te voorkomen moet informatie daarom zo snel mogelijk in beslissingen en handelingen kunnen worden omgezet. De belangrijkste leveranciers van informatie
zijn de politie (met name DNR en IPOL) en de inlichtingendiensten AIVD en
MIVD. Het daadwerkelijke optreden tegen groepen of individuen gebeurt
door de speciale eenheden van de politie en de krijgsmacht. Hiertoe is in
2006 de Dienst Speciale Interventies (DSI) opgericht, als overkoepelende
dienst bij de inzet van speciale eenheden. De DSI werd opgericht om meer
samenhang te waarborgen in het stelsel en een optimale aanpak van het
hedendaagse terrorisme te bewerkstelligen. De dienst voert bij terrorismegerelateerde situaties, situaties van grof geweld of in bijzondere gevallen de
algehele leiding over het inzetten van de speciale (bijstands)eenheden. In
de eerste helft van 2008 is het stelsel van speciale eenheden19 geëvalueerd
door een commissie onder voorzitterschap van de oud-Directeur-generaal
Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie, mr. drs. C.W.M. Dessens.
De commissie concludeerde dat het stelsel ‘naar behoren’ functioneert,
maar nog beter zou functioneren indien de samenwerking op een hoger
plan zou worden gebracht.20 Het rapport Antiterrorismemaatregelen in
Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw signaleert dat de inzet
van de speciale eenheden in buitengewoon hoge mate afhankelijk is van de
samenwerking met inlichtingen- en opsporingsdiensten. Dat verloopt
volgens vele deskundigen naar behoren, maar blijft voor de toekomst een
expliciet punt van aandacht. Voor wat betreft de besluitvormingsprocedure
Het stelsel speciale eenheden bestaat uit de bijzondere bijstandseenheden van politie en
Defensie (resp. UI, UE&OO en UIM), uit de aanhoudings- en ondersteuningseenheden
(AOE’n) van de politieregio’s en de Kmar en uit een overkoepelende dienst voor speciale
interventies (DSI).
20
Een belangrijke aanpassing van het stelsel is het feit dat vanuit het personeelsbestand van de
DSI een Arrestatie- en Opsporingseenheid (AOE) is opgericht binnen het KLPD. Op deze wijze
worden de reguliere AOE’n ondersteund en doet het personeel van de DSI daadwerkelijke
inzetervaring op.
19

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

67

over de inzet van de speciale eenheden is de toekomstige inspanning
gericht op duidelijkheid over de formele regelingen voor alle direct
betrokkenen.
Een andere vorm van gericht optreden is de ‘persoonsgerichte aanpak’
(PGA). Waar in 2004 de aanpak nog werd gekenmerkt door het actief
verstoren van de activiteiten van personen die in verband werden gebracht
met terrorisme (het ‘bestuurlijk pesten’), wordt de huidige PGA gekenmerkt
door een ‘zachtere’ aanpak. De PGA in zijn huidige vorm is maatwerk en
zorgt ervoor dat de persoon in kwestie door middel van positieve interventies wordt gestimuleerd af te zien van gewelddadig extremisme, of te
‘resocialiseren’ na een veroordeling of vrijlating. De toekomstige PGA is
tevens gericht op positieve interventies en kent als primair uitgangpunt dat
de bewuste persoon zo snel mogelijk een ‘normaal’ leven kan opbouwen,
als alternatief voor het radicaliseringsproces waar hij zich in bevindt (of
heeft bevonden).
Vreemdelingrechtelijk ingrijpen
In voorkomende gevallen, waarbij vreemdelingen kunnen worden
gerelateerd aan terrorisme en radicalisering (bijvoorbeeld op basis van een
ambtsbericht van de AIVD), worden door de IND vreemdelingrechtelijke
mogelijkheden bezien en eventuele vreemdelingrechtelijke acties ondernomen. Hierbij kan worden gedacht aan het weigeren, intrekken en/of niet
verlengen van een verblijfsvergunning, ongewenst verklaren en het
weigeren dan wel intrekken van het Nederlanderschap. Verwijdering van
vreemdelingen geschiedt door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V).
Militair optreden
De meest verregaande en grootschalige manier van vroegtijdig optreden is
militaire interventie. Het optreden van de NAVO in Afghanistan is hier een
voorbeeld van. Om de terroristische dreiging tegen het Westen het hoofd te
bieden, wordt militair opgetreden tegen terroristische elementen en wordt,
in combinatie met ontwikkelingssamenwerking, geïnvesteerd in het
versterken van de weerbaarheid van de Afghaanse overheid en bevolking. Zo
wordt de positie van de Afghaanse overheid versterkt door financiële en
praktische steun en wordt er geïnvesteerd in de wederopbouw en ontwikkeling van Afghaanse regio’s. Het uiteindelijke doel is een veilig en stabiel
Afghanistan waar extremistische elementen geen kans hebben te ontstaan
en te gedijen. De verwachting is dat dit op de langere termijn een gunstig
effect heeft op de terroristische dreiging in Afghanistan zelf en die tegen het
Westen.

68

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

De hier beschreven activiteiten blijven ook de komende vijf jaar van belang.
Zij hebben steeds bewezen van nut te zijn en worden ook bij toekomstige
CT-beleidskeuzes proportioneel toegepast.

5.3		 Voorkomen van gewelddadig extremisme
Een tweede vorm om terrorisme te voorkomen is de preventieve aanpak van
gewelddadig extremisme. Radicalisering is het proces dat kan leiden tot
gewelddadig extremisme en uiteindelijk zelfs terrorisme. Gewelddadig
extremisme wordt gedefinieerd als ‘de bereidheid om geweld te gebruiken
of te legitimeren als de uiterste consequentie van een extremistische
denkwijze’. Radicalisering in de huidige context doelt op het proces van een
groeiende internalisering van een door Al Qa’ida geïnspireerde denkwijze:
het mondiale jihadisme. Vanuit de brede benadering is niet alleen het
daadwerkelijke gebruik van geweld, maar ook de geweldsbereidheid en
geweldspotentie van bepaalde extremistische groepen of individuen
relevant. Hoe eerder kan worden ingegrepen, hoe kleiner het uiteindelijke
risico op een terroristische aanslag.
Hier moet worden benadrukt dat radicalisme en orthodoxie als verschijnsel
nadrukkelijk geen onderwerp zijn van CT-beleid. De Nederlandse overheid
ziet radicalisme en orthodoxie vanuit veiligheidsoptiek niet per definitie als
problematisch. Zij staan voor een uiterste of een zeer conservatieve
geesteshouding ten opzichte van een specifiek onderwerp (of een aantal
onderwerpen). Deze geesteshouding leidt in de meeste gevallen niet tot
gewelddadig of ander illegaal gedrag, zo leert de ervaring.
Overigens geldt nadrukkelijk dat het uitgangspunt van de brede benadering
onverminderd van kracht blijft. De aanpak van gewelddadig extremisme
blijft een combinatie van preventief en repressief beleid. Ook zullen
vroegtijdige interventies plaatsvinden waar dat nodig is. Een verschil met de
voorgaande jaren is dat orthodoxie en radicalisme niet langer onderwerp
zijn van CT-beleid.
De uiterste consequentie van het aanvaarden van een extremistische
denkwijze is het steunen of plegen van terroristische daden. Het zich
aanmeten van een AQ-geïnspireerde denkwijze gebeurt niet zomaar. Er zijn
vele verschillende theorieën over hoe radicaliseringsprocessen verlopen,
maar een paar gedeelde noemers kunnen aangewezen worden. Relevant
voor (AQ-)radicalisering zijn de vraagkant, de aanbodkant en de context
(voedingsbodem) die de weerbaarheid van de vraagkant tegen het
AQ-aanbod kan ondermijnen. Als een radicaliseringsproces zich eenmaal
voltrekt (of heeft voltrokken), komt een vierde element in beeld: deradicalisering. Onderstaand worden deze vier elementen kort toegelicht. Al eerder

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

69

is gesignaleerd dat ook potentieel nieuwe vormen van terrorisme (bijvoorbeeld rechts-extremisme, links-extremisme, dierenrechtenextremisme of
antiglobalisme) aandacht behoeven. Deze bijzondere aandacht bestaat in
de huidige context vooral uit het volgen en monitoren van de ontwikkelingen binnen deze groeperingen. Zodra een toenemende geweldsbereidheid
wordt geconstateerd, zal dit concrete beleidsinzet vanuit CT-perspectief
noodzakelijk maken. De hieronder geschetste viersporenaanpak kan dan
ook in beginsel voor alle vormen van radicalisering worden gebruikt.
Vanzelfsprekend verschilt per groep welke inhoudelijke argumenten,
afzenders, kanalen en intermediairs worden ingezet.
De vraagkant in de huidige context stelt de jonge generatie van moslims
voor die zoekt naar de betekenis van het moslim-zijn in deze wereld. Om
verschillende redenen die verband houden met migratie, mogelijke
generatie- en cultuurkloven en een veelal gebrekkige religieuze infrastructuur, gaan deze jongeren vaak buiten de traditionele opvoedingssfeer op
zoek naar antwoorden over geloof, internationale verhoudingen en
maatschappij.
De aanbodkant vertegenwoordigt hier het ideologische aanbod van de
AQ-geïnspireerde beweging, dat beoogt zoekende jongeren aan te spreken
op hun identiteit en hun een wereldbeeld, een denkkader en een ‘raison
d’être’ aanbiedt als antwoord op hun vragen. Een mix van politieke, sociale
en religieuze verhalen probeert jongeren te overtuigen van de waarheid,
noodzaak en rechtvaardigheid van het aanbod.
Het feit dat er een actief aanbod is en sprake is van vraag, betekent niet dat
deze per definitie bij elkaar zullen komen. Vrijwel iedereen heeft een
bepaalde weerstand tegen het extremistische discours en tegen groepen die
als extreem beschouwd worden. Maar deze natuurlijke weerbaarheid kan
worden doorbroken. Wanneer deze inderdaad doorbroken wordt, kan het
aanwezige (en relatief gemakkelijk te verkrijgen) aanbod ervoor zorgen dat
de stap naar geweldsbereidheid wordt gezet. Rekruteurs proberen dan ook
die weerbaarheid te doorbreken door onzekerheden, gevoeligheden en
frustraties uit te buiten. De huidige maatschappelijke en internationale
context is een voedingsbodem voor deze uit te buiten frustraties. Sterke
gevoelens van onrechtvaardigheid, groepsdreiging en onzekerheid onder
minderheidsgroepen op het lokale, nationale en internationale niveau
maken het voor rekruteurs gemakkelijker om de natuurlijke weerbaarheid
te doorbreken. Wanneer het aanbod voldoet aan de vraag, kan een
radicaliseringsproces van het geleidelijk overnemen van de
AQ-geïnspireerde denkwijze beginnen.

70

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Eenmaal overtuigd is de volgende stap het omzetten van de denkwijze in
actie.
Naast algemene noties over gevoeligheid en voedingsbodems voor
radicalisering dient er aandacht te zijn voor personen die zich al in een
proces van radicalisering bevinden, die overwegen om geweld te gebruiken
of die zich reeds bereid hebben getoond geweld te gebruiken. Voor deze
personen kan een proces van deradicalisering worden ingezet. De doelgroep kan hierbij variëren van nog zoekende jongeren in een specifieke
deelgemeente tot gedetineerden in een afzonderlijke gevangenisvleugel.
Een voorbeeld van het laatste is de speciale Terrorismeafdeling (TA) in de
penitentiaire inrichting van Vught.
Een strategie tegen radicalisering en uiteindelijk het voorkomen van
terrorisme houdt dus in dat er beleid gevoerd wordt om:
1. de weerbaarheid aan de vraagkant te versterken;
2. het aanbod te ondermijnen;
3. de voedingsbodem te verminderen;
4. gesignaleerde radicaliseringprocessen te keren (deradicalisering).
Onderstaand worden de vier sporen verder uitgewerkt.
1. Weerbaarheid aan de vraagkant versterken
Het beleid dat is gericht op het versterken van de vraagkant is doelgroepspecifieke preventie. Dit betekent dat specifieke maatregelen worden getroffen
om de weerbaarheid te versterken van die groepen die doelwit zijn van
jihadistische rekrutering en propaganda en van groepen die gevoelig
(kunnen) zijn voor het extremistische aanbod. Het betreft hier bijvoorbeeld
het creëren van sociale netwerken, het opzetten van programma’s gericht
op het verhogen van het kritisch beoordelingsvermogen, het versterken van
het democratisch bewustzijn, het geven van weerbaarheidstrainingen en
het samenwerken met rolmodellen en voormannen.
2. Aanbod ondermijnen
Het ondermijnen van het aanbod betreft een aanpak van het inhoudelijke
verhaal van terroristen. Waarom gaat van dit verhaal zo een aantrekkingskracht uit op sommige jongeren? Om processen van radicalisering goed te
kunnen doorgronden en niet te laten uitmonden in terroristische activiteiten, is het van belang de ideologie van de terroristen goed te kennen. De
overheid spant zich in deze ‘narrative’ te doorgronden en waar mogelijk te
voorzien van tegenargumenten: een ‘counter narrative’. De exacte inhoud
van deze boodschap zal per geval verschillen, afhankelijk van het type
argumenten dat wordt gebruikt (politieke, morele, religieuze, enzovoort),

