Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 A

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Infrastructuurfonds voor het jaar 2021

Nr. 61

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2021
In december 2020 (Kamerstuk 35 570 A, nr. 46) hebben wij uw Kamer voor
het laatst geïnformeerd over de instandhouding van de Rijksinfrastructuur. Wij informeren uw Kamer met deze brief over de stappen die
wij hebben gezet, de stappen die we nog gaan zetten en wat er de
komende jaren aanvullend nodig is om de netwerken in stand te kunnen
houden. Daarnaast geven wij in deze brief, in antwoord op een vraag van
uw Kamer, een reactie op de rapportage die TNO in opdracht van de
Bouwagenda heeft gemaakt.
In stand houden van de netwerken
Onze bestaande wegen, spoorwegen en waterwegen zijn de slagaders van
onze huidige economie en samenleving. Het gebruik van de netwerken
maakt het mogelijk dat mensen elkaar kunnen ontmoeten, goederen en
diensten kunnen worden vervoerd en ons land met de rest van de wereld
kan worden verbonden. Het hoofdwatersysteem beschermt ons dagelijks
tegen wateroverlast of droogte. Zonder goed functionerende dijken en
keringen zou een groot deel van Nederland onder water komen te staan.
Een groot deel van onze netwerken is gebouwd in de jaren ’50 en ’60 van
de vorige eeuw. De bruggen, tunnels, wegen en sluizen zijn aan
vervanging of renovatie toe. De schepen worden groteren het vervoer
over water groeit explosief. Sinds de jaren ’60 is het verkeer op veel
plekken verachtvoudigd. Sommige vrachtwagens zijn driemaal zo zwaar.
De groei in het wegverkeer zet de komende decennia bovendien door. Bij
het onderhoud komen feiten naar voren, zoals chroom-6 of een slechtere
staat dan verwacht, die leiden tot hogere kosten. Daarnaast wordt de
mobiliteitsopgave groter en complexer door (autonome) ontwikkelingen
zoals klimaatverandering en bodemerosie. Cybersecurity en duurzaam en
circulair bouwen, stellen ons ook voor extra opgaven. Dit betekent dat een

kst-35570-A-61
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 61

1

steeds groter deel van de fondsen besteed zal moeten worden aan de
instandhouding van onze netwerken.
De afgelopen jaren is aan het vervangen, renoveren en onderhouden van
de infrastructuur al een forse impuls gegeven. Er zijn aanvullende
budgetten beschikbaar gesteld en middelen naar voren gehaald om te
zorgen dat meer onderhoud aan de netwerken kan worden uitgevoerd.
Hierover hebben wij uw Kamer met diverse brieven geïnformeerd1.
Naast het beschikbaar stellen van middelen op de korte termijn voor
beheer en onderhoud, hebben wij in kaart laten brengen wat de meerjaren
instandhoudingsopgave is2. Want hoewel al duidelijk was dat deze
opgave groot is, was het nodig om de jaarlijkse benodigde budgetten
gedetailleerd vast te stellen. Hiertoe hebben Rijkswaterstaat (RWS) en
ProRail de budgetbehoefte van RWS en ProRail extern laten valideren:
eerst door Horvat en vervolgens door PWC | REBEL.
In lijn met de aanbevelingen van Horvat en PwC | Rebel, nemen wij naast
financiële maatregelen ook maatregelen om het assetmanagement voor
het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem te
verbeteren. Wij hebben u het Ontwikkelplan Assetmanagement, met
betrekking tot RWS, in december 2020 doen toekomen3.
Door het uitgebreide en zorgvuldige traject met Horvat en PWC | REBEL is
nu in kaart wat nodig is om de wegen, vaarwegen, spoorwegen en het
hoofdwatersysteem in stand te houden en hoe deze behoefte zich
verhoudt tot de beschikbare middelen. In december hebben wij u
geschreven, dat wij het onderhoud van de netwerken in de jaren 2022 –
2023 beheersen door geld uit latere jaren naar voren te halen.
Voor de jaren vanaf 2024 blijft de instandhoudingsopgave echter
onverminderd groot. Een nieuw kabinet zal een afweging moeten maken
over de financiering van de instandhouding van de netwerken voor de
jaren daarna.
Instandhoudingsopgave RWS
In juni 2020 heeft uw Kamer de rapportage van Horvat ontvangen4.
Daarbij is aangegeven dat het verschil tussen de middelen, die RWS nodig
heeft voor het instandhouden van zijn deel van de Rijksinfrastructuur en
het beschikbare budget in de begroting € 1 – 1,4 mld per jaar is. In
december hebben wij u geïnformeerd over de tweede validatie door
PWC | Rebel5. PWC | REBEL geeft aan dat de door RWS afgegeven
budgetbehoefte voor instandhouding, zowel voor de lange als korte
termijn, aan de bovenzijde van de genoemde bandbreedtes ligt. De
budgetbehoefte voor de periode 2022–2035 ligt in de orde van gemiddeld
€ 1 miljard per jaar hoger dan het beschikbare budget. Hierbij wordt
nogmaals opgemerkt dat dit bedrag grote onzekerheden kent. Om een
scherper beeld te verkrijgen is verdere validatie nodig. Dit wordt opgepakt
bij de uitvoering van het plan van aanpak verbeteringen RWS.
We zien bovenop de validatie van PWC | REBEL nog twee ontwikkelingen
waardoor de kosten voor instandhouding stijgen:

