Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 108

Voorstel van de leden Wilders en Fritsma tot
wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
verband met een verbod op het dragen van
boerka’s of nikaabs in de openbare ruimte
(boerkaverbod)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 21 september
2007 en de reactie van de indieners d.d. 15 november 2007, aangeboden aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal. Het advies van de
Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
12 juli 2007 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Wilders en Fritsma tot
wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met een verbod op het
dragen van boerka’s of nikabs1 in de openbare ruimte (boerkaverbod), met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel stelt het dragen van een boerka of een nikab, hierna
aangeduid met «boerka», op een openbare plaats strafbaar als overtreding.
Volgens de initiatiefnemers is de boerka onverenigbaar met de Westerse
fundamentele rechtsstatelijke waarden, belemmert deze de emancipatie en
integratie van vrouwen in de Nederlandse samenleving, en levert zij een
ongewenst veiligheidsrisico op. Een verbod kan, zo menen zij, voor moslimvrouwen de «sociale druk» om een boerka te dragen en de problemen bij de
deelname aan het maatschappelijk leven wegnemen.
De indieners zeggen de Raad van State dank voor haar advies naar aanleiding
van het voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met
een verbod op het dragen van een boerka of een nikaab op een openbare
plaats.
Hieronder reageren de indieners op vorenvermeld advies.

1. Inleidende opmerkingen
Uitgaande van de in het algemeen deel van de toelichting bij het voorstel
gegeven overwegingen maakt de Raad daaromtrent de volgende opmerkingen.

1

In het wetsvoorstel en de toelichting wordt
de schrijfwijze «nikaab» gebruikt. In dit advies
wordt de officiële spelling «nikab» gevolgd.
2
Commissie gelijke behandeling 2003-40
(LJN: AN7464) 2004-138, en 2006-170.

KST112303
0708tkkst31108-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2007

a. Blijkens de toelichting gaan de initiatiefnemers ervan uit dat de boerka een
symbool is van vrouwenonderdrukking en van de ondergeschikte rol van
vrouwen ten opzichte van mannen en dat het dragen van een boerka de
emancipatie en integratie van vrouwen belemmert. De Raad acht, daargelaten
de symboliek die gekoppeld wordt aan de dracht van een boerka, het belang
van open onderlinge communicatie tussen burgers zowel visueel als verbaal,
van groot belang voor de Nederlandse samenleving. Dat geldt niet alleen voor
specifieke situaties, zoals het onderwijs,2 maar in het algemeen op plaatsen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