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

71

de omgeving waarin wordt gediscussieerd (een regio, land, stad, enzovoort)
en de omvang van de doelgroep waarop de boodschap zich richt (individu,
groep, enzovoort). Vanzelfsprekend speelt internet hierbij een belangrijke
rol. Internet als vrije ruimte voor ideeën- en gedachtenuitwisseling is
bijzonder geschikt als platform voor jihadisten om hun discours te
verspreiden en te verdedigen. Vanzelfsprekend biedt het internet tevens
mogelijkheden voor de overheid om een ‘counter narrative’ tegen dit
jihadistische discours te (laten) organiseren.
Voor alle vormen van ‘counter narrative’ is het van groot belang dat de
overheid zich afvraagt wie de afzender moet zijn van de desbetreffende
boodschap. In veel gevallen zal dat niet de overheid zelf zijn. Veelal zullen
intermediaire organisaties of bepaalde personen meer geloofwaardigheid
en draagvlak genieten bij de doelgroep waarvoor deze bestemd is, dan de
overheid. Bovendien dient de overheid zich te allen tijde rekenschap te
geven van de scheiding tussen kerk en staat. De Nederlandse overheid zal
zich waar mogelijk inspannen om strategische allianties aan te gaan met
intermediairs. Daarbij is het zaak om te voorkomen dat deze organisaties en
personen juist doordat zij samenwerken met de overheid aan geloofwaardigheid en draagvlak inboeten bij de doelgroepen die zij vertegenwoordigen en namens de overheid benaderen.
Naast het inhoudelijk ondermijnen van het jihadistische discours, kan de
overheid ervoor kiezen zo veel mogelijk alternatief aanbod te stimuleren.
Het stimuleren van dit pluriforme aanbod (met zowel orthodoxe als
gematigde geluiden) kan eveneens leiden tot een delegitimering van de
jihadisten en hun inhoudelijke discours. Ook bij deze vorm van aanbod zal
de overheid zich consequent moeten afvragen wie de geëigende afzender is.
3. Voedingsbodem verminderen
De brede benadering kent als uitgangspunt dat radicaliseringsprocessen bij
groepen en individuen vroegtijdig moeten worden onderkend, zodat
voorkomen kan worden dat zij uiteindelijk terroristisch geweld gaan
plegen. Om radicalisering te voorkomen, is het nodig de factoren te
onderkennen die een katalyserend effect kunnen hebben op een radicaliseringproces dat sommige jongeren doormaken of die anderen ertoe brengen
jongeren hierin, al dan niet stilzwijgend, te steunen. Het beleid is erop
gericht mensen kansen te bieden om volwaardig in de Nederlandse
samenleving te participeren. Naast het wegnemen van de voedingsbodems
is het van belang dat burgers accepteren dat Nederland een open, pluralistische samenleving is waar diverse religies en leefwijzen naast elkaar bestaan.
Waardering voor de democratie en de rechtsstaat en loyaliteit aan kernwaarden horen daarbij.

72

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Waar een gemeenschappelijke geschiedenis en gedeelde cultuur minder
vanzelfsprekend zijn, neemt het belang van de democratische rechtsstaat als
bindmiddel toe. De Nederlandse rechtsstaat appelleert aan kernwaarden als
vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en ruimte voor pluriformiteit. Het
Rijk grijpt in wanneer rechtsstatelijke waarden worden bedreigd en zet zich
in om deze waarden uit te dragen als bindende en verbindende principes
van de Nederlandse samenleving. De kracht van het rechtsstatelijk denken is
dat het niet gestoeld is op een specifieke religie, levensovertuiging of
politieke voorkeur, noch op een publieke moraliteit van een meerderheid.
De overheid spreekt in een rechtsstaat burgers aan op hun gedrag en niet op
hun etniciteit, religie of andere verschillen. De rechtsstatelijke principes
hebben echter alleen betekenis als zij worden gekend, erkend en gedragen
door burgers. Als burgers geen gebruik maken van hun burgerschap, hun
rechten en plichten om individueel, maar ook samen met anderen, in land,
stad of buurt mee te doen, dan blijft de Grondwet een lege huls, een
moeilijk te lezen boek. Burgerschap is daarom essentieel voor een levende
democratische rechtsstaat.
Indien sprake is van (het bijdragen aan) verregaande radicalisering, die in
het uiterste geval zou kunnen uitmonden in gewelddadig extremisme en/of
terrorismegerelateerde activiteiten, moet worden opgetreden om verstrekkende gevolgen te voorkomen. Dit optreden kan worden omschreven als
het waar mogelijk voorkomen van verdere radicalisering en waar nodig
isoleren of indammen van de geradicaliseerde persoon of organisatie. Per
situatie wordt bekeken wat de beste aanpak lijkt, afhankelijk van het
stadium waarin het radicaliseringproces verkeert. Om tijdig te kunnen
optreden is het van belang dat de ‘ogen en oren’ van het lokaal bestuur en
professionals die veel met jongeren werken (zoals politie en jeugdwerkers)
openstaan voor signalen die kunnen duiden op gewelddadig extremisme
en/of terrorisme. Het is van belang dat deze beroepsgroepen voldoende
competent zijn in het goed kunnen onderscheiden van dergelijke signalen
en zich gesteund weten om ook daadwerkelijk (op kleine schaal) interventies te plegen. Hierbij moet worden benadrukt dat deze personen deel
uitmaken van een integrale preventiestrategie en niet worden gepercipieerd
als ‘spionnen’ of veredelde politieagenten. Tot slot zijn afspraken nodig
over het doorgeven van signalen die duiden op vergaande radicalisering.
De overheid kan zichtbaar maken dat zij bepaalde grieven of gevoelens van
krenking bij sommige groepen in de samenleving herkent en wellicht zelfs
kan plaatsen, vanzelfsprekend zonder daarbij afbreuk te doen aan het door
haar gevoerde beleid. Met dat laatste zou ze immers haar eigen legitimiteit
en geloofwaardigheid ondermijnen. Een vorm van tegemoetkomen aan
gevoelens van krenking of achterstelling bij bepaalde groepen in de

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

73

samenleving kan een temperend effect hebben op de voedingsbodem voor
radicalisering en (uiteindelijk) zelfs terrorisme.
Ook hoe in het buitenland over Nederland wordt gedacht is relevant voor de
voedingsbodem voor gewelddadige radicalisering en (uiteindelijk)
terrorisme in en tegen Nederland. Over het algemeen geniet Nederland een
positief imago in het buitenland. In landen met een islamitische meerderheid wordt de beeldvorming over Nederland echter voor een groot deel
bepaald door het Nederlandse Midden-Oostenbeleid en door incidenten in
en rond ons land. Door de enorme vlucht van webgebaseerde media
(inclusief ‘social networks’) en de steeds kortere nieuwscycli, kunnen
reputaties in een mum van tijd worden omgebogen. Daarom spant
Nederland zich in om via publieksdiplomatie het imago van Nederland in
het buitenland te verbeteren. Daarbij wordt in samenwerking met strategische partners gewerkt aan een divers en realistisch beeld van Nederland
waar ruimte is voor veel verschillende levensstijlen en religies. Waar
mogelijk wordt uiteengezet wat de vrijheid van meningsuiting, de democratische rechtsstaat en de scheiding van machten in de praktijk betekenen.
Naast publieksdiplomatie speelt ‘sociale diplomatie’ een rol, waarbij
organisaties uit het Nederlandse maatschappelijke middenveld zich
inspannen voor een positief en realistisch imago van Nederland in het
buitenland. Vanzelfsprekend is het daarbij van belang oog te houden voor
de onafhankelijke positie die deze organisaties innemen ten opzichte van
de Nederlandse overheid. Dit komt de geloofwaardigheid en het kritische
vermogen van deze organisaties ten goede en zorgt voor draagvlak en
voldoende ontvankelijkheid voor de boodschap bij de beoogde
doelgroep(en).
Tot slot moet worden gekeken naar de vraag of de overheid door de manier
waarop zij optreedt in haar strijd tegen terrorisme en de zichtbaarheid
waarmee zij dit doet, de terroristische dreiging en de voedingsbodem voor
terrorisme niet onbedoeld vergroot. De relatie tussen het officiële CT-beleid
en het bijbehorende discours (in wetten, verklaringen, maatregelen en
uitlatingen) enerzijds en de maatschappelijke en politieke beeldvorming
rond terrorisme en contraterrorisme anderzijds wordt ook wel de ‘performativiteit’ van terrorismebeleid genoemd.21 Hoewel de Nederlandse
overheid geen doelbewuste pogingen onderneemt de maatschappelijk en
politieke beeldvorming actief te beïnvloeden, wordt wel onderkend dat
beeldvorming bij terrorismebestrijding een belangrijke rol speelt.
Terroristen voeren naast een gewapende strijd immers een psychologische
21

74

B.A de Graaf, Theater van de Angst, De strijd tegen terrorisme in Nederland, Duitsland, Italië
en Amerika (Amsterdam 2010).

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

strijd: een oorlog om de perceptie. De reactie op hun daden wordt gedeeltelijk bepaald door de publieke opinie en door de media. De Nederlandse
overheid houdt hiermee rekening door bij de communicatie over contraterrorisme objectief op te treden en te waken voor mogelijke escalatie.
Taalgebruik, timing, kanaalkeuze en pro-activiteit zijn daarbij essentiële
elementen.
4. Gesignaleerde radicaliseringprocessen keren (deradicalisering);
Voor personen die zich in een proces van radicalisering bevinden, die
overwegen om geweld te gebruiken of die zich reeds bereid hebben getoond
geweld te gebruiken, kan een proces van ‘deradicalisering’ worden ingezet.
Zo kan met het oog op deradicalisering de inzet van voormalige radicalen
worden overwogen. Zij hebben bij uitstek de ervaringen en argumenten die
radicale personen van mening kunnen doen veranderen. Daarnaast kan
worden gedacht aan de inzet van religieuze voormannen, familie en
vrienden. Vooral de laatste twee hebben in de praktijk aangetoond effectief
te zijn: zij staan immers het dichtst bij de betrokken persoon. Tot slot
worden er speciale deradicaliseringsprogramma’s ontwikkeld in gevangenissen. Hiermee wordt aangesloten bij ervaringen in het buitenland.
Opgemerkt moet worden dat deradicaliseringsprogramma’s die zijn ingezet
in de gevangenis, in de meeste gevallen ook na afloop van de detentie
dienen te worden voortgezet. Aandacht voor deze groep dient niet op te
houden zodra de gevangenis is verlaten. Een belangrijke rol is hierbij
weggelegd voor gemeenten. Zij zijn verantwoordelijk voor de opvang en
reïntegratie van ex-gedetineerden. Ook ex-gedetineerden die zijn veroordeeld voor (voorbereiding van) een terroristisch misdrijf vallen hieronder.
De rijksoverheid zal waar nodig assisteren.
Een tweede opmerking betreft het feit dat bij sommige geslaagde gevallen
van deradicalisering geheel andere factoren een rol blijken te spelen dan
inhoudelijke argumentatie en communicatie (en dus ‘counter narrative’).
Vaak zijn het persoonlijke omstandigheden die iemand doen besluiten het
radicale pad te verlaten: een huwelijk, de geboorte van een kind, het
bereiken van een bepaalde leeftijd, een verhuizing of zelfs het overlijden
van een familielid. Het zich terugtrekken uit een gewelddadig extremistische beweging en/of overtuiging staat wel bekend als ‘disengagement’.
Verder onderzoek is nodig om te achterhalen welk element uiteindelijk
doorslaggevend is bij het uittreden uit een gewelddadig extremistische
beweging en/of overtuiging: inhoudelijke argumenten of persoonlijke
omstandigheden, of wellicht een combinatie van beide. Voorlopig wijzen
de eerste onderzoeksresultaten naar een combinatie van beide.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

75

5.4		 Internationale samenwerking
Internationale samenwerking is van groot belang bij het voorkomen van
radicalisering en (steun aan) terrorisme. Internationaal wordt het verband
tussen radicalisering en terrorisme breed erkend. Iedere terrorist heeft
immers een proces van radicalisering doorgemaakt. Radicalisering en
rekrutering zijn problemen die worden gedeeld met andere landen.
Nederland werkt internationaal intensief samen aan het verbeteren van de
‘rule of law’, het promoten van ‘good governance’, het verbeteren van
mensenrechten, het bevorderen van democratie en een strategie van
‘forward defence’. Vanzelfsprekend vallen of staan deze initiatieven met een
goede samenwerking met buitenlandse partners.
1. Verenigde Naties
De VN-contraterrorismestrategie, die op 8 september 2006 werd aangenomen, biedt een kader om het tegengaan en voorkomen van radicalisering
en terrorismebestrijding internationaal vorm te geven. De strategie kent
vier pijlers:
• ‘measures to address the conditions conducive to the spread of
terrorism’;
• ‘measures to prevent and combat terrorism’;
• ‘measures to build state capacity to fight terrorism and to strengthen the
role of the United Nations in this regard’;
• ‘measures to ensure the respect of human rights while countering
terrorism’.
De aanvaarding van de strategie (resolutie 60/288) betekende dat alle
VN-lidstaten unaniem overeenstemming bereikten over een gemeenschappelijke aanpak van de strijd tegen terrorisme. De strategie en het actieplan
die deel uitmaakten van de resolutie zijn het bewijs dat terrorisme in al zijn
vormen onacceptabel is en dat de lidstaten zowel afzonderlijk als gezamenlijk stappen willen zetten om terrorisme te voorkomen en te bestrijden. De
komende jaren zal vooral aandacht uitgaan naar de operationalisering van
de VN-strategie. Als actieve VN-lidstaat zal Nederland hierin ondersteunen
door het helpen uitwerken en implementeren van contraterroristische
maatregelen.
Tussen de VN-lidstaten bestaat vooralsnog geen overeenstemming over een
juridische definitie van het begrip terrorisme. Ook is er nog altijd geen
akkoord over een alomvattend VN-verdrag tegen internationaal terrorisme,
dat het internationaalrechtelijke raamwerk voor terrorismebestrijding zou
moeten vervolmaken. In de afgelopen decennia is een uitgebreid internationaal-juridisch normenstelsel tot stand gekomen. Dit stelsel verplicht
landen de verschillende verschijningsvormen van terrorisme te bestrijden