1

Kamerstuk 29 385 nrs. 96 en 106, Kamerstuk 35 000 A, nr. 98, Kamerstuk 35 300 A nrs. 5 en 94,
Kamerstuk 35 570 A, nr. 46, diverse brieven over onderhoud aan specifieke objecten, brieven
met antwoorden op Kamervragen en de bijlagen bij de begroting en het jaarverslag
2
Instandhouding is het totaal van Beheer en onderhoud en Vervanging en Renovatie.
3
Kamerstuk 35 570-A nr.46, blg-964099
4
Kamerstuk 35 300-A nr.94, blg-941231
5
Kamerstuk 35 570-A nr. 46, blg-964099

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 61

2

•

•

De huidige tijd stelt nieuwe eisen aan het areaal, u kunt daarbij denken
aan klimaatverandering en bodemerosie, wijziging van wet- en
regelgeving en de transitie naar klimaatneutrale en circulaire
infrastructuur.
Het inlopen van het uitgesteld onderhoud. In het jaarverslag 2020 is
uw Kamer geïnformeerd dat het uitgesteld onderhoud ultimo 2020 een
volume heeft van € 1,2 mld.6 en de komende jaren nog zal oplopen. In
dit licht is het van belang dat het nieuwe kabinet de ingezette lijn om
de budgetten beheersbaar te maken ook vanaf 2024 doorzet en een
besluit neemt over het inlopen van het uitgesteld onderhoud.
Uiteraard dient de capaciteit van RWS ook daarmee in lijn te blijven
lopen.