1

óók, en juist, buitenshuis, waar mensen elkaar tegenkomen en ontmoeten. Het
dragen van gezichtsbedekkende kleding, ook als de keuze daarvoor berust op
de vrije wil van de draagster, bemoeilijkt onderling contact en communicatie.
In zoverre vormt de boerka een belemmering voor een open relatie tussen de
draagster ervan en haar omgeving. In hoeverre er een directe relatie is tussen
specifiek het dragen van een boerka en problemen op het gebied van
emancipatie en integratie van moslimvrouwen is echter vooralsnog niet met
voldoende zekerheid vast te stellen.
De aard en de complexiteit van deze emancipatie- en integratieproblematiek
rechtvaardigen naar het oordeel van de Raad op basis van de thans bekende
feiten niet de conclusie dat een algemeen, strafrechtelijk, verbod als voorgesteld, een adequaat middel is om een bijdrage te leveren aan de oplossing
ervan. Daarbij is denkbaar dat een boerkaverbod het sociale isolement van de
draagsters juist vergroot, doordat zij zonder boerka hun huis niet meer
(mogen) verlaten.
De indieners zijn verheugd dat de Raad van State hun standpunt deelt
inhoudende dat het dragen van gezichtsbedekkende kleding, ook als de keuze
daarvoor berust op de vrije wil van de draagster, onderling contact en
communicatie bemoeilijkt en dat het dragen van een boerka of een nikaab in
zoverre een belemmering vormt voor een open relatie tussen de draagster
ervan en haar omgeving. Volgens de Raad van State is echter niet met
voldoende zekerheid vast te stellen in hoeverre er een directe relatie is tussen
de draagster van een boerka of een nikaab en problemen op het gebied van
emancipatie en integratie van moslimvrouwen. De indieners wijzen echter op
het feit dat de boerka en de nikaab de emancipatie en integratie van vrouwen
in de Nederlandse samenleving evident belemmeren. Draagsters van een
boerka of een nikaab hebben immers een fors kleinere kans op een baan en
een grotere kans om voor het inkomen afhankelijk te zijn van een uitkering.
Zodoende belemmert het dragen van een boerka of een nikaab de integratie en
ook emancipatie van vrouwen. Indien moslimvrouwen geen boerka of nikaab
dragen, zullen zij eerder een (betaalde) baan vinden.
De Raad van State merkt op dat het denkbaar is dat een boerkaverbod het
sociale isolement van de draagster vergroot, doordat zij zonder boerka het huis
niet meer zou (mogen) verlaten. Indieners merken op dat indien een persoon
een vrouw verbiedt het huis te verlaten omdat zij geen boerka mag dragen hij
op grond van artikel 282 van het Wetboek van Strafrecht, het artikel dat
opzettelijke vrijheidsberoving strafbaar stelt, vervolgd en veroordeeld zou
behoren te worden. Door actief overheidsoptreden in het geval van opzettelijke
vrijheidsberoving hoeft naar de mening van de indieners het argument van de
Raad van State dat een boerkaverbod het sociale isolement van boerkadraagsters zou kunnen doen toenemen, niet op te gaan.

b. Gezichtsbedekking door een boerka kan een veiligheidsrisico opleveren, in
het bijzonder vanwege de onherkenbaarheid van de persoon die deze draagt.
De desbetreffende persoon zal pas na vordering van een bevoegde ambtenaar
geïdentificeerd kunnen worden. Tevens ontneemt de boerka het effect aan het
gebruik van veiligheidscamera’s.
Het algemene veiligheidsrisico wordt door de initiatiefnemers toegelicht aan
de hand van twee gevallen uit het buitenland (het geval dat een van de
verdachten van de aanslagen in Londen op 21 juli 2005 gekleed in een boerka
de stad trachtte te ontvluchten en de bankoverval rond diezelfde tijd in
Sarajevo door twee mannen gekleed in een boerka).1 Het gaat daarbij om
ernstige feiten, maar niet uit het oog mag worden verloren dat het niet alleen
de boerka is die herkenning en identificatie bemoeilijkt of een dekmantel kan
bieden voor het plegen van strafbare feiten of het verstoren van de openbare
orde. Dit effect treedt ook op bij andere gezichtsbedekkende uitrustingen.
De Raad is van oordeel dat in de toelichting onvoldoende aannemelijk wordt
gemaakt dat het dragen van in het bijzonder een boerka een zo ernstig
veiligheidsrisico vormt dat een algemeen verbod op het dragen van juist dit
specifieke kledingstuk op een openbare plaats gerechtvaardigd is.
1

Toelichting, «Overwegingen bij het wetsvoorstel», «Kernargumenten voor een
verbod», punt 3.

De indieners zijn verheugd dat de Raad van State hun mening deelt dat
gezichtsbedekking door een boerka een veiligheidsrisico oplevert, in het
bijzonder vanwege de onherkenbaarheid van de persoon die deze draagt. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