76

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

en vergemakkelijkt de noodzakelijke internationale samenwerking bij de
opsporing en vervolging van terrorisme.
2. Europese Unie
Voor wat betreft de preventie van gewelddadig extremisme is de samenwerking met de EU-partners en overzeese bondgenoten van zeer groot belang.
Veel EU-partners kennen dezelfde maatschappelijke problematiek als
Nederland. Vaak zijn er echter verschillen in de benadering die wederzijds
verhelderend en leerzaam kunnen zijn om te delen. Zo is samenwerking
nodig ten aanzien van het voortijdig isoleren, indammen en keren van
radicalisering. Gewelddadige extremisten en groeperingen kunnen zich
binnen de Europese ruimte immers eenvoudig vertakken en verplaatsen.
Het delen van ervaring, kennis en informatie met de EU–partners is van
groot belang voor het voorkomen en tegengaan van de gevolgen van
aanslagen in de EU. Het ontbreken van (standaard) binnengrenscontroles in
de Schengen-ruimte versterkt deze noodzaak. Bilaterale contacten met onze
directe buurlanden België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk verdienen
alle aandacht, evenals contacten met de Europese landen die vaak als eerste
land van binnenkomst voor migranten gelden en die zelf ook grote
migrantengemeenschappen kennen (Frankrijk, Spanje, Italië en
Griekenland).
De EU Counter-Terrorism Strategy uit 2005 verplicht de Europese Unie en haar
lidstaten om terrorisme mondiaal te bestrijden met respect voor mensenrechten en het bieden van ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht voor al
haar ingezetenen. Ook heeft de Europese Unie in 2005 de EU-Strategie
Radicalisering en Rekrutering en het bijbehorende Actieplan aangenomen.
Nederland neemt actief deel aan de uitvoering van dit plan. Het beoogt de
samenwerking tussen de lidstaten op het terrein van radicalisering te
versterken. Aangezien de dreiging van terrorisme in Europa per lidstaat
verschilt, heeft het Actieplan het karakter van een ‘gereedschapskist’
waaruit de lidstaten naar behoefte kunnen putten. Op verzoek van de EU
Contraterrorisme Coördinator (CTC) heeft Nederland een leidende rol op
zich genomen bij de aanpak van radicalisering en rekrutering op lokaal
niveau. Het belang van de strategie en het bijbehorende actieplan is mede
gelegen in het feit dat de EU met deze strategie net als Nederland kiest voor
een brede benadering.
Gezien de betekenis en invloed van het EU-antiterrorismebeleid voor ons
land is Nederland voorstander van een evaluatie van Europese antiterrorismemaatregelen. Nederland zal zich actief inzetten voor een vervolg en

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

77

verdieping van de zogenoemde Europese ‘stock-taking’-exercitie22. Bij
landen waarmee Nederland nauw bilateraal samenwerkt op het gebied van
terrorismebestrijding zal het belang van evaluatie en de daaruit voortvloeiende inzichten onder de aandacht worden gebracht.
De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon stimuleert samenwerking bij de bestrijding van terrorisme. Allereerst doordat op veel terreinen
gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming is ingevoerd. Bovendien
nemen de rechtsbescherming en de aandacht voor privacybescherming en
andere mensenrechten toe. Zo zijn de bevoegdheden van het Hof van
Justitie van de Europese Unie in Luxemburg fors uitgebreid en heeft het
Handvest Grondrechten bindende kracht voor het Hof van Justitie.
Daarnaast is de rol van het Europese Hof van de Rechten van de Mens in
Straatsburg vergroot als het gaat om de beoordeling en toepassing van
Europese wetgeving in rechtszaken. Dit wordt nog sterker als de Europese
Unie toetreedt tot het EVRM. Met het Verdrag van Lissabon zal ook een
externe diplomatieke dienst voor de Unie het licht zien. Het is zaak dat de
informatie die deze dienst verzamelt ook ter beschikking komt van de
lidstaten en dat omgekeerd de dienst van de informatie wordt voorzien die
zij nodig heeft om te functioneren.
De komende jaren is allereerst implementatie van wat de Europese lidstaten
afgelopen jaren onderling zijn overeengekomen van belang. Een herziening
van de Europese strategie voor terrorismebestrijding is niet nodig. Deze is
breed genoeg om veel nieuwe ontwikkelingen te adresseren. Belangrijke
aandachtspunten voor de toekomst zijn: de verbetering van de samenwerking tussen nationale opsporings- en inlichtingendiensten, de toegang tot
Europese data met betrekking tot terrorismebestrijding, de coherentie van
het nationale en Europese externe beleid, samenhang tussen het externe
beleid van de EU en het JBZ-beleid van de EU, gelijkvormigheid van
afspraken over de uitwisseling van informatie met derde landen en
coherentie tussen nationaal en Europees justitiebeleid.

22

78

In juli 2010 presenteerde de Europese Commissie het document “Taking Stock of EU
Counter-Terrorism Measures”, een overzicht van de belangrijkste resultaten en uitdagingen
voor de toekomst op het gebied van contraterrorisme. Het biedt een instrumenteel overzicht
van hetgeen is bereikt op de vier onderscheiden terreinen binnen de EU contraterrorisme
strategie (Prevent, Protect, Pursue en Respond) en het actieplan om deze strategie te
implementeren. Opgesomd wordt welke wetgeving en beleidsmaatregelen zijn genomen en
wat de stand van zaken is met betrekking tot implementatie, resultaten en specifieke
evaluaties ervan.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

3. Overzeese partners
De contacten met overzeese bondgenoten en partners als de Verenigde
Staten, Canada en Australië zullen in de eerste plaats bepaald worden door
gedeelde belangen. De informatiepositie van deze landen kan voor
Nederland veel toevoegen aan het eigen beeld van de ontwikkelingen op
CT-gebied. Met de Verenigde Staten, Canada en Australië wordt op verschillende gebieden zeer nauw samengewerkt: informatie-uitwisseling (bijvoorbeeld inlichtingen, politie- en justitiegegevens, bancaire gegevens,
passagiersgegevens), binnenlands beleid, justitiebeleid en buitenlands
beleid. Een voorbeeld is de samenwerking met Australië aangaande
contraterrorisme en het tegengaan van radicalisering in Indonesië. Deze
samenwerking heeft in de praktijk bewezen grote voordelen te hebben. Het
accent ligt steeds op preventie: het vroegtijdig isoleren, indammen en keren
van radicalisering. Een strategische benadering in brede zin van deze relatie
met aandacht voor de belangen op het gebied van het personenverkeer,
financiële transacties en internet zal ten grondslag moeten liggen aan het
Nederlandse optreden. Dit vereist een nauwe afstemming tussen de diverse
in Nederland op dit punt betrokken departementen. Ook zal steeds bezien
worden of de onderhandelingen bilateraal of in Europees kader moeten
worden gevoerd. Het voordeel van Europees optreden is drieledig (en
tegenwoordig veelal een ‘conditio sine qua non’). Allereerst legt de Unie
groter gewicht in de schaal dan Nederland. Bovendien betreft het steevast
onderwerpen die een sterk grensoverschrijdend karakter hebben en waar
alleen een Europese of mondiale aanpak effectief kan zijn. Tot slot raken al
deze onderwerpen de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht, wat
betekent dat minimaal een zekere mate van intra-Europese afstemming of
coördinatie wenselijk is.
Ten slotte zal worden samengewerkt met internationale partners die een
concrete dreiging ondervinden door niet-jihadistische terroristische
groeperingen, bijvoorbeeld door het tegengaan van rekrutering en
fondsenwerving. Dit gebeurt door informatie-uitwisseling met de betreffende buitenlandse partners en door het opbouwen en uitbouwen van een
gedegen informatiepositie, door bijvoorbeeld AIVD, IPOL en DNR. Indien
van toepassing wordt hierbij samengewerkt met de internationale politieorganisaties Europol en Interpol.
Landen en regio’s
In hoofdstuk 2 werd een aantal regio’s onderscheiden dat op basis van vier
criteria23 de komende jaren vanuit CT-perspectief aandacht verdient.
23

De Nederlandse belangen/aanwezigheid, het dreigingsbeeld en mogelijke uitstraling naar
Nederland, migratie en personenverkeer, aanwezige kennis en ervaring op het gebied van

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

79

Onderstaand wordt weergegeven wat de Nederlandse inzet in deze regio’s de
komende vijf jaar zal zijn.
1. Zuid-Azië: Afghanistan en Pakistan
De terroristische dreiging tegen Nederlandse belangen in en vanuit
Afghanistan en Pakistan en het personenverkeer tussen deze landen en
Nederland maakt dat beide landen een prioritaire regio binnen het
Nederlandse CT-beleid zullen blijven vormen. In Afghanistan en Pakistan
zijn onder andere versterking van de legitimiteit en de capaciteit van de
overheid en het verbeteren van de veiligheidssituatie prioritair. Daarnaast
zijn de politieke dialoog (ook over het tegengaan van radicalisering en
polarisatie) en de versterking van de regionale samenwerking (Afghanistan,
Pakistan, India) van belang. Ook met andere landen in de regio (bijvoorbeeld India) kunnen samenwerkingsverbanden aangegaan worden.
2. Hoorn van Afrika en Arabisch schiereiland: Somalië, Kenia, Jemen
Ook Somalië en Jemen blijven op CT-gebied voor Nederland prioritaire
landen, gezien de terroristische dreiging tegen Nederlandse belangen
vanuit deze regio en het personenverkeer tussen deze landen en Nederland.
Het tegengaan van terrorisme en radicalisering in Kenia en Somalië zal
plaatsvinden binnen het Nederlandse buitenlandse beleid ten aanzien van
beide landen. Het verbeteren van de veiligheidssituatie, het versterken van
(lokaal) goed bestuur en conflictpreventie spelen daarbij een belangrijke
rol. Ook het versterken van de inlichtingenrelatie is van belang, onder
andere voor het vroegtijdig signaleren en voorkomen van dreigende
terroristische activiteit vanuit Somalië richting de buurlanden en westerse
landen. Het tegengaan van radicalisering en terrorisme vormen reeds een
belangrijke component van het Nederlandse en EU-beleid ten aanzien van
Jemen. Hierbij blijven onder andere conflictpreventie, de bevordering van
mensenrechten en capaciteitsopbouw prioriteit houden.
3. Maghreb en Sahel
Noord-Afrika en de Westelijke Sahel blijven de komende jaren voor
Nederland vanuit CT-perspectief prioritair. Redenen hiervoor zijn de
terroristische dreiging in en vanuit deze regio, de relatieve nabijheid tot
Europa en Nederland, de nauwe banden tussen Nederland en enkele landen
in deze regio, het intensieve personenverkeer tussen deze regio en
Nederland en de noodzaak van een gezamenlijke aanpak van het complexe
samenstel van terrorisme en grensoverschrijdende georganiseerde misdaad
(transnationale netwerken) binnen deze regio en tussen de Westelijke Sahel
en de Europese Unie. De reeds ontwikkelde samenwerkingsrelatie tussen
radicaliseringsprocessen en terrorisme.