Terwijl de benodigde jaarlijkse budgetten werden gevalideerd hebben wij
in 2019 besloten om voor de periode 2020–2022 in totaal € 265 mln7 in de
begroting naar voren te halen om extra onderhoudsmaatregelen uit te
voeren. Hierdoor is op korte termijn zoveel onderhoud als mogelijk
uitgevoerd om de oploop van het uitgesteld onderhoud te temporiseren.
Met de uitkomsten van de validaties en de extra kosten die wij voorzien
hebben wij eind 2020 besloten voor zowel 2022 als 2023 budget naar
voren te halen om versneld onderhoudsmaatregelen uit te kunnen voeren.
Per jaar is € 350 mln. aan budget naar voren gehaald.8 Ons streven is om
voor 2022 en 2023 aanvullend nog meer budget in te zetten voor
instandhouding, in aanvulling op de kasschuiven die wij reeds hebben
doorgevoerd. Dit wordt op Prinsjesdag in de ontwerpbegroting zichtbaar.
Instandhoudingsopgave ProRail
Het afgelopen jaar hebben we ook de instandhoudingbehoefte voor het
spoornetwerk van ProRail laten valideren door eerst Horvat en daarna een
combinatie van PWC | REBEL9. In juni 2020 heb ik uw Kamer de rapportages van Horvat en PWC | REBEL gestuurd en daarbij aangegeven dat
ook ProRail gedurende de looptijd van het mobiliteitsfonds meer budget
nodig heeft voor instandhouding dan beschikbaar. Hierbij valt een
onderscheid te maken in de periode tot en met 2025 waarbij de situatie bij
ProRail beheersbaar is en de periode daarna.
Voor de periode tot en met 2025 bleek dat voor het «basis op orde»
scenario in totaal circa € 6,5 miljard nodig is. Doordat wij bij ontwerpbegroting 2021 in totaal circa € 1,4 miljard extra voor instandhouding ter
beschikking hebben gesteld is het budget voor deze periode nagenoeg
gedekt. ProRail kan hierdoor méér aan instandhoudingsproductie plannen
dan voorgaande jaren waardoor de betrouwbaarheid en veiligheid van het
spoor gewaarborgd blijft. Met dit extra bedrag van circa € 1,4 miljard
hebben wij sinds 2017 voor in totaal circa € 2 miljard aan additionele
financiële middelen ter beschikking gesteld om ons vitale spoornetwerk in
stand te houden.
Voor de jaren 2026 tot en met einde mobiliteitsfonds blijkt uit het rapport
van PWC | Rebel een budgetbehoefte van in totaal 16 miljard euro
waardoor er voor deze periode sprake is van een potentieel tekort van in
totaal € 1,9 mld., hetgeen neerkomt op circa € 200 miljoen per jaar. Net
zoals bij RWS is in dit bedrag nog geen rekening gehouden met de extra
benodigde budgetten voor enkele ontwikkelingen. Voor ProRail gaat het
6

Kamerstuk 35 830 A, nr. 1
Kamerstuk 35 300 A, nr. 5 en Kamerstuk 29 385, nr. 106
8
Kamerstuk 35 570 A, nr. 46
9
Kamerstuk 35 300 A, nr. 94, blg-941228 en blg-941229.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 61