2

Raad van State merkt terecht op dat de desbetreffende persoon eerst na
vordering van een bevoegde ambtenaar geïdentificeerd kan worden en dat het
dragen van een boerka tevens het effect aan het gebruik van veiligheidscamera’s ontneemt. Ook zijn de indieners verheugd dat de Raad van State hun
mening deelt dat het feit dat een van de verdachten van de terroristische
aanslagen in Londen in juli 2005 gekleed in een boerka de stad trachtte te
ontvluchten en de bankoverval in Sarajevo door twee mannen gekleed in
boerka, ernstig zijn. Desalniettemin is volgens de Raad van State niet
voldoende aannemelijk gemaakt dat het dragen van een boerka of een nikaab
een dermate ernstig veiligheidsrisico vormt dat een algemeen verbod
gerechtvaardigd is. De indieners handhaven echter hun standpunt dat de
optelsom van 1.) het feit dat veel burgers een boerka als bedreigend
beschouwen, 2.) een boerkadraagster eerst na vordering van een bevoegde
ambtenaar geïdentificeerd kan worden, 3.) het effect van het gebruik van
veiligheidscamera’s volledig ontnomen wordt en 4.) meerdere voorbeelden
van het plegen van criminele/terroristische activiteiten met behulp van het
dragen van een boerka1 aantonen dat het dragen van een boerka een zo
ernstig veiligheidsrisico vormt dat een algemeen verbod op het dragen van dit
kledingstuk op een openbare plaats, zoals het onderhavig wetsvoorstel beoogt,
gerechtvaardigd is. Daarnaast wijzen de indieners er op dat met het verbod
van het dragen op een boerka tevens de democratische rechtsstaat en de
emancipatie en integratie van vrouwen beschermd dan wel bevorderd worden.

c. Het kabinet onderzoekt op dit moment of er aanvullingen nodig zijn op de
bestaande regels die in specifieke situaties gezichtsbedekkende kleding
verbieden.2
Het onderhavige wetsvoorstel is enerzijds ruimer dan wat het kabinet
onderzoekt (het verbod zal gelden voor elke openbare plaats), anderzijds
beperkter (het betreft alleen de boerka, als vorm van gezichtsbedekkende
kleding).
Het wetsvoorstel gebruikt in de tekst van het voorgestelde artikel 442b in het
Wetboek van Strafrecht de term «openbare plaats». In de toelichting wordt
uiteengezet dat daaronder niet alleen worden verstaan «plaatsen waar in
beginsel iedereen vrij is om te komen, te vertoeven en te gaan», zoals bedoeld
in de Wet openbare manifestaties, maar dat daartoe ook worden gerekend
plaatsen als stadions, stations, postkantoren, supermarkten, winkels,
warenhuizen, restaurants, musea, wachtruimten, ziekenhuizen, de auto op de
openbare weg en het openbaar vervoer.
De Raad wijst erop dat de toegang tot en het verblijf in dergelijke particuliere,
maar doorgaans voor het publiek toegankelijke ruimten niet in de eerste plaats
door publiekrechtelijke regels worden geregeerd, maar dat het in beginsel de
verantwoordelijkheid van de eigenaren/exploitanten van die ruimten is om
desgewenst gedragsregels te stellen. Bovendien zijn dergelijke ruimten
volgens artikel 6, tweede lid, van de Grondwet uitgesloten van de mogelijkheid
om regels te stellen terzake van de uitoefening van het recht om de godsdienst
te belijden.

1

Naast de voorbeelden die reeds aangehaald
zijn in de memorie van toelichting, wijzen de
indieners op het bericht d.d. 1 oktober 2007
inhoudende dat een vrouw in boerka in het
noordwesten van Pakistan een zelfmoordaanslag pleegde die aan zeker veertien
mensen het leven kostte en op het bericht
d.d. 18 oktober 2007 dat in North-Carolina,
Verenigde Staten, een overval werd gepleegd
door een in een boerka gehulde persoon.
2
De minister-president in het debat over het
coalitieakkoord op 19 juni 2007, Handelingen II
blz. 82–4436. Antwoorden op vragen van de
leden Fritsma en Wilders aan de ministers van
Justitie en voor Wonen, Wijken en Integratie
en de staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid over een werkloze burqadraagster, 2060718290.