80

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Nederland enerzijds en Marokko en Algerije anderzijds biedt gelegenheid
tot verdere verdieping, onder andere waar het gaat om het tegengaan van
radicalisering. Binnen de Marokkaanse en Algerijnse samenlevingen blijft
het vergroten van de weerbaarheid en binding van belang. Versterking van
de regionale samenwerking blijft een belangrijke voorwaarde voor het
effectief tegengaan van terrorisme en radicalisering door de landen zelf
binnen de regio. De versterking van goed bestuur, conflictpreventie en
capaciteitsopbouw, inclusief aandacht voor radicaliseringsprocessen, zijn
centrale onderdelen van het Nederlandse beleid ten aanzien van de
Westelijke Sahel, in het bijzonder in Mali. Met Mali onderhoudt Nederland
reeds jarenlang een relatie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.
4. Turkije en Indonesië
Turkije en Indonesië kennen een rijke historie van bilaterale samenwerking
met Nederland. Daarnaast kennen beide landen een (recente) geschiedenis
van gewelddadig extremisme, radicalisering en terroristische aanslagen.
Met beide landen als partners in kennisuitwisseling bestaan op veel vlakken
goede relaties, die ook kunnen worden gebruikt voor de verdieping van de
Nederlandse kennis en het begrip van radicaliseringprocessen in democratische islamitische samenlevingen. De Turkse en Indonesische ervaringen
met het bevorderen van de weerbaarheid van de bevolking, het bewustmaken van het lokaal bestuur van de gevaren van radicalisering en het isoleren
van geradicaliseerden kunnen voor Nederland een bron van kennis en
verdieping zijn. Om het Nederlandse contraterrorismebeleid en vooral de
uitvoering daarvan verder te verfijnen, is intensivering van dergelijke kennis
onmisbaar.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

81

6
Verdedigen

82

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

6.1		 Inleiding
Hoewel de primaire focus van dit strategiedocument ligt op het formuleren
van strategische uitgangspunten voor toekomstig contraterrorismebeleid, is
aandacht voor veiligheid in brede zin gerechtvaardigd met het oog op het
treffen van beschermende maatregelen. Nederland kent twee stelsels die tot
doel hebben dreiging tegen specifieke objecten, personen, diensten of
sectoren te voorkomen: het stelsel Bewaken en Beveiligen (B&B) en het
Alerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb). Het stelsel B&B is erop
gericht beveiligingsmaatregelen te nemen wanneer sprake is van bedreigingen of risico’s die gericht zijn tegen individuele personen, objecten en
diensten. Het ATb zorgt voor de bescherming van vitale bedrijfssectoren in
hun totaliteit. Beide stelsels worden in de onderstaande paragrafen
uitgewerkt. Daarnaast heeft de overheid bijzondere aandacht voor het
beschermen van de buitengrenzen en de burgerluchtvaart. De bevoegdheden op deze gebieden zijn neergelegd in ondermeer de Politiewet, De Wet
op de rechterlijke organisatie, de Gemeentewet, de Wet op de inlichtingenen Veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002) en diverse onderliggende wet- en
regelgeving.
De bewaking en beveiliging van personen, objecten, diensten en sectoren
heeft als werkterrein de afgelopen jaren een aantal belangrijke veranderingen doorgemaakt. De focus ligt tegenwoordig steeds meer op het beargumenteerd accepteren van risico’s en het beheersbaar maken van deze
risico’s. In een snel veranderende samenleving met snel wisselende vormen
van dreiging dient de focus te liggen op het flexibel anticiperen op
dreigingen. Dit is alleen mogelijk als het streven naar risicobeheersing kan
worden gecombineerd met een zekere mate van risicoacceptatie. De
belangrijkste veranderingen van de afgelopen jaren passen in deze lijn:
• Toegenomen aandacht voor de menselijke waarneming en het bieden van
handelingsperspectieven aan professionals (‘security awareness en
performance’).
• Het zorg dragen voor flexibiliteit in het systeem voor een adequate
anticipatie op de onvoorspelbaarheid van dreigingen.
• Het werken met veiligheidsprofielen om risico’s beter te kunnen
inschatten en monitoren.
• Het inzetten van testteams die beveiligde locaties en diensten onaangekondigd onderzoeken en testen op veiligheidsaspecten (‘red-teaming’).
• Toegenomen aandacht voor ‘solistische dreigers’, in het bijzonder
‘geradicaliseerde eenlingen’, als aandachtsgroep binnen het werkterrein
bewaken en beveiligen.
Het belangrijkste doel van beveiliging is dat de bedreigde persoon, dienst of
sector zo ongestoord mogelijk kan blijven functioneren. Dit houdt bij

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

83

voorbaat in dat bepaalde risico’s moeten worden geaccepteerd. Immers,
omdat we het in Nederland belangrijk vinden dat de bepaalde publieke
personen die worden beveiligd zich in het openbaar moeten kunnen
begeven, is het niet wenselijk deze personen in een bunker te laten leven of
alleen op televisie zichtbaar te laten zijn voor het publiek. Ongestoord
functioneren betekent dat, met de grenzen die de beveiliging oplegt,
betrokken personen, objecten of diensten hun sociaal-maatschappelijke
functie zo goed mogelijk kunnen uitoefenen. Absolute veiligheid kan niet
worden gegarandeerd. Bescherming is daarmee het beheersbaar maken van
dreiging en risico’s.
Bewaken en beveiligen is een werkterrein dat nog volop in ontwikkeling is.
In tegenstelling tot het vakgebied van ‘safety’ (het bevorderen van de fysieke
veiligheid) is het vakgebied van ‘security’ (het verlagen van de dreiging en
het bevorderen van beveiliging) nog relatief jong. Er bestaat nog weinig
(nationale en internationale) wet- en regelgeving, integraal toezicht is in
ontwikkeling, onderzoek komt sinds enkele jaren op gang, er ontstaan op
kleine schaal opleidingsinitiatieven en ook innovatie komt sinds enkele
jaren op gang. De overheid zal deze activiteiten de komende jaren uitbreiden. Hierbij zal worden aangesloten bij ervaring in de luchtvaartsector en de
nucleaire sector. In deze sectoren is ‘security’ van oudsher sterk ontwikkeld.

6.2		 Het Alerteringssysteem Terrorisme-		
		 bestrijding (ATb)
In Nederland is in 2005 het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb)
opgericht. Het ATb zorgt voor de bescherming van vitale bedrijfssectoren in
hun totaliteit. Het ATb ziet erop toe dat bij een toegenomen dreiging in een
of meerdere van de aangesloten vijftien sectoren24 alle betrokken overheidsorganisaties en bedrijven snel worden geïnformeerd, zodat zij
maatregelen kunnen treffen. Deze maatregelen zijn voorbereid en met
overheden afgestemd. De dreigingsinformatie is afkomstig van de politie en
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De NCTb combineert deze
informatie en formeert een dreigingsbeeld. De meerwaarde van het systeem
is dat de informatie-uitwisseling tussen overheden en bedrijfsleven wordt
gestructureerd en dat ze van elkaar weten welke maatregelen worden
genomen.

24

84

De sectoren zijn: luchthavens, spoor, stads- en streekvervoer, zeehavens, tunnels en
waterkeringen, olie, chemie, drinkwater, gas, elektriciteit, telecom, nucleair, financieel,
publieksevenementen en hotels.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Veiligheidsbewustzijn is daarbij van groot belang. Dit is niet alleen een zaak
van veiligheids-specialisten maar ook van de top en de medewerkers binnen
een organisatie. Nederland streeft ernaar om veiligheidsvraagstukken een
structurele plaats te geven in het maatschappelijk denken en handelen. Dit
gebeurt onder andere door het programma ‘security awareness en performance’ dat erop is gericht het veiligheidsbewustzijn bij professionals
binnen ATb-bedrijven en CBRN-instellingen en professionals in de publieke
sector te vergroten en hen handelingsperspectieven te bieden bij mogelijke
dreigingen of incidenten.

6.3		 Bewaken en beveiligen
Bewaken en beveiligen is erop gericht beveiligingsmaatregelen te nemen
wanneer er sprake is van bedreigingen of risico’s die gericht zijn tegen
individuele personen, objecten of diensten. Uitgangspunt hierbij is het
veilig en ongestoord functioneren. Onder beveiliging vallen alle maatregelen, zowel beleidsmatig als operationeel, die zijn gericht op het voorkomen
van aanslagen op personen, objecten of diensten, al dan niet tijdens
evenementen of in een specifiek gebied, zoals een luchthaven. Ten opzichte
van beveiligen is bewaken meer preventief, bijvoorbeeld in de vorm van
camera’s of wachtposten. Bij maatregelen die direct ingrijpen noodzakelijk
maken, is er sprake van beveiligen.
De komende jaren liggen er veel kansen om dit terrein verder te ontwikkelen. Bovendien neemt de maatschappelijke vraag om op te treden tegen
bedreigingen toe. Intensivering van onderzoek, opleidingen, overheidstoezicht en ontwikkeling van regelgeving zijn noodzakelijk. Dit is breder dan
alleen verdedigen. Het betekent tegelijk voorspellen, voorkomen en
voorbereiden. Een sterke informatiepositie van inlichtingendiensten leidt
tot vroegtijdige detectie (voorspellen). Daarnaast worden door het
versterken van veiligheidsbewustzijn veiligheidsincidenten voorkomen.
Ook wordt de werking van het systeem beter door goede besluitvormingsstructuren en regelmatig oefenen (voorbereiding). Tot slot wordt door het
aanpakken van bedreigers (vervolgen) en het realiseren van effectief
toezicht het overheidsoptreden effectiever.
Nederland werkt met vijf uitgangspunten van beveiliging:
1. waar mogelijk de dreiging wegnemen, zodra duidelijk is wie de bedreiger is;
2. een zo compleet mogelijk dreigingsbeeld;
3. een zo goed mogelijk inzicht in de risico’s rond een persoon, object of dienst;
4. zo veel mogelijk maatwerk op het gebied van beveiligingsmaatregelen;
5. waar mogelijk rekening houden met de belangen en de beleving van de
bedreigde.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

85

De kern van de strategie is om per uitgangspunt nieuwe, alternatieve
werkwijzen te ontwikkelen en te introduceren die bewaken en beveiligen
blijvend effectiever en efficiënter maken.
1. Minder versnippering in de aandacht voor het wegnemen van bedreigingen
De drempel om bedreigingen te uiten is door de opkomst van internet sterk
verlaagd. Het aantal bedreigingen zal daarom naar verwachting toenemen.
Internetmonitoring door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en een
vergelijkend onderzoek van dagblad Trouw uit 2009 laten zien dat de toon
op Nederlandse internetfora aanmerkelijk scherper is dan op soortgelijke
fora in België en het Verenigd Koninkrijk. Op straat, in het openbaar
vervoer, bij hulpverleners en bij lokale gezagdragers is sprake van een
verharding in de relaties met cliënten en burgers. Vanuit het oogpunt van
terrorismebestrijding is dit het meest zichtbaar bij de bedreiging en
daardoor soms noodzakelijke beveiliging van nationale gezagsdragers.
Een tweede opvallende trend lijkt daarbij een rol te spelen. Enerzijds is er
een lagere tolerantie voor geweld waarneembaar in de samenleving:
burgers lijken het steeds minder te accepteren dat geweld voorkomt.
Anderzijds lijken diezelfde burgers zich scherper uit te laten in de relaties
met anderen. Deze trend kan leiden tot verdere polarisatie. Wanneer
burgers die collectief geweld en bedreigingen afwijzen, zelf uit onvrede
bedreigingen gaan uiten, ontstaat een zichzelf versterkende, negatieve
spiraal. De uitdaging is om tot één gemeenschappelijke overheidsaanpak te
komen die tot een kentering leidt. Een effectieve aanpak combineert
strafrechtelijke maatregelen met preventie én communicatie. Daarbij moet
duidelijk zijn dat de sleutel voor effectieve interventies op lokaal niveau ligt.
2. Ook informatie over indirecte aanwijzingen voor dreiging verzamelen
De kracht van een effectief veiligheidsbeleid ligt in een zo compleet
mogelijke informatievoorziening over mogelijke dreigingen. De winst voor
de toekomst is te behalen in het verder bundelen van stromen van indirecte
informatie over dreigingen. Als voorbeeld geldt hiervoor het PassengerName-Records-beleid (PNR), waarmee door ‘datamining’ en ‘profiling’ tot
risicovoorspelling kan worden gekomen. Ook is het van belang om
bronnen van dreiging, zoals dreigbrieven, beter gecoördineerd te behandelen, zodat processen van radicalisering bij bedreigers kunnen worden
opgespoord. Experimenten met dergelijke nieuwe werkwijzen, zoals het op
te richten team solistische dreigers bij het KLPD, kunnen bijdragen aan een
vroegtijdiger signalering van dreiging, met in relatie tot CT bijzondere
aandacht voor geradicaliseerde eenlingen. Meer dan nu het geval is zouden
beveiligers informatie moeten verzamelen en vastleggen over afwijkende
gebeurtenissen tijdens hun taakuitoefening. Door die informatie te