3

dan om ontwikkelingen als duurzaamheid, klimaatadaptatie, circulariteit
en cyber security. De bijbehorende investeringen zijn groot. Zo is in de
«Brede maatschappelijke heroverwegingen» ingeschat dat de benodigde
investering voor een klimaatbestendig spoornetwerk langjarig 5 tot 10%
bovenop de reguliere investeringen vergt (ofwel ca € 70 tot 140 mln. per
jaar). ProRail werkt deze onderwerpen nu verder uit zodat hierover het
gesprek met ons gevoerd kan worden en we uw kamer hierover kunnen
informeren. Naast het «basis op orde» scenario heeft ProRail ook de
budgetbehoefte voor een groeiscenario in beeld gebracht, dat ook door
PwC | REBEL is gevalideerd. Voor de goede orde moet worden opgemerkt
dat eventuele extra bedragen voor het opheffen en beveiligen van meer
overwegen hierin niet zijn meegenomen. Dit rapport10 hebben wij u in
december 2020 toegestuurd. Komende jaren wordt hierover met ProRail
en andere partijen verder gesproken. De uitkomst wordt vervolgens
meegenomen bij de verdere aanpak van de groeiende instandhoudingsopgave en de vaststelling van het meerjarenbudget voor de periode 2026
t/m 2029.
Budgetspanning BenO in relatie tot aanlegprojecten
Het heeft grote consequenties om budget dat bestemd is voor nieuwe
(aanleg)projecten, in te zetten om de budgettaire spanning bij beheer en
onderhoud op te vangen. Het inzetten van deze gelden bij projecten die
reeds in realisatie zijn, betekent dat deze projecten daadwerkelijk moeten
worden gestopt. Los van de kapitaalvernietiging die dat met zich
meebrengt, is dat veelal niet mogelijk vanwege de juridische en/of
bestuurlijke afspraken die aan deze projecten ten grondslag liggen. In het
bestuurlijk overleg MIRT zijn over deze projecten met de decentrale
overheden bestuurlijke afspraken gemaakt, denk hierbij bijvoorbeeld aan
Kornwerderzand en de A50 Bankhoef – Paalgraven. Deze zijn daarna in het
Nota overleg MIRT met uw Kamer geaccordeerd. Dat geldt ook voor
aanlegprojecten die weliswaar nog niet juridisch en/of bestuurlijk zijn
gecommitteerd, maar in een eerder stadium verkeren. In de spelregels
MIRT is bepaald dat om deze projecten door te kunnen zetten 75% van het
benodigde budget beschikbaar moet zijn. Demografische ontwikkelingen
(zoals de Nederlandse bevolking die in 2040 groeit naar 19 miljoen
inwoners) en de economische ontwikkeling leidt tot een stevige groei aan
mobiliteit en bereikbaarheidsvragen die een oplossingen vragen. Voor
verschillende nieuwe aanlegprojecten die moeten beschermen tegen
water op de langere termijn geldt eenzelfde noodzaak.
Uitvoering beheer en onderhoud 2021
Uw Kamer heeft vragen gesteld over de verplichtingen die RWS in 2021
kan aangaan voor het beheer en onderhoud van de hoofdinfrastructuur.
RWS kan uiteraard voor 2021 nog verplichtingen aangaan. Het
beschikbare budget in de begroting voor beheer en onderhoud is voor
2021 hoger dan de voorgaande jaren. Met een centrale toets op de
verplichtingen zorgt RWS dat ze binnen het kader van de begroting blijft.
De vragen van uw Kamer hierover beantwoord ik in een separate brief.
Reactie op rapportage TNO
TNO heeft in opdracht van De Bouwagenda voor het eerst een landelijk
beeld van de vervangings- en renovatieopgave geschetst in het rapport
«Instandhouding civiele infrastructuur. Proeve van landelijk prognoserapport vervanging en renovatie». Uw Kamer heeft mij gevraagd om een
reactie. Het TNO-rapport laat zien dat de kosten voor vervanging en
10

Kamerstuk 35 570 A, nr. 46, blg-964093.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 61

4

renovatie van de bestaande infrastructuur flink gaan stijgen, totaal is er
volgens TNO in de komende drie decennia circa 50 miljard euro extra
nodig bij Rijk, provincies en gemeenten. De rapportage van TNO handelt
over meer dan alleen de Rijksinfrastructuur. De gebruikte financiële cijfers
voor het in kaart brengen van de instandhoudingsopgave voor de
RWS-netwerken zijn herkenbaar en herleidbaar. Navraag leert dat ProRail
niet betrokken is bij het opstellen van het rapport. De algemene lijn is dat
alle infrabeheerders de komende jaren en decennia meer geld moeten
investeren om bestaande infrastructuur op orde te houden. Dit vraagt om
samenwerking met de decentrale overheden.
Het kabinet deelt het belang van gemeenten. Provincies en waterschappen om te komen tot structurele oplossingen op het gebied van
financiën en wetgeving zodat zij voldoende middelen en bevoegdheden
hebben om hun taken uit te voeren en ook in staat zullen blijven een
bijdrage te leveren aan de maatschappelijke opgaven.
Tot slot
Wij hebben u eerder gemeld dat wij verwachten dat steeds meer van de
middelen op de fondsen moeten worden ingezet voor het instandhouden
van onze netwerken. Nu duidelijk in kaart is gebracht wat er nodig is om
de infrastructuur op het hoge niveau te houden waarom Nederland
bekend staat, hebben wij maatregelen getroffen om de budgetten voor de
periode tot en met 2023 op te hogen en ons streven is om in aanvulling op
eerdere impulsen opnieuw middelen uit latere jaren naar voren te halen
om meer onderhoudswerkzaamheden in de periode tot en met 2023 uit te
kunnen voeren. Wij informeren uw Kamer daarover met Prinsjesdag.
Een nieuw Kabinet zal een afweging moeten maken over de financiering
van de instandhouding van de netwerken voor de jaren daarna.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 61

5