De overwegingen die aan het voorstel ten grondslag liggen, hebben de Raad
niet overtuigd van de wenselijkheid van de voorgestelde verbodsbepaling. Het
verbod als zodanig stuit echter naar het oordeel van de Raad op bezwaren
vanuit vrijheid van godsdienst en de in Nederland geldende normen van
non-discriminatie.
De indieners merken op dat het feit dat de toegang tot en het verblijf in
particuliere, maar doorgaans voor het publiek toegankelijke ruimten zoals
stadions, supermarkten, musea en ziekenhuizen niet primair door publiekrechtelijke regels worden geregeerd, maar dat het in beginsel de verantwoordelijkheid van de eigenaren/exploitanten van die ruimten is om desgewenst
gedragsregels op te stellen, niets afdoet aan de mogelijkheid om middels het
opnemen van een bepaling in het Wetboek van Strafrecht regels te stellen aan
de wijze van kleden in dergelijke ruimten. Verder merkt de Raad van State op
dat dergelijke ruimten volgens het tweede lid van artikel 6 van de Grondwet
uitgesloten zijn van de mogelijkheid om regels te stellen terzake van de
uitoefening van het recht op godsdienst te belijden. De indieners staan echter
op het standpunt dat op het moment dat vrouwen die een boerka dragen
tijdens bijvoorbeeld het doen van boodschappen in een supermarkt, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

3

bezoeken van een museum of een attractiepark niet (primair) bezig zijn met het
belijden van hun godsdienst. Bovendien handhaaft het wetsvoorstel de
mogelijkheid tot het dragen van een boerka «achter de voordeur». Volgens de
indieners is het wetsvoorstel ook om deze reden zoals door de Raad van State
genoemd niet in strijd met artikel 6 van de Grondwet. Mocht voornoemd
artikel echter dermate stringent gehanteerd dienen te worden als de Raad van
State wil doen geloven – quod non – dan wijzen indieners op de volgende
passage uit De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987 van hoogleraar staatsrecht prof. mr. C. A. J. M. Kortmann: Het is echter de vraag of de clausule
behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet voldoende ruimte
biedt om de belijdenis van godsdienst en levensovertuiging binnen maatschappelijk aanvaardbare grenzen te houden. Er zijn allerlei situaties te
bedenken waarin het houden van een (openbare) godsdienstoefening of het al
dan niet in gemeenschap belijden van een levensovertuiging (en zich daarnaar
gedragen!) binnen gebouwen en besloten plaatsen gevaar oplevert voor de
gezondheid en de openbare orde, veiligheid of rust1.
Nu de Raad van State met ons van oordeel is dat het dragen van een boerka
onderling contact en communicatie bemoeilijkt en dat het dragen ervan in
zoverre een belemmering vormt voor een open relatie tussen de draagster
ervan en haar omgeving en dat de boerka een veiligheidsrisico oplevert,
bevreemdt het de indieners temeer dat de Raad van State aangeeft de
overwegingen die aan het voorstel ten grondslag liggen, haar niet overtuigd
hebben van de wenselijkheid van het wetsvoorstel.

2. Vrijheid van godsdienst (artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 EVRM2
Artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 EVRM beschermen de vrijheid van
godsdienst.
a. Artikel 6 van de Grondwet luidt:
1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in
gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en
besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het
belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

1

Deventer, 1987, tweede druk, pagina 80.
Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden.
3
Zie hiervoor bijvoorbeeld Commissie gelijke
behandeling 2003-40, § 5.3 en 5.4, en de Nota
grondrechten in een pluriforme samenleving,
Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2, blz. 15.
Dat slechts een kleine minderheid van de
moslims voorstander is van het dragen van de
boerka doet daar niet aan af.
4
De toelichting gebruikt op enkele plaatsen
de term «openbare ruimte» waar de
«openbare plaats» in het voorstel voor de
wettekst wordt bedoeld. Deze discrepantie kan
verwarring wekken, mede omdat het begrip
«openbare ruimte» ruimer is dan de initiatiefnemers blijkens hun uitleg bedoelen.
5
Toelichting, «De Grondwet», «Artikel 6».
6
Zie C. W. van der Pot, Handboek van het
Nederlandse Staatsrecht, 15e druk, Zwolle
2006, bewerkt door D. J. Elzinga & R. de
Lange, blz. 283- 284; C. A. J. M. Kortmann,
Constitutioneel recht, 5e druk, Deventer 2005,
blz. 399–400; D. H. M. Meuwissen, Grondrechten, Utrecht/Antwerpen 1984,
blz. 226–227.
7
Bijvoorbeeld HR 11 februari 1986, NJ 1986,
673; KB 20 april 1989, AB, 303; Afdeling
Bestuursrechtspraak Raad van State 15 juli
1991, LJN: AQ2791.
2