86

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

combineren en te analyseren moet het mogelijk zijn om verdachte
(voorbereidings)handelingen eerder op het spoor te komen. Het gaat dan
om het intelligent verbinden van de beveiligers op de werkvloer aan het
eind van de keten met de dreigingsanalisten die aan het begin van de keten
opereren.
3. Een eenduidige visie op risicomanagement
Op het gebied van ‘security’ is een afnemende risicoacceptatie in de
samenleving waarneembaar. Een voorbeeld hiervan was het
‘Damschreeuwer-incident’ van 4 mei 2010. Deze afnemende acceptatie leidt
tot een toenemende druk op beveiligingsprofessionals om risico’s uit te
gaan sluiten, zo dat al mogelijk is. De focus zou echter moeten liggen op het
beheersbaar maken van risico’s en het beargumenteerd accepteren van
risico’s. Dit vraagt om deskundige en verantwoordelijke veiligheidsprofessionals, die werken vanuit een gemeenschappelijke visie, met state-of-theart instrumenten. Ook bewustwording van burgers over hun eigen
verantwoordelijkheid bij het beheersbaar maken van risico’s is van belang.
Daarbij lijkt het effectief burgers aan te spreken in hun rol als professionals
bij organisaties. Dit geeft een direct effect op de veiligheid van die organisaties en daarmee op de samenleving in bredere zin.
4. Minder zichtbare maatregelen door innovatie
Van risico-uitsluiting naar risicobeheersing betekent ook het streven naar
minimalisering van (zichtbare) beveiligingsmaatregelen. Daarbij gaat het
erom, minder de afschrikkende werking van beveiligingsmaatregelen te
benadrukken om te voorkomen dat er door die afschrikkende werking
onveiligheidsgevoelens ontstaan. Steeds moet gelden: geen afschrikkende
werking tenzij daar goede redenen voor zijn. Dit vraagt om nieuwe,
innovatieve beveiligingsmiddelen. Door de inzet van (technische) innovaties is het mogelijk om met minder zichtbare maatregelen dezelfde of een
hogere beveiligingswaarde te realiseren. Hiervoor is ook bewustwording
nodig. Bijvoorbeeld van architecten die gebouwen ontwerpen, waar al in de
ontwerpfase het aspect van de fysieke veiligheid wordt meegenomen.
5. Grotere weerbaarheid door betere begeleiding
Welke beschermende maatregelen ook worden genomen, ze zullen alleen
werken in aanvulling op de eigen weerbaarheid van personen en organisaties. De uitvoeringspraktijk leert dat vertrouwen in de maatregelen en de
deskundigheid van de uitvoerders ervoor zorgt dat de bedreigde zich met
meer zekerheid gaat bewegen. Dit versterkt de effectiviteit van de maatregelen, omdat het ongestoord functioneren wordt bevorderd, het centrale
uitgangspunt van beveiliging. Het kweken van vertrouwen bij de ontvanger
is daarom een aparte doelstelling bij de bescherming. Er is meer kennis

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

87

nodig over de wijze waarop dit vertrouwen tot stand komt. Daarbij hoort
evaluatie van het eigen optreden en onderzoek naar de cliënttevredenheid.
Ook het vraagstuk van beveiligingweigeraars en de afschaling van maatregelen dienen daarbij aan de orde te komen. Er zijn personen en organisaties
die om uiteenlopende redenen beveiligingsmaatregelen afwijzen. Er zijn
ook personen en organisaties die het moeilijk vinden om na enige tijd
afscheid te moeten nemen van de maatregelen, omdat de dreiging is
afgenomen of verdwenen. Beter inzicht in deze fenomenen kan helpen bij
het versterken van de effectiviteit van beschermende maatregelen.

6.4 Grensbewaking
Reisbewegingen en diverse vormen van migratie vormen een groeiende
uitdaging voor de bewaking van de Nederlandse en Europese buitengrenzen. Met het oog op terrorismebestrijding dienen deze grenzen dermate
goed te worden bewaakt dat terroristen geen kans zien deze grenzen
ongemerkt te passeren om hun plannen ten uitvoer te brengen.
Tegelijkertijd hebben Nederland en de EU een economisch belang bij een
vlotte afhandeling van passagiersstromen, dienen zij een aantrekkelijke
vestigingsplaats te zijn voor kennismigranten en dienen zij opvang en
bescherming te bieden aan degenen die dat nodig hebben. Vanzelfsprekend
is grensbewaking een werkterrein dat nauwe samenwerking vergt met
Europese en internationale partners.
Veel terroristische netwerken zijn internationaal georganiseerd en
georiënteerd. Acties worden bijvoorbeeld in het ene land voorbereid maar
in een ander land uitgevoerd. Terroristen hebben er alle belang bij zich
vrijelijk te kunnen blijven bewegen. Nederland heeft een internationale
transitfunctie. Met adequate grensbewaking wordt een hindernis opgeworpen tegen de grensoverschrijdende werkwijzen van terroristische personen
en organisaties. Met de Schengenovereenkomst zijn de binnengrenscontroles in Europa grotendeels weggevallen. In het kader van de bestrijding van
terrorisme zijn een goede informatie-uitwisseling tussen inlichtingen- en
veiligheidsdiensten, een adequate lokale detectiecapaciteit en een gerichte
beoordeling van in- en uitreizende personen van groot belang. De
Nederlandse overheid zet zich hiervoor in. Het programma Vernieuwing
Grensmanagement heeft tot doel in de toekomst te komen tot een effectief
en efficiënt grenstoezicht dat ten goede komt aan de mobiliteit van
bonafide reizigers, dat illegale migratie tegengaat en dat maximaal bijdraagt
aan de veiligheid in Nederland en het Schengengebied. Het uitgangspunt
daarbij is een snelle en slimme manier van controle op personenverkeer. Zo
is de Koninklijke Marechaussee (KMar) sinds mei 1994 belast met het Mobiel
Toezicht Veiligheid (MTV) aan de grens met België en Duitsland. Het doel
van deze controles is het tegengaan van illegale immigratie en alle vormen

88

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

van criminaliteit, waaronder terrorisme. Terroristen kunnen echter niet
altijd buitengehouden worden. Extra inspanningen door nationale en
internationale opsporings- en inlichtingdiensten blijven nodig, evenals een
sterke informatiepositie van betrokken overheidsdiensten op lokaal en
nationaal niveau. De Nederlandse overheid spant zich de komende jaren in
om de gehele keten van grensbewaking waar mogelijk te optimaliseren om
de genoemde veiligheidsrisico’s zo veel mogelijk tegen te gaan.

6.5		 Beveiliging burgerluchtvaart
De vijf uitgangspunten van beveiliging die in paragraaf 6.3 werden
genoemd, gelden ook voor de burgerluchtvaart. Uitgangspunt 5 is dan van
toepassing op passagiers en personeel op de luchthavens. De KMar hanteert
deze uitgangspunten voor een effectieve en efficiënte beveiliging van de
Nederlandse luchthavens.
In vergelijking met andere potentiële doelwitten behoeft de burgerluchtvaart bijzondere aandacht, omdat deze relatief vaak geconfronteerd wordt
met terroristische dreigingen. Het blijft dan ook van groot belang de
burgerluchtvaart in Nederland op adequate wijze te beveiligen. Het gaat om
beveiliging tegen (bom)aanslagen op vliegtuigen en burgerluchtvaartterreinen, kapingen van vliegtuigen en andere vormen van sabotage met
mogelijk fatale gevolgen. Ook is er aandacht voor inzet van luchtvaartuigen
als middel voor terroristische aanslagen. Belangrijke aandachtsgebieden
zijn de controle van passagiers, handbagage en ruimbagage en de beveiliging van de luchthavens zelf. Dit gebeurt onder meer door toegangscontrole, bewaking van de periferie en bescherming van vliegtuigen.
De mislukte poging op 25 december 2009 tot het opblazen van een vliegtuig
dat op weg was naar Detroit met een tussenstop in Amsterdam, illustreert
dat de internationale verwevenheid en mobiliteit ook uitdagingen in de
beveiliging van de burgerluchtvaart met zich meebrengt. Nationaal en
internationaal wordt gewerkt aan de toepassing van nieuwe technologie, de
introductie van elementen van onvoorspelbaarheid en de toepassing van
andere interviewtechnieken tijdens veiligheidscontroles op de luchthavens.
Ook wordt onderzocht of het inzetten van zogenaamd ‘airmarshals’
bijdraagt aan de veiligheid aan boord. Nederland werkt structureel samen
met de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en
Israël op het gebied van explosieven en de beveiliging van de infrastructuur.
De burgerluchtvaart loopt voorop waar het gaat om het inschatten van
(nieuwe) modi operandi en het verkennen van beveiligingstechnologieën
die nodig zijn om de risico’s op aanslagen te verkleinen. Bezien wordt of
deze technologieën ook kunnen worden toegepast in andere (ATb-)

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

89

sectoren. Technologische ontwikkelingen vormen, met andere woorden,
naast mogelijke nieuwe dreigingen, tegelijkertijd oplossingen om deze
dreigingen het hoofd te bieden. Nederland ambieert een leidende rol in de
ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologieën in de strijd tegen
terrorisme. Te denken valt aan de introductie van de securityscan, de
ontwikkeling van nieuwe apparatuur voor de detectie van vloeistoffen,
verbeterd cameratoezicht en een gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur (GMI) voor de luchthaven Schiphol.
Overigens geldt hierbij dat de op de luchthavens toegepaste beveiligingsmaatregelen en –technologieën twee van de laatste schakels zijn in de
gehele keten van veiligheidsmaatregelen. De inzet van alle daarbij betrokken diensten is uiteraard het voorkomen dat personen die een aanslag
willen plegen daadwerkelijk toegang krijgen tot een vliegtuig. De inspanningen zijn dan ook mede gericht op het verbeteren van de informatieuitwisseling en –analyse. De ontwikkelingen binnen de Europese Unie om
te komen tot een EU-PNR-systeem spelen in dit verband een belangrijke rol.

Verdedigen – strategische inzet 2011-2015
Uit het bovenstaande volgt dat de toekomstige beleidsinspanningen van
de Nederlandse overheid op het gebied van het verdedigen van de
Nederlandse samenleving tegen een terroristische aanslag zich de
komende jaren voornamelijk zullen richten op:
• het doorontwikkelen van het stelsel Bewaken en Beveiligen, met
bijzondere aandacht voor geradicaliseerde eenlingen en het onderwerp ‘security awareness en performance’;
• het waar mogelijk optimaliseren van de gehele keten van grensbewaking om potentiële veiligheidsrisico’s zo veel mogelijk tegen te gaan;
• het waar mogelijk toepassen van nieuwe technologieën om nieuwe
vormen van dreiging tegen te gaan, met bijzondere aandacht voor de
ontwikkelingen in de burgerluchtvaart.

90

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

91

7
Voorbereiden

92

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

7.1		 Inleiding
Naast het voorspellen van terroristische dreigingen, het voorkomen van
(steun aan) terrorisme en het optimaal beschermen van de Nederlandse
samenleving tegen terrorisme, dient Nederland voorbereid zijn op de
gevolgen van een mogelijke aanslag. Nederland onderscheidt hierbij de
volgende aandachtsgebieden:
• Crisisbesluitvorming
• Versterken van de weerbaarheid
• Gevolgbestrijding
• Communicatie na een aanslag
• Oefenen
Een belangrijke beweging met het oog op het optimaal voorbereid zijn op
de gevolgen van een mogelijke aanslag is de focus op de verwevenheid
tussen het internationale, nationale en lokale niveau. Het besef dat een
aanslag meestal grensoverschrijdende gevolgen heeft, is vooral vanuit
communicatieoverwegingen van groot belang. De overheid zal hiermee bij
haar CT-inspanningen in toenemende mate rekening houden.

7.2		 Crisisbesluitvorming
Door de crisisbesluitvorming na een aanslag goed te organiseren, zal voor
iedere betrokkene duidelijk zijn wat diens rol en verantwoordelijkheden
zijn voor het geval er een aanslag plaatsvindt. Als de overheid adequaat
reageert, kan de schade die door een aanslag wordt veroorzaakt, worden
beperkt. Het weerstandsvermogen neemt daardoor toe.
Crisisbesluitvorming en doorzettingsmacht
Ten tijde van een crisis volstaan de normale besluitvormingslijnen en
-procedures niet meer en treden aangepaste advies- en besluitvormingsstructuren in werking. De besluitvorming bij een terroristische crisis begint
nadat een terroristische aanslag is gepleegd of als er een dreiging van een
terroristische aanslag is. De afspraken over het inrichten van een crisisbeheersingsorganisatie bij (de dreiging van) een terroristische aanslag zijn
vastgelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (NHC).25
Afgesproken is dat de coördinatie van de crisisbesluitvorming ten tijde van
een (dreigende) terroristische crisis bij de NCTb ligt. De crisisorganisatie ten
tijde van een (dreigende) terroristische crisis is gelijk aan de crisisorganisatie in geval van een generieke crisis, met dien verstande dat het voorzitterschap van de advies- en besluitvormingsorganen is belegd bij de
Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB) van de NCTb, de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding (de NCTb) en de minister van Veiligheid
25

Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 23 november 2009

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

93

en Justitie. Tot slot dient over de besluitvorming bij een terroristische crisis
opgemerkt te worden dat de minister van Veiligheid en Justitie als coördinerend minister voor terrorismebestrijding gebruik kan maken van de
zogeheten doorzettingsmacht. Deze doorzettingsmacht geldt bij acute
terroristische dreiging en is vastgelegd bij Koninklijk Besluit op 14 december
2005, ‘houdende tijdelijke herindeling van ministeriële taken in geval van
een terroristische dreiging met een urgent karakter’.26 Wanneer een situatie
dusdanig bedreigend is dat snel handelen geboden is en reguliere afstemming in de crisisbeheersingsorganisatie te veel tijd zou kosten, kan de
minister van Veiligheid en Justitie ministeriële bevoegdheden overnemen
die onder normale omstandigheden onder de verantwoordelijkheid vallen
van andere ministers. De organisatie van de crisisbesluitvorming zal door de
overgang van dit domein van het ministerie van BZK naar het ministerie van
Veiligheid in Justitie worden gewijzigd. De exacte termijn waarop dit zal
gebeuren was bij het verschijnen van deze strategie nog niet duidelijk.
Internationale samenwerking
Europese samenwerking bij crisisbeheersing vindt plaats als een crisis
grensoverschrijdende effecten heeft die het belang van de Unie of van
enkele lidstaten raken. Subsidiariteit is hier het uitgangspunt: lidstaten zijn
primair verantwoordelijk voor crisisbeheersing op nationaal niveau. Op
Europees niveau wordt nagedacht over een crisis-coördinatiemechanisme
dat moet bestaan uit een stuurgroep, een groep die besluit over de inzet van
operationele diensten en een ondersteunend apparaat dat zorgt voor
expertise en relevante informatie van de diensten in de getroffen lidstaten.

7.3		 Versterken van de weerbaarheid
Om ‘overreacties’ na een aanslag te voorkomen, zal de Nederlandse
overheid de weerbaarheid onder de bevolking zo veel mogelijk verhogen.
Dit doet zij door het vergroten van het vermogen om (terroristische) risico’s
het hoofd te bieden, het bevorderen van het herstellend vermogen na een
aanslag en het vergroten van het aanpassingsvermogen. Uitgangspunt
daarbij is het publiek eerlijk en volledig te informeren over de bestaande
risico’s, met behoud van objectiviteit en realisme. De overheid informeert
burgers bijvoorbeeld over wat te doen bij verdachte pakketjes, personen of
situaties. Het vergroten van de weerbaarheid onder de bevolking door het
bieden van concrete handelingsperspectieven zal de kans op overreacties in
geval van een daadwerkelijke aanslag verkleinen, zo is de aanname. Deze
aanname wordt gestaafd door ervaringen in het buitenland (onder andere
de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk). Naast het vergroten van de
weerbaarheid van de bevolking werkt de overheid aan het aanbieden van
26

94

Staatsblad 2005, nr. 662.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

gerichte informatie en handelingsperspectieven aan professionals. Op die
manier worden professionals in staat gesteld adequaat op te treden bij een
(dreigende) aanslag en mogelijke schadelijke gevolgen tot een minimum te
beperken.
Zoals eerder aangegeven (in paragraaf 5.3) is het van groot belang zorgvuldigheid te betrachten bij ‘het mobiliseren van de bevolking’ in de strijd
tegen terrorisme. De overheid dient zich continu rekenschap te geven van
het gevaar terroristen in de kaart te spelen door een surplus aan aandacht.
De balans is precair. Het uitgangspunt is constant dat het vergroten van de
weerbaarheid en het bieden van handelingsperspectieven aan burgers het
vermogen tot het inschatten van dreigingen onder de bevolking vergroot en
dat daarmee de kans op excessen afneemt. Het is de taak van de overheid
om objectieve informatie in afgewogen proporties ter beschikking te
stellen. Op die manier worden angst en onzekerheid gereduceerd en stelt de
overheid de burger in staat zelf een afgewogen oordeel te vellen. Dit vergt
een zekere vorm van vertrouwen, participatie en zelfredzaamheid onder
burgers. Burgers die het voortouw nemen en daarmee fungeren als
voorbeeld voor de omgeving (rolmodellen) kunnen hierbij een belangrijke
rol spelen. De overheid zal de samenwerking met dergelijke rolmodellen de
komende jaren concreet vormgeven.

7.4		 Gevolgbestrijding
De bestrijding van de gevolgen van een (dreigende) terroristische crisis
vereist nauwe samenwerking tussen justitiële en bestuurlijke partners. De
ketens zijn complementair. Nadat een aanslag heeft plaatsgevonden:
• Moet de ontstane crisis worden bestreden. Dit valt binnen de reguliere
afspraken in het kader van crisisbeheersing. Dit ligt primair binnen de
algemene, bestuurlijke keten.
• Kan sprake zijn van een vervolgdreiging; deze moet zo veel mogelijk
worden weggenomen. Dit ligt primair binnen de justitiële keten.
• Moet de rechtsorde worden gehandhaafd. Eventuele nog aanwezige of
gevluchte terroristen moeten worden opgespoord en opgepakt en ter
plaatse moet technisch onderzoek worden verricht. Dit ligt primair
binnen de justitiële keten.
• Moet maatschappelijk onrust worden voorkomen en indien nodig
gede-escaleerd. Deze verantwoordelijkheid ligt primair binnen de
bestuurlijke keten.
Hoewel de ketens elkaar aanvullen, kunnen zich dilemma’s voordoen op
het grensvlak tussen beide ketens. Belangrijk is hierbij het gegeven dat de
specifieke taken (of vanuit de rampenbestrijding of vanuit het handhaven
van de rechtsorde) bepalen wie op dat moment het gezag uitoefent: de

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

95

burgemeester of de officier van justitie. Voorbeelden van deze dilemma’s
zijn:
• hulpverlening versus sporenonderzoek;
• waarschuwen van de bevolking versus het belang daders te kunnen
aanhouden (en mogelijk een aanslag te kunnen voorkomen);
• een snel herstel van de gevolgen van een aanslag versus (tijdrovend)
onderzoek.
Verder moeten bij een (dreigende) terroristische crisis in een aantal gevallen
specifieke afwegingen worden gemaakt bij de inzet van de hulpverleningsdiensten en de mogelijke risico’s die hulpverleners lopen. De reële
mogelijkheid dat meer aanslagen zullen volgen of dat explosieven en/of
CBRN-stoffen worden gebruikt, maakt de inzet van specialistische eenheden
noodzakelijk. Ook kan sprake zijn van dreiging of aanslagen op verschillende locaties, wat kan leiden tot schaarste van middelen. Helderheid over
welk belang op welk moment de doorslag geeft is daarom noodzakelijk.

7.5		 Communicatie na een aanslag
Elke crisis wordt gekenmerkt door een palet aan activiteiten om de crisis en
de gevolgen ervan te bestrijden. Het doel is de normalisering van de
maatschappij. Communicatie vormt hierin een belangrijk instrument.
Communicatie gaat - naast het doorgeven van feiten - ook om het behouden of (terug)winnen van vertrouwen. De overheid moet dit vertrekpunt
hanteren en rekening houden met de angsten, vragen en zorgen van het
publiek. Hierbij wordt het publiek breed gedefinieerd, dus zowel de
inwoners van Nederland als (minderheids)groepen in het buitenland.
Uitgangspunt is steeds dat het belang van de ontvanger centraal staat, niet
het eigen politieke en bestuurlijke perspectief.
Adequate communicatie na een terroristische aanslag kan de negatieve
gevolgen van aanslagen niet uitsluiten, maar wel helpen beperken. De
algemene communicatiedoelstelling daarbij is het organiseren en behouden van maatschappelijke en individuele weerbaarheid, in nationaal en
internationaal perspectief. De eerste reacties en verklaringen zijn bepalend
voor de verdere toonzetting van de discussies in binnen- en buitenland.
Daarbij is het essentieel dat feiten snel en adequaat worden uitgewisseld
tussen de verschillende overheidslagen; een goede timing van publieks- en
perscommunicatie is daarvan afhankelijk. De rijksbrede communicatiestrategie na een terroristische aanslag beschrijft de aanpak op hoofdlijnen voor
de communicatie op rijksniveau na een aanslag in Nederland. Ook wordt
aandacht besteed aan de publiekscommunicatie met (minderheids)groepen
in het buitenland. De centrale regie op de communicatie ligt bij de NCTb, in
nauw overleg met het NCC en andere overheidspartijen (bijvoorbeeld WWI

96

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

en BZ). Bouwen aan vertrouwen vormt een belangrijk element van deze
strategie. Dat vertrouwen moet de basis zijn voor de uitvoering van de
communicatie als een terroristische aanslag heeft plaatsgevonden.
Belangrijk is dus dat de Nederlandse overheid zich bewust is van de impact
die de overheidscommunicatie heeft of kan hebben op de eigen bevolking,
specifieke groepen binnen die bevolking, groepen in het buitenland en de
binnen- en buitenlandse media. Het uitgangspunt zal hierbij zijn dat de
communicatie allereerst gericht is op versterking van de weerbaarheid van
de Nederlandse samenleving als geheel. Daarnaast is van belang dat er
duiding en uitleg voor (groepen in) het buitenland is. Als onderdeel van het
laatste kan in eerste instantie gedacht worden aan publieksdiplomatie door
BZ, maar er kan ook een rol zijn weggelegd voor niet-statelijke actoren.

7.6		 Oefenen
Omdat crisissituaties uitzonderingen zijn op de gangbare routines, is
oefenen van zeer groot belang. Alleen door veelvuldig oefenen kan de
overheid zich adequaat voorbereiden op de gevolgen van mogelijke
aanslagen. In Londen kwamen de hulpverlening en de informatievoorziening na de aanslagen in juli 2005 snel op gang. Dit was mede dankzij het
vele oefenen rond gesimuleerde, identieke aanslagen. Zowel terrorismeoefeningen als oefeningen rond hulpverlening en zorg na een terroristische
aanslag vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van minister van
Veiligheid en Justitie.

Voorbereiden – strategische inzet 2011-2015
Uit het bovenstaande volgt dat de toekomstige beleidsinspanningen van
de Nederlandse overheid op het gebied van het voorbereid zijn op de
gevolgen van een mogelijke aanslag zich de komende jaren voornamelijk zullen richten op:
• blijvende aandacht voor diverse aspecten van overheidscommunicatie
in nationaal en internationaal verband;
• continue aandacht voor oefenen, met aandacht voor samenwerking
en informatie-uitwisseling tussen lokaal, nationaal en internationaal
niveau.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

97

8
Vervolgen

98

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

8.1		 Inleiding
Strafrechtelijke handhaving ziet op het opsporen, vervolgen en berechten
van strafbare feiten. Het strafrecht wordt in ons rechtstelsel meestal
aangewend als punitieve reactie nadat een strafbaar feit is gepleegd. Deze
functie van het strafrecht is bij de bestrijding van terrorisme in een aantal
opzichten niet toereikend. Dat hangt direct samen met de aard van het
geweld en met de drijfveren van terroristen. Terroristische aanslagen
hebben tot doel grote groepen burgers te treffen. Niet zelden zoeken daders
daarbij zelf de dood. Zij laten zich niet afschrikken door een flinke strafdreiging of de dreiging van gevaar voor eigen leven.
Terrorisme kan dus met behulp van het strafrecht niet uitsluitend worden
bestreden door het achteraf opsporen en bestraffen van de daders van
terroristische aanslagen. Als een ernstige aanslag gepleegd wordt en de
dader berecht moet worden, is het immers te laat. Als het gevaar inderdaad
werkelijkheid wordt, kan de overheid er niet snel genoeg bij zijn. Bij de
aanpak van terrorisme is het daarom onvermijdelijk dat we het accent
leggen op het voorkomen. Al in het voorbereidende stadium van terroristische misdrijven zal moeten worden opgetreden.

8.2 Strafrechtelijke handhaving
De mogelijkheid om in een vroeg stadium strafrechtelijk op te treden tegen
de voorbereiding van terroristische daden vormt een essentieel onderdeel
van het antiterrorismebeleid. Van belang in dit verband is onder andere een
adequate voorziening voor de uitwisseling van informatie tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten enerzijds en politie en Openbaar Ministerie
anderzijds. In de strafrechtketen moet voldoende deskundigheid en
capaciteit voor terrorismebestrijding aanwezig zijn. Voorts moet de
mogelijkheid bestaan om personen strafrechtelijk te vervolgen voor
voorbereidingshandelingen voordat zij komen tot voltooiing van de
beoogde terroristische aanslag(en). Dit betekent dat ruime strafrechtelijke
aansprakelijkheid moet bestaan ten aanzien van voorbereidingshandelingen en handelingen die het plegen van terroristische misdrijven vergemakkelijken of ondersteunen. Dit vereist ten slotte bevoegdheden voor politie
en Openbaar Ministerie om in een vroeg stadium onderzoek naar deze
feiten te verrichten.
De afgelopen jaren zijn in diverse strafzaken personen vervolgd wegens het
plegen van terroristische misdrijven of strafbare feiten gerelateerd aan
terrorisme. Te noemen zijn de zaken tegen de leden van de Hofstadgroep,
de Piranha-zaak, de moord op Theo van Gogh, de zaak tegen Samir A., tegen
Jerôme C. en medeverdachten, alsmede een aantal andere zaken.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

99

8.3		 Wetgeving
Na de aanslagen van 11 september 2001 ontstond de vraag of het ‘klassieke’
strafrecht voldoende was toegesneden om adequaat op te treden tegen
terroristische dreigingen. Omdat het mogelijk moet zijn om in een
vroegtijdig stadium het strafrecht in te zetten, zijn in nationaal en internationaal verband diverse aanpassingen voorgesteld die hun plaats hebben
gekregen in de wetgeving.
Bij de aanpassing van de strafwetgeving ter bestrijding van terrorisme is
nadrukkelijk gekozen voor een systematische inbedding van de terrorismewetgeving in het commune straf- en strafprocesrecht. Juist deze inbedding
in het bestaande recht biedt naar het oordeel van de Nederlandse regering
de beste garantie voor individuele rechtsbescherming van de verdachte. De
beginselen van een behoorlijke rechtspleging blijven altijd onverkort
gelden. De inpassing in de bestaande kaders heeft ook reflectie bevorderd
over de eventuele afwijkingen van het bestaande recht en gezorgd voor een
deugdelijke motivering.
Deze benadering betekent dat Nederland geen aparte terrorismewetgeving
kent, bijvoorbeeld in de vorm van noodwetgeving. Het betekent ook dat de
afwijkingen van de bestaande kaders beperkt en verantwoord zijn. Bij
nieuwe strafbaarstellingen is de nadruk gelegd op strafrechtelijke aansprakelijkheid van voorbereidingshandelingen. Bij het creëren van ruimere
mogelijkheden tot het toepassen van (heimelijke) opsporingsbevoegdheden is de gedachte vooral geweest dat bij lichte aanwijzingen van de
mogelijkheid van een terroristische aanslag er niet al te hoge wettelijke
drempels moeten zijn om de juistheid van die aanwijzingen nader te
onderzoeken, uiteraard met inachtneming van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Een en ander past bij een antiterrorismebeleid
dat sterk preventiegericht is. Verder zijn voorzieningen getroffen om in het
kader van het opsporingsonderzoek ruimere gelegenheid te hebben om
initiële opsporingsresultaten, al dan niet met afscherming van die resultaten, nader te onderbouwen met aanvullend materiaal.
Hieronder volgt een korte weergave van de belangrijkste wettelijke
maatregelen die tot stand zijn gebracht op het gebied van
terrorismebestrijding.
Wet van 24 juni 2004 tot wijziging en aanvulling van het Wetboek van Strafrecht en
enige andere wetten in verband met terroristische misdrijven (Stb. 290; Wet
terroristische misdrijven)