Het dragen van een boerka, voor zover dat wordt ervaren als het voldoen aan
een religieuze plicht, wordt, conform artikel 9 EVRM, als een zelfstandige wijze
van uitoefening van godsdienst of levensovertuiging, beschermd door dit
artikel.3
De initiatiefnemers zien het voorgestelde verbod op het dragen van boerka’s
op openbare plaatsen als een beperking van de vrijheid om godsdienst te
belijden buiten gebouwen en besloten plaatsen. Het tweede lid van artikel 6
van de Grondwet laat voor beperkingen alleen ruimte in verband met de
bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en de bestrijding
of voorkoming van wanordelijkheden. Het voorgestelde boerkaverbod is
algemeen gesteld: het behelst een algemeen verbod om een boerka op een
openbare plaats4 te dragen. Het belemmert moslimvrouwen die dit om
geloofsredenen wensen, in Nederland een boerka te dragen. De initiatiefnemers menen dat deze beperking geoorloofd is, gezien de ruimte in de
beperkingssystematiek zoals die is toegelicht in de memorie van toelichting bij
het ontwerp van Wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake
grondrechten.5 Ruimte voor beperkingen wordt inderdaad in rechtspraak en
literatuur erkend, ook op gronden die niet uitdrukkelijk in de Grondwet zijn
vermeld, met dien verstande dat terughoudendheid is geboden;6 het zal
moeten gaan om maatregelen die niet beogen het grondrecht als zodanig te
beperken, maar die ertoe dienen andere belangen te beschermen.7 Een
beperking zal niet verder mogen gaan dan strikt noodzakelijk is om het doel te
bereiken dat met de beperking is beoogd. Het gaat om het antwoord op de
vraag of er een zo dringende maatschappelijke noodzaak aan ten grondslag
ligt dat het voorgestelde verbod gerechtvaardigd is. Naar de mening van de
Raad gaat het daarbij per saldo om het in punt 1 genoemde potentiële veiligheidsrisico dat de boerka oplevert. De Raad acht de argumenten voor het in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

4

toelichting geschetste risico in dit licht onvoldoende concreet en zwaarwegend.
Het is bovendien twijfelachtig of het voorgestelde algemene boerkaverbod kan
worden gekwalificeerd als een beperking in het belijden van de godsdienst in
de zin van artikel 6, tweede lid. De strekking van het verbod betreft veeleer een
volledig uitsluiten van deze wijze van belijden op alle openbare plaatsen.
Daarmee wordt die vrijheid in zoverre in haar wezen aangetast. Een zo
absolute ingreep in de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging gaat naar
het oordeel van de Raad het kader van de beperkingen in de uitoefening van
de godsdienst, in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, te buiten. Dit artikel
laat alleen een inbreuk op de godsdienstvrijheid toe met het doel de vrijheid
van de uitoefening van godsdienst in zodanige banen te leiden dat andere
essentiële belangen voldoende worden beschermd.
Een absoluut verbod op het dragen van een boerka op openbare plaatsen zou
uit veiligheidsoverwegingen alleen gerechtvaardigd zijn indien specifiek die
dracht zozeer een gevaar voor de rechtsstaat zou inhouden dat deze om die
reden niet aanvaard kan worden. Van een dergelijk gevaar is tot nu toe
onvoldoende gebleken.
De indieners zijn verheugd dat de Raad van State hun standpunt deelt dat
ruimte voor beperkingen van artikel 6 van de Grondwet, dat de vrijheid van
godsdienst bepaalt, in rechtspraak en literatuur erkend wordt, ook op gronden
die niet uitdrukkelijk in de Grondwet zijn vermeld. De Raad van State merkt
terecht op dat het zal moeten gaan om maatregelen die niet beogen het
grondrecht als zodanig te beperken, maar die ertoe dienen andere belangen te
beschermen. Een beperking zal inderdaad niet verder mogen gaan dan strikt
noodzakelijk is om het doel te bereiken dat met de beperking is beoogd.
Onderhavig wetsvoorstel voldoet naar de mening van de indieners aan dit
criterium. Het wetsvoorstel beoogt immers niet de vrijheid van godsdienst als
zodanig te beperken, maar de democratische rechtsstaat, de emancipatie en
integratie van moslimvrouwen en de veiligheid van de Nederlandse samenleving te beschermen dan wel te bevorderen. Daarnaast merkt de Raad van
State op dat het twijfelachtig is of het onderhavige wetsvoorstel kan worden
gekwalificeerd als een beperking in het belijden van de godsdienst in de zin
van het tweede lid van artikel 6 van de Grondwet. De Raad van State staat op
het standpunt dat de strekking van het verbod veeleer een volledig uitsluiten
betreft. Naar de mening van de indieners snijdt deze observatie van de Raad
van State geen hout. Het onderhavige wetsvoorstel maakt immers geen einde
aan de mogelijkheid om de islam in Nederland te belijden. Het beoogt slechts
een verbod op het dragen van gelaatsbedekkende kleding in de vorm van een
boerka of een nikaab op een openbare plaats. Het is evident dat er deswege
geen sprake is van het uitsluiten van het belijden van de islam in Nederland,
maar slechts van een grondwettelijk geoorloofde beperking van artikel 6 van
de Grondwet ter verbetering van de democratische rechtsstaat, de emancipatie
en integratie van moslimvrouwen en de veiligheid. Voorts merkt de Raad van
State op dat artikel 6 van de Grondwet alleen een inbreuk op de godsdienstvrijheid toelaat met het doel de vrijheid van de uitoefening van godsdienst in
zodanige banen te leiden dat andere essentiële belangen voldoende worden
beschermd. Juist dat is met onderhavig wetsvoorstel het geval. De Raad van
State staat tot slot op het standpunt dat een absoluut verbod op het dragen
van een boerka op openbare plaatsen uit veiligheidsoverwegingen alleen
gerechtvaardigd is indien specifiek die dracht zozeer een gevaar voor de
rechtsstaat zou inhouden dat deze om die reden niet aanvaard kan worden,
volgens de Raad van State is van een dergelijk gevaar tot nu toe onvoldoende
gebleken. De indieners staan echter op het standpunt dat met de door hen
aangedragen voorbeelden uit het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten,
Bosnië en Pakistan in meer dan voldoende mate is aangetoond dat van een
reëel gevaar voor de veiligheid sprake is. De indieners staan op het standpunt
dat Nederland er goed aan zou doen proactief te handelen en niet het paard
achter de wagen te spannen, met andere woorden niet eerst te handelen nadat
een van voornoemde buitenlandse situaties onverhoopt in eigen land zouden
hebben plaatsgevonden.
Voorts merken indieners op dat daar waar in de memorie van toelichting bij
onderhavig wetsvoorstel de term «openbare ruimte» gebezigd wordt, uiteraard
de term «openbare plaats» zoals gedefinieerd in de memorie van toelichting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

5

bedoeld wordt. De indieners wijzigen dan ook het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting op dit punt.