100 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

De Wet terroristische misdrijven heeft het Wetboek van Strafrecht uitgebreid met een aantal terroristische misdrijven. Het gaat om bestaande of
nieuwe misdrijven die, gepleegd met een terroristisch oogmerk, zwaarder
kunnen worden bestraft. De introductie van de terroristische misdrijven
vond plaats ter implementatie van het kaderbesluit van de Europese Unie
van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding. Daarnaast is –mede naar
aanleiding van een aantal strafzaken in Nederland die verband hielden met
terroristische activiteiten– voorzien in verruimde strafbaarstelling van
gedragingen in de fase van de voorbereiding van het plegen van aanslagen,
zoals het rekruteren voor de jihad en de samenspanning tot het plegen van
ernstige terroristische misdrijven.
Wet van 28 september 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in
verband met het treffen van een regeling inzake het verhoor van afgeschermde
getuigen en enkele andere onderwerpen (Stb. 460; Wet afgeschermde getuigen)
Deze wet heeft de mogelijkheden vergroot tot toetsing van de informatie
van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, met het oog op het gebruik van
die informatie in het strafproces. Dergelijke informatie kan relevant
bewijsmateriaal bevatten. Voorzien is in een procedure voor een afgeschermd verhoor van een medewerker van een binnen- of buitenlandse
inlichtingendienst onder leiding van een rechter-commissaris. De verdediging in strafzaken behoudt daarbij het recht op ondervraging van deze
getuige. Omdat uiteindelijk alleen de inlichtingendienst volledig kan
beoordelen of openbaarmaking van bepaalde informatie, neergelegd in het
proces-verbaal van verhoor, schadelijk is voor de staatsveiligheid of
democratische rechtsorde, wordt dit proces-verbaal pas in de strafzaak
ingebracht als de getuige daarmee instemt.
Wet van 20 november 2006, houdende goedkeuring van het op 24 april 1986 te
Straatsburg totstandgekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de
rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties,
alsmede invoering van enige regels met betrekking tot in een terrorismelijst
vermelde organisaties en andere organisaties waarvan het doel of de werkzaamheid
in strijd is met de openbare orde (Stb. 600)
De Wet inzake de goedkeuring van het NGO-verdrag geeft een voornamelijk
civielrechtelijke regeling om organisaties te verbieden die op de terrorismelijsten staan van de Europese Unie. Deze wet maakt het verder mogelijk dat
van buitenlandse organisaties die handelen in strijd met de openbare orde
in Nederland, de activiteiten kunnen worden stopgezet.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 101

Wet van 20 november 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het
Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden
tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven (Stb. 580; Wet verruiming
mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven)
Deze wet is gebaseerd op een doorlichting van de wetgeving op de effectiviteit in het kader van de bestrijding van terrorisme (Kamerstukken II
2003/04, 29 754, nr. 1). De wet heeft de inzet mogelijk gemaakt van
bijzondere opsporingsbevoegdheden als infiltratie en observatie bij
‘aanwijzingen van een terroristisch misdrijf’. Hierdoor kan al in vroeg
stadium —ter voorkoming van aanslagen— worden begonnen met
opsporingsactiviteiten. Ook heeft de wet de mogelijkheid gecreëerd om
verdachten van terroristische misdrijven op lichtere gronden vast te houden
–zonder dat sprake is van ernstige bezwaren tegen de verdachte - tijdens de
eerste fase van de voorlopige hechtenis (de bewaring). Verder is de
geheimhouding van processtukken gedurende langere tijd mogelijk
gemaakt.
Wet van 12 juni 2009 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van
Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband met de strafbaarstelling
van het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme, de uitbreiding van
de mogelijkheden tot ontzetting uit het beroep als bijkomende straf en enkele
andere wijzigingen
Deze wet geeft onder meer uitvoering aan verplichtingen die zijn opgenomen in het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme
(Trb. 2006, 34), tot implementatie van het gewijzigde Kaderbesluit inzake
terrorismebestrijding van 28 november 2008 en tot uitvoering van enkele
door Tweede Kamer aangenomen moties. In een nieuw artikel 134a Sr is
strafbaar gesteld ‘het zich of een ander opzettelijk gelegenheid, middelen of
inlichtingen verschaffen of trachten te verschaffen tot het plegen van een
terroristisch misdrijf dan wel een misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf, dan wel zich kennis of vaardigheden
daartoe verwerven of een ander bijbrengen’. Voorts is in artikel 83b Sr een
aantal misdrijven aangemerkt als misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf, hetgeen aanleiding vormt voor een
strafverzwaring.

102 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

8.4 Evaluatie van wetgeving
De meeste totstandgekomen wetgeving is voorwerp van een vorm van
evaluatie. Het is van belang de werking van de wettelijke maatregelen in de
praktijk te toetsen, zowel met het oog op het behoud van het draagvlak, als
het garanderen van de effectiviteit van de maatregelen. De toenmalige
minister van Justitie heeft eind 2006 besloten het WODC opdracht te geven
tot het verrichten van een monitoronderzoek naar de toepassing in de
praktijk van de nieuwe wetgeving ter opsporing van terroristische misdrijven. Over dit onderzoek wordt jaarlijks gerapporteerd.

Vervolgen – strategische inzet 2011-2015
Uit het bovenstaande volgt dat de toekomstige beleidsinspanningen van
de Nederlandse overheid op het gebied van het vervolgen van terrorismeverdachten zich de komende jaren voornamelijk zullen richten op:
• het waar mogelijk vroegtijdig strafrechtelijk optreden tegen de
voorbereiding van terroristische daden;
• het zorgdragen voor een optimale samenhang in toekomstige
antiterrorismewetgeving.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 103

9
Strategische keuzes

104 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

9.1		 Inleiding
Terrorismebestrijding vraagt om een veelzijdige aanpak, met maatregelen
en activiteiten op uiteenlopende terreinen. De Nederlandse aanpak
kenmerkt zich door de ‘brede benadering’, waarbij de inzet is het verschijnsel terrorisme vanaf het allervroegste begin aan te pakken door een
combinatie van repressie en preventie.
De CT-strategie 2011-2015 bouwt voort op het staande beleid, waarbij een
aantal nieuwe strategische keuzes wordt gemaakt.

9.2		 Staand beleid
Voor de preventie en bestrijding van terrorisme is een sterke informatiepositie van cruciaal belang, in binnen- en buitenland. Dit vraagt om intensieve samenwerking tussen de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in
Nederland en tussen die van Nederland en hun buitenlandse partners. Maar
ook tussen gemeenten, politie en centrale overheidsdiensten. Een goede
informatie-uitwisseling (door systemen en personen) is essentieel voor
goede risicoanalyses. Op basis van risicoanalyses wordt in overleg met
binnen- en buitenlandse partners bepaald of en in hoeverre daadwerkelijk
dient te worden ingegrepen. De CT Infobox vervult een cruciale rol bij de
samenwerking tussen uitvoerende organisaties, in het bijzonder in de
afstemming van activiteiten en maatregelen die door de afzonderlijke
organisaties worden ondernomen.
Respect voor de rechten van burgers vormt een essentiële randvoorwaarde
bij de bestrijding van terrorisme. Zorg om privacy is daarvan een voorbeeld.
Het verzamelen, registeren, beschikbaar stellen, uitwisselen en gebruiken
van persoonlijke gegevens raakt altijd de privacy van burgers.
Proportionaliteit en legitimiteit van de genomen maatregelen en een
optimale rechtsbescherming vormen belangrijke waarborgen voor de
burger. Om het draagvlak voor CT-beleid te behouden is een zorgvuldige
balans nodig tussen noodzakelijk te treffen contraterroristische maatregelen en de fundamentele vrijheden van burgers.
Het kabinet hanteert, in navolging van de aanbevelingen van de commissieSuyver, consequent de volgende uitgangspunten voor de ontwikkeling van
nieuw CT-beleid:
• er moet een duidelijke aanleiding of noodzaak zijn voor de
maatregel(en), alsmede een aantoonbare meerwaarde ten opzichte van
reeds bestaande maatregelen;
• de toepassing van de maatregel(en) moet nauwlettend worden gevolgd,
onder meer met het oog op proportionaliteit;
• de toepassing van de maatregel(en) moet worden beoordeeld door

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 105

onafhankelijke evaluatoren en er moet sprake zijn van rechterlijke
toetsing;
• zo nodig moet worden gezorgd voor aanpassing en bijstelling van de
maatregel(en).
De brede benadering is erop gericht de terroristische dreiging in een zo
vroeg mogelijk stadium in de kiem te smoren. Toch moet Nederland ook
voorbereid zijn op de gevolgen van een mogelijke aanslag. Dit vraagt om
blijvende aandacht voor zaken als crisisbesluitvorming, crisiscommunicatie
en het opbouwen van deskundigheid en ervaring door continue aandacht
voor het oefenen op mogelijke scenario’s.
De publicatie van de CT-strategie draagt bij aan de benodigde transparantie
op het terrein van terrorismebestrijding. Een realistische beeldvorming over
de inzet en reikwijdte van de genomen maatregelen is van groot belang
voor het draagvlak en vertrouwen in het gevoerde beleid.
In paragraaf 1.3 is aangegeven dat de huidige dreiging primair uit jihadistische hoek afkomstig is. Dit laat onverlet dat de verschillende diensten en
instanties ook andere vormen van ideologisch gemotiveerd extremisme
blijven monitoren. Zij zijn vooralsnog geen onderwerp van specifiek
CT-beleid.

9.3		 Strategische keuzes
In hoofdstuk 3 is aangegeven welke thema’s in het kader van de bestrijding
van terrorisme in de periode 2011-2015 prioriteit hebben. Uit deze prioriteiten volgt een aantal activiteiten voor de komende jaren, waarmee het
kabinet toekomstige ontwikkelingen en dreigingen voor wil zijn. Verder
vloeien de prioriteiten voort uit verbeterpunten die de afgelopen jaren in
evaluaties, in het bijzonder in het rapport Antiterrorismemaatregelen in
Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw, en in lopende
CT-werkzaamheden en –programma’s naar voren zijn gekomen.
De strategische keuzes staan voor de beweging die de komende vijf jaar
binnen de thematische gebieden zal worden ingezet. Centraal staat de
verandering ten opzichte van de voorgaande jaren. Dit leidt tot een gerichte
strategische inzet voor de periode 2011-2015, onderverdeeld in vier clusters:
Internationaal jihadisme; Migratie en reisbewegingen; Technologie en
innovatie; Doorontwikkeling van het stelsel Bewaken en Beveiligen. Deze
clusters zijn hieronder nader uitgewerkt.