b. Artikel 9 EVRM beschermt de vrijheid van godsdienst en omvat mede «de
vrijheid hetzij alleen hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn
godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten,
in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van
geboden en voorschriften». Het tweede lid van dit artikel luidt:
De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen
kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de
wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn
in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de
openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van
de rechten en vrijheden van anderen.
De initiatiefnemers merken op dat de jurisprudentie van het Europese Hof voor
de Rechten van de Mens (EHRM) een ruime beleids- en beoordelingsmarge ten
aanzien van het verbieden van gezichtsbedekkende sluiers aan staten toekent.
De jurisprudentie van het EHRM tot nu toe heeft echter geen betrekking op
algemene verboden op het dragen van dergelijke kledingstukken in de
openbare ruimte, maar slechts op het dragen van religieuze kledingstukken
onder bepaalde omstandigheden. In een aantal gevallen acht het EHRM
dergelijke verboden geen schendingen van artikel 9 EVRM; daarbij moet
bedacht worden dat het niet alleen gaat om specifieke omstandigheden, maar
ook om de context in het desbetreffende land.
Bij de toetsing aan artikel 9, tweede lid, gaat het om de vraag of er een
dringende maatschappelijke behoefte (pressing social need) bestaat voor de
getroffen maatregel. Bovendien moet de beperking in redelijke verhouding
staan tot het nagestreefde doel (proportionaliteitsvereiste). Deze twee criteria
moeten in onderling verband worden bezien. Voor het vaststellen van een
dringende maatschappelijke behoefte zal een grondige analyse nodig zijn,
waarbij bovendien nagegaan moet worden of een beperking van de vrijheid
van godsdienst aan het gesignaleerde probleem tegemoetkomt. Aan het
verbieden van één specifiek religieus symbool in het openbare leven moeten
aldus zware eisen gesteld worden.
Het potentiële veiligheidsrisico dat de onherkenbaarheid van degene die als
moslimvrouw de boerka draagt met zich brengt kan een verbod als het
voorgestelde rechtvaardigen, indien het risico aantoonbaar groot is en
toegerekend kan worden aan het dragen van dit specifieke kledingstuk. Dat de
onherkenbaarheid van boerkadraagsters, in de Nederlandse context, een
dergelijk veiligheidsrisico oplevert, en derhalve een dringende maatschappelijke noodzaak tot het verbieden ervan vormt, en dat een specifiek boerkaverbod dat risico wegneemt, acht de Raad in de toelichting niet aannemelijk
gemaakt.
Ongeacht hetgeen de Raad van State opmerkt met betrekking tot de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) staat als
een paal boven water dat het Hof een ruime beleids- en beoordelingsmarge
ten aanzien van het verbieden van gezichtsbedekkende sluiers aan staten
toekent. De Raad van State merkt terecht op dat in een aantal gevallen het
EHRM dergelijke verboden niet beschouwt als schendingen van artikel 9 van
het EVRM. Bij de toetsing van het tweede lid van artikel 9 van het EVRM gaat
het inderdaad (ondermeer) om de vraag of er een dringende maatschappelijke
behoefte bestaat voor de getroffen maatregel. De indieners wijzen er op dat
dat in Nederland het geval is. Heel veel Nederlanders, vinden dat het dragen
van een boerka verboden moet worden, zo blijkt uit onderzoek. Ook heeft een
meerderheid van de Tweede Kamer zich uitgesproken voor een verbod op het
dragen van een boerka in het Nederlandse straatbeeld. Daarnaast moet de
beperking in redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. De indieners
merken op dat dit in het onderhavige wetsvoorstel evident het geval is. Het
afleggen van een boerka of een nikaab op een openbare plaats zoals in de
memorie van toelichting omschreven, staat immers in proportionele
verhouding tot het belang van de bescherming van de democratische
rechtsstaat, de bevordering van de integratie en emancipatie van moslim-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

6

vrouwen en de verbetering van de veiligheid. Verder merkt de Raad van State
op dat het potentiële veiligheidsrisico dat de onherkenbaarheid van degene die
de boerka draagt met zich brengt, een verbod als het voorgestelde kan
rechtvaardigen indien het risico aantoonbaar groot is en toegerekend kan
worden aan het dragen van dit specifieke kledingstuk. De indieners onderschrijven deze analyse en wijzen erop dat het onderhavig wetsvoorstel om
vorenvermelde redenen aan voornoemd criterium voldoet.