106 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

1. Internationaal jihadisme
De ontwikkelingen in de jihadistische strijdgebieden en de activiteiten van
transnationale jihadistische netwerken zijn sterk van invloed op het
discours en de propaganda op jihadistische webfora en op de agenda van
jihadisten in het Westen. Een gedegen aanpak van het internationale
jihadisme vergt samenhang.
Jihadistische strijdgebieden
Ontwikkelingen in jihadistische strijdgebieden zijn van invloed op de
dreiging en slagkracht van transnationale jihadistische netwerken.
Keuze:
Nederland levert internationaal een bijdrage aan het voorkomen en
neutraliseren van verdere escalatie in de jihadistische strijdgebieden.
Inzicht in de ontwikkelingen in deze regio’s en de risico’s die daaruit
voortvloeien is essentieel. De samenhang tussen buitenlands beleid,
defensie, inlichtingen en nationaal contraterrorismebeleid gericht op de
betreffende regio’s zal verder worden bevorderd, zowel op beleidsniveau als
waar mogelijk ter plaatse.
Jihadistisch discours/propaganda
Terrorisme bestaat voor een zeer groot deel uit propaganda. Het aanjagen
en instandhouden van angst is een wezenlijk onderdeel van de jihadistische
strategie. Daarnaast is de propaganda gericht op het rekruteren en
mobiliseren van de achterban.
Keuze:
Nederland zet zich in tegen de verspreiding van jihadistische propaganda en
voor de beperking van het effect van het jihadistisch discours. Dit gebeurt
door het aanpakken van extremistische websites en door het stimuleren van
de ontwikkeling van tegengeluiden (‘counter narratives’) in samenwerking
met internationale partners.
2. Migratie en reisbewegingen
Migratie en reisbewegingen zijn onlosmakelijk verbonden met de open
Nederlandse samenleving. Veiligheidsrisico’s die zijn verbonden aan
migratie en reisbewegingen moeten in een vroeg stadium worden onderkend en aangepakt.
Keuze:
Het kabinet initieert beleid om te voorkomen dat het migratiebeleid wordt
misbruikt voor terroristische doeleinden, of dat personen die tot Nederland
zijn toegelaten vatbaar raken voor radicalisering. Zo moet worden verhin-

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 107

derd dat vanuit Nederland reisbewegingen plaatsvinden naar trainingskampen en terroristische strijdgebieden (en andersom). Dit vraagt om verbetering van de grensbewaking, een optimaal functionerende migratieketen,
veiligheidsbewustzijn bij contactfunctionarissen in binnen- en buitenland
en een adequate informatiepositie van gemeenten en inlichtingendiensten
over lokale ontwikkelingen.
3. Technologie en innovatie
Nederland wil vroegtijdig inspelen op de kansen en bedreigingen die
technologie en innovatie met zich meebrengen. De inzet richt zich op drie
onderwerpen: internet, technologische ontwikkelingen en CBRN/E.
Internet
Internet is een grensoverschrijdend, veelzijdig netwerk, grotendeels in
private handen, dat zich zeer snel ontwikkelt.
Keuze:
Het kabinet zal door strategische allianties met publieke en private partners
in binnen- en buitenland misbruik van internet voor terroristische
doeleinden monitoren en zo veel mogelijk tegengaan. De in Nederland
ontwikkelde gedragscode ‘Notice-and-Take-Down’ (NTD) wordt internationaal uitgedragen als voorbeeld van samenwerking tussen overheid en de
private sector ten behoeve van een veiliger internet.
Technologische ontwikkelingen
Technologische ontwikkelingen gaan snel. Dit vergt alertheid op de kansen
en bedreigingen, maar ook een discussie over mogelijke maatschappelijke
en ethische aspecten van technologie en wetenschap, inclusief potentiële
risico’s.
Keuze:
Het kabinet voert periodiek technologieverkenningen uit om nieuwe
ontwikkelingen die voor CT relevant zijn in kaart te brengen. Op grond van
deze verkenningen wordt besloten welke ontwikkelingen gericht worden
ondersteund, toegepast of moeten leiden tot aanpassing van beleid. De
overheid zal ook zelf fundamenteel onderzoek initiëren. Bijzondere
aandacht zal daarbij uitgaan naar technologische trends in de
burgerluchtvaart.
CBRN/E
Hoewel terroristische organisaties naar verwachting in de voorzienbare
toekomst (nog) niet over chemische, biologische, radiologische en
nucleaire wapens zullen beschikken, blijft uiterste alertheid geboden.

108 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Daarnaast leiden technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen op
CBRN/E-gebied tot nieuwe ethische en maatschappelijke dilemma’s en
risico’s.
Keuze:
Het kabinet werkt intensief samen met partners in binnen- en buitenland
om de (potentiële) CBRN/E-dreiging tegen te gaan. Daarbij wordt op basis
van ontwikkelingen in aanslagmethoden en/of modi operandi bezien welke
tegenmaatregelen getroffen dienen te worden.
4. Doorontwikkeling stelsel Bewaken en Beveiligen
Voor een effectief functionerend stelsel Bewaken en Beveiligen is het van
belang het stelsel op essentiële onderdelen te blijven ontwikkelen.
Geradicaliseerde eenlingen
Recente incidenten en ontwikkelingen in binnen- en buitenland rechtvaardigen extra aandacht voor de aanpak van geradicaliseerde eenlingen.
Keuze:
Een vroegtijdige detectie en aanpak op maat van geradicaliseerde eenlingen
is noodzakelijk. De inzet is erop gericht de alertheid op lokaal niveau te
vergroten. Ook wordt nader onderzoek verricht naar de oorzaken van dit
type dreiging en naar concrete oplossingsrichtingen, zoals eerdere detectie
en interventie.
Security awareness en performance
Terrorismebestrijding kan niet uitsluitend de verantwoordelijkheid zijn van
overheidsorganisaties. Hiervoor is een breed maatschappelijk veiligheidsbewustzijn nodig.
Keuze:
Het kabinet zet in op het verder vergroten van ‘security awareness en
performance’ onder professionals in de publieke en private sector. Er zullen
tijd en middelen worden vrijgemaakt voor het herkennen van afwijkend
gedrag en het bieden van handelingsperspectieven, wat zal leiden tot een
grotere mate van veiligheidsbewustzijn bij professionals in ATb-bedrijven,
bij CBRN-instellingen en in de publieke sector.

9.4 Periodieke evaluatie

Het rapport Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e
eeuw constateert dat het contraterrorismebeleid in Nederland wordt
gekenmerkt door het vermogen te leren van studies naar en evaluaties van
de ontwikkeling en uitvoering van het beleid. Het kabinet heeft reeds

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 109

aangegeven het CT-beleid en de uitvoering ervan periodiek te evalueren en
te toetsen op legitimiteit, effectiviteit en proportionaliteit. Deze periodieke
evaluatie stelt het kabinet in staat lessen te trekken uit de praktijk en deze
inzichten te betrekken bij de formulering van nieuwe voorstellen.
De eerstvolgende integrale evaluatie zal plaatsvinden aan het eind van de
looptijd van deze CT-strategie. Daarnaast zal het kabinet in Europees
verband pleiten voor een evaluatie van het EU antiterrorismebeleid.

110 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 111

Lijst met afkortingen

112 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

AIVD
AQ
ATb
B&B
BZ
BZK
CBRN/E

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Al Qa’ida
Alerteringssyteem Terrorismebestrijding
Bewaken en Beveiligen
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Chemisch, Biologisch, Radiologisch en Nucleair terrorisme en/
of (zelfgemaakte) explosieven
CT
Contraterrorisme
CTC
Counter Terrorism Coordinator (in Europa)
CT Infobox Contraterrorisme Infobox
CTOV
Cameratoezicht in het openbaar vervoer
CtW
Check the Web
DNR
Dienst Nationale Recherche
DTN
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland
ETA
Euskadi Ta Askatasuna (Baskenland en Vrijheid)
EU
Europese Unie
Eurodac
Europese databank voor vingerafdrukken ter ondersteuning
van de asielprocedure
FATF
Financial Action Task Force
GMI
Gemeenschappelijke Meldkamer Infrastructuur
IND
Immigratie- en Naturalisatiedienst
IRA
Irish Republican Army (Iers Republikeins Leger)
ISAF
International Security Assistance Force
ISP
Internet Service Providers
JBZ
Justitie en Binnenlandse Zaken
KLPD
Korps Landelijke Politiediensten
KMar
Koninklijke Marechaussee
LTTE
Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tamil Tijgers)
MIVD
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
NAVO
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
NCC
Nationaal Crisiscentrum
NCSS
Nationale Cyber Security Strategie
NCTb
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
NTD
Notice-and-Take-Down
OM
Openbaar Ministerie
PKK
Partiya Karkarên Kurdistan (Koerdische Arbeiderspartij)
PNR
Passenger Name Records
SIS
Schengen Informatiesysteem
SWIFT
Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication
TK
Tweede Kamer
VIS
Visa Informatiesysteem
VN
Verenigde Naties

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 113

Wiv 2002
WODC
WWI

Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum
Wonen, Wijken en Integratie

114 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 115

Verklarende woordenlijst

116 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Al Qa’ida- geïnspireerd:
Netwerken, groepen, cellen en individuen die niet in contact staan met
kern-Al Qa’ida, maar zich mede geïnspireerd voelen door de ideologie van
kern-Al Qa’ida of die van aan Al Qa’ida gelieerde groepen. Voor de
Nederlandse situatie zijn dit vooral lokale netwerken die een eigen, lokale
dynamiek kennen en waarvoor de andere genoemde gedaantes van Al
Qa’ida slechts een inspiratiebron zijn.
Al Qa’ida-gelieerd:
Netwerken, groepen, cellen en individuen die weliswaar in contact staan
met, maar niet operationeel worden aangestuurd door ker- Al Qa’ida. Dit
kan bijvoorbeeld gelden voor regionale organisaties die contacten
onderhouden met kern-Al Qa’ida, maar verder eigen plannen maken en
uitvoeren.
Dierenrechtenextremisme:
Benaming voor het fenomeen waarbij personen of groepen, bij het streven
naar de verbetering van dierenrechten, bewust over de grenzen van de wet
gaan en (gewelddadige) illegale acties plegen.
Gewelddadig extremisme:
Benaming voor het fenomeen waarbij personen of groepen, bij hun
ideologisch streven, de bereidheid tonen om geweld te gebruiken als de
uiterste consequentie van hun extremistische denkwijze.
Jihad:
De basisbetekenis in de Koran is ‘een inspanning voor een verdienstelijk
doel’. Het heeft in eerste aanleg een ethische betekenis: de mens heeft de
goddelijke opdracht zich in te spannen tegen het kwaad in zichzelf. Een
tweede betekenis is het zich inspannen in het belang van de islam en de
geloofsgemeenschap. Een derde betekenis is die van een gewapende strijd
(ook wel: gewelddadige jihad).
Jihadisme:
Een stroming binnen de politieke islam die op basis van een specifieke
invulling van de salafistische leer en op basis van het gedachtegoed van
Sayyid Qutb door middel van een gewapende strijd (jihad) streeft naar
een mondiale heerschappij van de islam en de heroprichting van de
Islamitische Staat (Kalifaat).

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 117

Jihadisten:
Netwerken, groepen, cellen en individuen die op basis van een
specifieke invulling van de salafistische leer en op basis van het
gedachtegoed van Sayyid Qutb door middel van een gewapende strijd
(jihad) streven naar een mondiale heerschappij van de islam en de
heroprichting van de Islamitische Staat (Kalifaat).
Jihadistische beweging:
Het geheel van netwerken, groepen, cellen en individuen dat op basis
van een specifieke invulling van de salafistische leer en op basis van het
gedachtegoed van Sayyid Qutb door middel van een gewapende strijd
(jihad) streeft naar een mondiale heerschappij van de islam en de
heroprichting van de Islamitische Staat (Kalifaat).
Jihadistisch terrorisme:
Terrorisme vanuit jihadistische doeleinden. Kenmerkend voor deze
categorie van terrorisme is:
het bestempelen als jihad van het dreigen met, voorbereiden of plegen
van op mensen gericht ernstig geweld, dan wel daden gericht op het
aanrichten van maatschappijontwrichtende zaakschade;
het plegen van activiteiten die passen in het streven naar een mondiale
heerschappij van de islam en de heroprichting van de Islamitische Staat.
Kern-Al Qa’ida:
De ‘oude’ Al Qa’ida-organisatie rond Osama Bin Laden die zich voor een
deel nog ophoudt in de Afghaans-Pakistaanse grensregio. Hiertoe worden
ook netwerken, groepen, cellen en individuen elders in de wereld gerekend
die onder rechtstreekse operationele controle staan van het centrale
leiderschap van Al Qa’ida.
Lokale autonome jihadistische netwerken:
Niet-grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden die zich, door middel
van in Nederland te ondernemen activiteiten, richten op het verwezenlijken
van doelen die te relateren zijn aan de gewelddadige jihad.
Lokale internationaal georiënteerde jihadistische netwerken:
Niet-grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden die zich door middel
van in Nederland te ondernemen activiteiten richten op het verwezenlijken
van doelen die te relateren zijn aan de gewelddadige jihad. Zij onderhouden
contacten met buitenlandse netwerken, maar werken niet met hen samen.
Via deze contacten kunnen zij onder invloed komen te staan van jihadisten
in het buitenland.

118 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015

Maghreb:
De Arabische term voor de noordwestelijke regio van Afrika. Het omvat in
brede zin Marokko, Algerije, Tunesië, Libië en Mauritanië.
Radicale islam (of islamisme):
Het politiek-religieuze streven om, desnoods met uiterste middelen, een
samenleving tot stand te brengen die een zo zuiver mogelijke afspiegeling is
van hetgeen men meent dat gesteld wordt in de oorspronkelijke bronnen
van de islam.
Radicalisering:
Het proces dat kan leiden tot gewelddadig extremisme en uiteindelijk zelfs
terrorisme.
Rekrutering:
Het in beeld brengen en vervolgens controleren en manipuleren van
personen om een geïnternaliseerde gewelddadig-extremistische overtuiging bij deze personen te bewerkstelligen, met als uiteindelijk doel om deze
personen op enigerlei wijze te doen participeren in de gewelddadige jihad.
Terrorisme:
Het uit ideologische motieven dreigen met, voorbereiden van of plegen van
ernstig op mensen gericht geweld, dan wel daden gericht op het aanrichten
van maatschappijontwrichtende zaakschade, met als doel maatschappelijke
veranderingen te bewerkstelligen, de bevolking ernstige vrees aan te jagen
of politieke besluitvorming te beïnvloeden.
Transnationale netwerken:
Grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden die zich richten op het
verwezenlijken van doelen die te relateren zijn aan de gewelddadige jihad.

| Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 119

120 | Nationale contraterrorismestrategie 2011-2015