3. Gelijke behandeling en non-discriminatieverbod (artikel 1 van de Grondwet,
artikel 1 van Protocol No. 12 bij het EVRM, artikel 26 Bupo1)
Artikel 1 van de Grondwet bevat in de eerste volzin het beginsel dat gelijke
gevallen gelijk moeten worden behandeld. Het tweede gedeelte van dit artikel
verbiedt discriminatie op grond van, onder meer, godsdienst. Ook artikel 1 van
Protocol No. 12 bij het EVRM en artikel 26 Bupo houden een discriminatieverbod in.
De Raad heeft hiervoor opgemerkt dat in de toelichting onvoldoende
aannemelijk wordt gemaakt dat in Nederland het dragen van een boerka op
openbare plaatsen een zwaarwegend veiligheidsrisico oplevert. Voor zover een
dergelijk risico wel zou gelden, valt niet in te zien waarom het voorgestelde
verbod is beperkt tot het dragen van een boerka en zich niet in algemene zin
richt op het in het openbaar dragen van kleding of het meevoeren van
voorwerpen die de openbare veiligheid bedreigen of identificatie onmogelijk
maken of ernstig belemmeren. Het verbod heeft uitsluitend betrekking op twee
met name genoemde kledingstukken, de boerka en de nikab, die in Nederland
tot nu toe door een zeer beperkt aantal personen, moslimvrouwen, wordt
gedragen. Aldus wordt naar het oordeel van de Raad een niet gerechtvaardigd
onderscheid gemaakt. Nu dat onderscheid rechtstreeks betrekking heeft op
godsdienst, werkt het discriminatie in de hand en is het in zoverre in strijd met
artikel 1 van de Grondwet, met artikel 1 van Protocol No. 12 bij het EVRM (dat
een verbod van discriminatie inhoudt) en artikel 26 Bupo (dat zowel het
beginsel van gelijke behandeling als het verbod van discriminatie bevat).
Wat de Raad van State opmerkt in paragraaf 3 is onbegrijpelijk. Het dragen van
een boerka brengt een veiligheidsrisico met zich mee, hetgeen de Raad van
State onderschrijft. Volgens de Raad van State valt niet in te zien waarom het
voorgestelde verbod is beperkt tot het dragen van een boerka en zich niet in
algemene zin richt op het dragen van kleding of het meevoeren van voorwerpen die de openbare veiligheid bedreigen of identificatie onmogelijk
maken of ernstig belemmeren. De Raad van State gaat met deze redenering
echter voorbij aan het feit dat bijvoorbeeld bivakmusten, integraalhelmen en
carnavalsmaskers in tegenstelling tot de boerka en de nikaab 1.) de democratische rechtsstaat en Nederlandse rechtsorde niet bedreigen, immers
genoemde voorbeelden stellen vrouwen niet achter bij mannen en miskennen
daarmee de gelijkwaardigheid van man en vrouw niet, terwijl de boerka en de
nikaab dat wel doen, 2.) genoemde voorbeelden vormen geen belemmering
voor de emancipatie van vrouwen, terwijl de boerka en de nikaab dat wel doen
en 3.) genoemde voorbeelden vormen geen belemmering voor de integratie
van (moslim)vrouwen in de Nederlandse samenleving, terwijl de boerka en de
nikaab dat wel doen. Het door de Raad van State de facto op één lijn stellen
van bepaalde uitingen van bijvoorbeeld het carnavalsfeest, het paasfeest of het
sinterklaasfeest met het dragen van een boerka of een nikaab is naar de
mening van de indieners onlogisch, cultuurrelativistisch en vormt geen
constructieve bijdrage ter oplossing van de maatschappelijke problemen die
de boerka en de nikaab nu eenmaal met zich meebrengen. Voor wat betreft de
verdere argumentatie van de indieners ten aanzien van hun stelling dat
onderhavig wetsvoorstel geenszins in strijd is met de geboden van gelijke
behandeling en non-discriminatie in zowel de nationale als internationale
juridische context verwijzen de indieners naar de memorie van toelichting.

De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink

1

Internationaal verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten.

De indieners,
Wilders
Fritsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 108, nr. 4

7